Master: Managementul activitatilor informativeCurs : Managementul activitatii de culegere a informatiilor externeMasterand : Laurentiu Biolaru

IMUNITATILE SI PRIVILEGIILE CONSULARE

Imunităţile şi privilegiile consulare sunt de dată mai recentă decât cele diplomatice. Istoric, primele prevederi referitoare la imunităţile consulare se găsesc în convenţia încheiată în februarie 1535 de către sultanul Soliman al II-lea cu regele Franţei Francisc I, convenţie care a fost reînnoită de mai multe ori. Potrivit prevederilor acestei convenţii, care a inaugurat „regimul capitulaţiilor”, persoana consulului este inviolabilă, la fel ca şi locuinţa sa.

Deşi există deosebiri între imunităţile şi privilegiile diplomatice şi imunităţile şi privilegiile consulare, în sensul că imunităţile şi privilegiile diplomatice sunt mai largi decât cele consulare, cu toate acestea în practica unor ţări, inclusiv în practica României există o anumită tendinţă de unificare a regimului diplomatic al consulilor şi al diplomaţilor, o tendinţă care are la bază raţiuni de ordin practic, pentru a simplifica autorităţilor locale aplicarea regimului respectiv.

1. Caracteristicile sistemului care creează statutul juridic al oficiilor consulare şi al personalului lor.

a) Imunităţile consulare sunt, în primul rând, acele drepturi acordate unui oficiu consular şi membrilor acestuia de către statul de reşedinţă în baza cărora statul de reşedinţă îi exceptează de la jurisdicţia autorităţilor sale judiciare şi de la constrângerea exercitată de autorităţile sale administrative. Ele sunt dublate de o serie de inviolabilităţi care fac efective imunităţile consulare.

Din această categorie fac parte inviolabilitatea sediului , a documentelor şi a funcţionarilor consulari dar şi altele cum ar fi imunitatea de jurisdicţie penală, imunitatea de jurisdicţie civilă, imunitatea de a depune mărturie, etc. În esenţă, imunităţile consulare înseamnă principiul neaplicării legii statului în care îşi desfăşoară activitatea oficiul consular respectiv, pentru că acesta este considerat în afara competenţei statului primitor. Baza pentru această neaplicare a legii pentru oficiului consular şi a personalului său rezultă din acordurile juridice bilaterale încheiate între statul trimiţător şi cel primitor.

Imunitatea consulară mai înseamnă în al doilea rând, faptul că şi în cazul în care o lege a fost încălcată de către un reprezentant consular sau de către oficiul consular, ea nu poate să aducă asupra lui obligaţia de a suporta anumite sancţiuni.

b) Privilegiile consulare sunt acele avantaje sau înlesniri juridice pe care statul de reşedinţă le acordă unui oficiu consular sau personalului acestuia şi care crează un tratament diferit pe care aceşti oficiali îl au în exercitarea atribuţiilor lor dar şi în viaţa lor personală. Din această categorie fac parte scutirile de taxe şi impozite, scutirea de taxe vamale, dreptul de a folosi

mijloace de comunicare speciale, etc.Aceste privilegii, facilităţi şi prerogative pe care le au oficiile consulare sunt acele privilegii

necesare oficiilor consulare şi personalului consular pentru a-şi îndeplini funcţiile, obligaţiile lor şi în consecinţă, ei sunt beneficiarii unui regim special faţă de cel pe care îl au cetăţenii din statul în care ei îşi desfăşoară activitatea.

Privilegiile şi facilităţile sunt legate de anumite avantaje speciale pe care le au oficiile consulare şi se referă la: dreptul de comunicare cifrată, libertatea de mişcare a personalului consular şi alte asemenea privilegii care ajută la desfăşurarea activităţii respective. În plus, există şi o serie de facilităţi care se referă la obligaţia tuturor statelor de a veni în sprijinul oficiilor consulare prin acordarea de sedii, de locuinţe pentru personalul consular, facilităţi care pot şi ele contribui la buna desfăşurare a activităţii consulare.

c) În ceea ce priveşte prerogativele oficiilor consulare, putem spune că cea mai importantă prerogativă este dreptul lor de a percepe pe teritoriul altui stat taxe consulare (se aplică această prerogativă şi în cazul întocmirii actelor de stare civilă), taxe care nu sunt supuse impozitării.

