Universitatea „OVIDIUS” Constanta Facultatea de Drept

DREPT CONSTITUŢIONAL ŞI INSTITUŢII POLITICE

Lector univ. Dr. George Şerban

Introducere

Disciplina „drept constituţional” reprezintă o ramură tipică a

dreptului public. Obiectul său de studiu îl constituie ansamblul raporturilor

juridice prin intermediul cărora se realizează puterea juridică statală. Deşi

beneficiază de un trecut îndelungat (reguli de drept constituţional au apărut

odată cu crearea primelor state suverane), istoria dreptului constituţional se

restrânge numai la două veacuri de exsitenţă (abia la sfârşitul veacului al

XVIII-lea se înfiinţează , în Italia, prima catedră de drept constituţional).

Această geneză târzie este explicabilă: evoluând pe aliniamente filozofice,

cercetările de drept constituţional serveau mai curând, ideologiei

contestatare a puterii politice instituite, fapt ce a generat reacţii

resentimentare din partea autorităţilor. De aceea, puterea politică a

veacurilor XIII – XVIII a descurajat sistematic redactarea şi răspândirea

unor studii sau tratate în domeniul dreptului constituţional.

Abia Revoluţia franceză a liberalizat studierea unei discipline juridice

incomode – căci preocuparea prevalentă a constituţionaliştilor o reprezenta

studierea normelor juridice care reglementau viaţa politică a statului (iar

acestea învederau contractul social dintre guvernanţi şi guvernaţi,

legitimitatea conducerii statale, limitele exercitării puterii politice, dar şi

2

controlul acestei exercitări, drepturile fundamentale ale cetăţenilor şi

credibilitatea proclamării şi garantării acestora de către stat). Dreptul

constituţional a fost considerat de aceea, cu just temei, o tehnică a libertăţii,

fiindcă modul de întocmire a constituţiei – lege fundamentală a statului –

este determinant pentru edificarea şi consolidarea unei democraţii ferită de

excese sau de uzurpări; iar dacă ştiinţa politică studiază numai randamentul

instituţiilor politice, îi revine dreptului constituţional sarcina de a analiza

modul de structurare a acestora, întemeierea lor juridică.

În România, studiul dreptului constituţional a fost introdus, ca

disciplină universitară încă din 1864, mai întâi la Iaşi, apoi la Bucureşti.

Perioada interbelică a consemnat realizări notabile în domeniu, deopotrivă

cu consacrarea unor nume prestigioase. Alterată de interese ideologice

agresive, disciplina dreptului constituţional va suferi un declin între anii

1948 – 1989. Recuperarea unei tradiţii şi reconstrucţia – pe temei juridic – a

unei democraţii necesare a devenit astfel, sarcina specialiştilor în domeniul

dreptului constituţional de astăzi.

Scopul cursului:

Cursul de drept constituţional îşi propune să educe pe studenţi

în spiritul unei analize ştiinţifice a vieţii politice din România, să-i deprindă

cu utilizarea unor concepte precise cu ajutorul cărora să poată conştientiza

evoluţia sistemului legislativ actual, a cărui infrastructură o reprezintă

constituţia însăşi.

Structura disciplinei:

3

Am organizat discursul nostru în patru mari capitole.

În primul capitol, intitulat: „Noţiuni introductive”, am definit

dreptul constituţional, am identificat obiectul său de studiu şi am formulat

premisele analizei noastre ulterioare. Am evidenţiat, de aceea, specificitatea

normelor de drept constituţional şi am examinat, consecutiv, particularităţile

raportului de drept constituţional, deopotrivă cu subiectele acestui raport.

Inerent oricăror prolegomene într-o disciplină juridică, am întreprins

redactarea unui inventar al izvoarelor, zăbovind asupra regulamentelor

Parlamentului României, precum şi asupra jurisprundenţei Curţii

Constituţionale, pe care le-am considerat atipice sau măcar controversate în

raport de exigenţele doctrinare în domeniu. Urmează ca, în timp, dreptul

constituţional românesc să-şi constituie cutume cu rol de izvor de drept, pe

măsură ce evoluţia vieţii politice instituţionalizate le va recunoaşte

generalitatea şi repetitivitatea.

Capitolul doi al cursului este dedicat unei „Teorii a

constituţiei”; sunt prezentate noţiuni privind geneza şi evoluţia ideii

constituţionaliste, precum şi regulile juridice potrivit cărora se adoptă şi se

revizuieşte Constituţia în România.

