Stiinta Administratiei Publice

7/30/2019 Stiinta Administratiei Publice

1/58

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

TIINA ADMINISTRAIEIPUBLICE

- Suport de curs -

Lector univ. dr. Cezar MANDA

BUCURETI


2/58

CUPRINS

MODULUL 1 : Obiectul i principiile tiinei administraiei:................................ 9

MODULUL 2 : Administraia i mediul su ........................................................... 11

MODULUL 3 : Sarcinile administraiei publice ..................................................... 14

MODULUL 4 : Structurile administraiei publice ................................................. 16

MODULUL 5: Resursele administraiei publice .................................................... 22

MODULUL 6: Metodele tiinei administraiei ...................................................... 25

MODULUL 7 : Decizia administrativ .................................................................... 27

MODULUL 8 : Controlul administraiei publice ................................................... 31

MODULUL 9 : Reforma administraiei publice ..................................................... 42

Anexa 1........................................................................................................................ 45

Anexa 2........................................................................................................................ 47

2


3/58

I. Informaii generale

Date de identificare a cursuluiCursul tiina administraiei publice se adreseaz studenilor din anul III ai

Facultii de Administraie Public, SNSPA

Date de contact ale titularului de curs:

Nume: Lector univ.dr. Cezar Corneliu MANDATelefon : 0214022063E-mail : [email protected]

Consultaii: vineri, 15,00-17,00, sediul Facultii

Date de identificare curs icontact tutori:

Curs : tiina administraieipubliceAnul, Semestrul: anul III, sem 1Tipul cursului: obligatoriu

Condiionri i cunotine prerechizite

Pentru o mai bun nelegere i aprofundare a noiunilor ce sunt prezentate n cursul

de fa se recomand parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul sistemului

administraiei publice, disciplina reprezentnd o continuare fireasc a cercetrii

fenomenului administrativ, abordate de materiile studiate in anii precedeni.

Descrierea cursului

Cursul de tiina Administraiei Publice pentru anul III Administraie Public

nvmnt la Distan are drept obiectiv general :Prezentarea fenomenului

administrativ printr-o abordare distinct i totodat, complementar, fa de celelalte

discipline juridice i nonjuridice, studiate n anii precedeni, i relevarea unor

concepte, noiuni, instituii i mijloace specifice ntrebuinate de sistemul

administraiei publice.

Demersul i propune aadar nsuirea de ctre cursani, ca viitori funcionari publici,

a modalitilor i formelor tiinifice concrete ce pot concura la raionalizarea,

simplificarea, perfecionarea i eficientizarea organizrii i funcionrii sistemului

administrativ.

3
mailto:@clr.romailto:@clr.romailto:@clr.ro


4/58

Organizarea temelor n cadrul cursului

Cursul este structurat n dou pri eseniale: una general conceptual ce

faciliteaz nelegerea din punct de vedere teoretic a noiunilor de baz, a planurilor

de analiz, ca de altfel i a scopurilor cercetrii, iar cealalt, de ordin specific-

aplicativ, ce vizeaz prezentarea i nsuirea acelor instrumente tiinifice concrete

apte d permit cursanilor s perceap corect realitatea administrativ, n

complexitatea sa, oferindu-le posibilitatea de a gsi soluiile efective menite s

asigure raionalizarea, eficientizarea i simplificarea organizrii i funcionrii

sistemului de administraie public.

Formatul i tipul activitilor implicate de curs

Cursul de tiina Administraiei Publice este unul interactiv bazat pe de-o parte pe

prezentarea noiunilor i conceptelor n cadrul ntlnirilor curente prevzute n

calendarul activitilor, iar pe de alt parte studenii iau parte la procesul de nvare

activ, prin implicarea lor n alctuirea unor eventuale proiecte de grup i participarea

la discuii pe tematica specific cursului.

Materiale bibliografice obligatorii

n continuare sunt prezentate, pe scurt materialele bibliografice obligatorii:

1) Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei curs universitar,

Ediia a III-a, revzut i adugit Editura Universul Juridic, 2008

2) Mihai T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei , Universitatea

Cretin Dimitrie Cantemir, 1994 .

3) Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura

Atheneum, 1993

Calendar al cursului

CURS 1 : MODULELE 1-4 / Sala RAPPS

CURS 2 : MODULELE 5-9/ Sala RAPPS

EXAMEN : SALA RAPPS

Politica de evaluare i notare

4


5/58

Nota final se stabilete pe baza evalurii studentului reieit dintr-un examen scris

care cuprinde un numr ntrebri ( minim 5- maxim 10), extrem de clare i concise ce

vor fi puse succesiv, una cte una, i la care rspunsurile trebuie formulate de ctre cei

examinai ntr-un timp bine determinat. Fiecare rspuns corect se noteaz cu 1 punct.

Elemente de deontologie academic

Exigenele cursului sunt firesc corelate poziiei SNSPA, respectiv celei ale Facultii

de Administraie Public n ceea ce privete combaterea i sancionarea drastic a

furtului ori a susinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricror forme de

fraudare. De aceea, pe parcursul examinrii, este interzis utilizarea oricror

materiale ce conin informaii relevante pentru acest curs, dup cum este interzisa

consultarea colegilor asupra modalitilor de rspuns la ntrebrile formulate n cadrul

examenului.

Studeni cu dizabiliti

n vederea acordrii de anse egale studenilor afectai de dizabiliti motorii sau

intelectuale, titularul de curs i manifest disponibilitatea de a comunica cu studenii

prin intermediul potei electronice, pe adresa de email menionat la nceputul

suportului de curs, ori prin oricare alte ci facile, aflate la ndemna studenilor

respectivi.

Strategii de studiu recomandate

Pentru a obine rezultante performante, studenilor le este recomandat s participe la

curs, nainte de fiecare seminar, s in cont de studiul individual bazat pe o

bibliografie minimal, de activitile colective realizate n cadrul cursului i s

participe activ n cadrul acestora pentru eliminarea neclaritilor.

5


6/58

II. Suportul de curs propriu-zis:

Organi z area modulel o r : Cursul este organizat pe nou module distincte,

dup cum urmeaz:

1. Obiectul i principiile tiinei administraiei;

2. Administraia i mediul su

3. Sarcinile administraiei publice

4. Structurile administraiei publice

5. Resursele administraiei publice6. Metodele tiinei administraiei

7. Decizia administrativ

8. Controlul administraiei publice

9. Reforma administraiei publice

Obiective specifice ale cursului: cunoaterea i utilizarea corect a noiunilor specifice disciplinei (faptul

administrativ), dup cum i aprofundarea principiilor sale speciale;

explicarea i interpretarea proceselor i coninutului teoretic i practic aldisciplinei;

proiectarea i utilizarea metodelor, a tehnicilor i a altor instrumente deinvestigare;

valorificarea optim i creativ a potenialului instrumentului tiinificimplicarea n dezvoltarea instituional i n promovarea soluiilor tiinifice;

Planurile de cercetare integrate studiului :

Analiza i aprofundarea obiectului, coninutului, caracteristicilor, dup cum i

aprincipiilor generale,precum i a principiilor specifice;

Studierea relaiilor dintre administraie i mediul social/politic/juridic;Prezentarea mijloacelor i instrumentelor specifice de investigaie asupra

administraiei publice : metodele tiinei administraiei;

6


7/58

Examinarea sarcinilor administraiei publice, a resurselor utilizate, din

perspectiva obinerii de rezultate maxime cu mijloace reduse;Particularitile deciziei administrative - exigenele deciziei administrative, n

contextul optimizrii procesului decizional;

Modalitile de exercitare a controlului administrativ;Examinarea principalelor tipuri de reform a administraiei.

Coninutul cursului : grupat pe competenele specifice pe care le vor dobndi

studenii n urma aprofundrii disciplinei tiina administraiei publice este

urmtorul:

1. Cunoatere i nelegere (cunoaterea i utilizarea adecvat a noiunilor

specifice disciplinei)1.1. Consideraii generale. Obiectul cercetrii. Coninutul tiinei administraiei.

Definiia i caracteristicile tiinei. Evoluia tiinei administraiei. Rolul i funciile

administraiei.

1.2. Principiile tiinei administraiei. Principii generale i principii specifice.

1.3. Administraia public i mediul social/politic/juridic.

2. Explicare i interpretare (explicarea i interpretarea unor idei, proiecte,

procese, precum i a coninuturilor teoretice i practice ale disciplinei)2.1. Sarcinile administraiei publice. Noiunea de sarcin. Clasificarea sarcinilor.

ndeplinirea sarcinilor administraiei. Adaptarea administraiei publice la sarcinile

atribuite.

2.2. Structurile administraiei publice. Structura teritorial i funcional.

Principiile organizrii administrativ -teritoriale. Avantajele i dezavantajele

centralizrii i descentralizrii administrative.

2.3. Resursele administraiei publice. Resursele umane, materiale i financiare.3. Instrumental aplicative (proiectarea, conducerea i evaluarea activitilor

practice specifice: utilizarea unor metode, tehnici i instrumente de investigare i de

aplicare)

3.1. Metodele tiinei administraiei.

3.2. Decizia administrativ. Elementele, natura, caracteristicile, etapele, efectele

i executarea deciziei.

7


8/58

4. Atitudinale (manifestarea unei atitudini pozitive i responsabile fa de

domeniul tiinific / centrat pe valori i relaii democratice / promovarea unui sistem

de valori culturale morale i civice / valorificarea optim i creativ a propriului

potenial n activitile tiinifice / implicarea n dezvoltarea instituional i n

promovarea inovaiilor tiinifice / angajarea n relaii de parteneriat cu alte

persoane instituii cu responsabiliti similare / participarea la propria dezvoltare

profesional).

4.1. Controlul administraiei publice. Necesitatea, scopul, formele

controlului/Controlul administrativ.

4.2. Reforma administraiei publice. Necesitatea i tipurile reformei. Reforma

administraiei romneti.

Astfel n modulele prezentului suport de curs vor fi prezentate conceptele necesare

unei cunoateri a domeniului, menite s formeze, s completeze i s ntregeasc

pregtirea de specialitate a viitorilor specialiti n administraia public. Pentru o real

cunoatere se recomand consultarea bibliografiei. Evaluarea se va desfura pe baza

unui examen scris.

