II

MODELE DE ANALIZ A ADMINISTRAIEI PUBLICE Modelele reprezint reducerea realitii la elementele sale eseniale i sunt analizate ca o demultiplicare a complexitii infinite a fenomenului administrativ pentru a extrage din el caracterele fundamentale i a-i reda, plecnd de la aceste caractere, o imagine care s exprime esena nsi a lucrurilor; ceea ce nu nseamn c modelele reuesc s reflecte corect realitile administraiei. Aceste modele se impun, contient sau nu, n analize tiinifice i se regsesc uneori simultan.

n viziunea lui G. Timsit, modelele furnizeaz cadrele intelectuale n care se nscriu analizele administrative.

Cele trei modele clasice, care au inspirat i inspir i n prezent ntreaga gndire administrativ, sunt: 1) modelul liberal; 2) modelul autoritar; 3) modelul weberian.1. Modelul liberal

Modelul liberal este studiat rareori sub aceast denumire, de cele mai multe ori se gsete sub denumiri care tind s-i camufleze originile i s-i caute altele, de exemplu:

a) unii cercettori propun termenul de abordare juridico- politic, pentru a desemna imaginea liberal a administraiei, care este predat astzi n Frana; mprumutnd definiia dat administraiei, aceasta prezint administraia ca ansamblul mijloacelor umane i materiale nsrcinate, sub autoritatea guvernanilor, s asigure executarea legilor i funcionarea serviciilor publice i pe care ea o concepe ca pe un corp comun de organe supuse legii i subordonat puterii politice.

b) ali autori ncadreaz imaginea liberal a administraiei pornind de la o abordare instituional, denumit curent structural instituional, i se insist asupra importanei acordate descrierii instituiilor administrative ca prelungire a dreptului administrativ, n acelai mod n care tiina politic prin descrierea instituiilor politice completeaz analiza strict a dreptului constituional. Se insist asupra specificitii instituiilor administrative i asupra ireductibilitii lor la orice alt tip de organizaie, administraia avnd drept scop interesul general i drept mijloc prerogativele de putere public recunoscute statului n exercitarea monopolului su legitim asupra coerciiei. Remarcm c att din punct de vedere juridic, ct i politic i instituional, n ambele cazuri se utilizeaz termenul abordare. G. Timsit se ntreab dac nu cumva cercettorii care au utilizat termenul de abordare nu fac dovada c ei confund tiina administraiei cu imaginile pe care unii le dau administraiei. Aceti cercettori admit c tiina administraiei este fcut n prezent din diferite abordri, diferite imagini asupra administraiei.

Este foarte important s facem distincia ntre tiin i ideologiile pe care ea le utilizeaz, deci ntre modelele la care ea se raliaz i care informeaz (uneori chiar deformeaz) - analiza.

Lucien Nizard, n lucrarea sa Administraie i societate: planificare i reglare birocratic d o alt denumire pentru a desemna modelul liberal aceea de model iacobin. Acest fapt constituie un progres, deoarece se vorbete de model, deci se recunoate o imagine i se admite c aceasta nu poate sta la baza constituirii unei tiine. Totui nu se recunotea nc imaginea liberal a administraiei i se insist mai ales asupra nchiderii sale n raport cu mediul.

Faptul c administraia se construiete ca o comunitate nchis, care recurge la reguli specifice de funcionare, a fost un argument pe care se insista pentru diminuarea puterii sale politice legitime, n sensul negrii dreptului administraiei de a introduce schimbri n corpul social.

Dup cum menioneaz Lucien Nizard, acest model a fost bine primit de marea majoritate a administrativitilor francezi, pentru acesta s-a adoptat mai trziu prin mprumut denumirea de abordare juridic, dar nu trimite la o teorie elaborat, ci la un anumit numr de trsturi care preau s caracterizeze n general doctrina francez a secolului al XIX lea privind sistemul reprezentativ, la fel ca i pe ideologii iacobini.

Dac ne limitm la analiza raporturilor dintre administraie i puterea politic, acest curent ignora problema funciunilor economice ale administraiei unul din principalele deziderate ale doctrinei liberale. Doctrina administrativ liberal axndu-se, pn n prezent, pe efortul de protejare a individului, pe elucidarea triplei relaii a administraiei: a) cu economia; b) cu puterea politic; c) cu administraia nsi.

a) Concepia liberal privind relaia administraie - economie Georges Burdeau, n lucrarea sa La liberalisme, meniona c liberalismul este o doctrin a libertii, dar a libertii prin ordine. Pentru c are nevoie de ordine trebuie s recurg la stat care este esenialul su furnizor.

Paul Leroy- Beaulieu evideniaz trsturile eseniale ale modelului. n lucrarea sa LEtat moderne et ses fonctions , menioneaz c liberalismul face un efort permanent n cutarea unei demarcaii ntre sfera statului i aceea a societilor libere sau a indivizilor, cutare care n domeniul administraiei se situeaz mai nti pe plan economic. Acesta admite c este imposibil, teoretic, s se fac o demarcaie fix ntre stat i indivizi i caut s determine funciile administraiei i misiunea la care trebuie s fie limitate acestea.

Paul Leroy-Beaulieu analizeaz originea statului i recunoate c acesta are o dubl funciune esenial: a) este reprezentantul i organul director al societii vis-a-vis de individ; b) este organul i sanciunea politic a unui anumit drept cutumiar elementar.

Cu timpul a aprut o alt funciune, aceea de a reprezenta aciunea comun a grupului social sau al naiunii, prin constrngerea regulamentar sau constrngerea fiscal, la dezvoltarea social.

Evoluia pe care a cunoscut-o administraia statului liberal corespunde: a) la dou serii de funciuni; i b) la o singur categorie de mijloace.a) Statul are dou serii de funciuni:

1) funcia extern - statul este nsrcinat cu o funcie att n interiorul, ct i n exteriorul grupului social - funciunea de dirijare a grupului social, care face din stat reprezentantul grupului social pe lng strini;

2) funcia intern statul elaboreaz i sancioneaz dreptul destinat s guverneze funcionarea intern a comunitii, funcie de meninere a ordinii. Statul este nsrcinat s contribuie la dezvoltarea social. Meninerea ordinii nseamn, mai nti, meninerea ordinii publice interne i externe. Funciunile de suveranitate sunt acelea pe care liberalii le recunosc ca fiind modul cel mai natural i necesar funciunii de stat; aceste funciuni, recunoscute de liberali ca fiind ale statului, leag modelul liberal de principiul centralizrii.

Aprarea ordinii publice, att n exterior contra inamicului strin, prin rzboi, ct i n interior prin poliie - i pentru a menine libertatea, proprietatea i sigurana individual, trece n mod necesar spre centralizarea administrativ. Meninerea ordinii, dup modelul liberal, este meninerea ordinii economice. Statul contribuie la dezvoltarea social, nu este numai jandarm, ci este i binefctor, numit statul paternalist. Statul este garant al meninerii ordinii economice i trebuie s intervin pentru a ocroti libertatea indivizilor n diferite sectoare ale vieii economice ale naiunii.

b) O singur categorie de mijloace - modelul liberal pur admite c statul poate juca un anumit rol economic, dar el l limiteaz strict, i mai ales nu recunoate n administraie dect un instrument de putere public, ale crei intervenii sunt exclusiv de natur coercitiv.

Principala trstur a modelului liberal de administraie este faptul c, recunoate administraiei funcii economice, pentru exercitarea crora confer administraiei doar mijloace clasice ale puterii publice. Modelul liberal se distinge prin aceast trstur de alte modele teoretice, care, recunoscnd misiunile economice ale statului, implicit, ale administraiei, acord cu totul alte mijloace i instrumente pentru ndeplinirea funciunilor lor n acest domeniu. A recunoate administraiei funciuni economice, genereaz apariia, n miezul modelului liberal, a germenului propriei sale negri. Dorind s ocroteasc libertatea indivizilor contra expansiunii statului i n special al administraiei, modelul liberal admite totui c administraia are misiuni economice strine de competenele cetenilor membri ai comunitii politice, pe care doctrina liberal o reduce cel mai adesea la indivizi. Liberalismul face deosebirea ntre stat i societate i separ persoana privat sau agentul economic antreprenor sau salariat de cetean, strict investit cu competene politice.b) Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica Modelul liberal este redus la aceast a doua relaie, nejustificat; aceasta i-ar gsi justificare n caracterul fundamental al relaiei administraiei cu politica n gndirea liberal, aa cum se gsete exprimat n literatura juridico-administrativ de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea. Montesquieu afirma c Libertatea politic nu se gsete dect n guvernrile moderate, dar ea nu exist ntotdeauna nici n statele moderate dect atunci cnd nu se abuzeaz de putere; dar aa cum s-a ntmplat ntotdeauna, ca orice om care are putere tinde s abuzeze de ea; i aceasta pn i atinge limitele. Montesquieu adaug c Pentru ca s nu se poat abuza de putere, trebuie ca prin modul de dispunere a lucrurilor, puterea s limiteze puterea. Din acest text s-a nscut, n viziunea lui G. Timsit, mitul separrii puterilor, iar gndirea liberal n ceea ce privete raporturile dintre administraie i politic, i are sorgintea n aceast interpretare mitic pe care au dat-o liberalii, sau mai exact, din critica acesteia.

Carre de Malberg, reprezentant al literaturii juridico-administrative de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea, apreciaz c demonstraia lui Montesquieu urmrete asigurarea libertii cetenilor furnizndu-le, prin separarea puterilor, garania c fiecare dintre puteri va fi exercitat n mod legal. n interpretarea lui Montesquieu, libertatea cetenilor ar rezulta din existena a trei puteri: aceea de face legi, aceea de a executa rezoluiile publice i aceea de a judeca; care ar trebui investite cu competene distincte i separate, care ar trebui s se gseasc n virtutea nsi a statutelor lor, sau a Constituiei, plasate n poziie reciproc de independen i de egalitate.

Separaia puterilor ar trebui s asigure libertatea efectiv a cetenilor totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai corp ar exercita aceste trei puteri: aceea de a face legi, aceea de a executa rezoluiile publice i aceea de a judeca. n ceea ce privete raporturile dintre autoritatea executiv i cea legislativ, ntre acestea nu trebuie s subziste nici o relaie, nici funcional, nici organic. Interpretarea liberal a relaiei administraiei cu politica vizeaz dou principii:1. Principiul subordonrii administraiei fa de politic mitul separrii absolute a puterilor, precizeaz Carre de Malberg, este ireconciliabil cu principiul unitii statului i a puterilor sale. Voina statului, fiind una singur, trebuie s se menin ntre autoritile care dein diferitele puteri coeziune fr de care statul ar risca s fie divizat i distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este imposibil s se conceap c nu exist n stat dect puteri egale; n orice stat, chiar n cel a crui constituie se bazeaz pe teoria lui Montesquieu i urmrete o anumit egalizare a puterilor, se va gsi un organ suprem care s le domine pe celelalte i care s realizeze unitatea statului.

