1

DREPT MATERIAL AL UNIUNII

EUROPENE

-sintez-

2

I. ASPECTE GENERALE PRIVIND OBIECTIVELE I DOMENIILE DE ACIUNE LE UNIUNII EUROPENE

1. Obiectivele fundamentale ale Uniunii Europene

Finalitile care justific existena Uniunii Europene i exercitarea competenelor comune la acest nivel sunt nscrise n articolul 3 al TUE, astfel cum este modificat prin Tratatul de la Lisabona

1. Noua reglementare realizeaz o sistematizare a dispoziiilor tratatelor anterioare n scopul de a da o mai bun vizibilitate obiectivelor care trebuie s ghideze Uniunea n definirea i punerea n aplicare a tuturor politicilor sale2.

Articolul 3 TUE (1) Uniunea urmrete s promoveze pacea, valorile sale i bunstarea popoarelor sale. 2) Uniunea ofer cetenilor si un spaiu de libertate, securitate i justiie, fr frontiere interne, n interiorul cruia este asigurat libera circulaie a persoanelor, n corelare cu msuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum i prevenirea criminalitii i combaterea acestui fenomen.

(3) Uniunea instituie o pia intern. Aceasta acioneaz pentru dezvoltarea durabil a Europei, ntemeiat pe o cretere economic echilibrat i pe stabilitatea preurilor, pe o economie social de pia cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplin a forei de munc i spre progres social, precum i pe un nivel nalt de protecie i de mbuntire a calitii mediului. Aceasta promoveaz progresul tiinific i tehnic. Uniunea combate excluziunea social i discriminrile i promoveaz justiia i protecia sociale, egalitatea ntre femei i brbai, solidaritatea ntre generaii i protecia drepturilor copilului. Aceasta promoveaz coeziunea economic, social i teritorial, precum i solidaritatea ntre statele membre. Uniunea respect bogia diversitii sale culturale i lingvistice i vegheaz la protejarea i dezvoltarea patrimoniului cultural european.

(4) Uniunea instituie o uniune economic i monetar a crei moned este euro. (5) n relaiile sale cu restul comunitii internaionale, Uniunea i afirm i promoveaz valorile i interesele i contribuie la protecia cetenilor si. Aceasta contribuie la pacea, securitatea, dezvoltarea durabil a planetei, solidaritatea i respectul reciproc ntre popoare, comerul liber i echitabil, eliminarea srciei i protecia drepturilor omului i, n special, a drepturilor copilului, precum i la respectarea strict i dezvoltarea dreptului internaional, inclusiv respectarea principiilor Cartei Organizaiei Naiunilor Unite. (6) Uniunea i urmrete obiectivele prin mijloace corespunztoare, n funcie de competenele care i sunt atribuite prin tratate.

Obiectivul general al Uniunii este acela de a promova pacea, valorile sale i bunstarea popoarelor sale. Acestuia, i se adaug obiective specifice, ntre care cele cu caracter economic nu mai au rezervat un rol predominat, obiectivul legat de realizarea liberei circulaie a persoanelor (spaiul de libertate, securitate i justiie, fostul pilon III al Tratatului de la Maastricht) fiind plasat naintea celui referitor la piaa intern.

n cadrul obiectivului referitor la piaa intern, accentul este pus pe finalitile sociale ale acesteia (ocuparea deplin a forei de munc, progresul social, combaterea excluziunii sociale i a discriminrii, justiia i protecia sociale, egalitatea ntre femei i brbai, solidaritatea ntre generaii, protecia drepturilor copilului )3 i apar unele noi, precum protecia mediului sau obiective culturale. Coeziunea teritorial vine s se alture coeziunii economice i sociale,

1 Obiectivele stabilite prin tratatele constitutive i cele modificatoare ale Comunitilor i Uniunii sunt prezentate n Capitolul I. 2 Marianne Dony, op. cit., p. 39. 3 Aceast schimbare de optic este o consecin a criticilor aduse Tratatului Constituional (n principal n Frana), ce nscria politici economice cu o orientare neoliberal, n care libera concuren se ntindea la domenii sensibile precum sntatea, energia i transportul, punnd astfel n discuie modelul social european. Marea Britanie a obinut ns nscrierea ntr-un protocol (Protocolul 27 privind piaa intern i concurena) a prevederii potrivit creia piaa intern, astfel cum este definit la articolul 3 din Tratatul privind Uniunea European, include un sistem care s garanteze faptul c nu exist denaturri ale concurenei.

3

consacrate deja n tratatele anterioare, ceea ce presupune o regndire a sistemului european de dezvoltare ntr-un sens mai durabil4 i noi posibiliti de aciune pentru Uniune. nscrierea Uniunii economice i monetare ca obiectiv al Uniunii (soluie care nu era reinut n Tratatul Constituional) vine s sublinieze c aceasta este mai mult dect o politic, reprezentnd stadiul cel mai avansat al integrrii europene, complement necesar al pieei interne, ce condiioneaz orientarea de ansamblu a politicilor economice i sociale5. Consacrarea sa ca obiectiv are i o ncrctur simbolic, venind s confirme vocaia acesteia de a se extinde, n timp, la toate statele membre.

Obiectivele Uniunii n plan extern sunt i ele ntrite, Tratatul de la Lisabona stabilind c aciunea sa internaional, ce vizeaz pacea, securitatea, dezvoltarea durabil, comerul liber i echitabil, protecia drepturilor omului, respectarea dreptului internaional, inclusiv a principiilor Cartei ONU, este guvernat de valorile i interesele sale i de imperativul proteciei cetenilor si.

Urmrirea obiectivelor astfel fixate se face prin mijloace corespunztoare, n funcie de competenele care i sunt atribuite prin tratate, ceea ce presupune o limitare a aciunii Uniunii la ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor sale. Dac articolul 5 TUE (versiunea consolidata dupa adoptarea Tratatului de la Lisabona) stabilete c orice competen care nu este atribuit Uniunii prin tratate aparine statelor membre, articolul 352 TFUE introduce o clauz de flexibilitate ce permite extinderea aciunii Uniunii, dincolo de competenele expres atribuite prin tratate, dac aceasta se dovedete necesar n cadrul politicilor definite n tratate, pentru a atinge unul dintre obiectivele menionate n tratate, fr ca acestea s fi prevzut atribuiile necesare n acest sens. Cu toate acestea, o aciune a Uniunii n temeiul acestei clauze nu poate avea n vedere (conform Declaraiei nr. 41 anexat Tratatului de la Lisabona) exclusiv obiectivele stabilite la articolul 3 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea European.

2. Domeniile de aciune ale Uniunii Europene

2.1. Realizarea pieei interne

Piaa intern a Comunitii Europene este definit ca un spaiu fr frontiere interne care trebuie s funcioneze n aceleai condiii ca o pia naional: mrfurile, persoanele, capitalurile si serviciile trebuie s circule n cadrul ei fr nici un control la frontierele dintre statele membre, dup exemplul absenei controlului la frontierele dintre regiunile unui stat.

Acest spaiu fr frontiere interioare, n interpretarea Comisiei nu poate s-i gseasc traducerea sa concret si efectiv dect dac el privete toate mrfurile, serviciile si capitalurile care circul n cuprinsul lui, n cazul particular al persoanelor nu mai poate fi aplicat regula liberei circulaii dac ansamblul controalelor la frontier (si efectele aferente) nu sunt suprimate.

Prin Tratatul de la Lisabona - Articolul 26 TFUE (ex-articolul 14 TCE) se prevede c Uniunea adopt msurile pentru instituirea sau asigurarea funcionrii pieei interne, n conformitate cu dispoziiile incidente ale tratatelor.

Piaa intern cuprinde un spaiu fr frontiere interne, n care libera circulaie a mrfurilor, a persoanelor, a serviciilor i a capitalurilor este asigurat n conformitate cu dispoziiile tratatelor.

Consiliul, la propunerea Comisiei, definete orientrile i condiiile necesare asigurrii unui progres echilibrat n toate sectoarele vizate.

Potrivit articolului 27, n redactarea propunerilor sale n vederea realizrii obiectivelor prevzute la articolul 26, Comisia ine seama de amploarea efortului pe care anumite economii care prezint decalaje ale nivelului de dezvoltare va trebui s l susin pentru instituirea pieei interne i poate propune dispoziii corespunztoare.

4 Marjorie Jouen, La cohsion territoriale, de la thorie la pratique, Policy paper nr. 35, 2008, p. 3, disponibil on-line la www.notre-europe.eu/fr/axes/competition-cooperation-solidarite/travaux/publication 5 Marianne Dony, op. cit., p. 41.

4

n cazul n care aceste dispoziii iau forma unor derogri, acestea trebuie s aib caracter temporar i s perturbe ct mai puin funcionarea pieei comune.

A.Libera circulaie a mrfurilor (Titlul II din TFUE, art 28-37) Libera circulaie a mrfurilor presupune realizarea unei uniuni vamale care s priveasc

toate categoriile de mrfuri si s implice interzicerea ntre statele membre a taxelor vamale asupra importurilor si exporturilor ori a altor taxe avnd efect echivalent, adoptarea unui tarif vamal comun n relaiile cu rile tere si eliminarea restriciilor cantitative sau a msurilor cu efect echivalent ntre statele membre.

Instituirea Uniunii Vamale ntre statele membre permite condiii egale de concuren ntre participanii la circuitul comercial si productiv, fcnd posibil stimularea produciei si a varietii sortimentale a mrfurilor, impunerea pe pia a celor mai competitive produse, inndu-se seama si de costul lor de producie, concentrarea si specializarea produciei si a intreprinderilor, ca si implantarea acestora n zonele cele mai indicate economic si productiv.

B. Libera circulaie a persoanelor, serviciilor, capitalurilor si plilor (Titlul IV din TFUE, art 45-66) .

Libertatea de circulaie a persoanelor implic nlturarea oricrei discriminri bazate pe naionalitate ntre lucrtorii statelor membre n ce privete remunerarea, angajarea si alte condiii de munc si de angajare. Interzicerea discriminrii privete orice form sub care aceasta s-ar prezenta, indiferent de importana si sfera ei, ea incluznd si domeniul educaional.

Beneficiul dreptului la liber circulaie este subordonat posesiei naionalitii unuia dintre statele membre, dar n absena definiiei comunitare a naionalitii, fiecare stat membru determin suveran condiiile n care ele acord naionalitatea, inclusiv dubla naionalitate.

Odat cu adoptarea Regulamentului nr.1612/1968 a fost consacrat irevocabil principiul nediscriminrii cu o clauz de salvgardare pentru piaa naional a forei de munc. Aceast clauz poate fi utilizat atunci cnd un stat membru este supus ori prevede perturbri pe piaa sa n ce privete fora de munc, care ar putea amenina serios standardul de via ori nivelul de utilizare al ei ntr-o regiune ori profesie dat.

Libertatea de circulaie a lucrtorilor implic: - acceptarea ofertelor de angajare ntr-adevr fcute; - deplasarea n mod liber pe teritoriul statelor membre pentru acest scop; - ederea ntr-un stat membru pentru scop de angajare potrivit prevederilor ce crmuiesc

angajarea naionalilor acelui stat, stabilite prin lege, regulament ori aciune administrativ; - rmnerea pe teritoriul unui stat membru a persoanei dup ce a fost angajat n acest stat,

sub rezerva condiiilor care sunt cuprinse n regulamentele de implementare care sunt elaborate de Comisie.