8


9/58

MODULUL 1 : Obiectul i principiile tiinei administraiei:

tiina administraiei, n opinia celor mai muli autori, cerceteaz fenomenul

administrativ n ntreaga sa complexitate.1 Ea este o tiin nejuridic, de sintez,

autonom, cu obiect, principii i metode specifice de cercetare, recunoscut la nivel

tiinific internaional.2

Administraia, aa dup cum se tie, reprezint un vechi fapt social, fapt

rezultat din apariia unui aparat specializat de ncadrare a activitilor

sociale.3 Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esena, elementul

principal al cercetrii administraiei publice.n acest sens, faptul administrativ este

caracterizat ca:

a) un fapt social - el nu se realizeaz dect n cadrul unei activiti sociale, al

unei colectiviti umane organizat (restrnse sau globale, locale sau naionale);

b) o activitate subordonat se subordoneaz unor valori superioare i

exterioare administraiei (valorilor politice, de pild, fixate de puterea politic, ce

sunt nu numai superioare, ci i exterioare autoritii administrative);

c) situat ntre valoarea pe care trebuie s o nfptuiasc i executarea

material a acestei valori (de exemplu, administraia de stat supraordonndu-se

faptelor materiale cu ajutorul crora va realiza valorile politice fa de care se

subordoneaz, se sprijin pe puterea de stat, putnd s dea dispoziii care pot fi

1 A se vedea, n acest sens, Pierre Bandet, Lucien Mehl, op. cit., p. 21 i urm.; Alexandru Negoi,tiina administraiei, Universitatea din Bucureti, Facultatea de Drept, Bucureti, 1972, p. 7 i urm.;Mihai T. Oroveanu, Cu privire la obiectul tiinei administraiei, n Studii i cercetri juridice,1971, nr. 2, p.276; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Curs universitar, Ed. All Beck,Bucureti, 2001, p. 237 i p. 241, Ioan Alexandru, op. cit.,p. 102.2 Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 168-195, p. 196, nota 1 de subsol, p. 230 i p. 236; Paul Negulescu,Curs de politic administrativ, Bucureti, 1938, fascicola I, p. 30 i urm., pp. 37-40; AlexandruNegoi, op. cit., p. 14; Jacques Chevallier, op. cit., p. 31 i urm., p. 69; Charles Debbasch, Scienceadministrative, Administration publique, 5e d., Dalloz, Paris, 1989, p. 8 i urm., pp. 29-35; R.A.Chapman, The developpement of the academic study of public administration in the United Kingdom,United States, Canada and Irelandn Revue international des sciences administratives, nr. 1-2, 1978,

Bruxelles, p. 40 i urm.3 Idem. A se vedea i E. Durkheim, Regulile metodei sociologice, Bucureti, Ed. Cultura Naional,1924, pp. 41-45, p. 49, tradus de C. Sudeteanu, citat de Ion Ungureanu, tefan Costea n Introduceren sociologia contemporan, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1985, pp. 30-41.

9


10/58

asigurate, n caz de nerespectare, prin fora de constrngere a statului);

d) implic n mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul

oricrei activiti administrative (de exemplu, n principal activitatea administrativ a

statului i a celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice,

organizarea executrii legii).

Ca n orice demers tiinific, legat de cunoaterea unui domeniu sau altul de

activitate, trebuie ca alturi de determinarea obiectului tiinei administraiei, s

identificm i principiile care guverneaz aceast tiin i o particularizeaz n raport

cu celelalte tiine sociale.

Termenul de principiuprovine din latinescul principium, care are nelesul de

nceput.4 Semnificaia sa mai poate fi i de element fundamental, cauz primar

sau punct de plecare, ca i cea de idee, lege de baz pe care se ntemeiaz o teorie

tiinific, un sistem politic, juridic, o norm de conduit ori, n sfrit, totalitatea

noiunilor de baz ale unei discipline.5 ntr-o alt viziune, noiunea de principiu a

fost intuit i chiar enunat nc din antichitate, cu nelesul de surs, esen sau

principiu ntemeietor, fundamentalpentru un anumit domeniu de activitate.6

n cazul tiinei administraei, se rein dou categorii de principii:

-Principiile generale aplicabile oricrui domeniu de activitate, inclusive

administraiei publice ;

-Principii speciale, ce particularizeaz doar sistemul administraiei publice.

4 Dicionar de filosofie, Ed. politic 1978, p. 556.5 A se vedeaDicionarul explicativ al limbii romne, Ed. Academiei R.S.R., 1975, p. 744.6 A se vedea Cristian Ionescu,Principii fundamentale ale democraiei constituionale, Ed. Lumina Lex,Bucureti, 1997, p. 6.

10


11/58

MODULUL 2 : Administraia i mediul su

Administr a ia i medi u l soci a l :

Administraia public este o organizare social i din punct de vedere

sociologic un sistem, sistemul administraiei publice, care exist i funcioneaz n

cadrul unui macrosistem de organizare social a societilor globale,7

considerat fie la nivel naional, fie la nivelul colectivitilor locale.

n cadrul societii, a acestui sistem macrosocial, precizeaz Alexandru Negoi,

exist i funcioneaz diferite alte forme de organizare n afara sistemului

administraiei publice, constituind, pentru aceasta din urm, mediul social n care

exist i funcioneaz8 i, de aceea, raporturile sociale dintre acestea i

societatea global dau dimensiuni sociologice specifice i speciale

administraiei publice.9

Drept urmare, ntre societatea global cu structurile i stratificrile sale isistemul administraiei publice vor exista legturi, denumite de sociologi de

socialitate i sociabilitate administrativ.10

n sfrit, o alt problem care s-a pus n doctrin11 este de a ti dac ntre

administraie i societatea global exist o anumit legtur i dac la un tip de

structur social i corespunde un anumit tip de organizare administrativ.

Concluzionnd, se poate spune c, sunt puse n eviden dou modaliti

caracteristice de apreciere a unui sistem de administraie, n funcie de mediulsocial: pe de o parte, caracterele generale comune, iar pe de alt parte, caracterele

specifice, proprii mediului social sau societii globale respective.

Din aceast perspectiv, de altfel, Alexandru Negoi afirm c nu se poate vorbi

7 A se vedea Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. ATLAS LEX, 1993,p. 20 i urm.8 Idem.9 Ibidem.10 Claude Goyard, op. cit.,p. 152.11 Ibidem.

11


12/58

de un sistem abstract de administraie public, ci de un tip istoric, concret de

administraie public, ntr-o ar sau alta12.

Administr a ia i medi u l poli t ic :

n orice societate exist mai muli factori care stabilesc obiectivele i sarcinile,

organizarea intern i competenele administraiei publice. Toi aceti factori depind,

ns, de puterea politic, de organizarea politic a statului i de structura forelor

politice, economice i sociale, respectiv de partidele politice i de grupurile de

presiune.13

Administraia public este, n opinia lui Charles Debbasch, prin nsi natura sa,

fr o filosofie proprie, care i trage legitimitatea, n mod evident, din sistemul de

valori dominante, din puterea politic. Acest sistem este i cel care fixeaz

administraiei publice, n general, scopurile i mijloacele pe care ea trebuie s le

utilizeze pentru a le atinge.De asemenea, administraia public nu are nici o finalitate

proprie ntruct ea acioneaz n interesul general, interes care este definit, la rndul

su, de organele politice.14

Administraia public nu poate fi, de principiu, dect subordonat puterii politice,

n acest fel exprimndu-se, nc din 1845, i Vivien, n lucrarea sa Etudes

administratives unde preciza c puterea politic este capul, administraia este

braul.15

Administraia i me d i ul juri d i c :

Ca fenomen social, administraia public corespunde, din punct de vedere politic,

organizrii societii n forma statal, fapt ce face deosebit de dificil separarea sa de

ideea de drept.16

Drept urmare, administraia public, de la formele incipiente pn la formele

12 Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p.21.13 Claude Goyard, op. cit., p. 166 i urm. A se vedea, pe larg, i Maurice Duverger, Sociologie

politique, coll. Themis, P.U.F., Paris 1966, p. 355 i urm. i p. 441 i urm.; Ion Deleanu, Instituii iproceduri constituionale, op. cit., pp. 103-111 unde se distinge, printre alte fore sociale, grupurile deinterese.14 Charles Debbasch, Science administrative, op. cit.,p. 1, 49 i urm.15 Charles Debbasch, Institutions at droit administratif, Tome I, Les structurea administratives,5e

ditions mise a jour, P.U.F., Paris, 1999, p. 8.16 A se vedea Jean-Marie Auby, Mediul juridic, n Traite de science administrative, op. cit.,p. 175 iurm. n acelai sens, Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 35 i urm.; Emil Blan,

Instituii de drept public, Ed. All Beck, Bucureti,, 2003, p. 27.


13/58

12


14/58

cele mai moderne, poate fi neleas att prin instituiile sociale, ct i prin

determinrile impuse membrilor societii, cu alte cuvinte, realizat prin normele

care-i fixeaz structura i mijloacele de aciune, ea are ca sarcin esenial

punerea n executare a normelor legislative, precum i a celor pe care

administraia nsi le elaboreaz pentru organizarea executrii acestora.

Ca atare, administraia public din societatea modern, pe de o parte, constituie,

ea nsi, un mediu juridic, ca expresie i instrument al numeroaselor reguli de

drept,17 iar, pe de alt parte, se gsete inserat ntr-o reglementare juridic,

formulat de principiile puterii politice.18

17 Idem.18 Charles Debbasch, Science administrative, op. cit.,p. 62.

13


15/58

MODULUL 3 : Sarcinile administraiei publice

Administraia este personificarea statului n vederea reglementrii propriilor saleinterese, putere totdeauna de veghe, ce suplinete i completeaz pe alii i le

genereaz aciunea, conduce problemele generale i intervine, ca for tutelar, n

gestiunea problemelor locale. 19

n epoca modern i contemporan, administraia public cunoate o cretere

impresionant a sarcinilor care i-au fost conferite.Aceast cretere a sarcinilor

administraiei publice se datoreaz, n principal, cerinelor amplificate ale societii i

ale ceteanului, dar i complexitii vieii sociale, mai ales dup cel de-al doilearzboi mondial.

