Consiliul Superior al Magistraturii între trecut și viitor

- Standarde internaționale. Jurisprudență constituțională. Propuneri de revizuire a Constituției -

articolul `Consiliul Superior al Magistraturii între prezent si viitor` a fost publicat în `Constitutia Romaniei. Opinii esentiale pentru legea fundamentala`, coord. Sorin Bocancea, p.197-218 iunie 2013.

Jud. Cristi DanilețMembru CSM

1. Aspecte istoriceConsiliul Superior al Magistraturii (CSM) a fost înfiinţat prin dispoziţiile titlului

III al Legii din 24 martie 1909 pentru modificarea unor dispoziţiuni din legile relative la organizarea judecătorească, modificate şi completate prin Legea pentru organizarea judecătorească din anul 1924. Ulterior, prin Legea pentru organizarea judecătorească din anul 1952, dispoziţiile privind Consiliul Superior al Magistraturii au fost abrogate.

CSM a fost reglementat pentru prima dată la nivel constituţional prin art. 132 şi art. 133 din Constituţia din anul 19911. După 12 ani, Constituția avea să fie îmbunătățită. Astfel, Legea de revizuire a Constituţiei nr. 429/2003 a promovat o nouă orientare cu privire la definirea constituţională a CSM, dispoziţiile sale fiind substanţial diferite faţă de cele anterioare: instituţia CSM – garant al „independenţei justiţiei”, ca valoare esenţială a statului de drept –, capătă acum o nouă reglementare privind rolul, structura, componenţa, mandatul preşedintelui şi al celorlalţi membri, atribuţiile şi hotărârile pe care le adoptă.

2. Misiunea unui consiliu judiciarPentru a înțelege necesitatea existenței unui consiliu judiciar, trebuie pornit de la

rolul judecătorului și modul în care este acesta protejat pentru realizarea misiunii sale.  Astfel, justiția este coloana vertebrală menită să susțină valorile democratice din orice stat modern. În concret, justiția se înfăptuiește prin judecător, care într-o societate democratică are trei roluri2: a. să rezolve disputele dintre cetățeni și cele dintre aceștia și autorități; b. să garanteze drepturile și libertățile fundamentale ale omului; c. să promoveze și să susțină statul de drept3.1 Art. 132 reglementa componența sa: „CSM este alcătuit din magistraţi aleşi, pentru o durată de 4 ani, de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţa comună”. Iar art. 133, atribuțiile: (1) CSM propune Președintelui României numirea în funcție a judecătorilor și a procurorilor, cu excepția celor stagiari, în condițiile legii. În acest caz, lucrările sunt prezidate, fără drept de vot, de ministrul justiției. (2) CSM îndeplinește rolul de consiliu de disciplină al judecătorilor. În acest caz, lucrările sunt prezidate de Președintele Curții Supreme de Justiție”.2 Pentru prima dată, aceste trei roluri sunt enumerate în Declaraţia Universală privind Independenţa Justiţiei adoptată de Prima Conferinţă Mondială privind Independenţa Justiţiei, Montreal - Quebec, Canada, 1983: „2.01. Obiectivele şi funcţiile judecătorilor includ, printre altele: a. Să soluţioneze conflictele şi să aplice legea în mod imparţial în conflictele dintre particulari, şi între particulari şi autorităţile publice; b. Să promoveze, în limitele normale ale atribuțiilor judiciare, respectarea drepturilor omului; c. Să se asigure că fiecare individ poate trăi în siguranţă în cadrul statului de drept”. 3 Pentru o analiză comprehensivă a dispozițiilor interne și internaționale care obligă magistratul să promoveze și să susțină statul de drept, a se vedea postarea „Dacă și cum trebuie magistrații să promoveze

1

În centrul sistemului de justiție astfel conceput este justițiabilul, ale cărui garanții la un proces echitabil sunt asigurate de un judecător care trebuie să fie independent, competent și imparțial. Ca urmare a importanței funcției sale sociale, rolul judecătorului trebuie asigurat atât la nivel legal, cât și la nivel instituțional. În epoca modernă, protecția judecătorului în acest context se asigură, atât cu privire la sistem în ansamblu, cât cu privire la persoana fiecărui magistrat, printr-un organism numit „Consiliul Judiciar” sau „Consiliul de Justiție”. Rolul acestuia este, prin urmare, garantarea și apărarea independenței justiției, ceea ce înseamnă în concret următoarele4:

a. la nivelul sistemului judiciar:- separația puterilor în stat, pentru a asigura guvernarea autonomă a justiției;- indicatori și evaluare de sistem, pentru promovarea eficienței și calității justiției;- responsabilitate față de public, prin asigurarea transparenței și educației

juridice5.b. la nivelul fiecărui judecător:- selectarea, numirea și promovarea magistraților6: pe baza principiului

meritocrației, luându-se în considerare, pe lângă cunoștintele juridice temeinice, stăpânirea unor noțiuni de etică și chiar sensibilitate la problemele sociale;

- asigurarea disciplinei și deontologiei judiciare: la un nivel care să nu permită verificarea legalității și temeiniciei hotărârilor judecătorești (căci acestea pot constitui obiect doar al căilor de atac);

- protecția imaginii justiției, pentru prezervarea încrederii în judecător.Așadar, Consiliul Judiciar trebuie, pe de o parte, să protejeze independența

justiției7 iar, pe de altă parte, să garanteze eficiența și calitatea acesteia. Astfel gândit, Consiliul e menit să asigure un echilibru între independența și responsabilitatea justiției8.

3. Consilii Judiciare în alte țăriÎn prezent există consilii judiciare în următoarele țări europene: Anglia și Țara

Galilor, Andora, Belgia, Bosnia şi Hertegovina, Bulgaria, Cipru, Danemarca, Estonia,

statul de drept” din 21 februarie 2013, disponibilă la adresa http://cristidanilet.wordpress.com/2013/02/21/promovare-statul-de-drept/4 Pe larg, despre atribuțiile unui Consiliu Judiciar, a se vedea Avizul nr. 10 (2007) referitor la Consiliul Justiţiei în serviciul societăţii adoptat de Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni, disponibil la www.coe.int/ccje. 5 In acest context, un Consiliu Judiciar va ajuta la formarea și instaurarea unei noi culturi juridice la nivelul întregii societăți: cea a statului de drept, în care legea și hotărârea judecătorească sunt respectate și puse în executare.6 Vom folosi denumirea de magistrați pentru a desemna atât judecătorii, cât și procurorii, care în România, Franța etc. au aceeași evoluție a carierei judiciare, rolul lor fiind însă diferit, evident, în cursul procesului.7 Cu privire la definiția și condițiile pe care le presupune independența justiției a se vedea, pe larg, Cristi Danileț, „Independența justiției în statul de drept (I): Standardele de independență structurală”, în revista THEMIS a INM nr. 1/2010, pp. 75-86, și „Independența justiției în statul de drept  (II): Standardele de independență personală”, în revista THEMIS a INM nr. 2-3/2010, pp. 63-73, disponibile la www.inm-lex.ro. 8 Independența fără responsabilitate înseamnă, de fapt, arbitrariu. Totuși, a nu se confunda noțiunile de „responsabilitate” cu „răspundere”. Pentru o analiză a reglementărilor internaționale cu privire la răspundere (care poate fi penală, civilă, disciplinară, etică, administrativă) a se vedea Cristi Danileț, Răspunderea magistraților – standarde internaționale, august 2011, disponibilă la www.csm1909.ro/csm/linkuri/05_08_2011__42877_ro.doc

2

Finlanda, Franţa, Islanda, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Macedonia, Malta, Moldova, Olanda, Norvegia, Polonia, România, Rusia, Scoția, Slovacia, Slovenia, Spania, Turcia, Ucraina, Ungaria.