Dominante ale acestei secţiuni sunt, atât clasificările

constituţiilor în funcţie de modul lor de adoptare, cât mai ales, direcţiile

principale de modificare a constituţiei. Legea de revizuire a Constituţiei din

1991 şi întreg procesul ulterior sunt prezentate, atât din punctul de vedere al

concepţiei generale a legiuitorului (formată în cei 12 ani de utilizare a legii

fundamentale), cât şi din punctul de vedere al Tehnicii legislative.

Semnalând direcţiile esenţiale ale modificării, voim deopotrivă să

învederăm, sub noile auspicii, procese subsecvente, precum suspendarea sau

abrogarea constituţiei.

4

Tot în capitolul doi, va fi argumentată supremaţia Constituţiei

în raport cu celelalte acte normative, identificând deopotrivă consecinţele

acestei supremaţii. Una dintre aceste consecinţe, asupra cărora vom zăbovi

predilect, va fi controlul de constituţionalitate (contenciosul constituţional),

prilej cu care studenţii vor fi informaţi cu privire la diferitele modalităţi de

control practicate în democraţiile contemporane, precum şi asupra felului în

care au nfost organizate şi funcţionează organele special investite cu

jurisdicţia constituţională. Studiul comparativ va fi util pentru a preludia

prezentarea Curţii Constituţionale a României, atât sub aspect organizatoric,

cât şi asupra prerogativelor şi a procedurilor uzitate în faţa acestei instanţe

constituţionale.

Pro cauza, insistăm şi asupra complexităţii atribuţiilor Curţii

Constituţionale, atribuţii care exced simplul control de constituţionalitate al

legii, transformând acest organ într-o „a patra putere în stat” cum a fost

calificat de unii specialişti.

Remarcăm de aceea că, potrivit noilor atribuţii pe care Legea de

revizuire le conferă Curţii Constituţionale a României, conform art. 146 –

147, organul de contencios constituţional, poate soluţiona conflicte juridice

de natură constituţională dintre autorităţile publice, precum şi alte

prerogative ce vor fi incluse în noua lege organică a Curţii constituţionale,

care urmează să se adopte.

Desigur, acest capitol trebuia să se finalizeze cu o succintă

prezentare diacronică a ceea ce am numi „un veac şi jumătate de

constituţionalism românesc”, recte o succintă prezentare comparativă a

conţinutului celor 7 constituţii ale României moderne (1866, 1923, 1938,

1948, 1952, 1965, 1991).

5

Această primă parte ar reprezenta ceea ce juriştii îndeobşte

consideră a fi „dreptul constituţional”.

Următorul capitol crează tranziţia (uneori prin

consubstanţialitate) cu partea a doua a cursului, denumită curent „instituţii

politice”, în care vor fi examinate câteva dintre instituţiile de stat

fundamentale pentru întemeierea unei democraţii funcţionale.

Capitolul trei al discursului, pe care îl considerăm „de

confluenţă” analizează conceptul de stat din perspectiva dreptului

constituţional (degajat de conotaţiile specifice studiului politologic).

Sunt prezentate, aşadar, definiţia şi funcţiile statului democratic

contemporan, apoi sunt examinate detaliat părţile sale alcătuitoare: teritoriul,

populaţia şi puterea de stat. În acest sens, cursul nostru derogă de la strategia

didactică clasică de expunere, încercând să articuleze o viziune integrată.

Dacă teritoriul reprezintă una dintre componentele esenţiale ale

statului, atunci se cuvenea întreprinsă o inventariere a elementelor

structurale ale teritoriului dimpreună cu menţionarea abreviată a regimului

juridic al acestora. După identificarea trăsăturilor fundamentale ale

teritoriului de stat, s-a procedat la abordarea, sub auspicii juridice, a

raportului dintre stat şi teritoriul său, ceea ce deschide oportunitatea

clarificării structurii de stat, concept analizat uzual, în programenele

analitice ale disciplinei noastre, în mod automat, disjuns nefiresc de

conexiunea cu conceptul-cadru. Structura de stat relevă diferenţierea celor

două tipuri de stat actuale (unitare şi federale), concrescenţele acestora

(asociaţiile de state, în foemele lor revolute sau încă subzistente), implicând,

pro tantum, unele prefigurări privind statutul viitor al Uniunii Europene. Iar

pentru că studiul nostru se apleacă eminamente asupra dreptului

6

constituţional român, am făcut şi unele precizări referitoare la organizarea

administrativ-teritorială actuală a României.

