POLITICA DE COEZIUNE ECONOMICĂ, SOCIALĂ ŞI TERITORIALĂ

Anul universitar 2011 – 2012

Prof.univ.dr. GABRIELA DRAGAN

CADRUL GENERAL AL POLITICII DE COEZIUNE ECONOMICA SI SOCIALĂ ...................... 2 Despre politica de coeziune economică, socială şi teritorială a Uniunii Europene .......................... 2

Creştere şi convergenţă economică. Teoriile ale creşterii economice .................................................. 6 EVOLUŢIA POLITICII DE COEZIUNE A UE. DE LA TRATATUL DE LA ROMA LA TRATATUL DE LA LISABONA ........................................................................................................ 7

Începuturile politicii UE de dezvoltare regională ............................................................................ 7 Reforma din 1988 a Fondurilor Structurale ..................................................................................... 8 Reforma din 1993 a Fondurilor Structurale ................................................................................... 11 Reforma din 1999 a Instrumentelor Structurale ............................................................................. 13

De la Strategia Lisabona la Strategia 2020 ......................................................................................... 17 Caracterizare generală a Strategiei Europa 2020 ............................................................................ 21 Prioritătile Strategiei Europa 2020 .................................................................................................. 22 Ţintele Strategiei Europa 2020 ....................................................................................................... 22

Finanţarea politicii de coeziune economică şi socială ........................................................................ 26 Cadrul legal, proces decizional, actori specifici în cazul politicii de coeziune a UE in perioada 2007-2013 ....................................................................................................................................... 29

Principii, obiective, instrumente structurale specifice perioadei 2007-2013 ...................................... 34 Principiile de programare ale Fondurilor Structurale şi de Coeziune ............................................. 35 Instrumentele financiare specifice perioadei 2007- 2013 ............................................................... 37

Cadrul financiar multianual 2014-2020 .............................................................................................. 41 Creştere durabila, din care: ................................................................................................................. 45 Securitate şi cetăţenie .......................................................................................................................... 45 Europa globală .................................................................................................................................... 45 Administraţie ....................................................................................................................................... 45 MANAGEMENTUL INSTRUMENTELOR STRUCTURALE ÎN UE ............................................ 46

Clasificarea regiunilor în Uniunea Europeană ................................................................................ 51 Implementarea programelor care implică utilizarea FSC ............................................................... 53 Reguli specifice utilizării FSC în perioada 2007-2013 .................................................................. 53 Atribuţiile autorităţilor de gestiune şi control a programelor operaţionale ..................................... 56 Monitorizarea şi evaluarea utilizării FSC ....................................................................................... 58 Responsabilităţi ale statelor membre şi Comisiei Europene în utilizarea instrumentelor structurale ......................................................................................................................................................... 60 Organizarea regională în România .................................................................................................. 62 Programarea asistenţei comunitare în perioada 2007-2013 ............................................................ 64 BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................. 71

1

CADRUL GENERAL AL POLITICII DE COEZIUNE ECONOMICA SI SOCIALĂ

Despre politica de coeziune economică, socială şi teritorială a Uniunii Europene

Esenţa integrării economice europene o reprezintă optimizarea efectelor specifice mecanismelor pieţei la scară europeană. O piaţă care ar funcţiona numai prin atingerea de echilibre spontane, neinfluenţate de intervenţiile din exterior, ar duce la concentrarea activităţilor economice în acele zone în care eficienţa factorilor de producţie este mai ridicată, favorizând evident regiunile mai bogate. Într-adevăr, până la crearea pieţei interne unice, menţinerea diferitelor bariere (fizice, tehnice, fiscale etc.) între statele membre le-a permis acestora să se protejeze, într-o mai mare sau mai mică măsură, de concurenţa reprezentată de celelalte membre UE. Este ceea ce susţine şi N. Moussis (2007:187) atunci când afirmă că “până la crearea pieţei comune, activităţile economice s-au dezvoltat într-un context naţional”, guvernele naţionale fiind responsabile de repartizarea resurselor şi, respectiv, a activităţilor, în interiorul unui stat. După dispariţia barierelor de orice natură1, orice firmă, fie ea din interiorul sau exteriorul UE, se poate instala oriunde în interiorul Uniunii, fiind evident faptul că vor fi preferate regiunile din UE în care infrastructura este dezvoltată, forţa de muncă este calificată şi unde mediul economic este “prietenos” (în primul rând predictibil, lipsit de constrângeri administrative şi/sau culturale netransparente etc.).

Prin intermediul unei politici regionale comunitare statele membre şi UE pot acţiona de o manieră coordonată şi coerentă pentru a permite atât o mai bună repartizare a activităţilor economice, cât şi a resurselor pe teritoriul naţional şi, prin consecinţă, şi comunitar. UE urmăreşte astfel obţinerea unei creşteri economice echilibrate în cadrul întregii pieţe interne, prin coordonarea şi integrarea acestei politici cu celelalte politici comune, în special cu politica socială, a mediului, agricolă şi de pescuit. Politica UE în domeniul concurenţei interacţionează şi ea cu politica regională, printr-un cadru coerent de reguli menite să împiedice distorsionarea concurenţei în spaţiul comunitar. În acest mod, ajutoarele regionale2, aplicate de o manieră judicioasă, reprezintă instrumente indispensabile dezvoltării regionale şi creşterii continue şi echilibrate a UE.

Merită de asemenea subliniat faptul că politica regională comună nu caută să se substituie politicilor regionale naţionale, ci doar să ofere un cadru mai larg, propice coordonării acestora, prin formularea de principii, orientări, reguli clare menite să permită atât utilizarea eficientă a fondurilor provenite din bugetului comunitar, cât şi atingerea obiectivului UE general, de reducere a disparităţilor între diferitele state şi regiuni comunitare. În acest fel, în cadrul politicii de coeziune a UE, statele membre păstreză şi propriile politici regionale şi competenţe în rezolvarea problemelor identificate la nivelul propriilor structuri regionale, în conformitate cu mult discutatului şi disputatul principiu al subsidiarităţii. Politica de coeziune economică şi socială cuprinde toate acţiunile UE care vizează realizarea dezvoltării economice armonioase şi echilibrate a acesteia, în special prin reducerea disparităţilor de dezvoltare între diferitele regiuni/state ale Uniunii, a promovării egalităţii de şanse şi a dezvoltării durabile. Aceasta va conduce 1 Bariere vamale între statele membre ale UE au fost desfiinţate încă din anul 1968, iar celelalte categorii de bariere - fizice, fiscale, tehnice - conform programului pieţei unice, la finele anului 1992. De menţionat însă că, în ciuda rezultatelor pozitive înregistrate atât la finele programului Pietei Unice, cât şi ulterior, se mai menţin încă bariere importante în domeniul serviciilor, circulaţiei capitalului, fiscalităţii etc. 2 Ajutoarele regionale fac parte din categoria mai largă a ajutoarelor de stat, intervenţii considerate a determina distorsionarea pieţei şi, din acest motiv, interzise la nivel comunitar. Astfel, Articolul 87 (fost 92), paragraful întâi, precizează: „cu excepţia derogărilor prevăzute prin prezentul tratat, sunt incompatibile cu Piaţa Comună toate ajutoarele acordate de stat sau prin intermediul resurselor statului, indiferent de forma îmbrăcată, în măsura în care afectează schimburile între ţările membre sau ameninţă să altereze concurenţa, favorizând anumite întreprinderi sau activităţi.” Dispoziţia vizează în egală măsură întreprinderile publice şi private. Cu toate acestea, Art.87, paragraful trei, identifică categoriile de ajutoare de stat acceptate şi considerate a fi compatibile cu acquis-ul comunitar, enumerarea incluzând şi ajutoarele regionale atunci când nu pun în pericol condiţiile de concurenţă şi dezvoltare din interiorul UE.

2

la creşterea competitivităţii şi va genera creşterea veniturilor, aducând astfel beneficii pentru economia întregii UE.

PCES a Uniunii Europene este o politică axată pe solidaritate. Scopul său este să creeze locuri de muncă şi să crească nivelul competitivităţii, oferind sprijin statelor din regiuni mai puţin dezvoltate, precum şi celor care se confruntă cu dificultăţi structurale. Tratatul de la Lisabona a lărgit câmpul de acţiune al politicii de coeziune economică şi socială, teritorialitatea devenind a treia dimensiune a acestei politici. Intervenţiile teritoriale trebuie sã urmãreascã diminuarea diferenţelor de dezvoltare dintre regiunile geografice, dintre mediul urban si cel rural, dintre centru si periferie, precum si prevenirea amplificãrii discrepanţelor teritoriale. Coeziunea se constituie în rezultat al procesul de reducere a disparităţilor de dezvoltare economică, socială şi teritorială.

La începutul procesului de integrare, cu excepţia notabilă a sudului Italiei, disparităţile regionale între cei şase nu erau atât de importante pe cât vor deveni ulterior. Extinderile succesive (la nouă, zece, doisprezece, cincisprezece membri şi mai apoi douazeci si sapte de membri) au dus la creşterea decalajelor dintre regiuni, atât în ceea ce priveşte veniturile cat şi productivitatea, calitatea infrastructurii etc. In formula celor 15, de pilda, harta discrepanţelor regionale în UE evidenţia o discrepanţă evidentă între Nord şi Sud (Sud în care, temporar, a fost inclusă şi Irlanda), într-o Europa cu 27 de membri, decalajele au devenit mult mai semnificative între Est �i Vest. Caracteristicile spaţiale ale dezechilibrelor regionale confirmă teoria „centrului şi a periferiei”, utilizată frecvent de analişti economici şi sociologi pentru a analiza inegalităţile dintre regiunile UE. Mai mult chiar, politica structurală a UE este construită pe premisa existenţei unei periferii sărace (Scoţia, Irlanda, Portugalia, centrul şi sudul Spaniei, Corsica, sudul Italiei, Grecia, după ’90 şi Germania de Est iar dupa 2004/2007, majoritatea noilor state membre) şi a unui centru bogat (sudul Marii Britanii, nord-estul Franţei, ţările din centrul Europei, nord-vestul Germaniei şi nordul Italiei).

Convergenţă – coeziune – competitivitate în UE Uniunea Europeană este una dintre cele mai prospere şi competitive zone din lume, atât din punctul de vedere al nivelului de dezvoltare economică, cât şi al potenţialului de dezvoltare. Cu toate acestea, existenţa şi persistenţa disparităţilor privind dezvoltarea şi, respectiv, productivitatea dintre statele membre şi regiunile acestora reprezintă o slăbiciune structurală majoră, care poate ameninţa chiar durabilitatea construcţiei europene. Extinderea din 2004/2007 a dus la creşterea decalajelor în interiorul UE, diferenţele de dezvoltare economică între vechile şi noile statele membre fiind semnificative.

Incepand cu 1 ianuarie 2007, Uniunea Europeană are 27 de state membre care formează impreună un spaţiu de aproximativ 4 milioane km2, cu o populaţie totală de peste 450 milioane de locuitori. Aderarea celor 10 + 2 noi state membre a determinat modificarea suprafeţei UE, in sensul cresterii acesteia cu 22.8% si respectiv cu 8.76% �i a populaţiei cu 19.25%, respectiv cu 6.28%, în raport cu dimensiunea UE, la momentul aderării. Decalajele între membrii UE au crescut. Astfel, conform datelor statistice, în anul 2004, la momentul celei de-a patra runde a extinderii UE, PIB/locuitor, calculat la paritatea puterii de cumpărare al statelor candidate, varia intre 20.96% in Letonia si 75.11% în Cipru în raport cu media UE-25. Nivelul de dezvoltare al noilor state membre fiind mult mai redus, odată cu intrarea în Uniunea Europeană (UE) a noilor membrii, Produsul Intern Brut (PIB) mediu/locuitor al UE a scăzut cu 12.5% iar una din patru regiuni de nivel NUTS II ale Uniunii Europene are PIB/locuitor înregistrează un nivel mai mic decât 75% din media comunitară. In 2004 Comisia sintetiza, în cel de-al treilea Raport de coeziune economică3, tendinţele existente la acel moment la nivelul UE: la nivel naţional, ţările de coeziune continuă să recupereze diferenţele de dezvoltare, la nivel regional, in UE, disparităţile se micsorează, iar la nivel regional, in interiorul statelor membre, disparităţile continuă să crească.

3 Comisia Europeană, A New Partnership for Cohesion: Convergence, Competitivness, Cooperation, Third Report on Economic and Social Cohesion, 2004, versiunea online pe http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/ cohesion3/cohesion3_en.htm

3

Fenomenul convergenţei se manifestă atat la nivel naţional cat si la nivel regional, fapt menţionat in cadrul celui de-al patrulea Raport privind coeziunea economică si socială, din mai 2007. Principalii beneficiari ai politicii de coeziune in perioada 1994-2006, Grecia, Spania, Irlanda si Portugalia, au inregistrat o crestere economică impresionantă ca grup. Regiunile aflate in urmă ca dezvoltare, in special din noile state membre, care au fost principalele beneficiare ale sprijinului acordat in baza politicii de coeziune in perioada 2000-2006, au manifestat o crestere mai accentuată si o diminuare mai rapidă a decalajelor PIB/locuitor comparativ cu restul UE intre 1995 si 2004. Cresterea economică relativ puternică din regiunile UE cu un PIB/locuitor scăzut in decursul ultimului deceniu a insemnat că, per ansamblu, ele au tendinŃe convergente. In contextul progreselor inregistrate de anumite state membre si regiuni, răman disparităţi absolute cauzate atat de procesul extinderii, precum si de concentrarea teritorială a PIB-ului UE-27, mai redusă in nucleul tradiţional al Europei dar mai mare la nivel naţional.

Chiar si in contextul actualelor turbulenţe macroeconomice majore, disparităţile regionale generale nu s-au schimbat semnificativ. Desi criza economică s-a manifestat printr-un impact extrem la nivelul unor regiuni, in medie nu a fost mai puternică in regiunile mai puţin dezvoltate decat in cele foarte dezvoltate. In general, regiunile de convergenţă UE-10+2 au fost afectate mai puţin decat cele din sudul UE-15.

Potrivit celui de-al cincilea Raport de coeziune economică, socială si teritorială din 2010, criza economică a lovit, in special, regiunile specializate in sectorul artizanatului, iar cele mai mari cresteri ale ratei somajului s-au inregistrat in regiunile puternic dependente de sectorul construcţiilor. Regiunile specializate in turism, majoritatea cu un PIB/locuitor sub media UE, precum si regiunile cu o pondere mare a ocupării forţei de muncă in sectorul public nu au fost, deocamdată, afectate in mod semnificativ. De asemenea, regiunile specializate in servicii financiare si de afaceri, majoritatea situate in zona capitalelor sau regiunilor metropolitane in dezvoltare, au fost afectate intr-o măsură moderată in termeni de impact asupra PIB-ului si a ocupării forţei de muncă4.

Estimările ultimului raport de coeziune au indicat faptul că la nivelul regiunilor NUTS 2, 64 de regiuni de convergenţă (CONV)188 si 15 regiuni de tranziţie (TRANZ)189 au trecut mai bine decat media UE prin criză, in timp ce numeroase regiuni din Irlanda, sudul Finlandei si din nordul si centrul Italiei, aflate, anterior, intr-un stadiu de dezvoltare, au fost puternic afectate. Cu toate acestea, performanţa regiunilor de convergenţă a fost foarte variată.

4 Comisia Europeană, InvestiŃii in viitorul Europei. Al cincilea Raport de coeziune economică, socială si teritorială, 2010, p.3, versiunea online pe http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index_ro.cfm

4

Sursa: Eurostat (2008)

La un an după aderarea României şi Bulgariei la UE, în 2008, conform datelor Eurostat5, cea mai săracă regiune din UE este Severozapaden, din Bulgaria, cu un PIB pe locuitor (calculat la paritatea puterii de cumparare) de 28% din media comunitara la nivelul anului 2008. Pe locul al doilea, in topul celor mai sărace regiuni din UE, se află regiunea Nord-Est Romania, respectiv judetele Suceava, Botosani, Neamt, Iasi, Bacau si Vaslui, unde puterea de cumparare este de 29% din media UE. Urmeaza trei regiuni din Bulgaria, iar pe locul al saselea se plaseaza Sud-Vest Oltenia, adica judetele Dolj, Gorj, Mehedinti, Olt si Vilcea, cu 36%. Sud-Estul Romaniei (Braila, Buzau, Galati, Tulcea, Constanta si Vrancea) se plasează pe locul opt. Cea mai saraca zona din Polonia este pe locul al noualea, cu 39% din puterea de cumparare medie din UE, devansata de Sud-Muntenia, adica de judetele Arges, Calarasi, Dimbovita, Giurgiu, Ialomita, Prahova si Teleorman. Eszak-Magyaroszag este cea mai saraca regiune din Ungaria, pe locul 12 in clasamentul Eurostat, cu 40% din puterea de cumparare medie din UE. Pe locul al 15-lea se regaseste Nord-Vest Romania, adica judetele Bihor, Bistrita-Nasaud, Cluj, Maramures, Satu-Mare si Salaj. Transilvania a devansat astfel, in 2008, o regiune din Polonia, coborând un loc in topul saraciei. Zona de Centru, adica judeţele Alba, Braşov, Covasna, Harghita, Mureş şi Sibiu, este cea mai bogata regiune din Romania cu exceptia regiunii Bucuresti-Ilfov, cu 113%6. Cu alte cuvinte, în acest clasament al celor 20 de regiuni din UE cel mai puţin dezvoltate, România se află cu şase din cele opt regiuni de dezvoltare, situaţie care reflectă dureros nivelul decalajelor dintre media UE şi regiunile din România.

La cealaltă extremă, cea mai bogata regiune din Europa este cartierul financiar al Londrei, unde puterea de cumparare reprezinta 343% fata de media UE. Urmeaza Luxembourg, cu 279% si Bruxelles, cu 216%. Praga este cel mai bogat oraş din zona statelor foste comuniste, ocupind locul al saselea in UE cu 172% din puterea medie de cumparare, peste Stockholm şi Viena7.

Criza declaşată în UE în anul 2008, resimţită de toate statele membre ale UE, va duce la mărirea decalajelor între regiunile dezvoltate şi cele rămase în urmă, motivând suplimentar intervenţii financiare în favoarea convergenţei la nivel comunitar. Reducerea decalajelor între nivelul de dezvoltare al regiunilor din UE a figurat încă de la bun început în tratatele Uniunii drept obiectiv important al acesteia. Tratatul de la Roma (1957) sublinia că obiectivul CEE este de a asigura 5 Eurostat, Newsrelease, 2011, disponibil pe http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/1-24022011-AP/EN/1-24022011-AP-EN.PDF 6 Idem 7 Idem

5

„dezvoltarea armonioasă a activităţilor economice, o crestere durabilă şi echilibrată, o stabilitate crescândă, o creştere accelerată a nivelului de trai şi relaţii mai strânse între statele pe care le reuneşte”8 (Art.2 TCEE) fără a fi menţionată însă şi o politică de sine-statătoare în acest sens. Acest lucru s-a întâmplat după extinderea spre Sud, când nevoia de măsuri efective în direcţia reducerii decalajelor de dezvoltare dintre Sud şi Nord a devenit extrem de acută. Ca atare, în prima perioadă de programare (1989-1993), acest obiectiv este translatat într-unul de creştere a convergenţei dintre regiunile UE şi, în ciuda faptului că, politica de coeziune vizează mai mult decât simpla convergenţă economică, reducerea disparităţilor între nivelurile de dezvoltare a fost în principal vizată, respectiv apropierea PIB/loc la nivel regional în raport cu media UE. Nu trebuie însă ignorat faptul că, dincolo de decalajele reflectate de PIB/loc, există inegalităţi complexe între statele şi regiunile din UE datorate diferenţelor privind infrastructura, structura forţei de muncă, structura mediului de afaceri, dezvoltarea tehnologică, calitatea mediului înconjurător, etc.

Creştere şi convergenţă economică. Teoriile ale creşterii economice

Principalul obiectiv al politicii coeziune îl reprezintă asigurarea convergenţei, respectiv reducerea disparităţilor între diferitele regiuni şi statele membre ale UE (în actuala perspectivă financiară, circa 80% din FS sunt dedicate acestui obiectiv). Politica de coeziune a UE mai are însă şi alte doua obiective majore: unul vizează celelalte regiuni decât cele acoperite de obiectivul convergenţă, unde urmăreşte să prevină agravarea problemelor existente şi să ducă la creşterea competitivităţii si a gradul ocupare9. Al treilea obiectiv (continuare a unei iniţiative comunitare anterioare) urmăreşte îmbunatăţirea cooperării teritoriale în regiunile de frontieră sau în cele periferice.

Coeziunea poate fi definită ca reprezentând un proces de reducere a disparitatilor. Atunci cand disparităţile scad, înregistrăm un proces de convergenţă, atunci când ele cresc, unul de divergenţă. Pot fi descrise trei dimensiuni ale acestui proces : una economică, una socială şi una teritorială.

• Coeziune economica = determinată în mare parte de structura productiei (în functie de acest indicator, descriem economii cu valoare adaugată ridicată şi economii cu valoare adaugată scazută) , nivelul şi structura ISD, nivelul şi structura migraţiei industriale (dinspre regiunile dezvoltate către regiuni în dezvoltare), etc ;

• Coeziune sociala = este legata a al doilea grup de factori determinanti ai W (ocupare, migratie, segregare),

• Coeziune teritoriala = concept greu de translatat în indicatori în raport cu indicatorii coeziunii economice şi sociale. Definitorii sunt noţiunile de accesibilitate şi periferalitate pe pieţe şi inovare. Acestea coincid în mare cu ultimele doua puncte din factorii determinanti ai competitivitatii. Unii din indicatorii folositi pentru măsurarea disparitatilor teritoriale (precum

8 Tratatul de instituire a Comunitatii Economice Europene, disponibil pe http://www.institutiieuropene.ro/article/3451/Tratatul-de-la-Roma/1 şi pe http://eur-lex.europa.eu/ro/treaties/index.htm#founding 9 Evident, înte cele două obiective ale politcii UE de coeziune există o strânsă legătură: îmbunătăţirea coeziunii în interiorul UE depinzând, în mare masură, de creşterea competitivităţii. Competitivitatea reprezintă capacitatea/abilitatea unei tari, regiuni, oraş sau grup social de a genera, atunci când este expusă competiţiei externe, un venit si un grad de ocupare relativ ridicat. Printre principalii factori determinanţi ai competitivităţii se numără : structura industriala (specializarea în activitati cu valoare adaugată ridicată, produse şi servicii noi, clustere de activităţi asemănătoare) ; resursele umane (gradul ocupare, nivelul de educatie, formare ; facilitati de predare, adaptabilitatea fortei de munca, abilitati antreprenoriale) ; accesibilitatea (reţele telecomunicatii, infrastructura de transport, servicii urbane) ; inovarea (institute de C&D, firme bazate pe cunoastere) ; calitatea mediului (activitati atractive de nivel ridicat, devastarea mediului conduce la o proasta imagine si devine o bariera in calea dezvoltarii).

6

accesibilitatea) sunt în realitate determinanţi în localizarea unei industrii şi, în cele din urmă, pentru structura economică, dinamica ocuparii şi, in final, a nivelul de trai dintr-o regiune/stat membru.

În realitate, cele trei faţete ale coeziunii sunt doar părţi ale unui sistem integrat, ceea ce înseamnă că trebuie analizate şi abordate ca atare. Realizarea convergenţei economice implică creşterea constată şi durabilă a PIB/locuitor în regiunile/ţările mai sărace, astfel încât decalajele dintre acestea şi regiunile/ţările mai bogate să se reducă, cu alte cuvinte implică asigurarea unei creşteri economice constante. Înţelegerea cauzelor, a factorilor care au determinat rămânerea în urmă poate permite şi mai buna identificare a unor soluţii coerente. Deoarece teoriile creşterii economice acoperă o paletă diversă de modele, explicaţii şi, respectiv, soluţii de intensificare a ritmurilor de creştere, ne vom opri în continuare asupra câtorva din modelele propuse de teoriile exogene şi endogene privind creşterea economică, precum şi asupra noii teorii privind geografia economică.

EVOLUŢIA POLITICII DE COEZIUNE A UE. DE LA TRATATUL DE LA ROMA LA TRATATUL DE LA LISABONA

Începuturile politicii UE de dezvoltare regională Formarea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), în 1951, avea să producă, ca rezultat al liberalizării industriei siderurgice, disfuncţionalităţi la nivel regional pe piaţa muncii. De aceea, politica de dezvoltare în plan regional a Uniunii Europene a fost privită încă de la început ca un complement esenţial al procesului de integrare.

In 1957, Tratatul de la Roma încadra juridic aceste preocupări crearea unei Comunităţii Economice Europene (CEE) sub forma unei pieţe comune, care să se sprijine pe o uniune vamală şi pe armonizarea politicilor economice. Obiectivul CEE îl reprezenta promovarea unei „dezvoltări armonioase a activităţilor economice, o crestere durabilă şi echilibrată, o stabilitate crescândă, o creştere accelerată a nivelului de trai şi relaţii mai strânse între statele pe care le reuneşte”10 (Art.2 TCEE). Printre modalităţile concrete de realizare a acestor obiective era menţionată şi “crearea unui Fond Social European pentru a îmbunatati posibilitatile de angajare a lucratorilor si pentru a contribui la ridicarea nivelului de trai” (Art.3 TCEE). Alte menţiuni la adresa unei politici de dezvoltare regională nu mai erau facute în Tratatul de la Roma, lucru explicabil dacă avem în vedere nivelurile de dezvoltare economică relativ apropiate între cele şase ţări semnatare. Tratatul de la Roma includea şi prevederi privind existenţa unui cadru comunitar în domeniul concurenţei, cu menţiuni specifice privind ajutoarele de stat (art.92 TCEE) care, în anumite condiţii, puteau fi considerate că nu duc la distorsionarea concurenţei, precum ajutoarele sectoriale sau cele regionale.

Ca atare, au mai fost însă necesare circa două decenii pentru ca politica de dezvoltare regională să avanseze pe agenda politică a CE, evoluţiile în acestă direcţie fiind rezultatul primei extinderi, care a inclus state membre (Marea Britanie şi Irlanda) cu probleme considerabile de dezvoltare economică şi socială, dar şi al încetinirii dezvoltării economice datorate crizei petroliere din anii '70. Astfel, introducerea unei politici regionale se va decide în 1973, principalul instrument financiar – Fondul European pentru Dezvoltare Regională (FEDR) – fiind creat în 197511.

10 Tratatul de instituire a Comunitatii Economice Europene, disponibil pe http://www.institutiieuropene.ro/article/3451/Tratatul-de-la-Roma/1 şi pe http://eur-

lex.europa.eu/ro/treaties/index.htm#founding

11 Ulterior, în 1993, un al patrulea instrument de redistribuire – Instrumentul Financiar pentru Orientare Piscicolă (IFOP) – va completa setul Fondurilor Structurale (FS), iar în

1995 va fi lansat Fondul de Coeziune (FC), cu scopul de a contribui la proiecte în domeniul mediului înconjurător şi infrastructurii de transport trans-europene. Instituţii precum

Banca Europeană de Investiţii (BEI) şi Fondul European de Investiţii (FEI) au primit suplimentar sarcini şi mijloace financiare în vederea promovării unei dezvoltări echilibrate

şi stabile a pieţei comune.

7

Chiar dacă la începuturile ei, politica de dezvoltare regională a UE a avut un caracter predominant redistributiv, s-a înţeles repede că acest concept minimalist avea deficienţe serioase. Numeroase proiecte erau cofinanţate de FEDR în baza unui sistem de cote naţionale fără priorităţi strategice explicite de dezvoltare pe termen lung şi fără efecte de multiplicare.

Iniţial, FEDR a fost privit ca un mecanism de compensare (juste retour)12 pentru acele ţări (Marea Britanie) care contribuiseră la bugetul CE peste un anumit nivel. Primul regulament privind FEDR a intrat în vigoare la 18 martie 1975, urmare a deciziei luate de către Consiliu în decembrie 1974. Astfel, statele membre au convenit asupra unui buget de 1,4 mld unitaţi de cont (ECU) pentru perioada 1975-1977 (circa 4% din buget) şi care urma să fie repartizat, pe bază de cote, între cele nouă state membre. Gestiunea FEDR presupunea deci alocarea resurselor pe bază de cote naţionale, implementarea prin intermediul unor Programe de Dezvoltare Regională gestionate exclusiv de statele membre şi existenţa unor domeniile de intervenţie, de asemenea, stabilite în mod excusiv de către statele membre. Trei tipuri de acţiuni erau eligibile, fiind finanţate cu până la 50% din cheltuieli publice: 1) investiţii în întreprinderi mici, care creau cel puţin 10 locuri de muncă, 2) investiţii în infrastructură legate de punctul 1) şi 3) investiţii în infrastructură în zone muntoase, care puteau fi eligibile pentru finanţare şi prin FEOGA. Statele membre trebuiau să aplice pentru susţinere FEDR la nivel de proiect iar decizia era luată de către un comitet format din reprezentanţi ai statelor membre, pe baza unei propuneri făcute de Comisie.

În încercarea de a creşte valoarea intervenţiilor comunitare, la finele anilor 70, Comisia vine cu un set de propuneri menite să creeze o abordare sistemică în analizarea problematicii regionale în CE prin evaluarea impactului regional al altor politici comune şi prin coordonarea politicilor regionale din statele membre. Rezultatul concret al acestei propuneri a fost realizarea unei secţiuni „fără cotă“ în cadrul FEDR, reprezentând 5% din cheltuielile FEDR, secţiune independentă de proiectele identificate de statele membre şi care se putea utiliza numai prin decizia unanimă a statelor membre. Pentru prima dată în istoria politicii de dezvoltare regională a UE se creau nişte fonduri care erau alocate unor Programe/Iniţiative comune şi nu unor solicitări individuale făcute de statele membre.

În anul 1984 sunt date publicităţii noile reguli de funcţionare ale FEDR, care redefinesc obiectivele FEDR scoţând în evidenţă rolul acestuia în dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor rămase în urmă şi în reconversia industrială a regiunilor în declin. Comisia încearcă să mergă şi mai departe şi propune extinderea secţiunii fără cote naţionale, corelarea investiţiilor cu existenţa unor probleme de dezvoltare regională şi dezvoltarea unei proceduri comune de desemnare a regiunilor eligibile pentru asistenţă comunitară. În faţa rezistenţei manifestate de diferite state membre, se alege soluţia de compromis, de prelungire a sistemului de cote dar cu introducerea unor limite flexibile (minime şi maxime).

În valoare absolută, bugetul FEDR creşte de 10 ori în perioada 1975-1985, de la 258 mil. ECU la 2290 mil. ECU, ponderea în bugetul comunitar dublându-se, de la 4.8% la 7.5%13.

Reforma din 1988 a Fondurilor Structurale Necesitatea unei reforme radicale a sistemului de distribuţie s-a cristalizat după extinderea sudică, care a inclus ţări considerabil în urmă faţă de media PIB-ului comunitar (Grecia aderă în 1981, Spania şi Portugalia în 1986). Dacă înainte de aderarea din 1986, un european din opt avea un venit mai mic cu 30% decât media comunitară, după acest moment raportul s-a modificat şi a devenit unul din cinci14. O primă oportunitate de a experimenta abordări inovatoare privind conţinutul politicilor şi modalităţilor utilizate pentru a le pune în aplicare a fost oferită Comisiei de introducerea Programelor

12 John Bachtler, Ivan Turok, Coherence of EU Regional Policy: Contrasting Perspectives on the Structural Funds, Regional Studies Association, UK, 1997

13 John Bachtler, Ivan Turok, Coherence of EU Regional Policy, p.18 14European Union, Regional Policy, EU Cohesion Policy 1988-2008. Investing in Europe’s future, Inforegio Panorama, no.26, June 2008, p.8

8

Integrate Mediteraneene (PIM)15 pentru perioada 1986-1992, menite să contrabalanseze presiunile economice şi concurenţiale datorate aderării Spaniei şi Portugaliei asupra Greciei.

Pe de altă parte, liberalizarea pieţelor (de bunuri, servicii, forţă de muncă şi capital), rezultat al punerii în aplicare a programului de creare a unei pieţe interne unice putea duce la creşterea dezechilibrelor regionale. Ca atare, adoptarea Actului Unic European (1986/1987), prin care s-a urmărit eliminarea barierelor în calea comerţului şi liberei circulaţii a persoanelor, capitalului şi serviciilor, a fost însoţită de preocupări sporite privind creşterea capacităţii regiunilor defavorizate de a face faţă presiunilor concurenţiale ale pieţei. Acestă preocupare a reprezentat raţiunea reformei din 1988, care era menită să ducă la creşterea eficienţei politicii regionale a UE şi, prin aceasta, la îmbunătăţirea coeziunii economice şi sociale. TITLUL V, COEZIUNEA ECONOMICĂ ŞI SOCIALĂ

ARTICOLUL 130A

În scopul promovării unei dezvoltări armonioase a ansamblului Comunităţii, aceasta dezvoltă şi urmăreşte acţiuni care conduc la întărirea coeziunii sale economice şi sociale. Comunitatea urmăreşte, în special, reducerea decalajelor dintre diferitele regiuni şi a rămânerii în urmă a regiunilor defavorizate.

