Principii de organizare i funcionare ale sistemelor administrative

Principii de organizare i funcionare ale sistemelor administrative

Sistemele administrative sunt organizate n funcie de anumite constante; cercetarea acestora, precum i descoperirea legilor care guverneaz administraia au constituit din totdeauna obiective eseniale pentru tiina administraiei. Mult vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile. Fayol, Taylor i teoreticienii americani au ilustrat aceast tendin pragmatic i utilitar, bazat pe eficien i randament.

Se apreciaz, de asemenea c analiza clasic a organizrii birocratice fcut de Max Weber a reunit toate cerinele de ordine i eficien ale unui model ideal de administraie, deoarece era fundamentat pe:

un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici i proceduri;

ierarhie a funciilor nsoit de o disciplin strict i omogen;

funcie public permanent, specializat, calificat, remunerat i dotat cu garanii de avansare.

Aceast viziune normativ despre administraia public ideal, a fost abandonat odat ce s-au constatat vicii de organizare birocratic, care au generat n mod inevitabil rutin, ineficien i incapacitate de adaptare. n acest context, au aprut alte tendine organizaionale, ndreptate nspre deschiderea sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariia centrelor de putere descentralizat.

n raport cu aceast evoluie, un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme de referin care oscileaz ntre omogenitate i eterogenitate, ierarhie i participare, unitate i pluralism. Aceti poli se constituie, n acelai timp, n principii de organizare a sistemelor administrative.

1. Omogenitate sau eterogenitate

Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate nchis, care-i gsete n ea nsi principiile de funcionare; invers, se poate concepe o administraie deschis fa de mediu a crei structur organizatoric s reflecte diversitatea sistemului social. Practica a demonstrat c sistemul administrativ este n mod necesar permeabil fa de mediu, dar n acelai timp i conserv specificitatea care i garanteaz funcionarea. Omogenitatea i eterogenitatea constituie principalii poli ntre care oscileaz sistemele administrative.

Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a aparatului administrativ, n detrimentul comunicaiilor laterale pe care acesta le ntreine cu exteriorul, cu restul societii. Coeziunile din interiorul aparatului administrativ sunt de dou tipuri :

coeziuni ntre organele administrative;

coeziuni ntre ageni (funcionari publici).

Organele administrative prezint anumite trsturi, care le izoleaz de restul sistemului social. Potrivit anumitori autori (Darbel i Schnapper), situaia administraiei publice, n raport cu sectorul privat, este de natur monopolist. Aceast situaie privilegiaz derularea unor raporturi strnse care unesc sistemul administrativ al statului de sistemul politic. Conform afirmaiilor lui Max Weber, ntr-un stat organizat, violena fizic face obiectul monopolului de stat; de aici rezult c, administraia dispune de un control exclusiv al mijloacelor materiale de constrngere. Ideea monopolului de stat se afl la originea serviciilor publice. Chiar dac n economie situaia statului nu mai este una monopolistic, administraia i-a pstrat privilegiile dobndite de-a lungul timpului, de a-i defini limitele propriului su monopol.

Lucrtorii din administraia public sunt supui, mai mult sau mai puin, unui regim de drept comun, prin intermediul cruia beneficiaz de drepturi regaliene, dar i de ndatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de faptul c, n unele ri litigiile privind activitile administrative sunt soluionate de o jurisdicie special i de un drept administrativ specific. Aportul administrativ i creaz propriile reglementri interne, ale cror coeren i unitate sunt asigurate prin existena unui ansamblu de norme.

Sistemul administrativ public se prezint sub form de organizare similar persoanelor juridice de drept public, iar prin coordonarea competenelor se asigur o coeziune corespunztoare.

Birocraia, n sensul de categorie social, beneficiaz de unitate i coeren proprie. n interiorul administraiei exist o complementaritate a rolului, atitudinilor i comportamentelor agenilor (funcionarilor publici). Se poate vorbi de un spirit de grup care creaz sentimentul de apartenen la o instituie i este generat de urmtoarele transformri :

diminuarea relaiilor individuale i creterea forei grupurilor de presiune;

asigurarea securitii locului de munc, a tratamentelor corespunztoare i a promovrilor n funcii publice, cu scopul evitrii nemulumirilor i presiunilor exterioare;

formarea unei comuniti de interese, care unete funcionarii publici i care prevede posibilitatea avansrii n funcie de vechime;

considerarea instituiei publice ca un tot unitar, fa de care funcionarul este parte, are o serie de obligaii de ndeplinit i se ataeaz la sistemul de valori al acesteia.

