.

DREPT ADMIMNISTRATIV I

TEORIA CONCEPTELOR NEDETERMINATE

Pornindu-se de la constatarea ca anumite notiuni(interes public, serviciu public, oridine publica, securitate publica, bunuri publice) au un caracter relativ-determinat, in doctrina germana a fost fundamentata teoria conceptelor nedeterminate. Ea sustine ca:

1. stabilirea la un moment dat a continutului concret al acestor notiuni depinde de scopurile puterii politice, sensul lor putandu-se modifica odata cu schimbarea conceptiilor politice.

2. atunci cand se regasesc in cadrul unor texte legale, aceste notiuni confera celui chemat sa aplice norma juridica o anumita marja de apreciere atat in ceea ce priveste identificarea situatiei concrete care se incadreaza in sfera de cuprindere a notiunii respective cat si cu privire la mijloacele de actiune necesare pentru atingerea scopului fixat de legiutor.

De la aceasta idee s-a fundamentat conceptul de putere discretionara a administratiei publice sau puterea/ dreptul de apreciere a administratiei publice potrivit terminologiei utilizate in doctrina franceza.

Puterea discretionara: libertatea de decizie si actiune a administartiei publice in limitele legii.Aceasta marja de apreciere a administratiei publice nu este nelimitata ci se exercita in conditiile

si limitele stabilite prin lege. Dincole de aceste limite, administratia va actiona cu exces de putere care poate fi cenzurat de instanta judecatoreasca competenta.

In doctrina germana se sustine ca locul administratiei in cadrul sistemului puterilor publice este dat tocmai de sfera puterii sale discretionare, aceasta reprezentand fundamentul idee potrivit careia administratia publica este o functie autonoma. Administratia publica are o putere discretionara deoarece ii este aplicabil un regim juridic exorbitant de la dreptul comun( dreptului comun ii este specific un regim juridic bazat pe egalitatea de vionta juridica a partilor).

Regimul juridic aplicabil administratiei deroga de la dreptul comun in sensul ca foloseste ca metoda de reglementare a relatiilor sociale decizia unilaterala bazata pe inegalitatea partilor in cadrul raportului juridic. Asadar, administratia are acea putere exorbitanta de a-si impune vointa si in acelasi timp o putere discretionara. Aceasta putere presupune posibilitatea recunoscuta acesteia de a putea alege intre mai multe posibilitati legale. Discretionar inseamna a te manifesta legal, in sensul de a putea alege intre mai multe posibilitati pe care legea le confera.

Puterea discretionara nu se confunda cu arbitrariul care presupune depasirea granitelor conferite de catre lege. Puterea discretionara este dreptul pe care il are acesta de a aprecia oportunitatea ca beneficiu conferit de lege, aflat in puterea administratiei.

1

Dreptul administrativ si normele de drept administrativ

Dreptul administrativ: acea ramura a dreptului public ce reglementeaza relatiile sociale din sfera administratiei publice precum si pe cele de natura conflictuala dintre autoritatile publice sau structurile private, investite cu prerogative de putere publica, pe de o parte, si cei vatmati in drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoritati, pe de alta parte.

Din definitie rezulta ca dreptul administrativ reglementeaza in esenta 2 categorii de relatii sociale: relatii din sfera administratiei publice fiind vorba, de fapt, de acele relatii sociale referitoare la aplicarea legii precum si la prestarea in limitele legii a serviciilor publice (Administratia ACTIVA) si relatiile care privesc solutionarea litigiilor dintre autoritatile publice si cei vatamati prin actele adminsitrative ale acestor autoritati(Administratia CONTENCIOASA).

TRASATURI:- ramura a dreptului public: dreptul administrativ urmareste, in general, ocrotirea interesul

public;- reglementeaza relatiile sociale dintre autoritatile publice dar si dintre acestea si particulari;- in cadrul raporturilor de drept administrativ cel putin unul dintre participanti actioneaza in

regim de putere publica, ceea ce determina o pozitie de inegalitate intre parti. Dreptul administrativ reprezinta acea ramura a dreptului public care cuprinde norme juridice ce

reglementeaza principalele raporturi din sfera administratiei publice. Norma juridica este definita ca o regula de conduita generala, impersoanala, predictata de

catre stat si adusa la indeplinire, de regula, in mod voluntar si la nevoie, prin forta coercitiva a statului. Normativitatea juridica reprezinta o compenenta a normativitatii sociale, ceea ce diferentiaza normele dreptului de normele relatiilor etice, morale.