ARTICOLUL 130B

Statele membre îşi promovează politicile economice şi le coordonează astfel încât să îndeplinească şi obiectivele stabilite la articolul 130a. Punerea în aplicare a politicilor comune şi a pieţei interne ia în considerare obiectivele stabilite la articolele 130a şi 130c şi contribuie la realizarea lor. Comunitatea sprijină realizarea acestor obiective prin acţiunile întreprinse prin intermediul Fondurilor Structurale (Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă, Secţiunea de Orientare, Fondul Social European, Fondul European de Dezvoltare Regională), al Băncii Europene de Investiţii şi al altor instrumente financiare existente.

ARTICOLUL 130C

Fondul European de Dezvoltare Regională este menit să contribuie la corectarea principalelor dezechilibre regionale din cadrul Comunităţii prin participarea la dezvoltarea şi adaptarea structurală a regiunilor rămase în urmă şi la reconversia regiunilor industriale aflate în declin.

Sursa: Actul Unic European, disponibil pe http://eur-lex.europa.eu/ro/treaties/index.htm#other

Prima reformă a fondurilor structurale, corespunzătoare pachetului Delors I, a fost realizată pe parcursul anului 1988 şi a dus la redefinirea obiectivelor FS, respectiv a , FSE (1958), FEOGA (1962) şi FEDR (1975), sub umbrela politicii de coeziune, la definirea principiile cheie în implementarea acestei politici (concentrării, programării, adiţionalităţii, parteneriatului), a crieriilor comune pentru desemnarea regiunilor cu probleme, etc.

• Concentrarea implică faptul că FS sunt concentrate asupra unui număr definit de obiective prioritare şi regiuni care întâmpină probleme de dezvoltare sau structurale.

• Programarea introduce o diferenţă semnificativă în raport cu perioadele anterioare, prin trecerea de la finanţarea unor proiecte individuale (care putea genera suprapuneri şi ineficienţă) către programarea multianuală, menită să asigure o mai bună coordonare la nivelul programelor. În practică, acest lucru însemna faptul că statele membre trebuiau să depună planuri de dezvoltare, care să formeze baza negocierilor cu Comisia Europeană şi care să se regăsească, eventual, în Cadrul de Sprijin Comunitar. Ulterior, CSC se implementează prin intermediul unor Programe Operaţionale.

• Principiul parteneriatului este legat de principiul anterior, al programării, dar şi de cel al subsidiarităţii. Parteneriatul îşi propune să conducă la realizarea unei strânse cooperări între autorităţile europene, naţionale şi regionale, în pregătirea şi implementarea programelor FS. Treptat, parteneriatul a fost extins, fiind implicaţi şi partenerii sociali şi economici.

• În fine, principiul adiţionalităţii a fost confirmat în 1988 ca reprezentând principala trăsătură a FS, care obligă statele membre să ofere cofinanţare pentru proiectele şi programele eligibile pentru susţinere prin intermediul FS.

15 PIM erau adresate Greciei, Italiei şi Franţei

9

Ca atare, statele membre se obligă să menţină nivelul cheltuielilor structurale publice cel puţin la nivelul perioadei de programare anterioare. Finanţarea comunitară suplimeantează intervenţiile naţionale, nu le înlocuieşte.

Modul de gestionare al fondurilor suferă şi el modificări importante, marcând trecerea de la finanţarea pe bază de proiecte la cea pe bază de programe. Până la acel moment, FEDR, FSE si FEOGA-O, în conformitate cu procedurile bugetare şi cotele naţionale agreate prin regulamente, dispuneau de un sistem de refinanţare a proiectelor selectate şi prezentate de statele membre. Reforma face trecerea către finanţarea programelor susţinute de planuri de dezvoltare regională. Planurile de acest tip, prin negociere cu Comisia, se transformă în aşa-numitele Cadre de Sprijin Comunitar (Community Suport Framework), care fac legătura între priorităţile comunitare şi cele identificate de statele membre prin planurile de dezvoltare regională. Cadrele de Sprijin Comunitar evidenţiau priorităţile strategice, care ulterior, în implementare, se regăseau în Programele Operaţionale şi în alte documente corelate.

• Bugetul total alocat Fondurilor Structurale: 69 miliarde de ECU, reprezentând 25 % din bugetul UE şi 0,3 % din PIB-ul total al UE.

• Principalii beneficiari: Spania (14,2 miliarde de ECU), Italia (11,4 miliarde de ECU), Portugalia (9,2 miliarde de ECU), Grecia (8,2 miliarde de ECU) 16

Pentru perioada 1988-1993, au fost stabilite următoarele cinci obiective prioritare:

• Obiectivul 1: promovarea dezvoltării şi adaptării structurale a regiunilor mai slab dezvoltate;

Obiectivului 1 a acoperit 86,2 milioane de locuitori (25%). Acestui obiectiv, finanţat din FEDR, FSE şi FEOGA, i-au fost alocate 43,8 miliarde de ECU (reprezentând 64 % din suma totală). Fondurile alocate s-au orientat către investiţii în infrastructură, în special în domeniul transporturilor şi al mediului (35,2 %), investiţii productive, precum ajutoare directe şi indirecte acordate întreprinderilor (33,6 %) şi investiţii în dezvoltarea resurselor umane (29,6 %).

Principalii beneficiari ai O1 au fost: Spania, care a primit 10,2 miliarde de ECU (57,7 % din populaţia acesteia trăia în zone cuprinse în obiectivul 1), Italia: 8,5 miliarde de ECU (36,4 % din populaţie), Portugalia: 8,45 miliarde de ECU (100 %), Grecia: 7,5 miliarde de ECU (100 %), Irlanda: 4,46 miliarde de ECU (100 %). Sume mai mici au fost alocate Germaniei pentru landurile din estul ţării care intrau sub incidenţa obiectivului 1 începând cu anul 1990, Franţei pentru Corsica şi pentru teritoriile franceze de peste ocean, precum şi Regatului Unit pentru Irlanda de Nord.

• Obiectivul 2: transformarea regiunilor grav afectate de declinul industrial. Zonelor acoperite de obiectivul 2, în care trăiau aproximativ 57,3 milioane de locuitori (16,6 %), i-au fost alocate 6,1 miliarde de ECU (reprezentând 9 % din suma totală), prin intermediul FEDR şi FSE. Fondurile respective au finanţat în cea mai mare parte investiţii în mediul productiv pentru sprijinirea întreprinderilor mici şi mijlocii (55,1 %), reconversie a zonelor industriale (29,3%) şi dezvoltarea resurselor umane (20,9%). Principalii beneficiari au fost: Regatul Unit (2 miliarde de ECU ; 35,5 % din populaţie), Spania (1,5 miliarde de ECU ; 22,2 %) şi Franţa (1,2 miliarde de ECU, 18,3 %). Sume mai mici au fost atrase şi de Grecia, Irlanda şi Portugalia.

• Obiectivul 3: combaterea şomajului pe termen lung;

• Obiectivul 4: facilitarea integrării ocupaţionale a tinerilor;

Obiectivelor 3 şi 4 le-au fost alocate circa 6,67 mld ECU (10% din buget), finanţarea fiind asigurată exclusiv prin FSE. Aceste obiective nu erau axate pe regiuni, fiind stabilite la nivel naţional şi acoperind finaţarea proiectelor orientate, în principal, către formare profesională. Principalii beneficiari au fost: Regatul Unit (1,5 miliarde de ECU), Franţa (1,44 miliarde de ECU), Germania (1,05 miliarde de ECU). Toate celelalte ţări au primit sume mai mici, cu excepţia Greciei, Irlandei şi Portugaliei, în cazul cărora fondurile alocate prin FSE au fost integrate în cadrul obiectivului 1.

16 Politica de coeziune a UE 1988-2008. O investitie în viitorul Europei, Inforegio Panorama, nr.26, 2008, disponibil pe http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/panorama/pdf/mag26/mag26_ro.pdf

10

• Obiectivul 5:

(a) accelerarea adaptării structurilor agricole şi

(b) promovarea dezvoltării zonelor rurale.

Obiectivul 5 i-au fost alocate 6,3 miliarde de ECU (9,2 % din suma totală). În vreme ce obiectivul 5a nu se concentra asupra unor anumitor regiuni, cele din cadrul obiectivului 5b se concentrau asupra zonelor rurale, a căror populaţie număra 17,6 milioane de locuitori şi reprezenta 5 % din total. Finanţările din cadrul obiectivului 5a reprezentau investiţii productive, cele din cadrul obiectivului 5b vizau noi activităţi economice în zonele rurale (47,2 %), infrastructura şi dezvoltarea resurselor umane (câte 20 %) şi mediul (12,1 %). Principalii beneficiari au fost: Franţa (2,3 miliarde de ECU), Germania (1,4 miliarde de ECU) şi Italia (0,96 miliarde de ECU).

Pe ansamblu, bugetul alocat celor trei fonduri structurale a crescut substanţial, de la circa 6,4 mld ECU în 1988 la 20.5 mld în 1993, la fel ca şi ponderea lor în buget, de la circa 16% la aproape 31%17.

O parte din suma alocată FS, respectiv 5,3 miliarde de ECU (7,8 % din suma totală) a fost alocată unor instrumente financiare comunitare, care erau destinate să rezolve diferite probleme specifice din anumite regiuni sau sectoare. Intenţia Comisiei era ca prin aceste instrumente financiare să sprijine proiectele comunitare care depăşeau graniţele naţionale şi să le utilizeze, în acelaşi timp, asemenea unor laboratoare de experimentare, pentru diferite iniţiative inovatoare. Aceste Initiative Comunitare au fost iniţial în număr de 16 şi acopereau următoarele domenii: cooperarea transfrontalieră (Interreg), proiecte în domeniul formării profesionale şi al creării de locuri de muncă (Euroform, Now şi Horizon), reconversia zonelor industriale (Resider, Rechar, Retex, Renaval, Konver), regiunile ultraperiferice (Regis), protecţia mediului (Envireg), energia (Regen ) la tehnologie informaţională şi cercetare (Prisma, Telematique, Stride). În cadrul asistenţei tehnice, Comisia a lansat, de asemenea, proiecte pilot, reţele şi studii, precum şi diverse instrumente pentru a sprijini întreprinderile mici şi mijlocii, precum „Business Innovation Centres”.

Reforma din 1993 a Fondurilor Structurale Tratatul de la Maastricht, care a intrat în vigoare în 1993, creşte importanţa acordată politicii regionale în UE. De astă dată, printre obiectivele generale ale Uniunii este menţionată, pentru prima dată, coeziunea economică şi socială: „dezvoltarea armonioasă şi echilibrată a activităţilor economice în întreaga Comunitate, o creştere durabilă şi neinflaţionistă care să respecte mediul, un grad înalt de convergenţă a performanţelor economice, un nivel înalt de ocupare a forţei de muncă şi de protecţie socială, creşterea nivelului de trai şi a calităţii vieţii, coeziunea economică şi socială şi solidaritatea între statele membre” (Art.2 TUE), fiind creat şi un nou instrument financiar, Fondul de Coeziune, special destinat spijinirii celor mai puţin dezvoltate ţări din UE. „Consiliul, hotărând în conformitate cu aceeaşi procedură, înfiinţează, până la 31 decembrie 1993, un Fond de Coeziune care contribuie financiar la realizarea de proiecte în domeniul mediului şi în acela al reţelelor transeuropene din sfera infrastructurii de transport” ((Titlul XIV, art.130D, TFUE)18.

Obiectivul politicii de coeziune, respectiv reducerea decalajelor de dezvoltare şi ridicarea nivelului de trai în regiunile mai puţin dezvoltate, apare explicit definit în secţiunea consacrată coeziunii economice şi sociale. „În scopul promovării unei dezvoltări armonioase a ansamblului Comunităţii, aceasta dezvoltă şi urmăreşte acţiuni care conduc la întărirea coeziunii sale economice şi sociale. Comunitatea urmăreşte, în special, reducerea decalajelor dintre nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi ridicarea nivelului regiunilor celor mai defavorizate, inclusiv al zonelor rurale” (Titlul XIV, art.130A, TUE)19.

17 European Union, Regional Policy, EU Cohesion Policy 1988-2008. Investing in Europe’s future, Inforegio Panorama, no.26, June 2008, p.9 18 Idem 19 EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/ro/treaties/index.htm#founding

11

În plus, importanţa suplimentară acordată politicii regionale derivă şi din decizia de a înfiinţa o nouă structură instituţională cu rol consultativ, Comitetul Regiunilor. De menţionat şi faptul că este creat un nou instrument financiar pentru susţinerea pescuitului şi a industriei piscicole, Instrumentul Financiar de Orientare pentru Pescuit (IFOP).

Tratatul de la Amsterdam (semnat în 1997, în vigoare din 1999) reconfirmă importanţa coeziunii economice şi, mai ales, sociale, şi include o secţiune de sine-stătătoare consacrată ocupării forţei de muncă, subliniind astfel necesitatea colaborării dintre statele membre şi instituţiile comunitare în vederea reducerii şomajului. Tratatul a pus bazele principiilor Strategiei europene pentru ocuparea forţei de muncă, stabilind o coordonare mai strânsă a politicilor naţionale în domeniul ocupării forţei de muncă.

Modificările aduse în utilizarea FS în perioada de programare 1994-1999 au fost minime, cele mai semnificative vizând criteriile de eligibilitate şi procedurile administrative. De pildă, regiunile eligibile sub O2 şi 5b sunt acum stabilite pe baza propunerii făcute de statele membre şi nu în mod unilateral, de către Comisie, ca până atunci. Proiectele eligibile pentru finanţare prin FS nu beneficiau şi de susţinere prin FC. Aderarera Austriei, Suediei şi Finlandei, în 1995, nu a modificat subtanţial cadrul deja stabilit al politicii regionale a UE deoarece cele trei state aveau un PIB/loc apropiat sau superior mediei comunitare. Cu toate acestea, deoarece în Suedia şi Finlanda, politicile regionale aveau în principal o componentă startegică şi vizau mai ales zonele nordice, slab populate, la nivel comunitar politica regională s-a îmbogăţit cu un nou obiectiv (O6) menit să promoveze dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor cu o densitate redusă a populaţiei (sub 8loc/km patrat). In plus, au fost alocat fonduri suplimentare, menite să acopere şi cele trei noi state membre (5,884 mld ecu, la preţurile din 1995).

• Bugetul total alocat Fondurilor Structurale �i de Coeziune: 168 miliarde de ECU, reprezentând

aproximativ o treime din bugetul UE şi 0,4 % din PIB-ul total al UE20.

• Principalii beneficiari: Spania (42,4 miliarde de ECU), Germania (21,8 miliarde de ECU),Italia (21,7 miliarde de ECU), Portugalia (18,2 miliarde de ECU), Grecia (17,7 miliarde de ECU) şi Franţa (14,9 miliarde de ECU).

Propunerea Comisiei Europene, inclusă în aşa-numitul „Pachet Delors II”21, a cuprins detalii privind noul Fond de Coeziune, creşterea bugetului Fondurilor Structurale şi simplificarea regulilor de implementare. Propunerea a fost negociată şi, în cele din urmă adoptată, în cadrul Consiliul European la Edinburgh în 11 şi 12 decembrie 1992. Prin decizia Consiliului erau stabilite resursele pentru perioada 1994-1999: circa 153 miliarde ECU pentru Fondurile Structurale şi 15 miliarde ECU pentru Fondul de Coeziune (din care 68 % pentru regiunile şi ţările cele mai sărace, respectiv Obiectivului 1).

Obiectivele perioadei 1994-1999 au fost destul de apropiate de cele ale perioadei anterioare:

• Obiectivul 1: promovarea dezvoltării şi a adaptării structurale a regiunilor mai slab dezvoltate. Obiectivul 1 a acoperit 97,7 milioane de locuitori (24,6 % din total) şi a beneficiat de un volum de 108 mld ecu (68 % din totalul fondurilor disponibile¹³). Fondurile proveneau din FEDR, FSE şi FEOGA (94 miliarde de ECU) şi Fondul de Coeziune (14,45 miliarde de ECU). Sumele alocate pentru obiectivul 1 s-au transformat în sprijin pentru întreprinderi (41 %), investiţii în infrastructură de transport şi mediu (29,8 %) şi investiţii în dezvoltarea resurselor umane (24,5 %).

• Obiectivul 2: transformarea regiunilor sau a unor părţi ale regiunilor grav afectate de declinul industrial. Obiectivul 2 acoperea 60,6 milioane de locuitori (16,3 % din total) şi a beneficiat de un pachet de finanţare în valoare de 9,4 miliarde de ECU (10,6 % din suma totală) asigurat de FEDR şi de FSE. Proiectele finanţate au fost destinate în special sprijinirii întreprinderilor mici şi mijlocii

20 European Union, Regional Policy, EU Cohesion Policy 1988-2008. Investing in Europe’s future, Inforegio Panorama, no.26, June 2008 21 Propunerea Comisiei Europene a fost înaintată Consiliului la patru zile după semnarea Tratatului de la Maastricht.

12

(55,1 %), reconversie economică, adesea în cazul fostelor zone industriale (23,9 %) şi dezvoltarea resurselor umane (20,9 %).

• Obiectivul 3: combaterea şomajului pe termen lung şi facilitarea integrării în muncă a tinerilor şi a persoanelor care riscă să fi e excluse de pe piaţa muncii, promovarea şanselor egale la angajare pentru bărbaţi şi femei;

• Obiectivul 4: facilitarea adaptării muncitorilor la schimbările din domeniul industrial şi la cele care privesc sistemele de producţie. Sumele totale alocate pentru obiectivele 3 şi 4, în valoare de 15,2 miliarde de ECU (9,1 % din suma totală), au fost alocate prin FSE, fiind destinate incluziunii sociale şi intervenţiilor de pe piaţa muncii.

• Obiectivul 5: promovarea dezvoltării rurale prin (a) accelerarea adaptării structurilor agricole în contextul reformei politicii agricole comune şi prin promovarea modernizării şi adaptării structurale a sectorului piscicol (b) facilitarea dezvoltării şi adaptării structurale a zonelor rurale. Fondurile alocate pentru obiectivul 5, în valoare de 13 miliarde de ECU (7,8 % din suma totală) au fost destinate noilor activităţi economice din domeniul piscicol şi din zonele rurale (47,2 %), infrastructură şi dezvoltarea resurselor umane (câte 20 %), precum şi mediu (12,1 %). Zonele rurale care au primit fonduri în cadrul obiectivului 5b aveau 32,7 milioane de locuitori, reprezentând 8,8 % din populaţia totală a UE.

• Obiectivul 6: dezvoltarea şi adaptarea structurală a regiunilor în care densitatea populaţiei este extrem de scăzută (începând cu 1 ianuarie 1995).

Iniţiativele Comunitare Iniţiativele comunitare (IC) reprezintă programe separate, stabilite de către Comisie, şi cofinanţate din FS. Între 1988-1993, numarul lor a crescut destul de mult, ele ajungând să reprezinte circa 9% din bugetul alocat FS22. Ca atare, Consiliul European de la Edinburgh (decembrie 1993) decide ca în designul viitoarelor IC să se ţină cont de faptul că: „trebuie să promoveze în principal cooperarea transfrontalieră, transnaţională şi interregională şi să sprijine regiunile ultraperiferice ale UE” (Comisa CE, 1993a, p.11). Noul set de 13 IC este lansat la jumătatea anului 1994:

• INTERREG II (cooperare interegională); • RECHAR II (regiuni dependente de industria carboniferă); • RESIDER II (regiuni dependente de industria siderurgică); • RETEX (regiuni dependente de industria textilă); • KONVER (regiuni dependente de industria de industria de apărare); • URBAN (zone urbane); • SME (IMM din zonele defavorizate); • PESCA (regiuni dependente de pescuit); • LEADER II (zone rurale); • ADAPT (adaptarea forţei de muncă la schimbări industriale); • EMPLOYMENT (ocuparea şi formarea forţei de muncă aparţinând grupurilor defavorizate); • RESIS (regiuni ultraperiferice); • Iniţiativa pentru industria textilă din Portugalia; • O iniţiativă suplimentară: Peace Initiative, pentru Irlanda de Nord.

Reforma din 1999 a Instrumentelor Structurale Apropiata perspectivă a extinderii către fostele state comuniste din centrul şi estul Europei plus Cipru şi Malta a generat, în mod firesc, intense dezbateri privind viitorul politicii de coeziune a UE şi, respectiv al FS. Imediat după semnarea Tratatului de la Amsterdam, Comisa a prezentat propriile propuneri privind administrarea viitoarei extinderi. Documente incluse în Agenda 2000 (Comisia 1997

22 John Bachtler, Ivan Turok, Coherence of EU Regional Policy …, p.24

13

şi 199823) includeau propuneri privind perspectiva financiară 2000-2006, precum şi recomandarea ca în Uniunea extinsă cheltuielile aferente FS să nu se modifice în mod substanţial. Evident, o astfel de recomandare venită din partea Comisiei nu era decât rezultatul negocierilor cu acele state membre UE „hotărâte să îngheţe bugetul total la maxim 1,27% din PIB al UE până în 2006”, existând ”puţine perspective ca ele să cadă de acord asupra unor reduceri semnificative în alte domenii de cheltuieli, cum ar fi agricultura”24. Propunerile Comisiei au reprezentat punctul de plecare pentru dezbateri legate de reforma FS şi a politicii regionale în UE. În consecinţă, un nou set de regulamente pentru perioada 2000-006 a fost elaborat, negociat şi, în cele din urmă adoptat în cadrul Consiliului European de la Berlin (martie 1999 25) .

Noua reforma a FS a vizat următoarele trei direcţii importante:

o Menţinerea echilibrului bugetar în limitele stabilite anterior; o Creşterea eficienţei instrumentelor structurale prin concentrarea asupra unui număr mai

redus de obiective ale politicii structurale; o Creşterea eficienţei procesului de coeziune economică şi socială în cadrul ţărilor candidate,

prin introducerea a două noi instrumente structurale de pre-aderare, respectiv Instrumentul pentru Politici Structurale de Preaderare (ISPA26) şi Programul Special de Aderare pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală (SAPARD27), care alături de mai vechiul program PHARE, sunt menite să susţină procesul de reforme şi dezvoltarea economică şi socială a acestor ţări.

În ceea ce priveşte bugetul alocat acţiunilor structurale (FS, FC), deşi propunerea Comisiei a fost ca acesta să se ridice la 275 mld euro, decizia finală a statelor membre a fost ca el să reprezinte numai 258 mld. euro (în preţuri 2004). Asistenţa de pre-aderare a beneficiat de o linie specială, în valoare de 3,12 mil euro/an, bugetul ei total fiind de 18,72 mil.euro. Deşi suma totală alocată acestor fonduri de preaderare pentru perioada 2000 – 2006 pare substanţială în termeni absoluţi (circa 20 miliarde EUR), în comparaţie cu resursele financiare alocate politicii regionale poate fi considerată drept o „cantitate neglijabilă” (circa 7% din volumul alocat politicii regionale UE-15 între 2000-2006). Tabel no. … Perspectivele financiare (UE-25) ajustate în vederea extinderii 2004 (în preţuri 2004)

milioane euro

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2000-2006 Acţiuni Structurale

32 678 32 720 33 638 33 968 41 035 41 685 42 932 258 356

FS 30 019 30 005 30 849 31 129 35 353 36 517 37 028 230 900

FC 2 659 2 715 2 789 2 839 5 682 5 168 5 904 27 456

Ajutor pre-aderare

3 120 3 120 3 120 3 120 3 120 3 120 3 120 18 720

Total 277 076 Sursa: Construit de autor pe baza Decision of the European Parliament and of the Council of 19 May 2003 on the adjustment of the financial perspective for enlargement, (2003/429/EC), Official Journal of the European Union L 147/25

Reforma din 1999 (Agenda 2000) a redus numărul Fondurilor Structurale de la şase la trei, al iniţiativelor comunitare de la 13 la patru şi al obiectivelor de la şase la trei (prin reunirea obiectivelor anterioare 2 şi 5, precum şi a obiectivelor 3 şi 4).

23 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on the Establishment of a New Financial Perspective for the Period 2000-2006, Brussels, 18.03.1998, COM(1998) 164 final 24 David Alen, Fondurile Structurale şi politica de coeziune, în H.Wallace, M.A. Pollack, A.R.Young (coordonatori), Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană, ed a 6-a, Institutul European din România, p. 200 25 Agenda 2000, prezentată de către Comisie, la 16 iulie 1997, în faţa Parlamentului European a fost completată ulterior în martie 1998 şi aprobată în cadrul Consiliului European de la Berlin, din martie 1999. 26 ISPA = Instrument for Structural Policies for Pre-accession 27 SAPARD = Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development

14

Valoarea totală disponibilă din Fondurile Structurale �i de Coeziune: 213 miliarde de euro pentru UE-15 între 2000 şi 2006 şi 21,7 miliarde de euro pentru cele 10 noi state membre între 2004 şi 2006, reprezentând aproximativ o treime din bugetul UE şi 0,4 % din PIB-ul total al UE.

Principalii beneficiari: Spania (56,3 miliarde de euro), Germania (29,8 miliarde de euro), Italia (29,6 miliarde de euro), Grecia (24,9 miliarde de euro), Portugalia (22,8 miliarde de euro), Regatul Unit (16,6 miliarde de euro) şi Franţa (15,7 miliarde de euro).

Cele trei obiective ale perioadei 2000-2006 sunt:

Obiectivul 1 (teritorial) – promovarea dezvoltării şi a adaptării structurale a regiunilor mai slab dezvoltate.

• Obiectiv general: urmăreşte promovarea dezvoltării şi susţinerea ajustărilor structurale în cadrul regiunilor rămase în urmă din punct de vedere economic.

• FEDER, FSE, FEOGA – O, IFOP • Sunt finanţate investiţiile în infrastructura de bază (transport, reţele de apă, energie, tratarea

deşeurilor), precum şi investiţiile în sănătate şi educaţie; • Sunt eligibile regiunile în care PIB/loc este mai mic de 75% din media PIB al UE, nivelul investiţiilor

este redus, rata şomajului este superioară mediei UE, infrastructura de bază este deficitară etc.; • Vizează maxim 22% din populaţia UE şi reprezintă circa 70% din bugetul alocat FS; • Sunt vizate, în principal, regiuni din Spania, Portugalia, Grecia, sudul Italiei, Corsica, Irlanda,

Danemarca, Suedia (regiunile ultraperiferice), Finlanda (regiunile cu o densitate a populaţiei foarte scăzută, sub 8 locuitori/km pătrat).

Obiectivul 2 (teritorial) – reconversia economică şi socială a regiunilor cu dificultăţi structurale

• Obiectiv general: Susţinerea reconversiei economice şi sociale a zonelor care, deşi au un nivel de dezvoltare apropiat de media comunitară, se confruntă cu dificultăţi structurale (declin industrial), ceea ce generează o rată a şomajului ridicată;

• FEDER, FSE • Zone vizate: zonele industriale în declin, zonele dependente de pescuit, cartiere urbane în

dificultate; în general, acele centre în care problemele nu sunt legate de absenţa infrastructurii necesare şi de declinul economic al activităţilor economice tradiţionale, ceea ce impune găsirea de soluţii în direcţia unei dezvoltări economice alternative;

• Reprezintă circa 11,5% din bugetul FS şi vizează circa 18% din populaţia UE (10% sunt zonele industriale, 5% zonele rurale, 2% zonele urbane şi 1% zonele dependente de pescuit);

Obiectivul 3 (sectorial28) – dezvoltarea resurselor umane

• Obiectiv general: susţine acţiuni în favoarea dezvoltării resurselor umane (adaptării şi modernizării politicilor şi sistemelor de învăţământ, formare şi ocupare a forţei de muncă), menite să permită atât reducerea şomajului cât şi prevenirea acestuia, pe întreg teritoriul UE, cu excepţia regiunilor eligibile sub obiectivul 1;

• FSE • Vizează acţiuni în favoarea şomerilor (formare de bază, formare continuă, ameliorarea structurii

educaţionale), acţiuni pentru susţinerea egalităţii de şanse, în special pentru grupurile sociale „fragile”: femei, grupuri etnice, persoane cu handicap, persoane discriminate pe criterii de vârstă etc.;

• Reprezintă circa 12,3% din FS.

De observat însă că nu reducerea numărului de obiective a reprezentat aspectul-cheie al reformei susţinute prin Agenda 2000, ci, mai degrabă, reducerea numărului de regiuni acoperite de aceste obiective. De observat că unele din regiunile acoperite în perioada 1993 – 1999 de Obiectivul 1 sau Obiectivul 6 au fost declarate neeligibile pentru aceste obiective în perioada 2000 – 2006 precum Flewoland din Olanda,

28 În limba engleză, thematic objective

15

Hainaut din Belgia, Cantabria din Spania, Estul şi sudul Irlandei, Molise din Italia, Lisabona şi Vale de Tejo din Portugalia, Berlinul de Est din Germania sau Irlanda de Nord, zonele insulare şi Highlands din Regatul Unit al Marii Britanii. Pentru acele regiuni care au ieşit de sub O1 a fost concepută aşa-numita „asistenţă de tranziţie”. De asemenea, alte regiuni excluse de sub Obiectivul 1 pot accesa fonduri comunitare sub Obiectivele 2 şi 3 sau prin intermediul Iniţiativelor Comunitare, LEADER, URBAN, INTERREG şi EQUAL.

Numărul iniţiativelor comunitare, scade de la 13 la 4:

• INTEREG (cooperare interegională, transnaţională şi la frontieră) • EQUAL (cooperare transnaţională pentru combaterea tuturor formelor de discriminare şi

inegalitate pe piaţa muncii) • LEADER (dezvoltare rurală) • URBAN (regenerare economică şi socială a zonelor urbane)

Tabel nr .. Prezentarea comparativă a Iniţiativelor Comunitare în perioada 1994-1999 şi 200-2006 1994 – 1999 2000 – 2006

13 IC 4 IC Interreg II: cooperare transfrontalieră, reţele energetice, cooperare în domeniul amenajării teritoriului; Employment: promovarea egalităţii şanselor pentru femei şi a accesului acestora la profesii de perspectivă şi funcţii de responsabilitate; ameliorarea ocupării persoanelor cu handicap; integrarea pe piaţa muncii a tinerilor de mai puţin 20 de ani fără calificare sau formere de bază; integrarea persoanelor ameninţate de excludere socială şi acţiuni rasiale şi xenofobe. Leader II: dezvoltare rurală. Adapt:adaptarea forţei de muncă la schimbările industriale şi ale societăţii informaţionale. PME: creşterea competitivităţii IMM. Urban: revitalizarea cartierelor urbane aflate în criză. Konver: diversificare economică a regiunilor dependente de sectorul apărării. Regis II: integrarea regiunilor ultraperiferice. Retex: diversificarea economică a regiunilor dependente de industria textile- îmbrăcăminte. Resider II: reconversia zonelor siderurgice. RecharII: reconversia zonelor miniere. Peace: susţinerea procesului de pace şi a reconcilierii în Irlanda de Nord. Pesca: diversificarea economică a zonelor dependente de pescuit

Interreg III: cooperare transfrontalieră, transnaţională şi interregională pentru stimularea dezvoltării şi amenajării armonioase şi echilibrate a teritoriului european. Leader+: dezvoltare rurală prin programe de dezvoltare integrată şi cooperarea grupurilor de acţiune locală. Equal: cooperare transnaţională pentru promovarea de noi practici în lupta contra discriminării şi inegalităţii de orice natură în accesul pe piaţa muncii. Urban: reabilitarea economică şi socială a oraşelor şi cartierelor aflate în criză pentru promovarea dezvoltării urbane durabile

Lisabonizarea politicii de coeziune a UE De remarcat faptul că, după anul 2000, politica de dezvoltare regională a Uniunii Europene este asociată nu doar cu reducerea decalajelor de dezvoltare dar şi cu creşterea competitivităţii UE, evoluând în strânsă conexiune cu Strategia Lisabona (2000) şi, după 2010, cu Strategia Europa 2020. Strategia Lisabona, care îşi propunea să transforme Europa în cea mai dinamică şi mai competitivă economie bazată pe cunoaştere până în anul 2010, a fost completată în anul 2001, în cadrul Consiliului European de la Gotheburg, cu noi obiective, cel mai important fiind cel privind dezvoltarea durabilă. După 2010, o nouă strategie de dezvoltare a UE, Strategia Europa 2020 se constituie într-o continuatoare firească a Agendei Lisabona. În ciuda acestei dominante, noua strategie, lansată într-un context economic dificil, marcat de criza economico-financiară, prezintă o serie de particularităţi. Noile particulariţă sunt menite să evite disfuncţionalităţile instituţionale şi de mecanism care au redus din eficacitatea Agendei Lisabona şi să favorizeze atingerea noilor obiective economice şi sociale stabilite pentru perioada 2011-2020. Printre altele, merită amintită introducerea aşa-numitului „semestru european”, care implică obligaţia statelor membre de a raporta concomitent către Comisie atât stadiul de implementare al Strategiei Europa 2020 (respectiv, al programelor

16

naționale de reforme) cât și stadiul de implementare al programelor de convergență/stabilitate29. Deși cele două raportări rămân distincte, faptul că sunt transmise concomitent Comisiei Europene permite acesteia să evalueze gradul de coerenţă şi consistență dintre cele două strategii, așa încât să fie asigurată potențarea și nu subminarea lor reciprocă.

Componenta teritorială a politicii de coeziune A fost formalizată prin intermediul Tratatul de la Lisabona (2007/2009). Definitia conceptului de coeziune teritorialã se aflã încã în dezbatere la nivel european, însã existã câteva elemente care sunt acceptate de toatã lumea, acestea fiind dezvoltarea echilibratã a teritoriului, reducerea disparitãtilor si valorificarea potentialului teritorial.