Unele țări au consilii doar pentru judecători. În altele există consilii pentru judecători și, separat, consilii specializate pentru procurori – spre exemplu, în Bosnia şi Hertegovina, Macedonia, Moldova, Muntenegru, Serbia, Ucraina. În fine, sunt ţări precum Franţa, Italia şi Turcia care au consilii judiciare ce sunt competente atât pentru judecători, cât şi pentru procurori (consiliul din Franţa, de exemplu, are o secţie separată pentru procurori, întocmai ca și în România, cu atribuții distincte asupra celor două categorii de magistrați).9

4. Standardele internaționale cu privire la Consiliile JudiciareConsilii Judiciare sunt constituite peste tot în lume, din Asia până în America

Latină: toate au atribuții cu privire la cariera magistraților, iar unele au atribuții și cu privire la managementul de sistem judiciar10. Referindu-ne la cele din Europa, vom enumera principalele reglementări din dreptul internațional cu caracter de soft law11.

Carta Europeană privind Statutul Judecătorilor, adoptată sub egida Consiliul Europei la Strasbourg, 8-10 iulie 1998:

Pct 1.3. „În privinţa oricărei decizii ce poate afecta selecţia, recrutarea, numirea, evoluția în carieră sau încetarea mandatului unui judecător, statutul prevede intervenţia unei autorități independente de puterea executivă şi puterea legislativă, în care cel puţin jumătate dintre membri să fie judecători aleşi de către egalii lor după o modalitate care să garanteze cea mai largă reprezentare a acestora”.

Avizul nr. 10 (2007) referitor la Consiliul Justiţiei în serviciul societăţii, adoptat de Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni din cadrul Consiliului Europei

În acest aviz CCJE recomandă următoarele:„A. În general:

a) este important să se pună la punct în state un organism specific de garantare a independenţei judecătorilor, cum ar fi Consiliul Justiţiei, în calitate de element indispensabil al statului de drept şi respectând principiul separării puterilor;

9 Pentru sistemele din alte țări, a se vedea chestionarele completate de țările membre ale Consiliului Europei în cadrul activității preliminare adoptării de către Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni a Avizului nr. 10 (2007), chestionare disponibile la adresa www.coe.int/ccje. Pentru consiliile din țările membre ale Uniunii Europene, a se vedea lucrarea Prof. Wim Voermans și Dr Pim Albers Councils for the Judiciary in EU Countries, disponibilă la www.recj.eu. De asemenea, referiri cu privire la structura și atribuțiile consiliilor din diverse țări se regăsesc în Avizul nr. 1 din 2001 al CCJE referitor la standardele privind independenţa puterii judecătoreşti şi inamovibilitatea judecătorilor. Cu privire la competența consiliilor din diverse țări în materie disciplinară, a se vedea Avizul nr. 3 din 2002 al CCJE referitor la principiile şi regulile privind conduita profesională a judecătorilor şi în mod deosebit etica, comportamentul inadecvat şi imparţialitatea.10 Pentru un material de drept comparat, a se vedea V. Autheman, S. Elena, Global Best Practice: Judicial Councils. Lessons learned from Europe and Latin America, The IFES Rule of Law White Paper Series, 2004, disponibil la www.ifes.org. 11 Este adevărat că aceste instrumente internaționale au caracter de recomandare. Dar, în timp, ele au devenit adevărate standarde de referință care sunt luate în considerare atunci când se creează astfel de consilii sau când se îmbunătățesc reglementările privind consiliile existente.

3

b) Consiliul Justiţiei trebuie să aibă drept funcţie protejarea independenţei atât a sistemului judiciar, cât şi a fiecărui judecător în parte şi să garanteze, în acelaşi timp, eficienţa şi calitatea justiţiei în conformitate cu articolul 6 al CEDO pentru a întări încrederea justițiabililor în justiţie;c) Consiliul Justiţiei ar trebui să fie protejat împotriva riscului de a-şi vedea autonomia limitată de puterile legislativă şi executivă, figurând la nivelul cel mai ridicat al ierarhiei normelor;

B. Asupra componenţei Consiliului Justiţiei:a) pentru a evita corporatismul şi a reflecta diferitele curente de opinie ale societăţii, Consiliul Justiţiei ar trebui să aibă o componenţă mixtă cuprinzând o majoritate substanţială de judecători, chiar dacă unele sarcini pot fi rezervate unei secții constituită numai din judecători. Consiliul Justiţiei poate fi, de asemenea, format în exclusivitate din judecători;b) desemnarea membrilor, judecători sau nu, trebuie să se facă pe baza competenţei lor, experienţei lor, înţelegerii din partea lor a vieţii judiciare şi culturii independenţei. Ei nu ar trebui să fie politicieni activi sau membri ai executivului ori legislativului;c) membrii judecători ar trebui să fie aleşi de egalii lor, fără amestecul autorităţilor politice sau al ierarhiei judiciare, prin metode care să garanteze cea mai amplă reprezentare a sistemului judiciar; dacă selecţia se face prin intermediul unei alegeri directe, Consiliul Justiţiei ar trebui să enunţe regulile pentru aceasta, în scopul de a minimaliza orice atingeri aduse încrederii din partea beneficiarilor justiţiei;d) membrii nejudecători, cu sau fără experienţă juridică, ar trebui să fie desemnaţi de autorităţile nepolitice; dacă totuşi sunt aleşi de Parlament, ei nu ar trebui să fie membri ai Parlamentului, ar trebui să fie aleşi de o majoritate calificată necesitând o susţinere semnificativă a opoziţiei şi ar trebui să permită o reprezentare diversificată a societăţii în structura globală a Consiliului Justiţiei;

C. Asupra funcţionării Consiliului Justiţiei:a) mandatele membrilor ar putea necesita o activitate cu program normal, dar limitate ca număr şi durată pentru a păstra contactul cu practica jurisdicţională; membrii (judecători şi nejudecători) ar trebui să beneficieze de garanţiile de independenţă şi imparţialitate;b) Consiliul Justiţiei ar trebui să-şi administreze propriul buget şi să dispună de mijloace financiare adecvate care să îi permită o funcţionare optimă şi independentă;c) unele decizii ale Consiliului Justiţiei trebuie să fie motivate şi să aibă valoare de constrângere, dar să fie supuse căilor de atac;d) drept condiţie esenţială a încrederii justițiabililor, Consiliul Justiţiei ar trebui să acţioneze cu toată transparenţa şi trebuie să se justifice pentru activităţile sale, îndeosebi prin intermediul unui raport de activitate periodic destinat de asemenea să sugereze îmbunătăţiri în privinţa funcţionării justiţiei.

D. Asupra competenţei Consiliului Justiţiei:a) Consiliul Justiţiei ar trebui să aibă o gamă amplă de atribuții care să îi permită să protejeze şi să promoveze independenţa judiciară şi eficienţa justiţiei, veghind în acelaşi timp la evitarea conflictelor de interese cu ocazia îndeplinirii acestor atribuții diferite;b) selecţia, numirea şi promovarea judecătorilor ar trebui, de preferinţă, să fie în competenţa Consiliului Justiţiei, efectuată cu toată independenţa faţă de puterea legislativă sau executivă şi cu toată transparenţa, în special cu privire la criteriile de selecţie a judecătorilor;

4

c) Consiliul Justiţiei ar trebui să se implice activ în activitatea de evaluare a calităţii justiţiei şi în punerea în practică a tehnicilor destinate să asigure eficienţa activității judecătorului, fără a se substitui totuşi autorităţii judiciare competente pentru evaluarea individuală a judecătorilor;d) Consiliul Justiţiei ar putea fi instanţa competentă în materie de etică; el poate primi, între altele, plângerile beneficiarilor justiţiei;e) Consiliul Justiţiei ar putea fi organismul însărcinat cu organizarea şi controlul pregătirii profesionale, chiar dacă concepţia şi punerea în practică a programelor de pregătire revine unui centru de pregătire, cu care trebuie să coopereze pentru a garanta calitatea pregătirii iniţiale şi continue a judecătorilor;f) Consiliul Justiţiei ar putea avea competenţe financiare extinse privind negocierea şi administrarea bugetului justiţiei, precum şi competenţe privind administrarea şi gestionarea instanţelor în vederea îmbunătăţirii calităţii justiţiei;g) Consiliul Justiţiei ar putea fi organul capabil să joace un rol direct mai amplu în protejarea şi promovarea imaginii justiţiei;h) orice proiect de lege care ar putea avea incidenţă asupra puterii judiciare şi independenţei judecătorilor sau asupra garanţiei de acces a cetăţenilor la justiţie ar trebui obligatoriu să fie supus, înainte de votul din Parlament, avizului Consiliului Justiţiei;i) trebuie încurajată cooperarea dintre Consiliile Justiţiei la nivel european şi internaţional”.

