Decizie Nr. 11 -2015-Admitere Sesizare Contencios Adm

7/24/2019 Decizie Nr. 11 -2015-Admitere Sesizare Contencios Adm

1/5

nalta Curte de Casaie i JustiieDecizie nr. 11 din 11/05/2015

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 501 din 08/07/2015

Decizia nr. 11/2015 privind examinarea sesizrii formulate de Curtea de Apel Bucureti - Secia a VIII-a contencios administrativ i fiscal, prin ncheierea din 19 iunie2014, pronunatn Dosarul nr. 612/122/2013.

COMPLETUL PENTRU DEZLEGAREA UNOR CHESTIUNI DE DREPTDosar nr. 447/1/2015

Ionel Barb - preedintele Seciei de contencios administrativ i fiscal -preedintele completului

Rodica Voicu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal

Zoia Milan - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal

Liliana Vian - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal

Simona Camelia Marcu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal

Gabriela Elena Bogasiu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal

Eugenia Marin - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal

Doina Duican - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal -judector- raportor

Emanuel Albu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formeazobiectul Dosarului nr. 447/1/2015 este constituit conform dispoziiilor art. XIX alin. (2) din Legeanr. 2/2013 privind unele msuri pentru degrevarea instanelor judectoreti, precum i pentru pregtirea punerii n aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul deprocedurcivil, cu modificrile ulterioare, i ale art. 274 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea i funcionarea administrativa naltei Curi de Casaie iJustiie, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.

edina este prezidatde domnul judector Ionel Barb, preedintele Seciei de contencios administrativ i fiscal.La edina de judecatparticipmagistratul-asistent-ef Bogdan Georgescu.nalta Curte de Casaie i Justiie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat n examinare sesizarea formulatde Curtea de Apel Bucureti -

Secia a VIII-a contencios administrativ i fiscal, prin ncheierea din 19 iunie 2014, pronunatn Dosarul nr. 612/122/2013.Magistratul-asistent prezintreferatul cauzei, artnd cla dosarul cauzei au fost depuse: practicjudiciarcomunicatde curile de apel; raportul ntocmit de

judectorul-raportor, care a fost comunicat prilor la data de 6 aprilie 2015, potrivit dispoziiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedurcivil; punctul de vedere alprefectului judeului Giurgiu, care are calitatea de reclamant n cauza n care a fost formulatsesizarea.

Preedintele completului constatcnu existchestiuni prealabile, iar completul de judecatrmne n pronunare asupra sesizrii privind pronunarea uneihotrri prealabile.

NALTA CURTE,

delibernd asupra chestiunii de drept, constaturmtoarele: 1.Titularul i obiectul sesizrii

Curtea de Apel Bucureti - Secia a VIII-a contencios administrativ i fiscal, prin ncheierea din 19 iunie 2014, pronunatn Dosarul nr. 612/122/2013, a dispussesizarea naltei Curi de Casaie i Justiie, n temeiul art. 519 din Codul de procedurcivil, n vederea pronunrii unei hotrri prealabile, prin care sdea orezolvare de principiu cu privire la urmtoarea chestiune de drept:

"Dacdispoziiile art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modific rile i completrile ulterioare (Legea nr. 554/2004), coroborate cudispoziiile art. 63 alin. (5) lit. e) i art. 115 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare (Legeanr. 215/2001), i cu dispoziiile art. 19 alin. (1) lit. a) i lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, republicat, cu modificrile icompletrile ulterioare (Legea nr. 340/2004), i ale art. 123 alin. (5) din Constituie, se interpreteazn sensul cprefectului i este recunoscut dreptul de a ataca nfaa instanei de contencios administrativ toate actele administraiei publice locale pe care le considernelegale sau doar actele administraiei publice locale care sencadreazn sfera celor prevzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv doar actele administrative." 2.Expunerea succinta procesului. Obiectul nvestirii instanei care a solicitat pronunarea hotrrii prealabile. Stadiul procesual n care se aflpricina 2.1.Cererea de chemare n judecat

Prin aciunea nregistratla data de 12 martie 2013 pe rolul Tribunalului Giurgiu, prefectul jude ului Giurgiu a solicitat anularea unei dispoziii emise de primarulmunicipiului Giurgiu, prin care se aplicase sanciunea disciplinara avertismentului, n baza art. 248 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicat,cu modificrile i completrile ulterioare (Codul muncii), unei persoane ncadrate cu contract individual de muncn cadrul aparatului de specialitate al primarului.