O definitie generalã propusã pentru conceptul de coeziune teritorialã în urma consultãrii institutiilor românesti este redatã mai jos. Coeziunea teritorialã este expresia dezvoltãrii echilibrate, coerente si armonioase a teritoriului, sub aspectul activitãtilor economice, sociale, al dotãrilor, al accesibilitãtii si al calitãtii mediului, al existentei conditiilor de viatã si de muncã echitabile pentru toti cetãtenii, indiferent de locul în care se aflã. Politica de coeziune teritorialã trebuie sã urmãreascã diminuarea diferentelor de dezvoltare dintre regiunile geografice, dintre mediul urban si cel rural, dintre centru si periferie, precum si prevenirea amplificãrii discrepanţelor teritoriale.

Obiectivul atribuit coeziunii teritoriale adaugã dimensiunea de proces politic trans-sectorial si trans-teritorial (transfrontalier, transregional, etc.): acesta le permite factorilor de decizie sã priveascã teritoriul european dintr-o nouã perspectivã – nu neapărat regională sau natională, ci la un nivel transfrontalier integrat si macroregional – care poate ajuta teritoriile să îsi construiascã viitorul pe baza capitalului teritorial prin asigurarea celor mai performante oportunitãti la diverse niveluri geografice.

Anul 2007 şi noua reformă a Instrumentelor Structurale Odată cu integrarea celor 10 + 2 noi state membre, în 2004 şi 2007, disparităţile de dezvoltare au crescut semnificativ, transformându-se într-o provocare fără precedent pentru competitivitatea şi coeziunea internă a UE30. În plus, inegalităţile structurale complexe datorate diferenţelor de infrastructură, calitate a mediului înconjurător, structurii forţei de muncă, diversităţii mediilor de afaceri, nivelurilor de inovare şi utilizare a tehnologiei, influenţează şi ele dezvoltarea noilor state membre.

În acest context, pentru perioada de programare 2007-2013, politica de coeziune devine principalul instrument prin care se poate realiza modernizarea economiei UE.

De la Strategia Lisabona la Strategia 2020 Ce este Strategia Lisabona ? Consiliul European de la Lisabona, martie 2000, stabileste ca obiectiv strategic, pentru următorii 10 ani, transformarea UE în „cea mai competitivă şi dinamică economie din lume, bazată pe cunoaştere, pe asigurarea unui număr sporit de locuri de muncă şi a unei mai mari coeziuni sociale (growth, stability, cohesion)”. Scopul initial al acestei strategii era de a permite recuperarea decalajul economic care separa SUA de UE, prin accentul pus pe economia bazată pe cunoaştere, concept cuprinzător, care include inovaţia, societatea informaţională şi capitalul uman. În absenţa unor competenţe şi

29 Statele membre ale Uniunii Economice și Monetare (zona euro) elaborează și implementează Programe de stabilitate, în timp ce celelalte state membre elaborează și implementează Programe de convergență. 30 Una din patru regiuni de nivel NUTS II ale UE27 înregistrează un PIB/locuitor mai mic decât 75% din media comunitară.

17

instrumente posibil de utilizat pentru atingerea acestor obiective, un accent tot mai important este pus pe coordonarea politicilor naţionale. Lisabona a adus sub aceeaşi umbrelă abordări anterioare, cunoscute sub denumirea de „procesele” Luxemburg, Cardiff şi Koln privind politicile de ocupare a forţei de muncă, pieţele produselor şi legăturile dintre politicile micro şi macro-economice. Instrumentul politic propus poartă numele de „metoda deschisă de coordonare” (open method of coordination). Metoda deschisă de coordonare reprezintă instrumentul folosit pentru a coordona acţiunile decidenţilor politici din statele membre în vederea asigurării coerenţei cu obiectivele comune. Se porneşte de la premisa că în timp decidenţii vor stabili un dialog fructuos, de coordonare deschisă (în sensul că nu se urmăreşte atingerea unui singur tip de rezultate).

Noul instrument se caracterizează prin:

• determinarea unor ghiduri pentru politicile naţionale; • stabilirea unor indicatori care să măsoare performanţele naţionale în raport cu cele mai bune evoluţii; • solicitarea adresată statelor de a adopta planuri naţionale de acţiune prin care să fie implementate aceste ghiduri; • monitorizarea şi evaluarea rezultatelor.

Strategia Lisabona a identificat un număr de obiective politice, împărtăşite într-o măsură mai mare sau mai mică de toate statele Uniunii. Deşi Strategia Lisabona a identificat un număr important de obiective politice, în cazul majorităţii acestora, responsabilităţile rămân la nivelul statelor membre şi multe din acţiunile necesare depind de comportamentul agenţilor economici naţionali. În fapt, Strategia Lisabona se aplică unor domenii ramase în afara procesului integrării europene, precum educaţia, cercetarea, inovarea, crearea de noi firme, piaţa muncii, etc. Consiliu European de primăvară urma să monitorizeze procesul prin evaluarea performanţelor atinse de către fiecare din statele membre.

Strategia iniţială se sprijinea pe opt componente, fiecare cu efecte semnificative asupra competitivităţii naţionale:

1. crearea unei societăţi informaţionale, accesibile tuturor; 2. crearea unei arii europene a inovării, cercetării şi dezvoltării; 3. imbunatatirea mediului de afaceri si a cadrului reglementar; 4. liberalizarea pieţei unice şi întărirea politicii în domeniul concurenţei şi a ajutoarelor de stat; 5. construirea unor reţele industriale (de infrastructură) în domeniul telecomunicaţiilor, utilităţilor şi

transporturilor; 6. crearea unor servicii financiare eficiente şi integrate; 7. îmbunătăţirea politicii sociale prin creşterea gradului de pregătire a forţei de muncă, scăderea

şomajului şi modernizarea mecanismelor de protecţie socială; 8. asigurarea unei dezvoltări durabile.

Obiectivul creşterii competitivităţii economiei europene, prin îmbunătăţirea performanţelor economice, a reprezentat şi fundamentul realizării pieţei unice (Actul Unic, 1987). Raportului Padoa-Schioppa (1987) a pus bazele teoretice ale creşterii economice durabile, prin delimitarea celor trei piloni pe care se sprijină economia europeană:

• piaţă unică, cu rolul de a îmbunătăţi eficienţa economică; • sistem monetar eficient, care să asigure stabilitatea monetară; • buget comun extins, pentru sprijinirea coeziunii economice.

Aceeaşi percepţie a stat ulterior la baza elaborării Agendei Lisabona, modalitatea de realizare fiind însă diferită. În principal, diferenţele între Programul Pieţei Interne (1985) şi Strategia Lisabona (2000) au în vedere deplasarea din zona obiectivelor intermediare clar stabilite, a mijloacelor şi instrumentelor precis determinate, către obiective mai largi şi instrumente “soft”. Rezistenţa către viitoare transferuri de competenţe se reflectă în noi modele de cooperare voluntară, reţele şi alte forme de coordonare „soft”, ceea ce reprezintă o depărtare semnificativă de opţiunea reglementară tradiţională. În măsura în care, Strategia Lisabona necesită mai degrabă forme de intervenţie prin

18

intermediul stimulentelor (decât a interdicţiilor), reuşita implică şi acţiuni paralele ale autorităţilor naţionale, prin angajament şi coordonare.

Analiză comparativă Piaţa internă – Strategia Lisabona Piaţa Internă Strategia Lisabona

Scop final Integrare şi creştere Creştere, coeziune socială, ocuparea forţei de muncă

Obiective intermediare

Reducerea costurilor tranzacţiilor dintre statele membre pentru bunuri şi servicii

Avans în procesul de educaţie şi inovare; creşterea cheltuielilor cu cercetarea-dezvoltarea; liberalizarea serviciilor industriale, creşterea gradului de ocupare etc.

Mijloace Eliminarea barierelor de orice fel; armonizare legislativă

Definirea unor sarcini comune, evaluarea performanţelor în raport cu unele jaloane stabilite anterior, monitorizare reciprocă

Instrumente Directive, aplicarea în urma unor decizii ale instanţelor.

În cea mai mare parte sunt naţionale (fiscale, juridice, bugetare)

Sursa: Sapir Report, 2003 Strategia Lisabona reprezintă un set de obiective, domenii prioritare de acţiune, ţinte şi măsuri, pentru orientarea politicilor europene de creştere economică şi ocupare a forţei de muncă către realizarea obiectivului strategic al Uniunii Europene de a deveni cea mai competitivă şi dinamică economie bazată pe cunoaştere. Strategia Lisabona a fost adoptată de către Consiliul European extraordinar de la Lisabona, din 23-24 martie 2000 şi reînnoită de către Consiliul European de la Bruxelles din 22-23 martie 2005.

Obiectivele Strategiei Lisabona: • dezvoltarea unei economii dinamice, bazate pe cunoaştere; • intensificare ratei de creştere economică; • creşterea gradului de ocupare al forţei de muncă; • modernizarea sistemului de protecţie socială; • promovarea dezvoltării durabile şi a protecţiei mediului.

Instrumentele specifice de aplicare a strategiei: • Liniile directoare integrate pentru creştere economică şi ocuparea forţei de muncă (realizat decătre Comisie), • Programul Comunitar Lisabona (realizat decătre Comisie), • Rapoartele anuale ale Comisiei cu privire la aplicarea strategiei, • Programele naţionale de reformă (realizate de către statele membre) • Rapoartele naţionale anuale cu privire la aplicarea programelor naţionale de reformă (realizate de către statele membre).

Instrumentul de implementare a Strategiei Lisabona (SL) la nivel naţional este Programul Naţional de Reformă (PNR). Programele Naţionale de Reformă ale statelor membre conţin obiective generale şi obiective specifice, măsuri şi acţiuni, precum şi resurse financiare pentru finanţarea acestora din urmă. Statele membre prezintă în fiecare an rapoarte cu privire la implementarea PNR.

Implementarea SL a cunoscut trei cicluri: martie 2000 – martie 2005; martie 2005 – martie 2008 şi martie 2008 – martie 2011.

Sursa: www.mae.ro Deficien�e institu�ionale ale Agendei Lisabona 2010 Evaluările de parcurs privind proiectarea �i implementarea Agendei Lisabona (fie la nivelul oficial – rapoarte, fie la nivelul studiilor �tiin�ifice), au eviden�iat un număr de deficien�e care au condus la îndeplinirea nesatisfăcătoare a obiectivelor stabilite inţial:

19

• lipsa unui program de aplicare adecvată pentru statele membre; • lipsa unei depline asumări politice la nivel naţional; • numărul mare de obiective şi ţinte cuantificate; • monitorizarea deficitară a statelor membre; • insuficienta distinc�ie între scopuri �i mijloace; • insuficienta corelare dintre obiectivele Agendei Lisabona �i cele privind convergen�a

economică; Toate aceste evaluări au fost luate în considerare la elaborarea noii strategii europene – Strategia Europa 2020.

Schema generală a simplificării �i eficientizării noii strategii este prezentată în figura următoare.

Knowledgebased

economy

Knowledgebased

economy

Knowledgebased

economy

Economiebazată pecunoaștere

Creștereeconomicăsustenabilă

Creștereinteligentă

Creșteresustenabilă

Creștereincluzivă

Ocupare

Educație

„20/20/20”

Cercetaredezvoltareinovare

Incluziunesocială

Locuri demuncă maimulte șimai bune

Coeziunesocială maiputernică

Dezvoltaredurabilă/mediu

AGENDA LISABONA STRATEGIA EUROPA 2020 Ce este Strategia Europa 2020 Strategia Europa 2020 se constituie într-o continuatoare a Agendei Lisabona (2000-2010) şi reprezintă un document strategic al Uniunii Europene, cu privire la domeniul economic şi social, prin care sunt proiectate direc�iile fundamentale de dezvoltare economică �i socială ale Uniunii Europene în secolul 21. Strategia Europa 2020 con�ine ţintele fundamentale pe care Uniunea Europeană îşi propune să le atingă, în domeniul economic şi social, la orizontul anului 2020, adică pe parcursul intervalului 2011-2020.

Ce aduce nou Strategia Europa 2020 faţă de Agenda Lisabona 2010 ? Deşi Strategia Europa 2020 aspiră să reprezinte o continuare firească a Agendei Lisabona, ea prezintă o serie de particularităţi destinate atât să evite disfuncţionalităţile instituţionale şi de mecanism ale Agendei Lisabona, cât şi amplificarea factorilor favorabili atingerii noilor obiective economice şi sociale stabilite pentru perioada 2011-2020.

În principal, aceste particularităţi sunt:

• abordarea tematică a dezvoltării economice �i sociale a Uniunii Europene pe perioada 2011-2020: aceasta rezidă în combinarea structurală �i func�ională a obiectivelor propuse �i a priorită�ilor considerate. Aceasta este de natură a asigura adecvarea mijloacelor la �inte, ceea ce poate contribui la cre�terea �anselor de implementare a obiectivelor Strategiei Europa 2020;

20

• corelarea sistemului de raportare na�ională: statele membre vor raporta concomitent atât stadiul de implementare a Strategiei Europa 2020 (adică, al programelor na�ionale de reforme) cât �i stadiul de implementare a strategiei de convergen�ă/stabilitate31. De�i cele două raportări rămân distincte, faptul că sunt transmise concomitent la Comisia Europeană permite acesteia să evalueze gradul de consisten�ă dintre cele două strategii, a�a încât să se asigure poten�area lor reciprocă �i nu subminarea lor reciprocă;

• plasarea responsabilită�ii, ini�iativei �i competen�ei decizionale de la nivelul Comisiei Europene32 la nivelul Consiliului European, având în vedere componen�a Consiliului European (�efii de stat �i de guvern ai statelor membre ale Uniunii Europene): această modificare de responsabilitate, ini�iativă �i competen�ă este de natură a realiza, din start, o mai mare coeziune atât în luarea �i formularea deciziilor cât �i în asigurarea condi�iilor institu�ionale �i de autoritate ale implementării deciziilor în cauză;

• conferirea către Parlamentul European a rolurilor de:

o motor al mobilizării cetă�enilor europeni în realizarea obiectivelor strategie, pe baza faptului că membrii Parlamentului European sunt ale�i de către to�i cetă�enii europeni �i, ca urmare, trebuie să aducă la îndeplinire, în forul legislativ în cauză, interesele acestora;

o co-legislator pentru ini�iativele esen�iale privind implementarea strategiei �i realizarea obiectivelor stabilite: aceasta se va face, în principal, pe baza procedurii de co-decizie.

Caracterizare generală a Strategiei Europa 2020 Deşi rezultatele implementării Agendei Lisabona 2010 nu au fost mulţumitoare, Strategia Europa 2020 nu şi-a redus ambiţiile cu privire la obiectivele/ţintele pe care le propune privind dezvoltarea economică şi socială a Uniunii Europene pentru următorul deceniu. În acest sens, considerăm că men�inerea ”presiunii pozitive” privind viteza �i amplitudinea construc�iei europene (în primul rând, la nivel institu�ional �i, în al doilea rând, la nivelul economiei reale) este benefică. Este important să relevăm, încă de la început, o serie de particularităţi ale noii Strategii, comparativ cu Agenda Lisabona:

• un accent mai mare pus pe implementarea acţiunilor, comparativ cu cel pus pe atingerea obiectivelor; desigur, aceasta nu înseamnă că acţiunile vor fi dirijate în mai mică măsură de urmărirea atingerii obiectivelor, ci doar că implementarea acţiunilor va căpăta o importanţă decisivă;

• introducerea mecanismelor de atingere a obiectivelor prin implementarea acţiunilor aferente chiar în strategie (ceea ce nu s-a întâmplat în cazul Agendei Lisabona);

• aspectele sociale sunt considerate esenţiale în procesul de creştere economică (în perspectiva modelului social european);

• obiectivele naţionale pot fi diferite fa�ă de cele propuse în Strategia europeană, funcţie de punctul de start, de condiţiile concrete din fiecare ţară în parte, precum şi în funcţie de blocajele privind creşterea economică sau alte procese economice şi sociale din fiecare stat membru;

• subordonarea politicilor comunitare scopului realizării obiectivelor din Strategia Europa 2020;

31 Statele membre ale Uniunii Economice �i Monetare (zona euro) elaborează �i implementează Programe de stabilitate, în timp ce celelalte state membre elaborează �i implementează Programe de convergen�ă. 32 Comisia Europeană, în calitate de structură executivă, va men�ine, în principal, următoarele atribu�ii, competen�e �i responsabilită�i: a) va monitoriza şi evalua progresele; b) va asigura coordonarea politicilor economice; c) va asigura direcţionarea iniţiativelor emblematice; d) va emite avertismente în cazul unor reacţii naţionale inadecvate în ceea ce prive�te implementarea strategiei.

21

• Consiliul European devine factorul crucial în coordonarea implementării strategiei, forul care trebuie să indice calea de urmat (faţă de situaţia anterioară, specifică SL, în care era, de fapt, ultima verigă implicată).

Priorită�ile Strategiei Europa 2020 Strategia Europa 2020 propune trei priorită�i33, care se constituie totodată şi în principii fundamentale ale construc�iei europene pentru următoarea decadă:

1. cre�tere inteligentă – bazată o economie a cunoa�terii �i inovării (economie în care produc�ia, circula�ia �i valorificarea informa�iei de orice fel au caracter democratic, de masă �i func�ionează într-o re�ea cu un grad de automatizare din ce în ce mai mare);

2. cre�tere sustenabilă/durabilă – bazată pe o economie competitivă, curată �i eficientă (cre�tere economică de natură să asigure satisfacerea nevoilor economice ale genera�iei curente fără a afecta în mod negativ �ansele genera�iilor viitoare de a-�i satisface nevoile economice proprii);

3. cre�tere favorabilă incluziunii – bazată pe o economie care să genereze cre�terea ratei ridicate de ocupare �i a coeziunii economice, sociale �i teritoriale (cre�tere economică care să genereze sporirea gradului �i calită�ii integrării sociale a tuturor membrilor societă�ii, prin reducerea �i, la limită, eliminarea disparită�ilor economice �i sociale care nu sunt bazate pe disparită�i de merit).

Ţintele Strategiei Europa 2020 Strategia Europa 2020 propune un număr de cinci obiective (ţinte) pentru orizontul anului 2020. Aceste obiective sunt:

a. rata de ocupare: 75% (în grupa de vârstă 20-64 ani) prin:

o participarea sporită a tinerilor;

o participarea lucrătorilor în vârstă şi mai puţin calificaţi;

o mai buna integrare a migranţilor legali;

b. ponderea fondurilor totale (publice şi private) alocate cercetării-dezvoltării: 3% din PIB;

c. trinomul ”20x20x20”: reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră cu 20% (faţă de 1990), creşterea eficienţei energetice cu 20% sau scăderea consumului de energie cu 20%, creşterea ponderii surselor regenerabile de energie în consumul final brut de energie la 20%;

o este posibil ca, după anul 2012, UE să decidă creşterea ponderii reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră, faţă de 1990, la 30%;

d. limitarea la max. 10% a ratei de părăsire timpurie a �colii de către popula�ia în vârstă de 18-24 de ani �i atingerea ponderii de min. 40% a populaţiei care absolvă învă�ământul ter�iar34 sau echivalent şi are vârsta cuprinsă între 30-34 ani;

33 Aceste principii erau prevăzute, mai mult sau mai pu�in explicit, �i de Agenda Lisabona, dar, de data aceasta, ele sunt eviden�iate în mod deosebit, pentru a pune în valoare filosofia generală a construc�iei europene, pe palierele economic �i social, în următoarea decadă. 34 Prin învă�ământ ter�iar se în�elege o formă de învă�ământ superior sau echivalent (nivelul ISCED 5 şi 6 în clasificarea europeană. MECTS consideră, în contribuţia sa la poziţia RO privind Strategia UE 2020, că “în sfera de competenţă a învăţământului preuniversitar este cuprins şi învăţământul terţiar non-universitar - învăţământ postliceal şi şcoli de maiştri”. Conform EUROSTAT, care utilizează Standardele internaţionale de clasificare în educaţie (International Standard Classification of Education - ISCED) în învăţământul terţiar sunt incluse nivelurile 5 şi 6 şi anume: ‐ nivelul 5 = primul stadiu al învăţământul terţiar – care include programe cu orientare academică (tipul A) şi acele programe de educaţie

terţiară orientate pentru spre o profesie (tipul B) şi care sunt mai scurte ca durată decât programele de tipul A şi dirijate pentru a facilita intrarea pe piaţa muncii;

22

e. scăderea numărului persoanelor expuse riscului sărăciei cu 20 milioane (reducerea cu 25% a numărului persoanelor cu risc de sărăcie).

SCURTĂ PREZENTARE A OBIECTIVELOR STRATEGIEI EUROPA 2020 Strategia Europa 2020 î�i propune trei principii (priorită�i) fundamentale: cre�tere inteligentă cre�tere sustenabilă cre�tere favorabilă incluziunii

În scopul realizării acestor principii, Strategia Europa 2020 propune următoarele opt �inte, grupate pe cinci obiective, la orizontul anului 2020: a. obiectivul economic: rata de ocupare: 75% (în grupa de vârstă 20-64 ani) prin: • participarea sporită a tinerilor • participarea lucrătorilor în vârstă şi mai puţin calificaţi • mai buna integrare a migranţilor legali b. obiectivul suport general al dezvoltării: ponderea fondurilor totale (publice şi private) alocate cercetării-dezvoltării: 3% din PIB; c. obiectivul tehnologic: trinomul ”20x20x20”: reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră cu 20% (faţă de 1990), creşterea eficienţei

energetice cu 20% sau scăderea consumului de energie cu 20%, creşterea ponderii surselor regenerabile de energie în consumul final brut de energie la 20%;

d. obiectivul educa�ional: limitarea la max. 10% a ratei de părăsire timpurie a �colii de către popula�ia în vârstă de 18-24 de ani �i atingerea ponderii de min. 40% a populaţiei care absolvă învă�ământul ter�iar sau echivalent şi are vârsta cuprinsă între 30-34 ani;

e. obiectivul social: scăderea numărului persoanelor expuse riscului sărăciei cu 20 milioane (reducerea cu 25% a numărului persoanelor cu risc de sărăcie).

În scopul atingerii acestor �inte, sunt propuse �apte ini�iative emblematice: • Uniune a inovării • Tineret în mi�care • agendă digitală pentru Europa • Europă eficientă din punctul de vedere al utilizării resurselor • politică industrială adaptată erei globalizării • agendă pentru noi competen�e �i noi locuri de muncă • Platforma europeană de combatere a sărăciei Modul în care principiile, obiectivele �i ini�iativele emblematice se constituie într-un mecanism coerent de dezvoltare economică �i socială a Uniunii Europene la orizontul anului 2020 este schi�at în figura 1:

‐ nivelul 6 = al doilea stadiu al învăţământului terţiar rezervat studiilor care conduc la un nivel de calificare în cercetare avansată

(doctorat) ‐ nivelul 4 ISCED – educaţie post-secundară non-terţiară, vizează acele programe care ating graniţa între nivelurile de educaţie secundar

superior şi cel terţiar iar ca exemple sunt oferite acele programe menite să-i pregătească elevii pentru învăţământul terţiar sau programe care să-i pregătească pe elevi direct pentru piaţa muncii. Problema care se pune este tranşarea includerii învăţământului postliceal şi şcoli de maiştri în nivelul ISCED 4 (învăţământ secundar superior) sau 5 (prima etapă a învăţământului terţiar). La ultimul Consiliu Educaţie – Cultură – Tineret din 11 mai 2010, Consiliul a acceptat posibilitatea ca, în vederea atingerii ţintei pe învăţământ terţiar din Strategia Europa 2020, SM să poată, în unele situaţii fundamentate, să includă şi nivelul ISCED 4 în sfera naţională de definiţie a învăţământului terţiar sau echivalent.

23

Figura … „Alocarea” priorită�ilor, �intelor �i a ini�iativelor emblematice în Strategia Europa 2020

România şi-a stabilit propriile ţinte, subsumate ţintelor de ansamblu ale Strategiei Europa 2020. �intele na�ionale aferente Strategiei Europa 2020 se prezintă după cum urmează (tabelul ..):

Tabelul …. Valorile nominale ale �intelor europene, respectiv na�ionale privind Strategia Europa 2020

Nr. crt. Obiectivul �inta

Valoare nominală Strategia Europa 2020

Valoare nominală România

Grad de îndeplinire na�ională a �intei europene - %

1. Economic Rata de ocupare a popula�iei în vârstă de 20-64 ani - % 75,0 70,0 93,3

2. Social Reducerea ratei sărăciei relative - % 25,0 16,0 64,0

3. Tehnologic

Reducerea ratei emisiilor de gaze cu efect de sera - % 20,0 20,0 100,0

Cre�terea ratei eficien�ei energetice - % 20,0 19,0 95,0

Ponderea surselor de energie regenerabilă în consumul final brut de energie - %

20,0 24,0 120,0

4. Suport general al dezvoltării

Ponderea cheltuielilor de cercetare-dezvoltare în PIB - % 3,0 2,0 66,7

5. Educa�ional

REducerea ratei părăsirii timpurii a �colii - % 10,0 11,3 87,0

Ponderea popula�iei, în grupa de vârstă 30-34 ani, cu studii ter�iare - % 40,0 26,7 66,7

Contribuţia PCES la realizarea Strategiei Lisabona/ Europa 2020 Există o suprapunere evidentă între obiectivele şi direcţiile de acţiune ale politicii de coeziune şi cele ale strategiilor de dezvoltare ale UE (SL, SE2020), teme precum ocuparea forţei de muncă, incluziune socială, reducerea sărăciei, dezvoltare durabilă dar şi investiţii în infrastructură, în tehnologia informaticii, cercetare, dezvoltare şi resurse umane putând fi regăsite în fiecare dintre acestea. Aşa de pildă, între 2000-2006, prin intermediul FC şi FS circa 9 miliarde euro au finanţat proiecte din domeniul cercetării, tehnologiei şi inovării, circa 21 miliarde, modernizarea şi dezvoltarea IMM-urilor iar circa 6 miliarde, infrastructura societatii informationale. Astfel, conform analizelor realizate de către Comisie, suprapuneri mai importante se înregistrează în regiunile aflate în conversie industrială decat în cele de convergenţă, 80% din acţiunile de sub O2 coincizînd cu priorităţile SL. Fostul comisar pentru politica regionala, Danuta Hubner spunea: „Fiind responsabilă de circa o treime din bugetul UE, sunt tentată să spun că politica de coeziune reprezintă cel mai important şi puternic instrument investiţional al strtegiei Lisabona şi Goteburg” scoţând în

24

evidenţă complementaritatea şi chiar sinergia ce există între cele două instrumente. În 2004, după o primă evaluare a rezultatelor Strategiei Lisabona, realizată prin Raportul Lok, comisarul Hubner declara că „ o politică de coeziune a UE reformată, cu un accent mai marcat pe creştere şi ocupare, va întări responsabilitatea pentru SL în rândul statelor membre” 35.

Perioada financiară 2007-2013 a fost concepută de o manieră similară perioadei 2000-2006, din cei 347 mld euro alocaţi acestei politici, 228 mld urmând a fi cheltuiţi pentru investiţii în domenii complementare SL. Actuala criză economico-finaniciară a reordonat însă prioritaţile UE. În noile condiţii create de criză, politica de coeziune îşi propune să joace un rol cheie în sprijinirea măsurilor incluse în Planul European de Refacere Economică (European Economic Recovery Plan)36, accentul fiind de astă dată pus pe creşterea volumului prefinanţărilor şi simplificarea măsurilor de implementare. Măsurile decise au fost de natură să permită mobilizarea mai rapidă de resurse într-o perioadă în care, pe fondul crizei, se resimte o acută lipsă de lichidităţi37.

35 Hubner,D., Lisbon and Cohesion Policy: complementary objectives, UNICE, Competitiveness day, Speech 04-535, Brussels, 9 Decembrie 2004, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/04/535&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en 36 Commission communication, ‘A European Economic Recovery Plan’ - COM(2008) 800, 26.11.2008. 37 Commission Staff Working Paper, ‘Cohesion Policy: Responding to the economic crisis’, A review of the implementation of cohesion policy measures adopted in support of the European Economic Recovery Plan, Brussels, 25.10.2010, SEC(2010) 1291 final

25

Finanţarea politicii de coeziune economică şi socială

Bugetul comunitar38, instituit prin tratatul de la Roma (TCEE, 1957), este un instrument menit să susţină principiul solidaritatii financiare în UE. Cu toate acestea, de la bun început el a avut o dimensiune redusa, iniţial acoperind cheltuielile specifice PAC. Modificarile survenite ulterior succesiv, pe fondul reformarii diferitelor politici ale UE, au modificat atât sursele de finantare, structura acestora cât şi dimensiunea bugetului şi modul de luare a deciziilor.

Bugetul UE este diferit atat faţă de bugetele organizatiilor internationale cat si nationale atat prin cuprindere, functii cât si prin dimensiunea relativa (raportat la PIB) si structura cheltuielilor.

Astfel, pe de o parte, bugetul UE este mult mai cuprinzator decat bugetul unei organizatii internationale, care, de regula, acopera numai cheltuielile administrative si operationale. In al doilea rand, spre deosebire de un buget national, bugetul UE acopera mult mai putine domenii, finantand bunuri si servicii publice intr-o masura nesemnificativa. In plus, dimensiune relativa a bugetului UE este de circa 1% din PIB al UE, spre deosebire de bugetele nationale care reprezinta intre 30 si 50% din PIB. In fine, nici functiile bugetului UE nu sunt aceleasi cu cele jucate de bugetele OI sau nationale, deoarece in raport cu bugetul unei OI, functia de redistribuire a bugetului UE este mult mai importanta, in raport insa cu un buget national, funcţia de redistribuire apare a fi mult mai limitată, urmare a dimensiunii relative mult mai mici.

Comisia, PE si CM au roluri si puteri diferite în deciderea bugetului UE. Un prim pas este reprezentat de un acord obligatoriu încheiat între cele trei instituţii pentru a asigura disciplina bugetara, planificarea pe termen lung şi întărirea cooperarii în legatură cu bugetele anuale. Începând cu 1975 au fost iniţiate numeroase încercări de îmbunătăţire a procedurii bugetare, cu grade de succes diferite. Ultima reformă a dus la semnarea, în 1988, a primului Acord Interinstituţional. Acest tip de “acord interinstitutional” include cadrul financiar multianual, prin care se stabilesc limitele anuale, limitele fiecarui capitol (cunoscute ca “praguri”) şi bugetele anuale, care respectă aceste praguri.

Cadrele financiare multianuale, derulate pana în prezent, au acoperit patru perioade financiare: 1988 – 1993, Delors I 1994 – 1999, Delors II 2000 – 2006, Agenda 2000 2007-2013, Agenda 2007

38 Bugetul UE reprezinta un document prin care sunt prevazute si autorizate, in fiecare an, incasarile si platile anticipate ale Uniunii.

26

Cadrul financiar al Uniunii Europene 2007-2013

Perspectiva Financiara 2007-2013 alocă o sumă totală de maxim 975 miliarde euro pe o perioadă de şapte ani, astfel:

1. creştere economica durabilă (433 mld euro) cu două sub-rubrici:

a. competitivitate pentru creştere economica şi ocuparea forţei de muncă (realizarea obiectivelor Lisabona). Printre altele se număra cheltuieli cu cercetarea şi dezvoltarea, intervenţii europene în vederea creşterii, educării, formării etc.[85,6 mld – 8.4%];

• din fiecare euro, 8 centi sustin cresterea competitivitatii; b. coeziune în vederea realizării creşterii economice şi utilizării forţei de muncă: în

cadrul acestei rubrici se regăsesc cheltuielile cu FS şi FC, destinate actualelor şi viitoarelor state membre [347,4 mld – 35.7%];

• din fiecare euro, 26 centi sustin coeziunea; 2. conservarea si gestionarea resurselor naturale:

a. Aici se regăsesc în principal cheltuielile legate de politica agricola comuna, de pescuit si de mediu (plăţi directe şi destinate dezvoltarii rurale).

• Să ne reamintim că, în urma Consiliului European de la Bruxelles, din octombrie 2002, cheltuielile cu PAC nu trebuiau să crească cu mai mult de 1% pe an, cu alte cuvinte cu mai puţin decât nivelul previzionat al inflaţiei. Ca atare, aceste cheltuieli, în preturi constante, vor trebui să scadă de la 43.7 miliarde euro in 2006 – credite de angajament - la 40.6 miliarde euro în 2013 (preţuri constante 2004) [418,1 (43.1%) din care cheltuielile legate direct de PAC reprezinta 293.1 mld euro (34%)]

• din fiecare euro, 43 centi sunt cheltuiti in favoarea resurselor umane; 3. Cetatenie, libertate, securitate şi justiţie - capitol inclus „pentru a oferi un sens cetăţeniei

europene”, acoperă cheltuielile legate de securitatea internă a Uniunii, lupta impotriva crimei organizate, controlul frontierelor externe, imigraţia, menţinerea diversităţii culturale etc.[12.2 mld euro (1.2%)];

• Din fiecare euro, 1 cent este cheltuit pentru acest scop;

27

4. UE ca actor global – capitol prin care se finanţeaza politica externa a UE, ajutor pentru dezvoltare, politica de vecinătate, politica comercială comună, ajutorul umanitar etc. Fondul European de Dezvoltare a fost integrat în bugetul UE şi inclus în cadrul acestei rubrici.[55.9 mld. Euro – 5.8%];

• Din fiecare euro, sase centi vor susţine cooperarea cu tari vecine, potentiale candidate, alte state sarace din lume;

5. Administratie [56.2 mld. Euro - 5.8%] – activităţile personalului şi instituţiilor UE, inclusiv PE, Consiliu, Comisie, CEJ, Curtea de Conturi.

