I. Teoria generală a actului administrativ – Legea nr. 24/2000, HG nr. 61/2009II. Contenciosul administrativ – Legea nr. 554/2004III. Proprietatea publică și domeniul public – NCC, Legea nr. 213/1998 privind

bunurile publiceIV. Răspunderea în dreptul administrativ:

a) răspunderea administrativ-disciplinară (a funcționarilor publici, se găsește în statutul funcționarilor publici);

b) răspunderea administrativ-patrimonială (întemeiată, mai ales, pe vătămarea printr-un act administrativ);

c) răspunderea administrativ-contravențională – OG nr. 2/2001;+ o formă de răspundere administrativă distinct în legislația bancară.

Teoria generală a actului administrativ

♠ Considerații generale

Dintre toate instituțiile fundamentale ale dreptului administrativ, teoria actului administrativ a suferit cele mai puține modificări în doctrină, chiar față de perioada postbelică. Cu toate acestea, o serie de reglementări, cum ar fi cele referitoare la transparența decizională în administrația publică, accesul la o serie de reglementări, accesul la o serie de informații de interes public, soluționarea într-un termen determinat a petițiilor, aprobarea tacită a autorizațiior (OUG nr. 27/2003), cu efecte directe asupra practicii administrative și implicit a jurisprudenței instanțelor de contencios administrativ, impune o regândire a teoriei actului administrativ. Suntem încă în absența unui cod de procedură administrativă, ale cărui teze prealabile au fost adoptate încă din 2008, cod care ar urma să consacre cu forță juridică obligatorie principiile comune aplicabile administrației publice, procedura de elaborare și adoptare a actelor administrative individuale, controlul administrativ-jurisdicțional etc. În absența acestei reglementări, reiterăm existența unor prevederi legale în ce privește elaborarea actelor administrative normative la nivelul administrației centrale, dar și al administrației locale, în cuprinsul legii nr. 24/2000. Activitatea autorităților administrației publice se caracterizează prin acte juridice, acte cu caracter politic, fapte materiale juridice, operațiuni administrative. Producerea de efecte juridice constă în nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, iar în cadrul formelor concrete de realizare a activității executive, în sens larg, deci a activității administrative, locul central îl ocupă actele administrative. În ce privește sintagma de contract administrativ, aceasta preia trăsături definitorii ale actului de drept administrativ și ale actului de drept civil, fără a se identifica cu vreunul dintre acestea. Dreptul administrativ este interesat, în primul rând, de studiul actelor administrative unilaterale ale administrației publice, dar și al contractelor administrative ca forme juridice ale administrației publice, ca activitate, ce pot fi exprimate prin sintagma acte administrative, fiind vorba de sensul larg al noțiunii. Pe lângă actele juridice de la nivelul administrației publice, mai întâlnim și fapte materiale care nu concretizează voință juridică, de unele dintre acestea legea atrăgând însă producerea de efecte juridice (ex.: decesul = eveniment de care legea leagă producerea de efecte juridice).

Operațiunile administrative reprezintă activități materiale, la nivelul administrației publice, ce concură adeseori la elaborarea unui act administrativ, dar nu reprezintă manifestări producătoare de efecte juridice, deci nu sunt producătoare de efecte juridice (ex.: aviz, acord). În ce privește actele cu caracter politic, acestea, de regulă, se regăsesc la nivelul administrației centrale, reprezentând declarații de voință prin care se afirmă anumite principii sau se stabilește o anumită atitudine, o anumită poziție în conducerea societății (ex.: art. 88 din Constituție – mesajele Președintelui). Încă din perioada interbelică, s-a făcut distincție între actele administrative de autoritate și actele administrative de gestiune, delimitare valabilă și în prezent. În activitatea administrației, domină actele de autoritate, privite ca manifestări de voință prin care se creează situații juridice noi, supuse regimului de drept public. Actele administrative de gestiune reprezintă manifestări de voință ale autorităților administrației publice, prin care acestea intervin asupra patrimoniului lor, fiind vorba, în esență, de contracte. Ele pot avea în vedere fie domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale (sau proprietatea publică), fiind vorba de contracte administrative, pentru că sunt bunuri publice, sau pot avea în vedere domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, fiind vorba de regimul dreptului privat, de contracte civile. Concluzia este că administrația publică nu încheie decât acte și contracte administrative, ci poate încheia, în anumite situații, și acte juridice civile sau contracte civile, când acționează ca o persoană juridică de drept privat (ex.: un contract de concesiune cu privire la un teren ce aparține municipalității). În doctrină, s-a utilizat de-a lungul vremii și noțiunea de act de drept administrativ alături de cea de act administrativ. În primul caz, se pune accentul pe regimul juridic aplicabil, în timp ce sintagma act administrativ pune accentul pe ideea de activitate, semnificația fiind însă aceeași. În ce privește regimul actelor administrative, au fost identificate de-a lungul vremii două forme: o formă tipică, care, în caz de litigiu, presupune un contencios administrativ, potrivit legii contenciosului administrativ si altor legi speciale, și o formă atipică, care, din anumite considerente, nu permite controlul instanțelor judecătorești, nici în baza legii contenciosului administrativ și nici în baza altor reglementări (este vorba despre actele prevăzute la art. 126 alin. (6) din Constituție).