Prefectul a invocat nclcarea de ctre primar, la emiterea dispoziiei contestate, a prevederilor din Codul muncii referitoare la indicarea termenului n care

salariatul putea contesta sanciunea i a instanei competente sjudece aceastcontestaie, aspecte care sunt de natura atrage nulitatea absoluta actului,conform art. 252 alin. (2) din Codul muncii.

n susinerea dreptului de a ataca n contencios administrativ dispoziia primarului, prefectul a invocat prevederile art. 123 din Constituie i ale art. 19 alin. (1) lit.a) i lit. e) din Legea nr. 340/2004. 2.2.Aprrile prtului

Prtul, primarul municipiului Giurgiu, a depus ntmpinare prin care a solicitat respingerea aciunii, artnd cdispoziia atacatconine elementele invocate deprefect, care au fost aduse la cunotina salariatului sancionat i care sunt prevzute de Codul muncii, astfel csalariatul avea obligaia de a le cunoate. 2.3.Hotrrea primei instane

Tribunalul Giurgiu a respins aciunea reclamantului, reinnd cdispoziia atacatreprezintun act administrativ n sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr.554/2004, dar legea organic- Codul muncii - prevede o cale specialde contestare, astfel nct, n raport cu interdicia prevzutde art. 5 alin. (2) din Legea nr.554/2004, dispoziia nu poate fi atacatpe calea contenciosului administrativ. 2.4.Calea de atac exercitat

mpotriva sentinei pronunate de Tribunalul Giurgiu a declarat recurs reclamantul prefectul jude ului Giurgiu, artnd c, potrivit art. 115 alin. (2) din Legea nr.215/2001, dispoziiile primarului se comunicn mod obligatoriu prefectului, n cel mult 5 zile lucrtoare de la semnarea lor, tocmai n scopul exercitrii controlului delegalitate, astfel nct toate dispoziiile emise de primar pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.

Recursul a fost nregistrat pe rolul Curii de Apel Bucureti cu nr. 612/122/2013. 3.Condiii de admisibilitate a sesizrii reinute de instana de trimitere

Instana de trimitere a apreciat csunt ndeplinite condiiile de sesizare a naltei Curi, reinnd urmtoarele: - de lmurirea modului de interpretare i aplicare a dispoziiilor ce formeazobiectul sesizrii depinde soluionarea pe fond a cauzei, ntruct: (i)dacprefectul nu poate ataca actele primarului care excedeazsferei actelor administrative n nelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (cum ar fi,de exemplu, actele primarului care vizeazraporturile de muncale personalului contractual), se ridicurmtoarele probleme: admisibilitatea aciunii, competenamaterialsau funcionala instanei sau seciei, calitatea procesualactiva prefectului; (ii)dacprefectul poate ataca n contencios administrativ toate actele primarului, inclusiv cele care excedeazsferei actelor administrative n nelesul art. 2 alin.(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, atunci aciunea este admisibil, este de competena instanelor de contencios administrativ i este introdusde o persoancu

izie nr. 11 din 11/05/2015 http://legenet.indaco.ro/?page=view_act&actiune=viewprint&ln2iss=d...

5 21.07.2015 16:06


2/5

calitate procesualactiv; - problema de drept enunateste nou, deoarece asupra acesteia nalta Curte nu a statuat printr-o althotrre; - problema de drept nu face obiectul unui recurs n interesul legii n curs de soluionare. 4.Punctul de vedere al prilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Prile nu au exprimat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept ce formeazobiectul sesizrii. 5.Punctul de vedere al completului de judecatcare a formulat sesizarea

Dispoziiile supuse interpretrii pe calea procedurii reglementate de art. 519-521 din Codul de procedurcivilsunt urmtoarele: art. 3 din Legea nr. 554/2004,art. 115 alin. (7) coroborate cu art. 115 alin. (2) i art. 63 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. a) i lit. e) din Legea nr. 340/2004 i art. 123 alin.(5) din Constituie.

Totodat, sunt relevante i dispoziiile art. 1 alin. (8) i art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.n motivarea punctului de vedere, instana de trimitere a prezentat jurisprudena la nivelul Curii de Apel Bucureti, n cadrul creia problema de drept a fost

soluionatdiferit, n sensul celor artate n continuare.

ntr-o opinie, s-a apreciat cart. 123 alin. (5) din Constituie reprezinto dispoziie de principiu, cu caracter general, al crei rol este doar de a consacra instituiatutelei administrative, fr ca textul s i propun definirea exact a actelor emise de autoritile administraiei publice locale care pot fi atacate pe caleacontenciosului administrativ, aceastdelimitare urmnd a fi realizatprin "lege organic", conform trimiterii din textul constituional.

Legea organiceste Legea nr. 340/2004, reglementare cu caracter special, derogatoriu, att de la prevederile Legii nr. 554/2004, ct i de la prevederile Legii nr.215/2001, i care, prin dispoziiile art. 19 alin. (1) lit. e), limiteazsfera actelor ce pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ la actele administrative.

De asemenea, art. 3 din Legea nr. 554/2004, care face referire la "actele emise de autoritile administraiei publice locale" i la "instana de contenciosadministrativ" trebuie interpretat prin raportare la definiia activitii de "contencios administrativ" datde art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, care facetrimitere la noiunea de "act administrativ" prevzutla art. 2 alin. (1) lit. c), i nu la noiunea generalde "act".

Conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, aciunile n contencios administrativ introduse de prefect se supun att Legii nr. 554/2004, ct i legilor speciale,deci inclusiv Legii nr. 340/2004, care limiteazsfera actelor atacabile la actele administrative.

ntr-o altopinie, s-a apreciat cart. 123 alin. (5) din Constituie face n mod deliberat trimitere la toate actele autoritilor locale, iar o astfel de interpretare estesusinutde obligaia generalce incumbinclusiv autoritilor publice, prevzutde art. 1 alin. (5) din Constituie, de respectare a Constituiei i a legii n toatactivitatea, indiferent de natura raporturilor juridice n care se desfoar.

O astfel de interpretare este susinuti de rolul general al prefectului, stabilit de art. 19 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 340/2004, respectiv acela de a "asigura, lanivelul judeului sau, dupcaz, al Municipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului, a celorlalte actenormative, precum i a ordinii publice".

Un alt argument este acela cart. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 face referire, fra distinge, la "dispoziiile primarului".

Ca atare, se considercsunt admisibile aciunile introduse de prefect pe calea contenciosului administrativ, indiferent de tipul actelor emise de primar. 6.Jurisprudena instanelor naionale 6.1.Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie

n jurisprudena Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi nu a fost identificatjurisprudenrelevant, ntruct, de principiu, conform art. 10 alin.(1) i (2) din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise de primar se soluioneazn fond de seciile de contencios administrativ i fiscal aletribunalelor, iar n recurs se soluioneazde seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel. 6.2.n cauz, nalta Curte a solicitat curilor de apel scomunice jurisprudena identificatla nivelul circumscripiei lor teritoriale cu privire la chestiunea de dreptce formeazobiectul sesizrii.

Din analiza hotrrilor judectoreti transmise i a opiniilor exprimate de curile de apel, au fost constatate aspectele artate n continuare.ntr-o orientare jurisprudenial, instanele au reinut c, n aplicarea textelor de lege ce formeazobiectul sesizrii, prefectul poate ataca n faa instanei de

contencios administrativ numai actele emise de autoritile administraiei publice locale care se ncadreazn sfera actelor administrative, definite de art. 2 alin. (1)lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru argumentele artate n continuare.

Tutela administrativse exercitde ctre prefect cu privire la actele administrative emise de autoritile administraiei publice locale n consens cu art. 3 coroboratcu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar nu n leg turcu alte acte, cum ar fi actele derivate din raporturi contractuale de dreptul muncii care se contestconform procedurilor specifice prevzute de Codul muncii, n faa instanei civile. n acest sens, au fost invocate considerentele Deciziei Curii Constituionale nr. 66din 27 aprilie 1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 308 din 30 iunie 1999, prin care a fost respinsexcepia de neconstituionalitate adispoziiilor art. 111 alin. (2) i (3) din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991, republicat1.

1 Legea administraiei publice locale nr. 69/1991, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, !artea ", nr. #9 din 1$ aprilie 1996, cumodificrile %i completrile ulterioare, a fost abrogat de Legea administraiei publice locale nr. &1'/&((1, publicat n Monitorul Oficial alRomniei, !artea ", nr. &() din &* aprilie &((1.

Exercitarea atribuiilor de tuteladministrativde ctre prefect este justificatde regimul de drept public al activitilor autoritilor administraiei publice locale,astfel cprefectul poate contesta, ca regulgeneral, actele care se circumscriu prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Nu se circumscriuprevederilor menionate i nu pot fi atacate de prefect n cadrul controlului de tuteladministrativactele ncheiate de autoritile administraiei publice locale cu altesubiecte de drept care dau natere unor drepturi i obligaii civile, frrealizarea puterii publice (de exemplu, contractul de nchiriere a unui bun din domeniul privat).Cu titlu de excepie, prin legi speciale poate fi prevzutlegitimarea procesualactiva prefectului pentru atacarea altor acte dect cele administrative.

n consecin, unele instane au declinat n favoarea instanei de conflicte de munccompetena de soluionare a aciunilor introduse de prefect mpotrivadispoziiilor emise de primar avnd ca obiect raporturile de muncale personalului contractual.

ntr-o altorientare jurisprudenial, instanele au apreciat cprefectul are dreptul de a contesta pe calea contenciosului administrativ toate actele nelegale emisede autoritile administraiei publice locale, iar nu numai actele administrative care se circumscriu prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

ntr-o altorientare jurisprudenial, instanele au apreciat ceste admisibili au soluionat pe fond aciuni formulate de prefect mpotriva dispoziiilor emise deprimar privind, de exemplu, salarizarea personalului contractual, pltit din fonduri publice. 7.Rspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lngnalta Curte de Casaie i Justiie