Normele de drept administrativ se caracterizeaza printr-o mare varietate, aceasta trasatura este determinata de sfera vasta a administratiei publice, aceasta cuprinzand domenii si sectoare de activitate diverse.

Normele dreptului administrativ au caracter imperativ, alcatuind un regim juridic specific. De asemenea, acestea au o mare mobilitate.

Mobilitatea normelor de drept administrativ este determinata de specificul administratiei publice, caracterizata prin transformari rapide si permanente care impun schimbari corespunzatoare in domeniul juridic.

2

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

- in sens material: ansamblul factorilor de natura economica, sociala, politica, culturala, ideologica, care determina aparitia si continutul normelor juridice.

- in sens formal: formele de exprimare, de exteriorizare ale normelor juridice in cadrul sistemului de drept.

Dupa modalitatea de exprimare a normelor juridice, izvoarele sunt:- scrise: actele juridice normative;- nescrise: cutuma, jurisprudenta.In statele care au optat pentru sistemul de drept romano-germanic, rolul preponderent revine

izvoarelor scrise, cutuma si jurisprudenta avand un rol subsidiar. In statele care au optat pentru sistemul de drept anglo-sexon, jurisprudenta si cutuma au in

continuare un rol deosebit de important alaturi de legea scrisa.

Izvoarele formale ale dreptului administrativ: forme de exprimare, de exteriorizare a normelor de drept administrativ, scrise sau nescrise.

Izvoarele dreptului administrativ roman

a. acte normative care imbraca forma legii: Constitutia, care ocupa o pozitie distincta in ierarhia legilor, legile constitutionale, organice, ordinare.

b. Acte normative cu putere de lege: decrete-lege, adoptate pana in 1990, in masura in care mai sunt in vigoare, cele mai multe au fost abrogate, ordonantele de Guvern.

c. Acte normative subordonate legii: hotararile de Guvern, actele ministerelor, ordinele prefectilor, hotararile Consiliilor Judetene si Locale, dispozitiile primarilor si ale presedintilor consiliilor judetene.

I. Izvoare scrise1. CONSTITUTIA: este izvor al dreptului administrativ deoarece aceasta cuprinde

dispozitii ce reglementeaza relatii sociale din sfera administratiei publice. In acest sens pot fi retinute: prevederile din titlul III referitoare la Presedinte, Guvern, Administratia Centrala de specialitate, Administratia Publica Locala, si unele dispozitii ale titlului II referitoare la drepturile si obligatiile fundaentale(art 51, 52).

Aceste norme juridice au o dubla natura: de drept administrativ intrucat reglementeaza relatii sociale din sfera administratiei publice si de drept constitutional intrucat sunt prevazute in Constitutie.

2. LEGILE: constituionale, organice, ordinare- sunt izvoare ale dreptului administrativ numai in masura in care reglementeaza relatii din sfera administratiei publice.

Legile constitutionale sunt izvoare ale dreptului administrativ numai daca cuprind norme de drept administrativ. Ex: legea de revizuire a Constitutiei nr.429/2003 cuprinde dispozitii ce vizeaza institutia sefului de stat, Guvernul, Administratia publica locala, contenciosul administrativ.

Dintre legile organice, unele constituie izvoare ale dreptului adminsitrativ: legea 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor, modificata si completata ulterior, Legea 215/2001 a administratiei publice locale, modificata si completata ulterior, Legea 554/2004 a contenciosului administrativ.

Notiunea de lege organica poate avea urmatoarele semnificatii:- lege care reglementeaza un domeniu de relatii sociale de o importanta deosebita;

3

- lege care se refera la organizarea si functionarea unor autoritati publice. In Romania, legile organice au un domeniu de reglementare specific, strict delimitat de Constitutie si sunt supuse unei proceduri specifice de adoptare, ceea ce le confera o pozitie distincta in ierarhia legislativa, situandu-se intre Constitutie şi legile ordinare.