Figura 1 Repartiţia pe ţări a Fondurilor Structurale în perioada 1994 - 2006

28

Cadrul legal, proces decizional, actori specifici în cazul politicii de coeziune a UE in perioada 2007-2013

Baza juridică a politicii de coeziune a fost întărită prin Tratatul de la Lisabona. Conform Articolul 3 din Tratatul de la Lisabona, „coeziunea economică, socială şi teritorială, precum şi solidaritatea între statele membre” (Art.3 TUE) reprezintă unul din obiectivele de bază ale Uniunii. În conformitate cu noul Tratat de la Lisabona, domeniul coeziunii economice, sociale şi teritoriale este un domeniu de competenţă partajată între UE şi statele membre, ceea ce înseamnă că în acest domeniu, conform aceluiaşi Tratat de la Lisabona, „Uniunea şi statele membre pot legifera şi adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic” (art. 2 (2) TFUE).

Prin Art.174 TFUE, conceptul de coeziune economică şi socială este întărit prin adăugarea componentei teritoriale. Astfel, dimensiunea teritorială a politicii de coeziune devine acum oficial recunoscută ca obiectiv fundamental al Uniunii, care trebuie să fie urmărit de toate politicile UE. Domeniul coeziunii în sine este mult mai clar definit, fiind menţionate explicit regiunile care pot face obiectul intervenţiilor specifice. Titlul XVIII, Coeziunea economică, socială şi teritorială, Art.174 TFUE

În scopul promovării unei dezvoltari armonioase a întregii Uniuni, aceasta îşi dezvoltă şi desfăşoară acţiunea care conduce la consolidarea coeziunii sale economice, sociale şi teritoriale.

Uniunea urmăreşte, în special, reducerea decalajelor între nivelurile de dezvoltare a diferitelor regiuni şi a rămânerii în urmă a regiunilor defavorizate.

Dintre regiunile avute în vedere, o atenţie deosebită se acordă zonelor rurale, zonelor afectate de tranziţia industrială, precum şi regiunilor afectate de un handicap natural şi demografic grav şi permanent, cum ar fi regiunile cele mai nordice cu densitate foarte scăzută a populaţiei, precum şi regiunile insulare, transfrontaliere şi muntoase. Sursa: Versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene, Luxemburg, Oficiul pentru publicaţii al UE, 2010

Statele membre au obligaţia de a-şi concepe politicile economice şi de a le coordona în vederea realizării obiectivelor specifice acestei politici, respectiv, de reducere a decalajelor de dezvoltare între diferitele regiuni ale Uniunii (Art.175 TFUE). De asemenea, UE are obligaţia de a formula şi pune în aplicare politicile şi acţiunile Uniunii numai prin luarea în considerare a acestor obiective. Titlul XVIII, Coeziunea economică, socială şi teritorială, Art.154 TFUE

Statele membre îşi conduc politicile economice şi le coordonează în vederea realizării, în egală măsură, a obiectivelor menţionate la articolul 174. Formularea şi punerea în aplicare a politicilor şi acţiunilor Uniunii, precum şi realizarea pieţei interne ţin seama de obiectivele menţionate la articolul 174 şi participă la realizarea acestora.

Atingerea acestui obiectiv este sprijinită de instrumentele financiare specifice, cunoscute sub denumirea de „fonduri structurale” : Fondul European de Orientare şi Garantare Agricola - Secţiunea de Orientare (FEOGA), Fondul Social European (FSE), Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) dar şi de un nou instrument, Fondul de Coeziune (FC). „ (…) Uniunea susţine realizarea acestor obiective prin acţiunea pe care o întreprinde prin intermediul Fondurilor Structurale (Fondul European de Orientare si Garantare Agricola, Sectiunea de Orientare, Fondul Social European, Fondul European de Dezvoltare Regionala), al Bancii Europene de Investitii si al altor instrumente financiare existente” (Art.175, TFUE)

„ (…) Fondul de Coeziune, constituit prin aceeaşi procedură, contribuie financiar la realizarea de proiecte în domeniul mediului şi în acela al reţelelor transeuropene de infrastructură a transporturilor” (Art. 177 TFUE).

29

Sistemul guvernanţei la mai multe niveluri, specific politicii de coeziune a UE (în special politicii regionale), devine şi mai nuanţat, parlamentele naţionale fiind cele care vor asigura respectarea principiului subsidiarităţii. Nu în ultimul rând, Parlamentul European devine, alături de Consiliu, colegislator şi în cadrul acestui domeniu, Tratatul de la Lisabona extinzînd procedura legislativă ordinară şi asupra politicii de coeziune. Conform Art.177 TFUE, Parlamentul şi Consiliul decid, prin procedura legislativă ordinară, după consultarea CES şi CR, asupra obiectivelor, modului de organizare, normelor generale, precum şi altor măsuri menite să permită coordonarea şi creşterea eficienţei fondurilor structurale (atât în cazul FEDR şi FC, cât şi FSE). Titlul XVIII, Coeziunea economică, socială şi teritorială, Art.177 TFUE

(…) Parlamentul European şi Consiliul, hotărând prin regulamente, în conformitate cu procedura legislativă ordinară şi după consultarea Comitetului Economic şi Social şi a Comitetului Regiunilor, definesc misiunile, obiectivele prioritare şi organizarea forndurilor structurale, ceea ce poate să implice regruparea fondurilor. De asemenea, se definesc, în conformitate cu aceeaşi procedură, normele generale aplicabile fondurilor, precum şi dispoziţiile necesare pentru a asigura eficienţa şi coordonarea fondurilor între ele şi cu celelalte instrumente financiare existente. Sursa: Versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene, Luxemburg, Oficiul pentru publicaţii al UE, 2010

Procedura legislativă ordinară a devenit principala procedură legislativă specifică sistemului decizional al UE odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, la 1 decembrie 2009. Ea nu face decât să reflecte extinderea procedurii de codecizie39 la majoritatea politicilor UE.

Din perspectivă bugetară, o modificare importantă este reprezentată de renunţarea la distincţia făcută între cheltuielile obligatorii şi neobligatorii. O astfel de departajare a cheltuielilor, împiedica PE să se pronunţe asupra unor cheltuieli precum cele specifice fondurilor structurale sau politicii agricole. Prin TL, PE este pus pe o poziţie de egalitate cu Consiliul UE şi în privinţa puterii de decizie bugetare. Procedura legislativă ordinară, pe scurt Parlamentului şi Consiliului UE au importanţă egală într-o gamă largă de domenii (de exemplu: guvernanţă economică, imigrare, energie, transport, mediu şi protecţia consumatorilor, etc.), marea majoritate a legilor europene fiind adoptate în comun de către cele două instituţii. • Comisia trimite propunerea legislativă către Consiliu şi Parlament. • Aceste instituţii o examinează şi o discută în două lecturi succesive. • Dacă nu ajung la un acord după a doua lectură, propunerea este transmisă unui Comitet de conciliere format dintr-un număr egal de

reprezentanţi ai Consiliului şi ai Parlamentului. • Reprezentanţii Comisiei asistă, de asemenea, la întrunirile Comitetului de conciliere şi participă la discuţii. • Odată ce Comitetul ajunge la un acord, textul convenit este trimis Parlamentului şi Consiliului pentru o a treia lectură, astfel încât

acesta să poată fi adoptat în final ca text legislativ. • Acordul final al celor două instituţii este indispensabil pentru adoptarea textului. • Chiar şi în cazul în care comitetul de conciliere ajunge la un acord asupra unui proiect comun, Parlamentul poate respinge actul

propus cu majoritatea voturilor exprimate. Sursa: http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/ro/0080a6d3d8/Procedura-legislativ%C4%83-ordinar%C4%83.html

Legislaţia secundară specifică acestei politici include, pentru fiecare perioadă de programare financiară, regulamente specifice, menite să stabilească modul de funcţionare al diferitelor instrumente structurale.

Perioada de programare finaciară 2007-2013 Regulamentul general: • Regulament privind procedurile generale asupra FEDER, FSE si FC - Council Reg(EC) No 1083/2006 Regulamente specifice: 39 Procedura de codecizie a fost introdusă prin Tratatul de la Maastricht (1993) şi întărită prin Tratatul de la Amsterdam (1999).

30

• Regulament privind Fondul European pentru Dezvoltare Regionala - Reg (EC) 1080/2006 privind FEDER (5 iulie 2006)

• Regulament privind Fondul de Coeziune - Reg (EC) 1084/2006 (11 iulie 2006) • Regulament privind Fondul Social European Reg(EC) 1081/2006 - (5 iulie 2006) • Regulament privind Gruparea Europeana pentru Cooperare Teritoriala - Reg(EC) 1082/2006 (5 iulie 2006) • Regulament al Parlamentului European şi al Consiliului stabilind un Instrument European de Vecinătate şi

Parteneriat (IEVP); • Regulament al Consiliului stabilind un Instrument de Asistenta de Pre-aderare (IPA).

În vederea atingerii obiectivelor de coeziune economică, socială şi teritorială, Fondurile Structurale şi Fondul de Coeziune sunt utilizate pentru a sprijini o politică de dezvoltare regională solidă, care să interacţioneze permanent cu alte politici, precum politica socială, cea în domeniul cercetării, energiei şi transportului, etc. La elaborarea, adoptarea şi implementarea politicii de coeziune, instituţiile UE contribuie în mod diferit.

Comisia Europeană este, în principal, responsabilă de modul în care este implementă acestă politică, fiind tototodată şi iniţiatorul legislativ al propunerilor de modificare/reformare. În structura actualei Comisii Europene, care a fost aprobată la 10 februarie 2010, portofoliul pentru politică regională aparţine lui Johannes Hann iar portofoliul pentru ocuparea forţei de muncă, afaceri sociale şi incluziune, lui László Andor. Alte portofolii, în strânsă legătură cu domeniul politicii de coeziune, sunt cele ale comisarului pentru agricultura, mediu, energie, etc.

Direcţia Generală Politică Regională (Regional Policy) cunoscută şi sub titulatura de DG Regio are ca misiune consolidarea coeziunii economice, sociale şi teritoriale prin reducerea disparităţilor dintre nivelurile de dezvoltare ale regiunilor şi ţărilor din Uniunea Europeană şi administrează trei fonduri principale:

o Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), o Fondul de coeziune (FC) şi o Instrumentul de asistenţă pentru preaderare (IPA) (instrument financiar de pre-aderare prin

care sunt sprijinite ţările candidate să îşi dezvolte reţelele de transport şi să-şi îmbunătăţească infrastructura de mediu).

Pe lângă aceste fonduri, DG Regio răspunde şi de implementarea Fondului de Solidaritate al UE (FSUE), (fondul este destinat intervenţiei rapide în caz de catastrofe majore pentru a oferi ajutor în cel mai scurt timp posibil) şi contribuţiile Uniunii la Fondul internaţional pentru Irlanda (alături de programul PEACE, susţinut din fondurile structurale, urmăreşte încurajarea unui climat de pace şi reconciliere în Irlanda de Nord). De asemenea, DG Regio este responsabilă de coordonarea politicilor UE în domeniul urban şi de cele specifice regiunilor ultraperiferice. DG Regio acţioneză în parteneriat cu statele membre urmărind ca, prin cele 334 de programe operaţionale, cei 270 mld euro alocati în actuala perioadă financiară 2007-2013 prin intermediul FEDR şi FC, să fie implementaţi eficient şi în conformitate cu obiectivele stabilite.

DG Ocuparea Forţei de Muncă, Afaceri Sociale şi Incluziune (Employment, Social Affairs and Inclusion) sau DG Employment numără printre domeniile ei de activitate, alături de coordonarea sistemelor de securitate socială, promovarea incluziunii sociale, îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă şi muncă ale cetăţenilor europeni, dialogul social, cetătenii etnie rromă, etc. şi gestionarea FSE, respectiv a unui buget total de 76 mld euro.

Parlamentul European, alături de Consiliu, este responsabil atât de legiferare în domeniul politicii de coeziune cât şi de monitorizarea modului în care Comisia, implementează diferite programe specifice.

În structura actualului PE îşi desfăşoară activitatea două comisii direct legate de buna funcţionare a politicii de coeziune a UE: comisia de dezvoltare regională şi comisia de ocupare a forţei de muncă şi afaceri sociale.

• Comisia pentru dezvoltare regională este responsabilă de garantarea faptului că Uniunea şi statele sale membre desfăşoară o politică economică care favorizează promovează coeziunea

31

economică, socială şi teritorială, precum şi solidaritatea între statele membre (art 3 al TUE). Comisia este competentă în probleme privind coordonarea IS ale Uniunii, funcţionarea FEDR, FC şi a celorlalte instrumente de politică regională a UE, evaluarea efectelor celorlalte politici ale UE privind coeziunea economică şi socială.

• Pe de altă parte, Comisia de ocupare a forţei de muncă şi afaceri sociale se ocupă în principal de politicile în domeniul locurilor de muncă, precum şi de toate aspectele aferente politicii sociale, condi�iile de muncă, formarea profesională �i libera circula�ie a lucrătorilor �i pensionarilor. comisie este competentă în chestiuni privind: politica ocupării forţei de muncă şi toate aspectele de politică socială, cum ar fi condiţiile de muncă, securitatea socială şi protecţia socială; măsurile de garantare a sănătăţii şi securităţii la locul de muncă; Fondul Social European; politica de formare profesională, inclusiv calificările profesionale; libera circulaţie a lucrătorilor şi pensionarilor; dialogul social, etc.

Cele două comisii participă alături de Consiliu �i Comisie, la implementarea cadrului legislativ în domeniile lor de competen�ă, în cadrul procedurii legislative ordinare. De asemenea, Parlamentul şi Consiliul vor avea roluri echilibrate în aprobarea bugetului general al UE şi a cadrului financiar multianual. Cele două instituţii vor stabili împreună toate cheltuielile, eliminând astfel distincţia dintre cheltuielile obligatorii (aproximativ 45% din bugetul UE), de exemplu ajutoarele agricole directe sau acordurile internaţionale, şi cheltuielile neobligatorii.

Consiliul UE este institu�ia Uniunii în cadrul căreia se reunesc reprezentan�ii guvernelor statelor membre, mai precis mini�trii din fiecare stat membru care sunt competen�i într-un anumit domeniu, compozi�ia sesiunilor Consiliului �i frecven�a acestora variind în func�ie de subiectele abordate. În acest moment, există zece forma�iuni ale Consiliului, care acoperă ansamblul politicilor Uniunii. Consiliul rămâne un organism unic în sensul că, indiferent de formaţiunea Consiliului care adoptă o decizie, aceasta este întotdeauna o decizie a Consiliului, nefiind menţionată denumirea formaţiunii.

Consiliul UE, alături de PE, are rol decisiv în adoptarea legislaţiei UE şi în aprobarea bugetului. Consiliul adoptă deciziile prin votul miniştrilor din statele membre40. În general, Consiliul UE adoptă deciziile aplicând regula „majorităţii calificate”. Până în 2014, votul cu majorităţii calificate va implica regula triplei majorităţi (majoritatea numărului de voturi, crespectiv 255 din cele 34541, majoritatea statelor membre, majoritatea populaţiei din statele membre, respectiv cel puţin 62%). Începând cu 2014, se va introduce sistemul de vot cu dublă majoritate (a ţărilor - cel puţin 15 din cele 27 - şi a populaţiei UE, respectiv, ţările care se exprimă în favoarea propunerii trebuie să reprezinte cel puţin 65% din populaţia UE).

Comitetul Regiunilor Este o structură consultativă, creată prin Tratatul de la Roma (1993) cu scopul de a face cunoscute punctele de vedere locale şi regionale cu privire la legislaţia UE. În acest sens, Comitetul emite rapoarte sau „avize” pe marginea propunerilor Comisiei42. În baza Tratatului de la Lisabona, Comisia Europeană are obligaţia de a se consulta cu autorităţile locale şi regionale şi cu asociaţiile acestora cât mai devreme posibil în etapa prelegislativă. Comitetul Regiunilor, în calitatea sa de portavoce a

40 Există trei tipuri de vot, în funcţie de dispoziţiile din tratat cu privire la subiectul abordat:majoritate simplă (pentru decizii de procedură), majoritate calificată (un sistem de vot ponderat bazat pe numărul de locuitori ai statelor membre, utilizat pentru adoptarea a numeroase decizii privind piaţa internă, afacerile economice şi comerţul) şi unanimitate (pentru politica externă, apărare, cooperarea judiciară şi poliţienească şi impozitare). 41 Numărul voturilor, de 345, nu este strict proporţional cu populaţia, ci ponderat în favoarea ţărilor cu mai puţini locuitori: Germania, Franţa, Italia şi Regatul Unit: 29 de voturi, Spania şi Polonia: 27, România: 14, Ţările de Jos: 13, Belgia, Grecia, Portugalia, Republica Cehă şi Ungaria: 12, Austria, Bulgaria şi Suedia: 10, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Lituania şi Slovacia: 7, Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg şi Slovenia: 4, Malta: 3 42 Comitetul Regiunilor se întruneşte de 5 ori pe an în sesiune plenară pentru a defini liniile politice generale şi pentru a adopta avize.

32

autorităţilor locale şi regionale, este profund implicat în această procedură43. După ce înaintează o propunere legislativă, Comisia trebuie să se consulte din nou cu Comitetul Regiunilor, dacă propunerea respectivă vizează unul dintre domeniile politice cu impact direct asupra autorităţilor locale şi regionale.

În prezent, Comitetul Regiunilor este format din 344 de membri (şi tot atâţia membri supleanţi), provenind din toate cele 27 de state membre. România are 15 reprezentanţi în CR (şi 15 membri supleanţi).

Comitetul Economic şi Social Comitetul Economic şi Social European a fost înfiinţat prin Tratatul de la Roma (1957), ca for de discuţie pe marginea aspectelor legate de piaţa internă. Este o structură consultativă, care emite avize pe marginea propunerilor făcute de Comisie, permiţând grupurilor de interese din Europa - sindicate, angajatori, fermieri - posibilitatea de a se exprima oficial în legătură cu propunerile legislative ale UE. În medie, CESE elaborează anual 170 de avize şi documente consultative. Toate avizele sunt transmise către organismele decizionale ale Uniunii şi apoi publicate în Jurnalul Oficial.

CESE este format din 344 de membri, reprezentanţi ai grupurilor de interese economice şi sociale din toată Europa. Aceştia sunt propuşi de guvernele naţionale şi numiţi de Consiliul Uniunii Europene pentru un mandat de 5 ani, care poate fi reînnoit. Numărul membrilor din fiecare ţară depinde de populaţia acesteia: Franţa, Germania, Italia, Regatul Unit - 24 de membri, Spania, Polonia - 21 de membri, România - 15 membri, etc.

State membre versus regiuni Implementarea proiectelor care utilizează IS implică o activă participare a statelor membre, atât la nivel naţional, cât şi regional. Reglementările specifice administrării IS conciliază rolul care revine, pe de o parte, Comisiei Europene în execuţia bugetului UE şi, pe de altă parte, statelor membre în gestionarea, monitorizarea şi controlul financiar cotidian al resurselor financiare provenind din bugetul UE. Actuala arhitectură permite intervenţia Comisiei atunci când sunt identificate deficienţe în sistemele de audit şi control naţionale.

Unii autori consideră chiar că poiltica de coeziune a UE a dus la reducerea rolului jucat de state, in favoarea unui rol crescut pentru regiuni. În unele state membre, politica regională a UE a susţinut chiar tendinţa către regionalizare (vezi cazul Spaniei sau Belgiei). Indiferent însă de evoluţiile specifice regionalizării, pentru toate statele membre ale UE, implementarea acestei politici a implicat modernizarea administraţiilor, crearea de noi structuri instituţionale, de noi canale de comunicare pentru actorii regionali şi locali, etc.

Societatea civilă Societatea civilă, incluzând ONG-urile, reprezintă un partener important în domeniul coeziunii economice şi sociale. Actorii non-statali (ANS) îşi intensifică tot mai mult influenţa în cadrul politicii de coeziune, fiind implicaţi atât în perioada de programare, în elaborarea planurilor de dezvoltare, cât şi în cea de implementare a unora din programele şi proiectele finanţate cu fonduri UE.

Începând din octombrie 2003, „ZILELE PORŢILOR DESCHISE – Săptămâna europeană a regiunilor şi oraşelor” a devenit principalul prilej de reunire a factorilor politici şi a experţilordin întreaga Europă şi nu numai. Organizate de Comisia Europeană împreună cu Comitetul Regiunilor, în colaborare cu regiuni şi oraşe din toată Europa, cu Parlamentul European şi cu organizaţii private, financiare şi ale

43 Există 6 „comisii” care se ocupă de diferite domenii politice şi pregătesc avizele care urmează a fi dezbătute în sesiunile plenare: Coeziune teritorială, Politică economică şi socială, Educaţie, tineret şi cultură, Mediu, schimbări climatice şi energie, Cetăţenie, guvernanţă, afaceri instituţionale şi externe, Resurse naturale

33

societăţii civile, ZILELE PORŢILOR DESCHISE reprezintă un prilej pentru schimbul de experienţă şi idei în domeniul dezvoltării regionale.

Principii, obiective, instrumente structurale specifice perioadei 2007-2013

Având în vedere noul context european, marcat de extinderea Uniunii Europene şi de provocările multiple de la nivel global, începând cu anul 2007 a avut loc o nouă reformă a politicii de coeziune.

Dezbaterea privind design-ul politicii de coeziune 2007-2009 a fost lansată de publicarea celui de al Treilea Raport de Coeziune (februarie 2004)44, urmat de un comunicat al Comisiei45 şi de o propunere privind bugetul pe perioada 2007-201346. Prin cel de-al Treilea Raport de Coeziune, Comisia propunea un plan detaliat de priorităţi şi de măsuri, menit să consolideze PCES, ţinând însă cont şi de recomandările generale privind noile Perspective Financiare. De subliniat că şi în cadrul acestui document, coeziunea nu a fost privită numai ca o modalitate de redistribuire a veniturilor, ci ca o politică dinamică ce a încercat să creeze noi resurse adresându-se în mod direct acelor factori care influenţează indicatorii de competitivitate economică şi de ocupare a forţei de muncă, mai ales acolo unde capitalul potenţial rămas neutilizat atinge niveluri foarte înalte. Raportul scotea în evidenţă faptul că, pe lângă problemele generate de extinderea spre Est, precum creşterea diferenţelor de dezvoltare economică în cadrul UE, scăderea nivelului mediu al PIB comunitar etc., Uniunea se confruntă şi cu unele provocări generate de restructurarea economică, pe fondul accelerării fenomenului de globalizare, liberalizării comerţului internaţional, revoluţiei tehnologice, dezvoltării economiilor şi societăţilor informaţionale, fenomenului de îmbătrânire a populaţiei, a creşterii migraţiei şi şomajului. În aceste condiţii, reforma PCES nu putea fi concepută în afara prevederilor Strategiei Lisabona47. Cu alte cuvinte, reforma acestei politici trebuie să se adreseze şi obiectivelor Agendelor Lisabona şi Gothenburg şi să devină un motor pentru atingerea acestora prin derularea unor programe atât la nivel naţional, cât şi regional. În realitate, obiectivele Agendei Lisabona şi cele ale PCES se suprapun aproape perfect, de vreme ce creşterea economică reprezentă numitorul comun al ambelor proiecte48.

Reforma 2007-2013 a urmărit realizarea unui nou cadru de programare, simplificarea procedurilor şi descentralizarea procesului de management.

• Suma totală disponibilă prin Fondurile Structurale �i de Coeziune: 347 miliarde de euro, reprezentând 35,7 % din bugetul UE şi 0,38 % din PIB-ul total al UE (din care pentru regiuni acoperite de obiectivul 1: 81,5 %; populaţie în regiunile acoperite de obiectivul 1: 170 milioane (35 % din populaţia totală, inclusiv regiunile în faza de suspendare progresivă a ajutorului).

44 European Commission , Third Report on Economic and Social Cohesion. A New Partnership for Cohesion, 2004 45 Commission Communication, Builing our common future. Policy challenges and means of the enlarged Union 2007-2013, 10 februarie 2004 46 Commission Communication on Financial Perspectives 2007-13, 14 iulie 2004 47 Strategia Lisabona a fost adoptată în martie 2000, se viza transformarea Europei, până în anul 2010, în cea competitivă

economie bazată pe cunoaştere din lume. Mai târziu, Consiliul de la Nisa din decembrie 2000 a transpus obiectivele Agendei Lisabona privind reducerea sărăciei într-o strategie coordonată de integrare socială la nivel european. A urmat Consiliul de la Gothenburg (iunie 2001) unde s-a decis extinderea Strategiei Lisabona prin includerea de prevederi referitoare la protecţia mediului înconjurător şi urmarea unui model de dezvoltare economică sustenabilă. Ţinând cont de toate acestea, rezultă că includerea Politicii de Coeziune în şi subordonarea ei faţă de obiectivele acestei Agende reprezintă o evoluţie firească chiar dacă recent au avut loc discuţii privind necesitatea completării şi actualizării Agendei Lisabona.

48 Numai că în cazul programelor regionale, acesta se transpune în termeni de promovare a convergenţei între state membre şi regiuni, în funcţie de nivelul PIB/loc.

34

• Principalii beneficiari: Polonia (67,3 miliarde de euro), Spania (35,2 miliarde de euro), Italia (28,8 miliarde de euro), Republica Cehă (26,7 miliarde de euro), Germania (26,3 miliarde de euro), Ungaria (25,3 miliarde de euro), Portugalia (21,5 miliarde de euro) şi Grecia (20,4 miliarde de euro).

Principiile de programare ale Fondurilor Structurale şi de Coeziune Fiind suţinută prin contribuţiile statelor membre la bugetul comunitar, politica UE de coeziune economică şi socială se bazează pe principiul solidarităţii financiare. Fondurile adunate sunt redirecţionate către regiunile mai puţin prospere şi către grupurile sociale aflate în dificultate. În timp, principiile care au stat la baza operaţionalizării FS au suferit uşoare modificări, fiind întărite sau devenind mai specifice. Principiul concentrării, de pildă, deşi nu se mai regăseşte în mod explicit printre principiile de programare a FS, rămâne însă principiul director al reformei. Cadran nr.2

A. Complementaritate: Acţiunile comunitare trebuie să fie complementare sau să contribuie la operaţiunile naţionale corespondente.

B. Parteneriat: Acţiunile comunitare trebuie realizate printr-o strânsă consultare între Comisie, statele membre, autorităţi şi organisme numite de statele membre (cum ar fi autorităţi regionale şi locale), parteneri economici şi sociali. Parteneriatul trebuie să acopere pregătirea, finanţarea, monitorizarea şi evaluarea asistenţei financiare. Statele membre trebuie să asigure participarea partenerilor relevanţi în diferitele stadii ale gestionării FS.

C. Subsidiaritate: Fondurile Structurale nu sunt direct alocate proiectelor alese de Comisie. Principalele priorităţi ale programului de dezvoltare sunt definite de autorităţile naţionale/regionale în cooperare cu Comisia, dar alegerea proiectelor şi managementul lor este de competenţa exclusivă a autorităţilor naţionale şi regionale.

D. Adiţionalitate: Ajutorul comunitar nu poate înlocui cheltuielile structurale publice sau echivalente ale statelor membre. Bugetul programului poate include atât fonduri UE cât şi fonduri naţionale provenind din surse publice sau private.

E. Compatibilitate: Operaţiunile finanţate prin Fonduri Structurale trebuie să fie în conformitate cu prevederile Tratatului UE, precum şi cu politicile şi acţiunile UE, inclusiv regulile privind concurenţa, achiziţiile publice, protecţia mediului, promovarea egalităţii între bărbaţi şi femei.

F. Programare: Acţiunea comună a UE şi statelor membre trebuie să fie implementată pe o bază multianuală printr-un proces de organizare, luare de decizii şi finanţare bazat pe formularea de strategii integrate şi coerente multi-anuale şi definirea de obiective concrete. G. Concentrare: Fondurile Structurale sunt concentrate pe câteva obiective prioritare; de fapt, o mare parte a acestora acoperă un număr limitat de zone, care au nevoie de sprijin pentru dezvoltarea lor, iar resursele rămase sunt dedicate anumitor grupuri sociale care se confruntă cu dificultăţi în toată Uniunea Europeană, fără a satisface criterii geografice speciale.

OBIECTIVELE POLITICII DE COEZIUNE 2007 -2013 Deoarece dezbaterile publice generate de reforma PCES au scos în evidenţă necesitatea concentrării asupra unui număr mai redus de probleme, esenţiale pentru asigurarea coeziunii la nivelul UE, precum cea a competitivităţii, dezvoltării durabile, restructurării economice şi sociale, propunerile făcute de Comisie în „Third Cohesion Report” si agreate de Consiliul European de la Bruxelles (decembrie 2005) au vizat un număr limitat de teme prioritare, menite să reflecte agenda stabilită la Lisabona şi Gotheburg, (European Commission, 2004).

Obiectivele finanţabile sub titlul „Coeziune pentru crestere economica si ocuparea fortei de munca” sunt urmatoarele:

• Convergenţă (fostul O1);

35

• Competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă (fostul O2);

• Cooperare teritoriala (fosta initiativa comunitara INTERREG III).

Prioritatea/obiectivul convergenţă, are în vedere susţinerea creşterii economice şi a procesului de creare a noi locuri de muncă în cele mai puţin dezvoltate state şi regiuni comunitare şi reflectă, în fapt, elementul de continuitate al PCES49. Sunt vizate acele regiuni în care PIB/loc este sub 75% din media comunitară, iar intervenţiile au ca obiectiv crearea de condiţii favorabile pentru asigurarea creşterii economice, menite să permită realizarea unei convergenţe reale. Strategiile vor trebui să aibă în vedere creşterea pe termen lung a competitivităţii şi a gradului de ocupare a forţei de muncă.

Prioritatea convergenţă este susţinută prin resursele financiare ale FEDER, FSE şi FC. Fiecare din cele trei fonduri acoperă cu prioritate anumite tipuri de intervenţii menite să răspundă unor probleme identificate la nivel comunitar privind competitivitatea, dezvoltarea durabilă sau restructurarea economică şi socială.

Ca şi în perioada de programare financiară anterioară, în unele regiuni acoperite de Obiectivul 1 s-a făcut resimţit aşa-zisul „efect statistic”50. Pentru a corecta o potenţială inechitate, Comisia a propus si propunerea a fost acceptata, acordarea unei susţineri temporare.51 Acest ajutor va fi acordat până în 2013, fără a mai fi urmat de o altă perioadă de tranziţie pentru regiunile respective. Pentru anumite regiuni aflate sub O1, extinderea UE la 25/27 state membre a înseamnat creşterea PIB/loc la peste 75% din media comunitară, desi creşterea era una strict statistică. Deoarece aceste regiuni se confruntă cu aceleaşi slăbiciuni structurale ca şi înainte de extindere, obligaţia de a menţine susţinerea finnaciară faţă de acestea apare ca justificată. Într-o astfel de situaţie, de pildă, se află regiuni din Germania de Est, Marea Britanie, Spania, Grecia şi Portugalia.

Prioritatea competitivitate regională şi utilizarea forţei de muncă vizează intervenţiile în direcţia anticipării şi promovării schimbării şi are în vedere faptul că statele membre, regiunile şi cetăţenii UE vor trebui să se adapteze la o lume în continuă schimbare din punct de vedere economic şi social, care să fie orientată către o economie bazată pe cunoaştere. Probleme particulare sunt generate de îmbătrânirea populaţiei, creşterea imigraţiei, lipsa forţei de muncă în anumite sectoare cheie, incluziunea socială52. Prioritatea competitivitate regională şi utilizarea forţei de muncă este susţinută de resursele financiare ale FEDER si FSE. A treia prioritate, cooperarea teritorială europeana are în vedere promovarea unei dezvoltări armonioase şi echilibrate a teritoriului UE. În principiu, toate regiunile definite la nivel NUTS III, aflate de-a lungul graniţelor interne şi externe, terestre şi maritime, pot iniţia acţiuni de cooperare transfrontalieră cu scopul de a promova soluţii comune în cazul unor probleme care pot să apară între state vecine, precum cele legate de dezvoltarea urbană, rurală, relaţii economice, dezvoltarea IMM etc.

Sustinerea financiara se realizează prin intermediul Fondul European de Dezvoltare Regională. Acesta finanţează proiecte care vizează cooperarea transfrontalieră la granitele interne ale UE (intre statele membre), cooperarea transnationala şi cooperarea interregionala. Proiectele eligibile care

49 Conform Art. 158 al TUE, prioritatea PCES este de a reduce decalajele dintre „nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni”. 50 Regiunile care se confruntă cu aşa-numitul „efect statistic” sunt acele regiuni în care se va înregistra o relativă îmbunătăţire a

nivelului PIB/loc, ca urmare a includerii în UE a unor ţări cu un PIB/loc mult mai mic. 51 Pentru a menţine echitatea intervenţiilor, nivelul susţinerii acordate ar trebui să fie mai mare decât cel decis în 1999, la Berlin, pentru regiunile aflate la acel moment în tranziţie. 52 Deoarece modul de implementare al Agendei Lisabona a fost considerat nesatisfăcător, Comisia a propus ca suportul financiar comunitar să acţioneze ca un catalizator la nivelul politicilor naţionale şi regionale, prin două tipuri de intervenţii: la nivel regional, unde PCES ar trebui să ajute regiunile şi autorităţile regionale să anticipeze şi promoveze schimbările economice din zonele industriale, urbane şi rurale, prin întărirea competitivităţii, pornind de la decalajele economice, sociale şi teritoriale existente şi la nivel naţional, unde PCES ar trebui să sprijine populaţia în procesul de adaptare şi schimbare economică, în linie cu priorităţile EES, prin susţinerea unor politici care să conducă la mai buna utilizare a forţei de muncă, creşterea calităţii şi productivităţii muncii şi a gradului de incluziune socială.