Ministerul Public - Parchetul de pe lngnalta Curte de Casaie i Justiie a comunicat faptul cnu se afln curs de verificare practica judiciarn vedereapromovrii unui eventual recurs n interesul legii cu referire la chestiunea de drept ce formeazobiectul sesizrii. 8.Jurisprudena Curii Constituionale

Cu referire la chestiunea de drept ce formeazobiectul sesizrii au fost identificate urmtoarele considerente relevante n jurisprudena Curii Constituionale. Fiind nvestit cu realizarea controlului de constituionalitate a prevederilor art. 101 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991, Curtea

Constituionala re inut, n considerentele Deciziei nr. 137 din 7 decembrie 1994, publicatn Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 23 din 2 februarie 1995,urmtoarele:

"n Constituie sunt consacrate douinstituii tradiionale ale dreptului administrativ, denumite n doctrincontenciosul administrativ i tutela administrativ. Instituia contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli ale exercitrii de ctre persoanele vtmate a unei aciuni directe, n faa instanelor

judectoreti competente, mpotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, dupcaz, mpotriva refuzului unei autoriti publice de a soluiona o cerere ntermenul prevzut de lege. n acest fel, instituia contenciosului administrativ apare ca fiind o garanie a drepturilor i libertilor cetenilor mpotriva eventualelorabuzuri ale autoritilor publice. Astfel, n art. 48 alin. (1) din Constituie se prevede cPersoana vtmatntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un actadministrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptits obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i reparareapagubei. n alin. (2) al aceluiai articol se precizeazcse stabilesc prin lege organiccondiiile i limitele exercitrii acestui drept. Este adevrat cnu a fostadoptatdupintrarea n vigoare a Constituiei o noulege a contenciosului administrativ, dar existLegea nr. 29/1990 care, cu modificrile implicite impuse deConstituie i cu cele exprese aduse prin Legea nr. 59/1993, reglementeazmateria.

Tutela administrativ presupune dreptul de control al Guvernului sau al altei autoriti a administraiei statului asupra actelor autoritilor locale alese, ce

funcioneazn virtutea principiului autonomiei locale. Legat de instituia tutelei administrative, art. 122 alin. (4) din Constitu ie stabilete cPrefectul poate ataca,n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului jude ean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consideractul ilegal. Actul atacat estesuspendat de drept.

[...] spre deosebire de aciunea n contenciosul administrativ a ceteanului sau a persoanei juridice vtmate, care prin lege organicpoate fi supusunorcondiionri i limitri, astfel cum stabilete art. 48 alin. (2) din Constituie, aciunea prefectului nu este supus, pe plan constituional, niciunei condiionri saulimitri. n textul alin. (4) al art. 122 din Constituie nu apare o expresie de genul: poate ataca, n condiiile prevzute de lege, n faa, deci textul constituional nuface trimitere la lege. De aici rezultcorice prevedere dintr-o lege care consacrtermene pentru introducerea aciunii de ctre prefect este o prevedere contrarConstituiei, cum este i cazul art. 101 alin. 2 din Legea nr. 69/1991 care stabilete cPrefectul se va pronuna asupra legalitii acestui act, n termen de 15 zile


5 21.07.2015 16:06


3/5

de la data comunicrii actului, ce se va face n 10 zile de la adoptarea lui. Re inem ceste neconstituional, fiind contrarart. 122 alin. (4) din Constituie, numaireferirea la termenul de 15 zile, iar nu i cea la termenul de 10 zile. Consiliile locale, primarii, consiliile judeene, n procedura prevzutde lege, au obligaia de acomunica prefectului orice act adoptat n termen de 10 zile, dar prefectul nu poate fi inut de termenul de 15 zile i nici de alt termen pentru a introduce aciunea nfaa instanei de contencios administrativ. Urmeazs admitem c termenele, ct i procedura prealabil prevzutde Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 sunt aplicabile numai aciunilor n contencios administrativ ale persoanelor vtmate, nu i aciunii prefectului ca urmare a exercitrii controlului de tuteladministrativ.

Dei att aciunea persoanelor vtmate, ct i aciunea prefectului se exercitn faa acelorai categorii de instane judectoreti i pentru aceleai categorii deacte juridice, fundamentele constituionale care stau la baza lor sunt diferite, astfel nct i normele procedurale cuprinse n Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 sau n Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 trebuie sreflecte aceastdistincie fcutde normele de drept substanial prevzute de Constituie,care are forjuridicsuprem.

ntr-un stat de drept este de neconceput ca un act ilegal al unei autoriti locale s nu poat fi atacat n faa instanei judectoreti de ctre prefect, careprezentant al Guvernului, avnd n vedere misiunea fundamentala Guvernului de a asigura executarea legilor."2

& +n sensul acelora%i considerente, a se edea- eciia 0urii 0onstituionale nr. #) din iulie 199', publicat n Monitorul Oficial alRomniei, !artea ", nr. &11 din 1' septembrie 199' eciia 0urii 0onstituionale nr. *1) din 1) iunie &((', publicat n Monitorul Oficial alRomniei, !artea ", nr. 69) din & august &(('.