Astfel, n perioada imediat urmtoare ncheierii celui de al II-lea rzboi mondial,

n a doua jumtate a deceniului al cincilea al secolului al XX-lea, majoritatea statelor

lumii, prin guvernele lor, stabilesc administraiei publice noi misiuni, pe lng cele

devenite tradiionale, politico-administrative, cum sunt cele economice,20 sociale,

culturale, tiinifice i multe altele. De asemenea, condiiile generale pe plan mondial

au pus n faa statelor i a administraiei acestora probleme majore care priveauocrotirea existenei omului21 i chiar protecia mediului nconjurtor.22

Apoi, n condiiile revoluiei tehnico-tiinifice din a doua jumtate a secolului al

XX-lea, dezvoltarea cerinelor i exigenelor sociale au condus, n mod implicit, i la

creterea sarcinilor care reveneau administraiei publice.

Ca urmare, n vederea ndeplinirii tuturor acestor sarcini, administraia public a

trebuit s se organizeze, pe criterii tiinifice, cu metode moderne i mijloace

eficiente de aciune.23

n accepiunea lui Alexandru Negoi,24 noiunea de sarcini ale sistemului

19 A se vedea Vivien, Etudes administratives, 1er edition, 1845, preface, citat de Roland Drago,Les mission de ladministration, n Traite de science administrative, op. cit.,p. 227.20 Pe larg, n acest sens, P. Dubois-Richard, Lorganisation technique letat, recuiel Sirey, Paris, 1930,p. 3 i urm.21 Mihai T. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Ed. tiinific iEnciclopedic, Bucureti, 1982, p. 20 i urm.22 Salvator Brdeanu,Reflections sur les consequences facheuses de la degradation de lenvironmentet le role du drit dans letablissement de lechilibre ecologique, n Revue de lEst, vol 4, nr. 2, pp.

67-82.23 Mihai T. Oroveanu, op. cit.,p. 21.24 Alexandru Negoi,Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. ATLAS Lex, 1993, p. 45.

14


16/58

administraiei publice este definit ca ndatoriri ce revin sistemului

administraiei publice privind nfptuirea valorilor politice i transpunerea lor n

realitate n cadrul sistemului global. Sarcinile sistemului administraiei, continu

acelai autor, sunt ndatoriri fa de societatea global pe care trebuie s o

slujeasc satisfcndu-i trebuinele n ansamblu i la nivelul indivizilor care o

compun, din punct de vedere al interesului general.

De aceea, sarcinile sistemului administraiei publice au o pronunat

derivaie politic, prin aceste sarcini realizndu-se politica statului.25

n concepia lui Antonie Iorgovan,26 se arat c dei ne aflm ntr-un nou sistem

constituional care consacr principiul separaiei puterilor, ntr-o variant modern,27

se poate, totui, vorbi despre anumite sarcini generale ale statului la a cror

realizare contribuie toate categoriile de autoriti publice, inclusiv organele

administraiei publice, ntruct ele sunt elemente ce definesc regimul politic

consacrat de Constituie.28

n acest context, noiunea de sarcini ale organelor (autoritilor) administraiei

publice se definete ca fiind ansamblul necesitilor sociale, obiectiv determinate,

evaluate politic i consacrate prin norme juridice, fundamentnd raiunea de a fi

a acestor organe.29

Analiznd definiia, constatm c sarcinile autoritilor administraiei publice

sunt dependente de puterea politic i, ca atare, caracterul, semnificaiile i

implicaiile lor sunt diferite de la un regim politic la altul i chiar de la un stat

la altul dei se acrediteaz ideea, n unele lucrri de specialitate, a existenei unui

model teoretic al sarcinilor (misiunilor) administraiei, valabil pentru toate

epocile i n interiorul tuturor regimurilor politice.30

n vederea realizrii n condiii corespunztoare, de eficien i operativitate, a

sarcinilor ce revin administraiei publice, n literatura de specialitate francez i

romn, au fost determinate mai multe criterii,31 reluate i n demersul nostru ,

25 Idem, p. 45, unde este citat M. Boujol,Droit administratif, vol. I, Paris, 1972, p. 11 i urm.26 A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 269.27 Constituia Romniei, republicat, n art. 1 alin. 4 se stabilete c Statul se organizeaz

potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc ...n cadruldemocraiei constituionale.28 Avem n vedere prevederile art. 1 alin. 3 din Constituie i altele asemenea.29 Idem.30 Ibidem, autorul face referire la Roland Drago, Science administrative, op. cit.,p. 63.31 A se vedea, n acest sens, Roland Drago, Claude Goyard, Etude critique des missionsde ladministration, n: Traite de science administrative op. cit.,p. 255 i urm. n acelai sens, MihaiT.


17/58

15


18/58

abordndu-se totodat i necesitatea corelrii i adaptrii administraiei publice cu

sarcinile atribuite.

MODULUL 4 : Structurile administraiei publice

Termenul de structur, etimologic, provine din cuvntul latin struere, care

nseamn, a construi, a cldi.32 El reprezint o anumit modalitate de alctuire, de

construcie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate.33

Prin structur, n literatura francez de specialitate, se nelege dispunerea

prilor care formeaz un ntreg (sau un tot),34 adic aranjare a elementelor ce

compun ntregul sau a poziiei lor fa de ansamblu.

De asemenea, exist opinia, n doctrina noastr, conform creia prin structur

se poate nelege att modul n care sunt ordonate elementele unui sistem ct i

relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului

respectiv.35

ntr-o alt opinie, prin noiunea de structur se nelege ordinea i poziia

elementelor care compun un organ al administraiei, 36 sau felul n care se

organizeaz realizarea administraiei publice, ca activitate.37

Se poate observa, din cele prezentate, c trei termeni structur, forme i organizare,

apar n mod frecvent ca fiind sinonimi sau echivaleni.38

Pentru tiina administraiei, aa cum menionam, noiunea de structur este

cel mai adesea echivalent cu cea de organizare, desigur, n msura n care prin

organizare se are n vedere constituirea (nfiinarea) unui organ (autoritate) al

administraiei publice din diferite elemente componente. Ca atare, uneori aceste dou

noiuni, structur i organizare, vor fi folosite mpreun, pe cnd cea de structur

organizatoric numai pentru a indica organizarea intern a unei autoriti (organ) a


ntregul ansamblu al autoritilor administraiei publice, cu multitudinea sa de

diviziuni i subdiviziuni, administraie public central i administraie public

Oroveanu,Introducere n tiina administraiei, op. cit.,p. 107 i urm.32 Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit.,p. 59.33 Ioan Alexandru,Administraia public. Teorii, Realiti, Perspective, op. cit.,p. 236.34 A se vedea A. Lalande, Vocabulaire tehnoque et critique de la Philosophie, P.U.F., 1962, p. 1031.35 Ioan Alexandru, op. cit.,p. 236.36

Mihai T. Oroveanu, op. cit.,p. 116.37 Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex SRL, Bucureti,1993, p. 47.38 Charles Eisenmann, op. cit.,p. 262.

16


19/58

teritorial de stat, administraia local, a colectivitilor locale, administraia general

i administraia specializat, realizeaz, n final, o unitate a administraiei publice

romneti. Unitatea este asigurat, mai nti, prin forma statului romn, de stat unitar

i indivizibil

39

i apoi de conducerea sa general de ctre o singur autoritatecentral, Guvernul Romniei, conform art. 102 din Constituia Romniei.

A. Structura funcional

Administraia public este definit, n mai toate statele lumii, ca o totalitate de

ageni administrativi40 sau un corp profesional41 ori un ansamblu de structuri

sociale42 nsrcinat cu o serie de sarcini i atribuii dintre cele mai diverse. Ansamblul

acestor sarcini, atribuii i activiti nu se prezint ca un tot i omogen, ci

dimpotriv, ca un multiplu i eterogen.43

Drept urmare, n doctrina francez problema structurii funcionale s-a pus n

felul urmtor: la cte aparate, organe, corpuri administrative se va conferi acest

ansamblu de sarcini?

Din aceast perspectiv s-au distins dou tipuri de soluii: o soluie unitar

i alta, pluralist.44

Soluia unitar const n atribuirea n totalitatea sarcinilor administrative unui

corp de administraie, unul i unic, fr a ine seama de diversitatea lor, de fapt.

Soluiile pluraliste sunt cele ce mpart i distribuie aceste sarcini multiple ntre

dou sau mai multe corpuri sau aparate distincte.45

Prima soluie pune n eviden un aparat administrativ de structur unitar,

considerat astfel sub aspectul sarcinilor sau al funciilor. Ea instituie un corp de

administraie, unul i unic pentru realizarea sarcinilor administrative n totalitate,

organismul respectiv nefiind divizat pe baza distinciei funciilor.46

A doua soluie sugereaz mai multe aparate administrativei mparte

administraia n mai multe corpuri, nsrcinate fiecare cu o parte determinat din

39 A se vedea art. 1 alin. 1 din Constituia Romniei, potrivit cruia, Romnia este statnaional, suveran i independent, unitar i indivizibil.40 Charles Eisenmann, op. cit.,p. 268.41 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 127; Ion PopescuSlniceanu s.a.,Deontologia funcionarului public, suport de curs, anul II masterat SNSPA, 2001-2002,p. 6, folosete termenul de clas profesional de manageri publici care organizeaz executarea iexecut legile ct mai eficient.42 A se vedea Claude Goyard, Mediul social, n Traite de science administrative, op. cit.,p.145.43 Charles Eisenmann, op. cit., loc.cit.44 Idem.45 Ibidem.46 Ibidem.


20/58

17


21/58

ansamblul sarcinilor administrative, respectiv o parte specializat. n acest caz,

structura administraiei este pluralist din perspectiva sarcinilor sau a funciilor,

adic al determinrii organelor lor. Cu alte cuvinte, aceast structur organizeaz

aparate (corpuri) de specialitate funcionale, ale cror sarcini administrative sunt

definite material, prin obiectul sau fondul aciunii.47

Rezult c suntem n prezena unei probleme ce privete repartizarea sarcinilor

administrative care are dou modaliti de rezolvare: prima, prin sistemul de unitate

funcional iar a doua, prin sistemul de divizare funcional a administraiei.