Libera circulaie a lucrtorilor poate fi ngrdit: - n cazul angajrilor n serviciul public aceasta nu se va aplica ; - poate fi limitat pentru motivele de ordine public, de securitate public ori de sntate

public.

Libera circulaie a capitalurilor si plilor. Libera circulaie a capitalurilor trebuie s fie motivat de necesitatea efecturii de investiii

pe piaa comunitar fr restricii, astfel nct s contribuie la nfptuirea obiectivului promovrii dezvoltrii armonioase si echilibrate a activitilor economice n ansamblul Comunitii, o cretere durabil si neinflaionist, un grad nalt de convergen al performanelor economice, un nivel ridicat de folosire a forei de munc. Ins nu sunt suficiente numai investiiile directe, nengrdite, ci este necesar s se recurg si la alte modaliti importante sau favorizante precum eliminarea ngrdirilor la emiterea de aciuni, favorizarea creditului, eliminarea sistemului de taxe si impozite asupra beneficiilor capitalului, tranzaciilor cu capital, finanarea privat, etc.

5

Se interzic orice restricii la circulaia capitalurilor ntre statele membre si ntre rile membre si rile tere. Sunt interzise n acelai timp toate msurile restrictive privind plile ntre statele membre si ntre statele membre si rile tere.

In categoria de pli sunt incluse pe de o parte plile aferente schimbului de mrfuri, serviciilor si capitalului, cum ar fi cele privind repartizarea profitului ori plata de dobnzi si care se cuvin creditorului sau beneficiarului, pe de alt parte, transferurile de capitaluri n cadrul liberei circulaii a acestora si transferurilor de salarii pentru activitatea desfurat de beneficiar ntr-un stat membru ca persoane care s-au deplasat n acel stat n virtutea liberei circulaii a persoanelor.

Libera circulaie a serviciilor. Sunt considerate servicii acele servicii care sunt n mod normal furnizate contra unei

remunerri, n msura n care ele nu sunt crmuite de prevederile privind libertatea de circulaie a mrfurilor, capitalului si persoanelor si ele includ, n special, activitile cu caracter industrial, comercial sau meteugreti (artizanale), ori activitile profesiilor (liberale).

Spre exemplu, a fost definit ca fiind serviciu faptul unei intreprinderi de a pune la dispoziie, contra remunerrii, personal care rmne n serviciul acestei intreprinderi, nefiind ncheiat cu beneficiarul vreun contract de angajare, activitatea n sine a intreprinderii constituind o profesie care satisface condiiile tratatului.

2.2. Politicile comune

n tratatul C.E.E. sunt prevzute politicile comune n domeniul comercial, agricultur si pescuit i n domeniul transporturilor. Noiunea de politic comun nu se definete prin prevederile tratatului. Modificrile ulterioare ale tratatului nu au schimbat cadrul iniial n ceea ce privete aceste domenii. Politicile comune au fost caracterizate ca acordnd Comunitilor competena de a aciona, lipsind statele de posibilitatea de a ntreprinde msuri specifice n aceste domenii. Sunt considerate politici comune politica comercial, politica agricol si n domeniul pescuitului,

politica n domeniul transporturilor, politica economic si monetar.

2.3. Alte politici si aciuni comunitare

Politica social presupune c statele membre sunt de acord asupra necesitii de a promova condiii de munc perfecionate si un standard ridicat de via pentru lucrtori, astfel nct s se fac posibil armonizarea lor n timp ce perfecionarea este meninut.

Politica n domeniul concurenei declar c sunt interzise ca incompatibile cu piaa comun toate acordurile dintre intreprinderi, deciziile asociaiilor de intreprinderi si practicile concertate care pot afecta comerul dintre state si care au ca obiect ori efect al lor mpiedicarea, restrngerea ori distorsionarea concurenei n cadrul pieei comune.

Politica n domeniul mediului nconjurtor a fost inclus n sfera preocuprilor comunitare datorit gravitii si extensiunii fenomenelor de poluare care amenin nsi existena uman, resursele ei vitale si n consecin necesitatea unor aciuni convergente, coerente ndreptate spre oprirea, diminuarea sau nlturarea factorilor de risc, cunoscut fiind c deseori, aceti factori si efectele poluante pot s fie universale, fr granie.

3. Cmpul de aplicare a competenelor UE.

6

Analiza problematicii domeniilor de aciune a Uniunii presupune luarea n considerare a teritoriului i a persoanelor asupra crora Uniunea European i exercit competenele, ntre competenele UE i competenele statelor existnd o serie de deosebiri.

3.1. Cmpul de aplicare teritorial In ceea ce privete competena teritorial, Uniunea nu are un teritoriu propriu, competena sa

se exercit asupra spaiului alctuit din teritoriile statelor membre. Aceast competen unional este limitat, ea avnd doar prerogativele care rezult din

tratatele de constituire. Este vorba deci de o competen parial a Uniunii asupra acestor teritorii, complementar cu cea a statelor care, de asemenea, nu mai au o competen integral, ntruct au cedat o parte din aceste competene Uniunii.

Competena Uniunii se aplic deci ntregii suprafee a statelor membre att uscatului ct si apelor interioare, mrii teritoriale, platoului continental, zonei economice exclusive, ct si spaiului aerian aferent. Se recunoate i o competen extrateritorial a Uniunii, care nu se confund cu situaia n care unele norme unionale se aplic n relaiile cu tere state, avnd la baz unele acorduri ncheiate ntre acestea (acorduri cu A.E.L.S. etc.).

3.2. Competena personal. Cetenia Uniunii Europene.

3.2.1. Consacrare

Din punctul de vedere al persoanelor asupra crora se extinde competena Uniunii, aceasta se refer la totalitatea persoanelor fizice i juridice ale tuturor statelor membre.

Iniial, datorit scopurilor aproape exclusiv economice urmrite de Comunitile Europene, acestea se raportau la resortisanii statelor membre doar n calitate de ageni economici, consumatori sau lucrtori, ns n mod treptat s-au conturat preocupri n direcia crerii unor drepturi specifice persoanelor care dein cetenia statelor membre n scopul interesrii acestora n integrarea european6.

Dac ideea unei Europe a cetenilor, n care ceteanul este plasat n centrul construciei europene, pentru a-i dezvolta sentimentul de apartenena la Comunitatea European, apare n documentele oficiale ncepnd din anii 80, mai ales dup trecerea la alegerea direct a membrilor Parlamentului European, consacrarea unui statut distinct al resortisanilor statelor membre la nivel comunitar a venit ca o necesitate n contextul trecerii la uniunea politic.

Odat cu lansarea Conferinei Interguvernamentale asupra uniunii politice, n 1990, statele membre i-au afirmat dorina de a legitima procesul de integrare european sub forma unui obiectiv ce a devenit i slogan: apropierea Uniunii de ceteni. Consacrarea unei cetenii europene prin Tratatul de la Maastricht a aprut, pe de o parte, ca un instrument ce permite aceast apropiere, chiar i simbolic, i, pe de alt parte, ca fundament al apariiei unei legitimiti sociale a edificiului european

7.

Instituionalizarea acestui nou statut juridic a reprezentat o etap fundamental i cu o puternic ncrctur simbolic n construirea unei identiti europene i a unei democraii europene. Formaliznd statutul individului n Uniunea European, se traseaz, prin drepturile politice conferite, contururile unui spaiu democratic propriu Uniunii Europene.

Recunoscut, n temeiul articolului 17 din TCE (dup Maastricht), tuturor cetenilor unui stat membru al Uniunii Europene i considerat, odat cu adoptarea Tratatului de la Amsterdam, complementar celei naionale, cetenia european permite cetenilor europeni s participe de o manier mai important la procesul de construcie comunitar.

Proiectul de Constituie european i discuiile asupra viitorului Europei au deschis din nou subiectul ceteniei mbogindu-l cu noi aspecte. Tratatul de Reform de la Lisabona are meritul de a fi salvat, n materie de democraie, cele mai importante prevederi ale Constituiei, a crei

6 Ovidiu inca, Drept comunitar material, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 68; 7 Frdric Esposito, Vers un nouveau pouvoir citoyen? Des rfrendums nationaux au rfrendums europen, Bruylant-Academia, Louvain-la-Neuve, 2007, p.12

7

esen era tocmai apropierea Uniunii de cetenii ei, necesitatea ntririi legitimitii i actului democratic n cadrul Uniunii Europene.

Articolul 9 TUE

n toate activitile sale, Uniunea respect principiul egalitii cetenilor si, care beneficiaz de o atenie egal din partea instituiilor, organelor, oficiilor i ageniilor sale. Este cetean al Uniunii orice persoan care are cetenia unui stat membru. Cetenia Uniunii nu nlocuiete cetenia naional, ci se adaug acesteia.

Articolul 20 TFUE

(1) Se instituie cetenia Uniunii. Este cetean al Uniunii orice persoan care are cetenia unui stat membru. Cetenia Uniunii nu nlocuiete cetenia naional, ci se adaug acesteia. (2) Cetenii Uniunii au drepturile i obligaiile prevzute n tratate. Acetia se bucur, printre altele, de: (a) dreptul de liber circulaie i de edere pe teritoriul statelor membre; (b) dreptul de a alege i de a fi alei n Parlamentul European, precum i la alegerile locale n statul membru unde i au reedina, n aceleai condiii ca i resortisanii acestui stat; (c) dreptul de a se bucura, pe teritoriul unei ri tere n care statul membru ai crui resortisani sunt nu este reprezentat, de protecie din partea autoritilor diplomatice i consulare ale oricrui stat membru, n aceleai condiii ca i resortisanii acestui stat; (d) dreptul de a adresa petiii Parlamentului European, de a se adresa Ombudsmanului European, precum i dreptul de a se adresa instituiilor i organelor consultative ale Uniunii n oricare dintre limbile tratatelor i de a primi rspuns n aceeai limb. Aceste drepturi se exercit n condiiile i limitele definite prin tratate i prin msurile adoptate pentru punerea n aplicare a acestora. .

Titlul 5 Drepturile cetenilor (art.39 - 46) din Carta drepturilor fundamentale, anexat Tratatului de la Lisabona, consacr, de asemenea, o serie de drepturi ataate ceteniei (dreptul de a alege i de a fi ales n Parlamentul European, dreptul de a alege i de a fi ales n cadrul alegerilor locale, dreptul la bun administrare, dreptul de acces la documente, Ombudsmanul European, dreptul la petiionare, libertatea de circulaie i de edere, protecia diplomatic i consular).

Din definiia, dealtfel destul de eliptic, pe care tratatele o dau noiunii de cetenie europen reies dou atribute ale acesteia: dependena ceteniei europene de cetenia naional i caracterul distinct al acestora, cetenia european nenlocuind cetenia naional, ci se adaug acesteia.

Conturul nu foarte precis al ceteniei europene astfel definite a dat natere la o serie de interpretri jurisprudeniale care au permis extinderea tratamentului juridic decurgnd din cetenia european dincolo de condiia naionalitii unui stat membru. Astfel, Curtea de Justiie a afirmat c n fapt, statutul de cetean al Uniunii este destinat s fie statutul fundamental al resortisanilor statelor membre care permite celor aflai printre acetia din urm care se afl n aceeai situaie s obin, indiferent de cetenia lor i fr a aduce atingere excepiilor prevzute expres n aceast privin, acelai tratament juridic8.