36

vizeaza granitele externe vor fi finanţate prin intermediul a noua noi instrumente financiare, care beneficiaza de transfer din FEDER, Instrumentul European de Vecinătate şi Parteneriat (IEVP) si Instrument de Asistenta de Pre-aderare (IPA).

Instrumentele financiare specifice perioadei 2007- 2013 Să ne reamintim faptul că, în evoluţia sa, politica de coeziune a UE a cunoscut o dezvoltare semnificativă dupa 1989, odata cu introducerea planificării financiare multianuale, prin Perspectivele Financiare. Corespunzator fiecarei perioade financiare parcurse până în acest moment, la nivelul UE s-au derulat patru generaţii succesive de instrumente structurale, respectiv:

– Delors I: 1989 – 1993 – Delors II: 1994 – 1999 – Agenda 2000: 2000-2006 – Agenda 2007: 2007 – 2013

Prin intermediul primelor trei perioade de programare, începând cu anul 1989, Uniunea a investit în cele mai puţin favorizate regiuni circa 480 miliarde euro. Inainte de extinderea din 2004/2007, principalii beneficiari ai politicii de coeziune au fost Grecia (42.6%), Irlanda (26.7%), landurile din Germania de Est (18.9%), Sudul Italiei – Mezzogiorno (17.4%) si Spania (14.7%)53.

Punerea în aplicare a acţiunilor menite să permită atingerea obiectivelor PCES se realizează prin intermediul unor instrumente financiare de tip structural, respectiv Fondurile Structurale (Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDER) şi Fondul Social European (FSE)) şi Fondul de Coeziune (FC). Cele trei fonduri sunt cunoscute acum (în perioada de programare financiară 2007-2013) sub denumirea generică de Fonduri Structurale şi de Coeziune (FSC). În perioada 2007-2013, fondurile amintite contribuie la realizarea obiectivelor PCES astfel:

Obiectivul de convergenţă: FEDER; FSE şi FC;

Obiectivul de competitivitate regională şi ocupare a forţei de muncă: FEDER şi FSE;

Obiectivul de cooperare teritorială europeană: FEDER.

Fondul European de Dezvoltare Regională Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) a fost înfiinţat în 1975 şi urmăreşte reducerea decalajelor între regiunile UE.

În cazul intervenţiilor sub obiectivul convergenţă, proiectele finanţabile acoperă:

• investiţii productive pentru crearea şi menţinerea unor locuri de muncă viabile; • investiţii în infrastructură, care să contribuie la revitalizarea, diversificarea, îmbunătăţirea

accesului unor zone economice în declin, zone urbane afectate de şomaj, zone rurale şi dependente de pescuit;

• iniţiative de dezvoltare locală şi sprijinirea IMM-urilor; • investiţii în educaţie şi sănătate (numai pentru regiunile aflate sub O(1)).

Domeniile vizate sunt: stimularea afacerilor, cercetarea şi dezvoltarea tehnologică, societatea informaţională, protecţia mediului, egalitatea de şanse, cooperarea transfrontalieră etc. Cadran nr.3

Direcţii de acţiune/priorităţi în cazul FEDER

53 The new EU Cohesion Policy (2007-2013), updated 20 July 2006, www.euractiv.com

37

(1) cercetarea şi dezvoltarea tehnologică (CDT), inovaţia şi spiritul antreprenorial, inclusiv consolidarea capacităţilor de cercetare şi de dezvoltare tehnologică şi integrarea lor în spaţiul european de cercetare; ajutorul pentru CDT, în special în IMM-uri, şi pentru transferul de tehnologii; îmbunătăţirea relaţiilor între IMM-uri, pe de o parte, şi învăţământul superior, instituţiile de cercetare şi centrele de cercetare şi de tehnologie, pe de altă parte; dezvoltarea reţelelor de întreprinderi; parteneriatele public-privat şi grupurile de întreprinderi; asistenţa în furnizarea de servicii comerciale şi tehnologice grupurilor de IMM-uri şi stimularea spiritului de întreprindere şi a finanţării inovaţiei pentru IMM-uri;

(2) societatea informaţională, inclusiv elaborarea unei infrastructuri de comunicaţii electronice, de conţinut local, de servicii şi aplicaţii, îmbunătăţirea accesului la serviciile publice on-line şi dezvoltarea lor; şi ajutorul şi serviciile pentru IMM-uri în scopul adoptării şi utilizării eficiente a tehnologiilor informaţiei şi ale comunicaţiei (TIC) sau exploatarea de idei noi;

(3) iniţiativele locale în materie de dezvoltare şi ajutorul pentru structurile care furnizează servicii de proximitate pentru a crea noi locuri de muncă, atunci când aceste iniţiative nu intră în domeniul de aplicare al Regulamentului (CE) nr. 1081/2006;

(4) mediul, inclusiv investiţiile legate de aprovizionarea cu apă, precum şi de gestionarea deşeurilor şi a apei; tratarea apelor uzate şi calitatea aerului; prevenirea şi controlul deşertificării, precum şi combaterea acestui fenomen; prevenirea şi controlul integrat al poluării; ajutoarele care urmăresc să atenueze efectele schimbărilor climatice; reabilitarea mediului fizic, inclusiv locuri şi terenuri contaminate şi necultivate; promovarea biodiversităţii şi protecţia naturii, inclusiv investiţii pentru siturile Natura 2000; ajutorul pentru IMM-uri cu scopul de a promova planuri de producţie durabile prin punerea în aplicare a sistemelor de gestionare a mediului rentabile şi prin adoptarea şi utilizarea de tehnologii de prevenire a poluării;

(5) prevenirea riscurilor, inclusiv elaborarea şi punerea în aplicare a planurilor care urmăresc prevenirea şi gestionarea riscurilor naturale şi tehnologice;

(6) turismul, inclusiv promovarea resurselor naturale în calitate de potenţial pentru dezvoltarea turismului durabil; protecţia şi valorificarea patrimoniului natural în sprijinul dezvoltării socio-economice; ajutorul care urmăreşte îmbunătăţirea ofertei de servicii turistice prin intermediul a noi servicii cu o valoare adăugată mai considerabilă şi facilitarea trecerii la noi modele de turism mai durabile;

(7) investiţiile culturale, inclusiv protecţia, promovarea şi păstrarea patrimoniului cultural; dezvoltarea de infrastructuri culturale în sprijinul dezvoltării socio-economice, turismului durabil şi consolidării atractivităţii regionale; şi ajutoarele care urmăresc îmbunătăţirea ofertei de servicii culturale prin intermediul a noi servicii cu o valoare adăugată mai considerabilă;

(8) investiţiile în transporturi, inclusiv îmbunătăţirea reţelelor transeuropene şi a legăturilor cu reţeaua RTE-T; strategiile integrate de promovare a transporturilor proprii, care contribuie la îmbunătăţirea accesului la serviciile pentru pasageri şi pentru mărfuri, precum şi a calităţii lor, la realizarea unei repartiţii modale mai echilibrate, la încurajarea sistemelor intermodale şi la reducerea impactului asupra mediului;

(9) investiţiile legate de energie, inclusiv în îmbunătăţirea reţelelor transeuropene care contribuie la consolidarea securităţii aprovizionării, integrarea preocupărilor legate de mediu, îmbunătăţirea eficienţei energetice şi dezvoltarea energiilor regenerabile;

(10) investiţiile în favoarea educaţiei, în special a formării profesionale, care contribuie la creşterea atracţiei şi a calităţii vieţii;

(11) investiţiile în infrastructurile sanitare şi sociale care contribuie la dezvoltarea regională şi locală şi la creşterea calităţii vieţii.

Sursa: Extras din Reg (EC) 1080/2006 privind FEDER (5 iulie 2006)

În cazul domeniilor de interventie realizate sub obiectivul “Cooperare teritoriala europeana” sunt finanţabile acţiuni precum:

1. dezvoltarea activitatilor economice si sociale transfrontaliere, prin strategii comune pentru dezvoltarea teritoriala durabila (ex: dezvoltarea IMM, turismului, culturii, infrastructurii pentru sanatate, protectia mediului)

2. stabilirea si dezvoltarea cooperarii transnationale, inclusiv cooperarea bilaterala intre regiuni maritime, prin finantarea retelelor si a activitatilor ce conduc la dezvoltarea teritoriala integrata (managementul apelor, accesibilitate, prevenirea riscurilor, retele de cooperare stiintifica si tehnologica)

3. promovarea lucrului in retea (networking) si a schimbului de experienta intre autoritatile locale si regionale, inclusiv programele de cooperare si actiuni ce implica studii, culegere de date, monitorizarea si analiza tendintelor de dezvoltare in comunitate.

Cadran nr.4

38

Noi instrumente financiare : IEVP si IPA (beneficiaza de transfer din FEDER) Proiectele eligibile sub obiectivul Cooperare Teritorială Europeană vor fi finanţate fie direct din FEDER, fie indirect, prin intermediul a doua noi instrumente financiare care beneficiază de transfer din FEDER. FEDER finanţează: Cooperarea transfrontalieră la graniţele interne ale UE (între statele membre),

cooperarea transnatională şi interregională; Instrumentul European de Vecinătate şi Parteneriat (IEVP) - reprezinta un instrument unic pentru

cooperarea transfrontalieră la graniţa externă a UE cu ţările beneficiare, pe ambele graniţe (pregătirea s-a facut în perioada 2004-2006 prin intermediul Programelor de Vecinătate). IEVP va beneficia de transfer financiar din FEDER pentru finanţarea părţii interne a frontierei şi va înlocui din 2007 actualele programe TACIS şi MEDA, în ţările partenere în politica europeana de vecinătate şi în Rusia (Algeria, Armenia, Azerbaijan, Bulgaria, Cipru, Egipt, Franţa, Georgia, Grecia, Israel, Italia, Iordania, Lebanon, Libia, Malta, Maroc, Moldova, Authoritatea Palestiniană of the West Bank and Fâşia Gaza, Siria, Portugalia, Romania, Federaţia Rusă, Spania,Tunisia, Turcia, Ucraina).

Instrument de Asistenţă de Pre-aderare (IPA) – înlocuieste din 2007 actualele programe PHARE Cross Border Cooperation, CARDS, precum si asistenţa specială pentru Turcia în ţările candidate (Turcia şi Croaţia) si potential candidate (ţările din Balcani); IPA reprezinta un instrument unic pentru cooperarea transfrontalieră la graniţa externă a UE cu ţările beneficiare, pe ambele graniţe (Albania, Bosnia and Herzergovina, Bulgaria, Croatia, Cipru, Grecia, Ungaria, Italia, Serbia, Mntenegru, Romania, Slovenia, Turcia, FYROM). IPA va beneficia de transfer financiar din FEDER pentru finanţarea părţii interne a frontierei şi va funcţiona după reguli similare FEDER.

Cu alte cuvinte, transferul financiar din fondurile FEDER catre IEVP si IPA înseamnă că frontierele externe ale UE nu sunt eligibile pentru programe trasfrontaliere sub O3 ci numai sub IEVP/IPA. Fondul Social European Fondul Social European (FSE) a fost creat în 1958 şi a reprezentat de la bun început principalul instrument al politicii sociale comunitare.

Susţine trei categorii mari de intervenţii, respectiv: formarea profesională, reconversia profesională şi crearea de noi locuri de muncă. Domeniile de intervenţie acoperă domenii precum:

Sporirea adaptabilitatii fortei de munca si a intreprinderilor;

Creşterea accesului pe piata fortei de munca a persoanelor aflate in cautarea unui loc de munca si a persoanelor inactive, prevenirea somajului, prelungirea vietii active si cresterea gradului de participare pe piaţa muncii a femeilor si migranţilor;

Sprijnirea incluziunii sociale a persoanelor dezavantajate si combaterea discriminarii. Reforma in domeniile ocuparii si incluziunii sociale, in particular prin promovarea dezvoltarii parteneriatelor si a conventiilor prin lucrul in retea al actorilor relevanti la nivel national, regional si local;

Extinderea şi îmbunătăţirea investiţiilor in capitalul uman (educatie si formare profesionala);

Intarirea capacitatii institutionale si a eficientei administratiilor publice si serviciilor publice la nivel national, regional si local, pentru a putea implementa reforme, in special in domeniul economic, social, al ocuparii fortei de munca, protectiei mediului si judiciar.

Fondul de coeziune

Fondul de coeziune (FC) a fost creat în 1993 cu scopul de a sprijini Spania, Portugalia, Grecia şi Irlanda, ţări care, la acea dată, se situau din punct de vedere economic la un nivel mai redus de dezvoltare decât media comunitară. Reprezintă un instrument aparte, care trimite, prin circumstanţele în care a fost înfiinţat, la obiectivul primordial al PCES, respectiv cel de promovare a progresul economic şi social şi de eliminare a decalajelor dintre standardele de viaţă existente între diferitele regiuni şi state membre ale UE. În fapt, conceptul de coeziune economică şi socială s-a impus prin Actul Unic European (1986) şi mai apoi prin Tratatul de la Maastricht (1993), fiind corelat cu procesul de realizare a Uniunii Economice şi Monetare.

39

Fondul de Coeziune este destinat statelor membre cu un VIB/loc sub 90% din media comunitară si va sustine financiar interventii pentru:

Retelele trans-europene de transport; Proiecte majore de infrastructura de mediu; Domenii care se pot dezvolta durabil si care prezinta beneficii evidente in ceea ce priveste

protectia mediului (eficienta energetica si energie regenerabila, sisteme de transport in afara coridoarelor europene, cai ferate, transport fluvial si maritim, sisteme de transport intermodal si interoperabilitatea acestor sisteme, transport urban si transport public ecologic).

Domeniile vizate de FC sunt protecţia mediului şi reţele de transport trans-europene asociate infrastructurilor de transport, fiecare domeniu beneficiind de câte 50% din bugetul alocat.

În cazul proiectelor privind mediul se vor putea finanţa obiective precum: conservarea, protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului; protecţia sănătăţii populaţiei; utilizarea raţională a resurselor naturale. În acest caz, direcţiile prioritare sunt: rezerva de apă potabilă, tratarea apei menajere şi depozitarea deşeurilor solide. Se mai adaugă, ca acţiuni eligibile, proiectele vizând reîmpădurirea terenurilor, controlul eroziunii solului sau conservarea naturii.

În cazul infrastructurii de transport sunt eligibile proiectele care urmăresc să dezvolte infrastructura la nivelul Reţelei Trans-Europene de Transport (Trans-European Transport Network - TEN).

40

Cadrul financiar multianual 2014-2020

Viitorul cadru financiar 2014-2020 va fi reglementat de prevederile incluse în articolul 312 al Tratatului de la Lisabona. Tratatul Lisabona, Capitolul 2. Cadrul financiar multianual, Art.312 (1) Cadrul financiar multianual vizează asigurarea evolu�iei ordonate a cheltuielilor Uniunii în limita resurselor proprii. Acesta se adoptă pentru o perioadă de cel pu�in cinci ani. Bugetul anual al Uniunii respectă cadrul financiar multianual. (2) Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedură legislativă specială, adoptă un regulament care stabile�te cadrul financiar multianual. Consiliul hotără�te în unanimitate după aprobarea Parlamentului European, care se pronun�ă cu majoritatea membrilor care îl compun. Consiliul European poate adopta, în unanimitate, o decizie care autorizează Consiliul să hotărască cu majoritate calificată în cazul în care adoptă regulamentul men�ionat la primul paragraf. (3) Cadrul financiar stabile�te valorile plafoanelor anuale ale alocărilor pentru angajamente pe categorii de cheltuieli �i ale plafonului anual de credite pentru plă�i. Categoriile de cheltuieli, al căror număr este limitat, corespund marilor sectoare de activitate ale Uniunii. Cadrul financiar prevede orice alte dispozi�ii utile bunei desfă�urări a procedurii bugetare anuale. (4) În cazul în care regulamentul Consiliului de stabilire a unui nou cadru financiar nu a fost adoptat la încheierea cadrului financiar precedent, plafoanele �i celelalte dispozi�ii corespunzătoare ultimului an al acestui cadru se prorogă până la adoptarea acestui act. (5) Pe tot parcursul procedurii care conduce la adoptarea cadrului financiar, Parlamentul European, Consiliul �i Comisia iau toate măsurile necesare pentru a facilita adoptarea. Propunerea Comisiei privind bugetul multianual pentru perioada 2014-2020 („Un buget pentru Strategia Europa 2020”) a fost prezentată la 29 iunie 2011. Conform propunerii amintite, perioada de programare va fi de 7 ani, bugetul total urmând a fi, în credite de angajament, de 1,025 mld euro (respectiv 1,05% din VNB al UE) şi, în credite de plăţi, de 972,2 mld euro (1% din VNB al UE). De menţionat că suma prevăzută pentru creditele de angajament este egală cu cea din ultimul an al actualului CFM (2013) înmul�ită cu 7 (numărul de ani al perioadei de programare). Parlamentul European �i Consiliul, cele două componente ale autorită�ii legislative comunitare, vor negocia, modifica �i decide cu privire la aceste propuneri. Pentru a pune în practică reformele �i pentru a ini�ia la timp punerea în aplicare a noilor programe, adoptarea noului CFM ar trebui să aibă loc înainte de sfâr�itul anului 2012. În consens cu Strategia Europa 2020, tema principală a prezentei propuneri este cre�terea inteligentă, durabilă �i favorabilă incluziunii. Ca atare, Comisia propune majorarea sumelor alocate cercetării �i inovării, educa�iei, dezvoltării IMM-urilor, deblocarea în mai mare măsură a poten�ialului pie�ei unice prin dotarea acesteia cu infrastructura necesară pentru a func�iona în secolul XXI �i eficientizarea politicii agricole comune din punct de vedere al utilizării resurselor, astfel încât rezultatul acestei politici să nu fie doar produse alimentare de calitate, ci să contribuie, de asemenea, la gestionarea mediului �i la combaterea schimbărilor climatice. Chiar dacă atenţia acordată competitivităţii este mai ridicată decât în trecut, nici tema solidarită�ii nu lipseşte din această propunere, de la solidaritatea cu cele mai sărace state membre �i regiuni prin concentrarea celei mai mari păr�i a cheltuielilor pentru coeziune pentru nevoile acestora, la solidaritatea în abordarea în comun a provocărilor migra�iei �i dezastrelor naturale, solidaritatea în materie de securitate energetică, precum şi solidaritatea cu popoarele din �ările ter�e care au nevoie de sprijinul UE pentru nevoile lor umanitare imediate �i pentru dezvoltarea lor pe termen lung. Sursa: Comisia Europeană, Un buget pentru Strategia Europa 2020, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SPLIT_COM:2011:0500(01):FIN:RO:PDF În prezent, peste 85% din finan�area UE se bazează pe agregatele statistice derivate din venitul na�ional brut (VNB) �i TVA, percepute în general de statele membre ca fiind contribu�ii na�ionale care trebuie reduse la minimum. Acest fapt a dat na�tere unei atitudini de tip „îmi vreau banii înapoi” din partea contribuabililor ne�i, denaturând temeiul pentru un buget al UE �i punând sub semnul întrebării principiul general de solidaritate al Uniunii. Acest fapt a condus, de asemenea, la concentrarea excesivă pe plă�i �i pe solduri nete �i a împiedicat

41

bugetul UE să î�i îndeplinească rolul substan�ial în asigurarea unei valori adăugate pentru UE în ansamblul său. Bugetul UE nu este asemănător cu bugetele na�ionale. UE nu finan�ează în mod direct asisten�a medicală sau sistemul de învă�ământ. Nu finan�ează nici for�ele de poli�ie sau de apărare, a�a cum o fac bugetele na�ionale. Bugetul UE are o dimensiune paneuropeană �i nu na�ională. Dimensiunea sa relativ modestă îi permite să se concentreze pe domeniile în care furnizează o valoare adăugată importantă la nivelul UE. Bugetul UE nu caută să finan�eze interven�ii pe care statele membre le-ar putea finan�a ele însele. El există, deoarece sunt activită�i care trebuie finan�ate pentru a permite UE să func�ioneze, sau pentru că aceste activită�i pot fi realizate într-un mod mai rentabil �i mai eficient prin finan�area colectivă de la bugetul UE Bugetul UE există pentru a: (a) finan�a politicile comune cu privire la care statele membre au convenit că pot fi gestionate la nivelul UE (de exemplu, politica agricolă comună); (b) exprima solidaritatea între toate statele membre �i între regiuni, în vederea sprijinirii dezvoltării celor mai defavorizate regiuni, fapt care permite, de asemenea, Uniunii Europene să func�ioneze ca un spa�iu economic unic (de exemplu, prin politica de coeziune); (c) finan�a interven�iile destinate finalizării pie�ei interne, pe care nici cele mai prospere state membre nu le pot finan�a singure. Bugetul UE permite adoptarea unei perspective paneuropene fa�ă de o perspectivă pur na�ională (de exemplu, prin finan�area de investi�ii în infrastructura paneuropeană). Acesta contribuie, de asemenea, la eliminarea duplicării costisitoare între diferitele sisteme na�ionale care urmăresc practic acelea�i obiective. (d) asigura sinergii �i economii de scară prin facilitarea cooperării �i solu�ionării în comun a unor probleme care nu pot fi rezolvate prin ac�iuni independente ale statelor membre (de exemplu, urmărirea obiectivelor de cercetare �i de inovare de talie mondială, cooperarea în materie de afaceri interne, migra�ia �i justi�ia); (e) răspunde provocărilor persistente �i celor noi, care necesită o abordare paneuropeană comună (de exemplu, în materie de mediu, schimbări climatice, ajutor umanitar, schimbări demografice �i cultură). Programele �i instrumentele incluse în prezenta propunere de CFM au fost reorientate pentru a garanta că rezultatele �i impactul acestora vor impulsiona principalele priorită�i politice ale UE. Principalele elemente definitorii ale următoarei serii de programe �i instrumente financiare vor pune accent pe rezultate, pe utilizarea crescută a condi�ionalită�ii �i pe simplificarea punerii în aplicare: • rezultatele vor depinde în mod clar de punerea în aplicare a strategiei Europa 2020 �i de îndeplinirea obiectivelor acesteia. Aceasta înseamnă concentrarea programelor pe un număr limitat de priorită�i �i ac�iuni foarte importante care ating o masă critică. Fragmentarea �i interven�iile necoordonate trebuie evitate. Acolo unde este posibil, programele existente vor fuziona (de exemplu, în domenii precum afacerile interne, educa�ia �i cultura) �i/sau vor fi regândite (precum cercetarea �i coeziunea) pentru a asigura o programare integrată �i un set unic de mecanisme de implementare, raportare �i control. • simplificare: normele actuale privind finan�area au evoluat nu doar ca răspuns la nevoia de responsabilitate privind modul în care sunt cheltuite fondurile publice, ci �i pentru a �ine cont de problemele anterioare. S-a ob�inut o diversitate �i o complexitate dificil de pus în aplicare �i de controlat. Această complexitate impune o sarcină administrativă grea asupra beneficiarilor, precum �i asupra Comisiei �i statelor membre, sarcină care poate avea un efect nedorit de descurajare a participării �i de întârziere a punerii în aplicare. În prezent se ac�ionează pentru simplificarea atât a normelor generale (Regulamentul financiar) cât �i a normelor specifice sectorului. • condi�ionalitate: în vederea concentrării eforturilor pe rezultate mai degrabă decât pe mijloace, se va introduce condi�ionalitatea în cadrul programelor �i al instrumentelor. Acest aspect este în special relevant în cazul politicii de coeziune �i al politicii agricole, care implică cheltuieli mari �i unde statele membre �i beneficiarii vor trebui să demonstreze că fondurile primite sunt folosite pentru a continua realizarea priorită�ilor politicilor UE. În sens mai general, Comisia va asigura coeren�a dintre politica economică globală a UE �i bugetul UE în special, pentru a evita situa iile în care eficacitatea finan�ării UE este subminată de politici macrofiscale neviabile.

42

• mobilizarea investi�iilor: prin colaborarea cu sectorul privat în ceea ce prive�te instrumentele financiare inovatoare, se poate amplifica impactul bugetului UE, ceea ce permite efectuarea unui număr mai mare de investi�ii strategice, consolidându-se, astfel, poten�ialul de cre�tere al UE. Experien�a colaborării în special cu Grupul Băncii Europene de Investi�ii (BEI) �i cu institu�iile financiare publice na�ionale �i interna�ionale a fost pozitivă �i va fi continuată în următorul CMF. Garan�iile �i modalită�ile de partajare a riscurilor pot permite sectorului financiar să pună la dispozi�iemai mult capital �i să împrumute mai mul�i bani întreprinderilor inovatoare, sau proiectelor de infrastructură. În acest mod, instrumentele financiare de acest tip pot contribui, de asemenea, la dezvoltarea generală a pie�elor financiare post-criză. Solidaritate �i investi�ii pentru cre�tere economică durabilă �i ocuparea for�ei de muncă Politica de coeziune este o expresie importantă a solidarită�ii cu regiunile cele mai sărace �i mai slab dezvoltate ale UE, dar înseamnă mai mult decât atât. Unul dintre cele mai importante succese înregistrate de UE a fost capacitatea sa de a cre�te nivelul de trai pentru to�i cetă�enii săi. Acest lucru nu este realizat doar prin ajutarea statelor membre �i a regiunilor mai sărace să se dezvolte �i să evolueze, dar �i prin rolul UE în integrarea pie�ei unice ale cărei dimensiuni oferă pie�e �i economii de scară tuturor regiunilor UE, bogate sau sărace, mari sau mici. Evaluarea de către Comisie a cheltuielilor anterioare a eviden�iat numeroase exemple de investi�ii care au avut ca rezultat valoare adăugată, cre�tere economică �i crearea de locuri de muncă, fapt care nu ar fi fost posibil fără sprijin de la bugetul UE. Cu toate acestea, rezultatele arată, de asemenea, o anumită dispersie �i lipsă de prioritizare. Într-un moment în care fondurile publice sunt limitate �i în care cre�terea economică prin stimularea investi�iilor este mai necesară decât oricând, Comisia a decis să propună modificări importante ale politicii de coeziune. Politica de coeziune are, de asemenea, un rol esen�ial în atingerea obiectivelor �i �intelor strategiei Europa 2020 în întreaga UE. Comisia propune acordarea unei aten�ii sporite rezultatelor �i a eficien�ei cheltuielilor pentru coeziune prin legarea în mod mai sistematic a politicii de coeziune de obiectivele strategiei Europa 2020. În plus, Comisia propune să se introducă o nouă categorie de regiuni – „regiunile de tranzi�ie” care să înlocuiască actualul sistem de retragere �i de introducere progresivă. Această categorie va cuprinde toate regiunile cu un PIB pe cap de locuitor între 75% �i 90% din media UE-27. �omajul �i ratele constant ridicate ale sărăciei necesită luarea de măsuri atât la nivelul UE, cât �i la nivel na�ional. Pe măsură ce Uniunea se confruntă cu provocări din ce în ce mai mari în ceea ce prive�te scăderea nivelului de competen�e, deficitul de randament în politicile active ale pie�ei for�ei de muncă �i ale sistemelor de educa�ie, excluziunea socială a grupurilor marginalizate �i nivelul redus de mobilitate a lucrătorilor, sunt necesare atât ini�iative concrete de politică, cât �i ac�iuni concrete de sprijin. Multe dintre aceste provocări au fost amplificate de criza financiară �i economică, de tendin�ele demografice �i de migra�ie, precum �i de ritmul rapid al schimbărilor tehnologice. Dacă nu sunt solu�ionate în mod eficient, acestea constituie o provocare semnificativă pentru coeziunea socială �i competitivitate. Prin urmare, este esen�ial ca investi�iile în infrastructură care stimulează cre�terea economică, competitivitatea regională �i dezvoltarea întreprinderilor să fie înso�ite de măsuri legate de politica pie�ei muncii, educa�ie, formare, incluziune socială, capacitatea de adaptare a lucrătorilor, a întreprinderilor �i a întreprinzătorilor �i capacitatea administrativă. Pentru a cre�te eficacitatea cheltuielilor UE �i în conformitate cu abordarea teritorială a Tratatului de la Lisabona, Comisia propune stabilirea un cadru strategic comun pentru toate fondurile structurale în vederea transpunerii obiectivelor strategiei Europa 2020 în priorită�i de investi�ii. Acest lucru este menit să dea un suflu nou obiectivului de coeziune teritorială din Tratatul de la Lisabona. Din punct de vedere opera�ional, Comisia propune încheierea unui contract de parteneriat cu fiecare stat membru. Aceste contracte vor stabili angajamentul partenerilor de la nivel na�ional �i regional de a utiliza fondurile alocate pentru punerea în aplicare a strategiei Europa 2020, un cadru de îmbunătă�ire a performan�elor, pe baza cărora pot fi evaluate progresele în îndeplinirea

43

angajamentelor. Prin urmare, ar trebui să existe o strânsă legătură cu programele na�ionale de reformă �i cu programele de stabilitate �i convergen�ă elaborate de statele membre, precum �i cu recomandările specifice pentru fiecare �ară adoptate de Consiliu pe această bază. Pentru a se garanta că eficacitatea cheltuielilor în domeniul coeziunii nu este subminată de politici macrofiscale neviabile, condi�ionalitatea legată de noua guvernan�ă economică va completa condi�ionalitatea ex ante specifică sectorului, prevăzută în fiecare contract. Contractele vor prevedea obiective clare �i indicatori, vor stabili un număr limitat de condi�ionalită�i (ex ante �i legate de realizarea rezultatelor astfel încât să poată fi monitorizate), �i vor include un angajament de a prezenta anual progresele înregistrate prin rapoartele anuale privind politica de coeziune. Finan�area va fi axată pe un număr limitat de priorită�i: regiunile de competitivitate �i regiunile de tranzi�ie �i-ar consacra întreaga alocare bugetară, cu excep�ia FSE, pentru eficien�a energetică, energiile regenerabile, competitivitatea IMM-urilor �i inovare, în timp ce regiunile de convergen�ă �i-ar consacra alocarea lor bugetară pentru o gamă mai largă de priorită�i (după caz, inclusiv pe consolidarea capacită�ii institu�ionale). Pentru a consolida performan�a, vor fi introduse noi dispozi�ii privind condi�ionalitatea, pentru a garanta că finan�area UE se concentrează asupra rezultatelor �i creează stimulente puternice pentru statele membre pentru ca acestea să asigure îndeplinirea eficientă a obiectivelor �i �intelor strategiei Europa 2020 prin politica de coeziune. Condi�ionalitatea va îmbrăca atât forma condi�iilor „ex ante”, care trebuie să existe înainte de plata fondurilor, cât �i a condi�iilor „ex post”, care vor condi�iona eliberarea fondurilor suplimentare de performan�ă. Absen�a progreselor în ceea ce prive�te îndeplinirea acestor condi�ii va duce la suspendarea sau anularea finan�ării. Condi�ionlitatea se va baza pe rezultate �i stimulente pentru a pune în aplicare reformele necesare în vederea garantării utilizării eficiente a resurselor financiare. Pentru a spori aten�ia asupra rezultatelor �i realizării obiectivelor strategiei Europa 2020, 5% din bugetul de coeziune va fi pus deoparte �i va fi alocat, în cadrul evaluării intermediare, statelor membre �i regiunilor ale căror programe �i-au respectat indicatorii de referin�ă în ceea ce prive�te realizarea obiectivelor programului legate de obiectivele �i �intele strategiei Europa 2020. Indicatorii de referin�ă vor fi defini�i în conformitate cu reglementările pentru politica de coeziune. Experien�a privind cadrul financiar actual arată că multe state membre au dificultă�i în a absorbi volume mari de fonduri UE într-o perioadă limitată de timp. Întârzierile în pregătirea proiectelor, în angajamente �i cheltuieli sunt cauzele care au dus la un volum important al creditelor rămase neutilizate la sfâr�itul actualei perioade de finan�are. Mai mult, situa�ia fiscală din unele state membre a îngreunat �i mai mult eliberarea fondurilor pentru a asigura cofinan�area na�ională. În vederea cre�terii absorb�ii de fonduri, Comisia propune o serie de măsuri: • stabilirea la 2,5% din VNB a plafonului ratelor pentru alocările în domeniul coeziunii; • permiterea unei cre�teri provizorii a ratei cofinan�ării cu 5 până la 10 puncte procentuale în cazul în care un stat membru beneficiază de asisten�ă financiară în conformitate cu articolul 136 sau 143 din TFUE, reducând astfel eforturile cerute din partea bugetelor na�ionale într-un moment de consolidare fiscală, men�inând, în acela�i timp, acela�i nivel global al finan�ării UE; • includerea în contractele de parteneriat a anumitor condi�ii cu privire la îmbunătă�irea capacită�ii administrative. Comisia propune să aloce 376 de miliarde EUR pentru perioada 2014-2020 pentru cheltuieli privind instrumentele politicii de coeziune. Această sumă include: • 162.6 miliarde EUR pentru regiunile de convergen�ă; 38,9 miliarde EUR pentru regiunile de tranzi�ie;

44

• 53,1 miliarde EUR pentru regiunile de competitivitate; • 11,7 miliarde EUR pentru cooperare teritorială; • 68,7 miliarde EUR pentru Fondul de coeziune �i 40 de miliarde EUR pentru Facilitatea „Conectarea Europei„ (a se vedea punctul 5.3 de mai jos). Fondul social european (bazat pe formula 25/40/52 pe categorii de regiuni) va reprezenta cel pu�in 25% din pachetul de coeziune, fără a se �ine cont de Facilitatea „Conectarea Europei” adică 84 miliarde EUR. În afara CFM, se adaugă sumele urmatoare: • 3 miliarde EUR pentru Fondul european de ajustare la globalizare; • 7 miliarde EUR pentru Fondul de solidaritate al Uniunii Europene. 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2014-

2020 Creştere inteligentă şi incluzivă din care: Coeziune economică, socială, teritorială

64.696 50.468

66.580 51.543

68.133 52.542

69.956 53.609

71.596 54.798

73.768 55.955

76.179 57.105

490.908 376.020

Creştere durabila, din care: Cheltuieli legate de piaţă şi plăţi directe

57.386 42.244

56.527 41.623

55.702 41.029

54.861 40.420

53.837 39.618

52.829 38.831

51.784 38.060

382.927 281.825

Securitate şi cetăţenie

2.532 2.571 2.609 2.648 2.687 2.726 2.763 18.535

Europa globală

9.400 9.645 9.845 9.960 10.150 10.380 10.620 70.000

Administraţie 8.542 8.679 8.796 8.943 9.073 9.225 9.371 62.629 Sursa: Comisia Europeană, Un buget pentru Strategia Europa 2020, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SPLIT_COM:2011:0500(01):FIN:RO:PDF

45

MANAGEMENTUL INSTRUMENTELOR STRUCTURALE ÎN UE Procesul complex de utilizare a IS implică parcurgerea mai multor etape succesive, fiecare etapă caracterizându-se prin anumite particularităţi şi implicând în măsură diferită Comisia şi statele membre.