În practică, fundamentul facilităţilor, privilegiilor şi imunităţilor consulare este reprezentat de prevederile Convenţiei de la Viena din 1963 cu privire la relaţiile consulare, convenţie care dedică un capitol special (capitolul II) şi un număr semnificativ de articole acestor probleme. Pe lângă prevederile din această convenţie care sunt aplicate de majoritatea statelor, inclusiv de România, a doua bază importantă pentru imunităţile şi privilegiile consulare o reprezintă acordurile bilaterale care se încheie pentru deschiderea unui oficiu consular deoarece acestea prevăd şi imunităţile, privilegiile pe care cele două state şi le acordă pe o bază de reciprocitate, inspirate din Convenţia de la Viena.

2. Fundamentul juridic al regimului consular.

Fundamentul juridic al acestui statut special pentru oficiile consulare şi pentru personalul lor este reprezentat de următoare teorii:

a) Teoria extrateritorialităţii. Consulatul, ca şi ambasada, poate fi considerat ca fiind o prelungire virtuală a teritoriului ţării pe care o reprezintă şi în consecinţă, nu i se poate aplica legile statului pe teritoriul căruia îşi desfăşoară activitatea. Această teorie este una din cele mai vechi şi cu o circulaţie foarte largă şi astăzi;

b)Teoria funcţionalităţii; consulatele trebuie să îndeplinească anumite sarcini şi în acest scop li se acordă anumite facilităţi şi privilegii cu caracter funcţional care să ajute la îndeplinirea sarcinilor respective.

3. Imunităţile şi privilegiile consulare.

Imunităţile consulare pot fi definite ca fiind exceptările de la jurisdicţia statului de reşedinţă a personalului oficiilor consulare. Categoriile concrete de exceptare sunt stabilite în funcţie de categoria din care face parte personalul respectiv.

Imunităţile şi privilegiile consulare pot fi grupate pe trei mari capitole: imunităţi şi privilegii ale oficiului consular, ale personalului consular şi ale membrilor familiilor personalului consular.

a) Imunităţile consulare.

Dacă în ce priveşte definirea imunităţilor ca fiind exceptarea de la jurisdicţia statului de reşedinţă nu apar probleme deosebite, fixarea limitelor sau aplicabilităţii acestora pot ridica unele

chestiuni concrete. Astfel, imunitatea de jurisdicţie este aplicabilă numai personalului consular. Un oficiu consular însă, ca şi o misiune diplomatică nu pot fi acţionate în justiţie de un particular, fiind reprezentanţe ale statului trimiţător ceea ce la face să nu fie supuse jurisdicţiei locale.

- Imunitatea de jurisdicţie penală a funcţionarilor consulari este prevăzută de articolul 43 al Convenţiei de la Viena, articol care stipulează că funcţionarii consulari nu pot fi chemaţi în justiţie de autorităţile judiciare sau administrative ale statului de reşedinţă, pentru actele pe care le-au îndeplinit în exercitarea funcţiilor consulare.

Spre deosebire de imunitatea de jurisdicţie penală pentru diplomaţi, această imunitate de jurisdicţie pentru personalul consular este funcţională, ea este limitată la actele pe care funcţionarii consulari le îndeplinesc în cadrul sarcinilor lor de serviciu. Şi în convenţiile bilaterale este acceptat acest principiu al imunităţii funcţionale pentru actele referitoare la activitatea de serviciu a personalului consular. Această imunitate de jurisdicţie penală se referă numai la instanţele din statul de reşedinţă şi nu la responsabilitatea funcţionarilor consulari în faţa autorităţilor din ţara trimiţătoare şi nici în statele terţe.