B. Structura teritorial

Alturi de structura funcional a administraiei publice exist i o a doua

dimensiune a structurii acestora denumit de doctrina tradiional structur

teritorial.48

Cunoaterea aprofundat a acestei noiuni impune cu necesitate anumite

clarificri cu privire la structura sau la organizarea teritorial a administraiei publice.

Astfel, mai nti va trebui s determinm obiectul aciunii organelor i funcionarilor

administrativi i, respectiv, locul aciunii acestora sau al exercitrii competenelor lor.

n acest sens, dup cum bine se cunoate, aciunea administraiei publice

const n realizarea de acte juridice i de fapte materiale49 sau, ntr-o alt opinie, n

realizarea unor activiti de organizare a executrii i de executare a legii50 pe ntreg

teritoriul statului, dar i n circumscripiile teritoriale51 sau n ealoane

teritoriale.52

n acest context, n primul rnd, structura teritorial este vzut ca aciunea

administraiei publice realizat ntr-o succesiune de subdiviziuni sau de uniti

pariale din ce n ce mai restrnse.

Unitatea sau comunitatea unui organ suprem administrativ devine, n acest

caz, suficient pentru garantarea unitii organice a tuturor acestor pri, adic

47 Idem.48 A se vedea Charles Eisenmann, op. cit.,p. 269.49 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 258-261, 273, Corneliu Manda, Drept administrativ, vol. I,op. cit.,p. 240 i urm.50 Alexandru Negoi,Drept administratit i tiina administraiei, op. cit.,p. 47.51 Charles Eisenmann, op. cit.,p. 278.52 Andr de Laubadre, Traite elementaire de droit administratif, Paris, L.G.D.J., 1963, p. 65.

18


22/58

garanteaz faptul c ele constituie ansamblul unui corp administrativ unic. Altfel

spus, prile interne nu exclud unitatea ansamblului.53

Administraia public, n concepia lui Charles Eisenmann, reprezint un corp

complex compus dintr-un numr de pri individualizate care constituie structuraadministraiei. Aceast structur, spune Eisenmann, nu este un dat natural, ci

reprezint un fapt uman, este o creaie a gndirii i a voinei umane, stabilit pe

calea reglementrii juridice, deci este opera dreptului.54

Prile sau diviziunile corpului administrativ sunt, prin nsi componena lor,

uniti colective, ele grupnd o pluralitate, mai mare sau mai mic, de ceteni.

Acetia constituie elementul primar, celule administrative sau materialul de baz

ce caracterizeaz orice construcie administrativ grupate i organizate n unitile

pariale.55

n al doilea rnd, noiunea de structur teritorial a administraiei publice

poate fi privit i prin prisma competenei circumscripiale asociat cu o

distribuie geografic a organelor administraiei publice (centrale i locale)56 sau

implantarea acestora la nivel central sau teritorial.57

Principiile fundamentale ale organizrii administrativ-teritoriale

Administraia public, att teoretic ct i practic, nu va putea s-i realizeze

sarcinile care i sunt stabilite de la nivelul unor organe administrative amplasate

numai n capitala unui stat ci, n mod raional, structurile acestora vor trebui dispuse i

la nivelul ntregului su teritoriu.

Centralizarea i descentralizarea reprezint cele dou tipuri de soluii ale

problemei organizrii administrative58 de la nivelul oricrui stat, deci, implicit i al

Romniei.

Exist, desigur, trsturi i aspecte specifice difereniate n funcie de structura

sa, dac este un stat federal sau unitar; de forma de guvernmnt, monarhie

sau

republic; de regimul politic, dac este totalitar saudemocratic.

53 Charles Eisenmann, op. cit.,p. 266.54 Idem.55 Ibidem.56 Ibidem, p. 278 i urm.; Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit.,p. 59.57 A se vedea Ioan Vida, op. cit.,p. 127.58 A se vedea Charles Debbasch, Science administrative, cinquime dition, Dalloz, Paris, 1989, p. 22i urm.; Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 1998, Dalloz, Paris, p. 299 i urm.; AlexandruNegoi,Drept administrativ i tiina administraiei, op. cit.,p. 48 i urm.


23/58

19


24/58

n tiina administraiei centralizarea i descentralizarea sunt noiuni care,

iniial, exprimau tendinele politicii administrative, legate de evoluia istoric, de

regimul constituional, de cerinele practicii. Ulterior, centralizarea i descentralizarea

au luat forme prin care se concretizeaz.

Centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul

naional la nivelul statului, sarcini a cror ndeplinire i-o asum printr-o structur

administrativ ierarhizat i unificat. Prin descentralizare se renun la aceast

unitate, rezervndu-se, n special colectivitilor locale sarcina de a-i rezolva

problemele i de a-i satisface interesele lor specifice.

Trsturile caracteristice ale unui stat unitar impun, printre altele, existena

unui singur rnd de autoriti publice centrale, o singur autoritate legislativ, un

singur guvern, un singur for judectoresc suprem, dar i autoriti publice organizate n

unitile administrativ-teritoriale care s fie subordonate uniform fa de cele centrale.59

Autoritile publice locale se pot ns afla i n alte raporturi fa de autoritile

centrale, raporturi care se caracterizeaz printr-un grad diferit de dependen fa de

centru. Astfel, este cunoscut regimul administrativ de centralizare, regimul de

deconcentrare, ct i cel de descentralizare administrativ; acestea se pot constitui

concomitent i n principii care stau la baza organizrii administraiei publice.

n acest context, regimul administrativ60 care oglindete modul cum sunt

reglementate raporturile dintre autoritatea central (executiv) i cea local

(administraia public local), n general, oscileaz ntre principiile de autoritate i

libertate.61

Prin aceste principii se ncearc a se rezolva cele dou tendine care se manifest n

guvernarea i administrarea unei ri: tendina de unitate62 i tendina de diversitate.63

59 A se vedea Ioan Muraru, op. cit.,p. 137.60 Maurice Hauriou,Droit administratif, Precis elmentaire, 4e edition, Recueil Sirey, 1938, p. 3 iurm., are n vedere regimul administrativ din perspectiva controlului puterii executive asupraadministraieipublic sau a asumrii funciei administrative de ctre puterea executiv.61

A se vedea Jean H. Vermeulen, Evoluia descentralizrii administrative n Romnia, Institutul deArte Grafice Vremea, Bucureti, 1943, p. 3.62 Charles Debbasch, Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971, p. 179, afirm c tendinade unitate este o tendin naional, determinat de necesitatea de a tri n colectiv, care, subaspect


25/58


26/58

Cu alte cuvinte, este vorba de tendina centralizatoare i tendina

descentralizatoare; organizarea administrativ, nu exprim niciodat numaicentralizare sau numai descentralizare, existnd ntotdeauna un dozaj ntre una i alta,

diferena dintre o ar sau alta constnd n partea recunoscut descentralizrii, ceea ce

determin originalitatea administraiei din fiecare ar.64

n toate cazurile, ns, raporturile dintre autoritile centrale i cele teritoriale

se caracterizeaz prin grade diferite de dependen fa de centru, respectiv, fie

prin centralizare (concentrare), fie prin deconcentrare sau descentralizare adminis-

trativ, principii care domin organizarea administraiei publice.65

Potrivit principiilor care guverneaz statul unitar, soluionarea problemelor

administraiei de stat, pe ntreg teritoriul, este dependent de existena unei adminis-

traii centrale i a unei administraii locale, organizate n toate unitile adminis-

trativ-teritoriale. Gradul de dependen a administraiei locale de administraia

central reprezint criteriul care separ sistemele centralizate de cele descentra-

lizate.66

Pe aceste coordonate se cristalizeaz, de altfel, i cele dou mari sisteme care

pot sta la baza unor asemenea raporturi: centralizarea i descentralizarea adminis-

trativ, studiate ns de tiina administraiei din perspectiva evidenierii soluiilor

optime in organizarea i funcionarea sisetmului administrativ, ca premise ale obinerii

unei autentice eficientizri a actului adminstrativ.

De aceea sondarea avantajelor, i respectiv a dezavantajelor fiecrui regim

administrativ n parte, dincolo de trasturile caracteristice ale acestora, constituie

preocuparea central a tiinei administraiei.

administrativ, se exprim prin voina unitii de conducere i a uniformizrii msurilor edictate laansamblul teritoriului.63 Idem, aceasta corespunde diversitii grupurilor sociale, diversitate comandat de consideraiide ordin geografic i istoric, iar respectarea acestei diversiti, sub aspect administrativ, implicadoptareade msuri particulare pentru fiecare grup social.64 A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, curs universitar, Ed. Nemira, Bucureti,1996, vol. II, p. 528.65 A se vedea Ioan Vida, op. cit.,p. 16.66 Idem,p. 17.

21


27/58

MODULUL 5: Resursele administraiei publiceAdministraia public, ca i cea privat, de altfel, poate s desfoare o

activitate normal, raional i eficient, numai dac ntrunete i utilizeaz

concomitent trei elemente67 (resurse): umane (personalul), materiale i financiare.

1. Resursele umane

Orice domeniu de activitate al vieii politice, economice, sociale, ca i al celui

administrativ din oricare ar, cum este i firesc, este compus din oameni organizai ncolectiviti, mai mari sau mai mici, n funcie de importana activitii respective.

Din aceast perspectiv, n literatura de specialitate, strin i romneasc, se

subliniaz c administraia public nu este altceva dect o colectivitate uman

care organizeaz aciuni n favoarea altor oameni.68 Acest fapt explic i

creterea importanei elementului uman care, pentru a putea aplica legile trebuie

s fie compus din oameni competeni, activi i devotai binelui comun,

69

adiccauzei publice i interesului general.