3.2.2. Calitatea de cetean al Uniunii Fiind cetean european orice persoan avnd cetenia unui stat membru, cetenia

Uniunii Europene apare ca o cetenie adiional, derivat din cetenia naional, cci ea nu se poate baza pe o naionalitate european, a crei consacrare ar presupune apariia unui popor european, sau cel puin a unei naiuni europene compus din popoarele Europei9. Fiind o prelungire "european" a naionalitii, cetenia european este o cetenie de suprapunere. Atribuirea ceteniei i stabilirea regulilor potrivit crora se acord cetenia unui stat intr n sfera competenelor rezervate statelor membre, unde intervenia Uniunii este exclus. n acest sens, Declaraia referitoare la naionalitatea unui stat membru, anexat Tratatului de la Maastricht, precizeaz c de fiecare dat cnd Tratatul CE face referire la resortisanii statelor membre, problema de a ti dac o persoan are naionalitatea unuia sau altui stat membru se rezolv numai pe baza dreptului naional al statului interesat. Statele membre pot preciza care sunt persoanele care trebuie considerate ca fiind resortisani ai lor, depunnd n acest sens o declaraie la preedinia Consiliului.

8 CJCE, 20 septembrie 2001, Grzelczyk, Cauza C-184/99, Rec. I-06193. 9 J. Roux, op. cit., p. 77.

8

n exercitarea drepturilor sale suverane legate de acordarea ceteniei, statul este ns inut, potrivit jurisprudenei Curii de Justiie, s respecte dreptul comunitar10. Cetenia european este, n acelai timp, distinct de cetenia naional, se adaug ceteniei naionale, fr a o nlocui. Exercitarea ceteniei europene nu presupune eliminarea unor drepturi decurgnd din cetenia naional. n virtutea ceteniei europene, naionalilor statelor membre li se confer drepturi suplimentare celor naionale, a cror exercitare poate avea loc fie la nivelul Uniunii, fie la nivelul statelor membre.

n acelai timp, cetenia european nu confer unei persoane dreptul de a dobndi cetenia unui alt stat membru al Uniunii

11.

O interpretare ad literam a dispoziiilor tratatelor ar conduce la concluzia potrivit creia, fiind subordonat deinerii sau dobndirii ceteniei unuia dintre statele membre, calitatea de cetean european nu poate fi atribuit resortisanilor unui stat ter. Dependena strict a calitii de cetean european de deinerea naionalitii unui stat membru a suportat ns o serie de atenuri n jurisprudena Curii de Justiie ce face mai puin clar linia de demarcaie dintre naionalii unui stat membru i alte persoane. Astfel, Curtea a recunoscut unui stat posibilitatea de a acorda anumite drepturi decurgnd din cetenia european unor persoane determinate avnd legturi puternice cu el, altele dect proprii resortisani12.

O a doua concluzie se refer la faptul c statutul de cetean al Uniunii Europene devine activ (drepturile decurgnd din acest statut devin efective) doar n afara spaiului politic i juridic al propriului stat, acoperit prin cetenia naionala. i din acest punct de vedere interpretarea jurisprudenial recent inoveaz, sugernd c cetenia european i produce efectele ntr-o situaie pur intern i deci n absena oricrei deplasri a ceteanului european. Astfel, Curtea13 a impus recunoaterea unor drepturi decurgnd din cetenia european i membrilor de familie ai unui cetean european cu scopul de a nu fi privai ceteni europeni de beneficiul efectiv al esenei drepturilor corespunztoare statutului de cetean al Uniunii, chiar dac cetenii europeni respectivi (copii de vrst foarte mic) nu s-au deplasat niciodat n afara spaiului naional, deci nu au exercitat o cetenie european activ.

Pe de alt parte, caracterul derivat al ceteniei europene n raport cu cea naional ar presupune ca pierderea acesteia din urm s duc la deposedarea persoanei respective de drepturile ataate ceteniei europene. n considerarea implicaiilor unei astfel de decizii, Curtea de Justiie a fcut o serie de precizri care par a limita dreptul discreionar al statului n aceast privin. Trimind la obligaiile unui stat membru de a-i exercita competenele n materie de cetenie cu respectarea dreptului Uniunii, Curtea recunoate dreptul unui stat de a retrage cetenia obinut fraudulos, ns nscrie necesitatea ca aceast decizie de retragere s respecte principiul proporionalitii, evalundu-se dac msura luat se justific n raport cu gravitatea infraciunii comise

14.

3.2.3. Principalele drepturi decurgnd din cetenia european n conformitate cu alin (2) al art. 20 TFUE, Cetenii Uniunii au drepturile i obligaiile prevzute n tratate . Dac n ceea ce privete drepturile, se precizeaz c acetia au printre altele un numr de cinci drepturi enumerate n continuare, nici o prevedere din tratat nu vine s precizeze care sunt obligaiile cetenilor Uniunii. Sunt recunoscute o serie de drepturi specifice, esenialmente de natur civil (libertatea de circulaie i dreptul de sejur) i politic (dreptul de vot i de a candida la alegerile locale i

10 CJCE, 7 iulie 1992, Micheletti, cauza 369/90, Rec. I-4239. 11 Precizare impus de Danemarca n declaraia anexat Tratatului de la Maastricht - Cetenia Uniunii este un concept politic i juridic care este complet diferit de sensul conceptului de cetenie din Constituia Regatului Danemarcei i sistemului juridic danez. Cetenia Uniunii nu confer dreptul unui cetean al unui alt stat membru s obin cetenia danez sau orice drepturi, obligaii, privilegii sau avantaje inerente ceteniei daneze. 12 CJCE, 12 septembrie 2006, Spania/Marea Britanie, cauza C 145/04, Rec 1-7917 13 CJUE, 8 martie 2011, Ruiz-Zambrano, cauza C-34/09. 14 CJCE, 2 martie 2010, Rottmann, cauza C-135/08.

9

europene, dreptul de iniiativ legislativ). Distincia ntre rezideni i cetenii europeni opereaz n principal pornindu-se de la drepturile politice.

Aceste drepturi trebuie s fie exercitate n condiiile i limitele definite prin tratate i prin msurile adoptate pentru punerea n aplicare a acestora. Drepturile ceteneti sunt ns susceptibile de a evolua, art. 25 TFUE prevznd c pe baza unei evalurii a Comisiei Europene realizat o dat la trei ani asupra aplicrii dispoziiilor privind drepturile cetenilor Uniunii, fr a aduce atingere celorlalte dispoziii ale tratatelor, Consiliul, hotrnd n unanimitate n conformitate cu o procedur legislativ special i cu aprobarea Parlamentului European, poate adopta dispoziii care urmresc s completeze drepturile enumerate la articolul 20 alineatul (2), sub rezerva ratificrii acestora de ctre statele membre. Dac n mare msur dispoziiile referitoare la drepturile ataate calitii de cetean al Uniunii reprezint o reluare a prevederilor tratatelor anterioare, se remarc i introducerea unora noi, care nu figurau anterior. n acelai timp, doar unele dintre aceste drepturi sunt specifice i rezervate cetenilor Uniunii, n timp ce altele sunt acordate cu titlu mai larg, tuturor persoanelor fizice sau juridice avnd rezidena sau sediul pe teritoriul unui stat membru.

n doctrin15, se consider c prin dispoziiile din tratate referitoare la cetenia european, se consacr un ansamblu de drepturi care se apropie mai degrab de noiunea de cetenie, luat n sensul su tradiional, dect de cea de Europ a cetenilor. Ceteania european, aa cum este reglemnatat la momentul actual n tratate, se prezint ca o construcie empiric, marcat de voina de a aduga noi drepturi celor deja recunoscute resortisanilor comunitari, construcie lipsit, totui, de coeren.

I. Drepturi rezervate cetenilor Uniunii

A. Dreptul de a alege i de a fi alei la alegerile locale din statul membru n care i au reedina i la alegerile europene Drepturile electorale sunt recunoscute la nivelul Uniunii Europene odat cu adoptarea deciziei de a alege Parlamentul European prin sufragiu universal direct, n 1979. Prin Decizia Consiliului din 20 septembrie 1976 asupra alegerilor reprezentanilor Adunrii prin sufragiu universal direct, cetenii statelor membre ale Uniunii au fost investii de facto cu noi drepturi de reprezentare politic n sfera supranaional.

In mod concret, drepturile de vot i de eligibilitate au fost recunoscute prin articolul 8 B al Tratatului de la Maastricht (devenit art. 19 TCE) care prevede c toi ceteni Uniunii care rezideaz ntr-un stat membru i care nu au calitatea de resortisant ai acelui stat au dreptul de a vota i de a fi alei n alegerile pentru Parlamentul european n statul membru n care rezideaz, n aceleai condiii ca i resortisanii acelui stat. Aceast prevedere este reluat n Tratatul de la Lisabona.

Prin eliminarea restriciilor care i viza pe resortisanii unui stat membru de a participa la alegerile europene i locale din statul de reedin se are n vedere, pe de o parte, ameliorarea reprezentativitii acestora n cadrul instituiilor europene i reducerea deficitului democratic de care sufer Uniunea, dar i oferirea unui mijloc de exprimare democratic ce permite aducerea Europei la nivelul cel mai aproape de cetean. Facilitnd integrarea europenilor n teritoriile locale, prin acest instrument Europa se asigur c ea poate deveni mai vizibil n ochii europenilor.

n conformitate cu art. 22 alin (1) TFUE, Orice cetean al Uniunii care i are reedina ntr-un stat membru i care nu este resortisant al acestuia are dreptul de a alege i de a fi ales la alegerile locale din statul membru n care i are reedina n aceleai condiii ca i resortisanii acelui stat. n aceeiai termeni este nscris i dreptul cetenilor Uniunii de a alege i de a fi alei la alegerile pentru Parlamentul European n statul membru n care i au reedina.

Condiiile de exercitare a celor dou drepturi sunt, de asemenea, identice - pe baza unei decizii a Consiliului, hotrnd n unanimitate n conformitate cu o procedur legislativ special i

15 L. Dubouis, C. Blumann, Droit matriel de lUnion Europenne, 6e dition, Montchrestien, Paris, 2012, p. 21.

10

dup consultarea Parlamentului European; aceste norme de aplicare pot prevedea dispoziii derogatorii n cazul n care probleme specifice ale unui stat membru justific acest lucru.

Drepturile electorale sunt, de asemenea consacrate n articolele 39 i 40 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Modalitile detaliate i derogrile cu privire la exercitarea dreptului de a vota i de a candida la alegerile europene i la cele locale pentru cetenii UE cu reedina ntr-un stat membru a crui cetenie nu o dein sunt stabilite prin directivele Consiliului 93/10916, respectiv 94/8017. Prevznd c exercitarea drepturilor electorale n statul de reedin este subsumat voinei exprimate de ceteni n acest sens prin simpla completare a unei declaraii oficiale, cele dou directive stabilesc, ca principii generale, c nimeni nu poate vota mai mult de o dat n timpul acelorai alegeri i nimeni nu poate fi candidat n mai mult de un stat membru n timpul acelorai alegeri.

Dac standardele impuse pentru a candida sunt aceleai cu cele cerute candidailor care sunt resortisani, Directiva 94/80 privind exercitarea dreptului de a vota i de a candida la alegerile locale din statul de reedin recunoate statelor posibilitatea de a rezerva accesul la anumite funcii (i anume cele aferente executivului administraiei locale) cetenilor resortisani . De asemenea, exercitarea drepturilor electorale poate face obiectul unor condiii speciale, legate n principal de impunerea unei anumite durate minime a rezidenei, n acele state n care proporia rezidenilor strini depete 1/5 din totalul populaiei cu drept de vot.