Dup cum subliniaz Malberg, nu este vorba att de separaie, ct de gradarea puterilor sistem consacrat n dreptul pozitiv francez sistem n care organele de stat exercit aceeai putere n grade inegale sau funcii asemntoare cu o putere inegal. Ar exista o putere unic care s-ar manifesta mai nti prin acte de voin iniial puterea legislativ i s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor puterea executiv.

Henri Chardon n lucrarea sa Le pouvoir administratif remarca: puterea legislativ, Parlamentul este fcut pentru a controla administraia unei ri, nu pentru a administra acea ar. Rezult c, dei principiul de gradare a puterilor enunat de Carre de Malberg, nu stabilea o relaie dect ntre legislativ i executiv, nu minitrii sunt aceia care trebuie s fie responsabili de gestionarea serviciilor publice n faa Parlamentului: funcionarii permaneni trebuie s fie responsabili n faa minitrilor de gestionarea acestor servicii i minitrii nu pot fi responsabili dect de controlul pe care l exercit asupra funcionarilor permaneni.

Dincolo de relaia dintre ministru i Parlament (executiv legislativ) i n acelai timp cu afirmarea subordonrii funcionarilor fa de ministru, adic a administraiei fa de politic, se desprinde un al doilea principiu.2. Al doilea principiu esenial al modelului liberal este recunoaterea unei distincii i a unei separaii ntre dou, mai degrab dect ntre trei puteri. Fostei triniti: legislativ, executiv, judiciar i se substituie un dualism al politicului (Parlament i Guvern) i al administrativului. Vivien aprecia c administraia, ca un serviciu fidel i devotat, trebuie s asculte de politic. Dar dac aa stau lucrurile n ceea ce privete conduita general, cele dou puteri trebuie s se separe nu pentru a se opune ci pentru a respecta condiiile prescrise n norme, cnd este vorba despre executarea legilor, despre msuri de detaliu i despre raporturile directe ale puterii publice cu cetenii. De aici rezult tentaia liberalilor de a recunoate existena unei funciuni guvernamentale distincte de funciunea administrativ n care s-ar reflecta aciunea Parlamentului i Guvernului, respectiv a minitrilor aflai sub controlul su i o funciune administrativ care, trebuie s fie, pe ct posibil, separate n aciunea lor: independena funcional. Astfel se explic insistena liberalilor cu privire la necesitatea distinciei dintre funcionarii politici i funcionarii permaneni i la limitarea la maximum a numrului acestor ageni care cumuleaz funciuni ( cf. H. Chardon).c) Concepia liberal cu privire la relaiile din interiorul administraiei A treia relaie fundamental a modelului liberal este aceea pe care o ntreine administraia cu ea nsi: problema centralizrii sau descentralizrii, adic repartizarea puterilor ntre administraiile centrale i teritoriale, problem plasat de la Tocqueville n miezul refleciei asupra libertilor.

n timp ce Montesquieu punea n gard democraia pentru evitarea celor dou excese care ameninau libertatea: spiritul de inegalitate care o duce la aristocraie sau la guvernarea unuia singur; spiritul de egalitate extrem care o conduce la despotismul unuia singur, aa cum despotismul unuia singur sfrete prin cucerire (Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap. II).

Tocqueville nu poate accepta transformrile care au avut loc i trebuie s ia egalitatea condiiilor sociale drept un dat ireversibil. n opinia lui Tocqueville administraia liberal ar trebui s fie descentralizat cu toate c modelul liberal de administraie are o alt imagine. La Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care contureaz imaginea administraiei secolului al XIX-lea, ale cror principii au fost reluate i dezvoltate de-a lungul primei jumti a secolului al XIX-lea, se dezvolt viziunea centralizrii, a unei centralizri controlate. Liberalismul este o doctrin a libertii n ordine, de aceea n viziunea acestor autori aprea drept mijlocul de a evita dezordinea. Vivien a afirmat c nu exist naiune n care s nu se gseasc, ntr-un oarecare grad, centralizarea cci absena oricrei centralizri ar conduce la anarhie. Asupra acestui aspect a insistat i Macarel, atribuind sistemului de centralizare a crui simplitate este remarcabil, promptitudinea i sigurana saciunii administrative i cu ea ordinea, regularitatea, armonia i unitatea ansamblului. Dupoint White n analiza libertii considerate n raporturile sale cu administraia local, evideniaz c, n ceea ce privete principiul centralizrii, este mai puin vorba despre faptul c menirea sa era aceea de a corija. A simplifica formele ei de manifestare, a suprima tot ceea ce ntrzie decizia fr a o lmuri, a nchide administraia ntr-un cadru al rigorii, a nu-i regsi controlul, a nu adopta dect n mod excepional i n cazuri grave sistemul de autorizaii prealabile, acestea sunt precauiile care pot s o justifice.

Putem conchide c modelul liberal este un model de administraie centralizat, numit i model jacobin expresie revelatoare pentru imaginea unei administraii centrale i puternice, care susine pe ntreg continentul european, mai ales n Frana, analizele tiinei administraiei.2. MODELUL WEBERIAN

Julien Freund consider sociologia weberian o sociologie a dominaiei, deoarece conceptul de dominaie se afl n miezul modelului de administraie de stat, creat de Max Weber.

Max Weber, n lucrarea Economie et societe distinge dominaia de putere: Puterea - Macht este, n opinia lui orice ans de a face s triumfe n cadrul unei relaii sociale, propria sa voin, chiar mpotriva rezistenelor existente. Dominaia Herrschaft desemneaz ansa de a gsi persoanele gata s asculte de un ordin cu un coninut determinat. Puterea i dominaia, dac se refer la o relaie de comand/ascultare, se disting net una de cealalt prin faptul c, n timp ce n primul caz comanda nu este necesarmente legitim i nici supunerea n mod obligatoriu o datorie, dominaia, din contr, implic existena persoanelor gata s asculte, adic recunoaterea i acceptarea de ctre ele oricare ar fi raiunile lor a ordinelor pe care ele le primesc.

Exist o legitimitate a relaiei de dominaie pe care nu o are ntotdeauna relaia de putere. Membrii unei grupri supuse unei asemenea relaii de dominaie formeaz o grupare politic (politischer Verband) cu ndeplinirea a trei condiii:

a) de teritorialitate trebuie s existe un teritoriu pe care s se exercite aceast dominaie;b) de continuitate trebuie ca aceast relaie s se exercite n mod continuu;c) de posibilitate de constrngere fizic relaia de dominaie trebuie s fie garantat ntr-un mod continuu n interiorul unui teritoriu geografic determinabil prin aplicarea ca i ameninarea unei constrngeri fizice. O grupare politic accede la rang de stat cnd direcia sa administrativ revendic cu succes monopolul constrngerii fizice legitime. Dac statul const ntr-un raport de dominaie a omului de ctre om bazat pe mijlocul constrngerii fizice legitime, el nu poate exista dect cu condiia ca oamenii dominai s se supun autoritii revendicate de dominatori. Se pun urmtoarele ntrebri: n ce condiii se supun ei i de ce? Pe ce justificri interne i pe ce mijloace externe se sprijin aceast dominaie? (Max Weber, Le savant et la politique). Problematica originilor statului genereaz o dubl ntrebare: care sunt justificrile i pe ce mijloace se sprijin dominaia?

Exist trei fundamente posibile ale legitimitii trei tipuri de dominaie legitim:a) dominaia tradiional - care i gsete fundamentul n autoritatea eternului ieri, aceea a cutumelor sanctificate prin validarea lor imemorial i prin obiceiul nrdcinat al omului de a le respecta: dominaia exercitat altdat de patriarh sau de seniorul domeniului.b) dominaia charismatic bazat pe voina personal i extraordinar a unui individ i care se traduce prin supunerea extraordinar fa de caracterul sacru, fa de virtutea eroic sau valoarea exemplar a unei persoane, dotat cu aceast charism: conductor de rzboi, ales, suveran desemnat prin plebiscit, mare demagog, ef al unui partid politic.c) dominaia raional care s-a impus n virtutea legalitii, n virtutea credinei n validitatea unui statut legal i a unei competene pozitive bazate pe regulile stabilite n mod raional, n ali termeni, autoritatea fondat pe ascultare i care se achit de obligaii conform statutului stabilit. Dominaia raional este acel tip de dominaie care caracterizeaz statul modern.

Natura mijloacelor

Natura mijloacelor este determinat de cerina continuitii administrative care caracterizeaz orice grupare politic, cu deosebire statul. Cnd apar aceste motive, atunci se nate statul; motivele sunt de dou feluri: a) personale i b) materiale. a) Mijloacele personale constau n existena persoanelor special instituite pentru a asigura meninerea ordinii n interiorul gruprii politice: individul izolat (Leiter) sau direcia administrativ (Versaltungsstab), statul-major administrativ, pe care ele l constituie este legat de deintorul puterii i dominat de acesta prin legitimitatea puterii deinute prin retribuiile materiale care i sunt acordate sau satisfaciile de prestigiu rezultate din solidaritatea acestuia cu deintorul puterii: feude, privilegii, avantaje etc.b) Mijloacele materiale sunt indispensabile, ceea ce Weber numete mijloace de gestiune: mijloace financiare, construcii, material de rzboi etc. n aceast privin, pot fi distinse dou categorii de administraii, dup cum satul-major administrativ i ceilali funcionari care le constituie sunt sau nu proprietarii acestor mijloace. Prima ipotez este aceea a societii feudale, de exemplu, unde vasalii statul major administrativ fac fa prin propriile lor mijloace de gestiune cheltuielilor administrrii rzboiului i justiiei, plecnd de la teritoriul aflat n sarcina lor. Cea de-a doua ipotez este aceea conform creia, din contr, membrii statului-major administrativ nu posed nici un fel de mijloace de gestiune: deintorul puterii deine administraia n regie proprie.

Statul-major administrativ i administraia, n ntregul ei, sunt formate din oameni provenii din straturi sociale modeste i fr onoruri sociale proprii care depind, pentru mijloacele de gestiune pe care le utilizeaz, de cei care le pun aceste mijloace la dispoziie. Deintorul puterii nu va fi concurat deci de o administraie n stare de total independen fa de el; este vorba despre naterea i apariia acestei forme de relaie ntre administraie i deintorul puterii care potrivit lui Weber caracterizeaz cel mai bine originile i dezvoltarea statelor moderne cu structuri birocratice.

Capitalismul i birocraia au rdcini istorice diferite; exist totui o legtur dubl ntre aceste dou fenomene: birocraia presupune capitalismul. Dezvoltarea unei economii monetare, este condiia necesar, dac nu a stabilirii, cel puin a continuitii unei birocraii, n msura n care o birocraie rupt de mijloacele de gestiune implic existena resurselor financiare permanente la dispoziia funcionarilor si, resurse care nu-i pot fi furnizate dect prin fiscalitate. Or, din raiuni generale binecunoscute, numai o economie monetar pe deplin dezvoltat ofer o baz sigur unui asemenea sistem de fiscalitate (Max Weber, Essays in sociology). Precizia i rapiditatea funcionrii administraiei birocratice a unui stat modern impun recurgerea la tehnici de comunicare calea ferat, telegrama, telefonul (Max Weber, Economie et societe) care sunt legate n mod esenial de apariia capitalismului..

