Limitele Guvernantei Uniunii Europene

7/30/2019 Limitele Guvernantei Uniunii Europene

1/10

Guvernanta in Uniunea Europeana

Valentin M. Ionescu

SumarSistemul de guvernanta al Uniunii Europene a evoluat in 50 de ani ca reflectie

a neo-interguvernamentalismului. Este non-ierarhic, bazat pe o dispersie deautoritate si se pune in miscare prin vointa statelor membre.

Tratatul cu privire la Stabilitate, Coordonare si Guvernanta in UniuneaEconomica si Monetara (pe care il vom denumi in continuare Tratatul Fiscal)rastoarna acest model. Intrucat confera Comisiei Europene putere de control inpolitici bugetare si intareste jurisdictia Curtii Europene de Justitie in controlulimplementarii reglementarilor supranationale, Tratatul Fiscal forteaza printr-ointegrare pozitiva, finalizarea constructiei unui stat federal la nivel european.Tratatul Fiscal trebuie corelat cu intentia statelor Uniunii de a introduce pentruprima oara o taxa europeana ce va alimenta direct bugetul Uniunii. In acelasi timp,prevederile Tratatului Fiscal se conexeaza cu mecanismele de guvernanta economica.

Astfel, politica fiscala trece din sfera low politics in high politics devenind uninstrument principal ce permite consolidarea statului federal european. Astainseamna ca si guvernanta europeana sufera mutatii. Nu stim inca amplitudineaacestora, durata si viteza cu care se produc. Deocamdata, prin prisma efectelor,deciziile politice adoptate la nivelul Uniunii Europene sunt costisitoare, iar viteza lorde propagare in interiorul statelor membre este lenta. Aceasta situatie nu sedatoreaza doar modului in care s-au impartit competentele intre organismelesupranationale si statele membre ale UE, ci tine si de capacitatea institutionala aautoritatilor nationale (guverne centrale si locale) care difera de la tara la tara.

In articolul de fata imi propun sa analizez o parte din trasaturile sistemului deguvernanta europeana, in conditiile in care se largesc competentele organismelorsuprastatale (Consiliul, Comisia), conform noului Tratat Fiscal si a mecanismelorde guvernare economica neconventionale adoptate in ultimii 3 ani. Aceasta largire decompetente nu a schimbat insa structura ierarhica de guvernare. Prin urmare, nu

apare o subordonare intre diferite nivele de guvernare: Consiliu, Comisie, Parlament,de pilda, ori intre organismele suprastatale si organismele nationale ale statelormembre.

In ipoteza de mai sus, am fixat cadrul metodologic de analiza, luand in calcul,teoriile normative de alocare a puterii, teoria jocurilor, capacitatea institutionala aguvernelor si a organismelor suprastatale.

I. Guvernanta europeanaVoi incepe mai intai sa explic pe scurt termenul de guvernanta europeana,

lasand la o parte abordarile strict juridice. Pornesc de la premisa ca, guvernarea este

un proces de luare a deciziilor si de implementare a acestora. Asa incat, analizaguvernarii presupune cercetarea relatiilor formale si informale intre actorii care iau

1


2/10

decizia si cei care o implementeaza, a mecanismelor de negociere si angajament. Dinacest punct de vedere exista similaritati intre guvernarea europeana si guvernareacare se realizeaza in orice stat, indiferent de forma acestuia de organizare - federalsau unitar.

Comparativ cu guvernarea unui stat, guvernanta europeana nu ar putea exista

fara impartirea puterii cu alte nivele de guvernanta. Aceste nivele de guvernantaexista si se exercita atat in interiorul Uniunii intre diferite organisme 1, cat si inexteriorul sau, prin guvernele statelor membre. Acestea sunt principalele diferenteintre guvernarea europeana si guvernarea unui stat.

Analizand procesul colectiv de luare a deciziilor, asa cum se face la nivelulConsiliului European, guvernarea europeana poate fi explicata prin teoria jocurilor,pentru ca fiecare actor, anticipand actiunile celorlalti actori, isi va maximizautilitatea, mergand pe strategia dominanta, identificabila potrivit unei agendeprestabilite. Asta inseamna ca guvernarea europeana, desi este difuza si non-ierarhica(privita institutional) nu este lipsita de rationalitate. Coerenta sau incoerentadeciziilor, fireste ca se judeca dupa tipul de joc (cooperant sau non-cooerant, ori

hibrid) si in raport cu informatia imperfecta pe care o are fiecare actor - stat membru- participant la joc.