Privitor la cel de-al doilea element constitutiv al statului,

populaţia, am analizat conceptul, precum şi extrapolările sale (diviziunea

statelor în naţionale şi multinaţionake) şi am efectuat unele observaţii

necesaren privind specificul raporturilor dintre stat şi populaţie. Eo ipso, am

abordat în acest fel conceptul de cetăţenie, atât sub auspiciile teoriei

ngenerale, cât şi din punctul de vedere al reglementărilor actuale ale legii

române. Unele dezvoltări au fost necesare spre a revela soluţiile corecte, din

punct de vedere constituţional, asupra unei cazuistici foarten complicate pe

care tropismele istoriei, dar şi prezentul adesea imprevizibil, le-au provocat

instituţăiei cetăţeniei. Desigur, rămân în dezbatere statutul juridic al

cetăţeniei europene, dar şi, mirabile dictu, al unei posibile cetăţenii

planetare.

A treia parte alcătuitoare a statului – puterea politică, necesită o

tratare arborescentă. Mai întâi, fiindcă ea reclamă precizarea conceptului de

suveranitate, deopotrivă cu evaluarea tendinţelormanifestate în doctrina

constituţională contemporană în această privinţă. Secundo, fiindcă raportul

dintre stat şi puterea politică crează premisele unei abordări lato sensu a

teoriei separaţiei puterilor, pe care o evocăm sub semnul tradiţiei, dar şi al

modernităţii. Numai în acest fel, şi numai acum, putem formula câteva

consideraţii privind formele de guvernământ (perspectiva fiind totodată,

sincronă şi diacronă), clasificarea statelor succedentă modului de aplicare a

acestui principiu în organizarea puterii, dimensiunile constituţionale ale

statului de drept. Desigur, aceasta incumbă şi precizarea formei de

guvernământ a României actuale, prilej al unui dialog euristic de vreme ce

particularităţile acestei organizări politice inedite au creat controverse

7

doctrinare şi au consolidat procesul de revizuire a legii fundamentale în

scopul unei mai bune alinieri la clasificările consacrate ale statelor în raport

de forma lor de guvernământ.

Este drept că, deşi Legea de revizuire a Constituţiei a operat

modificări semnificative asupra titlului III al legii fundamentale, netezind

unele asperităţi mai vechi ale textului ori eliminând ambiguităţi care au

cauţionat acte de guvernare controversate, forma de guvernământ a Ronâniei

nu a fost net clarificată. Am înclina să afirmăm numai că prelungirea

mandatului prezindeţial cu un an peste cel al Parlamentului a consolidat

supoziţia iniţială că România optează totuşi pentru un regim

semiprezidenţial prudent, cu evidente propensiuni parlamentare.

Propter hoc, am considerat că tematica drepturilor

fundamentale ale cetăţeanului sunt consecutive dezbaterii raportului dintre

stat şi puterea politică, întrucât repertoriul drepturilor fundamentale este

proclamat şi garantat de putere, în ipostaza sa de putere constituantă, atât în

privinţa întinderii acestora, cât şi a modului de protecţie. Prezentarea

catalogului drepturilor fundamentale ale cetăţeanului român are în vedere

atât conturarea acestor drepturi (pentru restul disciplinelor juridice acest

capitol are caracter propedeutic, de introducere într-un domeniu ce

reprezintă, pentru materia dreptului, un status nascendi, fiindcă consacrarea

drepturilor fundamentale, în exprimarea sintetică a Constituţiei este doar

infrastructura arhitecturii juridice ulterioare), cât şi expoziţia confruntărilor

acestei problematici cu practica constituţională în democraţiile tradiţionale

(vezi problemele de bioetică pe care le ridică ingineria genetică, clonarea,

euthanasia, transplantul de organe sau ţesuturi, planning-ul familial,

transsexualismul, etc). Revizuirile Constituţiei în domeniul drepturilor

8

fundamentale ale cetăţeanului român au avut în vedre şi tranşarea unor

soluţii clare în această privinţă.

Unele libertăţi cetăţeneşti au fost fundamental reconsiderate,

spre a pune în acord concepţia juridică autohtonă cu aceea a Uniunii

Europene. Alte drepturi fundamentale au fost corectate, completate cu

alineate noi şi chiar au fost proclamate şi garantate noi drepturi ale

cetăţenilor. Un demers similar a fost operat şi asupra îndatoririlor

fundamentale ale românilor.