Capitalismul solicit birocraia, iar aceste mijloace de dominaie modern trebuie s fie n mod necesar administrate n mod colectiv i public. n plus, o economie capitalist de pia cere ca sarcinile oficiale ale administraiei s fie ele nsele executate cu rapiditate, continuitate i fr ambiguiti. Procesul de dezvoltare administrativ este, n mod necesar, un proces de birocratizare, adic de raionalizare a structurilor administrative. Structurile birocratice sunt, n opinia lui Weber, forma de dominaie cea mai raional din punct de vedere formal. Adaptate deopotriv la ntreprinderile economice de profit, la ntreprinderile caritabile sau la oricare alt ntreprindere urmrind scopuri private spirituale sau materiale(Max Weber, Economie et societe), structurile birocratice se aseamn unele cu altele, fie c este vorba despre marile ntreprinderi capitaliste, despre birocraiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale statului. n toate cazurile principiile lor de organizare intern sunt asemntoare ca i relaia care le unete cu deintorul puterii.

Organizarea intern d administraiei birocratico-monocratice de care vorbete Weber toate calitile pe care acesta i le recunoate: precizia; permanena; disciplina; rigoarea; facultatea sa de a ntreprinde (orice sarcin); perfectibilitatea i caracterul su de previzibilitate att pentru deintorul puterii, ct i pentru cei administrai.

Organizarea intern a structurilor birocratice, n concepia weberian, se bazeaz pe trei principii: a) principiul ierarhizrii; b) principiul impersonalitii; c) principiul specializrii funciilor.

a) Principiul ierarhizrii Organizarea birocratic este o organizaie monocratic un sistem bine ordonat de dominaie i de subordonare n care se exercit un control al gradelor inferioare de ctre superiori. Un asemenea sistem ierarhizat de funcionari individuali ale crui competene sunt stabilite prin reglementri legale i ale crui mijloace de administraie sursele funciei sunt total separate de resursele private ale agentului. b) Principiul impersonalitii Structura birocratic este o structur impersonal, distinct, a indivizilor care o compun. Datorit acesteia s-a asigurat continuitatea administraiei orice munc continu este efectuat n birouri de ctre funcionari. Impersonalitatea acestor structuri le asigur funcionarea adaptat la exigenele lumii noastre i ale fundamentelor ei tehnico-economice. Asemenea fundamente presupun o extrem calculabilitate a rezultatelor care se ateapt de la aciunea administrativ. Birocraia, n viziunea lui Weber, trebuie s se conduc dup principiul sine ira et studio aceasta trebuie s fie dezumanizat pentru a elimina complet din activitatea oficial dragostea, ura i tot ceea ce este pur personal, iraional i emoional i care scap calculului. Weber a subliniat nevoia unei administraii previzibile care s impun recurgerea la funcionari, personal dezinteresai i riguros obiectivi, n locul seniorului de altdat, care se bucura de simpatia, favoarea, graia i gratitudinea personal (Max Weber, Le savant et la politique).

c) Principiul specializrii funciilor Specializarea presupune dezvoltarea funciei publice moderne, care cere n zilele noastre un corp de funcionari specializai, cu nalt calificare, care s fie rezultatul pregtirii lor profesionale. Aceast formaie este necesar aplicrii regulilor pentru a obine o raionalitate complet a aciunii administrative, care const ntr-o tiin specializat devenit necesar prin tehnicile i economia modern. Este ceea ce Weber numete tiina serviciului cunotinele dobndite n serviciu sau prin studiul dosarelor aceast formaie face parte din puterea democraiei: administraia birocratic nseamn dominaia n virtutea tiinei; tiina pe care funcionarul o deine prin formaia sa pe care a primit-o i prin tiina dobndit de funcionar prin informaia reinut.

Dincolo de tiina specializat se situeaz omul politic ministru sau ef de stat cruia nu i se cere nici o calificare profesional, spre deosebire de funcionari, ceea ce dovedete c el nu este funcionar dect n sens formal i nu n sens material. Funcionarii sunt recrutai pe baza unui examen sau a unei diplome care atest formaia lor i calificarea lor profesional, ei sunt numii ntr-o funcie care trebuie s constituie unica i principala lor ocupaie. Funcionarii pot avea o carier, adic posibilitatea de a-i desfura activitatea lor profesional n cadrul unei administraii, n care pot avansa. Ei au dreptul s fie pltii cu un salariu fixat conform rangului ierarhic i a responsabilitilor asumate.

Specializarea structurilor birocratice este garantat prin specializarea agenilor conform funciei lor; aceasta permite diviziunea muncii n administraie n funcie de punctele de vedere obiective, repartiznd diferitele sarcini ntre funcionarii special formai, care se adapteaz acestor sarcini continuu.

Specializarea definete natura relaiei dintre funcionari i puterea politic creia sunt supui, care n modelul weberian, este de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaiei i supunerii statului-major administrativ fa de deintorul puterii; n acelai timp, din raiuni care in de legitimitatea puterii i din raiuni care in de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbete despre o birocraie care constituie tipul cel mai pur de dominaie legal fa de care deintorul puterii i funcionarii administrativi nu ascult dect n cadrul ndatoririlor obiective ale funciilor lor, ntr-o ierarhie a funciei solid stabilit (Max Weber, Economie et societe).

Supunerea administraiei fa de puterea politic este realizat, oricare ar fi puterea politic. Aparatul birocratic continu s funcioneze pentru revoluionarii care ajung la putere i pentru dumanul ocupant, aa cum funciona el nainte pentru guvernul legal.

Supunerea impune o diviziune a funcionarilor n dou categorii: funcionarii de carier i funcionarii politici , care pot fi recunoscui din afar prin faptul c pot fi mutai sau pui n disponibilitate. n principiu, nici unii nici alii, nu ar trebui s fac politic, chiar n virtutea vocaiei lor, care ar trebui s fie aceea de a administra nainte de toate ntr-un mod nepartizan. Weber admite c, n msura n care statul i interesele vitale ale ordinii stabilite sunt n joc, funcionarii politici nu pot interveni n lupte, s combat ca i oamenii politici.

Trebuie s existe o neutralitate de principiu a funciei publice care trebuie s fie, dei subordonat - strict separat de puterea politic n special de puterea partidelor politice. Prin neutralitate, Weber nelege onoare corporativ (prestigiu) i integritate. Comparaie ntre modelul liberal i modelul weberian 1. Dac suprapunem cele dou modele - modelul liberal i modelul weberian rezult o imagine simpl, ordonat, coerent, satisfctoare, a unei administraii instrumentale: o administraie instrument al puterii politice: a) a puterii politice alese - dac se refer modelul liberal; b) a puterii politice oricare ar fi ea n modelul weberian.2. Ambele modele propun imaginea unei administraii unitare-piramidale, ierarhizate, centralizate. Trstura ierarhic se sprijin puternic pe modelul weberian; n modelul liberal este asociat cu principiul de centralizare, care n ciuda lui Tocqueville este un element important al analizei liberale a administraiei, aa cum se prezint n literatura juridico-politic de la nceputul secolului al XX-lea. 3. Att modelul weberian ct i modelul liberal fac din administraie un instrument de pur constrngere. Modelul liberal nu numai c limiteaz funciunile economice ale administraiei, dar nu admite n exercitarea acestor funcii dect utilizarea mijloacelor de injonciune: prerogative de putere public i nu concesiune de prestaii.Modelul weberian - este fondat pe principiul de administraie i anume relaia de dominaie, care este plasat n miezul oricrei construcii administrative.

Imaginea administraiei este instrumentalitate, unitate, dominaie teme care se regsesc de-a lungul analizelor i care contribuie la construcia acestui mit al administraiei pe baza cruia s-a fundamentat tiina administraiei de astzi.

Modelele cuprind germenii contradiciilor n ele sau ntre ele; modelul weberian insist asupra raionalitii, preciziei, rigorii i permanenei administraiei. Ambele modele stabilesc instrumentalitatea administraiei, insist asupra caracterului administraiei pur instrument de constrngere mai ales modelul liberal. Dar liberalii nii admit c administraia ar putea interveni n domeniul economic i pregtesc, astfel, cile unui alt tip de relaii

ntre administraie i economie. Imaginea clasic devine nesigur, iar tiina administrativ ncearc, n zilele noastre, s o fixeze, gsindu-i noi parametri. Modelul liberal i modelul weberian au jucat un rol important contribuind la constituirea, n cercetarea i practica adinistrativ, a unui fond comun de idei pe care s-a ntemeiat tiina administraiei, i anume o administraie ierarhic, monolitic, piramidal, centralizat n care muli mai cred i astzi, idei care nu apar ntotdeauna clar n analizeze administrative i nici nu sunt utilizate foarte contient, ale cror origini i implicaii nu sunt ntotdeauna cunoscute de cei care le utilizeaz. Modelele au avut un rol determinant nu numai n explicarea, dar i in aciunea administraiei. Aceste modele oblig la remodelare prin recurgerea la noi modele de analiz care vin s mbogeasc i uneori s contrazic, parial, imaginea tradiional a administraiei, iar din aceste noi moduri de analiz se nasc modele noi de administraie. n multe cazuri, este vorba despre simpla juxtapunere de doctrine total strine unele de altele, n legtur cu care se pretinde c amalgamul ar propune o nou teorie, un nou cadru teoretic pentru studiul administraiei publice. Cu toate c dezvoltarea procedeului contractual apare inegal de la o ar la alta, astzi se constat o expansiune a tehnicii contractuale, chiar i ntre persoanele juridice de drept public. Aceasta n contextul general n care se vorbete despre trecerea de la Old Public Administration ( bazat pe modelul clasic weberian) la New Public Management (NPM), ca factor de convergen ntre administraiile europene, bazat pe externalizarea activitilor cu caracter comercial prin contracte administrative de drept comercial.

CONCEPTUL DE RELAIE

La examinarea sistemului administraiei publice trebuie s procedm la descompunerea totalitii administrative n uniti din ce n ce mai simple, deoarece fiecare unitate constitutiv se definete numai prin ansamblul relaiilor care o unesc cu celelalte uniti, n interiorul sau n exteriorul acelei totaliti.

Nu putem vorbi despre un fapt administrativ sau despre un obiect administrativ izolat de ansamblul din care face parte administraia fiind un sistem de diferene (Ferdinand de Saussure, Curs de lingvistic general).

Administraia este un sistem de relaii i formeaz un complex n raporturile sale cu instanele pe care este fondat, care o presupun sau prin care poate fi analizat. Totalitatea obiectului analizat este suma acestor resorturi i fiecare din prile sale se definete prin raporturile care exist: a) ntre fiecare parte i celelalte pri; b) ntre totalitate i prile de grad urmtor i c) ntre ansamblul raporturilor i dependenele acestor pri.