Mecanismele de guvernanta europeana nu pot fi insa intelese fara a prezentaconceptele teoretice de baza privitor la exercitarea puterii in Uniunea Europeana sistatele membre.

II. Teorii normative de alocare a puterii

2.1.Federalismul concurential2Federalismul concurential defineste distributia puterii in cadrul Uniunii

Europene. Astfel, organismele supranationale (Consiliul, Comisia si ParlamentulEuropean) au competente exclusive in politica vamala, concurenta, politica monetara,politica comerciala si politica in domeniul pescuitului. Totodata, organismelesupranationale au competente partajate cu statele membre in ceea ce priveste piatainterna, coeziune economica, sociala si teritoriala, agricultura si pescuit, mediu,protectia consumatorilor, transport, retele trans-europene, energie, securitate indomeniul sanatatii publice, libertate justiite si afaceri interne, afaceri externe, la carese adauga politicile fiscale, conform noului Tratat Fiscal. Puterea organismelorsupranationale se exercita prin regulamentele Consiliului ce se aplica direct in statele

membre3, prioritatea aplicarii Tratatelor fata de legile nationale4, controluljurisdictional al Curtii Europene de Justitie, sistemul de vot majoritar si procedura deinfringement. Pe de alta parte, statele membre raman cu o marja de libertate inaplicarea politicilor publice interne, potrivit principiilor subsidiaritatii si aldescentralizarii. Asta nu inseamna ca s-a stabilit un echilibru optimal de putere intreorganismele suprastatale si statele membre ale Uniunii5, pentru ca procesul de

1 Consiliu, Comisie, Parlament, Curtea de Justitie a Uniunii Europene, Curtea de Conturi2Din perspectiva teoriei economice asupra federalismului

3Principiul aplicabilitii directe4Principiul supremaiei dreptului comunitar asupra celui naional5

Floriana Cerniglia, Laura Pagani: The European Union And The member states:: which level of governmentshould do what ? An empirical analysis of Europeans preferences, CESIFO WORKING PAPER NO. 2067,Venice Summer Institute, 2007

2


3/10

partajare inca nu s-a incheiat. Chiar si Tratatul Fiscal este o etapa intermediara.Trebuie remarcat, in acelasi timp, ca partajarea de putere priveste in principal politicieconomice si in mica masura pe cele apartinand in mod traditional unui stat, precumsecuritatea nationala. La nivelul Uniunii Europene s-a creat un aranjament federal cuo guvernare supraetajata, in care, pe de o parte exista organisme suprastatale sui

generis, in sensul ca nu isi gasesc corespondent in puterile publice ale unui stat,indiferent de forma acestuia - federal sau unitar, iar pe de alta parte, apare oconcurenta intre state sau in interiorul acestora in atragerea de capital, ce poartadenumirea de concurenta juridictionala, pentru ca in interiorul unui stat numaiacesta isi exercita autoritatea/jurisdicita. Aceasta concurenta jurisdictionala estepotentata de miscarea libera a capitalului, a marfurilor, serviciilor si al persoanelor.

Aflate in competitie, statele membre cauta sa aplice politici interne care atragcapital financiar, tehnologii, cunoastere si forta de munca. Asadar, fiecare guverncauta sa castige dintr-o resursa, ori sa evite un cost6. Politica impozitelor directe inatragerea investitiilor, ori eliminarea barierelor administrative sunt exemple unde semanifesta concurenta jurisdictionala. La fel, flexibilizarea pietei muncii sau

imbunatatirea calitatii serviciilor publice. Sigur ca, aceasta concurenta jurisdictionalaeste ponderata uneori de competenta exclusiva a organismelor suprastatale. De pilda,in materie de concurenta si ajutor de stat, guvernele locale trebuie sa fie inovativepentru a atrage capital, dar nu au voie sa ofere facilitati fiscale.

Concurenta jurisdictionala exista nu numai intre state, ci si in interiorulacestora, intre statele sau regiunile ce compun o federatie, ori districtele/judetele cealcatuiesc statele unitare sau municipalitati. Concurenta intre guvernele locale nupriveste doar redistributia resurselor alocate de guvernul central, ci atragerea deresurse pe plan local, indiferent de unde vin acestea, prin politici proprii deimbunatatire a calitatii serviciilor publice. Prin urmare, fluxul de capitaluri simobilitatea fortei de munca depinde de calitatea guvernarii locale. Deci, aceasta

concurenta jurisdictionala poate fi un motor de dezvoltare pentru guvernele inovativesi un cost pentru cele care asteapta sprijin prin politici de redistributie.