Altfel spus, se impune s constatm c eficacitatea administraiei publice

depinde de calitatea uman i capacitatea tehnic a oamenilor ce acioneaz n

cadrul administraiei publice, aceasta valornd exact ct oamenii care o

compun.70

n acest context este evident c nsi realizarea deciziilor politice, ca i obinereaunor rezultate ct mai bune n domeniul economic i social devin dependente, ntr-o

mare msur, de calitatea administraiei.71 Aceasta, ns, nu se va putea obine

dect numai ca urmare a unei bune formri i apoi a unei continue perfecionri a

pregtirii profesionale a ntregului personalul din administraia public.

67 Ioan Alexandru, op. cit.,p. 476; M. T. Oroveanu, op. cit.,p. 259.68 A se vedea Pierre Esconbe,Les hommes dans ladministration n Traite de science administrative,op. cit.,p. 323. n acelai sens, Alexandru Negoi, drept administrativ i tiina administraiei, op. cit.,p. 76.69 Idem.70 Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p.71.71 Ioan Alexandru,Administraia public, op. cit.,p. 426.

22


28/58

Tocmai din aceste considerente printre obiectivele, stabilite de guvernani n

ultimi ani, n domeniul reformei administraiei publice, funcia public se regsete

abordat n mod distinct n cadrul msurilor privind ntrirea capacitii instituionale.

Dincolo de condiiile exterioare pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan

fizic pentru a deveni funcionar public, conform Statutului funcionarului public,

tiina administraiei i propune s analizeze multitudinea factorilor care

influeneaz activitatea funcionarului, desfurat ulterior numirii sale.

Astfel, comportamentul i atitudinile funcionarului public sunt, de multe ori,

cauzate i de influena grupului din care face parte fie n interiorul autoritii sau

instituiei, fie n exteriorul acestora ori aparine unororganizaii.72

De pild, formal, un funcionar public poate aparin att unui alt grup legal

constituit: structura compartimental, birou, servicii, direcii sau departamentele, ct i

neformal, din cadrul grupurilor din interiorul autoritii, sau instituiei formate n

jurul unui coleg sau n afara acestora ori poate face parte din alte grupuri formate din

personalul altor autoriti sau instituii dect cea n care i desfoar activitatea.

2. Resursele materiale

Dup cum s-a putut constata mai nainte, resursele umane sunt deosebit de

importante, ns, ele nu sunt i suficiente. Adic, administraia public, pe lng

personal (funcionari publici, n principal), temeinic pregtit profesional, trebuie s

dispun i de un ansamblu de mijloace materiale, inseparabil legate de

funcionarea acesteia, denumite, n literatura de specialitate, echipament

administrativ.73

Ele constau, pe de o parte, n: bunuri imobile, terenuri i cldiri, unele aflate n

proprietatea administraiei, altele n administrare, bunuri care mpreun cu cele

mobile, formeaz infrastructura administrativ i sunt direct utilizate de autoritile

administraiei publice n ndeplinirea sarcinilor lor.Alturi de mijloacele materiale

imobiliare, pentru activitatea administraiei publice, pe de alt parte, sunt necesare o

gam larg de bunuri mobile, ncepnd cu birourile, rechizitele (hrtii, imprimate etc.),

maini, materiale de lucru, tehnice i utilitare, precum i cele mai diverse tipuri de

aparate: telefon, fax, copiatoare, calculatoare, internet etc.

72

A se vedea M. T. Oroveanu, op. cit., p. 156; Mihaela Vlsceanu, Psihologia organizaiilori conducerii, Ed. PAIDEIA, Bucureti, 1993, p. 21 i urm.73 Yves Chapel,Lechipement administratif, n: Traite de science administrative, op. cit.,p. 645 i urm.

23


29/58

tiina administraiei studiaz mijloacele materiale ale administraiei publice

pentru a pune n eviden necesitatea folosirii lor eficiente i a gestionrii lorraionale astfel nct, costul lor, ntr-o cretere constant, s nu devin o povar

pentru bugetul rii i cetenii si.

3. Resursele financiare

Administraia public, ca i o ntreprindere, execut atribuiile cu care ea este

abilitat, cu personalul (funcionarii publici) care utilizeaz mijloacele materiale i

dispune de mijloacele financiare.Ca atare, ea trebuie s organizeze o tripl activitate:

de gestiune, de control i de informare i s realizeze, n acest sens, o cunoatere

concret, ct mai precis cu putin, a diferitelor mijloace de aciune.74

Resursele financiare sunt eseniale pentru activitatea autoritilor i instituiilor

publice, ntruct ele reprezint totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii

obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp determinat.75

Pentru demersul nostru au deosebit importan resursele financiare publice,

care includ resursele administraiei publice centrale de stat/cele ale administraiei

publice locale, resursele asigurrilor de stat, precum i ale instituiilor cu caracter

autonom.76

Aceste autoriti i instituii publice realizeaz bunuri i servicii publice care sunt

finanate din resurse bugetare, adic,n principal, din impozite i taxe pltite de

ctre toi cetenii contribuabili, persoane fizice, ca i de persoanejuridice.

Ele desfoar aciuni n cele mai diverse domenii ale administraiei publice, cum

sunt: nvmntul, sntatea, asistena social, aprarea naional, ordinea public,

etc.

74 Paul Carcelle, Georges Mas,La compatibilit, n: Traite de sciences administrative, op. cit.,p. 673 iurm.75 A se vedea Iulian Vcrel, Gabriela Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, Tatiana Moteanu, FlorinBercea, Maria Botnar, Florin Georgescu, Finanele publice, ed. a II-a, Ed. Didactic i Pedagogic. R.A. Bucureti, 2000, p. 374 i urm.76 Idem.

24


30/58

MODULUL 6: Metodele tiinei administraiei

tiina administraiei, ca oricare alt tiin, presupune nu numai cunotine,

concepte, noiuni, categorii, ci i metode, procedee i tehnici de analiz i cercetare

tiinific.

n acest sens, remarcm c tiina administraiei, ca tiin social, folosete ntr-o

proporie nsemnat, metode, mijloace i procedee tehnice comune tuturor

tiinelor sociale.77 Totui, aa cum artam mai nainte, ea are principii i metode

specifice,78 ntruct obiectul su de cercetare tiinific este constituit din studiul

special ce se efectueaz asupra faptului i fenomenului administrativ,79 altfel spus,

asupra administraiei publice n ntreaga sa complexitate.

Metoda80 reprezint, pentru tiin, n general, mijlocul prin care se caut i se

alege o cale, ea este determinat de nsui obiectul de cercetare tiinific i, n

acelai timp, trebuie s fie n concordan cu legile obiective ale tiinei respective.

Ansamblul metodelor folosite de ctre o anumit tiin constituie

metodologia (methodos - drum, cale, mijloc i logos - tiin) sau tiina despre

metod. Metodologia este studiul celei mai bune metode de cunoatere cu privire la

unele probleme determinate; ea nu caut soluii, ci alegerea modulului de a le gsi,

integrnd cunotinele dobndite asupra metodelor ce se aplic n diferitele discipline

tiinifice sau filosofice.

Metodologia comport un dublu aspect: cunoatere pentru a aciona.81

Cercetarea n administraia public cunoate mai multe etape82:

1) n prima etap, cea a definirii obiectului de cercetat vom constata dac

obiectul propus spre cercetare este clar definit pentru a putea, ulterior, desfura

77 Jacques Chevallier, Science administrative, op. cit.,p. 8 i urm.78 A se vedeasupra, p. 9 i p. 19.79 Louis Boulet,La mthode en science administrative, n: Traite de science admnistrative, op. cit.,p.124 i urm.80 A se vedea Mic dicinar filozofic, ed. a II, Ed. Politic, 1973, p. 37, unde se arat ctermenul grecesc de metod, provine din cuvntul grecesc methodos care are semnificaia de drum,cale, mod decercetare, de cunoatere i de transformare a realitii obiective.81 R. Claude,La mthodologie, caracteres generaux et applications, n:Mthodologie, vers une

science de laction, Paris, Gauthier - Villars, 1964, p. 5. n acelai sens, M. Duverger, Mthodes dessciencessociales, ed. a 3, Coll. Themes, 1964.82 A se vedea M. T. Oroveanu, op. cit.,p. 383.


31/58

25


32/58

cercetarea n vederea analizei fenomenului. Deci, obiectivul va fi cel care determin

alegerea metodei respective, care, astfel, devine subsidiar n raport cu obiectul

cercetrii;

2) Cea de-a doua etap, ipoteza de lucru, este esenial, ntruct, nu se pot

continua cercetrile dect dup formularea ipotezei de lucru, precum i a unorsoluii

posibile. n general, se impune s se formuleze ct mai multe ipoteze de lucru cu

privire la problema cercetat;

3) n sfrit, a treia etap, constatarea faptelor, implic, analizarea unei

pluraliti de metode, dup care urmeaz s se treac la alegerea uneia sau mai

multor metode adecvate, dup caz, avnd n vedere complexitatea problemelor

administrative, care, n fond, reflect nsi viaa social;

Principalele metode care pot fi folosite n cadrul perfecionrii organizrii i

funcionrii autoritilor sau instituiilor din administraia public sunt: metoda

analitic, metoda critic, metoda interviului i metoda sintezei83i metoda

experimental.84

83

A se vedea A. Negoi, tiina administraiei, op. cit.,p. 177 i urm.84 Cu privire la metode, a se vedea i M. T. Oroveanu, op. cit., p. 381 i D. Brezoianu,Drept administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 54 i urm.

26


33/58

MODULUL 7 : Decizia administrativ

Activitatea administraiei publice, indiferent de nivelul su, de domeniile sale,

de autoritile ori de funciile publice n care se exprim, se realizeaz pe baza

inteniei i a deciziei umane85 de a efectua aceast activitate.