Din această imunitate de jurisdicţie penală decurge şi principiul inviolabilităţii personale a agenţilor diplomatici, prevăzută de articolul 41 din Convenţia de la Viena, în care se precizează că funcţionarii consulari nu pot fi arestaţi sau puşi în detenţie preventivă decât în cazul unor crime grave şi în urma unei decizii a autorităţii judiciare competente.

În convenţiile bilaterale ale României încheiate pentru deschiderea unor consulate se recunoaşte o inviolabilitate completă pentru şefii consulatelor, iar pentru celelalte persoane din cadrul oficiilor consulare se prevede o inviolabilitate mai largă decât cea prevăzută de Convenţia de la Viena.

- Imunitatea de jurisdicţie civilă a funcţionarului şi a angajatului consular a fost recunoscută relativ târziu şi consacrată în Convenţia de la Viena care în articolul 44 face referire la imunitatea în faţa autorităţilor judiciare, fără a face distincţia între imunitatea penală, civilă sau administrativă. Din practica existentă, rezultă că funcţionarii consulari se bucură de o imunitate de jurisdicţie civilă, funcţională şi limitată, care este mai mică decât cea de care beneficiază simplii funcţionari din cadrul ambasadelor. Aceasta se realizează prin excepţiile foarte precise dar şi numeroase pe care le conţine Convenţia de la Viena în ceea ce priveşte imunitatea de jurisdicţie civilă cum ar fi: acţiunile civile rezultate din orice contract dacă acesta nu este încheiat în mod explicit în numele statului trimiţător; orice acţiuni intentate de un terţ pentru pagube cauzate de o navă sau o aeronavă.

Articolul 44 din Convenţia de la Viena se referă la obligaţia de a depune mărturie în justiţie şi prevede că membrii unui post consular pot fi chemaţi să răspundă, să vină în calitate de martori în cursul procedurilor judiciare sau administrative, articolul adăugând faptul că funcţionarii consulari nu trebuie să refuze depunerea de mărturie.

Există două excepţii în care această obligaţie încetează şi la ele se face referire în cadrul paragrafului 3 al articolului 44, care spune că membrii unui post consular nu pot fi obligaţi să depună mărturie în legătură cu exercitarea funcţiunilor lor sau să fie obligaţi să prezinte corespondenţa şi documentele oficiale care se referă la funcţiile lor. De asemenea, ei au dreptul să refuze atunci când li se cere să depună mărturie în calitate de experţi asupra dreptului naţional al statului care i-a trimis la postul respectiv.

Cu aceste excepţii şi, spre deosebire de privilegiile şi imunităţile diplomatice, funcţionarii consulari trebuie să depună mărturie în justiţie atunci când sunt chemaţi, atât în faţa organelor judiciare cât şi în faţa celor administrative.

- Imunitatea de jurisdicţie administrativă - in esenţa sa, imunitatea de jurisdicţie administrativă se referă la lipsa de competenţă a autorităţilor judiciare sau administrative de a constata şi sancţiona fapte de natură contravenţională. De această imunitate beneficiază numai funcţionarii şi angajaţii consulari şi ea este limitată :

–Scutirea personalului consular de obligaţia de a se înregistra ca străin şi de a obţine un permis de sejur.

Articolul 46 al Convenţiei de la Viena prevede că funcţionarii consulari, precum şi membrii familiilor lor care sunt împreună cu ei sunt scutiţi de orice obligaţii prevăzute de legile şi reglementările statului de reşedinţă în materie de înmatriculare a străinilor şi de permis de sejur, cu excepţia cazurilor în care membrii familiilor se angajează într-o activitate economică lucrativă care le aduce profit şi în cadrul căreia trebuie să respecte legile statului în vigoare.

În toate convenţiile bilaterale încheiate de România se recunosc aceste prevederi, iar Ministerul Afacerilor Externe are obligaţia să dea tuturor acestor funcţionari o legitimaţie care atestă calitatea lor de funcţionari consulari sau de membri ai familiilor unui funcţionar consular.