Recunoaterea drepturilor electorale ale cetenilor europeni dincolo de frontierele statului ai crui resortisani sunt reprezint un avans major n evoluia integrrii politice europene, ns n pofida vocaiei instrumentelor juridice comunitare care le consacr de a prevala asupra dispoziiilor interne contrare exist nc diferene importante ntre reglementarea la nivel european a acestor drepturi i modul n care ele sunt puse efectiv n aplicare la nivelul statelor membre. Legislaiile naionale de transpunere a celor dou directive comunitare difer destul de mult i subzist o serie de bariere n calea exercitrii depline a drepturilor electorale.

B. Dreptul la protecie diplomatic i consular Art. 23 alin (1) TFUE stabilete c Orice cetean al Uniunii beneficiaz, pe teritoriul unei ri tere n care nu este reprezentat statul membru al crui resortisant este, de protecie din partea autoritilor diplomatice i consulare ale oricrui stat membru, n aceleai condiii ca i cetenii acelui stat. Statele membre adopt dispoziiile necesare i angajeaz negocierile internaionale necesare n vederea asigurrii acestei protecii. Aceast prevedere nu presupune punerea n aplicare a unei protecii diplomatice i consulare comune, ci de o simpl prelungire a proteciei diplomatice i consulare naionale. n acelai timp, nu trebuie sa se confunde cu protecia pe care o solicit un cetean european din partea instituiilor europene18. Acordarea acestei protecii ridic ns o serie de probleme legate de concilierea sa cu normele dreptului internaional (Convenia de la Viena din 18 aprilie 1961 asupra relaiilor diplomatice i Convenia de la Viena din 24 aprilie 1963 asupra relaiilor consulare), n special n ceea ce privete natura acestei protecii (n dreptul internaional protecia diplomatic este un drept discreionar al statului, n timp ce potrivit dispoziiilor tratatelor Uniunii ea apare mai degrab ca un drept subiectiv al persoanei, opozabil statului), posibilitatea extinderii acestei protecii la alte

16 Directiva 93/109/CE a Consiliului din 6 decembrie 1993 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege i de a fi ales pentru Parlamentul European pentru cetenii Uniunii care au reedina ntr-un stat membru n care nu sunt resortisani, JO L 329, 30.12.1993, p. 34. Recent, aceasta a fost modificat prin Directiva 2013/1/UE a Consiliului din 20 decembrie 2012, JO L 26/27 din 26. 01.2013. 17 Directiva 94/80/CE Consiliului din 19 decembrie 1994 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege i de a fi ales la alegerile locale pentru cetenii Uniunii care au reedina ntr-un stat membru a crui cetenie nu o dein, JO L 368, 31.12.1994, p. 38. 18 Curtea de Justiie nu a exclus ns eventualitatea unor demersuri pe care Comisia le-ar putea face n acest sens - CJCE, 28 noiembrie 1996, Odigitria, cauza C293/95, Rec. p. I-6129.

11

persoaane dect proprii naionali i referitor la opoziia pe care o poate face statul mpotriva cruia se exercit aceast protecie.

Dei statele membre trebuie s adopte dispoziiile necesare i s angajeze negocierile internaionale necesare n vederea asigurrii acestei protecii, concretizarea acestui drept recunoscut cetenilor europeni s-a dovedit a fi dificil deoarece statele membre nu s-au neles dect asupra faptului c ceteanul va primi asisten consular n caz de deces, accident, boal grav, arestare precum i asupra unui ajutor pentru repatriere n caz de dificultate19.

Nu au fost rezolvate ns probleme legate de necesitatea sau nu a unui acord al statului de origine pentru acordarea acestei protecii sau cum se rezolv un conflict legat de cereri adresate simultan autoritilor diplomatice sau consulare ale mai multor state membre.

Alin (2) al art. 23 TFUE prevede: Consiliul, hotrnd n conformitate cu o procedur legislativ special i dup consultarea Parlamentului European, poate adopta directive care s stabileasc msurile de coordonare i de cooperare necesare pentru a facilita aceast protecie. Aadar, se ateapt punerea n aplicare a acestui mecanism pentru rezolvarea problemelor de coordonare a aciunii statelor mebre care s permit o concretizare reale a acestui drept20.

C. Dreptul la iniiativ ceteneasc Inovaie important a Tratatului de la Lisabona, preluat din Tratatul constituional, iniiativa ceteneasc reprezint att un element al democraiei la nivelul Uniunii Europene, nscris ca atare n art. 11 alin (4) TUE, ct i un drept al cetenilor Uniunii, ce a justificat nscrierea sa, deopotriv, n ansamblul dispoziiilor referitoare la cetenia european (art. 24 alin (1)TFUE). Potrivit art. 11alin (4) TUE, La iniiativa a cel puin un milion de ceteni ai Uniunii, resortisani ai unui numr semnificativ de state membre, Comisia European poate fi invitat s prezinte, n limitele atribuiilor sale, o propunere corespunztoare n materii n care aceti ceteni consider c este necesar un act juridic al Uniunii, n vederea aplicrii tratatelor. Parlamentul European i Consiliul, hotrnd prin regulamente n conformitate cu procedura legislativ ordinar, adopt dispoziiile referitoare la procedurile i condiiile necesare pentru prezentarea unei iniiative ceteneti n nelesul articolului 11 din Tratatul privind Uniunea European, inclusiv numrul minim de state membre din care trebuie s provin cetenii care prezint o astfel de iniiativ - art. 24 alin (1)TFUE

Tratatul confer astfel cetenilor europeni dreptul de participare la afacerile publice ale Uniunii, prevzndu-se pentru prima oara n dreptul primar al Uniunii posibilitatea acestora de a avea iniiativ legislativ. Iniiativa legislativ este, spre deosebire de dreptul de a adresa petiii Parlamentului European, recunoscut n tratatele anterioare, i care condiioneaz petentul s fac dovada unui interes direct fa de chestiunea ce face obiectul petiiei, un drept obiectiv de a lua parte n mod activ la procesul decizional european. Din aceste considerente, ea este rezervat doar cetenilor Uniunii.

Chiar dac iniiativa ceteneasc are ca obiect doar s invite Comisia s nainteze o propunere, ceteanul european devine, prin intermediul acestui mecanism un incitator al legislaiei europene. Din receptacul pasiv al unui set de drepturi prestabilit, ceteanul Uniunii Europene devine iniiator al unor eventuale drepturi care s-i contureze statutul n Uniunea European.

Semnificaia acordrii iniiativei legislative indirecte este aceea a stimulrii dezbaterii publice n jurul politicilor europene care s contribuie la conturarea contiinei europene i la crearea unui autentic spaiu public european.

Din formularea art 11 alin (4) reies dou condiii ce trebuie avute n vedere pentru formularea unei iniiative ceteneti:

19 Decizia Consiliului 95/553/CE din 19 decembrie 1995. 20 Dealtfel, n Raportul privind cetenia din luna octombrie 2010 (IP/10/1390 ), Comisia s-a angajat s sporeasc eficacitatea dreptului cetenilor UE de a beneficia de asisten n ri tere, inclusiv n situaii de criz, din partea autoritilor diplomatice i consulare ale tuturor statelor membre, prin propunerea unor msuri legislative i prin mai buna informare a cetenilor prin intermediul unui site internet specializat i al unor msuri de comunicare specifice.

12

- decizia propus s in de sfera de aplicare a tratatelor iar dreptul de iniiativ n domeniul respectiv s aparin Comisiei;

- iniiativa s fie susinut de cel puin un milion de ceteni ai Uniunii, resortisani ai unui numr semnificativ de state membre,

Condiiile practice de exercitare a iniiativei cetenilor europeni i procedura de urmat au fost detaliate n Regulamentul nr. 211din 16 februarie 201121, care a intrat n vigoare la 1 aprilie 2012. Prin acest regulament se instituie o procedur n trei etape. Mai nti se constituie comitete ale cetenilor, alctuite din cel puin 7 persoane care locuiesc n cel puin 7 state membre diferite care elaboreaz o propunere legislativ pe care o prezint Comisiei spre nregistrare (aceasta are n scest sens la dispoziie un termen de dou luni de la primirea propunerii, putnd ns refuza nregistrarea dac aceasta o apreciaz ca fiind vdit abuziv, neserioas sau vexatorie ori contravine vdit valorilor Uniunii). Dup nregistrare i publicare, este stabilit o perioad de maxim un an n care se pot colecta semnturile de susinere. Pentru a fi reprezentativ pentru un interes al Uniunii Europene

22, acestea trebuie s provin din cel puin un sfert din statele membre (7), corespunztor

unui prag stabilit pentru fiecare stat (prin nmulirea numrului membrilor Parlamentului European alei n fiecare stat membru, cu 750)23. n cele din urm, dac aceste condiii sunt ndeplinite, autorii propunerii pot prezenta iniiativa Comisiei, care trebuie s se pronune asupra aacesteia ntr-un termen de trei luni. nainte de sfritul acestei perioade Comisia va prezinta ntr-o comunicare public, naintat n acelai timp organizatorilor, Parlamentului European i Consiliului, concluziile juridice i politice privind iniiativa ceteneasc, aciunile pe care intenioneaz s le ntreprind i motivele aciunilor sau ale refuzului de a aciona.

II. Drepturi care nu sunt rezervate cetenilor Uniunii

A. Dreptul de liber circulaie i sejur Libertatea de circulaie a cetenilor reprezint una din libertile fundamentale ale pieei

interne i se afl la baza construciei proiectului european. Dreptul la liber circulaie este considerat a fi nucleul ceteniei europene, pentru c, evident, el constituie condiia obiectiv-necesar de ndeplinit, fr de care exercitarea altor drepturi conferite cetenilor UE ar fi, practic, imposibil24.

Conform articolului 21 TFUE (ex-articolul 18 TCE) orice cetean al Uniunii are dreptul de liber circulaie i de edere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitrilor i condiiilor prevzute de tratate i de dispoziiile adoptate n vederea aplicrii acestora. Acest drept nu este recunoscut doar cetenilor Uniunii, art. 45 alin (2) din Carta drepturilor fundamentale stabilind c Libertatea de circulaie i de edere poate fi acordat, n conformitate cu tratatele, resortisanilor rilor tere stabilii legal pe teritoriul unui stat membru. O astfel de interpretare a dreptului la libertate de circulaie, n favoarea oricrei persoane, cetean sau nu al Uniunii a fost consacrat i la nivel jurisprudenial25. Este evident ns c cetenii Uniunii se afl ntr-o poziie privilegiat n raport cu resortisanii statelor tere, titlul n baza cruia ei beneficiaz de acest drept fiind statutul de cetean european, independent deci de deinerea unui permis de edere, n timp ce n cazul resortisanilor statelor tere lipsa sau orice neregul legat de permisul lor de edere face ca prezena lor pe teritoriul statului membru respectiv s fie ilegal26.

21 Regulamentului (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European i al Consiliului din 16 februarie 2011 privind iniiativa ceteneasc, JOUE L 65/1 din 11.03.2011. 22 Anexa 1 din Regulament privind iniiativa ceteneasc. 23 Belgia, 16 500, Bulgaria, 12 750, Republica Ceh, 16 500, Danemarca, 9 750, Germania, 74 250, Estonia, 4500, Irlanda, 9 000, Grecia, 16 500, Spania, 37 500, Frana, 54 000, Italia, 54 000, Cipru, 4 500, Letonia, 6 000, Lituania, 9 000, Luxemburg, 4 500, Ungaria, 16 500 Malta, 3 750, rile de Jos, 18 750, Austria, 12 750, Polonia, 37 500, Portugalia, 16 500, Romnia, 24 750, Slovenia, 5 250, Slovacia, 9750, Finlanda, 9 750, Suedia, 13 500, Regatul Unit, 54 000. 24 Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, ediia a IV-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2010, p. 277. 25 CJCE, 21 septembrie 1999, Florus Ariel Wijsenbeek, Cauza 378/97, Rec. I-6207. 26 Jerome Roux, op. cit., p. 80.