In tarile cu descentralizare ridicata, calitatea guvernarii locale este mai binepusa in evidenta. Nu este vorba neaparat de un plus de valoare pe care l-ar asiguradescentralizareaper se, ci de o masurare mai corecta a guvernarii, in conditiile in careautoritatile publice/organizatiile publice de putere au mai multe surse la dispozitie sise poate observa modul lor de utilizare.

Aspectele de concurenta jurisidictionala au fost analizate prima oara inmodelul Tiebout in 19567 care descrie oferta guvernelor locale de bunuri publice lapreturi diferite si perceptia populatiei asupra utilitatii acestor servicii. In raport cuaceste bunuri publice si capacitatea de plata a acestora, indivizii se vor misca dintr-o

jurisdictie intr-alta, pana cand vor maximiza utilitatea personala. Sigur ca, in multecazuri mobilitatea populatiei este scazuta si atunci calitatea serviciilor publice saufurnizarea lor trebuie optimizata. Modelul Tiebout se concentreaza pe aspecte detaxare locala si permite determinarea unui echilibru intre preferintele indivizilor sifurnizarea de bunuri publice. Altfel spus, bunurile publice sunt furnizate in functie depreferinta relevata8 (Samuelson) si agregarea preferintelor. Modelul Tiebout poate ficompletat cu cel elaborat de Oates Schwab9 care pune accent pe competitia

6 Daphne A. Kenyon: Theories of Interjurisdictional Competition, New England Economic Review,March/April 19977 Charles Tiebout: "A Pure Theory of Local Expenditures" (1956)8Preferinta consumatorilor este relevata de obiceiurile de consum. Preferinta poate fi influentata de politici.9 Wallace E. OATES and Robert M. Schwab: Economic Competition Among Jurisdictions: Efficiency

Enhancing or Distorsion Inducing?, University of Maryland, College Park, MD 20742, USA, 1988

3
http://en.wikipedia.org/wiki/Charles_Tiebouthttp://en.wikipedia.org/wiki/Charles_Tiebout


4/10

economica intre jurisdictii analizand mobilitatea capitalului in functie de taxare. Inmodelul construit de Wallace E. Oates si Robert M. Schawb, jurisdictiile (districte,regiuni) concureaza pentru atragerea stocului de capital relaxand taxele si bariereleadministrative. Cresterea de capital determina aparitia de noi afaceri si o majorare a

veniturilor populatiei locale. Modelul are insa puncte slabe, intrucat antreprenorii

evalueaza intotdeauna informatia mai bine decat un guvern local si nu investescnumai daca beneficiaza de o taxare stimulativa. Apoi, nu intodeauna atragerea decapital prin taxare scazuta creeaza externalitati pozitive. Intre doua jurisdictiiapropiate, de pilda un oras si o comuna, mobilitatea populatiei va aduce forta demunca din zona mai putin dezvoltata in zona mai dezvoltata economic undeinfrastructura institutionala absoarbe forta de munca, caz in care taxele nu mai joacarolul predominant.

In analiza mea, am prezentat doua modele de analiza, pentru a scoate inevidenta existenta unei concurente juridictionale, atat in interiorul statelor UE, cat siintre acestea. Concurenta jurisdictionala intre state iese in evidenta in negocieri si in

deciziile importante care se iau la nivel suprastatal, influentand guvernareaeuropeana. Aceasta competitie nu se opune cooperarii, dovada ca, desi au propriilelor interese, statele ajung la intelegere. Balanta intre competitie si cooperare se vedein calitatea reglementarilor: tratate, regulamente si directive.

2.2. Legaturile intre doua teorii opuse: neo-functionalism si neo-interguvernamentalism si influenta lor asupra guvernantei europene

Teoria NeofunctionalistaNeofunctionalismul ofera sprijin acelor politici care sustin un transfer de

putere cat mai mare de la statele UE catre organismele sale suprastatale. Acesttransfer de putere ar fi determinat de cresterea interdependentei economice intrestatele Uniunii si de un process de externalitate pozitiva (positive spillover process)ce creeaza noi stimulente care conduc in lant la noi interdependente. Cu alte cuvinte,o decizie sau proces devin pre-conditii pentru alte decizii sau procese care la randullor au aceeasi functie, intrucat integrarea unui domeniu forteaza integrarea si altordomenii. Procesul de spillover devine mecanismul central al integrarii pe douacomponente: functional si politic, gasindu-si o baza in tranzactiile economice si inpolitica redistributiva realizata la nivel european.