Ultima parte a cursului nostru, destinată analizei principalelor

instituţii politice din sistemul constituţional român, a fost intitulată

„Alocarea puterilor în stat” (statul fiind definit, în viziunea doctrinei

anglo-americane, o „alocare autoritară a valorilor”). Nu numai despre valori

avem a vorbi în această ultimă parte. Dar în preliminariile analizării modului

de separaţie şi cooperare a puterilor în statul român actual, două concepte au

semnificaţie majoră: participarea şi reprezentarea corpului electoral în

exercitarea puterii de stat. Acest preambul are în vedere elecţiunile, precum

şi actorii esenţiali ai vieţii politice – partidele şi formaţiunile politice.

Privitor la regimul juridic al sistemului electoral utilizat în

România, vom încerca o situare a acestuia, cu avantajele şi dezavantajele

sale, în cadrul practicii constituţionale generale în domeniu. Vom examina

deci, sistemele electorale principale utilizate în celelalte state şi vom

comenta principalele prevederi ale legilor electorale interne, cu specificaţia

că aplicarea lor, în cei 12 ani de revenire la democraţie, a generat o anumită

rezervă, chiar rezistenţă tacită a corpului electoral (manifestate printr-un

absenteism consistent la urne) care – în intenţa legiuitorului actual – va fi

corectată printr-o modificare inevitabilă a reglementării în materie

electorală. De asemenea, legea partidelor politice adoptată în ianuarie 2003 a

9

indus un spor de coerenţă în viaţa politică. Oricum, este meritoriu faptul că

dacă toate statele lumii au legi electorale, doar unele au legi care să statueze

regimul juridic al partidelor politice, iar printre acestea se numără şi

România, care are una dintre cele mai exigente reglementări în acest sens.

Parlamentul reprezintă, conform normelor constituţionale,

principala instituţie politică a statului. Vom examina, prin urmare, structura

internă, modul de funcţionare, dar mai ales, funcţiile puterii legislative

supreme ale României. O importanţă deosebită acordăm mandatului

parlamentar (şi, eo ipso, protecţiei acestuia), precum şi actelor

parlamentului. Studenţii vor fi astfel, familiarizaţi cu tehnologia legislativă,

cu modul de elaborare al legilor ce constituie obiect de studiu al tuturor

celorlalte ramuri ale dreptului. Revizuiri constituţionale s-au produs şi în

această privinţă (privind imunitatea parlamentară, diferenţierea atribuţiilor

celor două Camere, etc.) Astfel, în sens funcţional, cele două Camere au fost

diferenţiate în Cameră de reflecţie şi Cameră decizională, domeniul legii

organice a fost revizuit, iar medierea legii a fost abolită. Constituţia revizuită

promovează un real „rigorism” al activităţii parlamentare şi extinde

totodată, atribuţiile Avocatului Poporului (în mod benefic, am spune, având

în vedere sarcinile de supraveghere şi control pe care acesta le exercită).

Autoritatea executivă este un alt titlu al părţii a doua a cursului,

pentru care însă, nu vom întreprinde dezvoltări tematice speciale, domeniul

reprezentând obiect de studiu, mai cu seamă al dreptului administrativ (un

hinterland, măcar în această privinţă, al dreptului constituţional).

În opinia noastră, instituţia reprezentativă a puterii executive o

constituie Şeful de stat chiar dacă, în unele regimuri politice actuale,

monarhice sau republicane, Şeful de stat reprezintă o prezenţă mai curând

decorativă sau simbolică. Pentru teoreticienii dreptului constituţional, dar şi

10

în conglăsuirea forţelor politice ostile actualei constituţii, reglementarea

instituţiei prezidenţiale este insuficientă, atât din punctul de vedere al

prerogativelor, cât şi al particularităţilor raporturilor sale cu Parlamentul şi,

mai ales, cu Guvernul. Se cuvine, aşadar, să punem în discuţie consecinţele

noii durate a mandatului prezidenţial, ajustarea raporturilor dintre Preşedinte

şi Guvern, unele simplificări operate asupra aspectelor procedurale privind

răspunderea Şefului de stat al României.

Guvernul, ca autoritate executivă centrală este învederat în

cursul nostru doar din punctul de vedere al specificului raporturilor dintre

cele trei puteri din stat. Am considerat de aceea, util să explicăm procedura

formării unui guvern, consacrarea constituţională şi legală a atribuţiilor sale

(vezi Legea nr. 90/2001), raporturile Guvernului cu alte autorităţi

administrative, centrale sau locale, dar mai ales, controversata problemă a

responsabilităţii ministeriale, împrejurare ce a creat suficiente convulsii

constituţionale până la adoptarea Legii nr. 115/1999.