13

Parlamentul European i Consiliul (hotrnd n conformitate cu procedura legislativ ordinar) pot adopta dispoziii menite s faciliteze exercitarea acestor drepturi n cazul n care o aciune a Uniunii se dovedete necesar pentru atingerea acestui obiectiv i n care tratatele nu au prevzut puteri de aciune n acest sens. Un regim particular este rezervat msurilor privind securitatea social sau protecia social, pentru care Consiliul hotrte n conformitate cu o procedur legislativ special, dup consultarea Parlamentului European.

B. Dreptul de petiionare Petiia este o cerere adresat unei instituii politice de ctre o persoan sau mai multe pentru

a se preveni o nedreptate sau o situaie defavorabila, ct i pentru a se nltura un asemenea tip de nclcare a drepturilor i intereselor unei persoane. Dreptul de petiie este unul dintre mijloacele cele mai frecvente prin care se asigura protecia drepturilor omului att pe plan naional27 ct i pe plan internaional (fiind nscris n Protocolul facultativ la Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice din 1966). Acest drept a fost introdus de Parlamentul european prin regulamentul su din 1953 i recunoscut abia n 1989 de celelalte instituii comunitare ( n 1987 este instituit o comisie pentru petiii n cadrul Parlamentului). Tratatul de la Maastricht va consacra aceast practic (art. 21 TCE) iat tratatele ulterioare, inclusiv cel de la Lisabona (art. 24 paragraful 2 i 227 TFUE, art. 41 din Carta drepturilor fundamentale) reiau aceste dispoziii fr a le aduce modificri semnificative.

nscris n art 24 paragraful 2 TFUE ca drept al cetenilor Uniunii Europene, dreptul de petiionare este extins, prin art. 227 TFUE la i la alte categorii de persoane. Astfel, Orice cetean al Uniunii, precum i orice persoan fizic sau juridic avnd reedina sau sediul social ntr-un stat membru are dreptul de a adresa Parlamentului European, cu titlu individual sau n asociere cu ali ceteni sau cu alte persoane, o petiie privind un subiect care ine de domeniile de activitate ale Uniunii i care l privete n mod direct.

Petiia trebuie s ndeplineasc unele condiii de fond i de form. Din punctul de vedere al formei, aceasta trebuie sa fie scris, sa fie redactat ntr-una din limbile oficiale ale Uniunii, s fie semnat de toi petiionarii iar n cazul petiiilor colective, fiecare petiionar s poat fi identificat.

Din punctul de vedere al condiiilor de fond, petiia trebuie s priveasc un subiect care ine de domeniile de activitate ale Uniunii (s vizeze dispoziiile tratatelor, ale dreptului derivat dar poate privi i anumite aciuni ale instituiilor sau organelor Uniunii), nefiind acceptate acelea care se refer la probleme innd strict de dreptul intern al statelor membre. De asemenea, subectul petiiei trebuie s l priveasc n mod direct pe petiionar. n conformitate cu Regulamentul de procedur al Parlamentului European (art. 201 i art. 202), comisia pentru petiii a Parlamentului European se pronun asupra admisibilitii petiiei, putnd n acest scop s recurg la audieri, anchete, cererea de informaii, i decide ce tip de msuri trebuie luate. Astfel, comisia poate decide s elaboreze un raport din proprie iniiativ, s depun o propunere de rezoluie n Parlament, poate solicita avizul unei alte comisii, care are competene specifice legate de chestiunea examinat sau poate s solicite Preedintelui s transmit avizul sau recomandarea sa Comisiei Europene, Consiliului sau autoritii competente a statului membru n cauz, pentru a se formula un rspuns sau a se ntreprinde o aciune. Jurisprudena a considerat chiar c o petiie declarat admisibil de comisie poate face obiectul unui control jurisdicional, pe calea recursului n anulare, acest control fiind singura garanie a dreptului de a adresa o petiie28.

C. Dreptul de a adresa o plngere Ombudsmanului European Drept al oricrui cetean al Uniunii (art. 24 par. 3 TFUE), dar i al oricrei persoane

fizice sau juridice cu reedina sau sediul social ntr-un stat membru (art. 227 TFUE; art. 43 din Carta drepturilor fundamentale), posibilitatea adresrii unei plngeri care privete cazuri de

27 Articolul 51 din Constituia Romniei. 28 Tribunalul UE, hotrrea din 14 septembrie 2011, Ingo-Jens Tegebauer/Parlamentul European, cauza T-308/07 (nepublicat n Rep.)

14

administrare defectuoas n activitatea instituiilor, organelor, oficiilor sau ageniilor Uniunii (cu excepia Curii de Justiie a Uniunii Europene n exercitarea funciilor jurisdicionale ale acesteia) a fost prevzut prin Tratatul de la Maastricht, fiind preluat i n Tratatul de la Lisabona.

Introducerea acestei forme de recurs fr caracter jurisdicional a fost nsoit de crearea instituiei Mediatorului (Ombudsmanului) European n faa cruia se introduc aceste plngeri. Acesta este ales (n tratatele anterioare era numit) dup fiecare alegere a Parlamentului European, pe durata legislaturii. Mandatul acestuia poate fi rennoit.

Parlamentul European, hotrnd prin regulamente din proprie iniiativ, n conformitate cu o procedur legislativ special, stabilete statutul i condiiile generale de exercitare a funciilor Ombudsmanului, dup avizul Comisiei i cu aprobarea Consiliului.

n exercitarea mandatului su, incompatibil cu orice alt activitate profesional, remunerat sau nu, Ombudsmanul i exercit funciile n deplin independen, fr a solicita sau accepta instruciuni din partea vreunui guvern, instituie, organ, oficiu sau agenie. Aceast independen privete aadar inclusiv relaia sa cu Parlamentul European, care l alege i cruia i prezint anual un raport cu privire la rezultatele activitii sale. Aceast independen nu exclude ns un control jurisdicional asupra activitii sale29.

Ombudsmanul poate fi destituit doar de Curtea de Justiie, la plngerea Parlamentului European, n cazul n care nu mai ndeplinete condiiile necesare exercitrii funciilor sale sau a comis o abatere grav.

Obiectul plngerii adresate Ombudsmanului, direct sau prin intermediul unui membru al Parlamentului European, poate s priveasc situaii de administrare defectuoas n activitatea instituiilor, organelor, oficiilor sau ageniilor Uniunii, cu excepia Curii de Justiie a Uniunii Europene n exercitarea funciilor sale jurisdicionale. Ombudsmanul nu poate ancheta plngerile prezentate contra autoritilor naionale, regionale sau locale, chiar dac acestea vizeaz dreptul Uniunii Europene. Plngerea trebuie introdusa intr-un termen de 2 ani de la data cnd a luat cunotina de faptele incriminate i trebuie sa fi fost ntreprinse unele aciuni administrative pe lng organele Uniunii vizate de plngere. Plngerile prezentate Ombudsmanului nu ntrerup termenele cilor de atac n procedurile jurisdicionale sau administrative.

n absena unei definiii n tratat sau n statut a noiunii de administrare defectuoas, ntr-o prim faz Ombudsmanul a definit-o el nsui ca reprezentnd situaia n care un organism public nu acioneaz n conformitate cu o regul sau un principiu avnd pentru el for obligatorie. Noiunea a primit o ncadrare mai concret odat cu rezoluia parlamentului European din septembrie 2001, prin care a fost proclamat un Cod al bunei conduite administrative, pe care trebuie

s l respecte instituiile i organele Uniunii Europene, serviciile lor administrative i funcionarii n relaia cu particularii30. Ombudsmanul European era chemat s aplice Codul n timpul cercetrii eventualelor cazuri de conduit necorespunztoare n administraie. n prezent, art. 41 din Carta drepturilor fundamentale nscrie dreptul la bun administrare i stabilete o serie de elemente pe care care ar trebui s le includ acest drept.

Cetenii europeni au dreptul de a beneficia de un tratament imparial, echitabil i ntr-un termen rezonabil, la o administraie transparent, responsabil i serviabil, din partea instituiilor, organelor i organismelor Uniunii. Se nscrie de asemenea dreptul acestora la repararea daunei pricinuite de ctre instituii sau de ctre lucrtorii acestora, aflai n exerciiul funciunii i dreptul s se adreseze n scris instituiilor Uniunii ntr-una din limbile Tratatului, i s primeasc rspuns n aceast limb.

Pe baza plngerilor primite au din proprie iniiativ Ombudsmanul declaneaz toate anchetele pe care le consider justificate pentru a clarifica orice posibil caz de administrare defectuoas n activitatea instituiilor i organelor Uniunii. Ombudsmanul informeaz, cu privire la aceasta, instituia sau organul n cauz, care poate s-i transmit orice observaie util. Mediatorul nu poate s intervin ntr-o procedur jurisdicional, nici s pun n discuie justeea unei decizii de

29 CJCE, 23 martie 2004, Lambert, cauza C 234/02P, Rec.I-2803. 30 Mediatorul European, Codul Bunei Conduite Administrative, Luxemburg, Biroul pentru Publicaii oficiale ale Comunitilor Europene, 2005.

15

justiie. El nu intervine nici n cazul n care Comisia de petiii examineaz sau a rezolvat o petiie avnd acelai subiect ca i plngerea

n cazul n care consider plngerea admisibil, puterile sale sunt destul de limitate. Mai nti se caut o soluie amiabil care s elimine administrarea defectuoas i s dea satisfacie autorului plngerii. n cazul n care rezolvarea amiabil nu este posibil, el nu poate dect s sesizeze instituia n cauz pentru obinerea, ntr-un termen de 3 luni, a unui aviz circumstaniat al acesteia, dup care transmite un raport Parlamentului European. Acestuia din urma i revine obligaia de a ntreprinde n caz de eec orice aciune pe care o consider oportun pentru a stopa persistena administraiei defectuoase.

Ombudsmanul nu are deci calitatea de a sesiza Curtea de Justiie i nu dispune de nici o putere de a lua decizii constrngtoare31.

D. Dreptul de comunicare cu instituiile i organele Uniunii i dreptul de acces la documente

ncepnd cu Tratatul de la Amsterdam a fost recunoscut dreptul oricrui cetean al Uniunii de a se adresa instituiilor i organelor Uniunii n oricare dintre limbile tratatelor32 i de a primi rspuns n aceeai limb. Acest drept ( nscris n art. 20 alin (2) lit. d i art. 24 TFUE) este extins prin Carta drepturilor fundamentale (art. 41 alin (4)) la orice persoan.

Corelativ acestui drept, prin art. 15 alin (3) TFUE i art. 42 din Carta drepturilor fundamentale se consacr un drept de acces la documentele instituiilor, organelor, oficiilor i ageniilor Uniunii, indiferent de suportul pe care se afl aceste documente.