3. Legile ordinare-dintre acestea reprezinta izvoare ale dreptului administrativ: legea 52/2003 privin transparenta decizionala in administratia publica, Legea 571/2004 privind infiintarea, organizarea, functionarea politiei comunitare, Legea 315/2004 privind dezvoltarea regionala in Romania.

Legile ordinare reprezinta regula in raport cu legile organice, acestea reglementand prin excludere orice categorie de relatii sociale cu exceptia celor ce tin de domeniul legii organice; s-ar putea spune ca e vorba de relatii sociale pe care constituantul nu le-a considerat atat de importante incat sa le treaca in domeniul de reglementare al legii organice.

3. Ordonantele de Guvern: sunt expresia unei competente legislative delegate, fiind acea categorie de acte normative prin intermediul carora, Guvernul, in anumite situatii si cu respectarea unor conditii, reglementeaza relatii sociale ce tin de domeniul legii.

Ordonantele de Guvern pot fi simple/legale si de urgenta/constitutionale.Ordonantele simple sunt adoptate intotdeauna in temeiul unei legi speciale de abilitare din partea

Parlamentului si nu sunt supuse, de regula, aprobarii Parlamentului;intervin numai in domeniul legii ordinare.

Ordonantele de urgenta intervin in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata, se supun intotdeauna aprobarii Parlamentului; acestea pot interveni atat in domeniul legii ordinare cat si al legii organice. De regula, ordonantele Guvernului sunt izvoare ale dreptului administrativ ceea ce nu exclude posibilitatea de a fi izvoare si pentru alte ramuri de drept.

4. Actele internationale sunt izvoare ale dreptului administrativ in masura in care sunt respectate cumulativ 3 conditii:

- au fost ratificare potrivit dispozitiilor constitutionale;- sunt de aplicabilitate directa:cuprind dispozitii susceptibile sa reglementeze in mod direct

relatii sociale concrete;- reglementeaza relatii sociale din sfera administratiei publice.

Ex: Carta Europeana a autonomiei localeConventia Europeana a Drepturilor OmuluiTratatul de Aderare a Romaniei la Uniunea Europeana.

5. Actele normative subordonate legii: hotararile Guvernului, actele administratiei ministeriale si extraministeriale, actele autoritatilor administrative centrale autonome, actele adminsitratiei publice locale-sunt emise/ adoptate in vederea punerii in executare a prevederilor legale. Asadar, au forta juridica inferioara legii, ca act al Parlamentului.

Este vorba despre acte administartive care pot avea, dupa caz, caracter normativ sau individual. Toate aceste categorii de acte administrative constituie izvoare ale dreptului administrativ numai daca au caracter normativ.

4

O discutie se impune referitor la calificarea decretelor Presedintelui Romaniei ca izvoare ale dreptului administrativ. In acest sens s-au conturat 2 opinii:

- decretele prezidentiale au intotdeauna caracter individual- acestea nu pot fi izvoare ale dreptului administrativ;

- desi, de regula, decretele prezidentiale au caracter individual, in exercitarea anumitor atributii ale sale, Presedintele Romaniei ar putea emite si decrete cu caracter normativ: declararea mobilizarii totale/ partiale a fortelor armate, respingerea agresiunii armate, instituirea starii de asediu/urgenta.

II. IZVOARE NESCRISE

1. Obiceiul juridic/cutuma:o practica sociala indelungata recunoscuta ca regula de conduita obligatorie. Pentru a fi in prezenta cutumei, trebuie intrunite 2 conditii:

a. conditia obiectiva/materiala: presupune degajarea unei reguli de conduita dintr-o practica sociala indelungata si constanta.

b. Conditie subiectiva/psihologica: se refera la formarea convingerii atat din partea membrilor grupului social, cat mai ales din partea puterii de stat, asupra caracterului obligatoriu al acestei reguli de conduita.