Molle (2007: 7) descrie şase stadii distincte în ciclu de viaţă al politicii de coeziune a UE, respectiv:

• Evaluarea problemelor şi identificarea cauzelor generatoare;

• Conceperea unui sistem de intervenţii orientate spre obţinerea de soluţii la problemele anterior identificate (etapa programarii);

• Definirea obiectivelor de atins şi adaptarea instrumentelor la nevoile identificate (etapa programarii);

• Implementarea acţiunilor şi obţinerea de rezultate (implementarea);

• Verificarea eficienţei şi eficacităţii măsurilor luate şi a rezultatelor obţinute (monitorizarea);

• Evaluarea rezultatelor cu scopul de a trage concluzii utile pentru viitorul ciclu de politici (evaluarea).

Evaluarea problemelor şi identificarea cauzelor generatoare presupune, în primul rând, măsurarea nivelului de coeziune atins (dacă e cazul şi a modului în care acesta s-a modificat în timp). Pentru a înţelege cauzele nivelului de dezvoltare atins, recursul la teoria creşterii economice este absolut necesar.

În a doua etapă, odată ce problemele de rezolvat au fost identificate, urmează găsirea răspunsului la un nou set de întrebări despre sistemul de intervenţii care va fi pus în aplicare, rolul pe care-l vor juca instituţiile, partenerii, etc.

A treia etapă, a definirii obiectivelor şi reglementărilor specifice, implică şi realizarea unei bune coordonări, atât la nivel vertical (între diferitele nivele implicate) cât şi orizontal (între diferitele politici).

Etapa a patra este cea în care politica de coeziune este pusă în aplicare prin realizarea efectivă a programelor şi proiectelor (de la realizarea unor lucrări de infrastructură, la programe de pregătire a funcţionarilor). În func�ie de modul în care se derulează această etapă va depinde şi procesul de absorbţie al fondurilor europene.

În a cincea etapă, se realizează evaluarea eforturilor depuse până în acel moment, atât din perspectiva eficacităţii (existenţa unor rezultate pozitive) cât şi a eficienţei (raportul dintre rezultate şi costuri).

În fine, ultima etapă este importantă pentru ce va urma după finalizarea respectivului ciclu de politică. Se trag anumite concluzii pentru a întelege cum va trebui gândită următorul ciclu al politicii de coeziune.

Concret, în actuala perioadă de programare financiară 2007-2014, derularea unui ciclu al politicii de coeziune a UE include următoarele etape54:

Identificarea priorităţilor de dezvoltare la nivel comunitar

• Comisia formulează propuneri generale pentru viitoarea perioadă de programare a IS. Ele iau forma unui document politic, precum a fost Agenda 2000 (1997) sau Al treilea raport de coeziune55 (2004). Responsabil principal de elaborarea acestor documente este DG Regio,

54 Manuel sur la Gestion des Fonds structurels de l’Union européenne, Réseau Européen des Associations de Lutte Contre la Pauvreté et L’exclusion Social, 2 ème édition, 2006, http://www.crpv-paca.org/depot-feder/guides-outils/manual_fr.pdf 55 Vers une nouvelle cohésion en Europe - convergence, compétitivité et coopération, le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale,

46

secondată pentru aspecte legate de ocuparea forţei de muncă şi aspecte sociale, de DG Employment.

• Propunerile respective fac obiectul dezbaterilor în cadrul altor instituţii europene implicate (Consiliul, Parlamentul, CES, RC).

Identificarea problemelor de dezvoltare existente la nivel naţional/regional (etapa programării) • În această perioadă, guvernele naţionale şi regionale, precum şi alti actori relevanţi (parteneri

sociali, societate civilă), îşi fac cunoscute punctele de vedere. Conceperea sistemului de intervenţii (cadrul de reglementare, obiective, instrumente) - (etapa programării)

• Comisia face propuneri de regulamente, care reflectă propunerile făcute şi negociate. Aceste propuneri iau forma unui regulament general şi a unor regulamente ceva mai concise, care acoperă diferitele fonduri.

• Propunerile de regulamente făcute de Comisie, odată aprobate de către Consiliu şi Parlament capătă putere de lege. Pentru perioada 2007-2013, au fost publicate şi orientări politice generale56.

Definirea obiectivelor de atins şi adaptarea instrumentelor la nevoile identificate la nivel naţional/regional - (etapa programării)

• Statele membre fac publice proiecţiile lor privind modul de utilizare al IS în urma elaborării de documente cunoscute sub numele de „planuri naţionale de dezvoltare”.

• Urmează negocieri între Comisie şi fiecare din statele membre pentru a decide maniera în care fondurile vor fi valorificate la nivel naţional, Comisia urmărind permanent respectarea regulamentelor. Comisia poate refuza planurile sau programele operaţionale care nu par a se conforma obiectivelor şi priorităţilor comunitare.

• Odată ce programele sunt adoptate, cele două părţi semnează un document legal corespunzător. Ulterior, sunt construite proceduri care să permită verificarea, controlul şi evaluarea utilizării fondurilor.

Implementarea programelor / proiectelor (etapa implementării) • Urmează perioada de implementare propriu-zisă, în care fondurile sunt vărsate către statele

membre în tranşe, la diferite termene. În majoritatea programelor, alături de banii europeni intervin şi fondurile locale, regionale sau naţionale (cofinanţarea).

Verificarea eficienţei şi eficacităţii măsurilor luate şi a rezultatelor obţinute (etapa monitorizării) • Pe parcursul implementării se asigură o atentă monitorizare a modului în care se realizează

faza de implementare dar şi evaluarea rezultatelor obţinute; Pregătirea atentă a viitorului ciclu de programare prin folosirea lecţiilor trase din actuala perioadă de programare (etapa evaluării)

În concluzie, chiar dacă fondurile provin din bugetul UE, maniera în care sunt acestea cheltuite reprezintă obiectul unor negocieri intense între Comisie şi guvernele statelor membre. În cele din urmă, utilizarea fondurilor este încredinţată guvernelor naţionale şi administraţiilor respective, absorbţia acestora fiind, ca atare, diferită de la un stat la altul.

Cadrul de reglementare comunitar Administrarea Fondurilor Structurale între 1989 şi 1993 a fost guvernată de 5 regulamente ale Consiliului. Acestea conţineau prevederi privind coordonarea fondurilor, precum şi implementarea acestora şi au intrat în vigoare la 1 ianuarie 1989.

Cadrul legal al perioadei de programare financiară 1989-1993

56 Communication de la Commission – une politique de cohésion pour soutenir la croissance et les emplois: Orientations stratégiques communautaires, 2007-2013., COM 2005/299, Bruxelles, 5 juillet 2005.

47

• Regulamentul nr. 2052/88 al Consiliului din 24 iunie 1988, Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene Nr. L 185 din 15.7.1988.

• Regulamentul nr. 4253/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988, Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene Nr. L 374 din 19.12.1988.

• Regulamentele nr. 4254/88, Nr. 4255 şi Nr. 4256 al Consiliului din 19 decembrie 1988, Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene Nr. L 374 din 19.12.1988.

Regulamentul privind coordonarea (adoptat în 24 iunie 1988)57 definea obiectivele şi principiile menţionate anterior, destinaţia fondurilor, diferitele forme de sprijin, cele mai importante dintre acestea fiind „programele operaţionale”, obligaţia statelor membre de a introduce pentru fiecare obiectiv „planuri de dezvoltare regională” specifice (pentru obiectivele 1,2 şi 5b) sau „planuri naţionale” (pentru obiectivele 3 şi 4). Ulterior, Comisia urma să adopte cadrele de sprijin comunitar (CSC). În plus, regulamentul de coordonare prevedea procente de cofinanţare de până la 75 % pentru intervenţiile în cadrul obiectivului1 şi 50 % în cazul celorlalte obiective.

Regulamentul privind implementarea58 definea conţinutul planurilor şi al CSC, precum şi proiectele importante care necesitau decizii din partea Comisiei şi stabilea sistemul de angajamente, plăţi pentru intervenţii şi control fi nanciar. Regulile comune prevedeau luarea unor măsuri privind monitorizarea, evaluarea, raportarea şi publicitatea în cazul intervenţiilor.

Cele trei regulamente de implementare59, pentru FEDR, FSE şi FEOGA-secţiunea Orientare, conţineau mai multe informaţii privind conţinutul planurilor şi al programelor, precum şi privind eligibilitatea şi asistenţa tehnică. Acest lucru a marcat o trecere importantă de la selecţia anuală a proiectelor de către statele membre şi adoptarea acestora de către Comisia Europeană, spre o programare multianuală, cu un caracter strategic mai pronunţat, bazată pe parteneriatul dintre regiuni, statele membre şi Comisia Europeană.

Fiind pentru prima dată în istoria politicii regionale a UE când trebuiau utilizate astfel de proceduri de gestionare, monitorizare şi control al fondurilor, în această primă perioadă de programare financiară „deciziile privind planurile (analiza), cadrele de sprijin comunitar (coordonarea intervenţiilor) şi programele operaţionale (implementarea) au reprezentat o provocare nouă pentru actorii implicaţi”. Deşi „prima generaţie de programe operaţionale nu a fost adoptată înainte de 1990, implementarea lor fiind decalată în consecinţă”, importanţa introducerea acestor noi reguli a constat în faptul că „o nouă categorie de actori la nivel european, naţional şi regional, precum şi parteneri din cadrul unor administraţii publice din afară au început să înveţe, să construiască noi capacităţi şi să deschidă noi căi şi parteneriate pentru dezvoltare regională şi locală”60.

Perioada de programare financiară 1994 – 1999 a fost reglementată printr-un set de şapte regulamente ale Consiliului, care conţineau prevederi referitoare la eficienţa şi coordonarea FS, la implementarea şi prevederile lor generale, precum şi la implementarea fiecăruia dintre cele patru FS, pentru Fondul de Coeziune adoptatându-se un regulament separat.

Regulamentul de coordonare nu a adus multe schimbări sistemului anterior cu trei etape introdus în 1989, care implica planuri naţionale, cadre de sprijin comunitar (CSC) şi programe operaţionale. Totuşi, era necesar ca planurile naţionale să fie mai detaliate, în special în ceea ce priveşte aspectele legate de mediu. A introdus, de asemenea, un element nou, documentul unic de programare, ceea ce

57 Regulamentul (CEE) Nr. 2052/88 al Consiliului din 24 iunie 1988, Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene Nr. L 185 din 15.7.1988. 58 Regulamentul (CEE) Nr. 4253/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988, Jurnalul Ofi cial al Comunităţilor Europene Nr. L 374 din 19.12.1988. 59 Regulamentele (CEE) Nr. 4254/88, Nr. 4255 şi Nr. 4256 al Consiliului din 19 decembrie 1988, Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene Nr. L 374 din 19.12.1988. 60 European Union, Regional Policy, EU Cohesion Policy 1988-2008. Investing in Europe’s future, Inforegio Panorama, no.26, June 2008

48

însemna că statele membre şi regiunile puteau înainta planurile şi programele operaţionale într-un singur document, Comisia luând ulterior o decizie unică.

În perioada 2000-2006 cadrul reglementar a fost format din şase regulamente emise de către Consiliu, unul general şi cinci specifice, pentru fiecare din fonduri (FEDR, FSE, FC, FEOGA, IFOP). Cadrul legal al perioadei de programare financiară 2000-2006

Regulamentul general 1260/99, publicat în Jurnalul Oficial la 21 iunie 1999.

Regulamente specifice: R 1784/99 privind FSE, R 1783/99 privind FEDR, R 1263/99 privind IFOP, R 1257/99 privind FEOGA, R 1264/99 privind FC.

Regulamentele menţionate au consolidat cooperarea dintre Comisie şi statele membre în ceea ce priveşte măsurile de control financiar şi disciplină. Au fost clarificate responsabilităţile autorităţilor de gestionare şi de plată, iar gestionarea programelor a fost simplificată şi accelerată, folosind disciplina financiară şi regula „n+2”. Conform acestei reguli, neprezentarea în decurs de doi ani a unor documente care să ateste efectuarea plăţilor atrage după sine pierderea fondurilor. Pe lângă aceasta, s-a impus o mai mare implicare a statelor membre şi a regiunilor în monitorizarea şi evaluarea programelor, prin intermediul unui sistem de evaluări ex-ante, interimare şi ex-post. Etapele esen�iale în programarea FS în perioada 2000-2006 au fost urmatoarele:

• Pornind de la orientarile generale incluse in documentele strategice (Agenda 2000, etc), statele membre erau invitate sa depuna un Plan National de Dezvoltare, prin care sa demonstreze cum vor fi cheltuite FS;

• Pe baza acestui document, se incheia un acord formal intre Comisie si statele membre intitulat Cadrul Sprijin Comunitar (CSC), respectiv, Document unic de programare (DUP) (cele din umă sunt mai frecvente în ţările mici); de regula, aceste documente contineau prioritati, programe si masuri care descriau modul de utilizare a fondurilor;

• Ulterior, statele membre redactau Programe Operaţionale şi, uneori, un document si mai detaliat, Programul Complement, care includea grupuri ţinta şi indicatori de progres;

În această perioadă, pentru a acorda un sprijin imediat regiunilor care au avut de suferit în urma unor catastrofe majore, în noiembrie 2002 a fost creat un nou instrument financiar, Fondul de Solidaritate al Uniunii Europene (FSUE). FSUE nu face însă parte din politica de coeziune.

Perioada 2007-2013 este reglementată de un set de 7 regulamente ale Consiliului, unul general şi şase specifice.

Cadrul legislativ specific perioadei 2007 - 2013 Regulamentul general: • Regulament privind procedurile generale asupra FEDER, FSE si FC - Council Reg(EC) No 1083/2006 Regulamente specifice: • Regulament privind Fondul European pentru Dezvoltare Regionala - Reg (EC) 1080/2006 privind FEDER (5 iulie

2006) • Regulament privind Fondul de Coeziune - Reg (EC) 1084/2006 (11 iulie 2006) • Regulament privind Fondul Social European Reg(EC) 1081/2006 - (5 iulie 2006) • Regulament privind Gruparea Europeana pentru Cooperare Teritoriala - Reg(EC) 1082/2006 (5 iulie 2006) • Regulament al Parlamentului European şi al Consiliului stabilind un Instrument European de Vecinătate şi

Parteneriat (IEVP); • Regulament al Consiliului stabilind un Instrument de Asistenta de Pre-aderare (IPA).

Regulamentul general a adus cu sine o simplificare importantă constând în reducerea etapelor de programare de la două la trei. Pe baza „liniilor directoare comunitare privind coeziunea”, planificarea va avea loc la nivel naţional prin intermediul cadrelor strategice naţionale de referinţă, în timp ce implementarea se va realiza pe baza programelor operaţionale.

49

Spre deosebire de perioada de programare anterioara, in perioada 2007-2013, Orientările strategice comunitare (Community Strategic Guidelines) devin un document important în procesul de programare, etapele succesive de parcurs fiind urmatoarele:

• La începutul fiecărei perioade de programare (cadru financiar multianual pe o perioadă de 7 ani), Uniunea Europeană decide asupra bugetului dedicat Instrumentelor Structurale şi defineşte, prin regulamente, regulile de bază care se aplică în utilizarea lor.

• Comisia propune orientări tematice comune care vor trebuie respectate de către toate statele membre (Orientărilor strategice comunitare);

• Fiecare stat membru poate stabili propriile obiective strategice de dezvoltare, elaborând, în colaborare cu actorii economici şi sociali, un document strategic intitulat Planul Naţional de Dezvoltare (PND) (rămâne facultativ).

• Ulterior, pornind de la Orientările Strategice Comunitare (OSC) dar şi de la Liniilor Directoare Integrate ale UE 2005-2008 pentru Creştere Economică şi Locuri de Muncă şi corelând programelor naţionale (Planurile Naţionale de Dezvoltare şi Programele Naţionale de Reformă) cu prevederile Agendei Lisabona, în prima parte a anului 2007, fiecare stat membru a avut obligaţia elaborării şi, ulterior, negocierii (Comisia Europeană) unui Cadru Strategic Naţional de Referinţă (CSNR), care să servească drept document de referinţă pentru programarea utilizării Fondurilor Structurale şi de Coeziune. • Forma finală a CSNR este decisă de catre Comisie; • În perioada 2007-2013, PND sunt facultative iar Programele Complement lipsesc cu

desăvârşire. • Deoarece CSNR este un document strategic şi nu un instrument de management, descriind

numai în linii generale sistemul de implementare a Fondurilor Structurale şi de Coeziune, programarea operaţională şi implementarea efectivă a acestora se realizează prin intermediul Programelor operaţionale sectoriale.

• Aceste programe, care reprezintă rezultatul unui acord formal între Comisie şi statul membru, sunt în fapt cele care descriu priorităţile, managementul şi sursele financiare specifice fiecărui tip de intervenţie61. Pentru fiecare Program operaţional, criteriile care trebuiesc îndeplinite de proiectul pentru care se solicită finanţare sunt definite în Ghidurile Solicitantului, elaborate la nivel de Program operaţional/axă prioritară/domeniu major de intervenţie.

Atât regulamentele, cât şi liniile directoare prevăd ca noua generaţie de programe să aloce o anumită parte din resurse pentru investiţii cheie legate de strategia reînnoită pentru creştere economică şi ocuparea forţei de muncă. Acestea cuprind investiţii în cercetare şi inovare, infrastructuri de importanţă europeană, competitivitate industrială, surse regenerabile de energie, eficienţa energiei, eco-inovaţii şi dezvoltarea resurselor umane. În regiunile aflate sub incidenţa obiectivului „Convergenţă”, aceste priorităţi trebuie să primească 60 % din suma totală disponibilă, în timp ce în toate celelalte regiuni trebuie să primească 75 %.

În Uniunea Europeană cu 27 de state membre, procentul mediu alocat pentru investiţii cheie conform strategiei de la Lisabona este de 61,2 % în cadrul obiectivului „Convergenţă” şi 76,7 % în cadrul obiectivului „Competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă”. În total, pentru aceste investiţii vor fi alocate fonduri în valoare de aproximativ 200 miliarde de euro. În comparaţie cu perioada anterioară, acest lucru reprezintă o creştere cu peste 50 miliarde de euro. Alte prevederi, precum criteriile de eligibilitate, au fost actualizate, acestea fi ind stabilite acum la nivel naţional, nu la nivelul UE, iar accentul mai puternic asupra principiului proporţionalităţii are ca scop reducerea birocraţiei şi a constrângerilor impuse programelor de mai mică anvergură.

61 În România, fondurile comunitare transferate sub umbrela politicii de coeziune sunt implementate prin 7 programe operaţionale (4 programe operaţionale sectoriale, un program operaţional regional şi 2 programe operaţionale), la care se adaugă 8 programe de cooperare teritorială cu alte state.

50

Trei noi instrumente de politică, denumite Jaspers, Jeremie şi Jessica, vor îmbunătăţi cooperarea dintre Comisia Europeană şi Banca Europeană de Investiţii, precum şi alte instituţii fi nanciare pentru a consolida dezvoltarea capacităţilor şi pentru a garanta utilizarea raţională şi eficientă a fondurilor de către statele membre şi de către regiuni.

Gruparea europeană pentru cooperare teritorială (GECT) le va permite autorităţilor locale din diferite ţări să creeze grupuri de cooperare ca entitîţi legale pentru proiecte precum transporturile transfrontaliere sau serviciile de sănătate.

Instrumentul de asistenţă pentru preaderare (IAP) a înlocuit instrumentele anterioare pentru preaderare în 2007. IAP este destinat să ajute ţările candidate şi ţările potenţial candidate din Balcanii de Vest să se pregătească pentru o posibilă aderare, inclusiv în domeniul cooperării şi dezvoltării regionale.

Dezbaterile privind viitorul politicii de coeziune a UE şi viitorul cadru de programare financiară 2014-2020 au fost lansate de publicarea celui de Al patrulea Raport privind coeziunea economică şi socială, în cadrul Forumului privind coeziunea din 27 şi 28 septembrie 2007.

Clasificarea regiunilor în Uniunea Europeană Toate regiunile şi zonele prioritare existente la nivel comunitar se regăsesc într-o clasificare comună tuturor unitaţilor teritoriale existente în UE cunoscută sub numele de NUTS (Nomenclature of Teritorial Units for Statistics). Clasificarea NUTS serveşte mai multor scopuri, fiind utilă atât pentru colectarea şi armonizarea datelor statistice, realizarea de analize socio-economice, cât şi în alocarea fondurilor structurale, repartizarea fondurilor structurale având drept criteriu existenţa unui PIB/loc, la nivel regional, sub 75% din media UE. Deşi clasificarea a început sa fie utilizată încă din 1988 (anul primei reforme a politicii regionale a UE), formalizarea legală s-a produs abia în 200362. Clasificarea NUTS a fost ulterior modificată în anul 2008, urmare a aderării României şi Bulgariei la UE.63

La baza clasificării NUTS au stat principii precum: favorizarea organizării administrative specifice fiecărui stat membru, din motive practice, clasificarea NUTS bazându-se în principal pe diviziunea instituţională existentă la un moment dat în fiecare stat membru (criteriul normativ)64 şi crearea unui nivel ierarhic pe trei trepte, clasificarea NUTS fiind una ierarhică. Cu alte cuvinte, fiecărui stat membru îi corespund un număr de regiuni NUTS 1, fiecărei regiuni NUTS 1 un număr de regiuni NUTS 2 şi fiecărei unităţi NUTS 2 un număr de unitaţi (regiuni) NUTS 3.

Regulamentul NUTS prevede pragurile minime şi maxime între care se poate încadra fiecare regiune NUTS, respectiv:

Nivelul Minim MaximNUTS 1 3 miloane 7 milioane NUTS 2 800 000 3 milioane NUTS 3 150 000 800 000

62 Regulation (EC) no 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common clasification of territorial units for statistics (NUTS), Official Journal L 154, 21/06/2003. 63 Regulation (EC) no 176/2008 of the European Parliament and of the Council of 20 February 2008, amending Regulation (EC) no 1059/2003 on the establishment of a common classification of the territorial units for statistics (NUTS) by reason of the accession of Bulgaria and Romania to the EU. 64 De regulă, la nivelul UE, în funcţie de criteriile utilizate în definirea lor, regiunile pot fi grupate în două categorii mari: normative, apărute ca rezultat al voinţei politice, situaţie în care limitele lor sunt fixate în funcţie de atribuţiile definite de comunităţile teritoriale şi în conformitate cu dimensiunea populaţiei necesară pentru atingerea obiectivelor propuse, tradiţiile istorice, culturale etc. şi analitice (sau funcţionale), definite în funcţie de criterii analitice, fie ele socio-economice (de exemplu, în funcţie de gradul de omogenitate, complementaritate sau polaritate al economiilor regionale) sau geografice (altitudinea, tipul de sol etc.).

51

La un nivel mult mai avansat de detaliere se regăsesc districtele şi municipalităţile, cunoscute sub numele de Unitaţi Locale Administrative (ULA sau LAU – Local Administrative Units), unităţi administrative care nu intră sub prevederile regulamentului NUTS.

În prezent, actuala clasificare NUTS, în vigoare de la 1 ianuarie 2008, împarte teritoriul UE în 97 de regiuni de nivel NUTS 1, 271 regiuni de nivel NUTS 2 şi 1303 regiuni la nivel NUTS 3. Sunt definite şi două niveluri LAU, respectiv LAU la nivel 1, fostul NUTS 4, care este definit numai pentru următoarele 17 ţări: Bulgaria, Cipru, Cehia, Estonia, Finlanda, Grecia, Ungaria, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Polonia, Portugalia, Slovenia, Slovacia şi Marea Britanie şi LAU la nivel interior, fostul NUTS 5, care include circa 120 000 municipalităţi sau echivalentul acestora din 27 de state membre.

Teorii şi concepte Molle (2007: 192) consideră că implementarea programelor şi proiectelor implicând instrumente structurale ale UE poate fi mai bine înţeleasă dacă se porneşte de la premiza că reflectă, în principal, relaţia dintre principal şi agent (teoria agentului). Relaţia dintre un principal şi un agent apare atunci când cel din urmă acţionează în numele primului. Teoria agentului este o teorie specifică domeniului economiei care se opreşte asupra consecinţelor care derivă din relaţia principal-agent, îndeosebi în interiorul aceleiaşi unităţi economice, fie ea unitate administrativă sau instituţie/firmă. Teoria face legătura între economia industrială şi teoria organizaţiilor.

Presupune existenţa unei relaţii contractuale între o persoană (principalul) care angajează o altă persoană (agentul) pentru a executa în numele lui o sarcină oarecare care implică delegarea unei anumite puteri (competenţe) către agent. Scopul este de a se modela o relaţie în care un ”principal” angajează un „agent” în condiţii de concurenţă imperfectă cu scopul de a maximiza profitul principalului.

O astfel de relaţie prezintă o serie de riscuri asociate, de la asimetria informaţiilor, hazardul moral/ risc comportamental (nerespectarea tuturor regulilor şi acordurilor încheiate), antiselecţia (în engleză: adverse selection) (asimetria informaţiilor l-ar putea determina pe principal, pentru a-şi maximiza profitul, să aleagă un bun de calitate mai redusă, în vreme ce agentul poate adopta comportamentul numit al „pasagerului clandestin” sau „free rider”).

În cadrul UE, relaţia dintre Comisie şi guvernele naţionale s-a modificat în timp. Iniţial, abordarea „de sus în jos” (bottom-up) lăsa impresia că instituţia Comsiei „era agentul guvernelor naţionale”. În prezent însă, politica de coeziune a UE se desfăşoară într-un cadru strict reglementat astfel încât, în perioada de implementare de pildă, „statele membre acţionează mai degrabă ca agenţi iar Comisia ca principal” (Molle, 2007: 192).

În relaţia agent-principal riscul care apare este ca agentul să aibă în vedere mai mult urmărirea propriilor interese decât pe cele ale principalului. Prin urmare, problema care se pune este cum ar putea fi determinat agentul să acţioneze loial şi să ţină cont de obiectivele stabilite la nivel comunitar.Literatura de specialitate (Blom-Hansen, 2005 in Molle, 2007:192) propune patru metode prin care să fie evitate situaţiile în care agentul nu acţionează în direcţia îndeplinirii sarcinilor asumate:

• Alegerea atentă a agentului – în cazul politicii de coeziune a UE, Uniunea nu poate alege agentul, deoarece acesta este statul membru în mod natural.

• Elaborarea contractului dintre principal şi agent – în teoria agentului, relaţia contractuală trebuie concepută astfel încât agentul să fie stimulat să-şi îndeplinească sarcinile (în sectorul privat, de pildă, agentul – salariat – participă la împărţirea profitului). În sectorul public, stimulentele pot fi fie economice (sub forma granturilor ce pot fi accesate în cadrul acestei politici) şi administrative (există reguli care UE poate impune folosirea corespunzătoare a fondurilor);

• Monitorizarea agentului – există două instrumente de monitorizare: unul centralizat, format din rapoarte, evaluări, audit, care implicăî un cost ridicat şi unul care se bazează mai mult pe terţe părţi care să semnaleze abateri de la contract;

52

• Sancţionarea abaterilor de la contract – monitorizarea implică şi asigurarea compatibilităţii cu regulile comunitare.În acul în care regulile sunt încălcate urmează sancţiuni, cea mai importantă fiind retragerea susţinerii financiare.

În concluzie, în cazul politicii de coeziune a UE alegerea agentului nu este posibilă, modul de elaborare al contractului nu şi-a demonstrat încă valoarea, la fel ca şi în cazul sancţionării abaterilor de la contrcat.

Implementarea programelor care implică utilizarea FSC

Reguli specifice utilizării FSC în perioada 2007-2013 Alocarea FSC, pe criterii de eligibilitate geografică se face astfel:

o Regiunile eligibile pentru finanţare din FS sub obiectivul de convergenţă sunt regiunile statistice corespunzătoare nivelului NUTS 2, cu un PIB/loc, măsurat în paritatea puterilor de cumpărare şi calculat pe baza datelor comunitare ale perioadei 2000-2002, mai mic de 75% din media UE;

o Statele eligibile pentru finaţarea din FC sunt cele care înregistrează un venit intern brut (VIB) pe locuitor, măsurat în paritatea puterilor de cumpărare şi calculat pe baza datelor comunitare din perioada 2001-2003 mai mic de 90% din VIB mediu al UE.

În cazul FSC funcţionează regula dezangajării automate de către Comisie a sumelor alocate (sau regula “n+2/n+3”). Conform regulii “n+2/n+3”, banii alocaţi de Comisie pentru un program în anul n, trebuie cheltuiţi până la sfârşitul anului n+2/n+3. În caz contrar, banii vor fi pierduţi sau realocaţi altui program65. În cazul României, se va aplica regula n+3 în primii 4 ani (2007, 2008, 2009, 2010) iar pentru ultimii 3 ani (2011, 2012, 2013), regula n+2.

Ceea ce diferenţiază aceste Fondurile Structurale (FS) de celălalt important fond, Fondul de Coeziune (FC), este faptul că FS funcţionează pe bază de programe66, structurate în funcţie de domeniile şi obiectivele prioritare ale politicii regionale comunitare (în vreme ce FC, funcţionează pe bază de proiecte).

Implementarea efectivă şi eficientă a programelor operaţionale este extrem de importantă şi implică o strânsă colaborare între Comisie, autorităţile statelor membre precum şi alţi parteneri (parteneri sociali, agenţii de dezvoltare, organizaţii de mediu etc.), la nivel central, regional şi local.

65 Aşa de pildă, în cazul regulii n+3, banii alocaţi în 2007, trebuie cheltuiţi până la 31 decembrie 2010. 66 Conform manualului Managementul ciclului de proiect, IER, 2003, „proiectul” reprezintă un grup de activităţi orientate către realizarea unui scop precis, într-un cadru de timp clar delimitat, iar „programul” – o serie de proiecte ale căror obiective contribuie împreună la îndeplinirea unui obiectiv general comun, la nivel de sector, regiune, ţară sau la nivel multinaţional.

53

Managementul unui P rogram Operațional

C OMIS IA  E UROPE ANĂ

S ec retariatul Prog ramului

C omitet de Monitorizare 

al Prog ramului

S tatul Membru

Autoritatea de Management a P rog ramului

Autoritate de Audit

Autoritate de 

C ertific areC omitete de S elec ție ale P roiec telor

Aplic anți / Benefic iari finali / Manageri de Proiec t

La nivel naţional, în procesul de implementare a fondurilor structurale şi de coeziune sunt implicaţi atât actori plasaţi de partea finanţatorilor, respectiv instituţii create pentru a gestiona programele operaţionale, cât şi actori plasaţi de partea beneficiarilor, respectiv beneficiari potenţiali cărora le sunt adresate aceste programe. Organismele ce îndeplinesc diferite funcţii de partea finanţatorilor sunt unităţi deja existente sau nou create, care funcţionează în cadrul autorităţilor publice, locale sau centrale, cum ar fi: Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Ministerul Economiei, Ministerul Întreprinderilor Mici şi Mijlocii, Comerţului şi Mediului de afaceri, Ministerul Turismului ş.a. Instituţiile de partea beneficiarilor ocupă o întreagă gamă de entităţi legale, precum autorităţi publice centrale sau locale, agenţii guvernamentale; furnizori locali de servicii publice; IMM-uri, companii şi asociaţii de companii, reţele de producători şi intermediari, parteneriate; organizaţii non-profit (fundaţii, asociaţii, cooperative), organizaţii patronale, organizaţii cetăţeneşti.