Decizia apare, ns, nu numai ca un element caracteristic al activitii umane din

administraia public, ci ea este elementul esenial al oricrei activiti umane, n

special al gndirii,86 n vederea atingerii unui scop i al selecionrii mijloacelorpe

care urmeaz s le utilizeze pentru atingerea acelui scop.

n acest sens, se cunoate c aproape n orice moment omul este pus n faa unui

numr, mai mare sau mai mic, de alternative generate fie de mediul extern, fie de

cel intern, activitatea sa fiind determinat de capacitatea de a le compara, evalua,

alege i a decide dintre toate pe cea mai adecvat.

n general, prin conceptul de decizie se nelege terminarea normal a

deliberrii ntr-un act voluntar,87 iar obiectul su este s opereze alegeri de

scopuri i mijloace.88

Ct privete decizia administrativ, ea reprezint o manifestare de voin a

administraiei, premergtoare unei aciuni sau inaciuni, prin care se opteaz

pentru o variant n vederea realizrii unui scop.89

n acest context, decizia reprezint un element indispensabil al coeziunii i al

duratei oricrei activiti umane ea pune n eviden dou elemente constitutive:

nelegerea i voina, decizia rezultnd din raportul care se stabilete ntre

acestea.90

85 A. Roca i colaboratorii - Tratat de psihologie general, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,1966, p. 381.86 A se vedea P. Janet,Lintelligence avant le langage, Paris, Flammarion, 1935, citat de Mihai Golu iAurel Dicu, n:Introducere n psihologie, Ed. tiinific, Bucureti, 1972, p. 117 i urm., el subliniazc gndirea i activitatea nu sunt dou faculti distincte ci acelai fenomen care se manifest nmoduri diferite.87 A. Lalande, Vocabulaire tehnique et critique de la philosophie, Paris, P..U.F., 1960, p.202.88 A se vedea Henri Buch, La decision, n: Trait de science administrative, op. cit.,p. 431.89 Charles Debbasch, op. cit.,p. 94; M. T. Oroveanu, op. cit.,p. 284.90 Henri Buch, op. cit.,p. 432; Alexandru Negoi, op. cit.,p. 127.

27


34/58

n activitatea de zi cu zi, oamenii i stabilesc scopurile pe care le urmresc i i

aleg mijloacele adecvate pentru realizarea acestor scopuri. ns, este evident c nu tot

ceea ce i propune, n general, omul se i realizeaz cu mijloacele de care dispune.

Drept urmare, el trebuie s opteze, s aleag, dintre toate scopurile propuse, pe cele

considerate, n mod cert, realizabile, altfel spus s ia o decizie.

n acest cadru, decizia apare ca un act, ca aciune sau inaciune uman, prin

care se opereaz o alegere ntre mai multe posibiliti.91

Alegerea prin care se opereaz n actul deciziei presupune, implicit, i

ndeplinirea anumitor criterii. Aceste criterii au ntotdeauna un anumit grad de

flexibilitate tocmai datorat factorului uman, ele evolund de la o perioad istoric la

alta, de la o ar la alta, n funcie de condiiile economice i filosofice ale oamenilor.

Rezult c fundamentul unei decizii implic o serie de condiii 92, dup cum

analiza noiunii de decizie, n general, ne conduce la faptul c aceasta semnific un

raport, care se realizeaz ntrenelegere i voin, ca elemente fundamentale.93

Deciziile administrative se pot distinge dup locul care-l ocup autorul n ierarhia

administrativ, de exemplu: ministrul, prefectul, primarul, eful de serviciu etc.

Acest mod de departajare st la baza principiului ierarhiei actelor autoritilor i

este fundamentat de prevederile art. 1 alin. 5 din Constituia Romniei, republicat,

conform crora respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este

obligatorie. n consecin, toate actele normative adoptate de Parlament i de Guvern,

precum i actele emise de celelalte autoriti publice trebuie s se conformeze normelor

constituionale.94

Potrivit acestui principiu fiecare autoritate public trebuie s respecte, n

exercitarea competenelor lor, actele normative edictate de autoritile

superioare. n acest sens chiar normele de tehnic legislativ 95 stabilesc c la

elaborarea proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii, ntotdeauna se va avea n

vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor

91 A se vedea Henri Buch, op. cit., p. 432; Charles Debbasch, op. cit., p. 94; Alexandru Negoi,op. cit., p. 128; Ioan Alexandru, coordonator, Drept administrativ, Ed. OMNIA UNI S.A.S.T.,1999, p.395.92

Idem.93 Henri Buch, op. cit.,p. 433; M. T. Oroveanu, op. cit.,p. 286 i urm.94 Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, curs universitar, Ed. AllBeck, Bucureti, 2003, p. 183.95 A se vedea art. 77 alin. 2 din Legea nr. 24/2000, completat i modificat prin Legea nr, 189/2004,Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 463 din 24 mai 2004, pct. 21.


35/58

28


36/58

Guvernului i altor acte de nivel superior.

Ct privete caracterul subordonat al actelor autoritilor administraiei publice

locale, autonome, considerm c aceasta se refer numai fa de prevederile legii

(stricto sensu) nu i fa de alte acte ale guvernului, cu excepia ordonanelor de

urgen.96

Din perspectiva ierarhiei deciziei administrative este necesar, n acelai timp, s

cunoatem i nivelul la care aceasta se ia sau locul unde ea se elaboreaz. n acest

sens, constatam dou aspecte: - pe de o parte, responsabilitatea asumrii deciziei; -

pe de alt parte, formularea sau pregtirea deciziei.97

Cu privire la responsabilitatea deciziei, ea revine, ntotdeauna, conductorului

autoritii sau organului administrativ. Pe cnd, formularea sau pregtirea deciziei,

de regul, nu se realizeaz la nivelul conducerii, ci ea se concepe i se pregtete la

nivel mediu, ntre conducere i cei ce urmeaz s o execute.

Nivelul mediu de formulare a deciziei administrative se explic, n primul rnd,

din faptul c ea cuprinde, prin nsi natura sa, mijloacele necesare i suficiente

pentru a ndeplini scopul su politic. Sarcina esenial, de altfel, care revine

administraiei publice n procesul decizional.

Conceperea mijloacelor ce trebuiesc folosite pentru realizarea acestor scopuri se

situeaz la nivelul mediu al unei ierarhii administrative, ntruct cei de la nivelul de

vrf nu au n vedere asemenea aspecte, pe ei i preocup scopurile, obiectivele,

rezultatele.

Uneori cei de la nivelul de conducere nici nu au cunotine cu privire la mijloacele

necesare i, deci, nu pot s treac la alegerea lor. Cei care se gsesc la nivelul de

execuie, de baz, nu au nici datele necesare i nici capacitatea corespunztoare de a

aprecia mijloacele ce trebuie folosite n atingerea unui scop sau unui obiectiv, care, de

multe ori nici nu-i intereseaz.

n sfrit, trebuie s menionm c nivelul mediu corespunde n general, unui

cadru de mijloc, funcionarul public cu o pregtire superioar i cu o experien

relativ ndelungat, acumulat n domeniu, fapt ce i d posibilitatea unei aprecieri

corecte a mijloacelor necesare pentru realizarea scopului sau obiectivului deciziei ce

urmeaz a fi luate.

96 Pe larg, n: Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda,Dreptul colectivitilor locale, Bucureti, 2008,pp. 321-330.97 Henri Buch, op. cit.,p. 453; Charles Debbasch, op. cit.,p. 96.

29


37/58

Deciziile administrative pot fi clasificate dup mai multe criterii, exemplificnd: :

a) dup importana lor sau dup nivelul ierarhic, deciziile sunt avute n vedere

dup poziia autorului deciziei administrative n ierarhia administrativ; decizii

ierarhice superioare de conducere, de pild: ministru, prefectul, primarul, ef de

serviciu, director, etc.; decizii ierarhice inferioare administrative i de execuie98.

b) dup gradul lor de generalitate, sunt decizii cu caracter general i

impersonali decizii individuale;99

c) dup gradul libertii de apreciere de care dispune autorul lor, n condiiile

legii;100 pentru anumite decizii, autoritatea administrativ are o competen legal,

pentru altele ea poate s-i aprecieze oportunitatea aciunii sale (puterea

discreionar).

101

d) dup msura cunoaterii probabilitii efectelor sunt: decizii luate n condiii

de certitudine; decizii luate n condiii de risc; decizii luate n condiii de

incertitudine;102

n general, orice proces decizional are patru faze: 1) definirea i analizarea

problemei; 2) formularea i evaluarea soluiilor alternative; 3) alegerea celei mai

bune alternative; 4) implementarea deciziei. Primele dou faze sunt considerate

predecizionale, a treia decizional, iar ultima postdecizional.

103

Decizia administrativ cunoate i ea aceste etape, cu particularitile lor, ns

folosete o alt terminologie, respectiv, iniierea, elaborarea, adoptarea i

executarea deciziei. Ele se realizeaz n conformitate cu prevederile legii

fundamentale, ale Legii nr. 24/2000, republicat, lege special n domeniu, precum i

cu principiile ordinii de drept.

98 Charles Debbasch, op. cit.,p. 96; A se vedea i tefan Stanciu, Mihaela Ionescu, Cristina Leovaridis,Dan Stnescu,Managementul resurselor umane, op. cit., p. 82 i urm.99 Idem.100

Tudor Drgan,Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 75.101 Charles Debbasch, op. cit., loc. cit.102 M. T. Oroveanu, op. cit.,p. 291.103 A se vedea Mihaela Vlsceanu, op. cit.,p. 234 i urm.

30


38/58

MODULUL 8 : Controlul administraiei publice

Dincolo de aspectele de natur formal-organizatoric i de localizarea ei ca

structur intermediar ntre puterea politic i societatea civil pe care o deservete,

administraia public, ca activitate indispensabil n procesul realizrii valorilor

politice, are menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea

necesitilor societii, fiind din aceast cauz o activitate subordonat acestor

valori.104

Ca atare, prin nsi natura sa, administraia public necesit supunere fa de

multiple forme de control, n vederea asigurrii nfptuirii acestor valori politice. 105

Realizarea efectiv a misiunilor ce revin administraiei publice, potrivit

comandamentelor politice, presupune desfurarea unui amplu proces

administrativ, n deplin concordan cu cerinele i trebuinele societii n

cadrul creia este organizat, mbrcnd ca principale activiti, organizarea

executrii i executarea n concret a legii. n acest context, pentru a asigura

conformitatea activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de

forurile politice, este nevoie de

instituirea unui vast i complex control asupra acesteiactiviti.106

n acelai sens, garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie

controlul asupra modului n care aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite

de lege, de ctre nsei autoritile administrative sau de autoriti care nfptuiesc

celelalte puteri ale statului, legislativ sau judectoreasc.107

Administraia public, exprimat n literatura noastr juridic, este acea activitate

care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea

nemijlocit a prevederilor Constituiei, a tuturor actelor normative i a celorlalte acte

juridice emise de autoritile administraiei publice,108 fapt ce relev necesitatea

104 Charles Debbasch, Science administrative, cinquieme edition, 1989, op. cit., p. 668;AlexandruNegoi,Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atheneum, Bucureti, 1991, p. 203.105 Idem.106 Alexandru Negoi, op. cit.,p. 203; Ilie Iovna,Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p.96 i urm.107 Mircea Preda,Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, Ed. LuminaLex, Bucureti, 2000, p. 225 i urm.108 Ioan Alexandru, Administraia public, teorie, realiti, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti,1999, p. 67.