Exista doua modalitati prin care statul confera obiceiului caracter juridic:- autoritatile statale competente stabilesc in cuprinsul unor acte normative, situatiile in care

se recunoaste caracterul obligatoriu al obiceiului;- instantele judecatoresti, cu prilejul solutionarii diferitelor cauze identifica existenta unei

reguli obisnuielnice si recunosc caracterul obligatoriu al acesteia.

2. Jurisprudenta/practica judiciara: totalitatea hotararilor, solutiilor pronuntate de catre instantele judecatoresti de toate gradele. In sistemele de drept de tip romano-germanic, desi se recunoaste importanta jurisprudentei in dezvoltarea dreptului, se considera, in general, ca aceasta nu este izvor de drept, plecandu-se de la premisa ca rolul instantelor este de a aplica legea la cazuri concrete si nu de a crea norme juridice.

Hotararile judecatoresti solutionand litigii concrete, cuprind, in general, dispozitii de speta si nu reguli de conduita generala, insa regulile de conduita generala si obligatorie se degaja dintr-o jurisprudenta constanta a instantelor judecatoresti fara a fi consacrata ca atare intr-un text scris.

In Romania, desi se spreciaza ca jurisprudenta instantelor de contencios administrativ dobandeste o importanta tot mai mare, aceasta nu e recunoscuta in mod oficial ca izvor al dreptului administrativ.

3. Doctrina juridica in sens de cercetare stiintifica este ansamblul opiniilor de specialitate dintr-un anumit domeniu de activitate. Doctrina juridica: analizele, investigatiile, interpretarile specialistilor asupra fenomenului juridic(stiinta juridica).

In prezent, desi doctrina juridica nu constituie izvor de drept, aceasta poate in concret sa exercite o anumita influenta atat asupra autoritatilor competente sa edicteze norme juridice cat si asupra instantelor judecatoresti constituindu-se intr-o importanta sursa de inspiratie.

5

NORMA SI RAPORTUL DE DREPT ADMINISTRATIV

STRUCTURA NORMEI DE DREPT ADMINISTRATIV

Normele de drept adminsitrativ: acea categorie de norme juridice ce reglementeaza raporturile sociale ce apar intre autoritatile administratiei publice in realizarea sarcinilor executive si intre acestea si particulari.

Structura normei juridice imbraca doua aspecte:1. structura interna, logico-juridica2. structura externa, tehnico-legislativa/juridica.Structura interna cuprinde: ipoteza, dispozitia, sanctiunea.

Ipoteza normei juridice de drept administrativ: acel element al normei juridice care stabileste imprejurarile, conditiile in care se aplica dispozitia precum si subiectele la care aceasta se refera. Ipoteza normei de drept adminsitrativ este, de regula, mai dezvoltata intrucat necesitatea realizarii interesului public impune, adeseori, precizarea detaliata, riguroasa a imprejurarilor in care se prescrie o anumita conduita subiectelor vizate.

Dupa modul de determinare, ipotezele se impart in: strict/absolut determinate si relativ determinate.

- Ipotezele strict determinate: imprejurarile in care se aplica dispozitia sunt conturate cu precizie;

- Ipotezele relativ determinate: imprejurarile in care se aplica dispozitia sun prevazute generic.

Dispozitia: continutul, fondul normei juridice-indicand conduita prescrisa subiectelor care se afla in imprejurarile prevazute de ipoteza. Dispozitia normei de drept administrativ este imperativa deoarece relatiile sociale din sfera adminsitratiei publice intervin in procesul de realizare a puterii publice.

Dupa modul de determinate, dispozitiile sunt: strict/absolut determinate si relativ determinate.Dispozitia strict determinata: drepturile si obligatiile subiectelor vizate sunt stabilite in mod

precis, detaliat;Dispozitia relativ determinata: drepturile si obligatiile ce revin subiectelor vizate nu sunt precis

formulate-se prevad variante sau limite ale conduitei urmand ca subiectul sa aleaga una dintre ele sau, dupa caz, in cadul limitelor stabilite, sa aleaga conduita dorita.

In principiu, dispozitiile strict determinate fundamenteaza competenta legala a autoritatilor adminsitratiei publice in timp ce dispozotiile relativ determinate confera autoritatii publice o anumita putere discretionara.