Recomandarea (2010) 12  cu privire la judecători: independenţa, eficienţa şi responsabilităţile, adoptată de Comitetul Miniştrilor al Consiliului Europei„8. În cazul în care judecătorii consideră că independenţa lor este ameninţată, ei ar trebui să poată recurge la un consiliu judiciar sau la o altă autoritate independentă, ori ei ar trebui să dispună de mijloace efective de remediere. [...]20. Judecătorii, care sunt parte a societăţii pe care o deservesc, nu pot administra justiţia într-o manieră efectivă fără încredere din partea publicului. Ei trebuie să se informeze despre aşteptările societăţii cu privire la sistemul judiciar şi despre nemulţumirile la adresa funcţionării sale. La acestea ar contribui existenţa unor mecanisme permanente de obţinere a unor astfel de reacţii, înfiinţate de consiliile judiciare sau de alte autorităţi independente. [...]26. Consiliile judiciare sunt organisme independente, stabilite prin lege sau prin constituţie, care să garanteze independenţa puterii judecătoreşti şi a judecătorilor considerați individual şi care să promoveze astfel funcţionarea eficientă a sistemului judiciar.27. Nu mai puţin de jumătate din membrii unor asemenea consilii trebuie să fie judecători aleşi de către colegii lor de la toate nivelurile sistemului judiciar şi cu respectarea pluralismului în interiorul sistemului judiciar.28. Consiliile judiciare trebuie să demonstreze cel mai înalt grad de transparenţă faţă de judecători şi societate, prin dezvoltarea unor proceduri prestabilite şi prin decizii motivate.29. În exercitarea atribuţiilor lor, consiliile judiciare nu trebuie să interfereze cu independenţa individuală a fiecărui judecător. [...]46. Autoritatea care ia decizii privind selecţia şi cariera judecătorilor trebuie să fie independentă de puterile executivă şi legislativă. Pentru garantarea independenţei sale,

5

cel puţin jumătate din membrii acestei autorităţi trebuie să fie judecători aleşi de către colegii lor.47. Cu toate acestea, în cazul în care reglementările constituţionale sau legale prevăd că şeful statului, guvernul sau puterea legislativă pot lua decizii referitoare la selectarea şi cariera judecătorilor, trebuie abilitată o autoritate independentă şi competentă, în componenţa căreia să fie în majoritate membri din sistemul judiciar (fără a aduce atingere normelor aplicabile la consiliile judiciare cuprinse în capitolul IV) care să facă recomandări sau să emită avize pe care autoritatea competentă în privinţa numirii să le urmeze în practică.48. Modul de alcătuire a autorităţilor independente de care se menţionează la punctele 46 şi 47 ar trebui să asigure cea mai largă reprezentare posibilă. Procedurile lor trebuie să fie transparente, iar motivele care au stat la baza deciziilor să fie puse la dispoziţia candidaţilor care formulează o asemenea cerere. Un candidat respins trebuie să aibă dreptul de a contesta decizia sau cel puţin procedura prin care a fost luată decizia. [...]69. Pot fi demarate procedurile disciplinare în cazul în care judecătorii nu reuşesc să îşi îndeplinească obligaţiile într-o manieră eficientă şi adecvată. Aceste proceduri ar trebui să fie efectuate de către o autoritate independentă sau o instanţă judecătorească, cu toate garanţiile unui proces echitabil şi care să îi asigure judecătorului dreptul de a contesta decizia şi sancţiunea. Sancţiunile disciplinare trebuie să fie proporţionale cu abaterea comisă”.

Raport Privind Standardele Europene referitoare la Independenţa Sistemului Judiciar, Comisia de la Veneţia, Partea I: Independenţa Judecătorilor, adoptat de Comisia de la Veneţia (12-13 martie 2010); concluzii:„4. O metodă adecvată pentru garantarea independenţei puterii judecătoreşti este crearea unui Consiliu Judiciar independent care să aibă un rol determinant asupra deciziilor privind numirea şi cariera judecătorilor. Respectând varietatea sistemelor de drept existente, Comisia de la Veneţia recomandă ca statele să aibă în vedere constituirea unui astfel de organism acolo unde el nu există încă. În toate cazurile, consiliul ar trebui să aibă o componenţă pluralistă, unde judecătorii să reprezinte o parte importantă, dacă nu chiar majoritară. Cu excepţia membrilor de drept, aceşti judecători trebuie aleşi sau numiţi de către colegii lor. [...]6. Consiliile judiciare sau autoritățile disciplinare trebuie să aibă o influenţă decisivă în procedurile disciplinare. Împotriva unei decizii a organismelor disciplinare trebuie asigurată şi posibilitatea exercitării unei căi de atac în faţa unei instanţe judecătoreşti”.

Raport Privind Standardele Europene referitoare la Independenţa Sistemului Judiciar, Comisia de la Veneţia, Partea a II-a: Organele de Urmărire Penală, adoptat de Comisia de la Veneţia (17-18 decembrie 2010); concluzii:„19. Acolo unde există, componenţa Consiliului Procurorilor trebuie să includă procurori de la toate nivelurile, dar şi alţi actori, cum ar fi avocaţi sau profesori de drept. Dacă membrii unui astfel de consiliu sunt aleşi de Parlament, decizia ar trebui să se ia cu votul unei majorităţi calificate.20. Acolo unde consiliile judecătorilor şi ale procurorilor formează un singur organism, ar trebuie să fie asigurări că judecătorii şi procurorii nu pot influenţa unii celorlalţi procedurile de numire şi procedurile disciplinare”.

6

4. CSM din România. Reglementări constituționale și jurisprudența CCR

4.1. Natura juridică a CSMCSM este reglementat în secțiunea a 3-a din Cap.VI intitulat „Autoritatea

judecătorească” a Titlului III „Autoritățile publice”12. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională (CCR) a decis că CSM este o autoritate

fundamentală a statului (Deciziile CCR nr. 53/2011 și nr. 54/2011) care însă nu este reprezentantul autorității judecătorești, acest rol revenind Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi celorlalte instanţe judecătoreşti. De asemenea, CSM nu este exponentul puterii judecătoreşti13, ci un organ de natură administrativă (Dec. CCR nr. 375/2005). Consiliul este un organism independent, cu activitate permanentă, cu atribuţii referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor (Dec.CCR nr. 799/2011).

Conform dispoziţiilor constituţionale, CSM face parte din cadrul autorităţilor judecătoreşti (Dec. CCR nr. 514/2007). În acest context, autorităţii judecătoreşti nu îi poate fi conferit un alt statut faţă de organele reprezentative ale celorlalte puteri în stat. Potrivit dispoziţiilor constituţionale şi infraconstituţionale, calitatea de membru al CSM, ca autoritate reprezentativă în cadrul sistemului judiciar, presupune o identitate de statut în raport cu celelalte puteri. Aşadar, statutul membrilor Consiliului implică calitatea de demnitar, calitate recunoscută şi deputaţilor, şi senatorilor (Dec. CCR nr. 196/2013).

4.2. Rolul CSMPotrivit art. 133 alin.1 Constituţie, rolul CSM este acela de garant al

independenţei justiţiei. Curtea Constituțională a arătat că CSM poate fi garantul independenţei justiţiei

numai dacă, în realizarea acestei competenţe, el își îndeplinește în mod independent și imparțial atribuţiile stabilite prin lege. Iar factorii ce asigură independenţa şi imparţialitatea acestui organ de jurisdicţie îi constituie modul de desemnare a membrilor săi, durata mandatului şi inamovibilitatea membrilor în cursul mandatului, precum şi existenţa unei protecţii adecvate împotriva presiunilor exterioare (Deciziile CCR nr 518/2007, nr.779/2009, nr.1.556/2011).

