Evolutia Schengen

Conventia de Aplicare a Acordului Schengen(CAAS)

La inceputul anilor ’80, a demarat la nivel european o discutie legata de importanta

termenului “libertate de miscare”. In contextul discutiilor legate de realizarea Pietei Interne cu

cele patru libertati ale acesteia, libertatea de miscare a persoanelor era, de departe, obiectivul cel

mai greu de realizat. In anul 1984, Helmut Kohl si Francois Mitterand intalnindu-se in apropiere

de Saarbrucken, au luat decizia de a elimina controalele la granita dintre Germania si Franta. In

acel moment, niciunul dintre cei doi nu banuiau importanta deosebita pe care o va avea viziunea

lor pentru o Europa fara frontiere interne si fara controale la frontierele dintre state.

Din dorinta de a vedea realizari concrete, Franta, Belgia, Luxemburg si Olanda au decis,

dupa discutii indelungate, sa creeze un cadru independent de arhitectura institutionala

comunitara, in care sa se adopte masurile necesare pentru realizarea unui spatiu fara frontiere

interne. Asadar, aceste state au semnat la data de 14 iunie 1985, in localitatea Schengen din

Luxemburg un accord cu privire la eliminarea treptata a controalelor la frontierele comune. In

aceeasi data va fi aprobata de catre Comisia Europeana si Cartea Alba privind realizarea Pietei

Interne, intre care printre altele se prevedea si coordonarea politicilor nationale in materie de

vize1. Aceasta idee a coordonarii politicilor nationale in materie de vize apare mai devreme, in

anul 1968 prin Directiva 68/360 ale carei prevederi faceau referire la desfiintarea vizelor intre

statele comunitare. In conformitate cu prevederile acestei directive, cetatenii comunitari nu

puteau fi supusi niciunei vize de intrare sau de iesire si nici altor obligatii echivalente ale

acesteia. In plus, membrii familiilor cetatenilor statelor membre, chiar daca nu aveau cetatenia

unui stat membru beneficiau de dreptul de a primi vize gratuit din partea statelor membre ale

Comunitatilor Europene2.

Conventie de Aplicare a Acordului Schengen avea ca scop eliminarea controalelor la

frontierele interne, fluidizarea traficului si simplificarea si intarirea cooperarii politienesti si

vamale dintre statele membre. CAAS este impartita in 8 Titluri dupa cum urmeaza3:

Titlul I- cuprinde definitii ale principalilor termeni uzitati in cadrul Conventiei;

1 Petre Catrinciuc, Regimul juridic al străinilor, Ediţia a II-a, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 277.2 Jai olteanu pag 2763 Directia Generala de Integrare Europeana si Relatii Internationale/ Serviciul Schengen, Conventia de aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985.

1

Titlul II- Eliminarea controalelor la frontierele interne si circulatia persoanelor- cuprinde

prevederi cu privire la traversarea frontierelor interne si externe, la vize, la conditiile pentru

circulatia strainilor, la permise de rezidenta si alertare in vederea non-admisiei, la masuri de

insotire precum si la raspunderea rezolvarii cererilor de azil;

Titlul III- Politia si securitatea- contine prevederi cu privire la cooperarea serviciilor de politie,

la asistenta reciproca in materie penala, aplicarea principiului ne bis in dem, la extradare, la

transferul executarii sentintelor penale, la substantele narcotice si la armele de foc si munitii;

Titlul IV- Sistemul Informatic Schengen- contine prevederi cu privire la crearea, functionarea si

utilizarea SIS, la protectia datelor cu caracter personal si la securitatea datelor in SIS si prevederi

cu privire la repartizarea costurilor SIS;

Titlul V- Transportul si circulatia marfurilor;

Titlul VI- Protectia datelor cu caracter personal;

Titlul VII- Comitetul Executiv;

Titlul VIII- Dispozitii finale.

Prin introducerea liberei circulatii a persoanelor, organizata prin eliminarea treptata a

controalelor la frontierele comune s-a ridicat problema securitatii interioare a fiecarui stat

membru semnatar al Acordului. Eliminarea frontierelor interioare inseamna practic ca statele

membre s-au privat de un important instrument de control al celor care le traverseaza teritoriul.