Dupa caracterul conduitei prescrise, dispozitiile normelor de drept administrativ sunt:A. imperativeB. permisive

Dispozitia imperativa: subiectelor li se impune o anumita conduita de la care acestea nu se pot abate. Dispozitiile imperative sunt de doua feluri: onerative si prohibitive.

Dispozitia onerativa impune subiectelor se realizeze o anumita actiune.Dispozitia prohibitiva obliga subiectele vizate la inactiune.

6

Dispozitia permisivia: subiectelor vizate li se confera libertatea de a alege conduita de urmat.

3.Sanctiunea: consecintele nerespectarii dispozitiei normei juridice.

Dupa gradul de determinare: sanctiuni strict determinate si relativ determinate.Sanctiunea strict determinata : este precis stabilita, organul competent sa o aplice neavand nici o

marja de apreciere in ce priveste determinarea in concret a sanctiunii.Sanctiunea relativ determinata – gradul de precizie al formularii este mai scazut, ceea ce permite

organului competent sa stabileasca sanctiunea concreta dintr-un cadru mai larg intre anumite limite.

Dupa criteriul formelor raspunderii administrative care se realizeaza prin aplicarea sanctiunilor normelor de drept administrativ se distinge intre:

A. Sanctiuni administrativ disciplinare: mustrare, destituirea din functieB. Sanctiuni contraventionale: amenzi, servicii in folosul comunitatiiC. Sanctiuni administrativ patrimoniale: obligarea la despagubiri

Dupa cum textul legal prevede una sau mai multe urmari nefavorabile:A. Sanctiuni unice – prevede o singura consecinta nefavorabilaB. Sanctiuni multiple – doua sau mai multe consecinte nefavorabile

RAPORTUL DE DREPT ADMINISTRATIV

Notiune si trasaturi

Raportul juridic – o relatie sociala reglementata de norme juridiceRaportul juridic de drept administrativ - o relatie sociala reglementata de norme de drept

administrativ

Premisele fundamentale ale existentei raportului de drept administrativ sunt:A.norme juridice de drept administrativB.subiecteC.fapte juridice administrative

Dintre aceste premise rolul determinant revine normei de drept administrativ deoarece:- nu se poate vorbi de raporturi juridice in lipsa unei norme juridice;-norma de drept determina subiectele, continutul raportului de drept administrativ precum si

imprejurarile in care acesta se declanseaza, se modifica;Raportul de drept administrativ este principalul mijloc de realizare al normei de drept

administrativ, motiv pentru care se sustine ca aceste reprezinta norma de drept administrativ in actiune.

7

Trasaturi:-cel putin unul dintre subiectele raportului de drept administrativ apare ca purtator al autoritatii

publice;-sunt raporturi de putere reglementate de normele dreptului administrativ.

Elemente constitutive:

1.Subiectele raporturilor de drept administrativ – participantii la aceste raporturi, care apar ca titulari de drept si obligatii.

In cadrul raporturilor de drept administrativ este investit cu prerogative de putere publica: organ al administratiei publice, institutia publica, o alta autoritate publica care desfasoara si o activitate de natura administrativa subsecventa, o structura nestatala autorizata sa functioneze si sa presteze o activitate de interes public; celalalt subiect poate fi tot un organ al administratiei publice, o autoritate publica din sfera altei puteri sau un particular.

Subiectele investite cu autoritate publica au capacitate juridica speciala, adica nu pot participa la orice raporturi de drept administrativ, ci numai la acele raporturi necesare pentru realizarea competentei lor.

2. Continutul raportului de drept administrativ-ansamblul drepturilor si obligatiilor ce revin subiectelor acestor raporturi.

3. Obiectul raportului juridic de drept administrativ- acele actiuni si inactiuni ce se realizeaza in sfera administratiei publice fiind prin natura lor foarte numeroase si diverse. Este vorba despre diferite actiuni si ianctiuni ale subiectelor raporturilor de drept administrativ(de executare a actelor juridice, a unor lucrari de prestari de servicii publice, de control, de coordonare, de indrumare).