Unii cercettori au ncercat s defineasc administraia ca pe un fenomen distinct, izolat de fenomenele jurisdicional sau politic, ca pe un ansamblu de organe de stat non-legislative i non-jurisdicionale. Or, a exclude din ansamblul autoritilor publice ale statului dou subansamble care i aparin, nu garanteaz omogenitatea restului. Considerarea administraiei ca pe un sistem de relaii permite depirea dificultilor produse de tentativele de definire a faptului administrativ: administraia este un sistem n care nimic nu are semnificaie n sine, ci n care totul are semnificaie n funcie de ansamblu. n acest context sunt importante: 1) natura relaiilor i 2) codul relaiilor.

I. NATURA RELAILOR Analiza acestor relaii trebuie fcut la nivelul global al: 1) relaiilor fundamentale; 2) relaiilor derivate.

1) RELAIILE FUNDAMENTALE Administraia este constituit din ansamblul format din complexul a patru relaii fundamentale, i anume: 1) instanele politice ansamblul instanelor individuale sau colective care dispun, n stat, de o putere iniial legislativ sau guvernamental de comand; 2) instanele economice sunt ansamblul agenilor organizaiilor sau gruprilor care intervin n viaa economic i nu sunt integrate; 3) instanele sociale - ansamblul indivizilor, grupurilor sau asociaiilor asupra crora sau n avantajul crora statul i exercit n principiu autoritatea; 4) instanele administrative nsei ansamblul indivizilor: funcionari, ageni publici; colegii: consilii, comisii sau colectiviti: comune, judee, departamente, regiuni, a cror activitate este, n principiu, subordonat aceleia a instanelor politice i care nu dispun, n mod normal, dect de o putere executiv. Aceste relaii constitutive ale administraiei sunt obiectul tiinei administraiei. n privina validitii descompunerii complexului administrativ n aceste patru relaii - pe de o parte ntre instanele administrative, iar pe de alt parte ntre instanele politice, economice, sociale i administrative - pot fi ntreprinse cercetri n cadrul diverselor modele teoretice.

Putem lua n considerare dou feluri de modele:

a) modele majore sau macromodele - diversele mari modele fondatoare sau clasice: modelul liberal, autoritar, weberian i succesorii lor noile modele ale administraiei: crozerian, neo-liberal etc. - modele care, n ceea ce privete administraia, rspund la trei chestiuni: 1) tema instrumentalitii sau autonomiei administraiei aceea a structurilor sale; 2) tema unitii sau diversitii structurilor aparatului administrativ aceea a modalitilor aciunii sale; 3) tema raionalitii absolute sau limitate a administraiei.

b) modele minore sau micromodele centrate pe analiza diverselor funcii ale administraiei.1) Tema instrumentalitii i cea contrar, a autonomiei administraiei, trimit la relaiile dintre instanele politice i instanele administrative i dintre instanele sociale i instanele administrative. Liberalii, marxitii i weberienii pun problema instrumentalitii administraiei ca principiu: administraia este instrumentul puterii politice, a singurei puteri politice alese n opinia liberalilor: a puterii politice existente; n opinia weberienilor , a puterii politice, oricare ar fi.

Liberalii i weberienii situeaz administraia n relaia fundamental I po ----I adm. n opinia marxitilor, puterea este instrumentul clasei dominante marxitii sunt autori ai modelului autoritar i situeaz administraia n relaia: Isoc ------Iadm. Neoliberalii i crozerienii, care insist asupra principiului contrar al autonomiei administraiei, susin c: marja de libertate de care dispune administraia, dup Crozier - sau autonomia relativ - modific coninutul acestor relaii. Ei nu pun n discuie existena acestei relaii, fapt ce schimb coninutul, diminund instrumentalitatea, ceea ce nu mpiedic continuarea existenei relaiei. 2) Tema unitii sau diversitii administraiei se refer la relaiile dintre instanele economice i instanele administrative; dintre instanele sociale i instanele administrative; dintre instanele administrative nsei.

Modelele clasice fundamentale se bazeaz pe principiul unitii administraiei ea constituie un bloc monolitic, unitar i ierarhizat.

n modelele neoliberale, administraia apare ca un ansamblu segmentat n fraciuni sau corpuri care i mpart un spaiu administrativ mprit n sisteme de aciune; potrivit lui Michel Crozier spaiul administrativ este frmiat de contradiciile blocului social aflat la putere. Michel Crozier menioneaz, n lucrarea sa Actorul i sistemul, c organizaia, aa cum se prezint ea n bloc, cu limitele sale, cu lanurile sale ierarhice, cu procedeele sale de coordonare, cu unitatea sa i integrarea sa, aparente, trebuie s cedeze locul analizei multiplelor sisteme de aciune care o nglobeaz, dar care o depesc ntotdeauna. Aceste sisteme sunt formate, potrivit lui Crozier, din relaiile strnse pe care le au serviciile administrative cu mediul lor: sindicate, ntreprinderi etc. i astfel transform organizaia administrativ prin aceste legturi ntre instanele administrative i economice n aceeai msur ca i legturile ntre instanele sociale i instanele administrative. n aceste dou cazuri, relaiile ntre instanele administrative nsei sunt profund modificate deoarece structurii unitare i ierarhizate a administraiei i se substituie o structur segmentat, cu caracter diferit.

Tema unitii sau diversitii administraiei este reluat de o mare parte dintre marile modele i succesorii lor i trimite la trei relaii fundamentale, constitutive ale complexului administrativ: Ieco----Iadm, Isoc---Iadm, Iadm----Iadm. 3) Tema raionalitii absolute sau limitate a administraiei Aceast tem este comun diferitelor modele i se refer la ansamblul relaiilor fundamentale ntre instanele administrative i toate instanele de care sunt legate. Gradul de raionalitate limitat, n viziunea lui Robert K. Merton i Michel Crozier , este legat n acelai timp de gradul de instrumentalitate sau autonomie al administraiei i de gradul su de unitate monolitic sau de diversitate.

Raionalitatea absolut a administraiei afirmat de Max Weber, administraia birocratico-monocratic, prin precizia sa, permanena sa, disciplina sa, este forma practic a dominrii celei mai raionale din punct de vedere formal. Administraia birocratico-monocratic se caracterizeaz prin:

a) administraia este construit conform unei scheme ierarhice riguroase;

b) agenii si se supun unor reguli abstracte impersonale, obiective i raionale, definind competenele lor. Administraia este ea nsi o raionalitate absolut n aciunea sa. Raionalitatea weberian se explic att prin instrumentalitate: relaia Ipo---Iadm, ct i prin unitatea administraiei: relaia Iadm-----Iadm.

Michel Crozier insist asupra ideii de raionalitate limitat n organizaie; pentru el exist mai multe divergene, chiar conflictuale. Opiunile organizaiei sunt strns legate de diversele raionaliti: juridic, financiar, economic etc. care se nfrunt n cadrul organizaiei i se identific, fiecare cu o instituie, un corp, o fraciune a administraiei.

Raionalitatea limitat, potrivit lui Crozier, i are originea n natura relaiilor dintre instanele administrative i instanele economice sau sociale, existnd relaii fragmentate: Iadm-----Iadm.

Analiza temelor modelelor clasice majore i a relaiilor la care fac referire demonstreaz realitile structurrii complexului administrativ n urmtoarele patru relaii fundamentale:

Iadm----Ipo, Iadm---Ieco, Iadm---Isoc, Iadm----Iadm. Lucien Nizard, n lucrarea sa Elemente pentru o nou abordare a statului, propune distincii ntre cele patru dimensiuni ale administraiei: a) instrument al puterii politice; b) organizaie birocratic; c) comunitate corporativ; d) reprezentant a mediului su de intervenie.

Aceast distincie permite verificarea validitii analizelor cercettorilor, conform crora administraia are calitatea de:

a) instrument al puterii politice - se nscrie n relaia: Ipo----Iadm;

b) organizaie birocratic, considerat n forul su interior, prin relaia Iadm---Iadm;

c) comunitate corporativ, relaia Iadm----Isoc este privilegiat deoarece, conform lui L. Nizard, aceste legturi ntre administraie i sistemul social o susin i sunt luate n considerare;

d) reprezentant a mediului su de intervenie tem abordat de Michel Crozier, administraia fiind perceput n legtur cu instanele economice.

Analiza lui Lucien Nizard confirm dificultile unei construcii tiinifice necentrate asupra conceptului de relaie.

n ceea ce privete locul nalilor funcionari, despre care L. Nizard afirm c joac un rol deloc de neglijat n definiia politicii pe care instrumentul o aplic, acesta trebuie s fie considerat n mod distinct: a) n relaia care face din acetia instrumentele puterii politice i i supune acesteia; b) n relaia care i face prin rolul pe care l joac n definirea unei politici, s i supun, uneori, puterea politic.

Gerard Timsit, n lucrarea sa Theorie de ladministration, menioneaz c L. Nizard fiind preocupat de cele patru dimensiuni ale administraiei nu remarc caracterul relaiilor care exist ntre instanele administrative i cele legate de ele. Conform modelelor, administraia este considerat fie un instrument al puterii politice caz n care relaia se stabilete n sensul Ipo ----Iadm, fie ca autonom de puterea politic , cnd relaia se poate inversa n sensul Iadm ----Ipo.

Concepia privind relaiile poate fi neleas mai bine dac studiem principalele caractere ale relaiilor fundamentale. Principalele caractere ale relaiilor fundamentale sunt:

1. Reversibilitatea - fiecare relaie poate fi stabilit ntr-un sens determinat i n sens invers. Relaiile sunt, cel mai adesea, n mod simultan, de sens opus. ntr-un regim de democraie liberal, relaia administraie-politic se stabilete, n principiu, n sensul subordonrii instanelor administrative instanelor politice al cror brae sunt instrumente de execuie. n interiorul aceluiai regim poate fi relevat existena relaiilor Iadm---Ipo, n msura n care administraia, prin stabilitatea sau eficacitatea sa, prin care i pune n aplicare proiectele sau creia i impune alegerile sale.

Relaiile fundamentale se pot analiza ca relaii de dominaie - numim relaii de dominaie ntre A i B, orice relaie de influen care permite uneia dintre instane s modifice comportamentul celeilalte. Asemenea relaie poate fi:

a) pozitiv cnd A dispune i se folosete efectiv de influena necesar modificrii comportamentului lui B;

b) nul cnd A nu-l poate influena pe B;

c) negativ cnd A este supus influenei lui B.

Relaia de dominaie poate fi: a) simpl atunci cnd una dintre instane este supus alteia i nu invers dependena fiind unilateral; i b) dubl atunci cnd cele dou instane depind reciproc una de alta fiind o relaie de interdependen.