Referitor la această ultimă condiție, Curtea Constituțională a decis că, în activitatea individuală, membrul Consiliului trebuie să se bucure de o reală libertate de gândire, expresie şi acţiune, astfel încât să-şi exercite mandatul în mod eficient. El nu poate fi expus unor eventuale presiuni, afectând independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi a obligaţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi legilor. Membrii aleşi ai CSM îşi exercită atribuţiile constituţionale în baza unui mandat reprezentativ, şi nu a unui mandat imperativ, acesta din urmă fiind incompatibil cu rolul şi atribuţiile conferite de art. 133 şi 134 coroborate cu art. 124 şi 125 din Constituţie, dar şi din perspectiva modalităţii în care se iau hotărârile, atât de către Plen, cât şi de către secţii în cadrul CSM (Dec. CCR nr. 196/2013)14.

12 În capitolul privind „Autoritatea judecătorească” mai figurează Instanțele Judecătorești și Ministerul Public.13 Prin „putere judecătorească” înțelegem: în sens structural, organizatoric, totalitatea corpului judecătorilor; în sens funcțional, atribuțiile jurisdicționale exercitate de judecători și concretizate prin hotărâri judecătorești.

7

4.3. Atribuțiile CSMÎn art. 134 din Constituția României, sunt enumerate atribuţiile principale ale

CSM: propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, în condiţiile legii; îndeplineşte rolul de instanţă de judecată, prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organică15; îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin legea sa organică, în realizarea rolului său de garant al independenţei justiţiei.16

Putem spune că în actualul cadru constituţional şi legal, în calitatea sa de „guvern al sistemului judiciar”, CSM exercită în principal atribuţii administrative. În sfera preocupărilor sale se regăseşte însă şi o componentă legislativă (ne referim aici la avizarea proiectelor de acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti şi la elaborarea legislaţiei secundare – regulamente), precum şi o componentă judiciară (ne referim aici la soluţionarea acţiunilor disciplinare exercitate cu privire la judecători şi procurori).

Curtea Constituțională a stabilit recent că îndeplinirea tuturor atribuţiilor prevăzute de capitolul IV din Legea nr. 317/2004 presupune întrunirea Plenului CSM sau a secţiilor acestuia, deci nu o activitate separată a membrilor Consiliului. Membrii aleşi ai CSM au o serie de drepturi şi îndatoriri stabilite atât prin Constituţie, cât şi prin legea

14 „În baza mandatului reprezentativ, membrul CSM este alesul şi reprezentantul întregii categorii ale cărei interese sunt reprezentate de organul colegial din care acesta face parte şi nu poate fi revocat decât în condiţiile nerespectării atribuţiilor în cadrul acestuia, iar nu a mandatului încredinţat de alegătorii săi. Astfel, în acest caz, alegătorii nu stabilesc dinainte sarcinile membrului ales al Consiliului, dimpotrivă acesta este autorizat de către judecători să îi reprezinte. De asemenea, în vederea exercitării dreptului de vot în cadrul Plenului sau secţiilor, membrul ales al CSM nu primeşte un mandat expres, ci se pronunţă în baza propriilor convingeri, în limitele legii” (Dec. CCR nr 196/2013).15 „În Franţa, Consiliul Superior al Magistraturii este instanţa disciplinară a magistraţilor, iar deciziile pronunţate în cadrul acestei atribuţii pot fi atacate la Consiliul de Stat. În Spania, instanţa disciplinară este diferită în funcţie de gravitatea faptelor săvârşite. Pentru fapte foarte grave este competent Plenul Consiliului General al Puterii Judiciare. Pentru fapte grave este competentă Comisia de disciplină a Consiliului General al Puterii Judiciare, iar pentru fapte mai puţin grave este competent preşedintele sau organul de conducere al instanţei respective, iar, în acest din urmă caz, sancţiunea constă în avertisment sau amendă. În Italia, potrivit art. 105 din Constituţie, măsurile disciplinare relative la magistraţi sunt de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, iar ministrul justiţiei (care poate fi titularul acţiunii disciplinare), procurorul general de pe lângă Curtea de Casaţie şi magistratul sancţionat pot exercita recurs împotriva deciziilor Secţiei disciplinare a Consiliului Superior al Magistraturii în faţa Secţiilor Unite ale Curţii de Casaţie, iar instanţa de control judiciar are competenţa de a examina atât respectarea regularităţii procedurii disciplinare, cât şi calificarea faptelor acuzate şi temeinicia luării sancţiunii” (Dec. CCR nr. 126/2011).16 Acestea din urmă sunt prevăzute în Legea nr. 317/2004 privind CSM: a. atribuţii generale: apără judecătorii şi procurorii împotriva oricărui act care le-ar putea afecta independenţa sau imparţialitatea ori ar crea suspiciuni cu privire la acestea; apără reputaţia profesională a judecătorilor şi procurorilor; asigură respectarea legii şi a criteriilor de competenţă şi etică profesională în desfăşurarea carierei profesionale a judecătorilor şi procurorilor; întocmeşte şi păstrează dosarele profesionale ale judecătorilor şi procurorilor; coordonează activitatea Institutului Naţional al Magistraturii şi a Școlii Naţionale de Grefieri. b. atribuţii ale Plenului şi secţiilor CSM: referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor; referitoare la admiterea în magistratură, evaluarea, formarea şi examenele judecătorilor şi procurorilor; referitoare la organizarea şi funcţionarea instanţelor şi a parchetelor. Ele sunt dezvoltate apoi în regulamente, aspect ce nu contravine Constituției (Dec. CCR nr. 1.588/2011).

8

organică. Adunările generale ale instanţelor reprezentate de membrul ales al CSM nu pot pretinde acestuia îndeplinirea altor atribuţii decât cele stabilite prin lege (Dec. CCR nr. 196/2013).

4.4. Membrii CSM – componență și durata mandatuluiPotrivit art. 133 alin. 2 din Constituție, CSM este alcătuit din 19 membri, din

care:a) 14 sunt aleşi în adunările generale ale magistraţilor şi validaţi de Senat; aceştia fac parte din două secţii, una pentru judecători şi una pentru procurori; prima secţie este compusă din 9 judecători, iar cea de-a doua din 5 procurori;b) 2 reprezentanţi ai societăţii civile, specialişti în domeniul dreptului, care se bucură de înaltă reputaţie profesională şi morală, aleşi de Senat; aceştia participă numai la lucrările în plen;c) ministrul justiţiei, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Curtea Constituțională a analizat raportul dintre numărul magistraților și cel al nemagistraților membri ai CSM. Astfel, ea a arătat că judecătorii şi procurorii trebuie să aibă o pondere corespunzătoare imperativului constituţional, consacrat de art. 133 alin. (1) și că, așa fiind, ../../../../../Documents and Settings/user/My Documents/Documents and SettingsuserSintact 2.0cacheLegislatietemp%22în virtutea atribuţiilor CSM, componenţa acestui organism trebuie să reflecte specificitatea acestei activităţi, calitatea de magistraţi a membrilor – aşa cum o impune însăşi titulatura acestui organism suprem de reprezentare – care cunosc în mod direct implicaţiile activităţii desfăşurate de această categorie profesională, fiind definitorie pentru hotărârile pe care le adoptă Consiliul (Dec. CCR nr. 799/2011). În aceeași decizie, Curtea a stabilit că majorarea – prin revizuire a Constituției – a numărului membrilor reprezentanţilor societăţii civile, deci a persoanelor din afara sistemului judiciar, şi schimbarea proporţiei de reprezentare în Consiliu ar avea consecinţe negative asupra activităţii sistemului judiciar.

Cu privire la magistrații aleși pentru a deveni membri ai CSM, Curtea Constituțională a reținut că implicarea Senatului în desemnarea membrilor acestui consiliu aşează activitatea de numire a judecătorilor şi procurorilor, precum şi activitatea jurisdicţională în materie disciplinară a acestora într-un cadru profesional şi moral adecvat pentru garantarea şi supremaţia Constituţiei (Dec. CCR nr. 514/2007). ../../../My Documents/Documents and SettingsuserSintact 2.0cacheLegislatietemp%22Atât propunerea de validare, cât şi validarea membrilor CSM trebuie să se întemeieze pe verificarea prealabilă a respectării procedurilor de alegere, a îndeplinirii cerinţelor legale pentru ocuparea respectivei demnităţi, precum şi a interdicţiilor şi incompatibilităţilor ce pot rezulta fie din statutul personal, fie din alte prevederi legale. (Dec. CCR nr. 53/2011).