Tratatul Fiscal pare sa fie rezultatul unei asemeena teorii, intrucat Consiliul,Comisia Europeana si Curtea Europeana de Justitie capata noi competente si devin

astfel mai puternice, ca urmare a unui grad de convergenta reala ridicat in statele dinzona euro si a unei interdependente economice puternice intre acestea.

Potrivit Tratatului Fiscal, statele aflate in procedura de deficit excesiv suntobligate sa transmita Consiliului si Comisiei un program de parteneriat economiccare cuprinde reforme structurale ce conduc la inlaturarea situatiei de deficit excesiv.Implementarea acestor programe si planurile bugetare anuale sunt monitorizate deConsiliu si Comisie. Asta inseamna explicit ca cele doua organizatii suprastataleinfluenteaza in mod direct politicile unui stat avand controlul asupra politicilor salefiscale. Ori, prin politica fiscala se poate remodela un stat. In acest mod gradul deconvergenta creste, ceea ce reflecta un proces de integrare pozitiva.

Neofunctionalismul capata sens pana la un punct, cel putin in ceea ce amputea accepta ca fiind un spillover functional. Totusi nici un organism suprastatal

4


5/10

nu capata puteri mai mari si noi competente decat in urma negocierilor intre statelemembre. In egala masura, nici un organism suprastatal nu dobandeste putere asupraunui stat membru, decat daca s-a negociat astfel. Acelasi lucru este valabil si cuTratatul Fiscal. Continutul acestuia este rezultatul preponderent al cooperarii sicompromisului intre state in raport cu o strategie comuna care face fata unor

constrangeri externe (datorii publice, datorii private). Deci, Tratatul Fiscal esteexpresia interguvernamentalismului liberal si a puterii statelor care influenteazaputernic functionarea organismelor suprastatale. Atunci, inseamna ca organismelesuprastatale nu isi creeaza de la sine putere, ci dobandesc putere prin decizia politicaa statelor, desi influenta neo-functionalista nu poate fi eliminata. Intr-un fel, TratatulFiscal stabileste o legatura intre interguvernamentalism si neofuctionalism.

Interguvernamentalismul liberal10

Sunt doua prezumtii care sunt luate in considerare in aceasta teorie, conformlui Andrew Moravcsik, si anume ca actorii principali ai deciziei in Uniunea

Europeana sunt statele membre, iar actiunea lor este rationala. Prin negocieri statelemembre ale UE ajung la acorduri care le exprima preferintele si interesele. Acesteacorduri se pot referi si la delegare de competente, astfel incat o tinta politica sa fieatinsa. Decizia este luata colectiv prin Consiliul European sau Parlament, dat ulteriorfiecare stat are propria sa responsabilitate in implementare, deopotriva siorganismele suprastatale care ar trebui sa asigure gestiunea (Comisia).

A doua prezumtie (A. Moravcsik) este ca statele actioneaza rational ca sa-simaximeze utilitatea11 sau sa evite ca prin non-cooperare sa ajunga la un rezultat ceexprima ineficienta in termeni parentiani (bargaining problem). Sigur ca,interguvernamentalismul sau, ca sa personalizez,Andrew Moravcsik introduce inecuatie teoria jocurilor. Prin urmare, decizia luata la nivel suprastatal este rezultatul

agregarii preferintelor fiecarui stat prin cooperare. Aceste preferinte exprimamaximizarea utilitatii, dar ele trebuie analizate, din punctul meu de vedere si carezultat al dinamicii politicii interne dintr-un stat, precum si al capacitatiiinstitutionale al organizatiilor publice din acel stat.

Tinand cont de prezumtii si de mecanismele decizionale puse in evidenta deteoria interguvernamentalismului liberal, guvernanta europeana poate fi cercetataprin prisma teoriei jocurilor si a relatiei principal agent.

Teoria jocurilor12

In descrierea scurta pe care am facut-o in introducerea acestui articol, amprecizat ca mecanismele de guvernanta europeana pot fi explicate prin teoria

jocurilor. Este adevarat ca teoria jocurilor exista in orice alta activitate umana. Teoriaprezinta interes in guvernanta europeana pentru ca explica mai bine alegerearationala a statelor agenti, adica a deciziilor pe care le iau. Sigur ca, nu pot prezentaun studiu de caz intr-un articol. Dar, pentru ca intentia mea este de a deschide o nou

10 Andrew Moravcsik, Frank Schimmelfening: Liberal intergovernmentalism, Princeton University,Nicolae Paun: Finalitatea Europei, Ed. Fundatiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2007

11

Andrew Moravcsik, Frank Schimmelfening: Liberal intergovernmentalism, Princeton University12 Surse: Ross, Don, "Game Theory", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Fall 2011 Edition), Edward N.