Dominaia poate aprea sub diferite forme i se poate manifesta n diverse tipuri de relaii: a) relaii de autoritate de tip ierarhic sau funcional; b) relaii de control; c) relaii de participare; d) relaii de reprezentare; e) relaii de consultare.

n interiorul administraiei i ntre administraii i mediul lor exist eterogenitatea relaiilor de dominaie.

Omogenitatea sau eterogenitatea constituie un caracter important al relaiilor n interiorul unei structuri administrative. Existena relaiilor de dominaie de acelai tip relaii ierarhice sau relaii de control, sau alt fel de relaii - ntre o instan X i instana A,B,C,D..., permite definirea totalitilor, a ansamblurilor omogene.

Omogenitatea dominaiei permite trasarea limitelor totalitii toate relaiile omogene ntre X, pe de o parte, i A,B,C,D..., pe de alt parte, definesc una i aceeai totalitate. Omogenitatea este perfect dac toate relaiile ntre X i A,B,C,D... sunt omogene i dac nu exist dect aceste relaii ntre instanele considerate.

Organizaia piramidal structura linear, fondat pe relaia ierarhic singura relaie ierarhic - ntre X i A.B.C.D... constituie exemplul perfect de totalitate omogen. Apariia unei forme diferite de dominaie indic existena unei alte totaliti n care este integrat totalitatea precedent. Existena unei relaii de control ntre instanele deja unite printr-o relaie ierarhic transform natura i dimensiunile totalitii.

Eterogenitatea semnific apartenena instanelor unite prin aceast relaie eterogen la o alt totalitate dect aceea n care ele sunt deja integrate. Coninutul unei relaii de dominaie este definit prin trei variabile:

a) puterea care se msoar prin facultatea instanei dominante de a modifica comportamentul instanei dependente;

b) instituionalizarea sau formalizarea dominaiei desemneaz msura n care normele juridice care organizeaz relaia dintre instanele plasate n situaia de dominaie-dependen prevd i regleaz fenomenul de dominaie;

c) internalizarea dominaiei, impune - pentru definirea sa - recurgerea la dou concepte: de omogenitate i de putere; internalizarea exprim gradul de asociere a unei relaii eterogene n exercitarea unei funcii de dominaie. Conceptul de internalizare stabilete o relaie ntre relaii. Gradul de internalizare va fi mai sau mai puin crescut dup puterea respectiv a relaiilor de dominaie interioare i exterioare totalitii.

Relaia ierarhic poate fi definit ca o relaie de putere crescut, perfect instituionalizat (formalizat) i internalizat:

a) este de mare putere - implic supunerea strict a relaiei dependente fa de instana dominant;

b) este instituionalizat - este complet reglementat de texte oricare ar fi natura lor: constituional, legislativ, regulamentar sau jurisprudenial organiznd relaia dintre instanele aflate n situaia de dominaie dependen;

c) este internalizat - presupunnd c ea confer exercitarea funciei de dominaie a lui X asupra lui A acelei instane care este plasat n poziie ierarhic fa de X i care, n consecin, este interioar totalitii considerate. In extremis, internalizarea absolut se confund cu omogenitatea.

Relaia de control este o relaie de mare putere, cu un grad slab de instituionalizare i un puternic grad de internalizare:

a) relaie de putere - controlul chiar dac nu se exercit cu aceeai putere ca i puterea ierarhic antreneaz o strict supunere a instanei dependente fa de instana dominant;

b) relaie cu grad slab de instituionalizare - cea mai mare parte din cazuri nu sunt prevzute de lege: grupele economice i sociale iau controlul administraiilor nsrcinate, n principiu, cu reglementarea activitii sau cu funcionarea ei;

c) relaie cu puternic grad de internalizare - ascociaz instanele externe cu totalitatea care exercit funcia de dominaie n interiorul acestei totaliti. Relaia de participare sau de cooperare este definit ca: a) o relaie de putere medie instanele care particip la exercitarea puterii de decizie n cadrul unei organizaii au o putere limitat de a modifica comportamentul sau decizia instanelor la puterea la care ele sunt asociate; b) relaia de participare este instituionalizat; c) o relaie cu un grad slab de internalizare n msura n care ea nu integreaz modul limitat al instanelor participante la exercitarea funciei de dominaie n totalitatea de referin.

Gradul de internalizare al relaiei de participare este superior aceluia al relaiei de consultare. Instanele consultante al cror aviz nu are legtur cu instanele consultante particip n mod redus la exercitarea funciei de dominaie asigurate de instanele consultante. Relaia de consultare este o relaie relativ slab.2) RELAIILE DERIVATE Derivarea const n descompunerea relaiei fundamentale n relaii derivate, care la rndul lor se descompun n secvene. Fiecare relaie fundamental este reursiv recursivitatea fiind definit ca posibilitatea unui element sau a unei relaii de a aprea de mai multe ori n aceeai derivaie. Fiecare relaie fundamental poate s se nscrie n interior n calitate de component a unei relaii primare n interiorul creia se afl nglobat. Astfel, relaia fundamental R1 se poate descompune n relaii derivate: Rd11, Rd12..., Rd21...., Rd33 etc.

Caracterul recursiv al relaiilor fundamentale permite demonstrarea complexitii i bogiei unei relaii fundamentale pn la descompunerea sa final n secvene elementare constituite din succesiunea instanelor individuale sau colegiale, n situaia de dominaie-dependen, privind instanele care le preced i le urmeaz n secven.

Exist dou feluri de derivaii: a) derivaia liniar sau sintagmatic i b) derivaia n cerc sau paradigmatic.a) Derivaia liniar sau sintagmatic const n descompunerea relaiei fundamentale n secvene care asociaz instane de acelai tip ca i relaia fundamental: o relaie Ipo ---Iadm se descompune n relaii derivate: Ipo---Iadm1, Ipo2---Iadm2 etc., care la rndul lor se descompun n secvene: Ipo11---Iadm11 etc. Acest gen de derivaii iau n considerare doar instanele de acelai tip i nu intereseaz relaiile care le poate uni cu instane de tip diferit: economic, social.

b) Derivaia n cerc sau paradigmatic consider relaia fundamental drept centru al unei reele grefate pe relaia fundamental i unete instanele asociate n relaia fundamental cu instane de tip diferit: relaia Ipo---Iadm se gsete n centrul unei reele de relaii Iadm---Isoc, Iadm--- Ieco etc., crora le poate fi util descoperirea succesiunii de derivaii n linie sau n cerc sintagmatice sau paradigmatice a cror surs sunt ele nsele.

II. CODUL RELAIILOR Relaiile constitutive ale unui sistem administrativ sunt afectate de un cod scris sau nu care determin: 1) dominanta relaiei; 2) aezarea relaiei; 3) amplitudinea relaiei.1) Dominanta relaiei definete sensul major al relaiei, faptul c n ciuda secvenelor de sens invers n care se descompune, relaia Ipo---Iadm, se stabilete n sensul subordonrii instanelor administrative fa de instanele politice Ipo---Iadm, sau, n acela al dominaiei pe care administraia o exercit fa de puterea politic Iadm---Ipo. Acesta este cazul marilor ri europene cu democraie liberal: Frana, Marea Britanie, Germania etc.

2) Aezarea relaiilor toate relaiile se leag n situri, locuri privilegiate unde se ntlnesc pentru a se impune, a se opune sau pentru a colabora, instane asociate n relaia luat n considerare. Organele furnizeaz situl relaiei, de exemplu, n relaia dintre instanele politice i administrative.

3) Organele individuale pot servi drept sit pentru relaiile Ipo---Iadm. Agenii titulari cu funcii superioare - de decizie ale guvernului (Frana) sau politische Beamte (Germania) au statutul juridic de funcionari i sunt numii i revocai de Guvern. 4) Organele colegiale servesc drept sit pentru relaiile Iadm---Iadm, sub form de comitete i comisii ministeriale sau interministeriale, nsrcinate s asigure coordonarea instanelor respective sau a comisiilor administrative sau a comitetelor tehnice paritare relaie ntre instanele administrative nu mai sunt relaii ntre administraii sau grupe de administraii, ci n interiorul aceleiai administraii, ntre unele elemente care o constituie.

Exist cazuri n care relaiile se constituie n afara oricrui cadru instituionalizat: relaia Ieco---Iadm, ntr-o ar cu economie liberal nu cuprinde nici o legtur organic ea caracterizeaz n principal printr-o separare organic ntre instanele asociate n relaia: Ieco---Iadm. Aceast relaie se stabilete doar printr-o legtur, care const n reglementrile impuse de instanele administrative instanelor economice de care sunt total separate pe plan instituional. Relaia Iadm---Ieco, ntr-o ar cu strict economie liberal, este o relaie paralel cu relaia Ipo---Iadm a rilor cu democraie liberal. n aceste dou cazuri este vorba despre:

a) relaii de subordonare a instanelor administrative fa de instanele politice i a instanelor economice fa de instanele administrative;

b) o strict separare instituional ntre instanele politice i administrative, administrative i economice.

Exist, n aceste dou cazuri, subordonare i non-confuzia instanelor aceast separare a planurilor instituionale face distincia: a) ntre relaiile de subordonare Ipo---Iadm---Ieco din rile liberale; b) ntre relaiile de subordonare ntre aceleai instane, n ri n care existena planurilor instituionale comune modific profund natura celor dou relaii, pentru a da natere unor fenomene total strine doctrinei liberale: politizarea administraiei (confundarea instanelor politice cu cele administrative) sau naionalizarea (confuzia dintre instanele administrative i cele economice).

Pentru ca relaia s se stabileasc n sens invers, trebuie s presupunem c instanele economice pun la punct grupuri de presiune care sunt destinate s obin de la administraie msurile economice pe care le dorete. 3) Amplitudinea relaiilor definete numrul i lungimea secvenelor de acelai sens pe care le presupune o aceeai relaie. Distingem:

a) amplitudinea orizontal pentru desemnarea numrului secvenelor distincte care exist n interiorul aceleiai relaii;

b) amplitudinea vertical pentru desemnarea lungimii acestor secvene.

a) Amplitudinea orizontal

- relaiile cu o puternic amplitudine orizontal (sau cu secvene multiple) caracterizeaz dou feluri de ri: rile cu partid unic i rile cu o puternic politizare a administraiei. n aceste ri, modurile ierarhice de dominaie ale puterii politice asupra administraiei li se adaug stabilirea unor structuri partizane care sunt calchiate pe structura administrativ: noi secvene Ipo---Iadm fondate pe funcia de control care vin s accentueze amplitudinea orizontal a relaiilor dintre instanele politice i administrative. - relaiile cu o slab amplitudine orizontal (cu secven unic, la limit) caracterizeaz dou feluri de ri: cele cu democraie liberal, n care relaia administraiei cu puterea politic relaie de subordonare nu se poate stabili dect n planuri organice bine precizate i delimitate. Relaia de subordonare este puternic instituionalizat i mprumut linia ierarhic. n unele ri subdezvoltate sau n curs de dezvoltare de tip totalitar, n care exist confuzia ierarhic dintre partid i administraie, exist o secven: Ipo---Iadm. Aceste ri se caracterizeaz prin relaiile Ipo---Iadm cu o puternic amplitudine vertical: secvena Ipo---Iadm, comport un mare numr de planuri - organice sau nu unde se manifest relaia. Dominaia direct a instanei politice asupra administraiei se exercit pn n straturile inferioare ale ierarhiei administrative unde posturile administraiei sunt politizate.