Cu privire la reprezentanții societății civile din CSM, Curtea Constituțională a adoptat două hotărâri, prima cu privire la criteriile pe care trebuie să le îndeplinească persoanele numite în CSM, a doua cu privire la organul care (nu) trebuie să îi numească. Astfel, potrivit Curții, consiliul../../../My Documents/Documents and SettingsuserSintact 2.0cacheLegislatietemp%22 ../../../My Documents/Documents and SettingsuserSintact 2.0cacheLegislatietemp%22, în componenţa sa, reflectă structura autorităţii judecătoreşti şi asigură legătura cu societatea civilă. Alegerea reprezentanţilor societăţii civile în cadrul CSM trebuie să se întemeieze pe verificarea prealabilă a îndeplinirii cerinţelor legale

9

pentru ocuparea respectivei demnităţi, a competenţelor profesionale, a reputaţiei morale şi a interdicţiilor şi incompatibilităţilor izvorâte fie din statutul personal, fie din alte prevederi legale (Dec. CCR nr. 54/2011). Numirea reprezentanţilor societăţii civile de către Parlament, autoritatea legiuitoare, respectiv de către Preşedintele României, reprezentant al autorităţii executive, ar constitui o interferenţă a celorlalte puteri constituţionale în activitatea autorităţii judecătoreşti, punând sub semnul întrebării rolul CSM de garant al independenţei justiţiei (Dec. CCR nr. 799/2011). În aceeași decizie s-a stabilit că dacă s-ar ajunge la situaţia în care aceşti membri ar dobândi un rol important în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, aceasta ar reprezenta o ingerinţă a politicului în justiţie, împrejurare ce este de natură a anihila garanţia constituţională referitoare la independenţa justiţiei.

Potrivit art. 133 alin.4 din Constituție, durata mandatului membrilor CSM este de 6 ani. Curtea Constituțională a decis că Parlamentul nu poate, fără încălcarea Constituţiei, să micşoreze durata mandatului membrilor CSM, nici printr-o dispoziţie explicită şi nici printr-o dispoziţie a cărei aplicare produce un asemenea efect (Dec. CCR nr. 375/2005). Aceeași Curte a stabilit că este constituțională modificarea legii organice prin care s-a stabilit că membrii CSM nu pot fi reînvestiți în funcție, reținând că unicitatea mandatului membrilor aleşi ai CSM constituie o garanţie a independenţei acestora, fără de care rolul Consiliului ar fi grav afectat (Dec. CCR nr. 22/2012). Curtea a mai reținut că această interdicție se aplică inclusiv membrilor aflați în exercitarea mandatului la data apariției legii, membri care ar dori să recandideze pentru un nou mandat (Dec. CCR nr. 53/2011).

Membrul CSM este alesul şi reprezentantul întregii categorii ale cărei interese sunt reprezentate de organul colegial din care acesta face parte şi nu poate fi revocat decât în condiţiile nerespectării atribuţiilor în cadrul acestuia. Sancţionarea comportamentului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este fără îndoială necesară, revocarea reprezentând o sancţiune pe care o poate aplica Consiliul pentru o conduită profesională necorespunzătoare, respectiv nerespectarea atribuţiilor stabilite prin lege. ../../../My Documents/Documents and Settingsusersintact 3.0cacheLegislatietemp328394%22Indiferent de cine iniţiază procedura de revocare, iniţiatorul nu poate ignora cerinţele legale privind aplicarea unei sancţiuni care impune indicarea faptelor (comisive sau omisive) ce se impută membrului ales al Consiliului Superior al Magistraturii şi analizarea acestora, într-un cadru care să permită membrului Consiliului să-şi expună punctul de vedere şi să formuleze apărări (Dec. CCR nr. 196/2013).

4.5. Conducerea CSMa. Conform art. 133 alin. 5 din Constituție, Preşedintele CSM este ales pentru un

mandat de un an, ce nu poate fi reînnoit, dintre cei 14 membri care sunt judecători și procurori aleși.

Dispozița constituțională corespunde cu poziția Curții Constituționale exprimată înainte de apariția acestei prevederi, potrivit căreia ar trebui instituită o incompatibilitate între funcţiile de ministru al justiţiei, preşedinte al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi procuror general al României şi funcţia de preşedinte al CSM, pentru a se respecta separaţia puterilor în stat şi a se asigura autonomia de funcţionare a acestei autorităţi publice (Dec. CCR nr. 148/2003). Dacă funcția de vicepreședinte al CSM nu este prevăzută în Constituție, aceasta nu înseamnă că textul legal respectiv contravine legii

10

fundamentale, întrucât potrivit art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie „Prin lege organică se reglementează: [...] l) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii [...]” (Dec. CCR nr. 22/2012).

Inițial CCR a stabilit că CSM poate fi condus de un magistrat ales sau un reprezentant al societății civile (Dec. CCR nr. 148/2003). Ulterior, Curtea a precizat că prin revizuirea Constituției nu se poate reglementa posibilitatea conducerii CSM și de către un reprezentant al societății civile, căci această modificare este de natură a aduce atingere garanţiei constituţionale care consacră independenţa justiţiei (Dec. CCR nr. 799/2011). De unde deducem că acest lucru ar fi fost posibil numai dacă ar fi fost reglementat astfel de la bun început.

b. Potrivit alin. 6 al art 133, Preşedintele României nu este membru al CSM, dar atunci când participă la ședințele CSM, prezidează lucrările acestuia.

Curtea Constituțională a observat că această dispoziţie concură la ridicarea CSM la rangul unei instituţii apte să asigure independenţa justiţiei și că această atribuţie este o consecinţă firească a faptului că Preşedintele României este cel care numeşte judecătorii şi procurorii, la propunerea CSM, cu excepţia celor stagiari (Dec. CCR nr. 148/2003).

4.6. Hotărârile CSM – adoptare și motivareÎn art. 133 alin. 5 se arată că hotărârile CSM se iau prin vot secret.Pentru responsabilizarea membrilor CSM, votul exprimat ar trebui să nu mai fie

secret, iar hotărârile CSM să fie motivate17. Curtea Constituțională a stabilit că prin votul deschis şi obligaţia de motivare a hotărârii s-ar asigura transparenţa activităţii Consiliului, constituind o garanţie a respectării drepturilor constituţionale împotriva abuzurilor şi arbitrarului. Mai mult, în virtutea calităţii sale de garant al independenţei justiţiei, CSM trebuie să se supună exigenţelor constituţionale în ceea ce priveşte actele sale decizionale, asupra cărora pot plana suspiciuni în condiţiile în care acestea nu conţin argumentele pe care se fundamentează hotărârea adoptată” (Dec CCR nr. 799/2011).

4.7. Hotărârile disciplinare ale CSM – procedură și contestareHotărârile în materie disciplinară pot fi atacate la Înalta Curte de Casaţie şi

Justiţie (art. 134 alin.2). Cât privește procesul disciplinar, Curtea Constituțională a observat că legiuitorul

român a adoptat o reglementare similară cu cea a altor ţări din Europa, prevăzând – referitor la procedura disciplinară – o fază administrativă, cercetarea disciplinară efectuându-se de către inspectorii din cadrul Serviciului de inspecţie judiciară pentru judecători, respectiv din cadrul Serviciului de inspecţie judiciară pentru procurori, şi o fază jurisdicţională, care se desfăşoară în faţa secţiilor CSM, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 317/2004 şi celor ale Codului de procedură civilă, cu respectarea principiului contradictorialităţii, magistratul în cauză fiind citat, putând fi reprezentat de un alt judecător sau procuror ori asistat sau reprezentat de avocat, având dreptul să ia cunoştinţă de toate actele dosarului şi să solicite administrarea de probe în apărare. (Dec. CCR nr. 126/2011).

17 În prezent votul este secret (potrivit art. 133 alin.5 Constituție) și hotărârile se motivează (potrivit Legii nr. 317/2004).