Zalta (ed.),

5
http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&sqi=2&ved=0CDkQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.princeton.edu%2F~amoravcs%2Flibrary%2Fintergovernmentalism.pdf&ei=unFzT4PWH-HT0QW15rQU&usg=AFQjCNFfXP9z-U8VCQnPQPJppJHhfll1EQ&sig2=EI86mYeTjj1_tLxXUgbghAhttp://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&sqi=2&ved=0CDkQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.princeton.edu%2F~amoravcs%2Flibrary%2Fintergovernmentalism.pdf&ei=unFzT4PWH-HT0QW15rQU&usg=AFQjCNFfXP9z-U8VCQnPQPJppJHhfll1EQ&sig2=EI86mYeTjj1_tLxXUgbghAhttp://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&sqi=2&ved=0CDkQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.princeton.edu%2F~amoravcs%2Flibrary%2Fintergovernmentalism.pdf&ei=unFzT4PWH-HT0QW15rQU&usg=AFQjCNFfXP9z-U8VCQnPQPJppJHhfll1EQ&sig2=EI86mYeTjj1_tLxXUgbghAhttp://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&sqi=2&ved=0CDkQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.princeton.edu%2F~amoravcs%2Flibrary%2Fintergovernmentalism.pdf&ei=unFzT4PWH-HT0QW15rQU&usg=AFQjCNFfXP9z-U8VCQnPQPJppJHhfll1EQ&sig2=EI86mYeTjj1_tLxXUgbghA


6/10

camp de cercetare in guvernanta europeana, cel putin in Romania, , ma rezum saprezint repere de baza: utilitate, joc, informatie si matrice.

Un stat - agent va avea intotdeauna preferine care exprima o atitudine fata derealizarea anumitor tinte. Statul agent va cauta astfel sa obtina cat mai mult dintr-oresursa. Prin urmare, statul agent va actiona astfel incat sa-si maximizeze

utilitatea/beneficiul dintr-o resursa sau o valoare a bunastarii cat mai mare, dacane asumam prezumtia ca aceasta actiune este rationala in alegerea economica. Oareintotdeauna este asa ? Daca luam ca exemplu decizia Marii Britanii de a nu semnaTratatul Compact Fiscal, lucrurile stau intr-adevar astfel. Marea Britanie nu aveade castigat din refuzul de a semna acest tratat, dar cu siguranta ca ar fi avut depierdut daca l-ar fi semnat. Dar, daca Romania l-a semnat, ar avea de pierdut ?Probabil ca beneficiile pe termen lung sunt mai mari decat cele pe termen scurt, asaincat, tara noastra a facut o alegere rationala. Prin urmare,. este greu de gasit odecizie a Consiliului European care sa nu reflecte alegerea rationala a agentilor - stat.Este foarte adevarat pe de alta parte ca fiecare agent - stat isi maximizeaza utilitateaanticipand raspunsurile celorlalte state agenti la actiunile sale, ceea ce inseamna ca

intra in joc.Un stat agent va alege una sau mai multe strategii prin care va cauta sa-si

maximizeze utilitatea pe care urmareste sa o obtina. Fiecare strategie trebuie sa ofereactiuni la miscarile posibile ale celorlalti agenti. In acelasi timp, alegerea strategieipotrivite depinde de informatie. Statele - agent pot detine informatii complete fiecareunul despre celalalt si ce strategii folosesc, dar asta nu inseamna ca informatia esteperfecta, din moment ce fiecare nu stie cum vor actiona ceilalti. Apare asadar, dilemaprizonierului. In acest context abordarea cooperativa a jocului este cea mai probabilasolutie, desi unele state agent vor refuza jocul, daca nu isi maximizeaza utlitatea.