MODELUL NEOLIBERAL

Modelul neoliberal se situeaz la jumtatea drumului dintre dou curente politice: ntre un pan-socialism care pretinde c organismele publice trebuie s asigure totalitatea manifestrilor vieii sociale i un pan-liberalism care n numele eficacitii sale liberale ar putea s uite fundamentele vieii publice.

Modelul neoliberal se gsete la jumtatea drumului dintre dou reflecii doctrinale asupra gestiunii organizaiilor publice i aceea a ntreprinderilor private. Modelul liberal este modelul fondator n delimitarea ntre sfera individului i cea a statului, n limitarea interveniei statului i angajarea autonomiei indivizilor. Neoliberalismul a aprut la rscrucea a dou fenomene: acela al dimensiunii crescnde i acela al schimbrii accelerate (Michel Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie). Liberalii au conceput i construit o administraie total neadaptat la funciile noi i la mediul nou n care acioneaz. Neo-liberalii sunt administratori, gestionari publici sau privai sau teoreticieni legai de ideea de management. Neo-liberalismul, n demersul pragmatic, ncepe prin a face o analiz diagnostic i propune soluii.

Analiza neo-liberal a administraiei ia act de transformrile mediului economic, cultural, social, n care funcioneaz administraia la sfritul secolului i de inadaptarea la solicitrile mediului actual. Transformarea evident a mediului ine de creterea considerabil a volumului i a naturii exigenelor, a cererilor care sunt adresate sistemului administrativ. S-au modificat att mediul economic, cultural i social, ct i rspunsurile la sistemul administrativ.

Ritmul exigenelor trebuie s fac fa i s se adapteze schimbrilor. Michel Massenet, n lucrarea sa Du changement technique a l,eclatement social (1971, p. 60), menioneaz c schimbarea s-a schimbat.

Schimbarea social de la sfritul secolului al XIX-lea era considerat o mutaie global - o stare constant de mobilitate a societilor - ca trecere de la o stare a societii la alta, fiind necesar o revizuire fundamental a valorilor i structurilor sociale. ntre perioadele revoluionare, starea societii rmnea stabil iar administraia trebuia s rmn un cadru instituional n interiorul cruia aveau loc schimbri economice i sociale.

Neo-liberalii au constatat c administraia nu se putea adapta la mediu, nu avea posibilitatea de a-i crete disponibilitatea n funcie de transformrile survenite n societate.

Rene Mayer, n lucrarea Feudaliti sau democraie, pentru o administraie n stil nou (Arthaud, 1968, p. 125), menioneaz c: Organizaia centralizat, birocratic, ierarhizat (supranumit piramid pentru a aduce aminte de organismele care o prezint) st la originea celor mai multe rele denunate (...) i constituie proncipalul obstacol n calea adoptrii principiilor de redresare (...).

n opinia neo-liberalilor, cauza tuturor dificultilor administraiei contemporane i inadecvarea sa la noile funcii const n caracterul cvadruplu al administraiei, motenite de la secolele trecute, i anume: a) centralizarea, b) birocratizarea; c) ierarhizarea; d) sectorializarea.

a) Centralizarea este n contradicie u condiiile actuale de funcionare a administraiei. Neo-liberalii consider c la originea centralizrii stau dou tradiii: 1) tradiia roman modelul cezarian pe care Alain Peyrefitte l privilegiaz n analiza Rului francez (Le mal francaise, Plon, 1967) tradiia organizaiei centralizate pe care a cunoscut-o Imperiul Roman i pe care a motenit-o biserica catolic nscut la Roma; 2) tradiia democratic modelul liberal.

Rene Mayer menioneaz c centralizarea este mecanismul cel mai bine adaptat pentru a transmite o voin relativ simpl unui mare numr de executani puin specializai (Rene Mayer, Op.Cit., p. 52). Schema piramidei ierarhizate, n care centralizarea i gsete desvrirea instituional, corespunde unui tip de societate nc subdezvoltat care a depit stadiile autoconsumrii i se angajeaz n producia de mas cu mn de lucru numeroas i puin specializat (Ibidem, pp. 53-54).

Centralizarea, dac se armoniza cu statul societilor din secolele anterioare, astzi produce disfuncii - analizate de neo-liberali i anume: a) absorbia puterii centrale n ceea ce privete sarcinile de gestiune cotidian; b) lipsa de responsabilitate a indivizilor excesul responsabilitilor statului determin absena responsabilitilor cetenilor; c) nerealismul deciziilor luate la vrf - decizia centralizat nu poate lua n considerare toate elementele de apreciere, n cazul n care un dosar nu exprim totul sau dac responsabilul cu instrumentarea dosarului nu are timp pentru a lua la cunotin aceste elemente.

Organizarea centralizat este rigid i se adapteaz cu greu schimbrii. .Michel Crozier, n lucrarea Fenomenul birocratic (Ed. Du Seuil, 1963, p. 234) menioneaz c transformrile necesare pot fi graduale i cvasi-constante dac agenii organizaiei, care sunt contieni de necesitatea lor, cci au o experien direct, au posibilitatea de a introduce inovaiile necesare sau de a obine uor acordul autoritilor competente pentru aceasta. Deciziile privind orice schimbare se iau la vrf ,ceea ce face imposibil politica de schimbare gradual i permanent.

Centralizarea aparatului administrativ i are originea, conform neo-liberalilor, n opera lui Michel Crozier i este inadaptat gestiunii schimbrii. De aceea, n statele democratice se limiteaz efectele centralizrii i se ncearc corectarea consecinelor acesteia.

b) Ierarhizarea este un caracter al aparatului administrativ motenit din secolul trecut, neadaptat la funciile sale. Organizarea piramidal este traducerea instituional a principiului ierarhic.

Jean Claude Thoening n lucrarea Raionalitatea (Paris, 1974, p. 151) meniona: Stilul ideal de guvernare este un stil bazat pe un mod de a raiona deductiv i ierahic: diviziunea sarcinilor i repartiia autoritii trebuie s fie demultiplicarea riguroas a obiectivelor generale i a autoritii centrale.

n opinia neo-liberalilor ierarhizarea aparatului administrativ antreneaz consecine disfuncionale grave. Michel Crozier, n lucrarea Fenomenul birocratic (p. 234) formuleaz n doctrina modelului neo-liberal - teza stratificrii. Conform acestuia, ierarhizarea este o consecin a centralizrii. Centralizarea provoac fenomenul segregrii ntre factorii decizionali i cei executani, determinnd constituirea unei serii de straturi suprapuse comunicnd foarte puin ntre ele. Jean-Claude Thoening menioneaz n lucrarea sa Stratificarea (Op. Cit., p. 30) c micro-societile care se creeaz astfel favorizeaz fenomenele specifice corpului administrativ. Ritualismul, ritul grupului fiind semn al aparteneei la corpul n care se integreaz i mijlocul de a afirma diferene i opoziia acestora fa de alte organisme.

Multiplicarea straturilor i izolarea lor imprim agenilor inclui sentimentul neputinei i tendina spre formalism: hommo ierarchicus dispare n faa procedurii. Consecina acestui fapt este:

c) Sectorizarea administraiei Vaste feude i mici cmpuri nchise, rezultat al proceselor de difereniere care impune dezvoltarea, centralizarea i ierarhizarea administraiei. Acest fenomen este evident n cadrul funciei publice: dac privim lucrurile din afar, funcionarii aparin aceleiai caste; n interior ei apar ca o mare diversitate, aici se gsesc ierarhii subtile.

d) Birocratizarea este ultima trstur a organizrii administrative denunate de neo-liberali, bazat pe anonimatul generalizat, a crei expresie const n existena statutului funciei publice, care prin rigiditatea lui genereaz centralismul. Organismele publice compar modurile lor de gestionare cu modul de gestionare propriu ntreprinderilor, pentru a controla extinderea. Organizaiile publice i private sunt confruntate cu probleme asemntoare ca dimensiuni i ca modalitate de reacie la eveniment. Acestea sunt organizate n mod asemntor; analiza organizaional a relevat nrudirea organizaiilor cu scop lucrativ cu cele non-profit.

Michel Massenet n lucrarea Noua gestiune public (p. 40) menioneaz c orice organizaie produce un anumit flux de bunuri i de servicii msurabile cu mai mult sau mai puin rigoare i dispune n acest scop de mijloace (birouri, personal, serviciile altor organizaii, diverse materii prime) organizate ele nsele n vederea urmririi unor obiective determinate.

Asemenea asimilri nu pot fi fcute la modul absolut i, dup Michel Massenet ar fi imposibil s fie transpuse integral n cadrul organizaiilor publice metodele managementului privat, din urmtoarele motive:1) din motive culturale - Michel Crozier analiznd fenomenul birocratic a evideniat raiunile care in: a) de opoziia existent ntre exigenele gestiunii unei organizaii moderne care trebuie s fie supl i adaptabil i s dea dovad de iniiativ; i b) caracteristicile unei administraii impersonale, rigide, stereotipe, impermiabile la spiritul reformei.

2) alt motiv, numit primatul politicului, este menionat de Michel Massenet, i interzice transpunerea metodelor managementului privat n organizaiile publice. Trebuie s remarcm diferena ntre organizaiile publice i cele private: exist dou logici opuse: a) o logic a organizaiei care conduce la cutarea celui mai mare avantaj posibil de gestiune; b) o logic a adeziunii care poate obliga la sacrificii de gestiune inspirate sau comandate de grija de a obine adeziunea.

Decizia politic care se impune administraiei nu este un arbitraj ntre diferitele proiecte considerate din punctul de vedere al raionalitii lor celei mai mari, ci un compromis ntre raionalitatea unui proiect i exigenele de opinie.

Serviciile publice i ntreprinderile private se disting prin sistemul de obinere a resurselor: serviciile publice nu depind numai de pia; ntreprinderile private i gsesc resursele numai n cadrul pieei. n administraie nu gsim contabilitatea sarcinilor sau indicatorul de profit.

Modelul neo-liberal de administraie definete principiile n ceea ce privete: instituiile este vorba de a substitui structura bazat pe ierarhia normelor juridice cu structura conceput n funcie de obiectivele proprii; ct i oamenii care le asigur. Coordonarea, descentralizarea, controlul toate sunt necesare, dar ntr-o nou viziune, deci: 1) o alt coordonare; 2) o alt descentralizare; 3) un alt control.

1) Coordonarea este posibil cu dou condiii: a) s nu se confunde orizontalismul administraiei actuale cu adevrata coordonare; b) serviciile orizonatale s neleag sensul exact al misiunii lor acela de a defini obiective precise pentru ealoanele decizionale pe lng care se afl i s msoare, n folosul lor, rezultatele obinute de serviciile operaionale fr a se amesteca n propria gestiune a acestor servicii.