–Alte scutiri acordate personalului consular precum şi familiilor acestora.Scutirea de permise de muncă prevăzută la articolul 47, scutirea de prestaţii personale,

prevăzută de articolul 52 şi importante scutiri fiscale, vamale, de securitate socială. Scutirea fiscală înseamnă că funcţionarii consulari şi membrii familiilor lor care locuiesc împreună cu ei sunt scutiţi de orice impozite directe, de impozitele pe taxe şi pe bunuri, pe drepturile de succesiune, de impozitele şi taxele pe venitul global sau pe orice altă formă de venit, de impozitele şi taxele pe servicii şi de dr registrare, sub rezerva dispoziţiilor articolului 32.

Scutirea de drepturile de vamă este a doua categorie de scutiri de care beneficiază personalul consular. Articolul 50 prevede că statul de reşedinţă autorizează intrarea şi acordă scutirea de orice obligaţii vamale (taxe sau alte redevenţe conexe) pentru obiectele destinate utilizării oficiale în cadrul postului consular, cât şi pentru cele destinate folosinţei personale a funcţionarului consular şi a membrilor săi de familie, precizând faptul că în cazul articolelor de consum, acestea nu trebuie să depăşească cantităţile necesare pentru utilizarea lor directă de către aceştia şi, pentru a preveni abuzurile s-a introdus în Convenţia de la Viena la articolul 50, paragraful b, această precizare.

Imunităţile şi privilegiile membrilor familiilor personalului consular.Potrivit prevederilor Convenţiei de la Viena, articolul 46 care se referă la înmatricularea

străinilor şi permisul de sejur, se aplică şi în cazul membrilor de familie. Articolul 48, care prevede scutirea de regimul securităţii sociale, articolul 49, care se referă la scutirile fiscale, articolul 50, care cuprinde scutirea de drepturi vamale şi articolul 52 în care se prevede scutirea de prestaţii vamale, se aplică şi membrilor familiilor funcţionarilor consulari, potrivit prevederilor articolului 71, paragraful 2, cu excepţia celor care sunt resortisanţi ai ţării respective.

Toate elementele prezentate se referă la consulii de carieră, care sunt funcţionari ai Ministerului de Externe, numiţi oficial de către statul trimiţător şi care fac parte din sistemul funcţionarilor de stat. Pe lângă consulii de carieră, de-a lungul timpului au apărut şi consulii onorifici, care în unele cazuri au precedat consulii de carieră. Consulii onorifici reprezintă una dintre cele mai vechi practici care există în materie de drept consular, chiar dacă în momentul de faţă nu există o definiţie foarte clară a atribuţiilor acestora.

Conform articolului 68 al Convenţiei de la Viena, fiecare stat este liber să decidă dacă numeşte sau primeşte funcţionari consulari onorifici. Această convenţie nu defineşte şi nu stabileşte un regim pentru consulii onorifici, limitându-se la o prevedere în care statele au dreptul şi posibilitatea de a numi sau de a primi consuli onorifici, fără să reglementeze în vreun fel această problemă. Consulii onorifici nu sunt angajaţi ai statului trimiţător şi nu sunt plătiţi, de asemenea, membrii familiilor acestora nu beneficiază de privilegiile şi imunităţile care se aplică consulilor de carieră.

România este una dintre ţările care a avut practica consulilor onorifici până după cel de-al doilea război mondial, din anul 1948 fiind închise şi interzise toate consulatele onorifice. La adoptarea Convenţiei de la Viena, ţara noastră a votat împotriva articolului 68, care nu defineşte această instituţie a consulilor onorifici, votul său fiind de fapt rezultatul opoziţiei făcute la acea dată de un grup important de state, statele comuniste, la ideea instituţiei consulilor onorifici. După anul 1990, România şi-a deschis din nou o serie de consulate onorifice în diverse ţări, ajungând în acest moment să dispună de peste 30 de astfel de instituţii.