Problema informatiei imperfecte in alegerea strategiei statului agent capatamiza si trebuie analizata cel mai bine in cazul socurilor asimetrice. De pilda, Tratatul

Fiscal fixeaza un cadru de reglementare care forteaza fiecare stat membru al UniuniiEuropene sa-si disciplineze cheltuielile astfel incat deficitul bugetar sa se reduca, maicu seama pe componenta structurala. Asta inseamna ca statele agent membre aleUniunii Europene nu mai urmaresc doar respectarea unor criterii de congerventanominala, ci si aplicarea unor criterii de convergenta reala avand ca reper principaldeficitul structural. Acest lucru va produce schimbari de natura structurala in fiecarestat agent, membru al Uniunii, intrucat reasezarea cheltuielilor publicereconfigureaza functiile statului care devin mai mici. Ori, pornind de la acest sistemde referinta fixat in Tratatul Fiscal, inseamna ca fiecare decizie luata in baza sa lanivelul Uniunii constituie un soc asimetric, ce se propaga diferit in fiecare tara, are oalta intensitate, amplitudine si durata. Socul va fi absorbit mai bine in tarile cu o

economie diversificata si cu organizatii publice cu o capacitate institutionala solida,in timp ce in tarile cu organizatii publice lipsite de inovatie si cu o economienediversificata, socul nu va fi absorbit cu costuri mari. Prin urmare, deciziileeconomice luate de organismele suprastatale vor avea efecte asimetrice in stateleagent. De aceea, deciziile Uniunii Europene par sa nu aiba eficienta. Aceasta situatieface ca fiecare stat agent sa-si stabileasca o matrice a strategiei sale dominate diferitede ale celorlalti, in raport cu situatia propriei sale economii care ii modeleazapreferinta. De pilda, Grecia, Portugalia, Irlanda care au probleme financiare majore

vor avea fiecare in parte o strategie dominanta de jucat, diferita de a statelor vesticecu o situatie financiara mai buna, in conditiile in care efectele deciziilor politice de aindrepta o stare economica se propaga mai greu. Asa se explica, durata destul de

mare de a lua decizii in cazul Greciei. S-a negociat multa vreme, nu a fost vorba doarde decizii ineficiente sau de inactiunea Greciei. Prin urmare, aceste tari pe care le-am

6


7/10

dat drept exemplu, isi vor juca strategia dominanta la fiecare summit al ConsiliuluiEuropean in functie de propriile lor probleme si interese, in timp ce ceilalti agenti stat nu vor cunoaste in totalitate strategia lor. Ne gasim, asadar in situatia in careinformatia este incompleta. Pe de alta parte, informatia este imperfecta, pentru caagentii stat nu cunosc toate piesele de pe tabla de sah pentru a vedea fiecare

miscare. Aceasta situatie este regula, pe cand informatia perfecta este exceptia. Inacest caz, incertitudinea nu va fi eliminata ci doar redusa, pentru ca anumite miscaripot fi anticipate, iar altele nu. Informatia incompleta si imperfecta vor stabilimatricea de joc. Iar, matricea va arata care este functia de utilitate pe care fiecare statagent o prefera si care determina ruta pe care o va alege13.

Relatia principal agent: dublul rol al statelor si al organismelorsuprastatale

In functie de competetele exclusive si partajate, organismele suprastatale sistatele membre ale Uniunii Europene joaca un dublu rol, atat de principal, cat si deagent.

In relatia de agentie, o parte denumita principal intra intr-o relatiecontractuala cu o alta parte denumita agent. In baza delegarii de responsabilitate,agentul are deplina autonomie sa actioneze in numele principalului. Tratateleeuropene stabilesc aceasta relatie intre state si organismele suprastatale prin prismacompetentelor care se confera fiecaruia. Organismele suprastatale actioneaza caagent in politica vamala, politica monetara (zona euro), concurenta, comertinternational, pescuit, unde are competenta exclusiva. In securitate alimentara,politici sociale, de mediu, energie, transport, maas-media (film si televiziune),drepturile omului si ajutor pentru dezvoltare exista o competenta partajata, ceea ceinseamna ca atat organismele suprastatale cat si statele membre ale Uniunii apar caagent si principal. Acest dublu rol confera fiecaruia un drept de control asupra

celuilalt. De pilda, statele Uniunii au un drept de control asupra Comisiei prin Curteade Audit. Ceea ce este valabil si invers, in utilizarea banilor publici comunitari. Statelemembre ale Uniunii au insa si un drept de control politic asupra Comisiei Europene,asa cum UE controleaza statele membre prin Curtea Europeana de Justitie in materiede reglementari. Exista situatii in care statele membre ale Uniunii Europeneactioneaza ca agent al organismelor suprastatale. Indeplinirea criteriilor deconvergenta nominala prevazute in Tratatul de la Maastricht este un exemplu in carestatele sunt agentii organismelor suprastatale. Tratatul Fiscal stabileste un rol deprincipal pentru Consiliu si Comisie in egala masura, ceea ce pastreeaza caracterdifuz de exercitare a puterii, in rtimp ce statele membre sunt agenti de implementarea prevederilor Tratatului.