11

CSM îndeplineşte rolul de instanţă de judecată în domeniul jurisdicţiei disciplinare a judecătorilor şi procurorilor (Deciziile CCR nr. 148/2003 și nr. 799/2011). Existența recursului drept singura cale de contestare a hotărârii pronunțate în materie răspunderii disciplinare a judecătorilor și procurorilor satisface exigențele unui proces echitabil (Deciziile CCR nr. 165/2010 și nr. 1.449/2010). Curtea a reţinut că acest recurs nu trebuie calificat ca fiind acea cale extraordinară de atac prevăzută de Codul de procedură civilă, ci ca o veritabilă cale de atac, devolutivă, împotriva hotărârii organului disciplinar (CSM, prin secţiile sale, având doar rolul unei instanţe de judecată), cale de atac soluţionată de către o instanţă judecătorească, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin luarea în considerare a tuturor aspectelor şi prin verificarea atât a legalităţii procedurii, cât şi a temeiniciei hotărârii instanţei disciplinare (Dec. CCR nr. 126/2011).

În această materie CSM, prin secțiile sale, este declarat instanță extrajudiciară (Deciziile CCR nr. 148/2003 și nr. 799/2011). Ca urmare, excepţia de neconstituţionalitate ridicată în faţa uneia dintre secţiile CSM este inadmisibilă, deoarece Curtea nu ar fi legal sesizată, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 146 lit. d) din Constituţie şi dispoziţiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, de către o instanţă judecătorească. (Deciziile CCR nr. 514/2007, nr. 788/2007, nr. 127/2011).

4.8. Alte hotărâri ale CSM - contestare Celelalte hotărâri ale CSM, în afara celor disciplinare, sunt declarate de

Constituție definitive şi irevocabile (art. 133 alin.7). Această normă a fost preluată întocmai în legea cadru cu privire la organizarea și

funcționarea CSM, însă Curtea Constituțională a stabilit că existența ei încalcă dreptul de acces la justiție, indiferent dacă hotărârile CSM sunt de natură jurisdicțională sau nu (Deciziile CCR nr. 148/2003, nr. 433/2004 și nr. 799/2011). Ca urmare, legea a fost modificată în sensul că hotărârile cu privire la cariera magistraților sunt contestabile direct la instanța supremă, iar celelalte urmează regimului contenciosului administrativ ordinar.

În privința hotărârilor cu privire la cariera magistraților, Curtea Constituțională a stabilit că existența unei singure căi de atac satisface exigențele legii fundamentale (Deciziile CCR nr. 634/2007, nr. 485/2010 și nr. 1.122/2010).

5. Propuneri de revizuire a Constituției cu privire la CSMFață de standardele internaționale arătate mai sus, se constată că CSM din

România se alinează, în general, reglementărilor în materie. De altfel, Consiliul în componența și cu rolul său conturat în 2003 este unul din cele mai tinere din Europa. La reglementarea CSM s-a ținut seama de legislația similară din Europa, fiind preluate cele mai bune reglementări și practici existente în alte țări.

Cu toate acestea, sunt câteva îmbunătățiri ce ar trebui făcute în scopul de a consolida capacitatea instituțională a CSM, pentru a-i asigura independența completă și pentru a-i îmbunătăți funcționarea. Propunerile pe care le formulăm, respectând întru totul condițiile de fond impuse de limitele revizuirii18, sunt următoarele:

18 Art. 152 din Constituţie stabileşte: ../../../../../Documents and Settings/user/My Documents/Documents and SettingsuserSintact 2.0cacheLegislatietemp%22„(1) Dispoziţiile prezentei Constituţii privind caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba

12

a. Renunțarea la calitatea de membru de drept în CSM a ministrului justițieiSingurul membru politic din CSM este ministrul justiției. Însăși Curtea

Constituțională reține că independența CSM e afectată de prezența ministrului. Astfel, chemată să își exprime punctul de vedere cu privire la proiectul de revizuire a Constituției din anul 2003, Curtea a reținut că: „În materia autorităţii judecătoreşti, mutaţii fundamentale urmează să se producă şi în ceea ce priveşte CSM. Elementul esenţial care defineşte noua reglementare se referă la garantarea independenţei acestei autorităţi publice prin limitarea intervenţiei reprezentanţilor Ministerului Justiţiei în propria activitate” (Dec. CCR nr. 148/2003).

În prezent, ministrul justiției participă la ședințele de promovare a magistraților la ICCJ, de numire a conducerii Inspecției Judiciare sau la cele de revocare a membrilor CSM, ceea ce creează suspiciuni legitime cu privire la respectarea cerinței de neimplicare politică cel puțin în aceste domenii. În timp, rolul Ministerului Justiției cu privire la instanțe și parchete s-a redus: mai deține atribuții cu privire la administrarea fondurilor bănești pentru instanțele judecătorești, la stabilirea schemelor de personal al instanțelor, la formularea de proiecte legislative cu privire la justiție. Or, oricum după adoptarea în aceste materii a hotărârilor de către CSM, indiferent că la ședințele respective e prezent sau nu ministrul justiției, CSM e ținut să comunice instituțional hotărârea către Ministerul Justiției, care și-o poate însuși sau nu. Prin urmare, ministrul poate adopta ca și conducător al Ministerului o cu totul altă poziție decât cea a CSM în care el a participat la vot, ceea ce face ca prezența sa în CSM să poată fi considerată doar formală.

În cursul timpului, s-a constat o relație tensionată între ministru și CSM. Astfel, au fost cazuri în care, după ce acesta participa la o ședință în care CSM a adoptat o anumită hotărâre, ministrul a avut reacții publice împotriva CSM. Aceasta a afectat în timp încrederea – inclusiv a magistraților – în instituțiile din justiție, căci sunt inacceptabile controversele publice între cele mai importante autorități din sistem.

Evident, o relație instituțională între CSM și Ministerul Justiției este necesară. Dar aceasta, în afară de formalizarea birocratică prin documente, poate avea loc prin întâlniri unde ministrul să aibă doar calitatea de invitat: de exemplul, în cadrul ședinței Plenului CSM când se dezbate Raportul privind starea justiției sau în cadrul ședinței secției de procurori când se analizează propunerea pentru numirea procurorilor la conducerea Ministerului Public – aceasta dacă se mai păstrează actualul mecanism, cu care însă nu suntem de acord, după cum vom arăta mai jos.

Dacă se va accepta eliminarea ministrului din CSM, locul său va putea fi ocupat de un judecător ales. Aceasta ar genera o componență care, în sfârșit, ar respecta întru totul standardele în materie: potrivit acestora, fie că CSM e alcătuit doar din judecători, fie că este unul mixt judecători-procurori, el trebuie să aibă în componența sa judecători aleși într-un număr de jumătate plus unul din membri. Or, în actualul CSM, din cei 19 membri un număr de doar 9 sunt judecători aleși. Credem că locul rămas vacant în urma eliminării ministrului s-ar cuveni tribunalelor: astfel, în componența Consiliului, aleșii

oficială nu pot forma obiectul revizuirii. ../../../../../Documents and Settings/user/My Documents/Documents and SettingsuserSintact 2.0cacheLegislatietemp%22(2) De asemenea, nicio revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora”.

13

din partea tribunalelor sunt în număr de doi, deși reprezintă 47 de tribunale, adică un număr inferior celor trei aleși de la nivelul curților de apel, care reprezintă 16 curți.

b. Membrii de drept să poată fi substituiți de înlocuitorii lor legaliCei trei membri de drept sunt prevăzuți ca membri ai CSM în virtutea calității lor

de conducători ai unor instituții direct implicate sau interesate de mersul justiției (ICCJ, Parchetul de pe lângă ICCJ, Ministerul Justiției). Spre deosebire de magistrații aleși membri în CSM care au activitate permanentă, cei trei membri de drept nu pot fi prezenți oricând la ședințele CSM. În timp, s-au înregistrat amânări ale acestor ședințe ca urmare a neasigurării cvorumului necesar, ca urmare a lipsei membrilor de drept.