39/58

31


40/58

controlului asupra administraiei publice.

Totodat, doctrina romneasc actual, plecnd de la premisa c realizarea

competenei unui organ al administraiei publice presupune, ca esen,

transpunerea n practic a dispoziiilor legii sau, dup caz, prestarea celor mai diverse

servicii publice este posibil numai n limitele ngduite de lege,109 subliniaz

imperativul funcionrii administraiei publice n spiritul exigenelor principiului

legalitii.110 Asigurarea respectrii legii, ca form juridic ce mbrac valorile

politice, reclam existena unor factori cu caracter autoreglator, att la nivelul

structurii administrative interne, ct i a celei externe. 111

Aadar, necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administraiei

publice rezid, n principal, din nsi raiunea organizrii i funcionrii acesteia n

cadrul statului, i anume din misiunea de realizare n concret a valorilor politice

exprimate n lege. nsi subordonarea administraiei publice fa de puterea

politic care i prescrie conduita i i stabilete scopurile, furnizndu-i i

mijloacele adecvate, determin intervenia unor forme de control asupra

structurii generale a administraiei publice. El deriv i din localizarea i rolul

acesteia n cadrul statului, respectiv din poziia sa intermediar ntre autoritile

puterii legislative, ale celei executive i populaie, ale crei nevoi trebuie s le

satisfac, mijlocind interese generale, particulare i locale, prin intermediul serviciilor

publice i al altor mijloace i tehnici pe care le au la dispoziie.112

Din aceast perspectiv, avnd n vedere complexitatea deosebit a activitii pe

care o desfoar autoritile administraiei publice, att la nivel central ct i local,

care cuprinde, practic, toate elementele i sectoarele vieii economico-sociale, 113

formele de control folosite sunt foarte diverse.

Dup natura juridic a autoritii care exercit controlul administraiei publice,

se distinge:

-controlul exercitat de autoritatea legislativ;

-controlul exercitat de autoritile judectoreti i de organele cu activitate

jurisdicional;

109 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a III, Ed. All Beck, Curs universitar,2001, op. cit.,p. 446.110 Idem.111 Ibidem.112 Ioan Vida, op. cit.,p. 14.113 Mircea Preda, op. cit.,p. 228.

32


41/58

-controlul exercitat de Guvern prin autoritile administraiei publice, precum i

de ctre structurile din sistemul acestora.

Sintetiznd aceste forme de control, reieite din clasificarea de mai sus, putemafirma ca n cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului

(legislativ, executiv i judectoreasc) exercit, n mod corespunztor, prin

mijloace specifice, potrivi particularitilor funciilor statului, controlul asupra


Spre deosebire de controlul parlamentar, controlul judectoresc, precum i alte

forme de control exercitate de ctre societatea civil, controlul nfptuit de ctre

administraia public asupra ei nsi desemneaz un tip aparte al controlului,

purtnd denumirea de control administrativ.114

Controlul administrativ, constituie forma cea mai complex a controlului

asupra activitii organelor administraiei publice,115 desemnnd totodat,

componenta esenial a activitii de conducere general a administraiei publice

de ctre Guvern.

Controlul administrativ reprezint, n esen, mijlocul prin care se asigur

funcionarea adecvat a mainii administrative, prin ndeplinirea corect de

ctre organele administrative, a sarcinilor ce le revin. n raport de poziia

organului de control fa de organul controlat, distingem ntre controlul

administrativ intern i controlul administrativ extern.

Controlul administrativ intern se exercit de ctre funcionarii publici cu funcii

de conducere, din interiorul organului asupra celor din subordinea lor, pe cnd

controlul administrativ extern se exercit de ctre organe din afara organului

administraiei publice controlat i care nu se situeaz, neaprat, n acelai sistem. 116

Controlul administrativ extern se clasific n:

-control ierarhic;

-control de supraveghere general a administraiei publice (de ctre Guvern);

-control de tutel administrativ;

-control specializat exercitat de organele administrative cu atribuii speciale de

114 Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 36.115 Alexandru Negoi, op. cit.,p. 204.116 Mircea Preda, op. cit.,p. 231.

33


42/58

control.117

Controlul intern trebuie privit, de asemenea, i din punctul de vedere al

autocontrolului, care se realizeaz atunci cnd fiecare funcionar public, serviciul oribiroul i controleaz propria activitate. Conductorii tuturor departamentelor,

serviciilor, birourilor, oficiilor, n general a compartimentelor de specialitate,

exercit, n mod permanent, controlul executrii deciziilor administrative de la

nivelul lor de competen.

Un alt criteriu de clasificare l reprezint efectele pe care le determin controlul,

deosebind astfel, ntre controlul care atrage dup sine sancionarea organelor

administrative i a funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor, i controlul ale

crui efecte se limiteaz exclusiv la atenionri i sanciuni disciplinare,

contravenionale sau patrimoniale.118

Dincolo de varietatea formelor de control administrativ amintite, rolul acestora

este de a asigura o deplin conformitate a activitii organelor i autoritilor

administrative cu cerinele i obiectivele sociale exprimate n legi, a cror executare se

realizeaz n cadrul administraiei publice.

Ca atare, definim noiunea controlului administrativ ca fiind acea activitate ce se

desfoar regulat, n cadrul structurii generale a administraiei publice, ca o

component fundamental a mecanismului administrativ, al crei scop l constituie

asigurarea conformitii conduitei administrative cu comandamentele statale,

prevzute de lege, realizndu-se unitatea de scop i aciune n administraia public.

a) Obiectul i coninutul controlului administrativ.

Indiferent de forma controlului i autorul acestuia, se pot distinge trei elemente

ale controlului administrativ: obiectul controlului, baza de referin a controlului i

operaiunile de control propriu-zis.119

Obiectul controlului l poate constitui, n mod individual sau n ansamblul lor,

totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i

117

Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 36.118 Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 446.119 Alexandru Negoi, op. cit.,p. 205.

34


43/58

procedeele folosite de organele administraiei publice.120

Ct privete baza de referin, aceasta include toate acele elemente care trebuie

urmrite n cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de ctre

organele administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea

obiectivelor propuse, procedeele ntrebuinate n acest scop, caracterul prohibitiv sau

imperativ la care sunt supuse activitile administraiei publice i care trebuie respectat.

Baza de referin poate s mai includ i alte aspecte referitoare la eficien,

oportunitate, funcionalitate sau rentabilitate.121

Operaiunile de control au caracterul unor operaiuni administrative realizate de

ctre autorii controlului care urmresc s stabileasc conformitatea obiectului

controlat cu elementele cuprinse n baza de referin. Dac ne-am imagina un sistem

de administraie public ideal, n cadrul acestuia, aciunea controlului administrativ

ar da satisfacie, rezumndu-se la a constata doar c totul decurge normal, ns, n

planul realitii, este imposibil s admitem absena unei supervizri a activitii

administrative, ntruct diferenele dintre msurile luate i sistemul de referin sunt

pronunate.122

Operaiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe dup cum elementele

din baza de referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de

tehnicitate din partea autorului controlului.

Controlul de legalitate a unor acte administrative, spre exemplu, este o activitate

complex, deoarece ea presupune cunoaterea temeinic a reglementrilor legale

privitoare la activitatea controlat, dar i a particularitilor activitii organului

controlat.

De o complexitate mai mare este apreciat activitatea de control a oportunitii

actelor administrative, ntruct aprecierea organului de control trebuie s aib n

vedere mai multe elemente123 (eficien, rentabilitate, oportunitate, funcionalitate

etc.). Dar indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o

asemenea activitate presupune ntotdeauna existena a dou subiecte: subiectul activ

(cel care controleaz) i subiectul pasiv (cel controlat).

Aciunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general n cadrul

controlului, verificarea legalitii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a ntregii

120 Idem.121

Mircea Preda, op. cit.,p. 227.122 Denis Levy, op. cit.,p. 694.123 Idem,p. 696.

35


44/58

activiti desfurate de ctre cel controlat,124 prin procedee i metode specifice,

utiliznd mijloace tehnice variate, ansamblul acestora constituind coninutul

controlului administrativ.

n contextul acestei noiuni se include de regul, conduita subiecilor participani

la activitatea de control, cu drepturile i obligaiile corelative, finalizarea controlului

administrativ, precum i msurile ce se dispun n consecin.

b) Autoritile administrative care realizeaz controlul n administraia

public.

O problem relevant n cadrul activitii de control administrativ o constituie

identificarea sau delimitarea sferei organelor sau autoritilor administrative crora le

revin misiuni de verificare asupra administraiei publice din interiorul acesteia. Rolul

acestor structuri administrative, pe linia controlului, const n confruntarea realizrilor

autoritilor administrative cu ceea ce acestea ar trebui s realizeze, verificndu-se

dac structura i activitatea administraiei este conform cu normele juridice i

misiunea de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor i libertilor

fundamentale ale persoanelor.125

Mai mult, activitatea de control desfurat de ctre autoritile

administrative abilitate are menirea de autoreglare a aciunilor realizate de

organele competente ale sistemului, ct i structurile interioare ale acestor

organe.126

Delimitarea sferei autoritilor administrative crora le revin atribuii de control

administrativ, ntr-o prim faz, respectiv identificarea precis a acestor autoriti,

ntr-o faz urmtoare, considerm c au la baz principiile fundamentale ale

organizrii i funcionrii administraiei publice i pe cale de consecin raporturile

juridice izvorte.