Relevante sunt i urmtoarele considerente ale Curii Constituionale reinute n motivarea Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, publicatn Monitorul Oficialal Romniei, Partea I, nr. 884 din 29 decembrie 2008, prin care a fost respins excepia de neconstituionalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr.340/2004:

"Ct privete critica de neconstituionalitate, potrivit creia prevederile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectuluicontravin, ntr-o anumitinterpretare, dispoziiilor art. 123 alin. (5) din Constituie, Curtea constatcaceasta este nentemeiat.

Art. 123 alin. (5) consacrla nivel constituional instituia tutelei administrative pentru supravegherea respectrii legii de ctre autoritile administraiei publicelocale, ceea ce i conferprefectului dreptul satace n contencios administrativ un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, atunci cnd considercactul este ilegal. Curtea observctextul constituional nu impune niciun fel de limite sau condiionri, de unde se poate deduce c, indiferent de domeniul ncare se emit sau se adoptacte administrative de ctre autoritile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului i, pe cale de consecin,aciunilor n contencios administrativ. Dispoziiile constituionale ale art. 123 alin. (5) i gsesc concretizarea exprespe planul legislaiei infraconstituionale n art.3 alin. (1) - Tutela administrativ- din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, adoptatde Parlament ca lege organic, n temeiul art. 73 alin. (3) lit. k) dinConstituie -, lege-cadru n materie, precum i n art. 19 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului -, lege specialn materie.

Dreptul de tuteladministratival prefectului se referla controlul asupra actelor administrative ale autoritilor publice locale, ntruct acestea sunt emise n

regim de putere public, iar prefectul este, aa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local.Recunoaterea posibilitii prefectului de a ataca n instanalte acte dect cele administrative ar conduce la nclcarea de ctre acesta a principiului constituionalal autonomiei locale.

Textul art. 123 alin. (5) din Constitu ie trebuie raportat i la dispoziiile art. 126 alin. (6), care prevd c instanele judectoreti, pe calea contenciosuluiadministrativ, exercitcontrolul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i aactelor de comandament cu caracter militar. Att alin. (5) al art. 123, ct i alin. (6) al art. 126 din Legea fundamental consacr instituia contenciosuluiadministrativ.

Prin contencios administrativ, astfel cum acesta este definit potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, senelege activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este oautoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dupcaz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesolu ionarea ntermenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Totodat, n situaia n care un act al autoritii publice este un act administrativ - aa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el vaputea fi atacat n faa instanei de contencios administrativ de ctre prefect, n situaia n care consideractul ilegal; n caz contrar, dacactul este unul de dreptcivil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat n instanpe calea contenciosului administrativ, ci doar n faa instanelor cu competenen acele materii.

Legea nr. 340/2004 constituie o lege specialprivind materia instituiei prefectului i, ca atare, dispoziiile legale care o reglementeazsunt de strictinterpretarei aplicare, neputnd fi extinse i la alte acte ce nu au fost avute n vedere de legiuitor, iar interpretarea dispoziiilor care instituie tutela administrativnu poate fidect restrictiv. n caz contrar, n msura n care ar fi extinstutela administrativdincolo de graniele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere,prin acceptarea imixtiunii prefectului n acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil.

Dispoziiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, care fac obiectul excepiei de neconstituionalitate, prevd una dintre atribuiile pe care legea le conferprefectului, i anume aceea de a verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului.

Or, prevederile art. 123 alin. (5) din Constituie dispun n mod clar cactul considerat ilegal de ctre prefect poate fi atacat de ctre acesta n faa instanei decontencios administrativ; mai mult, actul atacat este suspendat de drept.

Curtea constat, aadar, cinterpretarea instanei de judecat, expusn motivarea excepiei invocate din oficiu, este una literalextensiv, ndeprtndu-se dela normele i principiile generale care guverneaz, pe de o parte, instituia contenciosului administrativ i, pe de altparte, instituia tutelei administrative.

n fine, Curtea observcdispoziiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 [n numerotarea anterioarrepublicrii legii, acest text fiind cuprins la art. 24alin. (1) lit. f)] au mai constituit obiect al controlului de constituionalitate, iar din jurisprudena constituional n materie rezultc, la examinarea conformitiiacestor prevederi cu normele fundamentale, competenele prefectului au fost ntotdeauna analizate prin raportare la actele administrative ale autoritilor publicelocale."