Respectnd aceste dou condiii se va produce transformarea profund a structurilor administraiei, care va permite o adaptare mai bun la exisgenele unei gestiuni moderne.

Organizarea administrativ tradiional, piramidal, centralizat, ierarhizat va lsa locul la o mulime de ageni autonomi, dup modelul agenilor americani nsrcinai cu optimizarea rezultatelor activitilor politice. Statul: a) va renuna la asigurarea sarcinilor de gestiune care l mpovreaz i paralizeaz; b) va estompa misiunea sa ierarhic de comand n domeniul economic i social; c) noua misiune va fi de coordonare real, de armonizare a aspectelor economice ale cunoaterii cu ritmurile sociale de dezvoltare; d) nu va coordona operaiunile sau unitile operaionale, ci nivelurile de intervenie i de aciune, unde se gsesc forele sociale; e) declinul statului dirijist.

Se ntoarcerea la semnificaia profund a liberalismului, form de coordonare care: a) restrnge rolul statului i l nrudete mai degrab cu un holding dect cu o birocraie; b) conduce la o mai bun separare a sferei statului de aceea a societii.2) Descentralizarea trebuie s respecte un principiu constant al managementului, acela de a centraliza deciziile strategice i de a descentraliza structurile operaionale.

Pentru ca deciziile s poat fi luate la nivelul unde se situeaz informaia ct i pentru a apropia decizia i aciunea, trebuie s creasc numrul centrelor de decizie; pe ct posibil - informaia, decizia i aciunea ar putea s coincid. Modelul neo-liberal d o mare importan sistemului de informare, o ameliorarea a sistemelor de gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate.

3) Controlul al treilea aspect al regenerrii instituiilor dup modelul neo-liberal de administraie, trebuie s sufere transformri n dou planuri: a) cantitativ numrul de controale trebuie s fie diminuat; b) calitativ controlul nu trebuie s fie un mijloc de sanciune, ci un instrument de msur a distanelor fa de elul final n ndeplinirea obiectivelor urmrite.

A controla nseamn a compara operaiunea efectuat cu aceea care ar fi trebuit s fie pentru a msura astfel distana care exist ntre ele neo-liberalii se refer direct la principiile analizei sistemice i ale ciberneticii.

n modelul neo-liberal, o nou politic a resurselor umane presupune regndirea naturii regulilor care statueaz situaia agenilor administraiei. Astfel, n statutul funciei publice, deontologia funcionarilor publici, ar trebui s fac obiectul dispoziiilor de ordin regulamentar sau legal, chiar constituional; de asemenea, ar putea face obiectul conveniilor colective care privesc raporturile dintre personal i statul care l angajeaz privit ca orice particular care angajeaz personal.

Dispoziiile au caracter statutar n special cele referitoare la relaia ierarhic dintre ef i subordonai i ar trebui s fie mai puin formaliste: nodurile de apreciere nchise n cadre juridice, constrngtoare ar trebui s fie transformate prin grija efului de a discuta aprecierea sa cu subordonaii.

Modelul neo-liberal insist asupra personalizrii relaiilor administrative un anti-weberian activ.

Modelul neo-liberal de administraie are principii noi de gestiune: a) se opune principiilor gestiunii administrative tradiionale, marcate prin caracterul lor autoritar i improvizat; b) conducerea participativ prin obiective managerul nu distribuie colaboratorilor si sarcini, ci obiective de atins, lsnd la latitudinea lor att iniiativa ct i alegerea mijloacelor de realizare.

Participarea, n concepia neo-liberal este cea permis de edscentralizare i contractualizare: participarea trebuie s parcurg de sus n jos fiecare treapt, plecnd din vrful piramidei, care fixeaz celui care urmeaz att obiectivele ct i cadrul pentru desfurarea activitii, lsnd libera utilizare a mijloacelor de realizare.

Din acest punct de vedere participarea este mai puin o form de democraie ct un anumit tip de strategie care vizeaz dezvoltarea capacitilor de autoadaptare a sistemului administrativ.

Michel Massenet menioneaz n lucrarea sa Noua gestiune politic c: nu este vorba despre a reforma, de a dirija n abstract n numele unui model pretins ideal, o realitate rebel, ci de a pune n micare, de a face posibil o micare spontan a organizaiilor publice (Michel Massenet, Op.cit., p. 140).

METODE NOI DE ANALIZ N CERCETAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE

Noile metode de analiz n cercetarea administraiei publice, care sunt n favoarea tiinei administraiei sunt: 1) analiza organizaional; 2) analiza funcional; 3) analiza sistemic.

1) Analiza organizaional Analiza organizaional se bazeaz pe ideea c una dintre caracteristicile eseniale a societilor moderne o constituie succesul marilor organizaii. Ea caut analogiile existente ntre organizaiile publice sau private i insist pe teme care pn atunci au fost mai puin cunoscute n tiina administraiei:

a) autonomia organizaiei n opoziie cu instrumentalitatea organizaiei;

b) porozitatea frontierelor organizaiei n opoziie cu ideea unui ansamblu administrativ perfect distins de mediul su;

c) segmentarea organizaiei, contrar imaginii tradiionale a unei administraii ierarhice unitare.a) Autonomia organizaiei - Analiza organizaional avanseaz , contrar ideii de organizaii total aservite constatarea fundamental c nu exist sisteme reglate sau controlate. Michel Croazier n lucrarea Les organisations (Preface a J.G. March et H.H. Simon, Dunond, 1969, p. 25) menioneaz c: Actorii individuali sau colectivi care le compun (...) sunt actori care, n interiorul constrngerilor, adesea foarte grele, pe care le impune sistemul, dispun de o marj de libertate pe care ei o utilizeaz n mod strategic n interaciunile lor cu ceilali. Aceast constatare se bazeaz pe dou principii: a) strategiile actorilor unei organizaii sunt strategii de putere; b) strategiile sunt comprehensibile dac se ine cont de ansamblul jocurilor la care particip simultan actorii unei organizaii.

Aceast tez este aprat de Michel Crozier i de Erhard Friedberg, care nu neag faptul c o organizaie trebuie s funcioneze n cadrul unor reguli ce pot fi extrem de constrngtoare, fapt ce ar transforma-o ntr-un instrument pasiv de aplicare a acestor reguli. Modelul prescriptiv determin n mare msur contextul aciunilor i resursele actorilor, dar dup cum menioneaz Crozier i Friedberg, actorii nu sunt niciodat total liberi i c trebuie s recunoatem c orice organizaie las loc unui anumit joc, unei anumite indeterminri care permite actorului integrat n organizaie s recupereze o parte a puterii. Chiar n cele mai constrngroare organizaii omul are ntotdeauna un minimum de libertate i nu poate fi mpiedicat s o utilizeze mpotriva sistemului (Ibidem, p. 36). Puterea nu este produsul unei structuri de autoritate dar nici un ansamblu de mijloace sau de prerogative concepia represiv a puterii trebuie abandonat n beneficiul unei analize a puterii ca relaie inseparabil a interaciunii umane. Caracteristicile i regulile organizaiei determin locurile unde pot aprea asemenea relaii; ele creeaz i circumscriu zonele de incertitudine organizaional pe care indivizii vor ncerca s le controleze pentru a le folosii propriilor strategii n jurul acestora crendu-se relaii de putere. Fiecare actor al unei organizaii are putere asupra celorlali ; dac sursa de incertitudine pe care actorul o controleaz i afecteaz pe ceilali n mod substanial, puterea lui este mai mare.

Sursele de incertitudine care definesc relaiile de putere permit actorilor organizaiei s scape executrii pasive a regulilor. Acesta este cazul sistemelor concentraionare unde chiar teroarea cea mai dur nu interzicea n ntregime dezvoltarea raporturilor umane autonome (Ibidem, p. 43).

Aceast viziune asupra organizaia nu poate fi n sensul unei concepii instrumentale asupra organizaiei; n analiza organizaional, aceasta nu poate aprea ca instrument pus la dispoziia unei oarecare autoriti politice sau sociale, deoarece marja de libertate a unui individ reintroduce n administraie o autonomie limitat dar real, ceea reprezint o prim ajustare a imaginii tradiionale desprins din modelele fondatoare sau clasice. 2. Analiza porozitii frontierelor organizaiei este a doua ajustare; organizaia este poroas; nu exist o frontier clar ntre interiorul i exteriorul unei organizaii, ntre o organizaie i mediul su. O organizaie nu se poate nchide deoarece aceasta nseamn o serie de relaii ntre ea i mediul su, relaii care au un rol esenial n funcionarea sa.

Orice organizaie depinde de mediul su mediul constituind un factor potenial de perturbare a echilibrului intern. Organizaia antreneaz servicii specializate pentru a controla relaiile sale cu mediul. Serviciile specializate create n cadrul organizaiei nu pot ndeplini convenabil funcia lor de contact cu diferitele segmente de mediu doar respectnd condiiile; a) pe de o parte, ca utilizatorii s asigure reprezentarea mediului lng organizaie aceasta fiind prima lor funcie; pe de alt parte, ei s se constituie progresiv n ageni ai organizaiei pe lng mandanii lor funcie derivat.

Existena legturilor dintre organizaie i mediul su i rolul esenial de reductor de incertitudini transform imaginea administraiei.

Dificultile direciilor orizontale ale ministerului i incapacitatea lor de a unifica i coordona politicile diferitelor direcii se explic prin relaiile segmentate pe care le are organizaia administrativ cu mediul su. Diferenierea structurilor administrative este ntrit de constituirea sistemelor autonome formate fiecare dintr-unul din segmentele administraiei i ale mediului specific.

Organizaie nu este riguros circumscris prin frontierele sale instituionale sau formale; unii actori care nu sunt propriu-zis membri ai organizaiei au cu aceasta relaii constante i reglementate explicit i implicit, nct nu se disting de acei care fac parte doar formal din organizaie.

c) Segmentarea organizaiei - Analiza organizaiei modific imaginea funciilor organizaiei i transform imaginea modurilor de funcionare n interiorul organizaiei.

Administraia este segmentat, compartimentat prin relaiile care exist ntre ea i mediul su.

Pierre Gremion n lucrarea sa Le pouvoir periferique, bureaucraties et notables dans le systeme politique frabcaise (Editure du Seuil, 1975) insist asupra mpririi administraiei unde anumite structuri administrative colaboreaz cu notabili locali n timp ce altele se definesc n mod esenial prin strategia lor de scurtcircuitare a notabilitilor.

Crozier i Friedberg amplific i teoretizeaz aceast tem i pune accent pe ceea ce numesc structurarea jocurilor ntre segmentele de organizare i de legturi. Ei consider c logica dominant a relaiilor n interiorul organizaiei i ntre organizaie i mediul su este o logic de monopol logica unui joc n care fiecare caut s se impun n faa celuilalt ca singurul interlocutor posibil, ncercnd s menajeze soluiile i partenerii.