Omogenitatea angajailor din instituiile publice constituie o msur de cretere a eficienei activitii; toate instituiile au interesul s recruteze persoane care, prin originea, educaia i sistemul lor de valori s asigure un caracter ereditar profesionalismului i competenei.

Aplicarea, meninerea i ntrirea principiilor de omogenitate presupune, la rndul lor, satisfacerea anumitor condiii, ca:

stabilirea unui sistem de selecie, care s contribuie la alegerea celor mai potrivii funcionari publici, formai printr-un sistem pedagogic corespunztor, n spiritul deontologiei profesionale;

dezvoltarea unui proces de sanctificare (sacralizare) a simbolurilor i a statutului birocraiei;

tendina ctre instituia total care s se ocupe de problemele personale ale funcionarului, nu numai de viaa profesional;

crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia puterii i a ajutorului dezinteresat), care contribuie la afirmarea personalitii individuale;

ncurajarea tendinelor monopolistice interne, care constituie un mijloc prin care funcionarii publici apr administraia de mediul extern.

Principiile de omogenitate prezint ns i inconveniene importante. Ele conduc la promovarea unui model administrativ rigid i constant care creaz dificulti evidente de adaptare a aciunii administrative la mediul social. Deficienele de comunicare cu exteriorul sunt cele mai grave consecine datorate izolrii funcionarilor publici de ceteni, n virtutea omogenitii i a spiritului de grup. Ca rezultat al acestora, funcionarii publici dobndesc un comportament rigid i se baricadeaz ntr-un univers nchis lumii exterioare; ei au tendina de a ine publicul la distan i i trateaz clienii ntr-o manier formal, impersonal i dominatoare. Toate acestea justific preocuprile pentru eterogenitate.

Prin comparaie, principalul avantaj al eterogenitii n administraia public l reprezint dezvoltarea unei reele de comunicaii, bazat pe o micare ascendent i pe una descendent.

Informarea ascendent urmrete s aduc la cunotina administraiei starea sistemelor intrasociale, situaia rezultatelor i a deciziilor anterioare. Ea presupune o munc de colectare i analiz a datelor, realizat cu ajutorul unor servicii specializate. Transmiterea informaiilor de jos n sus nspre organele investite cu putere de decizie, presupune stabilirea unor circuite de comunicare directe care s mpiedice blocajul, filtrarea sau deformarea datelor.

Informarea descendent exprim voina administraiei de a explica sensul deciziilor sale n vederea ctigrii ncrederii publicului. n acest sens sunt necesare msuri adecvate, constnd n:

mbuntirea raporturilor cu cei administrai, printr-o simplificare a procedurilor i contactelor;

dezvoltarea unor servicii de relaii publice, celule de informare, birouri de primire i orientare a publicului, care au ca obiectiv s aduc la cunotina cetenilor aciunile administraiei. Aceste operaiuni se pot realiza, fie prin contacte directe cu publicul, fie prin intermediul presei. n unele ri (SUA), implantarea lor este important i a dat rezultate corespunztoare, n timp ce n alte ri (Frana), se ciocnete de obstacole de natur psihologic;

reforma limbajului administrativ; de exemplu, n Frana s-a nfiinat, n anul 1972, o Comisie de terminologie de pe lng Administraia central care urmrete exprimarea i comportamentul funcionarilor publici;

revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional, innd cont de respectarea dreptului la informare al cetenilor.

Consultarea constituie o etap suplimentar, n sensul eterogenitii, vederea deschiderii aparatului administrativ asupra societii i vizeaz stabilirea de legturi organice ntre administraie i grupurile sociale interesate de aciunea sa. Spre deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabilete un dialog real ntre grupurile private extrem de diversificate i sistemul administrativ, cu efecte importante, i anume:

aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-i face auzit glasul i de a participa la elaborarea deciziilor, atenund distana care le separ de administraia public;

prin consultare, administraia recunoate n mod oficial existena i caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune i le asociaz n aciunile sale;

consultarea atenueaz personalitatea de tip birocratic, care izoleaz funcionarii publici de mediul social.