Cu toate acestea, verificarea persoanelor care traverseaza frontierele a ramas un important mijloc

de control, insa s-a comasat la frontierele exterioare ale Uniunii Europene. Acest lucru a dus la o

crestere a gradului de cooperare intre serviciile de frontiera, cele politienesti si cele din materia

imigratiilor.

Cele mai importante prevederi ale Acordului Schengen4:

Controlul frontierelor

Traversarea frontierelor interne: Art.2 al Conventiei Schengen arata ca frontierele interne pot fi

traversate in orice punct, fara efectuarea unui control al persoanelor. Insa, din ratiuni de ordine

publica sau de securitate nationala, un stat membru poate hotari, dupa consultarea celorlalte parti

contractante sa instituie controale la frontierele nationale in functie de situatia aparuta.

4 Conventia de aplicare pp.5-72

2

Traversarea frontierelor externe: Art. 2-8 :Frontierele externe pot fi traversate, in principiu numai

prin punctele de trecere a frontierei, intre orele stabilite in acest scop. In caz contrar, se vor aplica

sanctiuni. In plus, este reglementata situatia pasagerilor zborurilor din state terte care se transfera

pe zboruri interne. Ei vor fi supusi unui control la sosire pe aeroport. Art.5- cu privire la sederi

pe termen scurt. Pentru cei care intra pe teritoriul unui stat Schengen, in conditiile in care

indeplinesc anumite conditii, li se poate acorda permisiunea de intrare.

Regimul de vize: Art. 9 prevede adoptarea unei politici comune privind circulatia persoanelor si

aranjamentele privind regimul de vize.

Articolele 10-17 reglementeaza regimul vizelor de sedere pe termen scurt. Acestea se clasifica in

vize de calatorie( durata unei vizite fara intrerupere sau durata totala a mai multor vizite

succesive sa nu depaseasca trei luni intr-o perioada de sase luni de la data primei intrari) si in

vize de transit(posesorul poate sa traverseze teritoriul partii contractante o data, de doua ori sau

in cazuri exceptionale de mai multe ori in tranzit spre un stat tert cu conditia ca perioada de

tranzit sa nu depaseasca 5 zile).

Vizele de sedere pe termen lung: Art. 18 reglementeaza regimul de eliberare a vizelor pe termen

lung, a caror durata e mai lunga de trei luni.

Circulatia strainilor in spatiul Schengen: Art. 19-24 reglementeaza libera circulatie in spatiul

Schengen a strainilor care detin vize uniforme si care au intrat in mod legal pe teritoriul unor

parti contractante timp de maxim trei luni de la data primei intrari.

Declararea sosirii: Cf. art 22 in momentul intrarii pe teritoriul respective, sau in trei zile se

declara sosirea.

Alertarea in vederea non admisiei: Art. 25 reglementeaza modalitatile de eliberare a unui permis

de sedere pentru motive serioase cu precadere motive umanitare sau ca urmare a angajamentelor

internationale pentru strainii in legatura cu care exista o alertare in vederea non admisiei.

Masuri de insotire: Art. 26-27 reglementeaza obligatia transportatorului care a adus strainul pana

la frontiera externa pe cale aeriana, maritima sau terestra a unui stat Schengen ce ii refuza

intrarea pe teritoriul sau de a-i returna pe straini in statul tert care a eliberat documentul de

calatorie cu care au efectuat calatoria sau intr-un alt stat tert unde exista certitudinea ca vor fi

primiti.

Cererile de azil: Art. 28 reafirma respectarea de catre statele Schengen fara nicio restrictie

geografica a obligatiilor asumate prin Conventia de la Geneva din 1951 modificata prin

3

Protocolul de la New York din 1967 si angajamentul de a coopera cu Inaltul Comisariat al ONU

pentru refugiati la punerea in aplicare a acestor documente. Art. 29-34 reglementeaza procedura

de primire si reprimire a cererilor de azil. Art. 35-36 reglementeaza procedura de reunificare

familial, iar art. 37-38 reglementeaza schimbul reciproc de informatii dintre statele contractante

privind procedura de azil, respectiv legislatia nationala date statistice si orice informatii pe care

le detin cu privire la un solicitant de azil.