Ulterior, n realizarea controlului de constituionalitate a prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 i ale art. 70 din Legea nr. 393/2004 privind Statutulaleilor locali, cu modificrile i completrile ulterioare, Curtea Constituionala reinut, n considerentele Deciziei nr. 482 din 12 aprilie 2011, publicatn MonitorulOficial al Romniei, Partea I, nr. 473 din 6 iulie 2011, c "susinerea autorului excepiei de neconstituionalitate potrivit creia textul de lege criticat esteneconstituional n msura n care se interpreteazctutela administrativa prefectului s-ar putea exercita i asupra altor acte dect actele administrative emise deautoritile administraiei publice locale, cum ar fi de exemplu actele emise n cadrul unor raporturi juridice civile, contractuale ori de munc, nu poate fi primit,deoarece reprezint o chestiune de interpretare i de aplicare a legii, care intr n competena de soluionare a instanei judectoreti, iar nu a instanei decontencios constituional". 9.nalta Curte 9.1.Asupra admisibilitii sesizrii

n raport cu dispoziiile art. 519 din Codul de procedurcivilse constatcsunt ndeplinite cerinele de admisibilitate a sesizrii, ntruct: - sesizarea a fost formulatntr-o cauzn stare de judecat, respectiv Dosarul nr. 612/122/2013, aflat pe rolul Curii de Apel Bucureti - Secia a VIII-a contenciosadministrativ i fiscal; - instana care a formulat sesizarea - Curtea de Apel Bucureti - este investitcu soluionarea cauzei n ultiminstan, conform art. 10 alin. (2) din Legea nr.554/2004; - soluionarea pe fond a cauzei n curs de judecatdepinde de chestiunea de drept a crei lmurire se cere, ntruct litigiul are ca obiect anularea unei dispozi iiemise de primar prin care a fost aplicatsanciunea disciplinara avertismentului, n baza art. 248 alin. (1) lit. a) din Codul muncii, unei persoane ncadrate cucontract individual de muncn cadrul aparatului de specialitate al primarului; - asupra chestiunii de drept nalta Curte nu a statuat, iar problema de drept nu face obiectul unui recurs n interesul legii n curs de soluionare. 9.2.Cu privire la chestiunea de drept supusdezlegrii

Dispoziiile constituionale i legale supuse interpretrii n cadrul prezentei sesizri a naltei Curi, prezentate n ordinea cronologic, sunt urmtoarele:Art. 123 alin. (5) din Constituie:

"Art. 123. - [...](5) Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consideractul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept."

Art. 63 alin. (5) lit. e) i art. 115 alin. (2) i (7) din Legea nr. 215/2001:"Art. 63. - [...](5) n exercitarea atribuiilor prevzute la alin. (1) lit. d), primarul:e) numete, sancioneazi dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dupcaz, a raporturilor de munc, n condiiile legii,

pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum i pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes local;


5 21.07.2015 16:06


4/5

Art. 115. - [...](2) Dispoziiile primarului se comunicn mod obligatoriu prefectului judeului, n cel mult 5 zile lucrtoare de la semnarea lor.. . . . . . . . . .(7) Dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local i hotrrile consiliului judeean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului n condiiile legii care i

reglementeazactivitatea."Art. 19 alin. (1) lit. a) i lit. e) din Legea nr. 340/2004:"Art. 19. - (1) n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul ndeplinete urmtoarele atribuii principale:a) asigur, la nivelul judeului sau, dupcaz, al municipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului, a

celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice;. . . . . . . . . .e) verificlegalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului;".Art. 2 alin. (1) lit. c) i art. 3 din Legea nr. 554/2004:

"Art. 2. - (1) n nelesul prezentei legi, termenii i expresiile de mai jos au urmtoarele semnificaii:c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executriilegii sau a executrii n concret a legii, care dnatere, modificsau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, icontractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestareaserviciilor publice, achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contenciosadministrativ;

. . . . . . . . . .Art. 3. - (1) Prefectul poate ataca direct n faa instanei de contencios administrativ actele emise de autoritile administraiei publice locale, dacle consider

nelegale; aciunea se formuleazn termenul prevzut la art. 11 alin. (1), care ncepe scurgde la momentul comunicrii actului ctre prefect i n condiiileprevzute de prezenta lege. Aciunea introdusde prefect este scutitde taxa de timbru.

(2) Agenia Naionala Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care sencalclegislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat.

(3) Pnla soluionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) i (2) este suspendat de drept."n privina sferei de cuprindere a controlului de tuteladministrativexercitat de prefect n temeiul dispoziiilor art. 123 alin. (5) din Constituie i al dispoziiilor

infraconstituionale ale art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 i art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suntedificatoare considerentele Deciziei Curii Constituionale nr. 1.353 din 10 decembrie 2008 expuse anterior, n cuprinsul pct. 8.

n motivarea deciziei menionate, instana de contencios constituional a observat, ab initio, faptul c art. 123 alin. (5) din Constituie consacr la nivel

constituional instituia tutelei administrative, iar "textul constituional nu impune niciun fel de limite sau condi ionri, de unde se poate deduce c, indiferent dedomeniul n care se emit sau se adoptacte administrative de ctre autoritile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului i, pe cale deconsecin, aciunilor n contencios administrativ".

n continuare nsCurtea Constituionala reinut frechivoc faptul c, n exercitarea dreptului de tuteladministrativ, prefectul are posibilitatea de a ataca nfaa instanei de contencios administrativ numai actele administrative emise de autoritile publice locale, pentru argumentele artate n continuare.