♠ Definiția și trăsăturile actului administrativ

Față de prevederile legii contenciosului administrativ, care asimilează contractul administrativ actului administrativ, urmează să identificăm un sens larg și un sens restrâns al noțiunii de act administrativ. În sens restrâns, actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a autorităților adiministrației publice și, în secundar, și a altor autorități publice, ce constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință, făcută în scopul de a produce efecte juridice în realizarea puterii publice, aflată în principiu sub controlul instanțelor de contencios administrativ. În sens larg, actul administrativ se identifică cu contractul administrativ, presupunând un acord de voință, în care de o parte se află întotdeauna o autoritate a administrației publice. În doctrină nu există unanimitate de opinii în ce privește numărul, denumirea și conținutul trăsăturilor actului administrativ, care derivă din definiție. Toți autorii sunt de acord că actele administrative sunt:

a) acte juridice;b) manifestări unilaterale de voință;c) emise în realizarea puterii publice.

1. Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a autorităților administrației publice. Se susține tradițional în doctrină că ponderea actelor administrative crește pe măsură ce urcăm în ierarhia sistemului organelor administrației publice. În realitate, și la nivelul autorităților locale se adoptă nenumărate acte administrative, doar că acestea au mai puțină vizibilitate, interesează colectivitatea căreia i se adresează.

2. Actul administrativ reprezintă o voință juridică unilaterală. Caracterul unilateral reprezintă acea trăsătură de a fi emis fără participarea sau consimțământul subiectelor de drept cărora le este destinat sau cu privire la care generează drepturi și obligații. Prin această trăsătură se urmărește includerea actului administrativ în sfera actelor juridice, dar și delimitarea lui de operațiunile administrative. Actul administrativ apare ca o exteriorizare a voinței interne a unei structuri administrative de a produce direct efecte juridice, ea trebuind să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva din ordinea juridică existentă. Față de această trăsătură a actului administrativ, în practică s-au ridicat în timp unele probleme:

a) Există situații de emitere a actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice (desigur, acest lucru se întâmplă în cazul organelor colegiale). O mare parte din actele administrative sunt adoptate de organe colegiale în cadrul cărora se formează o voință comună, unitară, în sensul adoptării unui act administrativ, în vederea realizării competenței autorității administrative pe care aceștia o compun.

b) Există situația emiterii actului administrativ cu participarea mai multor autorități ale administrației publice, respectiv a unei structuri administrative și a unei structuri nestatale. Și în acest caz, este vorba despre voința comună a reprezentanților autorităților respective, concretizată într-un singur act administrativ.

c) Există și situația emiterii actului administrativ la cererea prealabilă. De cele mai multe ori se are în vedere situația în care cererea prealabilă aparține unui subiect de drept, persoană fizică sau persoană juridică, ce urmează să fie beneficiarul actului administrativ respectiv (ex.: eliberarea unei autorizații de construire). În practică s-a pus problema dacă renunțarea beneficiarului la exercițiul dreptului conferit prin actul administrativ solicitat stinge efectele actului. În mod unanim s-a susținut că este necesară revocarea actului administrativ de către autoritatea emitentă, într-o asemenea situație.

3. Actul administrativ este emis în realizarea puterii publice, adică în baza prerogativelor de putere publică. Din această trăsătură rezultă obligativitatea și caracterul executoriu al actului administrativ, caracteristici analizate de unii autori ca trăsături distincte.

4. Actul administrativ are un regim juridic specific în centrul căruia se află legea contenciosului administrativ. De regulă, actele administrative pot fi controlate în instanța de contencios administrativ, cu unele excepții de rang constituțional și de rang legal (art. 5 din Legea nr. 554/2004). În art. 2 din Legea nr. 554/2004 întalnim două articole din Constituție preluate ad litteram, teoria recursului paralel și acte emise în circumstanțe excepționale care pot fi atacate doar pentru exces de putere.

(?) Știm din Legea nr. 554/2004 că autorității publice îi sunt asimilate persoanele de drept privat autrizate sa realizeze servicii publice. Întrebarea este dacă o asemenea structură privată autorizată să realizeze un seriviciu fundamental, în condițiile legii, poate să emită acte administrative și dacă acestea sunt emise în regim de putere publică. - Activitatea adm publice si domeniul public – Ciobanu, aparut in aprilie 2015