Cooperarea politieneasca

Cooperarea politieneasca vamala si cea judecatoreasca au fost dezvoltate impreuna cu principiul

de libera circulatie a persoanelor intrucat, desfiintarea controalelor la frontiera poate conduce la o

intensificare a criminalitatii organizate. In art. 39 se stipuleaza ca autoritatile politienesti ale

statelor membre trebuie sa asiste prevenirea si descoperirea infractiunilor. Art. 40-46 se refera la

diferite aspecte ale cooperarii politienesti, precum instrumentele care privesc supravegherea

transfrontaliera a unui suspect imbunatatirea legaturilor de comunicatie din zonele de frontiera si

dreptul de a schimba informatii cu alte state membre pentru prevenirea infractiunilor si a

amenintarilor la ordinea publica.

Asistenta reciproca in materie civila si penala: Art. 48-69 fac referire la asistenta mutuala in

materie civila si penala care se poate acorda in actiuni intentate de autoritatile administrative cu

privire la acte care sunt pedepsite conform legislatiei nationale a uneia din cele doua parti

contractante actiunii pentru solicitarea de daune pentru cauzele de urmarire penala sau

condamnare eronata, in procedure de gratiere, etc.

Substante stupefiante: Art. 70-76 Statele membre se angajeaza sa adopte toate masurile necesare

pentru a preveni si pedepsi traficul ilegal de substante stupefiante si substante psihotrope.

Arme de foc si munitii: Art 77-91 fac referire la armonizarea legislatiei nationale cu privire la

achizitionarea, detinerea, comertul si instrainarea armelor de foc si a munitiilor precum si la

clasificarea armelor de foc.

Implementarea Acordului Schengen(CIAS)

Atingerea obiectivului de libera circulatie s-a dovedit a nu fi lipsit de dificultati. Au fost

necesari cinci ani dupa semnarea Conventiei de Aplicare a Acordului Schengen pentru

negocierea Conventiei de Implementare a Acordului Schengen (semnat in iunie 1990) ceea ce

4

ilustreaza foarte clar ca atunci cand abordam probleme legate de controlul frontierelor, vize,

migratie vorbim de” atributii traditional regaliene” care pot sa scoata la iveala tensiunile ce apar

intre suveranitate si comunitarizare.5 Conventia a intrat in vigoare doar la 1 septembrie 1993,

dupa ce a fost semnat Tratatul de la Maastricht, insa datorita neconcordantei de ordin tehnic si

legal( amanari in implementarea deplina a acordurilor semnate sau neincrederea in eficienta

controalelor din unele state), nu si-a produs efectele decat incepand cu 26 martie 1995 atat pentru

cele 5 state fondatoare, cat si pentru Spania si Portugalia care au aderat ulterior la acest acord.

Desi in 1995 au mai aderat Italia, Grecia, Austria, Danemarca, Finlanda, Suedia datorita

sentimentului de indoiala fata de eficienta controlului efectuat la frontiera externa a intarziat si

participarea deplina a acestor state la Spatiul Schengen. pentru acestea Convenţia intră în vigoare

abia la 25 martie 20016.

In momentul intrarii in vigoare a Conventiei de Implementare a Acordului Schengen

(CIAS) au fost eliminate controalele la frontierele interne ale tarilor membre si s-a creat o

singura frontiera externa, unde controalele se desfasoara cu strictete dupa anumite reguli

comune.

Masurile compensatorii care s-au adoptat in urma CAAS au fost luate tocmai in sprijinul

realizarii obiectivelor sale principale. Acestea au fost atat masuri luate pe termen

lung( conceperea de masuri pentru securitatea interna, armonizarea legilor intre statele

semnatare, a politicii de vize, etc.)si pe termen scurt( metoda de control fara timpi de asteptare,

puncte de control commune la frontierele externe, etc.). Se viza, de asemenea, introducerea unui

Sistem Informatic Schengen( SIS).