CLASIFICAREExistenta normei juridice si a subiectelor raportului juridic nu este suficienta pentru nasterea unui

raport juridic. Scanteia acestuia este reprezentata de faptul juridic ca manifestare de vointa sau imprejurare generatoare a raportului juridic.

Dupa criteriul pozitiei subiectului raportului juridic in cadrul raportului de drept administrativ:A. raporturi de subordonareB. raporturi de colaborare

A. Raporturi de subordonare- pozitie de inegalitate intre subiecte, subiectul supraordonat dispunand cu privire la conduita celuilalt subiect subordonat, in consecinta, nasterea acestor raporturi este determinata, in principiu, de vointa unilaterala a organului supraordonat.

- subiectul supraordonat este, de regula, o autoritate a administratiei publice, dar poate fi si o alta autoritate publica sau o structura nestatala autorizata sa desfasoare activitati in regim de putere publica;

- subiectul subordonat poate fi fie purtator al autoritatii publice sau un simplu particular(PF,PJ). In acest context se va face distinctia intre:

- raporturi de subordonare care se formeaza in institutiile administratiei publice: intre autoritati, organe, institutii publice din sfera administratiei publice;

- raporturi de subordonare care se stabilesc intre un subiect care apartine sistemului administratiei publice si un subiect aflat in afara acestui sistem(particular).

8

In ceea ce priveste raporturile de subordonare care se formeaza in institutiile administratiei publice, se face mai departe distinctia intre subordonarea administrativa in sens organic si cea in sens functional.

Subordonarea organica – organul subordonat depinde organic sub toate aspectele activitatii sale de organul ierarhic superior. Prerogative:

- dreptul de infiintare si organizare a autoritatii inferioare;- dreptul de a conduce, indruma si coordona activitatea organelor subordonate;- dreptul de numire a conducatorilor autoritatii subordonate;- dreptul de control general al activitatii cu posibilitatea de anulare a actelor;- dreptul de a trage la raspundere prin aplicarea unor sanctiuni administrativ-disciplinare.

Subordonarea functionala evoca ideea de activitate in sensul ca organul subordonat nu depinde in totalitate de organul supraordonat, ci numai cu privire la anumite aspecte ale activitatii sale. Subordonarea functionala este limitata, deci, sub doua aspecte:

1. subordonarea functioanala nu vizeaza intreaga activitate a oragnului subordonat, ci numai anumite aspecte ale acestuia, deci exercitiul anumitor atributii;

2. subordonarea functioanala cuprinde numai anumite elemente ale subiectelor organice:- dreptul de indrumare si coordonare a activitatii organului subordonat;- sprijinirea organelor subordonate in vederea realizarii atributiilor;- dreptul de supraveghere permanenta a activitatii.

B.raporturi de colaborare- subiectele se afla pe pozitie de egalitate juridica, nasterea, modificarea sau stingerea acestora fiind determinate de vointa ambelor subiecte. Asemenea raporturiapar, de regula, in sfera administartiei publice intre autoritati publice care actioneaza impreuna, fiecare exercitandu-si competenta in vederea realizarii unui scop comun.

Raporturile de colaborare se pot stabili si intre un subiect din sfera administratiei publice si unul din afara acestui sistem.

Alaturi de cele doua categorii de raporturi de drept adminsitrativ evocate anterior unii autori

incearca sa fundamenteze si o a treia categorie de raporturi de participare care se caracterizeaza, in esenta, prin aceea ca subiectele participa la exercitarea unor atributii pe care legea le da in competenta unui organ colegial, fata de care subiectul in cauza, se afla, de regula, in raporturi de subordonare. Aceste categorii de raporturi sunt privite, in prezent, cu rezerve de unii specialisti.

De asemenea, in doctrina, s-au conturat si alte categorii de raporturi de drept administrativ:- raporturi juridice de utilizare a serviciilor publice: subiectele active actioneaza in calitatea lor

de servicii publice infiintate pentru realizarea unor activitati cu caracter prestator;- raporturi de natura procesuala ce privesc solutionarea conflictelor juridice dintre autoritatile

administartiei publice si alte structuri administrative sau particulare.

9