Orice proces de gestionare eficientă a fondurilor comunitare pesupune identificarea şi descrierea unor funcţii distincte, gestionabile de organisme de sine-stătătoare, respectiv: programarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea. Fiecare stat membru are obligaţia de a realiza structuri şi proceduri corespunzătoare privind gestionarea instrumentelor structurale (autorităţi de management, certificare şi audit), un sistem computerizat privind: managementul, monitorizarea şi evaluarea programelor, care să permită în final o reală cooperarea interministerială şi o utilizare eficientă a fondurilor (vezi Cadranul ...).

Cadran nr.7 Cadrul legal european privind gestionarea şi controlul programelor operaţionale În conformitate cu Regulamentul 1083/2006, art.58, în momentul elaborării sistemelor de gestionare şi de control ale programelor operaţionale statele membre au obligaţia: • definirii funcţiilor organismelor care au responsabilitatea gestiunii, controlului şi repartizării funcţiilor în interiorul fiecărui

organism; • respectării principiului de separare a funcţiilor între aceste organisme şi în interiorul fiecăruia dintre ele; • proceduri pentru asigurarea corectitudinii şi regularităţii cheltuielilor declarate în cadrul programului operaţional; • sisteme de contabilitate, supraveghere şi informare financiară fiabile şi informatizate; • un sistem de comunicare a informaţiilor şi de supraveghere în cazul în care organismul responsabil încredinţează

îndeplinirea atribuţiilor unui alt organism; • dispoziţii privind auditul funcţionării sistemelor;

54

• sisteme şi proceduri care să garanteze o pistă de audit adecvată; • proceduri de comunicare a informaţiilor şi de supraveghere pentru neregularităţile şi recuperarea sumelor plătite în mod

necorespunzător. Conform art. 59 din Regulamentul 1083/2006, pentru fiecare program operaţional se vor stabili câte: o autoritate de gestionare / de management: o autoritate publică sau un organism public sau privat naţional, regional

sau local desemnat de statul membru pentru gestionarea programului operaţional; o autoritate de certificare: o autoritate publică sau un organism public sau privat naţional, regional sau local desemnat

de statul membru pentru certificarea cheltuielilor şi cererilor de plată înainte de trimiterea acestora la Comisie; o autoritate de audit: o autoritate publică sau un organism public sau privat naţional, regional sau local, independent de

autoritatea de gestionare şi de autoritatea de certificare din punct de vedere funcţional, desemnat de statul membru pentru fiecare program operaţional şi însărcinat cu verificarea funcţionării eficiente a sistemului de gestionare şi de control.

Regulamentul face precizarea că aceeaşi autoritate poate fi desemnată pentru mai multe programe operaţionale.

De asemenea, conform art.59 (2), statul membru poate să desemneze unul sau mai multe organisme intermediare pentru realizarea integrală sau parţială a atribuţiilor autorităţii de gestionare sau ale autorităţii de certificare sub supravegherea autorităţii respective.

Sursa: Regulamentul 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii privind FEDER, FSE şi FC În România, pornind de la prevederile Regulamentul 1083/2006, s-a luat decizia creerii unei autorităţi de management pentru Cadrul Strategic Naţional de Referinţă. Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale din cadrul Ministerului Finanţelor Publice îndeplineşte rolul de coordonator naţional al asistenţei în relaţia cu UE. În calitate de coordonator naţional al asistenţei nerambursabile acordate de Uniunea Europeană, ACIS are atribuţii şi responsabilităţi atât în ceea ce priveşte asistenţa financiară de pre-aderare, cât şi în ceea ce priveşte coordonarea gestionării fondurilor structurale şi de coeziune. În acest sens, instituţia coordonează pregătirea şi funcţionarea cadrului legislativ, instituţional şi procedural pentru gestionarea instrumentelor structurale, iar pe de altă parte programează, coordonează, monitorizează şi evaluează utilizarea asistenţei financiare nerambursabile. În aceeaşi logică, pentru fiecare program operaţional a fost creată câte o Autoritate de management (AM) (vezi Hotărârea de Guvern nr. 497/2004 cu modificările şi completările ulterioare) şi, pentru anumite AM-uri pot şi aşa-numite Organisme Intermediare (OI), cărora AM le poate delega implementarea anumitor operaţiuni. Au fost create şi structuri independente pentru certificarea cheltuielilor şi plăţilor către beneficiari (Autoritatea de Certificare), precum şi pentru realizarea activităţilor de audit (Autoritatea de Audit). În cadrul fiecărui program operaţional sau proiect major, Comisia Europeană va asigura finanţarea din IS a cheltuielilor eligibile, dar numai dacă acestea au fost realizate pentru intervenţiile aprobate de AM şi în concordanţă cu criterii fixate de comitetele de monitorizare ale PO (în termen de şase luni de la aprobarea acestora). Cheltuielile sunt eligibile numai dacă sunt incluse în lista aprobată de Comisie şi AM şi au fost efectuate între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015. Structura instituţională specifică gestionării instrumentelor structurale (la 15 aprilie 2009)

Program Operaţional

Autoritatea de Management

Organismul Intermediar Fondul implicat

PO Creşterea competivităţii economice

Ministerul Economiei

Ministerul IMM-urilor, Comerţului şi Mediului de Afaceri Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovaţiei (Autoritatea Naţională pentru Cercetare) Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale Ministerul Economiei (Direcţia Generală Politica Energetică)

FEDR

55

Program Operaţional

Autoritatea de Management

Organismul Intermediar Fondul implicat

PO Transport Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii

Nu există FEDR+ FC

PO Mediu Ministerul Mediului

Opt organisme intermediare regionale ale Ministerului Mediului

FEDR+ FC

PO Regional Ministerul Dezvoltării Regionale şi Locuinţelor

Agenţiile de Dezvoltare Regională Ministerul Turismului

FEDR

PO Dezvoltarea resurselor umane

Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale

Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă (ANOFM) Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării Organisme intermediare regionale coordonate de MMFPS Centrul Naţional Dezvoltare Invatamant Profesional şi Tehnic

FSE

PO Dezvoltarea capacităţii adminstrative

Ministerul Administraţiei şi Internelor

Nu există FSE

PO Asistenţă tehnică Ministerul Finanţelor Publice

Nu există FEDR

Atribuţiile autorităţilor de gestiune şi control a programelor operaţionale Fiecare din cele trei autorităţi create pentru a susţine buna gestionare a instrumentelor structurale au obligaţii specifice, precizate în mod distinct de Regulamentul 1083/2006.

Autorităţile de management (sau de gestiune a programelor operaţionale) au obligaţii diverse, de la a asigura o selecţie riguroasă a proiectelor, în conformitate cu criterii aplicabile programului operaţional, un control atent (verificare la faţa locului, prin sondaj), pe perioada de derulare a proiectului a modului în care cheltuielile declarate de beneficiari pentru operaţiuni au fost suportate efectiv şi că sunt în conformitate cu normele comunitare şi naţionale, un sistem de înregistrare şi de depozitare sub formă electronică a documentelor contabile pentru fiecare operaţiune în cadrul programului operaţional, dar şi evaluări ale PO, operaţiuni de informare şi publicitate privind PO şi, nu în ultimul rând, de a întocmi şi transmite Comisiei Europene rapoarte anuale şi rapoarte finale privind implementarea PO.

În România, autoritatea de management pentru Cadrul Strategic Naţional de Referinţă, respectiv Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS), se află în cadrul Ministerului Finanţelor Publice şi este responsabilă de coordonarea implementării tuturor instrumentelor structurale. Celelalte autorităţi de management se află la nivelul ministerelor responsabile de implementarea programului operaţional respectiv.

Cadran nr.8 Funcţiile autorităţii de gestionare, Art.60, Regulamentul 1083/2006 Autoritatea de gestionare este însărcinată cu gestionarea şi aplicarea programului operaţional în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, în special: (a)să se asigure că operaţiunile sunt selecţionate în vederea finanţării în conformitate cu criterii aplicabile programului operaţional şi că sunt conforme, pe toată durata execuţiei lor, cu normele comunitare şi naţionale aplicabile; (b)să verifice furnizarea de produse şi de servicii confinanţate şi să controleze dacă toate cheltuielile declarate de beneficiari pentru operaţiuni au fost suportate efectiv şi că sunt în conformitate cu normele comunitare şi naţionale; verificările efectuate

56

la faţa locului cu privire la operaţiuni pot avea loc prin sondaj, în conformitate cu normele adoptate de Comisie în conformitate cu procedura menţionată la articolul 103 alineatul (3); (c)să se asigure că există un sistem de înregistrare şi de depozitare sub formă electronică a documentelor contabile pentru fiecare operaţiune în cadrul programului operaţional şi că sunt colectate datele privind punerea în aplicare, necesare pentru gestiunea financiară, supraveghere, verificări, audituri şi evaluare; (d)să se asigure că beneficiarii şi alte organisme care participă la punerea în aplicare a operaţiunilor aplică fie un sistem de contabilitate separat, fie o codificare contabilă adecvată pentru toate tranzacţiile privind operaţiunea, fără a aduce atingere standardelor contabile naţionale; (e)să se asigure că evaluările programelor operaţionale menţionate la articolul 48 alineatul (3) se efectuează în conformitate cu articolul 47; (f) să stabilească proceduri pentru păstrarea, în conformitate cu articolul 90, a tuturor documentelor privind cheltuielile şi auditurile necesare pentru a se garanta o pistă de audit adecvată; (g)să se asigure că autoritatea de certificare primeşte toate informaţiile necesare privind procedurile urmărite şi verificările efectuate în comparaţie cu cheltuielile în sensul certificării; (h)să orienteze lucrările comitetului de supraveghere şi să transmită acestuia documentele care permit o supraveghere calitativă a aplicării programului operaţional în ceea ce priveşte obiectivele sale specifice; (i) să întocmească şi, după aprobarea comitetului de supraveghere, să prezinte Comisiei raportul anual şi raportul final de execuţie; (j) să se asigure cu privire la respectarea obligaţiilor în materie de informare şi de publicitate menţionate la articolul 69; (k)să transmită Comisiei elementele care permit evaluarea proiectelor majore. Sursa: Regulamentul 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii privind FEDER, FSE şi FC Autoritatea de certificare, care poate fi o autoritate publică sau un organism public sau privat naţional, regional sau local, are obligaţia certificării cheltuielilor şi cererilor de plată înainte de trimiterea acestora la Comisie, verificând dacă declaraţia de cheltuieli a fost realizată pe baza unor documente justificative care pot fi verificate şi care sunt conforme cu normele comunitare şi naţionale aplicabile şi asigurând o contabilitate informatizată a cheltuielilor declarate Comisiei şi luarea în considerare a rezultatelor auditurilor şi controalelor efectuate de autoritatea de audit.

Aceeaşi autoritate de certificare este responsabilă şi pentru corectitudinea calculului final, realizează plăţile către beneficiarii finali, fac verificări faţă de unele sau toate plăţile efectuate sau colectează sumelor datorate de beneficiarii finali în cazul identificării unor nereguli.

În România, Autoritatea de Certificare şi Plată pentru CSNR se află în cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Plaţile către beneficiari urmează următorul traseu:

• Autoritatea de Certificare şi Plată realizează plăţile către pentru POS Mediu şi POS Transport (plăţi directe) ;

• Unităţile de Plată înfiinţate în cadrul ministerelor în care funcţionează Autorităţile de Management pentru celelalte Programe Operaţionale (plăţi indirecte).

Cadran nr.9 Funcţiile autorităţii de certificare În conformitate cu Art.61, Regulamentul 1083/2006, Autoritatea de certificare a unui program operaţional este însărcinată, în special, cu: (a)stabilirea şi transmiterea către Comisie a declaraţiilor certificate de cheltuieli şi a cererilor de plată; (b)certificarea faptului că: • declaraţia cheltuielilor este exactă, este efectuată pe baza unor sisteme de contabilitate fiabile şi a unor documente

justificative care pot fi verificate; • cheltuielile declarate sunt conforme cu normele comunitare şi naţionale aplicabile şi au fost suportate pentru operaţiunile

selecţionate pentru finanţare în conformitate cu criteriile aplicabile programului şi normelor comunitare şi naţionale aplicabile;

(c)asigurarea, în sensul certificării, a faptului că a primit informaţiile adecvate din partea autorităţii de gestionare privind procedurile urmate şi verificările efectuate în comparaţie cu cheltuielile care se regăsesc în declaraţiile de cheltuieli; (d)luarea în considerare, în sensul certificării, a rezultatelor tuturor auditurilor şi controalelor efectuate de autoritatea de audit sau sub supravegherea acesteia; (e)păstrarea unei contabilităţi informatizate a cheltuielilor declarate Comisiei;

57

(f) păstrarea unei contabilităţi a sumelor care trebuie recuperate şi a sumelor retrase în urma anulării integrale sau parţiale a contribuţiei la o operaţiune. Sumele recuperate se varsă la bugetul general al Uniunii Europene, înainte de încheierea programului operaţional, prin înregistrare în următoarea declaraţie de cheltuieli. Sursa: Regulamentul 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii privind FEDER, FSE şi FC Autoritate de audit, care poate fi o autoritate publică sau un organism public sau privat naţional, regional sau local, independent de autoritatea de gestionare şi de autoritatea de certificare din punct de vedere funcţional, are obligaţia să verifice funcţionarea sistemului de gestionare şi de control. Autoritatea de audit efectuează auudituri dar şi controale ale operaţiunilor pe baza unui eşantion adecvat pentru a se verifica cheltuielile declarate şi prezintă Comisiei Europene, după aprobarea PO, o strategie de audit care să demonstreze repartizarea echilibrată a auditurilor şi controalelor pe întreaga perioadă de programare.

În România, Autoritatea de Audit funcţionează de pe lângă Curtea de Conturi.

Cadran nr.10 Funcţiile autorităţii de audit În conformitate cu Art.62 al Regulamentului 1083/2006, Autoritatea de audit a unui program operaţional este însărcinată, în special: (a)să se asigure că se efectuează audituri în vederea verificării funcţionării eficiente a sistemului de gestiune şi a controlului programului operaţional; (b)să se asigure că se efectuează controale ale operaţiunilor pe baza unui eşantion adecvat pentru a se verifica cheltuielile declarate; (c)să prezinte Comisiei, în cele nouă luni care urmează aprobării programului operaţional, o strategie de audit care să includă organismele care procedează la auditurile şi controalele menţionate la literele (a) şi (b), metodologia care trebuie utilizată, metoda de eşantionare pentru controalele operaţiunilor şi planificarea indicativă a auditurilor şi controalelor pentru garantarea faptului că principalele organisme sunt controlate şi că auditurile şi controalele se repartizează în mod regulat pe parcursul întregii perioade de programare. Sursa: Regulamentul 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii privind FEDER, FSE şi FC Fiecare stat membru are obligaţia de a institui şi câte un comitet de monitorizare (supraveghere) pentru fiecare program operaţional (sau un comitet de supraveghere unic pentru mai multe programe operaţionale) în acord cu autoritatea de gestionare şi în termen de cel mult trei luni de la data notificării statului membru cu privire la decizia de aprobare a programului operaţional respectiv. Fiecare Comitet de monitorizare (supraveghere), format din parteneri cu roluri cheie în implementarea Programului, asigură, alături de Autoritatea de management, calitatea şi eficienţa implementarii PO printr-o supraveghere permanentă realizată prin intermediul unor indicatori financiari şi de altă natură, definiţi în programul operaţional.

Monitorizarea şi evaluarea utilizării FSC

Regulamentul 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii privind FEDER, FSE şi FC menţionează expres şi obligaţia de a monitoriza modul în care sunt implementate progarmele FS. De regulă, monitorizarea presupune realizarea de verificări periodice privind implementarea treptată şi efectivă, din punct de vedere fizic şi financiar, a programelor, precum şi impactul acestora asupra obiectivelor generale ale programelor. Responsabilitatea monitorizării cade în principal în sarcina statelor membre, participarea Comisiei fiind consultativă.

În general, monitorizarea este realizată la nivelul CSNR dar şi a PO. Comitetul de monitorizare a CSNR decide asupra subiectelor strategice şi asupra reprogramărilor între diferite programe. Cadran nr.11

58

Funcţiile Comitetului de monitorizare În conformitate cu Art.65, Regulamentul 1083/2006, Comitetul de supraveghere asigură eficienţa şi calitatea aplicării programului operaţional, în conformitate cu următoarele dispoziţii: (a)examinează şi aprobă, în cele şase luni care urmează aprobării programului operaţional, criteriile de selecţie ale operaţiunilor finanţate şi aprobă orice revizuire a acestor criterii în funcţie de necesităţile de programare; (b)evaluează periodic progresele realizate pentru atingerea obiectivelor specifice ale programului operaţional pe baza documentelor prezentate de către autoritatea de gestionare; (c)examinează rezultatele aplicării, în special realizarea obiectivelor stabilite pentru fiecare axă prioritară, precum şi evaluările menţionate la articolul 48 alineatul (3); (d)examinează şi aprobă raportul anual şi raportul final de execuţie menţionate la articolul 67; (e)este informat despre raportul anual de control sau despre partea din raport privind programul operaţional în cauză şi despre eventualele observaţii pertinente ale Comisiei în urma examinării acestui raport sau în ceea ce priveşte partea respectivă din raport; (f) poate să propună autorităţii de gestionare orice revizuire sau orice examinare a programului operaţional de natură să permită atingerea obiectivelor fondurilor definite la articolul 3 sau să îmbunătăţească gestiunea sa, inclusiv cea financiară; (g)examinează şi aprobă orice propunere de modificare a conţinutului deciziei Comisiei privind contribuţia din fonduri. Sursa: Regulamentul 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii privind FEDER, FSE şi FC O trăsătură comună pentru cele mai multe state membre o reprezintă numărul mare de membri care îl compun (circa 50-70). Acest lucru tinde să complice procesul de luare a deciziilor şi să reducă eficienţa întregului proces de monitorizare.

Evaluarea programelor FS devine tot mai importantă în ultimii ani. Ea se realizează în trei etape: ex-ante, la jumătatea programului şi ex-post. Evaluarea reprezintă o sarcină a cărei responsabilitate cade atât în sarcina statelor membre cât şi a Comisiei.

Evaluarea ex-ante cade în responsabilitatea autorităţii care pregăteşte PND. Această evaluare prezintă punctele forte şi punctele sensibile ale regiunilor avute în vedere, precum şi relevanţa strategiei şi a obiectivelor propuse. De asemenea, se realizează şi o apreciere preliminară privind volumul asistenţei necesare.

Evaluarea realizată la jumătatea programului revine autorităţii de management, care cooperează în acest scop cu experţi ai Comisiei. Se examinează modul în care rezultatele obţinute deja sunt în concordanţă cu evaluarea ex ante. În plus, se evaluează calitatea managementului financiar, a implementării şi monitorizării programelor. Acest tip de evaluare trebuie relizat de evaluatori independenţi şi trimis Comitetului de monitorizare şi, ulterior, Comisiei.

Evaluarea ex-post cade în sarcina Comisiei, în cooperare cu statele membre şi autorităţile de management. Acest tip de evaluare are în vedere întreg CSC, respectiv modul de utilizare al resurselor, impactul şi eficienţa asistenţei oferite, modul în care au corespuns evaluărilor ex-ante, etc. Se recomandă ca şi acest tip de evaluare să fie realizat de evaluatori independenţi.

Evaluarea trebuie sprijinită printr-un mecanism adecvat de monitorizare, ceea ce implică existenţa anumitor metode de desemnare a indicatorilor şi de colectare a informaţiilor. În momentul în care aceste metode sunt stabilite în mod corect, informaţiile obţinute devin utile şi de încredere pentru manageri, atât în fazele de programare cât şi de luare a deciziei.

După cum se poate observa din cele prezentate anterior, pregătirea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea IS implică o variatate de actori, sarcini, responsabilităţi, ceea ce explică rolul decisiv jucat de capacitatea administrativă a statelor membre în procesul de absorbţie al fondurilor comunitare.

59

Responsabilităţi ale statelor membre şi Comisiei Europene în utilizarea instrumentelor structurale Politica de coeziune economică şi socială, fiind una din politicile UE în care competenţele Uniunii şi ale statelor membre sunt partajate, este şi una din politicile UE în care responsabilităţile sunt, de asemenea, partajate.

Ca atare, pe de o parte, statele membre au obligaţia să se asigure că sistemele de gestionare şi de control al programelor operaţionale sunt stabilite în conformitate cu articolele 58-62 din Regulamentul 1083/2006 şi că funcţionează eficient. În acelaşi timp, statele membre au obligaţia să prevină, detecteze şi corecteze neregularităţile şi să recupereze sumele plătite în mod necorespunzător (însoţite, după caz, de dobânzile de întârziere) dar şi să notifice Comisia cu privire la procedurile administrative şi legale implicate. În plus, în cazul în care sumele plătite în mod necuvenit unui beneficiar nu pot fi recuperate, statul membru este responsabil pentru rambursarea sumelor pierdute în bugetul general al Uniunii Europene, în cazul în care se stabileşte că pierderea rezultă din vina sau neglijenţa proprie.

De asemenea, înainte de prezentarea primei cereri de plată intermediară sau la douăsprezece luni de la adoptarea fiecărui program operaţional, statele membre au obligaţia să transmită Comisiei o descriere a sistemelor de gestiune şi control, care să prezinte, în special, organizarea şi procedurile:

• autorităţilor de gestionare şi de certificare, precum şi ale organismelor intermediare; • autorităţii de audit şi oricărui alt organism care realizează audituri şi controale sub

supravegherea acesteia.

Descrierea sistemelor de gestiune şi control trebuie să fie însoţită de un raport care să prezinte rezultatele unei evaluări privind punerea în aplicare a sistemelor dar şi o concluzie finală, sub forma unui aviz privind conformitatea acestora cu dispoziţiile articolelor 58-62. În cazul în care acest aviz conţine rezerve, raportul trebuie să indice şi gravitatea lacunelor şi, dacă lacunele nu afectează întregul program, axa sau axele prioritare afectate. Statul membru are de asemenea obligaţia să informeze Comisia despre măsurile de corectare care trebuie luate şi calendarul punerii în aplicare a acestora şi să confirme ulterior că măsurile în cauză au fost luate şi că rezervele respective au fost retrase.

Pe de altă parte, Comisia se asigură că statele membre au creat sisteme de control şi de gestionare în conformitate cu dispoziţiile articolelor 58-62 din Regulamentul 1083/2006 şi că sistemele funcţionează eficient pe parcursul perioadei de aplicare a programelor operaţionale (pe baza evaluării rapoartelor de control anuale, avizului anual al autorităţii de audit dar şi pe baza propriilor sale audituri). În plus, fără a aduce atingere auditurilor realizate de statele membre, funcţionarii Comisiei sau mandatarii acestora pot să efectueze controale la faţa locului pentru a verifica funcţionarea eficientă a sistemelor de control şi de gestionare67.

Întreruperea termenelor de plată şi suspendarea plăţilor

În cazul unor neregularităţi importante în funcţionarea sistemelor de gestiune şi control, Comisia Europană poate dispune întreruperea plăţilor pe o perioadă de maxim şase luni, după această perioadă plăţile putând fi reluate dacă motivele care au stat la baza întreruperii au fost soluţionate. Plăţile pot fi însă suspendate atunci cînd se constată neregularităţi grave şi pentru care nu pot fi luate măsuri de corectare. În acest caz, statului membru i se oferă posibilitatea să-şi prezinte observaţiile în termen de două luni. În cazul în care statul membru ia măsurile necesare, Comisia poate decide 67 Aceste controale pot include verificări ale operaţiunilor incluse în programul operaţional (cu un preaviz de cel puţin zece zile lucrătoare, cu excepţia cazurilor urgente) şi la ele pot participa şi funcţionari ai statului membru sau mandatari ai acestora.

60

încetarea suspendării plăţilor. În acelaşi timp, dacă staul respectiv nu ia masurile necesare, Comisia poate chiar să decidă anularea parţială sau totală a participării comunitare la programul operaţional respectiv.

Cadran nr.12 Întreruperea sau suspendarea plăţilor Articolul 91 Întreruperea termenului de plată

(1) Termenul de plată se poate întrerupe prin ordonator delegat în sensul Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 pe o perioadă maximă de şase luni: (a)în cazul în care, în raportul unui organism de audit naţional sau comunitar, există elemente doveditoare care sugerează o neregularitate importantă în funcţionarea sistemelor de gestionare şi control; (b)în cazul în care ordonatorul delegat trebuie să procedeze la verificări suplimentare în urma informaţiilor primite care îi semnalează că respectivele cheltuieli indicate într-o declaraţie de cheltuieli certificată sunt legate de o neregularitate gravă care nu a fost corectată. (2) Statul membru şi autoritatea de certificare sunt informaţi de îndată cu privire la motivele întreruperii. Întreruperea ia sfârşit din momentul în care statul membru ia măsurile necesare. Articolul 92 Suspendarea plăţilor (1) Plăţile intermediare parţiale sau totale la nivelul axelor prioritare sau al programelor se pot suspenda de către Comisie în următoarele cazuri: (a) există o neregularitate gravă a sistemului de gestiune sau de control al programului care afectează fiabilitatea procedurii de certificare a plăţilor şi pentru care nu se pot lua măsuri de corectare; sau (b)cheltuielile indicate într-o declaraţie de cheltuieli certificată sunt legate de o neregularitate gravă care nu a fost corectată; sau (c)o încălcare gravă de către un stat membru a obligaţiilor care îi revin în temeiul articolului 70 alineatele (1) şi (2). (2) Comisia poate decide suspendarea plăţilor intermediare parţiale sau totale după ce a dat statului membru posibilitatea de a-şi prezenta observaţiile în termen de două luni. (3) Comisia încetează suspendarea plăţilor intermediare parţiale sau totale atunci când statul membru a luat măsurile necesare pentru a permite încetarea suspendării. În cazul în care măsurile care se impun nu sunt luate de statul membru, Comisia poate să decidă anularea parţială sau totală a participării comunitare la programul operaţional în conformitate cu articolul 99. Sursa: Regulamentul 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii privind FEDER, FSE şi FC

Birocraţia uriaşă care însoteşte gestionarea instrumentelor comunitare, insuficienta pregătire a administraţiei româneşti, dificultăţi în asigurarea cofinanţării sau în avansarea fondurilor necesare implementării unui proiect sunt numai câţiva din factorii care determină o absorbţie redusă a banilor comunitari.

61

UTILIZAREA INSTRUMENTELOR STRUCTURALE ÎN ROMÂNIA

Organizarea regională în România Din punct de vedere al organizării, dezvoltarea regională în România funcţionează pe două niveluri, regional şi naţional. România, cu o suprafaţă de 238.391 km2, este divizată în 41 de judeţe, cărora li se adaugă Municipiul Bucureşti.

În contextul discuţiei despre dezvoltarea regională, numărul relativ mare de unităţi administrative prezenta unele dezavantaje, conducând la divizarea posibilelor resurse disponibile în multe direcţii (arii-ţintă) de dezvoltare dar şi la o utilizare ineficientă a resurselor în lipsa unor economii de scală eficiente. Pe de altă parte, în condiţiile în care unitatea de bază a politicii regionale europene era unitatea teritorială cu o populaţie cuprinsă între 800.000 şi 3.000.000 locuitori (nivelul NUTS 2) România s-a adaptat condiţionalităţilor specifice gestionării fondurilor structurale prin crearea unor noi structuri teritoriale, cu rol statistic, pornind de la structurile administrative existente.

Cele 42 de judeţe (inclusiv municipiul Bucureşti) sunt grupate în patru macroregiuni şi opt regiuni de dezvoltare.

Cele patru macroregiuni sunt constituite la nivel NUTS 1 iar cele opt regiuni de dezvoltare la nivel NUTS 268, cele opt regiuni fiind declarate regiuni de dezvoltare cu un rol statistic. În acest context, nivelul teritorial NUTS 2 reprezintă cadrul de concepere, implementare şi evaluare a politicii de dezvoltare regională şi a programelor de coeziune economică şi socială, constituind totodată cadrul de culegere a datelor statistice specifice, în conformitate cu reglementările EUROSTAT. Conform Ordonanţei de Urgenţă nr. 75/2001 privind funcţionarea Institutului Naţional de Statistică, pe lângă cele 34 de direcţii judeţene de statistică au fost create şi 8 direcţii generale pentru statistică regională, prin activitatea cărora să fie posibilă analizarea situaţiei economico-sociale în perimetrele mai sus menţionate.

68 Regulamentul (EC) nr. 176/2008.

62

Cele două paliere teritorial administrative din România corespund nivelurilor NUTS 3 şi 4, respectiv cel judeţean, este format din unităţi teritoriale de nivel NUTS 3, iar cel local (alcătuit din 263 oraşe, din care 84 municipii, şi 2.688 de comune), corespunde nivelului administrativ NUTS 4. Definirea regiunilor de dezvoltare din România s-a realizat pe baza criteriului integrării funcţionale potenţiale69, în jurul unor centre polarizatoare (Iaşi, Timişoara, Craiova, etc.):

Regiunea 1: Nord-Est include 6 judeţe: Bacău, Botoşani, Iaşi, Neamţ, Suceava, Vaslui Regiunea 2: Sud-Est include 6 judeţe: Brăila, Buzău, Constanţa, Galaţi, Tulcea, Vrancea Regiunea 3: Sud include 7 judeţe: Argeş, Călăraşi, Dâmboviţa, Giurgiu, Ialomiţa, Prahova, Teleorman Regiunea 4: Sud-Vest include 5 judeţe: Dolj, Gorj, Mehedinţi, Olt, Vâlcea Regiunea 5: Vest include 6 judeţe: Arad, Caraş-Severin, Hunedoara, Timiş Regiunea 6: Nord-Vest include 6 judeţe; Bihor, Bistriţa-Năsăud, Cluj, Maramureş, Satu Mare, Sălaj Regiunea 7: Centru include 6 judeţe: Alba, Braşov, Covasna, Harghita, Mureş, Sibiu Regiunea 8: Bucureşti – Ilfov include capitala ţării Bucureşti şi Judeţul Ilfov

Regiunile de dezvoltare în România si plasarea sediului Agentiilor de Dezvoltare Regionala (ADR) Tabelul nr....

REGIUNEA JUDEŢE LOCALIZARE ADR Nord –Est Bacău,

Botoşani Iaşi Neamţ Suceava Vaslui

Piatra Neamţ

Sud-Est Brăila Buzău Constanţa Galaţi Tulcea Vrancea

Brăila

Sud Muntenia Argeş, Călăraşi Dâmboviţa Giurgiu Ialomiţa Prahova Teleorman

Călăraşi

Sud-Vest Oltenia Dolj Gorj Mehedinţi Olt Vâlcea

Craiova

Vest Arad Caraş-Severin Hunedoara Timiş

Timişoara

Nord-Vest Bihor Bistriţa-Năsăud Cluj Maramureş Satu-Mare Sălaj

Cluj

Centru Alba Braşov Covasna Harghita Mureş Sibiu

Alba-Iulia

Bucureşti-Ilfov Municipiul Bucureşti Ilfov

Bucureşti

69 Antonescu, Daniela, op. cit., mai menţionează şi alte criterii de delimitare a regiunilor: economic, social – pentru susţinerea anumitor categorii sociale, demografic – zone depopulate sau cu natalitate scăzută, cel geografic şi cel funcţional.

63

Etape în managementul instrumentelor structurale Pentru a putea accesa fondurtile alocate prin intermediul instrumentelor structurale, statele membre au obligaţia ca, în conformitate cu reglemetările comunitare, să parcurgă mai mult etape distincte, de la programare, la implementare, monitorizare şi evaluare.

Noile state membre au beneficiat anterior aderării de susţinere financiară prin intermediul instrumentelor de pre-aderare, Phare, Ispa şi Sapard, respectivele fonduri sprijinind nu doar tranziţia ţării către economia de piaţă, prin modernizare instituţională, susţinerea mediului de afaceri, infrastructura şi dezvoltarea rurală, dar şi un necesar proces de „învăţare” a mecanismelor de implementare specifice instrumentelor structurale.