Sistemul informatic Schengen(SIS)

Titlul IV al CASS se refera la crearea si implementarea unui Sistem Informatic Schengen.

Fiecare stat semnatar al legislatiei Schengen va crea pe teritoriul sau un sistem national (N.SIS),

prin care sa se conecteze o o unitate centrala ce se afla la Strasbourg (C SIS), pentru a coopera

mai usor si pentru a face schimb de informatii.

5 Baluta Oana JAIed tritonic 2007 bucuresti p 226 Gelu oltean p 37

5

„Părţile Contractante creează şi administrează un sistem de informare comun,

denumit Sistemul Informatic Schengen, compus dintr-o secţiune naţională existentă

în cadrul fiecărei Părţi Contractante şi un serviciu de asistenţă tehnică. Sistemul

Informatic Schengen permite autorităţilor desemnate de Părţile Contractante ca, prin

intermediul unei proceduri de căutare automată, să aibă acces la semnalările cu

privire la persoane şi obiecte pentru controale la frontieră şi verificări, dar şi pentru

alte controale ale poliţiei şi ale autorităţilor vamale, exercitate în interiorul ţării

conform dreptului intern, precum şi în cazul categoriei de semnalări prevăzute la

articolul 96, pentru acordarea vizelor, a permiselor de şedere şi pentru supravegherea

străinilor în cadrul aplicării dispoziţiilor privind circulaţia persoanelor din prezenta

convenţie”7.

SIS este asadar un sistem adoptat de catre statele din spatiul Schengen pentru asigurarea

punctelor de frontiera, precum si pentru aplicarea corespunzatoare a legislatiei in domeniu.

Fiecare fisier N SIS trebuie sa fie creat dupa aceleasi reguli in fiecare stat membru, pentru

transmiterea rapida si eficienta a datelor. Toate sistemele N SIS sunt conectate online cu C SIS

astfel incat, atunci cand la nivel national se introduc date in sistem, acestea sunt transmise catre

C SIS, de unde sunt retransmise catre toate centrele N SIS.

Categoriile de date colectate de SIS sunt urmatoarele:

•date privind bunurile( obiecte, vehicule, etc. ) pierdute sau furate

•date privind persoanele căutate în vederea extrădării

•date privind persoanele dispărute

•date privind persoanele citate de autorităţile judiciare

• date privind persoanele semnalate ca inadmisibile.

Protectia acestor date este prevazuta in Conventia Schengen. Asadar, aceste date nu pot fi

intrebuintate in scopuri administrative; ele pot fi copiate doar in scopuri tehnice, atunci cand

copierea e necesara autoritatilor competente sa efectueze o cautare directa. In conditiile in care

cetatenii solicita accesul la datele personale, ei beneficiaza de dreptul de a le vedea.

7 CAAS art 92 119

6

SIS II

Prin regulamentul CE nr.1987/2006, Parlamentul European si Consiliul au adoptat in

decembrie 2006 regulamentul asupra crearii, utilizarii si functionarii SIS II. Obiectivul SIS II

este acela de a asigura un nivel sporit de securitate. Asadar SIS II a fost creat „cu scopul aducerii

la îndeplinire a obiectivului ameliorării securităţii interioare şi a luptei împotriva terorismului”.8

In plus a fost intocmita propunerea de decizie a Consiliului nr. COM(2005)600 – prin care se

recomanda acordarea pentru Europol a accesului liber la datele SIS, în limitele misiunii sale.