De asemenea, deşi Legea de revizuire a restrâns salutar dreptul

Guvernului de a recurge la delegarea legislatică, soluţiile constituţionale

actuale nu rezolvă în mod convenabil problema ordonanţelor de urgenţă,

deşi reabilitează în mod evident poziţia superioară a Parlamentului în actul

de legiferare. Oricum, analiza actelor normative ale Guvernului va constitui

obiectul unei teme speciale aparţinând dreptului administrativ.

Iar dacă am procedat la investigarea puterii executive sub

auspiciile prerogativelor, considerăm cuvenită şi o scurtă prezentare a

modului de organizare al administraţiei locale, cel puţin din punct de vedere

al raporturilor acesteia cu administraţia centrală, dar şi al necesităţii

adecvării legislaţiei specifice cu prevederile acquis-ului comunitar, în mod

pregnant în privinţa extinderii autonomiei administraţiei locale.

11

Deşi unele reglementări nou introduse în domeniul

administraţiei publice locale au generat unele emoţii în clasa politică, în

ansamblu putem spune că autonomia locală a fost consolidată în spiritul

democraţiei, dar şi al ocrotirii unor valori tradiţionale în materie.

În sfârşit, sub rezerva unei parcinomii impuse de dezavantajele

unui curs intriductiv, vom vorbi în final despre autoritatea jurisdicţională

din România, mai exact despre principiile de organizare şi funcţionare ale

acesteia. Autoritatea jurisdicţională, concept mai amplu, care debordează

semnificaţia vetustei sintagme „putere judecătorească”, a fost reorganizată,

conform Constituţiei din 1991 în trei grade de jurisdicţie. Soluţia oferită de

puterea constituantă, cu reconsiderările legislative ulterioare reprezintă

pentru studenţii noştri nu numai subiect de dezbatere, dar şi de reflecţie.

Considerăm că, în acest domeniu, punctele incandescente sunt marcate de

modul de reglementare al inamovibilităţii magistraţilor, precum şi de acela

privind statutul constituţional al Ministerului Public şi al Consiliului Suprem

al Magistraţilor.

Una dintre duncţiile elementare ale statului în activitatea

jurisdicţională este aceea de a asigura neutralitatea politică a magistraţilor,

protecţia eficientă a acestora faţă de influenţele sau presiunile exercitate de

clasa politică. Problemă preocupantă, cu rezolvări aproximative,

inamovibilitatea magistraţilor a reprezentat de asemenea, o temă principală a

revizuirii legii fundamentale. În acest sen, considerăm că noile prevederi

constituţionale vom asigura o protecţie sporită magistraţilor, ceea ce le va

permite o mai amplă manifestare a independenţei decizionale (vor fi

analizate modificări pe care actuala Constituţie le aduce statului

organizatoric şi funcţional al Consiliului Superior al Magistraturii).

12

O noutate necesară, deşi insolită în raport cu unele inerţii

mentale autarhizante o reprezintă introducerea titlului VI, privind măsurile

constituţionale pregătitoare ale iminenţei integrării euroatlantice, asupra

cărora vom zăbovi lapidar (ea formând obiectul unui curs universitar

distinct, destinat anilor terminali de studiu).

Menţionăm că prelegerile noastre vor fi complinite de elemente

de drept comparativ, prin care voim să subliniem permeabilitatea Adunării

Constituante din anii 1990 – 1991 la teorii şi practici juridice ale altor state

care, în timp, şi-au dovedit fiabilitatea, dar şi să evidenţiem faptul că trecutul

democratic al ţării (perioada interbelică) a fost recuperat, parţial dar relevant,

prin revizuirile constituţionale actuale. În ceea ce priveşte partea aplicativă,

am optat pentru ilustrarea sau argumentarea unor teze cu decizii sau hotărâri

preluate din jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Ne manifestăm speranţa că informaţiile transmise prin

intermediul prelegerilor de drept constituţional vor constitui, pentru studenţi,

nu numai un bun exerciţiu exemplificativ al modului în care se prezintă, spre

studiu, o ramură esenţială a dreptului public, dar şi o bună iniţiere privind

modul în care se constituie un sistem juridic naţional.

13