Generalizarea acestui drept la ntreaga activitate a Uniunii n scopul asigurrii unui grad ct mai nalt de transparen vine s dea eficien jurisprudenei care a invocat legtura strns care exsist ntre acest drept i caracterul democratic al instituiilor Uniunii, ce ar justifica extinderea sa la toate documentele adoptate de instituii, inclusiv la acelea care provin de la statele membre33.

n acelai timp, potrivit unei jurisprudene constante, excepiile de la regula privind accesul la documente trebuie s fie de strict interpretare i aplicare pentru a nu mpiedica aplicarea principiului general care const n a permite publicului accesul ct mai larg posibil la documentele deinute de instituii34. n ceea ce privete aceast ultim cerin jurisprudenial, tratatul prevede c principiile generale i limitele care, din motive de interes public sau privat, reglementeaz exercitarea dreptului de acces la documente, se stabilesc prin regulamente de ctre Parlamentul European i Consiliu, hotrnd n conformitate cu procedura legislativ ordinar (art. 15 alin (3) par. 2 TFUE).

Anterior Tratatului de las Lisabona, principiile generale i limitele, ntemeiate pe raiuni de interes public sau privat, care reglementeaz dreptul de acces public la documente au fost instituite prin Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European i al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului i ale Comisiei35. Regulamentul prevede dreptul cetenilor de a accesa orice fel de documente, cu respectarea condiiilor i a excepiilor definite n regulament. Regulamentul se aplic tuturor documentelor deinute de o instituie, adic documentelor ntocmite sau primite de ctre aceasta i aflate n posesia acesteia, n toate domeniile de activitate ale Uniunii Europene.

Regulamentul se aplic direct numai Parlamentului European, Consiliului i Comisiei. Cu toate acestea, aplicarea regulamentului a fost extins n cazul ageniilor, n temeiul unei dispoziii specifice din actele lor de instituire. Mai mult, o serie de instituii i organe au adoptat n mod voluntar acte care instituie norme identice sau similare celor din regulament privind accesul la

31 CJCE, 25 octombrie 2007, Komninou/Comisia, cauza C-167/06. 32 Potrivit art. 55 TUE, aceste limbi sunt: bulgar, ceh, danez, englez, eston, finlandez, francez, german, greac, irlandez, italian, leton, lituanian, maghiar, maltez, olandez, polon, portughez, romn, slovac, sloven, spaniol i suedez. 33 CJCE, 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia, C 64/05 P, Rep., p. I 11389. 34 CJCE, 1 iulie 2008, Suedia i Turco/Consiliul, C 39/05 P i C 52/05 P, Rep., p. I 4723. 35 JO L 145, 31.5.2001, p. 43.

16

documentele acestora. Regulamentul 1049/2001 nu reglementeaz accesul i transmiterea de documente ntre instituii, acestea fcnd obiectul acordurilor interinstituionale.

Potrivit regulamentului, instituiile pot respinge accesul la un document n cazul n care divulgarea ar aduce atingere proteciei interesului public (n ceea ce privete sigurana public, aprarea, relaiile internaionale i politica financiar, monetar sau economic a Uniunii sau a unui stat membru), vieii private i integritii unei persoane (n special n conformitate cu legislaia Uniunii privind protecia datelor cu caracter personal), intereselor comerciale ale unei persoane, procedurilor judiciare i consultanei juridice, obiectivelor activitilor de inspecie, de anchet i de audit.

Instituiile europene pot respinge divulgarea unui anumit document dac acest lucru este justificat n baza unui interes public superior, revenindu-i instituiei n cauz s pun n balan interesului public asociat divulgrii i interesul satisfcut prin refuzarea divulgrii.

Dreptul de acces la documente se exercit pe baza unei solicitri scrise, ntr-una dintre limbile UE. Solicitantul nu este obligat s i motiveze cererea. n termen de 15 zile lucrtoare de la nregistrarea cererii, instituia trebuie fie s acorde, fie s resping accesul la documentul solicitat. n cazul respingerii n tot sau n parte a cererii, solicitantul poate adresa, n termen de 15 zile lucrtoare de la primirea rspunsului din partea instituiei, o cerere de confirmare prin care solicit ca instituia s-i revizuiasc poziia. Solicitantul are acces la documente fie prin consultarea acestora la faa locului, fie prin primirea unei copii (inclusiv n format electronic).

Pentru a facilita accesul la documente, fiecare instituie trebuie s permit accesul la un registru de documente, accesibil n format electronic.

Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona a devenit necesar o adaptare a regulamentului la noile dispoziii din tratat, n special n scopul de a extinde dreptul de acces al publicului la documente ale tuturor instituiilor, organelor, oficiilor i ageniilor Uniunii [art. 15 alineatul (3) din TFUE], Comisia naintnd Consiliului i Parlamentului European o propunere n acest sens la 21 martie 2011, nc supus refleciei interinstituionale.

II. CELE PATRU LIBERTI FUNDAMENTALE ALE PIEEI INTERNE

1. LIBERA CIRCULAIE A MRFURILOR

Libera circulaie a mrfurilor reprezint nucleul pieei interne. De altfel, pentru unele state membre, raiunea de a intra n Comunitate a fost tocmai aceea ca produsele lor s aib acces liber pe o pia de amplitudinea celei comunitare.

Libera circulaie a mrfurilor este unul dintre succesele proiectului european, contribuind la construirea pieei interne de care beneficiaz n prezent cetenii i societile comerciale europene i care se afl n centrul politicii Uniunii Europene.

Piaa intern actual faciliteaz comerul cu produse n 27 de state membre, cu o populaie total de peste 490 de milioane de locuitori. Aceasta ofer consumatorilor o gam larg de produse, permindu-le achiziionarea celei mai bune oferte disponibile. n acelai timp, libera circulaie a mrfurilor este benefic pentru mediul de afaceri. Aproximativ 75 % din schimburile comerciale din interiorul Uniunii Europene sunt reprezentate de mrfuri.

Piaa unic european, creat n deceniile precedente, permite societilor comerciale europene s creeze o platform solid ntr-un cadru deschis, divers i competitiv. Aceast for intern ncurajeaz creterea economic i crearea de locuri de munc n Uniunea European i asigur societilor europene resursele necesare pentru a se bucura de succes i pe alte piee internaionale. Prin urmare, o pia intern funcional a mrfurilor constituie o component esenial a prosperitii actuale i viitoare a Uniunii Europene ntr-o economie globalizat.

Din punct de vedere juridic, libera circulaie a mrfurilor a reprezentat un element-cheie al crerii i dezvoltrii pieei interne. Este una dintre libertile economice stabilite prin Tratatul CE.

17

Articolele 28-30 din Tratatul CE (dup Lisabona, articolele 34-36 din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene) definesc domeniul de aplicare i coninutul principiului prin interzicerea restriciilor nejustificate mpotriva comerului din interiorul Uniunii Europene.

n prezent, piaa intern depete domeniul de aplicare al acestor trei articole ale tratatului. Legislaia armonizat n mai multe domenii a definit piaa intern, consacrnd principiul liberei circulaii a mrfurilor n termeni concrei, pentru produse specifice. Cu toate acestea, funcia fundamental a principiului din tratat, de punct de sprijin i mecanism de siguran pentru piaa intern, rmne neschimbat.

Principalele dispoziii ale tratatului referitoare la libera circulaie a mrfurilor sunt:

articolul 34 TFUE, care se refer la importurile din interiorul UE i interzice restriciile cantitative i oricare alte msuri cu efect echivalent ntre statele membre; articolul 35 TFUE, care se refer la exporturile ntre state membre i interzice, de

asemenea, restriciile cantitative i oricare alte msuri cu efect echivalent i articolul 36 TFUE, care prevede derogri de la libertile aferente pieei interne stabilite

prin articolele 34 i 35 TFUE, n cazurile justificate din anumite motive specifi ce. De asemenea, capitolul din tratat privind interzicerea restriciilor cantitative ntre statele

membre conine, la articolul 37 TFUE, normele referitoare la adaptarea monopolurilor de stat cu caracter comercial.

D e f i n i i a m r f u r i l o r Articolele 34 i 35 TFUE acoper toate tipurile de importuri i exporturi de mrfuri i produse.

Gama mrfurilor acoperite include toate bunurile existente care au valoare economic: prin mrfuri, n nelesul tratatului..., se neleg produse evaluabile n bani i care pot face, ca atare, obiectul tranzaciilor comerciale36.

n hotrrile sale, Curtea de Justiie a clarificat, n cteva rnduri, denumirea corect a unui anumit produs. Lucrrile de art sunt considerate mrfuri. Monedele ieite din circulaie, bancnotele i cecurile la purttor se ncadreaz n defi niia mrfurilor, dar nu i donaiile n natur6. Deeurile sunt considerate mrfuri chiar i n cazurile n care nu sunt reciclabile, dar fac obiectul unei tranzacii comerciale. Electricitatea i gazele naturale sunt incluse n categoria mrfurilor, dar nu i semnalele de televiziune.

Principiile liberei circulaii a mrfurilor:

Libera circulaie a mrfurilor presupune realizarea unei uniuni vamale care s priveasc toate categoriile de mrfuri i sa implice: interzicerea ntre statele membre a taxelor vamale asupra importurilor i exporturilor; interzicerea ntre statele membre a oricror alte taxe avnd efect echivalent taxelor vamale, eliminarea restriciilor cantitative sau a msurilor cu efect echivalent ntre statele membre; adoptarea unui tarif vamal comun n relaiile cu rile tere.

a. Instituirea uniunii vamale intre statele membre permite condiii egale de concuren ntre participanii la circuitul comercial i productiv, fcnd posibil stimularea produciei i a varietii sortimentelor de mrfuri, impunerea pe piaa a celor mai competitive produse, inndu-se seama i de costul lor de producie, concentrarea i specializarea produciei i a ntreprinderilor, ca i implantarea acestora n zonele cele mai indicate economic i productiv.

Potrivit art. 30 TFUE, taxele vamale la importuri i la exporturi i taxele cu efect echivalent sunt interzise ntre statele membre, interdicia aplicndu-se i taxelor vamale de natur fiscal. Interzicerea taxelor vamale are o sfer mai larg, aplicndu-se nu numai mrfurilor care sunt

36 Cauza 7/68 Comisia/Italia, Rec. 1968, p. 423.

18

originare dintr-un stat membru, ci i celor care provin dintr-o ar ter, care se vor afla n liber circulaie ntre statele membre odat intrate n circuitul comercial comunitar.

n ceea ce privete noiunea taxe avnd efect echivalent taxelor vamale, orice tax, fie ea si minim, oricare i-ar fi denumirea sau modul de aplicare, impus unilateral asupra mrfurilor naionale sau strine n virtutea faptului c trec frontiera si care nu este o tax vamal propriu-zis constituie o tax cu efect echivalent, chiar si atunci cnd nu este perceput n folosul statului, cnd nu are efecte discriminatorii sau protectoare sau cnd produsul cruia i este aplicat nu se afl n concuren cu niciun produs naional.

Art. 110 TFUE (fost 90, fost 95 TCE) constituie, n sistemul tratatului, o ntregire a dispoziiilor referitoare la interzicerea taxelor vamale si a taxelor cu efect echivalent.

Textul urmreste s umple bresele pe care un procedeu fiscal le-ar putea deschide n domeniul acestor interdicii. Reglementarea si propune s asigure libera circulaie ntre statele membre n condiii normale de concuren, eliminnd orice form de protecionism ce poate rezulta din impozite interne discriminatorii fa de produsele originare din alte state membre. Textul trebuie s garanteze neutralitatea perfect a impozitelor interne n raport cu competiia dintre produsele naionale si cele importate.