Europolul putea accesa aceste date cu acordul statului care le-a furnizat. Practic SIS II va permite

mai multor autoritati sa aiba acces la aceste date in conditiile in care misiunea lor o cere (Europol,

Eurojust, Interpol, autoritatea de înregistrare a vehiculelor);

Protocolul Schengen al Tratatului de la Amsterdam

Prin Tratatul de la Amsterdam din 1997, acquis-ul Schengen a fost integrat acquis-ului

comunitar. Acest tratat intra in vigoare in anul 1999. Noutatea pe care o aduce acest moment este

data de Protocolul Schengen atasat Tratatului de la Amsterdam si de introducerea Titlului IV

“Vize, azil, imigratie si alte politici privind libera circulatie a persoanelor” in cadrul Tratatului de

instituire a Comunitatii Europene.

Cu toate ca Tratatul de la Amsterdam si-a impus sa incorporeze acquis-ul Schengen in

UE, a facut-o fara a preciza care este acest acquis. Inainte de acest tratat, in Tratatul de la

Maastricht art. 7A, alin. 2 se prevedea ca Piata Interna este un spatiu fara frontiere interne in care

libera circulatie a persoanelor este asigurata si de dipozitiile Titlului VI care reglementau

cooperarea comunitara in domeniul JAI.9

Pentru integrarea acquis-ului Schengen in acquis-ul comunitar Consiliul de Ministri a luat

o serie de decizii. La 1 mai 1999, Secretariatul Schengen si personalul acestuia a fost integrat in

8 A se vedea: Accès des autorités nationales chargées de la sécurité intérieure et d’Europol au système d’information sur les visas (VIS),http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/114512.htm9 Gelu olteanu

7

cadrul Consiliului. La 20 mai 1999 a fost intocmita lista cu documentele care formeaza acquis-ul

Schengen10.

Schengen III

Data de 27 mai 2005 marcheaza data la care a fost semnat Tratatul de la Prum de catre

Belgia, Germania, Spania, Franta, Luxemburg, Olanda, Austria privind aprofundarea cooperarii

transfrontaliere, in special in vederea combaterii terorismului, criminalitatii transfrontaliere si

migratiei legale. Obiectivele Tratatului de la Prum sunt o mai buna cooperare intre statele

semnatare in lupta impotriva terorismului, a criminalitatii transfrontaliere si a migratiei ilegale cu

ajutorul schimbului de date genetice, amprente digitale, inmatricularile de vehicule, etc. In

decembrie 2006 a fost semnat ATIA(Acordul de Implementare Tehnica si Administrativa), acord

ce contine prevederile necesare implementarii tehnice si administrative a Tratatului de la Prum.

Modificari aduse de Tratatul de la Lisabona

In titlul IV, art. 61, alin 1 al Tratatului de la Lisabona este prevezut ca “Uniunea

constituie un spatiu de libertate, securitate si justitie cu respectarea drepturilor fundamentale si a

diferitelor sisteme de drept si traditii juridice ale statelor membre”11. Titlul IV al respectivului

tratat contine cinci capitole( Dipozitii generale, Politicile privind controlul la frontiere, dreptul de

azil si imigrarea, Cooperarea judiciara in materie civila, Cooperarea judiciara in materie penala si

Cooperarea politieneasca)

Extinderea spatiului Schengen

Statele membre ale spatiului Schengen sunt statele ce apartin unui spatiu in care

controalele la frontierele interne sunt eliminate. Practic aceasta este diferenta majora din punctul

de vedere al controalelor la frontierele interne dintre un stat membru al UE si un stat membru

Schengen. Dupa semnarea CIAS, cu exceptia UK si a Irlandei, toate statele UE au solicitat

aderarea la spatiul Schengen. Astfel la grupul celor 5 state fondatoare s-au alaturat succesiv:

Italia(27 noiembrie 1990), Spania si Portugalia( 25 iunie 1991), Grecia (6 noiembrie 1992),

10 J. Of. L. 176 din 10 iulie 1999 şi J. Of. L. 9 din 13 ianuarie 2000.11 http://mjm.snspa.ro/uploads/mjm/Revista/Revista%20MJM.%20Nr.%202%20%28dec%2007%20-%20feb%2008%29.pdf

8

Austria (28 aprilie 1995), Danemarca, Finlanda si Suedia( 19 decembrie 1996), Islanda si

Norvegia( 2001), Slovenia, Slovacia, Cehia, Estonia, Lituania, Malta, Ungaria, Polonia, Letonia

(in 2007 au fost eliminate controalele la frontierele terestre si maritime, iar controalele pentru

zborurile interne Schengen in aeroporturi au fost inlaturate in luna martie 2008) si

Elvetia(2008)12.