Or, dacă s-ar admite această propunere, s-ar asigura prezența celor trei instituții fie prin conducătorii lor, fie prin înlocuitorii acestora (vicepreședintele pentru ICCJ, prim-procurorul general adjunct sau procurorul general adjunct pentru PICCJ, secretarul de stat pentru Ministerul Justiției – acesta din urmă dacă nu se acceptă propunerea de eliminare a ministrului ca membru de drept din Consiliu).

c. Toți membrii aleși ai CSM să fie schimbați odată, la 6 aniActuala reglementare din Constituție a generat interpretarea cum că membrii aleși

ai CSM (magistrați și societate civilă) nu ar avea un mandat comun de 6 ani, ci fiecare membru ar avea un mandat individual de 6 ani. Aceasta a creat sincope în alcătuirea Consiliului: în caz de încetarea a mandatului unui membru înainte de expirarea acestei durate, într-o opinie s-a considerat că următorul ales pe acel loc vacant ar ocupa această poziție doar pentru restul mandatului, iar într-o altă opinie că ar începe un nou mandat de 6 ani. Ceea ce a făcut ca în mandatul CSM din perioada 2004-2010 să se concretizeze amândouă opiniile: reprezentantului societății civile ales în locul unui membru decedat s-a considerat că este în continuarea mandatului celui pe care l-a înlocuit și și-a exercitat această funcție doar un an, pe când doi procurori și un judecător care au fost aleși în cazul unor colegi pensionați sau demisionați au început fiecare un mandat de 6 ani – ca urmare, în componența CSM din mandatul 2011-2017 au intrat și membri noi aleși, și membri din vechiul CSM care încă nu își terminaseră mandatul vechi.

Opinia recentă a Senatului României este că toți membrii aleși în CSM din mandatul 2011-2017 ocupă această funcție până la 6 ianuarie 2017, indiferent că și-au început mandatul ca urmare a alegerilor de la sfârșitul anului 2010 sau mai târziu. Însă cei care și-au început mandatul în CSM în cursul anului 2011 și 2012 au contestat acest lucru în justiție. De aceea, pentru a elimina orice dubiu, acest lucru trebuie lămurit chiar la nivel constituțional19.

d. Magistraților aleși ca membri ai CSM să le înceteze de drept funcția de conducere

Atunci când un magistrat ocupând o funcție de conducere la o instanță/parchet este ales în CSM, el își păstreză funcția de conducere al cărei exercițiu urmează a fi reluat 19 În Spania, Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, prevede: Artículo 114 – „El Consejo General del Poder Judicial se renovará en su totalidad cada cinco años, computados desde la fecha de su constitución” („Consiliul General al Puterii Judiciare este complet reînnoit la fiecare cinci ani, calculat de la data constituirii sale”).

14

la încetarea mandatului de membru CSM. Aceasta face ca în perioada cât el este membru CSM, funcția de conducere de la instanță/parchet să nu poată fi ocupată decât temporar, prin delegație, a cărei limită este de maxim 6 luni, cu posibilitatea unei prelungiri pe încă 6 luni. Ceea ce înseamnă că într-un mandat de 6 ani a unui membru CSM el va fi înlocuit la conducerea instanței/parchetului de cel puțin 6 magistrați – evident, în aceste condiții nu se poate vorbi de un management eficient. În plus, membrul CSM își menține în mod nejustificat o autoritate asupra instanței/parchetului de unde provine și pe care o va conduce, fiind dese situațiile când apar conflicte de interese.

În actualul Consiliul, cu mandat pentru perioada 2011-2017, din cei 14 magistrați aleși majoritatea ocupă funcții de conducere ale instanțelor/parchetelor și numai un număr de trei au optat pentru demisie din acestea.

Curtea Constituțională a declarat că pe durata exercitării funcției de conducere magistratul este inamovibil, astfel că prin lege nu se poate decide scurtarea acesteia în timpul mandatului (Dec. CCR nr. 375/2005). De aceea, este necesar a se prevedea prin Constituție încetarea de drept a funcției de conducere, odată cu validarea magistratului ca membru CSM.

e. Reprezentanții societății civile să fie aleși de societatea civilăÎn prezent, reprezentanții societății civile sunt propuși de către organizațiile

neguvernamentale de profil și facultățile de drept, dar sunt aleși și numiți de către Senat. Dacă există condiții legale de ocupare a celor două posturi, nu există însă și criterii de alegere, ceea ce face ca numirea să fie de fapt una politică. Acest lucru a fost, de altfel, extrem de evident cu ocazia numirilor din anul 2010 și reluate în 2011 – or, politizarea unui astfel de proces este incompatibil cu însăși noțiunea de societate civilă.

De aceea, numirea în CSM a reprezentanților societății civile trebuie să excludă orice decizie din partea autorităților politice. Ca urmare, credem că numirea în sine o poate face însuși CSM, în urma unui interviu public și după criterii prestabilite, dintre persoanele propuse de societatea civilă. Aceasta va permite ca, ulterior, să existe un adevărat mecanism de consultare și dialog între cei doi membri ne-magistrați din CSM și cei pe care îi reprezintă, ceea ce astăzi lipsește.

f. Interdicția de a ocupa două mandate consecutive de membru CSMModificările din anul 2005 aduse Legii nr. 317/2004 au eliminat posibilitatea

reînvestirii în funcție pentru membrii aleși ai CSM: prin urmare, acum un membru CSM nu mai poate recandida pentru un nou mandat. Două sunt propunerile de îmbunătățire a acestei reglementări care trebuie aduse la nivel constituțional:

f.1. Interdicția de a recandida nu ar trebui să îi privească pe cei care ocupă funcția de membru CSM pentru un mandat de mai puțin de jumătate. Astfel, dacă se acceptă propunerea de mai sus cum că fiecare membru CSM are un mandat de 6 ani raportat la întreg CSM și că în caz de vacanță înainte de termen acea funcție va fi ocupată doar pentru perioada rămasă, rezultă că magistratul în cauză ales pentru restul de mandat nu va putea recandida. Or, nu este echitabil ca acel magistrat să piardă șansa de a candida pentru un mandat întreg de 6 ani. Totuși, pentru a evita ocuparea acestei funcții în mod continuu o perioadă prea lungă, ar putea fi limitată posibilitatea de reînvestire: de ex, dacă o poziție de membru CSM se vacantează după un mandat de 5 ani, noul membru ales pentru restul de un an ar putea candida pentru următorul mandat de 6 ani; dar dacă

15

restul mandatului este de 3 ani sau mai mult, s-ar putea interzice reînvestirea pentru un nou mandat consecutiv.

f.2. Nu este clar dacă e vorba de un mandat consecutiv celui ocupat (asta s-ar înțelege prin „reînvestire”) sau e posibil ca cel care a ocupat funcția de membru CSM să o ocupe din nou după curgerea unui anumit termen. În alte state se prevede în mod expres că interdicția de recandidare privește doar mandatul consecutiv20. Acest lucru poate fi valabil și pentru CSM din România: interdicția reînvestirii are ca scop împiedicarea membrului CSM de a-și dezvolta relații specifice de putere pentru conservarea propriului statut, dar nu există argumente pentru ca un magistrat care e ales la începutul carierei membru CSM să nu poată ocupa această funcție la sfârșitul carierei sale de magistrat, de exemplu. De altfel, chiar în actualul CSM – ai cărui membri au fost aleși după apariția interdicției – există un membru care a mai ocupat această funcție în perioada 1998-2002, fiind ales de la nivelul aceleiași instanțe ca și în prezent.

g. Membrii aleși ai CSM nu au mandat imperativCSM poate garanta independența justiției dacă el însuși este independent. Or,

Consiliul este independent dacă fiecare membru în parte își exercită funcția în mod independent. Iar aceasta înseamnă că membrul CSM nu poate fi dependent de cei care l-au ales, adică mandatul său este unul reprezentativ, nu imperativ, întocmai cum a decis recent Curtea Constituțională (Dec. CCR nr. 196/2013).

Acest lucru este prevăzut în mod expres doar pentru parlamentari (art. 69 alin. 2 din Constituție). Pentru similaritate de statut și în conformitate cu hotărârea instanței de contencios constituțional, acest lucru trebuie prevăzut și pentru membrii CSM, așa cum se prevede pentru membrii Consiliilor din alte state21.

h. Președintele CSM să fie ales pentru un mandat de trei aniÎn prezent, președintele și vicepreședintele CSM sunt aleși în fiecare an, fără

posibilitatea reînvestirii, ceea ce din punct de vedere al managementului este ineficient.Având în vedere că revizuirea Constituției va avea loc la finalul anului 2013 și că

până la finalizarea mandatului actualului CSM mai sunt 3 ani, următoarea conducere a instituției ar putea fi aleasă pentru perioada rămasă, urmând ca apoi din trei în trei ani să fie ales președintele și vicepreședintele CSM, fără posibilitatea reînvestirii.