Fiind o urmare fireasc a procesului de informare, consultarea a condus la crearea unor veritabile instituii specifice n interiorul sistemului administrativ. n acelai timp, comunicarea i dialogul dintre administraie i grupurile private eterogene s-au transformat n veritabile negocieri care au loc ntre parteneri aflai pe picior de egalitate.

n concluzie, se poate afirma c omogenitatea conserv sistemele administrative i le izoleaz de mediul social; spre deosebire, principiile de eterogenitate exprim voina de transformare a aparatului administrativ, n vederea unei mai bune nelegeri i colaborri cu celelalte structuri economice. Aplicarea ambelor categorii de principii, n limite care s permit armonizarea lor, poate asigura creterea performanelor de funcionare a sistemelor administrative.

2. Ierarhie sau participare

Conform modelului clasic, organizarea birocratic are la baz un sistem de dominare i de subordonare, n cadrul cruia gradele inferioare sunt supuse controlului celor superioare. i totui, analiza relaiilor umane din interiorul organizaiilor a artat c tehnicile de coordonare ierarhic i autoritar nu sunt suficiente i potrivite pentru a asigura eficiena activitii, din moment ce accentueaz conflictele interne.

Modelul ierarhic weberian la care se refer administraia clasic se opune modelului participativ care este axat pe participarea membrilor instituiilor la luarea deciziilor. Ierarhia i participarea sunt dou principii distincte, prin intermediul crora, sistemele administrative i stabilesc relaiile cu funcionarii publici.

La origine, modelul ierarhizat se refer, n exclusivitate, la relaiile corespunztoare unor reguli stricte de organizare, care nu in cont de sentimente, atitudini i raporturi interumane, dect ntr-o manier formal. Ierarhia formal este fondat pe o construcie piramidal a funciilor i sarcinilor acestora. Ea este caracterizat prin urmtoarele trsturi:

distincie tranant ntre munca de concepie i cea de execuie, ntre operaiile intelectuale i cele manuale;

centralizarea deciziilor, n sensul c puterea se ndeprteaz de locul de execuie, deciziile fiind cu att mai valoroase, cu ct sunt luate la un nivel mai nalt;

diviziunea muncii; fiecare post sau funcie are o sfer de competen net definit, iar pregtirea funcionarului este corespunztoare acesteia;

unitate de comand i de aciune, conform creia, pentru o aciune oarecare, un angajat nu trebuie s primeasc ordine dect de la un singur ef;

autoritate sau dominare, n sensul c superiorul i poate impune propria voin asupra subordonailor, supunerea fiind atributul fundamental al conduitei acestora din urm;

existena unei puteri de control i sanciune n conformitate cu legea; mijloacele de control pot fi fizice (putere coercitiv), materiale (salarii, prime), simbolice (prestigiu, stim);

Autoritatea ierarhic comport anumite inconveniente, ntruct antreneaz n mod inevitabil numeroase conflicte; fie ntre indivizi plasai pe aceeai linie ierarhic, fie ntre un funcionar i superiorul sau subordonatul su imediat. n plus, acest principiu provoac o ngreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administraiile tind s multiplice ealoanele ierarhic superioare reducnd ritmul de lucru i realiznd o transmitere n condiii necorespunztoare a informaiilor i ordinelor.

Imposibilitatea unei formalizri complete a raporturilor ierarhice i recunoaterea existenei altor centre de putere dect autoritatea ierarhic, au condus n mod progresiv la o voin de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere. Astfel, ierarhizarea a cedat locul su principiului participrii din considerente de eficien, realizndu-se consensul n problemele organizrii.

Apariia ideii de participare n administraie nu se explic printr-o voin de democratizare intern, ci printr-o nou concepie n privina eficienei, promovat de specialitii n management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este considerat ca fiind mai eficace (dect modelul de concentrare al puterii) din rauni diverse, i anume:

1) nivelul de satisfacere al membrilor organizaiei (instituiei) sporete deoarece se promoveaz o atitudine activ fa de munc, bazat pe un sistem de colaborare, pe o participare raional i contient;

2) calitatea deciziilor se amelioreaz, ca urmare a utilizrii conotinelor i experienei funcionarilor subalterni i a dispariiei procesului de filtrare a informaiilor;

3) recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor ntrete exigenele participrii i dezvoltrii spiritului de colaborare.