Islanda si Norvegia, desi nu sunt state membre ale UE, au semnat si ele un acord de

cooperare cu tarile din spatiul Schengen. Din 1999 aceste doua state au semnat un accord cu UE

care prevede ca statele in cauza pot participa la elaborarea unor noi masuri legislative in ceea ce

priveste acquis-ul Schengen. Conform Deciziei 2009/1023/JAI, Norvegia si Islanda vor aplica

anumite prevederi ale Deciziilor Consiliului :2008/615/JAI si 2008/616/JAI privind

intensificarea cooperarii transfrontaliere in special in domeniul combaterii terorismului si a

criminalitatii precum si masurile privind punerea in aplicare a obiectivului.

Marea Britanie si Irlanda, avand in vedere specificitatea lor insular, nu au dorit sa

participe pe deplin la spatiul Schengen (clauza opting-in) preferand sa isi pastreze controlul la

frontiera si politica in domeniul vizelor, insa au optat totusi pentru participarea in domeniul

cooperarii politienesti.

Danemarca beneficiaza si ea de un regim special in sensul ca desi este tara semnatara a

Acordului Schengen are dreptul de a alege sa aplice sau nu masurile adoptate la nivel comunitar

ce tin de problematica Schengen.

Lichtensten a semnat Acordul de Asociere la Schengen in 2008, astfel ca in baza

Directivei 38/2004, cetatenii din Licthenstein se bucura de libera circulatie in spatiul Schengen.

Cipru, Bulgaria si Romania doresc sa adere la spatiul Schengen, insa cererile lor au fost

amanate pana in momentul in care isi vor rezolva problemele. Aderarea Ciprului din 2009 a fost

amanata. In privinta Romaniei si Bulgariei, aderarea lor a fost setata pana in martie 2011. Pana

acum, Romania si Bulgaria au fost supuse evaluărilor în următoarele domenii: cooperare

poliţienească (martie 2009), protecţia datelor cu caracter personal (aprilie 2009), vize (iunie

2009), frontiere maritime (septembrie 2009), frontiere aeriene (noiembrie 2009), frontiere

terestre (martie 2010). La aceste domenii de evaluare Romania a obtinut un raport favorabil. Un

singur domeniu a mai rămas a fi supus evaluării în ambele ţări: Sistemul Informatic Schengen,

12 De la schengen la Prum pg 7

9

vizita de evaluare fiind programată pentru noiembrie-decembrie 2010.13 Raportul de evaluare

din acest ultim domeniu va aparea in 15 ianuarie 2011.

Beneficii aduse de aderarea la spatiul Schengen

Beneficiile pe care spatiul Schengen le aduce tarilor membre tin de eliminarea

controalelor la frontierele interne astfel incat trecerea granite se poate realiza la orice ora si prin

orice loc. La frontierele interne controalele pot fi introduse doar pentru o perioada limitata de

timp din ratiuni de ordine publica sau de securitate nationala14, decizie care este luata de catre

statul respectiv. De asemenea, cooperarea politieneasca si judiciara a fost mult intarita pentru

combaterea criminalitatii transfrontaliere. Tot in acest scop a fost creat si SIS, sistem care asigura

asistenta operativa reciproca si schimbul direct de informatii intre fortele de politie. Libera

circulatie a serviciilor asigura cetatenilor spatiului Schengen libertatea de a presta servicii in

cadrul comunitatii si pentru cetatenii statelor membre stabiliti intr-un stat membru. In plus, atat

cat este necesar pentru functionarea optima a Pietei Interne, statele membre isi elimina treptat

barierele impuse circulatiei capitalurilor.

Concluzii

13 De la sch la prum p 814 Portugalia in timpul campionatul European de Fotbal din 2004 este un exemplu in acest sens.

10