–Inviolabilitatea localului şi sediului, în consecinţă, al oficiului consular, este un prim

principiu sau drept care are în structura sa trei elemente importante. Articolul 31 din Convenţia de la Viena precizează faptul că localul consular este inviolabil,

dezvoltând ideea în sensul că autorităţile statului de reşedinţă nu pot pătrunde în acea parte a localului consular care este utilizată exclusiv pentru activităţile de serviciu, decât cu consimţământul şefului postului consular, adăugându-se prevederea că acest consimţământ poate fi considerat că există în caz de incendiu sau în cazul altor calamităţi naturale care impun măsuri de protecţie imediate.

Convenţia de la Viena prevede de asemenea faptul că, autorităţile statului de reşedinţă au obligaţia specială de a adopta toate, măsurile pentru a împiedica intrarea cu forţa crearea de pagube sau perturbarea activităţii în cadrul consulatului şi pentru a împiedica orice atingere a demnităţii oficiului consular respectiv.

Un alt element important al principiului inviolabilităţii se referă la localurile consulare, mobilierul lor şi celelalte bunuri ale postului consular, precum şi mijloacele de transport, care nu pot face obiectul nici unei forme de rechiziţie în scop de apărare naţională sau utilitate publică. În cazul în care apare nevoia de a adopta măsuri de expropriere, se precizează în Convenţia de la Viena, este necesar să fie adoptate în paralel toate măsurile necesare ca să se evite crearea unor obstacole în exercitarea funcţiilor consulare şi, de asemenea, statul pe teritoriul căruia îşi desfăşoară activitatea oficiul consular are obligaţia de a plăti statului trimiţător o indemnitate promptă adecvată şi efectivă pentru orice expropriere de localuri consulare.

Inviolabilitatea localurilor consulare este mult mai funcţională decât cea a ambasadelor. În primul rând, dacă într-o ambasadă nimeni nu are voie să intre decât cu permisiunea şefului misiunii diplomatice respective, în cazul localurilor consulare, aşa cum prevede Convenţia de la Viena, ele reprezintă acea parte care este destinată în primul rând exercitării funcţiilor oficiale (birouri şi eventual saloane oficiale de primire).

În al doilea rând, spre deosebire de asemenea de ambasade, în care nu se poate intra decât cu acordul şefului reprezentanţei diplomatice, în cazul consulatului acordul „se prezumă şi deci autorităţile pot considera că există un asemenea acord, luând măsurile necesare în cazuri de incendii sau calamităţi naturale.

În practica unor state, ca şi în cazul României, principiul inviolabilităţii localului consular este aplicat în mod absolut, nu există restricţii la recunoaşterea şi aplicarea lui. Localurile consulare beneficiază de inviolabilitate absolută în toate cazurile şi, de obicei acest lucru este stipulat în toate convenţiile bilaterale care se încheie între state.

-Inviolabilitatea arhivelor şi a documentelor consulare.Articolul 33 al Convenţiei de la Viena precizează faptul că arhivele şi documentele

consulare sunt inviolabile în orice moment şi în orice loc s-ar afla ele. Noţiunea de arhivă cuprinde toate documentele în formă scrisă, corespondenţa, filme sau benzi video ori audio, sistemul de comunicare cifrată şi toate mobilele destinate să protejeze aceste arhive.

Această inviolabilitate este şi ea o expresie a principiului funcţionalităţii oficiilor şi este necesară pentru a asigura că activitatea pe care o desfăşoară consulatul respectiv, inclusiv prin intermediul documentelor pe care le elaborează şi a corespondenţei, beneficiază de inviolabilitate totală, în orice moment şi în orice loc s-ar afla pe teritoriul statului primitor. Documentele care pleacă din consulat se bucură şi ele de acelaşi drept de inviolabilitate, aşa cum se bucură şi în cadrul consulatului.

b)Privilegiile consulare- Scutirea de taxe fiscale a localurilor consulare.Localurile consulatului, ca şi reşedinţa şefului postului consular, sunt scutite de orice

impozite şi taxe indiferent de natura acestora (naţionale, regionale, comunale). Această scutire de taxe către stat reprezintă o scutire cu caracter general, excepţie făcând cazurile în care taxele respective sunt datorate unui serviciu care a fost prestat către consulatul respectiv sau remunerării unor persoane particulare care au desfăşurat o activitate în cadrul consulatului.