Putem, astfel, constata c activitatea de autoreglare se realizeaz prin controlulintern

exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, prin controlul ierarhicexercitat

124 Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 447.125 Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin DimtrieCantermir, Bucureti, 1994, p. 129.126 Alexandru Negoi, op. cit.,p. 209.


45/58

36


46/58

de autoritile administrative ierarhic superioare diferitelor organe ale administraiei

publice, prin controlul de tutel administrativ exercitat de diferite organe

autonome care funcioneaz n cadrul structurii administraiei publice i prin

controlul jurisdiciilor administrative.

127

Controlul intern este realizat ca o component a activitii de conducere a

organelor administraiei publice de ctre organele colegiale sau unipersonale care au

competena conducerii n cadrul fiecrui organ al administraiei publice.128 El const

n verificarea subdiviziunilor administrative i a funcionarilor unei instituii

administrative de ctre funcionarii superiori sau cu drept special de control n cadrul

aceleiai instituii administrative i luarea msurilor juridice necesare pentru

nlturarea deficienelor i prevenirea lor.129

Cu alte cuvinte, controlul intern este o form a controlului administrativ, cu

caracter permanent, pe care o regsim, n mod obligatoriu, la nivelul fiecrei

structuri, organ sau autoritate administrativ, ca parte component a activitii

de conducere a acestora.

Organizarea administrativ fiind fundamentat pe ierarhie,130 genernd astfel

raporturi de subordonare ntre funcionarii administrativi, controlul administrativ

intern cuprinde, n mod obinuit, verificarea eficienei, legalitii, legitimitii i

verificarea oportunitii de ctre funcionarii ierarhic superiori.

n cadrul controlului administrativ extern distingem urmtoarele forme de

control: controlul ierarhic, controlul de supraveghere general a Guvernului,

respectiv control de tutel administrativ i controlul specializat.

Controlul ierarhic se exercit de regul din oficiu, dar i la cererea celor

interesai, de ctre organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontal,

127

Idem.128

Ibidem.129

Ibidem.130 Paul Negulescu, op. cit., p. 394 i urm. Cuvntul ierarhie semnific puterea de comand sacr iprovine etimologic din limba greac (ieros - sacru, sfnt i arhi - comand, domnie); a fost consacratmai nti n organizarea bisericeasc i militar i, n cele din urm, n organizarea administrativ.Ierarhia este un procedeu de activitate colectiv, de sinergie, n care conducerea este asigurat efului

ierarhic, toi membrii ierarhici fiind executani. Raporturile de subordonare fac s se nasc o putereierarhic n virtutea creia superiorul are autoritatea de a comanda inferiorului, de a-i dirija activitatea,de a-i controla actele, de a exercita puterea disciplinar asupra agenilor din ierarhie (de exemplu, ef alunei ierarhiipoate fi considerat ministrul pentru funcionarii din ministerul respectiv, prefectul, pentrufuncionarii din prefectur, preedintele consiliului judeean pentru funcionarii din aparatul ConsiliuluiJudeean i primarul pentru funcionarii din aparatul consiliului local respectiv).


47/58

37


48/58

fie pe linie vertical, n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic ntre organele


O asemenea form a controlului administrativ extern cuprinde ntreaga

activitate a organelor subordonate, att actele juridice, ct i faptele materiale ,

fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de

oportunitate.131

Altfel spus, el cuprinde dreptul superiorului de a da ndrumrii inferiorului,

dreptul de a aproba sau confirma actul, de a modifica sau anula actul, dreptul

pentru superior de a substitui aciunea sa aciunii inferiorului.132

Aadar, ori de cte ori ne aflm n prezena unui raport juridic de subordonareierarhic ntre organele i autoritile administrative, potrivit legii, controlul

administrativ ierarhic se exercit n baza acestui raport juridic.

Controlul de supraveghere general a administraiei publice, incumb

Guvernului, ca autoritate public executiv, n virtutea prerogativei constituionale de

exercitare a conducerii generale a administraiei publice (art. 102 alin. 1 din

Constituia Romniei).

Dreptul de control al Guvernului decurge n mod firesc din natura funciunii

executive pe care o exercit ceea ce presupune c n planul organizrii executrii i

realizrii n concret i n mod unitar a legii, Guvernul trebuie s dispun de acele

prghii i instrumente juridice care s-i permit s constate disfuncionalitile din

planul amintit, s dispun i s aplice coreciile necesare.

Acest drept de control al Guvernului poate fi exercitat direct de ctre autoritatea

public executiv sau indirect, prin structurile sale proprii, constituite n cadrul

aparatului guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate.

Cum Guvernul, ca autoritate de vrf i de conducere general a administraiei

publice, se ntrunete i i desfoar activitatea n edine, deci periodic, este firesc

ca aceast atribuie s fiencredinat unor structuri organizatorice interne (aflate

n subordinea sa direct) care s exercite fie un control administrativ general, fie

unul specializat asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice.133

131 Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 446.132 Paul Negulescu, op. cit.,p. 396, 406 i urm.133 Denis Levy, op. cit.,p. 698 i urm.

38


49/58

Astfel, cu privire la controlul general, avem n vedere rolul i atribuiile

Autoritii Naionale de Control,134 ale Ministerului Administraiei Publice i

Internelor, precum i ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului n judee i n

municipiul Bucureti.

Controlul specializat se exercit n numele Guvernului, de ctre organele

specializate organizate n subordinea direct a acestuia, att de la nivel central ct i

teritorial, n cele mai diverse domenii i sectoare de activitate: financiar, sanitar,

protecia muncii, comer etc. ntre organele care exercit un control administrativ

specializat ntr-un anumit domeniu, care sunt organizate i funcioneaz n structura

unor ministere sau altor organe centrale de specialitate ale administraiei de stat,

menionm Inspeciile de stat, Garda financiar, Direcia general a vmilor,

Poliia Sanitar-Veterinar etc.

i n cadrul celorlalte ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei

de stat sunt organizate, de regul, structuri specializate (direcii generale, direcii sau

alte compartimente) care exercit controlul administrativ n domeniul respectiv.

Un asemenea control administrativ specializat se realizeaz i de ctre anumite

compartimente constituite n cadrul serviciilor deconcentrate ale ministerelor i

celorlalte organe centrale ale administraiei publice organizate la nivelul unitilor

administrativ-teritoriale.

Pe lng controlul exercitat de ctre inspeciile de stat, controlul

administrativ specializat mai poate mbrca forma controlului exercitat de organele

administrative cu caracter jurisdicional, cu prilejul exercitrii cilor

administrative de atac, n condiiile legii, dar i forma controlului exercitat de

organe special constituite pentru control (de exemplu, Curtea de Conturi) n

aceste cazuri impunndu-se o abordare pluridisciplinar prin completarea normelor

dreptului administrativ cu alte categorii de norme, specifice altor subramuri aledreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar,

dreptul mediului etc.).135

Controlul de tutel administrativ sau controlul administrativ136 este

instituionalizat n msura n care diferite pri componente ale structurii sistemice a

134

nfiinat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 64/2003. Publicat n Monitorul Oficial nr.484/2003; A se vedea i Hotrrea Guvernului nr. 745/2003 privind organizarea i funcionareaAutoritii Naionale de Contorl, Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 496/ 9.07.2003.135 Antonie Iorgovan, op. cit.,p. 447.136 Paul Negulescu, op. cit.,p. 399.

39


50/58

administraiei publice137 sunt organizate i funcioneaz n mod autonom. Astfel,

tutela administrativ se asociaz cu modalitatea efectiv de organizare i funcionare a

administraiei publice locale pe baza principiului descentralizrii administrative.

ntruct aplicarea descentralizrii administrative nu are drept consecin

independena total a colectivitilor locale fa de statul n care sunt

organizate... autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea

activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de

control, care poart denumirea de tutel administrativ, n prezent denumit control

de legalitate.138

Tutela administrativ se exercit de ctre Guvern, n contextul amplu al

supravegherii autoritii publice executive asupra ntregii structuri a administraiei

publice, deci inclusiv asupra administraiei publice locale.

Mult mai pregnant, n acest caz, este rolul prefectului ca autoritate de tutel

administrativ, care ndeplinete, n numele Guvernului pe care l reprezint la nivel

teritorial, toate drepturile i obligaiile specifice, n condiiile legii.

n acest sens, menionm dispoziiile art. 123 alin. 5 din Constituia Romniei

potrivit cruia prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ

un act al consiliului judeean, al celui local sau la primarului n cazul n care

consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.

Aadar, prefectul ca instituie a administraiei teritoriale a statului este principala

autoritate care exercit tutela administrativ (control de legalitate) n numele

Guvernului, n anumite situaii prevzute de lege controlul prefectului trebuind corelat

cu rolul i competenele att ale unor structuri guvernamentale (Autoritii Naionale

de Control) i Ministerul Internelor i Reformei Administrative ct i ale altor organe

i autoriti ale administraiei publice.

Cu excepia instituiei prefectului al crei rol este dominant n contextul

supravegherii activitii autoritilor administraiei publice locale, mai cu seam pe

linia respectrii legii, Guvernul i exercit prerogativele relativ la tutela

administrativ prin intermediul unor structuri guvernamentale specializate, dar i

137

Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraia public local din Romnia, Ed. LuminaLex, Bucureti, 1999, p. 27.138 Ioan Vida, op. cit.,p. 20.

40


51/58

prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de specialitate care au competene

n domeniu.

c) Modalitile, formele, finalizarea i efectele controlului administrativ.

Orice element al activitii administrative poate face obiectul unei aprecieri a

controlului. Se poate distinge un control analitic, privind activitatea funcionarilor, i

un control sintetic, referitor la organizarea i funcionarea diferitelor compartimente

administrative.

Astfel, control

Stiinta Administratiei Publice

Documents

Transcript of Stiinta Administratiei Publice