Art. 110 TFUE prevede:

Nici un stat membru nu aplic, direct sau indirect, produselor altor state membre impozite interne de orice natur mai mari dect cele care se aplic, direct sau indirect, produselor naionale similare.

De asemenea, nici un stat membru nu aplic produselor altor state membre impozite interne de natur s protejeze indirect alte sectoare de producie.

Primul paragraf interzice discriminarea ntre produse similare (cum ar fi diferite tipuri de

bere), n timp ce al doilea paragraf interzice protecionismul n impozitarea unor bunuri care, desi nu sunt similare, se afl totusi n competiie (de exemplu, berea si vinul de mas).

Cele mai ntlnite impozite interne vizate de text sunt accizele pe alcool, tutun, bijuterii, autoturisme etc., precum i taxa pe valoare adugat (TVA). n sfera art. 110 intr si taxele pe utilizarea produselor.

Aplicarea art 110 TFUE n jurisprudena CJUE fa de Romnia (taxa auto)

Cauza Tatu37

a). Obiectul cauzei.

Prin ncheierea din data de 18.06.2009, Tribunalul Sibiu a trimis Curii de Justiie, n temeiul art. 234 alin. 2 din Tratatul de nfiinare a Comunitii Europene (actualul art. 267 TFUE), o cerere de hotrre preliminar privind interpretarea art. 90 din Tratatul de nfiinare a Comunitii Europene (actualul art. 110 TFUE) care interzice fiecrui stat membru s aplice produselor celorlalte state membre impozite interne mai mari dect cele care se aplic produselor naionale similare, apreciind c o decizie n acest sens este util soluionrii cauzei interne cu care este investit, privind restituirea unei taxe auto instituit n temeiul O.U.G. nr. 50/2008 pentru instituirea taxei pe poluare pentru autovehicule38.

Cererea a fost nregistrat pe rolul CJUE la 16.10.2009.

37 CJUE, hotrrea din 7 aprilie 2011, cauza C-402/09, Tatu, Rep., p. I-2711. 38 Taxa pe poluare instituita prin O.U.G. nr. 50/2008 (M. Of. nr. 327 din 25 aprilie 2008), venea s nlocuiasc taxa de prim nmatriculare instituit n temeiul Ordonanei de urgen nr. 110/2006 din 21/12/2006 pentru modificarea i completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal ( M. Of. nr. 1028 din 27/12/2006), pe fondul evidentei divergene a taxei de prim nmatriculare cu dispoziiile dreptului comunitar, evideniat att de ctre Comisia European, ct i n jurisprudena instanelor naionale. O.U.G. nr. 50/2008 a fost modificat i completat ulterior prin O.U.G. nr. 208/2008 (M. Of. nr. 825 din 08/12/2008), O.U.G. nr. 218/2008 (M. Of. nr. 836 din 11/12/2008), O.U.G. nr. 7/2009

(M. Of. nr. 103 din 19/02/2009); O.U.G. nr. 117/2009 (M. Of. nr. 926 din 30/12/2009); O.U.G. nr. 118/2010 (M. Of.

nr. 888 din 30/12/2010). O.U.G. nr. 50/2008 a fost abrogat prin Legea nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autoturisme (M. Of. nr. 17 din 10/01/2012). Prin O.U.G. nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule (M. Of.nr. 119 din 04.03.2013) a fost abrogat Legea nr. 9/2012 iar taxa de poluare a fost nlocuit cu timbrul de mediu.

19

b). Litigiul principal. Cererea de hotrre preliminar a fost formulat (la iniiativa intimatului) n cadrul unei aciuni de contencios administrativ introduse la de dl. Ioan Tatu mpotriva statului romn prin Ministerul Finanelor i Economiei, Direciei Generale a Finanelor Publice Sibiu, Administraiei Finanelor Publice Sibiu, Administraiei Fondului pentru Mediu i Ministerului Mediului, prin care acesta solicita restituirea taxei de poluare achitat n luna iulie 2008 n temeiul O.U.G. nr. 50/2008.

Domnul Tatu, resortisant romn, locuiete n Romnia i a cumprat un automobil de ocazie n Germania, n

iulie 2008, la preul de 6 600 de euro. Acest vehicul avea o capacitate cilindric de 2 155 cm3

i respecta norma de poluare Euro 2. Fabricat n 1997, vehiculul respectiv a fost nmatriculat n Germania n acelai an. Pentru a putea s nmatriculeze acest vehicul n Romnia, domnul Tatu a trebuit s plteasc suma de 7 595 de lei (aproape 2 200 de euro) ca tax pe poluare. Domnu Tatu invoc faptul c taxa este incompatibil cu dreptul Uniunii, ntruct este aplicat tuturor vehiculelor de ocazie importate n Romnia dintr-un alt stat membru i nmatriculate pentru prima dat n Romnia, n condiiile n care, n cazul vehiculelor similare deja nmatriculate n Romnia, aceast tax nu este aplicat cu ocazia revnzrii lor ca vehicule de ocazie.

c). ntrebrile preliminare. Considernd c dispoziiile de drept naional, respectiv O.U.G. nr. 50/2008 ar putea veni n contradicie cu prevederile art. 90 (n prezent art. 110 TFUE), instana de trimitere decide suspendarea judecrii cauzei i adreseaz Curii urmtoarea ntrebare preliminar: Contravin dispoziiile O.U.G. nr. 50/2008 cu modificrile ulterioare dispoziiilor art. 90 CE, se instituie ntr-adevr o msura vdit discriminatorie?

Avnd n vedere modul de formulare a ntrebrii - diviziunea de competene dintre instanele naionale i Curtea de Justiie n cadrul procedurii preliminare39, referirea la caracterul vdit discriminatoriu al legislaiei naionale n condiiile n care criteriul pentru stabilirea nclcrii art. 110 TFUE este ca msura s fie discriminatorie, nu vdit discriminatorie, dar i referirea la O.U.G. nr. 50/2008 cu modificrile ulterioare, i nu la taxa astfel cum a fost aplicat reclamantului Tatu din litigiul principal (varianta iniial a O.U.G. nr. 50/2008, innd cont de faptul c n litigiul principal domnul Tatu achitase taxa de poluare la data de 27 octombrie 2008), Curtea a reformulat ntrebarea adresat astfel: Avnd n vedere aceast precizare [n sensul n care era n cauz O.U.G. nr. 50/2008, n versiunea sa iniial], precum i obiectul taxei prevzute de OUG nr. 50/2008, este necesar s se considere c instana de trimitere solicit, n esen, s se stabileasc dac articolul 110 TFUE, al crui text este identic cu cel al articolului 90 CE, trebuie interpretat n sensul c se opune ca un stat membru s instituie o tax pe poluare care se aplic unor autovehicule cu ocazia primei lor nmatriculri n acest stat membru.

d). Hotrrea Curii. Pornind de la concluziile avocatului general Eleanor Sharpston, prezentate la 27 ianuarie 2011, pe care nu le urmeaz ns ntru totul40, hotrrea Curii (Camera nti), pronunat la 7 aprilie 2011 realizeaz mai nti o analiz a taxei auto, apreciind c aceasta are natura unui impozit direct i trebuie analizat numai din perspectiva art. 110 TFUE41. De asemenea, legislaia romn a fost analizat prin prisma alineatului (1) al articolului 110 TFUE (ce interzice discriminarea fa de produsele naionale similare), i nu a alineatului (2)42, Curtea apreciind c autovehiculele nmatriculate n Romnia reprezint produse naionale, n sensul art. 110 TFUE, iar atunci cnd aceste produse sunt puse n vnzare pe piaa vehiculelor de ocazie a statului membru, ele trebuiesc considerate produse similare vehiculelor de ocazie importate cu relativ aceleai caracteristici. Astfel, Curtea a concluzionat faptul c vehiculele second-hand nmatriculate n Romnia i cele importate din spaiul Uniunii Europene n vederea punerii n circulaie a acestora n Romnia reprezint produse aflate ntr-un raport de concuren n sensul art. 110 TFUE.

Analiznd taxa din din punctul de vedere al unei posibile discriminri directe, att n general, ct i specific pentru cazul reclamantului din aciunea principal, Curtea statueaz: n aciunea principal, este cert c, din punct de vedere formal, regimul de impozitare instituit prin OUG nr. 50/2008 nu face vreo deosebire nici ntre autovehicule n funcie de proveniena lor, nici ntre proprietarii acestor vehicule, n funcie de cetenia sau naionalitatea lor. Astfel, taxa n cauz este datorat independent de cetenia sau naionalitatea proprietarului vehiculului menionat, de statul membru n care acest vehicul a fost produs i de mprejurarea dac este vorba despre un vehicul cumprat pe piaa naional sau importat (pct. 36).

Cu toate acestea, chiar dac nu sunt ntrunite condiiile unei discriminri directe, un impozit intern poate

39 n temeiul diviziunii de competene stabilite de Art. 267 TFUE, rolul CJUE nu este acela de a evalua dac norma naional contravine normelor europene, acest rol aparine instanei de trimitere, ci acela de a interpreta norma european aplicabil. Instana naional de trimitere este cea creia i revine exclusiv competena de a aprecia, n lumina interpretrii normei europene oferite de Curte, dac propria-i legislaie este sau nu compatibil cu dreptul Uniunii, astfel interpretat. 40 A se vedea n acest sens Mihai andru, Mihai Banu, Drago Clin, Procedura trimiterii preliminare. Principii de drept al Uniunii Europene i experiene ale sistemului romn de drept, Ed. C. H. Beck, Bucureti, 2012, pp. 368-378. 41 Obstacolele n calea liberei circulaii a marfurilor ntre statele membre pot fi tarifare (tax vamal sau cu efect echivalent taxei vamale, sub incidena art. 30 TFUE; impozit intern, sub incidena art. 110 TFUE) sau netarifare (restricii cantitative sau cu efect echivalent restriciilor cantitative, sub incidena art. 34 TFUE). 42 Alineatul (2) este incident n cazul mrfurilor care nu sunt strict similare, dar care se pot afla n concuren unele cu altele, aa nct nivelul diferit de taxare poate duce la o protecie indirect a produselor naionale

20

fi indirect discriminatoriu din cauza efectelor sale. n consecin, Curtea procedeaz la o analiz n dou etape a unei posibile discriminri indirecte ntre autovehiculele de ocazie importate i autovehiculele de ocazie similare prezente deja pe teritoriul naional, examinnd n primul rnd dac aceast tax este neutr fa de concurena dintre vehiculele de ocazie importate i vehiculele de ocazie similare, nmatriculate anterior pe teritoriul naional i supuse, cu ocazia acelei nmatriculri, taxei n cauz. n al doilea rnd, Curtea examineaz neutralitatea acestei taxe ntre vehiculele de ocazie importate i vehiculele de ocazie similare care au fost deja nmatriculate pe teritoriul naional nainte de intrarea n vigoare a taxei, respectiv la 1 iulie 2008.

n ceea ce privete primul aspect al neutralitii taxei43, Curtea amintete c exist o nclcare a dreptului Uniunii atunci cnd valoarea taxei aplicate unui vehicul de ocazie importat depete valoarea rezidual a taxei ncorporate n valoarea vehiculelor de ocazie similare deja nmatriculate pe teritoriul naional. n aceast privin, Curtea constat c reglementarea romn este conform cu dreptul Uniunii ntruct ia n considerare, la calcularea taxei de nmatriculare, deprecierea vehiculului i asigur astfel c aceast tax nu depete valoarea rezidual ncorporat n valoarea vehiculelor de ocazie similare care au fost nmatriculate anterior pe teritoriul naional i au fost supuse acestei taxe cu ocazia nmatriculrii lor44.