Aceast logic presupune luarea n considerare a dou soluii: a) dac aceast legtur se afl n poziie de for fa de organizaie, fiind determinat de creterea foarte mare a numrului de contacte cu alte organizaii ce fac parte din mediul organizaiei - organizaia trebuie s apeleze l aceast legtur pentru a-i contacta mediul: clienii, partenerii; sau b) dac organizaie este singura n msur s rspund cererii legturii.

Relaiile binare stabilite ntre organizaii i legturile lor cu mediul, ntre un segment organizaional i legtura sau legturile sale cu mediul, se cristalizeaz n sisteme, numite de Croazier i Friedberg sisteme de aciune care i dobndesc propriile caracteristici i i definesc regulile proprii ale jocului.

Autonomia acestor sisteme de relaii se stabilete: a) n raport cu altele, nsemnnd c fiecare segment al organizaiei constituie propriul su sistem de aciune; b) n raport cu organizaia nsi, nsemnnd c nu mi exist organizaie unitar, ci dimpotriv, potrivit lui Georges Bourdeau, exist ageni de interese, preocupri i de moduri de aciune eterogen.

Tema fragmentrii, segmentrii organizaiei administrative ntrete modelul de reglare ncruciat propus de analiza organizaional.

Administraia este centralizat iar ierarhizarea presupune fenomenul de cuplu n relaiile dintre actori, n relaiile dintre prefeci i primari, ntre birocrai i notabili. Astfel c: prefectul se adreseaz primarilor si; un notabil contribuie la constituirea unor sisteme de aciuni care fragmenteaz statul pentru a transforma natura i substana comunicaiilor n interiorul organizaiei.

Potrivit lui Crozier i Friedberg, administraia se caracterizeaz prin existena sistemelor de relaii, care n loc s permit comunicarea direct i vertical a funcionarilor aparinnd aceleai piramide ierarhice, pun n contact funcionari i notabili alei ntre care se dezvolt o complicitate bazat pe mprirea unei experiene comune de interese complementare i de norme identice. Rezult o imagine diferit de imaginea ierarhic a administraiei care presupune ca funcionarii s se supun directivelor de aciune date de superiorii lor; funcionarii vor cuta s se orienteze pe lng aleii locali, oricare ar fi culoarea politic.

Porozitatea frontierelor organizaiei are influen asupra funcionrii interne a organizaiei lumea funcionarilor, primarilor i a celor alei, ansamblul gruprilor economice se ntreptrund ntre instanele fiecreia exist comunicare i integrare, ierarhia i conducerea nefiind directe.

2. Analiza funcional R. K. Merton a contribuit la modificarea anumitor trsturi ale analizei tradiionale asupra administraiei. Acesta numete funcionalism modul de analiz care se refer la funcia unei instituii sau a unei activiti care i caut rolul n viaa social i contribuie la susinerea continuitii structurilor. R.K. Merton se pronun mpotriva funcionalismului prea absolut al lui Malinovski propunnd teme noi de analiz funcional, care insist asupra a dou teme majore: a) diferenierea; b) disfunciile administraiei. a) Diferenierea se apropie de tema orgnizaional a segmentrii n ambele cazuri exist structuri specializate n ndeplinirea unei funcii determinate. Dac n analiza organizaional segmentarea aparatului administrativ se explic prin legturile care se stabilesc ntre organizaie i mediul su, diferenierea se bazeaz pe teoria lui Merton: un singur element poate avea mai multe funciuni: o singur funciune poate fi ndeplinit de elemente interannjabile (R.Merton, Elements de theorie et de methodes sociologique, Plon, Coll. Recherches en aciences humanies, 1965, p. 83).

Se constat anumite consecine ale diferenierii structurilor organizaiei, ce impun ideea unei diferenieri interne a aparatului administrativ i care contribuie la nuanarea imagini propuse de modelele clasice ale administraiei, sunt:

a) domeniul de administraie al unui singur organ investit cu diferite funcii poate da natere la organe mai specializate, fiecare la rndul ei fiind investit cu una din funciile care nainte erau asigurate difereniat, i aceasta pentru ca un singur element s poat avea mai multe funciuni;

b) pentru ca elementele neschimbtoare s poat asigura una i aceeai funcie, exist echivalente sau substitute funcionale numite astfel de Merton care permit recurgerea la organe, structuri distincte pentru ndeplinirea unor funcii identice.

Noiunea de difereniere este plasat n centrul teoriei dezvoltrii; Almond i Powell au desemnat procesul prin care se schimb rolurile care devin mai specializate i mai autonome, sau procesul prin care se creeaz structuri i subsisteme noi.

Pentru a defini fenomenul de dezvoltare, Fred W. Riggs, face referire la noiunea de difereniere fenomen care implic separarea sferelor instituionale, diferenierea structurilor separate - asigurnd astfel o varietate de funciuni ce trebuie ndeplinite n societate. Cu ajutorul noiunii de difereniere putem s nelegem administraia nu numai n dimensiunea sa istoric ceea ce permite considerarea aparatului administrativ n durata sa - , ci i dimensiunea dubl a spaiului: a) dimensiunea orizontal prin repartizarea sarcinilor repartizate ntre unitile de acelai rang, care se coordoneaz ntre ele; b) dimensiunea vertical diferenierea antrennd ierarhizarea activitilor n mod egal: organizarea pe niveluri separate, subordonate unele altora, dar depind de o autoritate central.

Dup prerea lui R. K. Merton - noiunea de difereniere poate reda administraiei o imagine simpl, ierarhizat i centralizat imagine propus de modelele clasice dac analiza funcional nu ar recurge la noiunea de disfuncie. b) Disfunciile administraiei Potrivit lui Charles Roing n lucrarea sa L,approche systemique de l,administration (p. 12), conceptul de disfuncie permite identificarea multor fenomene de rezisten, de constrngere, de tensiune sau de adaptare salvgardnd esenialul perspectivei funcionaliste.

Merton i Weber au recunoscut c birocraia tinde spre eliminarea complet a relaiilor personale i a consideraiilor raionale: afectivitate, ostilitate, anxietate etc. Merton introduce o distincie fundamental ntre funciile i disfunciile organizrii birocratice funciile contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui sistem, iar disfunciile mpiedic adaptarea sau ajustarea sistemului.

Dup opina lui Weber, precizia, regularitatea i eficacitatea sunt funcii ale organizaiei birocratice. Potrivit lui Merton, acestea, deturneaz semnificaia normelor de a raionaliza funcionarea sistemului i a agenilor lor i pot produce simultan efecte disfuncionale, cum ar fi: formalismul i ritualismul accentuat reversul respectrii regulilor; hiperconformismul consecina disciplinei, a comportamentelor stereotipe ce rezult din depersonalizarea relaiilor caracteristice birocraiei.

Michel Crozier constat c o organizaie ce ar corespunde tipului ideal nu elucideaz problema relaiilor exacte ntre birocraie organizare raional i birocraie-disfuncie.

Dac la Weber ntlnim raionalitatea absolut, la Merton iraionalitatea n organizaie exist o raionalitate limitat, n sensul n care raionalitatea fiecrui agent membru al organizaiei depinde strict de structurile n care sunt integrai i care definesc: a) opiunile care li se ofer; b) constrngerile de care se lovesc; c) informaiile de care dispun; d) rutina. Observm c nu este vorba despre raionalitate, ci de raionaliti divergente, conflictuale atitudinile membrilor organizaiei fiind raionale: dac, din raiuni intelectuale i materiale, membrii organizaiei nu sunt capabili s fie absolut raionali, ei trebuie s adopte atitudinea cea mai raional n contextul particular n care acioneaz.

Pentru cunoaterea i nelegerea administraiei este util: a) cunoaterea empiric a diverselor raionaliti existente; b) modul n care se exprim acestea n cadrul instituiilor, corpurilor, organelor; c) modul n care integrarea lor se face a posteriori pentru a ajunge la o decizie final n funcie de influena grupurilor ce au asemenea raionaliti.3. Analiza sistemic David Easton, n lucrarea sa Analyse du systeme politique (Coll. Analyse politique, Armand Colin, 1974, p. 19) consider viaa politic un sistem comportamental la influenele cruia sistemul politic este el nsui expus i reacioneaz. Acesta insist asupra urmtoarelor fapte:

a) interaciunile n interiorul unei societi constituie un comportament;

b) semnificaia comportamentului nu se poate interpreta n mod util, dac considerm c sistemul exist n vid: trebuie situat n raport cu mediul biologic, social sau psihologic;

c) sistemul de comportament este deschis, deci trebuie conceput ca fiind supus influenelor;

d) anumite sisteme se perpetueaz, indiferent de influenele din mediu, ceea ce determin adaptarea la condiiile n care se gsesc.

Analiza sistemic elaborat de D. Easton n legtur cu politicul a fost transpus n domeniul administrativ, datorit faptului c ruptura teoretic de modurile tradiionale de analiz se situeaz n analiza interaciunilor sistemului administrativ cu mediul su.

Un aport deosebit la analiza sistemic a imaginii administraiei l reprezint interaciunea sistemului administrativ cu mediul su. n ceea ce privete analiza sistemului administrativ D. Easton clasific mediul sistemelor n dou pri: a) n interiorul societii, care cuprinde sistemele: economic, cultural, social etc. aparinnd aceleiai societi ca i sistemul politic; b) extra societal toate sistemele situate n exteriorul societii.

tiina administraiei face astzi referire la mediul intrasocietal al administraiilor i analizeaz interveniile sistemului administrativ, ale sistemului politic, economic i social. Teoria persistenei sistemului administrativ n mediul su este un alt aport al analizei sistemice la studiul imaginii administraiei, care la D. Easton nu apare ca o teorie a echilibrului. Dac noiunea de echilibru presupune c un sistem nu are dect un scop esenial restabilirea echilibrului pe care este ntemeiat sau, cel puin, stabilirea unui nou echilibru. Potrivit lui D. Easton, un sistem este supus unor perturbri care provoac tensiuni n sistem.

Aceast teorie a fost utilizat abuziv i a fost interpretat ca nsemnnd homeostazia sau meninerea ordinii existente. Dup Catherine Lalumier sistemul administrativ prezint caliti homeostatice care tind s l reconstituie identic cu el nsui, oricare ar fi atacurile i reformele al cror obiect este (Catherine Lalumiere, A la recherche d,une cadre theorethique pour l,etude de l,administration politique, Bulletin de l,I.I.A.P., 1975).

Jacques Chevallier i Daniele Loschak n lucrarea Introducere n tiina administrativ (Dalloz, 1974, p. 92) menioneaz: sistemul administrativ n ntregul lui tinznd s menin principiile de organizare i de funcionare intern. Ei fac referiri la sistem i explic adaptarea mai mare sau mai mic, sau rezistena la schimbrile administraiei, comportamentele tradiionale, crizele i perenitatea sistemelor administrative. Imaginea administraiei presupune att persistena sistemelor administrative ct i stabilitatea, meninerea, echilibrul,