Legătura dintre fondurile de pre-aderare si fonduri post-aderare INSTRUMENTE PRE-ADERARE FONDURI POST-ADERARE Phare Coeziune Economica si Sociala

(CES) Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDR)

Fondul Social European (FSE) Phare Cross Border Cooperation (CBC) – Programe de Vecinatate

Obiectivul Cooperare Teritoriala – Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDR)

ISPA Fondul de Coeziune (FC) SAPARD Fondul European pentru Agricultura si Dezvoltare

Rurala (FEADR)

Programarea asistenţei comunitare în perioada 2007-2013 Conform art.18 din Reg. 1083/2006 prin care sunt stabilite prevederile generale privind FEDER, FSE şi FC, resursele disponibile pentru angajamentele bugetare ale UE aferente instrumentelor structurale în perioada 2007-2013, sunt de 308,041 mld euro, la preţurile din 2004. Deoarece suma se indexează cu 2% în fiecare an, în preţuri 2006, suma se ridică la 347,410 mld euro, reprezentînd peste o treime din bugetul total al UE. Suma totală destinată politicii de coeziune economică şi socială 2007-2013 este împărţită între cele trei obiective, astfel: 81.54% pentru obiectivul convergenţă, 15.95% pentru obiectivul competitivitate regională şi de ocupare a forţei de muncă şi 2.52% pentru obiectivul cooperare teritorială europeană. În cazul politicii de coeziune, statelor membre li se cere, mai întâi, să demonstreze (atât în momentul elaborării documentelor strategice, programelor, planurilor de acţiune, cât şi ulterior, în procesul de implementare al acestora), că se încadrează în orientările strategice stabilite la nivel comunitar şi, ulterior, în procesul de gestionare a fondurilor, că asigură cheltuirea banilor comunitari prin respectarea cadrului legal (comunitar şi naţional). Însă trebuie făcută observaţia că, în funcţie de condiţiile concrete existente în fiecare stat membru, rămâne la aprecierea fiecărui guvern naţional mixul de politici economice pe care trebuie să îl aplice pentru a consuma fondurile alocate şi pentru a realiza obiectivele prioritare stabilite la nivel comunitar. În perioada 2000-2006, etapele esenţiale în programarea FS au fost următoarele: • Pornind de la orientările generale incluse în documentele strategice (Agenda 2000, OSC, etc), statele membre erau

invitate să depună un Plan National de Dezvoltare, prin care să demonstreze cum vor fi cheltuite FS; • Pe baza acestui document, se incheia un acord formal intre Comisie si statele membre intitulat Cadrul Sprijin Comunitar

(CSC) sau Documentul unic de programare (DUP); de regulă, aceste documente conţineau o serie de priorităţi, programe şi măsuri care descriau modul de utilizare a fondurilor;

• Ulterior, statele membre redactau un document şi mai detaliat, Programul Complement, care includea grupuri ţintă şi indicatorii de progres;

Prin noua politica de coeziune 2007-2013, Comisia a urmărit la nivel comunitar: • O abordare mult mai strategică către creştere economică, coeziune economico-sociala şi coeziune teritoriala; întregul

proces de programare la nivel comunitar (şi ulterior la nivel naţional şi local), se realizează printr-un singur document

64

politic (Orientări Strategice Comunitare - Community Strategic Guidelines); redactarea unui raport anual al Comisiei şi al statelor membre, care va fi dezbătut în cadrul fiecarui Consiliu European de primăvară;

• Simplificare: reducerea numarului de obiective si instrumente; finanţarea programelor dintr-o singură sursă; simplificarea regulilor de eligibilitate pentru cheltuieli; management financiar mult mai flexibil; aplcarea pricipiilor proportionalitatii si subsidiaritatii privind controlul, evaluarea si monitorizarea;

• Descentralizare/ parteneriat: o mai puternică implicare a jucătorilor regionali şi locali in pregătirea programelor.

Pentru a beneficia de asistenţa alocată prin instrumentele structurale, fiecare stat membru are obligaţia de a întocmi o serie de documente strategice, care să ţină cont atât de realităţile şi priorităţile naţionale, cât şi de cele comunitare. Astfel, în procesul de programare, etapele succesive de parcurs sunt urmatoarele:

La începutul fiecărei perioade de programare, Uniunea Europeană decide asupra bugetului dedicat Instrumentelor Structurale (cadru financiar multianual pe o perioadă de 7 ani) şi defineşte regulile de bază care se aplică în utilizarea lor.

Priorităţile strategice comunitare pentru perioada 2007-2013, respectiv creşterea economică şi ocuparea forţei de muncă, sunt menţionate în două documente strategice, semnificative atât pentru politica de coeziune, cât şi pentru politica socială a UE:

• Orientările Strategice Comunitare, care vizează politica de coeziune 2007-2013 şi • Liniile Directoare Integrate ale UE 2005-2008 pentru Creştere Economică şi Locuri de

Muncă.

Documente strategice naţionale • Planul Naţional de Dezvoltare 2007-2013 - documentul naţional de planificare strategică şi programare

financiară multianuală al României care fundamentează Cadrul Strategic Naţional de Referinţă, respectiv accesul României la Instrumentele Structurale ale UE, în calitate de stat membru;

• Programul Naţional de Reformă (PNR) – document prin care se stabilesc priorităţile şi direcţiile de acţiune menite să permită îndeplinirea obiectivelor stabilite prin Strategia Lisabona revizuită.

• Cadrul Naţional Strategic de Referinţă (CSNR) - document de referinţă, care stabileşte priorităţile şi obiectivele strategice a căror realizare va fi susţinută prin instrumentele structurale;

• Programele Operaţionale (PO) – stabilesc o strategie de dezvoltare într-un domeniu corespunzător unei priorităţi din CNSR, cuprinzînd un set concret de priorităţi pentru a căror realizare se va utiliza asistenţa provenind dintr-un Fond;

Conform Comisiei, perioada de programare va fi de 7 ani, bugetul total urmând a fi, în credite de angajament, de 1,025 mld euro (respectiv 1,05% din VNB al UE) şi, în credite de plăţi, de 972,2 mld euro (1% din VNB al UE). De menţionat că suma prevăzută pentru creditele de angajament este egală cu cea din ultimul an al actualului CFM (2013) înmul�ită cu 7 (numărul de ani al perioadei de programare). Parlamentul European �i Consiliul, cele două componente ale autorită�ii legislative comunitare, vor negocia, modifica �i decide cu privire la aceste propuneri. Pentru a pune în practică reformele �i pentru a ini�ia la timp punerea în aplicare a noilor programe, adoptarea noului CFM ar trebui să aibă loc înainte de sfâr�itul anului 2012. În consens cu Strategia Europa 2020, tema principală a prezentei propuneri este cre�terea inteligentă, durabilă �i favorabilă incluziunii. Ca atare, Comisia propune majorarea sumelor alocate cercetării �i inovării, educa�iei, dezvoltării IMM-urilor, deblocarea în mai mare măsură a poten�ialului pie�ei unice prin dotarea acesteia cu infrastructura necesară pentru a func�iona în secolul XXI �i eficientizarea politicii agricole comune din punct de vedere al utilizării resurselor, astfel încât rezultatul acestei politici să nu fie doar produse alimentare de calitate, ci si o mai bună gestionare a mediului �i combatere a schimbărilor climatice. Sursa: Comisia Europeană, Un buget pentru Strategia Europa 2020

• La rândul lui, fiecare stat membru îşi stabileşte propriile obiective strategice de dezvoltare, elaborând, în colaborare cu actorii economici şi sociali, un document strategic intitulat Planul Naţional de Dezvoltare (PND).

65

PND 2007-2013 reprezintă un document de planificare strategică şi programare financiară multianuală, care are ca scop orientarea şi stimularea dezvoltării economice şi sociale a ţării pentru atingerea obiectivului de realizare a coeziunii economice şi sociale70. Obiectivul global al PND 2007-2013 constă în „reducerea cât mai rapidă a disparităţilor de dezvoltare socio-economică între România şi Statele Membre ale Uniunii Europene”. Conform estimărilor realizate, România ar putea recupera până în anul 2013 cca. 10 puncte procentuale din decalajul PIB/locuitor faţă de UE, ajungând la cca. 41% din media UE. Acest obiectiv se sprijină pe trei obiective specifice: creşterea competitivităţii pe termen lung a economiei româneşti, dezvoltarea la standarde europene a infrastructurii de bază şi perfecţionarea şi utilizarea mai eficientă a capitalului uman autohton. Pentru atingerea obiectivelor propuse, sursele de finanţare ale PND sunt atât cele interne (buget de stat, bugete locale etc.), cât şi externe: instrumentele structurale ale UE, fondurile UE de tip structural pentru dezvoltare rurală şi pescuit, creditele externe etc.

• Pornind de la Orientările Strategice Comunitare (OSC), menite să permită autorităţilor naţionale şi regionale folosirea cât mai eficientă a fondurilor UE şi corelarea programelor naţionale cu prevederile agendei Lisabona71, în prima parte a anului 2007, fiecare stat membru a avut obligaţia elaborării şi, ulterior, negocierii (Comisia Europeană) unui Cadru Strategic Naţional de Referinţă (CSNR), care să servească drept document de referinţă pentru programarea utilizării Fondurilor Structurale şi de Coeziune.

• La rândul său, Cadrul Strategic Naţional de Referinţă (CSNR) reprezintă documentul strategic prin care se stabilesc priorităţile de intervenţie ale Fondurilor Structurale şi de Coeziune în perioada de referinţă şi trebuie să facă dovada legăturii dintre priorităţile naţionale de dezvoltare, stabilite prin Planul Naţional de Dezvoltare (PND) şi Programul Naţional de Reformă (PNR) şi priorităţile stabilite la nivel european, prin intermediul OSC şi Liniilor Directoare Integrate ale UE 2005-2008 pentru Creştere Economică şi Locuri de Muncă. CSNR include următoarele secţiuni importante:

Analiza nivelului de dezvoltare socio-economică (SWOT): disparităţile, vulnerabilităţile şi potenţialul existent;

Strategia aleasă pe baza analizei preluate din PND 2007-2013, cu priorităţi tematice şi teritoriale;

Lista programelor operaţionale (sinteze succinte); Programarea financiară: descrierea modului în care cheltuielile alocate României sub

obiectivele 1 şi 3 contribuie la priorităţile Uniunii Europene de promovare a competitivităţii şi creare de locuri de muncă (16,87 în preţuri 2004 pentru obiectivul convergenţă şi 394 mil euro pentru obiectivul cooperare teritorială europeană), la care se adaugă cofinanţarea naţională (publică şi privată);

Implementarea CSNR: prezentarea cadrului instituţional necesar; Parteneriatul: prezintă modul de consultare partenerială utilizat în procesul de

gestionare a instrumentelor structurale.

CSNR descrie modul în care autorităţile române planifică să utilizeze cele 19,21 miliarde euro, alocaţi României de la bugetul comunitar (pentru perioada 2007-2013), lista programelor operaţionale şi

70 Acest tip de document, de planificare strategică multianuală, a fost solicitat de Comisia Europeană şi anterior aderării pentru a putea accesa fondurile de pre-aderare (PHARE, ISPA şi SAPARD). 71 Cele trei priorităţi (orientări tematice comune pentru toate Statele Membre) ale Orientărilor Strategice Comunitare 2007-2013, în conformitate cu Liniile Strategice Integrate ale UE pentru Creştere şi Ocupare, sunt: Europa – un loc mai atractiv pentru investiţii şi muncă (infrastructură de transport; rezolvarea problemei economiilor energo-intensive; menţinerea unui mediu de lucru sănătos); Îmbunătăţirea cunoaşterii şi inovării pentru creştere (creşterea investiţiilor în cercetare-dezvoltare, facilitarea inovării şi antreprenoriatului, promovarea societăţii informaţionale pentru toţi; creşterea accesului la finanţare); Locuri de muncă mai multe şi mai bune (atragerea şi reţinerea unui număr mai mare de persoane pe piaţa muncii şi modernizarea sistemelor de protecţie socială, îmbunătăţirea adaptabilităţii angajaţilor şi întreprinderilor şi flexibilitatea pieţei muncii).

66

alocările anuale indicative. Obiectivul declarat al intervenţiilor susţinute de instrumentele structurale este de a reduce disparităţile în dezvoltarea economică şi socială dintre România şi statele membre ale UE, prin generarea unei creşteri economice suplimentare a PIB de 15-20% până în anul 2015. Documentul scoate în evidenţă faptul că România este ţara în care moştenirea trecutului este împovărătoare şi în care trebuie acţionat cu inteligenţă şi echilibru, pentru a răspunde atât nevoilor existe la nivel de infrastructură, competitivitate, resurse umane, cât şi de reducere a disparităţilor. În anul 2007, în România existau încă 43 de şcoli fără electricitate, 2805 şcoli fără apă curentă şi 32% din populaţie fără acces la apă curentă şi canalizare (National Strategic Framework, 2007, p.10).

Conform CNSR, deficienţele de ordin structural specifice economiei româneşti constituie un obstacol în calea creşterii economice, fiind necesare intervenţii în următoarele domenii:

Infrastructurii de bază – domeniu în care se constată o calitate scăzută şi o acoperire insuficientă a reţelelor de alimentare cu apă şi canalizare, o slabă conştientizare ecologică, folosirea ineficientă a energiei, gestionarea necorespunzătoare a mediului natural, facilităţi de transport neadecvate şi lipsa inter-conectivităţii;

Competitivităţii economice – influenţată negativ de productivitatea scăzută, tehnologii învechite, echipamente uzate fizic şi moral, abilităţi şi cultură antreprenorială subdezvoltate, mediu de afaceri neatractiv, infrastructură de afaceri neadecvată, acces dificil la finanţare, investiţii insuficiente în cercetare-dezvoltare şi comunicare-IT;

Capitalului uman – neadecvat solicitărilor pieţei muncii ca urmare a unui sistem de educaţie insuficient articulat cu cerinţele pieţei, sisteme rudimentare de formare continuă şi profesională, inegalitate de şanse în cazul categoriilor vulnerabile (femei, persoane cu dizabilităţi, etnia rromă) ce conduce uneori la excludere socială,

Capacităţii administrative – caracterizată prin servicii publice slab dezvoltate, distante şi neprietenoase ce determină insatisfacţia clienţilor, corupţie, cooperare interinstituţională inadecvată, ceea ce ridică necesitatea consolidării instituţionale prin folosirea finanţării europene;

Coeziunii teritoriale – pe fondul procesului de tranziţie, s-au înregistrat disparităţi în creştere între regiuni, între mediul urban şi rural, concentrarea investiţiilor străine directe numai în regiunile favorizate, ceea ce a condus la adâncirea disparităţilor, apariţia unor zone rurale dependente de agricultură, fără infrastructură de bază sau servicii de sprijin pentru dezvoltarea de afaceri, a unor zone urbane cu infrastructură de slabă calitate, economii locale subdezvoltate şi mediu social degradat.

Deoarece CSNR este un document strategic şi nu un instrument de management, descriind

numai în linii generale sistemul de implementare a Fondurilor Structurale şi de Coeziune, programarea operaţională şi implementarea efectivă a acestora se realizează prin intermediul Programelor operaţionale sectoriale (PO). Aceste programe, care reprezintă rezultatul unui acord formal între Comisie şi statul membru, sunt în fapt cele care descriu priorităţile, managementul şi sursele financiare specifice fiecărui tip de intervenţie72. Programele Operaţionale prezintă domeniile majore de intervenţie care sunt cofinanţate de Fondurile Structurale şi de Coeziune (FSC).

Programele operaţionale (PO) cuprind: • Analiza situatiei economice (situatie curenta); • Analiza puncte forte/ puncte slabe a situaţiei curente (SWOT); • Strategia în domeniu: obiective; axe prioritare; domenii majore de interventie; operatiuni

indicative; • Ilustrarea priorităţilor identificate în raport cu cele comunitare si cele ale celorlalte PO

(coerenţa); 72 În România, fondurile comunitare transferate sub umbrela politicii de coeziune sunt implementate prin 7 programe operaţionale (4 programe operaţionale sectoriale, un program operaţional regional şi 2 programe operaţionale), la care se adaugă 8 programe de cooperare teritorială cu alte state.

67

• Ţinte, indicatori; • Plan financiar; • Prevederi referitoare la implementare (management, monitorizare si evaluare; control

financiar; promovare; SMIS); • Parteneriat ; lista indicativa de proiecte.

Conform Regulamentului general no.1083/2006, Programele operaţionale elaborate sub obiectivul de convergenţă sunt întocmite la un nivelul geografic adecvat (cel puţin NUTS 2), iar Programele operaţionale, sub obiectivului Convergenţă, la care contribuie Fondul de coeziune, sunt întocmite la nivel naţional. Pe de altă parte, Programele operaţionale prezentate în temeiul obiectivului de cooperare teritorială europeană sunt întocmite, în general, pe frontieră sau pe grup de frontiere într-o grupare adecvată, de nivel NUTS 3.

Cadran nr.5

Elaborarea şi aprobarea programelor operaţionale Art.32, din Reg. 1083/2006 - dispoziţii specifice privind modul de elaborare şi aprobare al PO

(1) Măsurile fondurilor în statele membre iau forma unor programe operaţionale înscriseîn cadrul strategic naţional de referinţă. Fiecare program operaţional include o perioadă cuprinsă între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2013. Un program operaţional nu cuprinde decât unul dintre cele trei obiective menţionate la articolul 3, în absenţa deciziei contrare a Comisiei şi a statului membru. (2) Fiecare program operaţional este întocmit de statul membru sau de orice autoritate desemnată de acesta, în cooperare cu partenerii menţionaţi la articolul 11. (3) Statul membru prezintă Comisiei o propunere de program operaţional care conţine toate elementele menţionate la articolul 37 în termen de cel mult cinci luni de la adoptarea orientărilor strategice ale Comunităţii pentru coeziune menţionate la articolul 26. (4) Comisia evaluează programul operaţional propus pentru a stabili dacă acesta contribuie la obiectivele şi priorităţile din cadrul de referinţă strategic naţional şi din orientările strategice ale Comunităţii pentru coeziune. În cazul în care Comisia, în cele două luni care urmează primirii programului operaţional, consideră că programul nu contribuie la realizarea obiectivelor stabilite în cadrul strategic naţional de referinţă şi în orientările strategice ale Comunităţii pentru coeziune, aceasta poate să invite statul membru să furnizeze toate informaţiile suplimentare necesare şi, după caz, să revizuiască programul operaţional în consecinţă. (5) Comisia adoptă fiecare program operaţional în termen de cel mult patru luni de la prezentarea formală de către statul membru începând cu 1 ianuarie 2007.

Sursa: Regulamentul 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziţii privind FEDER, FSE şi FC

Fondurile alocate României prin intermediul instrumentelor structurale vor fi implementate prin şapte programe operaţionale sectoriale şi regionale73, la care se adaugă 8 programe de cooperare teritorială cu alte state. Cele şapte PO sectoriale şi regionale sunt: PO Creşterea Competitivităţii Economice, PO Mediu, PO Transport, PO Regional, PO Dezvoltarea Resurselor Umane, PO Dezvoltarea Capacităţii Administrative şi PO Asistenţă Tehnică.

Diagrama de mai jos prezintă alocarea fondurilor pe programele operaţionale naţionale.

Figura nr. ... : Alocarea CSNR pe Programe Operaţionale

73 Programele operaţionale reprezintă instrumente de programare şi management prin care se realizează obiectivele CSNR 2007-2013, prin intermediul unor intervenţii sectoriale şi/sau regionale.

68

Economice13.3%

Transport 23.7%

Mediu23.5%

Regional 19.4%

Dezvoltarea Resurselor

Umane 18.1%

Dezvoltarea capacităţiiadministrative

1.1%Asistenţă Tehnică

0.9%

Creşterea competitivităţii

Sursa: Cadrul Strategic Naţional de Referinţă 2007-2013

Cadran nr.6 Programele Operaţionale sub Obiectivul Convergenţă România a pregătit şi negociat cu Comisia Europeană şapte Programe Operaţionale sub Obiectivul Convergenţă. Dintre acestea, cinci PO sunt sectoriale, unul este regional şi unul are un rol special în managementul general al fondurilor. PO-urile sunt implementate pe axe prioritare, care sunt detaliate pe operaţiuni (sau operaţii). • Programele operaţionale sectoriale (POS) sunt în următoarele arii: - competivitate economică - transport - mediu - capacitate administrativă - dezvoltarea resurselor umane • Programul orientat teritorial se numeşte Programul Operaţional Regional (POR) • Resursele pentru asistenţă tehnică sunt asigurate, în anumite limite, chiar de către o axă specială de asistenţă tehnică a

fiecărui PO. Aceasta susţine pregătirea, managementul, monitorizarea, evaluarea, informarea şi controlul activităţilor PO-urilor. Activităţile de dezvoltare a capacităţii administrative pentru implementarea instrumentelor structurale sunt gestionate de un PO special. Aşadar, va exista un PO naţional pentru Asistenţă Tehnică (PO AT), plus axe de asistenţă tehnică în fiecare PO. PO AT şi axele prioritare Asistenţă Tehnică din cadrul fiecărui PO vor fi gestionate în acelaşi mod ca orice alt PO sau axă prioritară.

Pentru fiecare Program operaţional, criteriile care trebuiesc îndeplinite de proiectul pentru care se solicită finanţare sunt definite în Ghidurile Solicitantului, elaborate la nivel de Program operaţional/axă prioritară/domeniu major de intervenţie.

Pe de altă parte, PNR 2007-201074 (document strategic pe care statele membre au obligaţia să-l elaboreze pornind de la Liniile Directoare Integrate ale UE 2005-2008 pentru Creştere Economică şi Locuri de Muncă şi, respectiv, de la prevederile Strategiei Lisabona) este structurat, la rândul său, pe patru domenii de intervenţie (administraţie publică, macroeconomie, microeconomie şi piaţa muncii).

o Anual, statele membre au obligaţia să transmită Comisiei rapoarte privind modul de aplicare a programelor naţionale de reformă, iar Comisia publică evaluări privind modul de implementare al acestora. În legătură cu politicile de ocupare a forţei de muncă, raportul Comisei privind evaluarea progreselor înregistrate în anul 2008 (România: Privire generală asupra progreselor, ianuarie 2009, p.5) arată că s-au realizat progrese limitate în ceea ce priveşte nivelul de ocupare şi productivitatea şi că majoritatea

74 Acest nou instrument, Programul National de Reformă, a apărut ca o necesitate în contextul relansării Strategiei Lisabona (2005) atât pentru perioada 2005-2010, cât şi pentru perioada 2008-2010.

69

iniţiativelor sunt insuficient orientate către cerinţele pieţei muncii şi ale diferitelor grupuri vulnerabile, cea mai mare pondere ocupând-o comunitatea roma. Se recomandă măsuri hotărâte şi în domeniul educaţiei, unde peste jumătate din elevii de peste 15 ani au deficienţe la citit (una din cele mai slabe poziţii la nivel european) şi unul din cinci elevi părăseşte prematur şcoala. De asemenea, se recomandă reformarea sistemului de educaţie şi îngrijire a copilului, prin sporirea numărului de instituţii de creştere a copilului şi integrarea acestora în sistemul de educaţie, astfel încât să se obţină creşterea participării femeilor pe piaţa muncii.

70

BIBLIOGRAFIE 1 Baleanu, A., Impactul fondurilor structurale – aspecte calitative, Colectia de studii IER, Working Papers

Studies, no.20, 2007 2 Bal, A, Lutas. M., Jora, O., Topan, V. (2007), Scenarii privind evolutiile comunitare in domeniul

competitivitatii, politicii de coeziune si politicii de dezvoltare regionala, proiect SPOS 2007, Institutul European din Romania, www.ier.ro

3 Bargaoanu, A., Fondurile europene. Strategii de promovare si utilizare, Ed.Tritonic, 2009 4 Bugetul UE pe scurt, Comisia Europeana, 2007,

http://ec.europa.eu/budget/library/publications/financial_pub/budget_glance_ro.pdf 5 Cadrul Strategic National de Referinta 2007-2013, Guvernul Romaniei, Ministrul Finantelor Publice,

http://www.posdru.edu.ro/index.php/articles/6844 6 Cameron, F., The European Neighbourhood Policy as a conflict tool, EPC Issue Paper no.47, June 2006 7 Cel de-al 19-lea Raport anual privind punerea in aplicare a FS, Raport al Comisiei, {SEC(008)2649}, CE,

COM(2008) 659 final, Bruxelles, 20.10.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0659:FIN:RO:PDF

8 Cohesion Policy 2007-13. Commentaries and official texts. ERDF, ESF, CF, EGTC, IPAA, European Union, Regional Policy, January 2007

9 Cojanu, V., Bîrsan, M., Unguru, M. - Competitivitatea Economiei Româneşti – Ajustări necesare pentru atingerea obiectivelor Lisabona, Institutul European din România, 2006, www.ier.ro

10 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Financial Perspectives 2007-2013, Commission of the EC, COM(2004) 487 final, Brussels 14.7.2004

11 Communication from the Commission to the Council, European Parliament, CR and the European economic and Social Committee, Green Paper on Territorial Cohesion. Turning territorial diversity into strength, {Sec(2008) 2550}, Com(2008) 616 final, Brussels, 6.10.2008

12 Community Strategic Guidelines 2007-13. Cohesion policy in support of growth and jobs, European Council Decision, 6 October 2006, 2006/702/EC

13 Convergence Report 2008, European economy, 3/2008, EC, 2008, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication12574_en.pdf

14 Dragan, G., Romania si managementul instrumentelor structurale, Colectia de studii IER, Working Papers Studies, no.5, 2003, www.ier.ro

15 Dragan,G., Politici comune ale UE. UE intre federalism si interguvernamentalism, Ed.ASE, 2005 16 Dragan,Gabriela, Atanasiu, Izabela, Helmut, Neudorfer, “Compatibilitati intre cadrul romanesc al politicii

regionale si reglementarile UE privind ajutorul de stat”, Studii de impact, Institutul European din Romania, 2001, www.ier.ro

17 ESPON, Europe in the world, Territorial evidence and visions, ESPON project 3.4.1, results by Autumn 2007

18 Fifth progress report on economic and social cohesion Growing regions, growing Europe, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, COM (2008) 371, 18 june 2008, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/interim5_en.htm

19 Financial Perspective 2007-2013, Council of the EU, CADREFIN, 15915/05, Brussels, 19 December 2005 20 First Cohesion Report, EC, 1996, disponibil pe

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/repor_en.htm 21 Fourth Report on Economic and Social Cohesion, Growing Regions, Growing Europe, Communication from

the Commission, 2007, MAy 22 Fouth progress report on cohesion. The growth and Jobs Strategy and the Reform of the European

Cohesion Policy, {SEC(2006)726}, COM(2006)281 final, Brussels 12.6.2006 23 Gareis, R., Fussinger, E., Bargaoanu, A., calinescu, L, Final report: Romania as a Project-Oriented Nation,

2007, http://www.poi.pmgroup.at 24 General Budget of the EU for the Financial Year 2008. The figures, EC, Brussels, January 2008 25 Implementation of the Lisbon Strategy Structural Reforms in the context of the European Economic

Recovery Plan: Annual country assessments – a detailed overview of progress made with the implementation of the Lisbon Strategy reforms in Member States in 2008, Commission of the EC, Brussels, 29.01.2009, http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/european-dimension-200812-annual-progress-report/annualass_detail.pdf

71

26 Keating, M. (2004),, Regions and Regionalism in Europe, Edward Eldgar 27 Legea nr.315 din 28 iunie 2004 privind dezvoltarea regionala in Romania, MO nr.577, din 29 iunie 2004 28 Legislation on the EU Cohesion Policy, ERDF, ESF, EGTC, CF, IPA, Official Journal of the EU, L 210,

volume 49, 31 July 2006 29 Lisbon Strategy, Annual country assessments, EC, January, 2009,

http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/european-dimension-200812-annual-progress-report/annualass.pdf 30 Ministerul dezvoltarii, lucrarilor publice si locuintelor, Autoritatea de Management pentru Programul

Operational Regional, Program Operational Regional, Document cadru de implementare a Programului Operational Regional 2007-2013, 2008

31 Ministerul dezvoltarii, lucrarilor publice si locuintelor, Conceptul strategic de dezvoltare teritoriala. Romania 2030. O Romanie competitiva, armonioasa si prospera, Document supus consultarii publice, Octombrie 2008

32 Mitroi, V., Politica de dezvoltare regionala intre necesitate si proiect: ce fel de regionalizare, in C.Zamfir, L.Stoica, coord., O noua provocare. Dezvoltarea sociala, Polirom, Iasi, 2006, pp. 105-119

33 New funds, better rules. Overview of new financial rules and funding opportunities 2007-2013, A beginners’ guide, European Commission, 2007

34 Oprescu, G., Constantin, D.L., Pislaru, D., Ilie, F., Analysis of the Absorption Capacity of Community Funds in Romania, Study no.1, Pre-Accession Impact Studies III Series, the European Institute of Romania, Bucharest, December 2005, www.ier.ro

35 Pelkmans, J., Integrare europeana. Metode si analiza economica, ed a II-a, IER, 2003 36 Planul National Dezvoltare 2007-2013, Guvernul Romaniei, Ministrul Finantelor Publice,

http://www.posdru.edu.ro/index.php/articles/c763/, http://www.fonduri-finantari.eu/planul-national-dezvoltare-2007-2013

37 Programe Operationale Sectoriale (competitivitate, resurse umane, mediu, transport, dezvoltarea capacitatii administrative), http://www.fonduri-ue.ro/index.php?sectionId=190, http://www.fonduri-finantari.eu/planul-national-dezvoltare-2007-2013,

38 Programul de convergenta, Guvernul Romaniei, ianuarie 2007, http://www.mfinante.ro/contribuabili/inf_publice/FINAL25ianuarie.pdf

39 Programul National de Reforme Strategia Lisabona 2006, disponibil pe http://www.mie.ro/index.php?p=422, http://www.posdru.edu.ro/index.php/articles/c763/

40 Putman, R.D., Leonardi, N., Nanett, R., Cum fucntioneaza democratia, Bucuresti, Polirom, 2001 41 Raport anual cu privire la FC, CE, {CES(2008)2816}, COM(2008) 752 final, Bruxelles, 14.11.2008,

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0752:FIN:RO:PDF 42 Raport de executie pentru programul comunitar de la Lisabona 2008-2010, Comunicare a Comisiei catre

PE, Consiliu, CES si CR, Com(2008) 881 final, Bruxelles 16.12.2008 43 Raport de implementare a Programului Naţional de Reforme, Guvernul Romaniei, octombrie 2008,

http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/member-states-2008-2010-reports/Raport_PNR_2008_final_RO.pdf 44 Raportului de convergenţă al BCE pentru anul 2008, Banca Centrala Europeana, 7 mai 2008,

http://www.ecb.int/press/pr/date/2008/html/pr080507.ro.html 45 Sapir Report, An Agenda for a growing Europe. Making the EU Economic System Deliver – Report of an

Independent Hight-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Commission, July 2003

46 Second Report on Economic and Social Cohesion, EC, 2001, disponibil pe http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/repor_en.htm,

47 Solidaritate in fata schimbarilor: Fondul european pentru adaptare al globalizare (FEG) in 2007 – retrospectiva si perpective, Comunicarea Comisiei catre PE si Consiliu, COM(2008) 421 final, Bruxelles, 2.7.2008

48 Strategia Post-aderare 2007-2013, 13.12.2006 49 Third Report on economic and social cohesion, EC, 2004, disponibil pe

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/repor_en.htm 50 Tratatul de aderare a Romaniei si Bulgariei, IER, 2006 51 UNDP (United Nations Development Programme), Human Development Report, 2000-2008,

http://hdr.undp.org/en 52 Wallace, H., Elaborarea politicilor in Uniunea Europeana, editia a cincea, IER, 2005

72

73

1. La preţurile din 1988. 2. „ Realizarea pieţei interne ”, Cartea albă prezentată de Comisie Consiliului European (Milano, 28-29 iunie 1985), COM(85) 310. 3. Padoa-Schioppa, Tommaso. et al (1987) Effi ciency, Stability and Equity: A Strategy for the Evolution of the Economic System of the European Community, Paris; Cecchini, Paolo. (1988) The European Challenge 1992: The Benefi ts of a Single European Market, Aldershot, England. 4. La preţurile curente. 5. Regulamentul (CEE) Nr. 2052/88 al Consiliului din 24 iunie 1988, Jurnalul Ofi cial al Comunităţilor Europene Nr. L 185 din 15.7.1988. 6. Regulamentul (CEE) Nr. 4253/88 al Consiliului din 19 decembrie 1988, Jurnalul Ofi cial al Comunităţilor Europene Nr. L 374 din 19.12.1988. 7. Regulamentele (CEE) Nr. 4254/88, Nr. 4255 şi Nr. 4256 al Consiliului din 19 decembrie 1988, acelaşi regulament ca mai sus. 8. Inclusiv landurile din Germania de Est. 9. La preţurile din 1994. 10. De la Actul Unic dincolo de Maastricht: mijloace pentru ambiţiile noastre, COM(92) 2000 fi nal, Bruxelles, 11 februarie 1992. 11. Publicate în: Jurnalul Ofi cial al Comunităţilor Europene Nr. L 193 din 31 iulie 1993. 12. Vezi: Jurnalul Ofi cial al Comunităţilor Europene Nr. L 130 din 25 mai 1994; suma menţionată aici cuprinde şi o alocare pentru anul 1993. 13. Pentru a facilita comparaţia cu perioadele următoare, cota aferentă menţionată în cele ce urmează va include sumele alocate pentru Fondul de Coeziune. 14. La preţurile din 1999. 15. Agenda 2000: Pentru o Uniune mai puternică şi mai extinsă, Comunicarea Comisiei Europene COM(97) 2000 din 16 iulie 1997. 16. Publicate în: Jurnalul Ofi cial al Comunităţilor Europene Nr. L 161 din 26 iunie 1999. 17. La preţuri curente. 18. Să construim un viitor comun – Problemele de politică şi mijloacele bugetare ale Uniunii extinse 2007-2013, Comunicatul Comisiei COM(2004) 101 din 10 februarie 2004. 19. Cifrele de la acest alineat sunt exprimate în preţurile valabile în 2004, în timp ce celelalte părţi ale capitolului se referă la preţurile curente. 20. Versiunile fi nale sunt publicate în: Jurnalul Ofi cial al Uniunii Europene Nr. L 210 din 31 iulie 2006. 21. Regulamentul (CE) Nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 publicat în Jurnalul Ofi cial al Uniunii Europene Nr. L 45 din 14 februarie 2007. 22. 4-5 decembrie 1987. 23. Consiliul European de la Fontainbleau din 25 şi 26 iunie 1984 i-a oferit Comunităţii o soluţie pentru a ieşi din impasul bugetar