n schimb, n ceea ce privete al doilea aspect al neutralitii taxei45, Curtea constat c reglementarea romn are ca efect faptul c vehiculele de ocazie importate i caracterizate printr-o vechime i o uzur importante sunt supuse n pofida aplicrii unei reduceri substaniale a valorii taxei care ine seama de deprecierea lor unei taxe care se poate apropia de 30 % din valoarea lor de pia, n timp ce vehiculele similare puse n vnzare pe piaa naional a vehiculelor de ocazie nu sunt n niciun fel grevate de o astfel de sarcin fiscal. n aceste condiii, reglementarea respectiv are ca efect descurajarea importului i punerii n circulaie n Romnia a unor vehicule de ocazie cumprate n alte state membre. Or, chiar dac dreptul Uniunii nu mpiedic statele membre s introduc impozite noi, acesta oblig fiecare stat membru s aleag taxele aplicate autovehiculelor i s le stabileasc regimul astfel nct acestea s nu aib ca efect favorizarea vnzrii vehiculelor de ocazie naionale i descurajarea, n acest mod, a importului de vehicule de ocazie similare.

n consecin, Curtea apreciaz c dreptul Uniunii se opune ca un stat membru s instituie o tax pe poluare aplicat autovehiculelor cu ocazia primei lor nmatriculri n acest stat membru, dac regimul acestei msuri fiscale este astfel stabilit nct descurajeaz punerea n circulaie, n statul membru menionat, a unor vehicule de ocazie cumprate n alte state membre, fr ns a descuraja cumprarea unor vehicule de ocazie avnd aceeai vechime i aceeai uzur de pe piaa naional.

n ceea ce privete obiectivul de protecie a mediului invocat de guvernul romn pentru instituirea acestei taxe, Curtea reine c obiectivul proteciei mediului, care se materializeaz n faptul, pe de o parte, de a mpiedica, prin aplicarea unei taxe disuasive, circulaia n Romnia a unor vehicule deosebit de poluante, precum cele care corespund normelor Euro 1 si Euro 2 si care au o capacitate cilindric mare, i, pe de alt parte, de a folosi veniturile generate de aceast tax pentru finanarea unor proiecte de mediu, ar putea fi realizat mai complet i mai coerent aplicnd taxa pe poluare oricrui vehicul de acest tip care a fost pus n circulaie n Romnia. O astfel de taxare, a crei punere n aplicare n cadrul unei taxe anuale rutiere este perfect posibil, nu ar favoriza piaa naional a vehiculelor de ocazie n detrimentul punerii n circulaie a vehiculelor de ocazie importate i ar fi, n plus, conform principiului poluatorul plteste ( punctul 60 din hotrrea preliminar).

Constatarea incompatibilitii taxei auto n variantele ulterioare ale O.U.G. nr. 50/2008 i a Legii nr. 9/2012

Interpretarea pe care Curtea de Justiie a dat-o n cauza Tatu privea compatibilitatea cu art. 110 TFUE a taxei de poluare percepute n temeiul O.U.G. nr. 50/2008 n forma sa iniial, aplicabil n perioada 1 iulie 2008 14 decembrie 2008. Pe rolul instanei europene s-au aflat ns numeroase alte cereri preliminare ce vizau interpretarea art.

43 Acest aspect este analizat n pct. 38 - 47 din hotrrea Curii. 44 Reine atenia formularea punctului 47 din hotrrea Curii, care, potrivit specialitilor, este expresia unei evaluri a reglementrii n general. n consecin, ea rmne valid, din punct de vedere principial, pentru orice reglementare succesiv. Potrivit acestuia, un sistem precum cel instituit prin OUG nr. 50/2008, care ia n considerare, la calcularea taxei de nmatriculare, deprecierea autovehiculului prin utilizarea unor bareme forfetare, detaliate i fundamentate din punct de vedere statistic, bazate pe elementele referitoare la vechimea i la rulajul mediu anual real ale acestui vehicul, la care se poate aduga, la cererea contribuabilului i pe cheltuiala acestuia, realizarea unei expertize cu privire la starea general a vehiculului menionat i a dotrilor sale, asigur c aceast tax, atunci cnd este aplicat vehiculelor de ocazie importate, nu depete valoarea rezidual a taxei menionate ncorporat n valoarea vehiculelor de ocazie similare care au fost nmatriculate anterior pe teritoriul naional i au fost supuse, cu ocazia acelei nmatriculri, taxei prevzute de OUG nr. 50/2008. A se vedea n acest sens interpretarea hotrrii Tatu n dosarul tematic ce sintetizeaz Concluziile dezbaterii din 10 mai 2011 organizate de INM cu privire la aplicarea hotrrii Tatu, disponibil la adresa http://www.euroquod.ro/ue/dosare/taxa-auto/ 45 Pct. 48- 61 din hotrrea Curii. Pentru o sintez, a se vedea Comunicatul de pres al CJUE din 7.04.2011, disponibil la adresa http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2011-04/cp110033ro.pdf

21

110 TFUE, n vederea determinrii de ctre instane a compatibilitii legislaiei privind taxa special pentru autoturisme n diversele ei variante46. Dintre acestea, dou au fost reinute de ctre Curte, care s-a pronunat prin hotrre n cauza Nisipeanu47 i prin ordonan n cauzele conexate Cmpean i Ciocoiu48. n majoritatea cauzelor, acestea au fost suspendate pentru identitate de obiect pn la pronunarea hotrrilor preliminare n Tatu i Nisipeanu, fiind ulterior pronunate ordonane prin care se face trimitere la soluia din aceste dou hotrri sau au fost pronunate ordonane de inadmisibilitate49.

n cauza Nisipeanu, prin hotrrea din 7 iulie 2011, Curtea reine aceleai consideraii ca cele din cauza Tatu n ceea ce privete regimul de impozitare prevzut de OUG nr. 50/2008, astfel cum a fost modificat prin OUG nr. 208/2008, OUG nr. 218/2008, OUG nr. 7/2009 si, respectiv, OUG nr. 117/2009. Astfel, instana de la Luxemburg apreciaz c toate versiunile de modificare a OUG nr. 50/2008 menin un regim de impozitare care descurajeaz nmatricularea n Romnia a unor autovehicule de ocazie cumprate din alte state membre i care se caracterizeaz printr-o uzur i o vechime importante, n timp ce vehiculele similare puse n vnzare pe piaa naional a vehiculelor de ocazie nu sunt n niciun fel grevate de o asemenea sarcin fiscal. n consecin, ele sunt incompatibile cu art. 110 TFUE.

n cauzele conexate Cmpean i Ciocoiu, n care s-a pus n discuie taxa auto instituit prin Legea nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autoturisme, prin ordonana din 3 februarie 2014 Curtea a reiterat soluia consacrata n hotrrile Tatu i Nisipeanu referitoare la incompatibilitatea cu articolul 110 TFUE a unui regim de impozitare prin care un stat membru aplic autovehiculelor o tax pe poluare care este astfel stabilit nct descurajeaz punerea n circulaie, n acest stat membru, a unor vehicule de ocazie cumprate din alte state membre, fr ns a descuraja cumprarea unor vehicule de ocazie avnd aceeai vechime i aceeai uzur de pe piaa naional.

Curtea reine c Legea nr. 9/2012 prezenta o diferen esenial n raport cu OUG nr. 50/2008, n msura n care aceast lege prevedea, la articolul 4 alineatul (2), c taxa pe poluare era datorat ncepnd din acel moment i cu ocazia primei vnzri pe piaa naional a unor autovehicule de ocazie deja nmatriculate n Romnia i crora nu li se aplicase nc aceast tax (pct. 30 din ordonan). OUG nr. 1/2012 a privat ns articolul 4 alineatul (2) menionat de efectele sale pn la 1 ianuarie 2013. Rezult c regimul de impozitare n vigoare la data faptelor aflate la originea litigiilor principale avea, asemenea celui instituit prin OUG nr. 50/2008, un efect descurajator n ceea ce privete nmatricularea unor autovehicule de ocazie cumprate n alte state membre dect Romnia i caracterizate printr-o vechime i o uzur importante, n timp ce vehiculele similare puse n vnzare pe piaa naional a vehiculelor de ocazie nu erau n niciun fel grevate de o asemenea sarcin fiscal (pct. 31 din ordonan).

b. Uniunea vamal mai presupune, pe de alt parte, aplicarea unui tarif vamal comun n relaiile cu rile tere, care este impus la graniele Uniunii.

n toate statele membre ale Uniunii Europene Tariful vamal care anterior crerii uniunii vamale era adoptat de ctre autoritile naionale ale fiecrui stat membru a fost nlocuit cu tariful vamal comun, adoptat la nivel comunitar de ctre instituiile comunitare.

Orice marf care urmeaz s intre pe teritoriul comunitar dintr-un stat ter va fi supus tarifului vamal comun, indiferent de ara membr a Uniunii prin care are loc intrarea mrfii respective in Uniune. Tariful vamal comun nu se aplic de ctre o autoritate comunitar distinct, ci de ctre autoritile vamale naionale ale statelor pe teritoriul crora mrfurile intr n Uniune. Taxele din Tariful vamal comun sunt stabilite de Consiliu, care statueaz cu majoritate calificat, la propunerea Comisiei.

Odat intrat pe teritoriul Uniunii orice produs va dobndi, din punct de vedere al impunerii de taxe, regimul unui bun provenind din Uniune (fabricat ntr-unul dintre statele membre, fiind) i se va bucura de libera circulaie de pe teritoriul unui stat membru pe teritoriul oricrui alt stat membru, fr nici un fel de discriminare.

Taxa pe valoare adugat pe care un stat membru o impune asupra importurilor de produse dintr-un alt stat membru, efectuate de o persoan fizic, dac nici o astfel de tax nu este impus

46 Dintre acestea, cauzele reunite C-136/10 (Obreja) i C-178/10 (SC Darmi SRL), cauza C-29/11 (fichi) i cauza C-30/11 (Ila) privesc compatibilitatea O.U.G. nr. 50/2008 n forma aplicabil n perioada 1 iulie 2008 14 decembrie 2008 cu dreptul european. Alte trimiteri preliminare vizau conformitatea cu dreptul european a O.U.G. nr. 50/2008 n forma aplicabil n perioada 15 decembrie 2008 14 februarie 2010 [cauza C-263/10 (Nisipeanu), cauza C-336/10 (Ijac), cauza C-335/10 (Vijulan) i cauza C-537/10 (Mica)] sau n forma aplicabil n perioada 15 februarie 2010 31 decembrie 2010 [cauza C-438/10 (Druu)]. Legea nr. 9/2012 a fcut i ea obiectul trimiterilor preliminare [cauzele conexate C-97/13 (Cmpean) i C-214/13(Ciocoiu)]. 47 CJUE, hotrrea din 7 iulie 2011, cauza C-263/10. 48 CJUE, ordonana (Marea Camer) din 3 februarie 2014, cauzele conexate C-97/13 i C-214/13, nepublicat. 49 Pentru detalii, a se vedea evidena trimiterilor preliminare din Romnia, la adresa http://www.euroquod.ro/ue/cereri/evidenta/.

22

asupra aprovizionrii cu produse similare efectuate de ctre o persoan fizic n cadrul teritoriului statului membru de import, nu constituie o tax avnd efect echivalent unei taxe vamale.

c. Libera circulaie a mrfurilo