Diferenele mai pregnante ntre sistemul administraiei publice clasice i cel al administraiei publice moderne sunt sintetizate n fig.nr.1:

MODELUL ADMINISTRAIEI PUBLICE CLASICEMODELUL ADMINISTRAIEI PUBLICE MODERNE

MISIUNESECURITATE JURIDICASATISFACEREA CLIENILOR

SUBIECTADMINISTRAIACLIENTUL

ORGANIZARE- STRUCTURA IERARHICA

- DOMINAREA CONCEPTELOR DE CONTROL I AUTORITATE- STRUCTURA PARTICIPATIVA

- UNITATEA CONTROLULUI

- UNITATEA SERVICIILOR

- AUTORITATE + NEGOCIERE + CONTROL + DELIBERARE

Fig. nr.1. Privire comparativ asupra modelelor administraiei

publice clasice i moderne

innd cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie s lase subordonailor capacitatea de a decide n anumite situaii i s nu recurg numai la ordine i directive pentru a-i exprima opiniile; este necesar s se promoveze sistemul de delegare, care ncredineaz subordonailor opiunea alegerii mijloacelor de execuie a obiectivelor. Prin aceast atitudine participativ, subordonaii sunt incitai s rezolve un numr din ce n ce mai mare de probleme, deoarece se dezvolt un stil de autocoordonare la nivelul grupului i un climat favorabil, n acest sens, capabil s rezolve divergenele poteniale. Pe fondul promovrii modelului participativ, s-a dezvoltat, n mod progresiv, activitatea sindical. Puterea public a acceptat dialogul cu reprezantanii funcionarilor publici, fiind nevoit s renune n anumite situaii la prerogativele ierarhice, din raiuni de pruden.

3. Unitate sau pluralism

Avnd n vedere c birocraia se prezint ca un ansamblu omogen i ierarhizat, n mod necesar ea este i unitar. Unitatea reprezint o prelungire i o consecin a celor dou principii precedente, fiind justificat, att din considerente de eficien (satisfacerea mai bun a nevoilor, la costuri mai mici), ct i din voina de a nu se aciona la ntmplare.

Principiul de unitate impune ca diviziunea muncii de administraie s fie compensat printr-o subordonare a diverselor organe administrative fa de autoritatea suprem. Aceast subordonare poate fi de ordin ierarhic i se prezint sub dou forme, i anume:

1) a unitii prin ierarhie;

2) a unitii prin coordonare (control).

1. Unitatea prin ierarhie

Aparatul administrativ este subdivizat pe vertical ntr-un numr de ramuri corespunztoare unor domenii precise de activitate. Din aceast perspectiv, specializarea pe ministere exprim n toate rile ideea repartizrii i diviziunii muncii administrative.

Dezvoltarea interveniilor publice n viaa economico-social a determinat creterea numrului de ministere i diversificarea acestora. mprirea muncii de administraie pe ministere nu este doar rezultatul unei opiuni deliberate sau a unor calcule raionale, ci mai degrab reprezint un produs istoric, bazat pe consideraii personale i contingene politice. Acest proces se afl ntr-o continu evoluie. n prezent asistm la o instabilitate a structurilor ministeriale care comport inconveniente grave manifestate prin: dezorganizarea serviciilor, probleme de coordonare, conflicte de munc.

Specializarea ministerial este compatibil cu principiul unitii pe care-l completeaz printr-o ierarhizare a serviciilor. Administraia este divizat pe toat lungimea sa n trane orizontale poziionate ntr-o manier piramidal. Fiecare etaj reprezint un alt nivel de ierarhie, care dispune de organe inferioare, dar este subordonat fa de organele superioare.

n fruntea fiecrui minister se afl un ministru, responsabil al gestiunii i dotat cu putere discreionar asupra organelor inferioare. Fiecare minister este subdivizat la rndul su pe ealoane succesive, pe colectiviti mai mici i mai specializate (direcii, subdirecii, birouri etc.). ntr-un regim parlamentar, orientrile activitii administrative sunt fixate de ctre eful statului mpreun cu guvernul; ntr-un regim prezidenial aceste atribuii revin numai efului statului.

Prin intermediul ierarhiei se asigur coeziunea, dar i supunerea administraiei. Ea faciliteaz transmiterea ordinelor prin relaii succesive, repartizarea responsabilitilor i controlul autoritilor alese.