20 În Italia: Legge 24 marzo 1958, n. 195 Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della Magistratura: „Art. 32: I componenti elettivi del Consiglio superiore durano in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili” („Membrii aleși ai Consiliului au un mandat de patru ani și nu sunt reeligibili imediat”). La fel în Franța: Loi organique no 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature: „Article 6 - Les membres du Conseil supérieur sont désignés pour une durée de quatre ans non renouvelable immédiatement” („Membrii aleși ai Consiliului sunt desemnați pentru patru ani și nu sunt reeligibili imediat”).21 În Spania, interdicția mandatului imperativ este prevăzută în mod expres în lege - Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, „Artículo 119: 2. Los vocales del Consejo General del Poder Judicial no estarán ligados por mandato imperativo alguno, y no podrán ser removidos de sus cargos sino por agotamiento de su mandato, renuncia, incapacidad, incompatibilidades o incumplimiento grave de los deberes del cargo” („Membrii Consiliului General al Puterii Judicire nu vor fi obligați prin mandate imperative, și nu pot fi revocați din funcție decât pentru epuizarea mandatului, demisie, incapacitate, incompatibilitate sau încălcarea gravă a atribuțiilor).

16

i. Votul să nu fie secret, cu excepția votului dat asupra persoanelor și hotărârile trebuie motivate

Pentru responsabilizarea membrilor CSM, votul exprimat ar trebui să nu mai fie secret, iar hotărârile CSM să fie motivate22, întocmai cum a stabilit și Curtea Constituțională (Dec. CCR nr. 799/2011).

Cu toate acestea, credem că atunci când în fața CSM se prezintă persoane care candidează pentru anumite posturi pentru ocuparea cărora votul membrilor CSM este decisiv, votul ar trebui să fie secret pentru ocrotirea libertății decizionale a acestora și evitarea animozităților personale – mă refer aici, de exemplu, la votul dat pentru alegerea președintelui și vicepreședintelui CSM, pentru propunerea în funcție a președintelui, vicepreședintelui și președinților de secție de la Înalta Curte de Casație și Justiție (și, în curând credem, a șefilor Ministerului Public), pentru numirea directorului și directorilor adjuncți la Institutul Național al Magistraturii și Școala Națională de Grefieri, pentru numirea inspectorului-șef și inspectorului-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare.

j. CSM să aibă un rol decisiv în ocuparea funcțiilor de conducere de la ICCJ și de la vârful Ministerului Public

Azi, numirea în aceste funcții o face președintele României, la propunerea CSM pentru funcțiile de conducere din cadrul ICCJ, respectiv la propunerea Ministrului Justiției cu avizul consultativ al CSM pentru funcțiile de conducere de la nivelul Parchetului de pe lângă ICCJ, DNA și DIICOT. Evident, atât timp cât demararea procedurii de nominalizare sau cât timp numirea aparține unor autorități din afara sistemul judiciar și cât timp rolul CSM nu este unul decisiv, vor fi alimentate suspiciunile de politizare.

Ca urmare, există două variante:- fie procedura se desfășoară în întregime în Plenul CSM, ca unic organism ce

gestionează resursele umane din sistem: atunci numirea va fi făcută de CSM și, în acest caz, prevederile art. 134 alin. 1 din Constituția României trebuie completate astfel: „Propunerea de numire în funcţia de judecător și procuror, precum şi promovarea, numirea în funcţie de conducere, transferarea, detaşarea, delegarea şi sancţionarea judecătorilor și procurorilor sunt de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii”; în paralel, se impune renunțarea la reglementarea ce consacră autoritatea ministrului cu privire la activitatea desfășurată de procurori prevăzută în art. 132 alin. 1 Constituție;

- fie în procedura actuală, propunerea secției de judecători a CSM pentru ocuparea funcțiilor de conducere de la ICCJ, respectiv avizul dat de secția de procurori a CSM la propunerea Ministrului Justiției pentru ocuparea funcțiilor de conducere de la vârful Ministerului Public să fie unul obligatoriu: și atunci numirea poate să rămână, cu titlu formal, atribuția Președintelui României.

k. Inspecția judiciară să fie sub autoritatea CSM și exercitarea acțiunii disciplinare cu privire la magistrați să fie atribuția exclusivă a acesteia

22 În prezent, votul este secret (potrivit art. 133 alin.5 Constituție) și hotărârile se motivează (potrivit Legii nr. 317/2004).

17

Inspecția Judiciară funcționează, ca urmare a apariției Legii nr. 24/2012, ca organism autonom. Cu toate acestea, legea prevede o anumită autoritate a ministrului asupra inspectorilor judiciari care sunt obligați să raporteze lui pentru cazurile în care sesizarea privind o abatere comisă de un magistrat îi aparține; de asemenea, ministrul poate trece peste concluziile inspectorului și să decidă exercitarea unei acțiuni disciplinare împotriva magistratului când inspectorul a propus clasarea cazului, și invers. Tot astfel, în fața CSM ministrul are posibilitatea să exercite acțiunea disciplinară împotriva unui procuror sau judecător și să atace soluția CSM atunci când îl nemulțumește. Or, toate aceste atribuții sunt incompatibile cu respectarea principiului independenței justiției ca sistem și a magistratului ca individ.

Ca urmare, Constituția trebuie să prevadă în mod expres că Inspecția Judiciară este sub autoritatea CSM – de altfel, Curtea Constituțională a reținut că Inspecția Judiciară este o structură a CSM (Dec. CCR nr. 2/2012).

l. CSM poate sancționa foști magistrați pentru fapte comise în perioada exercitării funcției de judecător/procuror

Potrivit actualei Constituții, CSM este instanță disciplinară pentru abaterile comise de judecători și procurori. Au fost însă situații în care magistrații au părăsit voluntar magistratura mai înainte de soluționarea acțiunii disciplinare sau chiar de descoperirea faptei, ceea ce a atras imposibilitatea sancționării lor și a permis păstrarea drepturilor aferente de către cei vizați.

Or, dacă CSM ar fi competent să soluționeze acțiunea disciplinară chiar și după părăsirea magistraturii de către făptuitorul abaterii disciplinare, aceasta ar permite legiuitorului ordinar să includă printre sancțiunile posibile interdicția revenirii în sistemul judiciar, ori reducerea sau chiar eliminarea temporară/totală a pensiei de serviciu. Cu siguranță existența unei asemenea abateri ar fi un factor de responsabilizare a magistraților. De altfel, un astfel de sistem există în Germania.

m. Hotărârile CSM, altele decât cele în materie disciplinară, pot fi contestate potrivit regimului contenciosului administrativ

În prezent, Constituția permite accesul la justiție doar pentru hotărârile pronunțate în materie disciplinară de către CSM și îl interzice pentru toate celelalte tipuri de hotărâri. Totuși, potrivit jurisprudenței instanței de contencios administrativ arătată de noi mai sus (pct. 4.7 și 4.8), legislația infraconstituțională prevede acum că hotărârile CSM în materie disciplinară pot fi recurate la completul de 5 judecători al ICCJ23, hotărârile privind cariera magistraților pot fi contestate la un complet de trei judecători de la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a ICCJ24, iar toate celelalte hotărâri pot fi atacate cu acțiune în contencios administrativ precedate de plângere prealabilă la completul obișnuit

23 Conform art. 51 alin. 4 din Legea nr. 303/2004, „Recursul suspendă executarea hotărârii secţiei Consiliului Superior al Magistraturii de aplicare a sancţiunii disciplinare”, însă potrivit art. 651 alin.2 din Legea nr. 303/2004 „În cazul în care, împotriva hotărârii de eliberare din funcţie a judecătorului sau procurorului se exercită calea de atac a recursului, acesta va fi suspendat din funcţie până la soluţionarea irevocabilă a cauzei de către instanţa competentă”.24 Conform art. 29 alin. 7 și alin 8 din Legea nr. 317/2004, contestația poate fi formulată de orice persoană interesată și aceasta suspendă executarea hotărârii CSM.

18

al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curții de Apel București și apoi cu recurs la ICCJ.

Or, Constituția trebuie să consacre în mod expres acest regim diferențiat de contestarea a hotărârilor CSM.

****

19