Numai actele administrative "sunt emise n regim de putere public, iar prefectul este, aa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, garantulrespectrii legii i a ordinii publice la nivel local".

"Textul art. 123 alin. (5) din Constituie trebuie raportat i la dispoziiile art. 126 alin. (6), care prevd c instanele judectoreti, pe calea contenciosuluiadministrativ, exercitcontrolul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice", iar contenciosul administrativ, n reglementarea Legii nr. 554/2004,vizeaznumai actele administrative.

"[...] n situaia n care un act al autoritii publice este un act administrativ - aa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va puteafi atacat n faa instanei de contencios administrativ de ctre prefect, n situaia n care consideractul ilegal; n caz contrar, dacactul este unul de drept civil, dreptcomercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat n instan pe calea contenciosului administrativ, ci doar n faa instanelor cu competene n acelematerii.

Legea nr. 340/2004 constituie o lege specialprivind materia instituiei prefectului i, ca atare, dispoziiile legale care o reglementeazsunt de strictinterpretarei aplicare, neputnd fi extinse i la alte acte ce nu au fost avute n vedere de legiuitor, iar interpretarea dispoziiilor care instituie tutela administrativnu poate fidect restrictiv. n caz contrar, n msura n care ar fi extinstutela administrativdincolo de graniele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere,

prin acceptarea imixtiunii prefectului n acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil."Cu referire la punctul de vedere al instan ei judectoreti care a sesizat Curtea Constituionalcu excepia de neconstituionalitate soluionatprin deciziarespectiv"n sensul c, ntr-o interpretare literal- n condiiile n care art. 123 alin. (5) din Constituia Romniei nu face distincie ntre diferitele acte ce pot fiatacate n justiie de prefect - se poate aprecia climitarea acestui control de legalitate exclusiv la actele administrative, limitare cuprinsn art. 19 alin. (1) lit. e) dinLegea nr. 340/2004, republicat, apare ca neconformcu dispoziia constituionalcitat, care nu limiteazdreptul prefectului la a ataca n justiie numai acteleadministrative [...], n msura n care textul constituional menionat ar permite prefectului satace n faa instanei de contencios administrativ nu numai acteleadministrative emise de consiliul judeean, de consiliul local sau de primar, dar i alte categorii de acte juridice emise de aceste autoriti publice locale", instana decontencios constituional a reinut c"interpretarea instanei de judecat[...] este una literalextensiv, ndeprtndu-se de la normele i principiile generale careguverneaz, pe de o parte, instituia contenciosului administrativ i, pe de altparte, instituia tutelei administrative".

n considerarea acestei jurisprudene a Curii Constituionale, prezenta sesizare pare a avea caracter superfluu, de vreme ce instana de contencios constituionala oferit o interpretarclar, lipsitde orice echivoc, a dispoziiilor constituionale i legale incidente n sensul cdreptul de tuteladministrativse exercitdeprefect numai n privina actelor administrative emise de autoritile publice locale, iar nu i n privina altor acte de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii,supuse cenzurii instanelor cu competene n materiile respective.

ns, aa cum s-a artat n precedent, ulterior Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, n considerentele Deciziei nr. 482 din 12 aprilie 2011, CurteaConstituionala apreciat caparine instanei judectoreti competena de a analiza dacsfera controlului de tuteladministrativcuprinde i alte acte dectactele administrative emise de autoritile administraiei publice locale, cum ar fi, de exemplu, actele emise n cadrul unor raporturi juridice civile, contractuale ori demunc, o asemenea analizreprezentnd o "chestiune de interpretare i de aplicare a legii".

n raport cu aceastopinie mai recenta Curii Constituionale se impune soluionarea prezentei sesizri, n temeiul art. 519 din Codul de procedurcivil, camecanism procedural de asigurare a unei practici judiciare unitare, prin care sse dea rezolvare de principiu chestiunii de drept invocate.

Cu toate acestea, i menin ntru totul validitatea argumentele Curii Constituionale expuse n motivarea Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, argumente pecare nalta Curte nelege sle mprteascn sensul celor artate n continuare.

Este adevrat cart. 123 alin. (5) din Constituie nu condiioneazi nu limiteazexpres dreptul de tuteladministrativexercitat de prefect, ntruct se referla"un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului".

ns, acelai text constituional statueazexpres faptul cprefectul poate ataca un asemenea act n faa instanei de contencios administrativ.Prin urmare, conform dispoziiilor constituionale, dreptul de tuteladministrativaparinnd prefectului este implicit circumscris contenciosului administrativ, care

este reglementat, n prezent, de Legea nr. 554/2004.Or, dispoziiile Legii nr. 554/2004 limiteazcontrolul exercitat de instanele de contencios administrativ la actul administrativ, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din

lege, ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau aexecutrii n concret a legii, care dnatere, modificsau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractelencheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilorpublice, achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ".