In relatia principal agent intervine asimetria informationala, ceea ceinfluenteaza eficienta si eficacitatea deciziei luate la nivelul Consiliului sau alComisiei. De pilda, deformarea datelor statistice si a celor economice, orinecomunicarea lor la timp slabeste capacitatea Consiliului de a lua decizii optime,cum s-a intamplat in cazul Greciei. Asimetria informationala (distributia asimetrica ainformatiei) a permis Greciei sa aiba o atitudine oportunista, ceea ce a creat costuriprincipalului. Unii agenti au avut de castigat de pe urma acestei distributii asimetricea informatiei, cum este cazul Germaniei si Frantei care au avut comenzi civile similitare masive in Grecia, in timp ce alte state agenti au avut de pierdut. De

13 Ross, Don, "Game Theory", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Fall 2011 Edition), Edward N.

Zalta (ed.)

7


8/10

asemenea la acest joc au participat si entitati private care imprumutand Grecia masivsi-au maximizat profiturile.

Fenomenul de asimetrie informationala este mai des intalnit in cazul in careagent este un stat, iar principal este un organism suprastatal. Tratatul Fiscalincearca sa reduca aceasta asimetrie ce se manifesta sub foma hazardului moral,

stabilind reducerea deficitului bugetar structural nu doar ca tinta macroeconomica, cisi ca norma juridica, astfel incat statele sa aiba o marja scazuta de derapaj (atitudineoportunista). Aceasta limitare a puterii statelor este determinata de crestereainterdependentei economice intre ele, precum si evitarea alunecarii/slippage careexprima diferenta dintre costul de tranzactie estimat (ce rezulta din aplicarea unuiTratat, sa spunem tintele de convergenta) si costurile reale inregistrate sau altfel spusdiferenta dintre rezultatul asteptat si cel real. Asta inseamna ca tintele economicefixate prin deciziile Consiliului European vor avea un plus de eficienta, fiind dublatede o constrangere.

3.Constructia capacitatii/Capacitate institutionalaConceptul de constructia capacitatii/capacitate institutionala desemneaza

abilitatea organizatiilor publice si private de a-si atinge obiectivele de dezvoltare,astfel incat comunitatile locale si indivizii sa-si dezvolte propriile capacitati pentru a-si imbunatati viata. Conceptul de constructia capacitatii a evoluat din cel al capacitatiiinstitutionale, pentru ca s-a dorit o extindere a sferei de la nivel organizational lanivel individual (Capacity-building on an individual level).

Conceptul este utilizat de organisme internationale in programele dedezvoltare, mai cu seama de USAID United States Agency for InternationalDevelopment), UNDP (United Nation Development Program) sau de organizatii non-guvernamentale cu activitate interntiomala (de.ex. Urban Institute).

Uniunea Europeana nu utilizeaza aceasta abordare, ci pe aceea de capacitateadministrativa, care se reflecta de pilda in Common Assessment Framework (CAF).

Diferentele conceptuale sunt majore si are implictii in programele de coeziuneeconomica si sociala, precum si in evolutia sistemului de guvernare la nivel european:organisme suprastatale si state agent.

Constructia capacitatii nu se limiteaza doar la dezvoltare organizationala, cicuprinde atat institutii, cu sens larg de relatii sociale, economice si juridice, cat sicapacitatea indivizilor de a-si schimba conditia sociala prin cunoastere si abilitatiprofesionale, astfel incat acestia sa se adapteze permanent la schimbare.

Abordarea in constructia capacitatii este atat inward (in interior) cat sioutward (deschis catre exterior, adica fata de partile interesate/stakeholders).

Abordarea europeana este preponderent inward. Constructia capacitatii se bazeazape evaluare, cunoastere, lidership, aranjamente institutionale si responsabilitate, pecand abordarea europeana a capacitatii administrative se bazeaza pe evaluare,cunoastere, management, adaptare institutionala, responsabilitate. Prin urmare, celedoua modele fac parte din generatii diferite, prima avand un orizont mult mailarg.

Nu am posibilitatea de a dezvolta acest subiect intr-un articol. Dar, cred ca inviitor este nevoie de o analiza a guvernantei europene pornind de la modelul deconstructie a capacitatii. Acest concept ofera posibilitatea de a analiza disfunctiileguvernantei europene, precum si deficitele institutionale ale statelor membre. Criza

financiara a scos in evidenta ca toate statele membre ale Uniunii europene audisfunctionalitati majore in ceea ce priveste functionarea propriilor institutii (cu sens

8


9/10

larg, nu ma refer doar la entitati juridice). Prin urmare, problemele de guvernantareflecta slabiciunile institutionale si faptul ca abordarea institutiilor nu isi mai gasestecorespondent in realitate.