- Libertatea de mişcare.

Articolul 34 al Convenţiei de la Viena se referă la faptul că sub rezerva dispoziţiilor legale care pot stabili anumite zone în care accesul este interzis sau restricţionat din raţiuni de securitate naţională, statul de reşedinţă asigură libertatea de deplasare şi de circulare pe teritoriul său pentru toţi membrii postului consular. Această libertate de mişcare are de asemenea un caracter funcţional foarte important deoarece consulul trebuie să se deplaseze mereu având printre altele ca obligaţie să-i viziteze pe cetăţenii din ţara trimiţătoare care sunt arestaţi sau execută pedepse privative de libertate.

România a reluat şi a întărit în convenţiile bilaterale încheiate cu diferite state acest principiu al libertăţii de mişcare, excepţie făcând Turcia, unde există destul de multe restricţii în ceea ce priveşte libera circulaţie a consulilor români.

- Libertatea de comunicare.Articolul 35 al Convenţiei de la Viena se referă la faptul că statul de reşedinţă va permite

şi proteja libera comunicare între postul consular şi autorităţile din ţara sa trimiţătoare care se fac în scopuri oficiale. Această comunicare include: folosirea curierilor diplomatici sau consulari, valiza diplomatică sau consulară, mesajele codate sau cifrate sau corespondenţa obişnuită dar se precizează faptul că postul consular nu poate instala sau utiliza un post emiţător de radio decât cu aprobarea statului de reşedinţă şi acest lucru se precizează în convenţiile bilaterale.

Există o serie de prevederi care reglementează modul de folosire a acestei libertăţi de comunicare, dar principiul fundamental este cel al libertăţii de utilizare a tuturor mijloacelor şi de comunicare între oficiul consular şi guvernul care l-a trimis.

În general, convenţiile bilaterale pe care le-a încheiat România preiau dispoziţii din Convenţia de la Viena, în unele cazuri obţinându-se acorduri reciproce pentru instalarea de aparatură de emisie radio, mai puţin în cazul Turciei unde există o politică foarte restrictivă şi nu se admite decât folosirea mijloacelor publice de comunicare (poştă, telegraf, telefon, etc.). Avantajul folosirii mijloacelor radio decurge din faptul că ele asigură o foarte mare autonomie, sunt total independente de infrastructura statului pe teritoriul căruia îşi desfăşoară activitatea şi chiar de infrastructura altor state.

- Libertatea de comunicare cu autorităţile locale.Articolul 38 al Convenţiei de la Viena se referă la faptul că în exercitarea funcţiunilor lor,

oficiile consulare şi funcţionarii consulari se pot adresa autorităţilor locale competente din circumscripţia lor consulară şi autorităţilor centrale ale statului de reşedinţă dacă, şi în măsura în care, acest lucru este permis prin legile şi regulamentele statului de reşedinţă sau prin acordurile convenţiilor internaţionale încheiate în materie. Această comunicare cu autorităţile statului pe teritoriul căruia îşi desfăşoară activitatea, priveşte în primul rând autorităţile locale din circumscripţia consulatului respectiv. În majoritatea cazurilor, consulatele nu se deschid în capitală ci în oraşe cu o importantă activitate economică (mai ales în porturi) unde prin natura economică se pot ivi probleme, iar fiecare consulat primeşte o circumscripţie consulară şi se consideră că această libertate de comunicare cu autorităţile se referă mai ales la cele locale dar, nu este exclusă nici posibilitatea de a comunica cu autorităţile centrale dacă există anumite reglementări în acest scop.