Din interpretarea coroborata textului constituional cu dispoziiile infraconstituionale ale Legii nr. 554/2004 - lege organicadoptatn temeiul art. 75 i art. 76alin. (1) cu referire la art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituie - rezultcprefectul exercitdreptul de tuteladministrativnumai n privina actelor administrative emisede autoritile administraiei publice locale, ntruct numai aceste acte sunt emise "n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public", n

sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin realizarea competenei administrative (ca sumde atribuii conferite unei entiti n organizarea executrii iexecutarea n concret a legii) ce revine autoritii publice plasate, n cadrul raportului juridic de drept administrativ, pe o poziie exorbitantn raport cu particularii.Spre deosebire de raporturile juridice de drept administrativ, n cadrul crora sunt emise sau ncheiate actele administrative, este de reinut faptul cactele ncheiatesau emise de autoritile administraiei publice locale n cadrul unor raporturi juridice civile se caracterizeazprin poziia de egalitate juridicpe care se situeazsubiectele de drept.

Or, exceptnd actele administrative n sensul artat n precedent, toate celelalte acte ale autoritile administraiei publice locale [cum sunt, de exemplu, celeaferente unor raporturi juridice civile ori de munc] ncheiate n cadrul unor raporturi juridice aparinnd altor ramuri de drept excedeazdreptului i contenciosului


5 21.07.2015 16:06


5/5

administrativ. n privina acestor acte ncheiate sau emise de autoritile administraiei publice locale sunt aplicabile reglementrile specifice de drept substanial iprocedural, iar nu dreptul comun n materia contenciosului administrativ, cruia i se circumscrie instituia juridica tutelei administrative.

Interpretarea dispoziiilor ce formeazobiectul sesizrii n sensul c, n exercitarea dreptului de tuteladministrativ, prefectul are posibilitatea de a contesta nfaa instanei de contencios administrativ toate actele autoritilor administraiei publice locale, indiferent de natura juridica acestora, reprezint, chiar n sensulcelor reinute de Curtea Constituional, o ndeprtare "de la normele i principiile generale care guverneaz, pe de o parte, instituia contenciosului administrativ i,pe de altparte, instituia tutelei administrative".

O asemenea interpretare ar conduce la ipoteza contrardispoziiilor de ordine publicreferitoare la competena instanelor judectoreti, ipotezn care instanade contencios administrativ ar urma sse pronune asupra unor raporturi juridice n privin a crora competena aparine jurisdiciei de drept comun ori jurisdicieimuncii, cum se ntmpln cauza dedusjudecii n litigiul de fond n care a fost formulatprezenta sesizare (aciune avnd ca obiect anularea dispoziiei emisede primar prin care a fost aplicatsanciunea disciplinara avertismentului, n baza art. 248 alin. (1) lit. a) din Codul muncii, unei persoane ncadrate cu contractindividual de munc).

De altfel, faptul cinstituia tutelei administrative vizeaznumai actele administrative rezultfrechivoc inclusiv din terminologia legii, ntruct art. 19 alin. (1) lit.

e) din Legea nr. 340/2004 dispune expres c"prefectul [...] verificlegalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului".Pentru toate considerentele expuse, nalta Curte reine cdispoziiile ce formeazobiectul sesizrii se interpreteazn sensul cprefectului i este recunoscutdreptul de a ataca n faa instanei de contencios administrativ numai actele administrative emise de autoritile administraiei publice locale, n nelesul prevederilorart. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele artate, n temeiul art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedurcivil,

NALTA CURTE DE CASAIE I JUSTIIE

n numele legii

D E C I D E:

Admite sesizarea formulatde Curtea de Apel Bucureti - Secia a VIII-a contencios administrativ i fiscal, prin ncheierea din 19 iunie 2014, pronun atnDosarul nr. 612/122/2013, i stabilete c:

n interpretarea dispoziiilor art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare, coroborate cu dispoziiile art. 63alin. (5) lit. e) i art. 115 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, i ale art. 19 alin. (1) lit. a)

i lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, i ale art. 123 alin. (5) din Constituie,prefectului i este recunoscut dreptul de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele administrative emise de autoritile administraiei publice locale,n nelesul prevederilor art. 2 alin. (1) li t. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.

Obligatorie, potrivit dispoziiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedurcivil.Pronunatn edinpublic, astzi, 11 mai 2015.

PREEDINTELE SECIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV IFISCAL

IONEL BARB

Magistrat-asistent-ef,Bogdan Georgescu


Decizie Nr. 11 -2015-Admitere Sesizare Contencios Adm

Documents

Transcript of Decizie Nr. 11 -2015-Admitere Sesizare Contencios Adm