Concluzii:Avand puteri difuze si bazandu-se pe relatia de tip principal agent, Uniunea

europeana seamana cu o mare piata de negociere, nu cu o entitate suprastatala solidconstruita, desi am aratat ca organismele sale au o anumita cooerenta, iar deciziileintotdeauna poarta amprenta rationalului. Uniunea Europeana se afla inca intr-o fazaintermediara de constructie al carui ciclu de formare poate ca se va incheia peste 20ani, daca va mai fi o criza la fel de puternica cu cea pe care o traversam, ca sa deaimpulsuri. Acelasi lucru se intampla cu sistemul sau de guvernare. Nu putem vorbi detrei puteri (legislativ, executiv si justie) clar separate intre ele, precum in modeleclasice statale, ci de organisme suprastatale sui generis in care competentele se

intrepatrund. De asemenea, organismele suprastatale isi impart puterea intre ele,precum si cu statele membre pe relatia principal agent in care fiecare isi schimbarolul in functie de competente (exclusive, partajate, complementare). O delimitaremai clara de competente, implicit si de putere, intre organismele supranationale sicele statale ar contura mai bine sistemul de guvernanta si statul federal european.

Abordarea din acest articol sper ca largeste aria de cercetare a guvernanteieuropene. In Romania este foarte important nu numai sa se cunoasca mecanismeledecizionale ale Uniunii Europene, ci sa se cuantifice strategia dominanta a jocului pecare noi il dorim si strategia dominanta a celorlalte state, astfel incat sa maximizamutilitatea. In acelasi timp, trebuie sa se aprofundeze mai bine modul de functionare al

juridictiei concurentiale, pentru ca statele si guvernele locale care inoveaza reusesc sa

se dezvolte, pe cand cele care nu au aceasta capacitate au un orizont limitat latransferuri guvernamentale.

Bibliografie:

Autori si lucrari: Andrew Moravcsik, Frank Schimmelfening: Liberal intergovernmentalism,

Princeton University,

Arthur Benz, Christina Zimmer: The EUs competences: The verticalperspective on the multilevel system, Living Reviews in European Governance,

Vol. 5, (2010), No. 1 Charles Tiebout: "A Pure Theory of Local Expenditures" (1956); Daphne A. Kenyon: Theories of Interjurisdictional Competition, New England

Economic Review, March/April 1997;

9
http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&sqi=2&ved=0CDkQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.princeton.edu%2F~amoravcs%2Flibrary%2Fintergovernmentalism.pdf&ei=unFzT4PWH-HT0QW15rQU&usg=AFQjCNFfXP9z-U8VCQnPQPJppJHhfll1EQ&sig2=EI86mYeTjj1_tLxXUgbghAhttp://en.wikipedia.org/wiki/Charles_Tiebouthttp://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&sqi=2&ved=0CDkQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.princeton.edu%2F~amoravcs%2Flibrary%2Fintergovernmentalism.pdf&ei=unFzT4PWH-HT0QW15rQU&usg=AFQjCNFfXP9z-U8VCQnPQPJppJHhfll1EQ&sig2=EI86mYeTjj1_tLxXUgbghAhttp://en.wikipedia.org/wiki/Charles_Tiebout


10/10

Floriana Cerniglia, Laura Pagani: The European Union And The memberstates:: which level of government should do what ? An empirical analysis ofEuropeans preferences, CESIFO WORKING PAPER NO. 2067, VeniceSummer Institute, 2007;

Hussein Kassim and Anand Menon: The principalagent approach and the

study of the European Union: promise unfulfilled ? Journal of EuropeanPublic Policy 10:1 February 2003: 121139;

Nicolae Paun: Finalitatea Europei, Ed. Fundatiei pentru Studii Europene, ClujNapoca, 2007

Ross, Don, "Game Theory", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Fall2011 Edition), Edward N. Zalta (ed.);

Wallace E. OATES and Robert M. SCHWAB: ECONOMIC COMPETITIONAMONG JURISDICTIONS: EFFICIENCY ENHANCING OR DISTORTIONINDUCING?, University of Maryland, College Park, MD 20742, USA, 1988

Tratate internationale: Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and

Monetary Union

Maastricht Treaty

10

Limitele Guvernantei Uniunii Europene

Documents

Transcript of Limitele Guvernantei Uniunii Europene