2. Unitatea prin control

Practicarea principiului de autonomie a demonstrat c, n ciuda descentralizrii, organizarea administrativ poate fi supus operaiunii de control, exercitat de un singur centru de autoritate. Densitatea controlului permite realizarea unei uniti organice, ntr-o manier la fel de eficient ca ierarhizarea.

Relaia dintre stat i colectivitile locale se caracterizeaz n multe ri prin existena unei reele de dependen care transform structurile locale n ealoane ale puterii centrale. Statul procedeaz la repartizarea de competene n seama autoritilor locale i are puterea de arbitraj raporturile dintre colectiviti. n virtutea tutelei, statul poate bloca, nc de la nceput, iniiativele locale care se dovedesc a fi inoportune sau costisitoare. Controlul este un mijloc extrem de eficient care asigur conformitatea i unicitatea aciunilor ntrprinse asupra ansamblului teritoriului.

Dificultile financiare cu care se confrunt colectivitile locale impun acordarea de ctre stat a unor subvenii i ajutoare publice; n acest scop, statul efectueaz expertize tehnice i economice care s ateste necesitatea i oportunitatea operaiilor pe care le va finana ulterior. n consecin, concepia privind efectuarea controlului administrativ de stat este compatibil cu raionalitatea cheltuielilor publice, dar i cu principiul de unitate.

Un exemplu, n acest sens, l constituie administraia public francez care i desfoar activitatea pe baza tradiiilor centralizatoare i manifest o nencredere vizibil n privina tuturor formelor de autonomie.

Principiul unitii este reprezentativ pentru concepia clasic privind organizarea birocratic; n prezent sistemul administrativ se prezint sub forma unui mozaic instituional, format din celule multiple, care acioneaz potrivit unei strategii proprii.

Administraia public modern se caracterizeaz printr-o dezmembrare a aparatului administrativ i un pluralism al centrelor de decizie autonom, care se constat n toate rile. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent i unificat. Dezvoltarea constant a atribuiilor sale a generat apariia unor moduri de gestiune descentralizate, dispunnd de o relativ independen fa de autoritile centrale.

Aceast evoluie se explic din raiuni de eficien i din raiuni politice. Individualizarea i personalizarea operaiunilor de gestiune au avut ca efect creterea rentabilitii n munca de administraie, prin promovarea unor persoane competente la conducerea serviciilor publice. n plus, constituirea de mici agenii administrative a contribuit la prevenirea pericolelor generate de birocraia excesiv i la scderea puterii eantionului central.

Pluralismul mrete puterea de exprimare i de decizie a organelor descentralizate datorit urmtoarelor faciliti:

acordarea unor garanii de independen ageniilor, n ceea ce privete originea, obiectul de activitate, statutul personalului;

acordarea unei reale liberti de gestiune care elimin impulsurile de putere i de control din partea autoritilor tutelare;

stabilirea unor legturi de solidaritate ntre cei care controleaz i cei controlai n scopul eliminrii surselor de conflict i rezolvrii eventualelor divergene pe calea negocierii.

Dezvoltarea acestor structuri autonome creaz probleme de coeren a aciunii administrative. Fiecare organ administrativ are tendina de a-i privilegia propriile obiective, riscnd s mreasc tensiunea i concurena n interiorul sectorului public. Din acest motiv, au fost promovate tehnici noi menite s asigure raionalizarea aciunii administrative respectnd autonomia diferitelor componente, dintre care menionm:

- formulele contractuale (contracte cu ntreprinderile publice, cu oraele medii i comuniti urbane mari), care stabilesc angajamente reciproce ntre stat i colectivitile descentralizate ntr-un cadru precis i de interes; statul i fixeaz obiectivele generale de ndeplinit i limetele de control, garantnd organelor descentralizate o anumit sfer de independen;

- mijloacele de coordonare, care sunt extrem de variate n funcie de natura i orizontul de timp la care se refer. ntre acestea se disting canalele tradiionale ale procedurilor de control juridic nejuridic, precum i instituiile administrative, care se sprijin pe centrele de decizie existente sau se suprapun cu acestea.

Formulele contractuale i mijloacele de coordonare sunt utilizate, adesea, de ctre puterea ierarhic i contribuie la realizarea unitii sistemului administrativ.

112