Coada Ludmila - Zemstva Basarabiei

ZEMSTVA BASARABIEI. ASPECTE ISTORICO-JURIDICE

Asociaia Naional a Tinerilor Istorici din Moldova ANTIM

Societatea de Studii Sud-Est Europene din Moldova SSSEEM

Monografii VI

ZEMSTVA BASARABIEI. ASPECTE ISTORICO-JURIDICEChiinu 2009

Coordonatorii seriei:Sergiu MusteaAlexandru Popa

Acest volum este editat cu sprijinul financiar al Ministerului Afacerilor Externe Departamentul pentru Relaii cu Romnii de Pretutindeni al Romniei

Guvernul Romniei nu poart rspundere pentru coninutul lucrrii

Mamei mele care a fost i rmne alturi de mine

ZEMSTVA BASARABIEIAspecte istorico-juridice

LUDMILA COAD

Monografia a fost discutat i recomandat spre publicare de ctre Consi-liul tiinific al Institutului de Istorie i tiine Politice, ULIM n edina din 5 martie 2008

Lucrarea a fost aprobat spre publicare de ctre Consiliul de Administrare al ANTIM n edina din 23.04.2008.

Recenzeni:Demir Dragnev, doctor habilitat n istorie, profesor universitar, membru corespondent al A..M.Alexei Agachi, doctor habilitat n istorie, Institutul de Istorie, Stat i Drept al A..M.

Redactor: Tamara OsmochescuProcesare computerizat: Gabriel AndronicCoperta: Ruxanda RomanciucCoperta 1: Cldirea zemstvei guberniale basarabene, Chiinu, str. A. ciusev, 103.Foto: Sergiu Mustea

Editura PontosBd. tefan cel Mare i Sfnt, 180MD-2004, Chiinutel.: (+37322)[email protected]

Tiparul executat la F.E.-P. Tipografia CentralStr. Florilor, 1MD-2068, Chiinu

ANTIM, 2009 Ludmila Coad, 2009

ZEMSTVA BASARABIEI. ASPECTE ISTORICO-JURIDICELudmila Coad

BESSARABIAN ZEMSTVOHistorical and Juridical Aspects

LUDMILA COAD

The monograph has been discussed and recommended for publication bz the Scientific Council of the History and Political Science Institute at the meeting of March 5, 2008.

Approved for publication by the Board of the National Association of Young Historians of Moldova at the meeting of April 23, 2008.

Reviewers:Dr. hab. Demir Dragnev, University ProfessorDr. hab. Alexei Agachi, Institute of History, State and Law, Academy of Science of Moldova

Cover1: Building of Bessarabian Zemstvo, str. A. ciusev, 103, ChiinuFoto: Sergiu Mustea

ANTIM, 2009 Ludmila Coad, 2009

BESSARABIAN ZEMSTVO. HISTORICAL AND JURIDICAL ASPECTSLudmila Coad

CUPRINS

Mulumiri .................................................................................................. 13Prefa ........................................................................................................ 14Argument .................................................................................................. 16Introducere ................................................................................................ 191. Istoriografia problemei. Baza istoric a lucrrii ........................................... 192. Cauzele i condiiile istorice ale instaurrii sistemului de autoadministrare local n Imperiul arist .................................................. 25

Capitolul ICadrul juridic al instituiilor de zemstv1. Zemstva organ reprezentativ al autoguvernrii locale ............................ 332. Suportul legislativ al instituiilor de zemstv ............................................... 413. Principiile de organizare i mecanismele de funcionare ale instituiilor de zemstv ................................................................................ 494. Extinderea i implementarea reformei zemstvei n Basarabia ................... 58

Capitolul IIDomenii de activitate ale zemstvei basarabene1. Preocuprile zemstvei: abordare de ansamblu ............................................. 702. Activitatea zemstvei n sectorul nvmntului .......................................... 793. Zemstva Basarabiei i sntatea public ..................................................... 1344. Publicaiile zemstvei basarabene .................................................................. 166

Capitolul IIIBugetul zemstvei basarabene1. Veniturile zemstvei i repartizarea acestora ............................................... 1712. Cheltuielile zemstvei pentru nvmnt .................................................... 1823. Cheltuielile zemstvei pentru sntatea public .......................................... 199

Capitolul IVComponena zemstvei basarabene1. Componena social i nominal a adunrilor .......................................... 2062. Componena social i nominal a Consiliilor .......................................... 2233. Manifestarea elementului naional n zemstva basarabean .................... 239

ncheiere .................................................................................................. 255Rezumat n limba englez ....................................................................... 257Bibliografie .............................................................................................. 291Lista tabelelor .......................................................................................... 316Lista anexelor........................................................................................... 321Anexe ....................................................................................................... 323Indice de nume ........................................................................................ 338Indice geografic ....................................................................................... 344

CONTENTS

Acknowledgments ..................................................................................... 13Preface ....................................................................................................... 14Argument .................................................................................................. 16Introduction .............................................................................................. 191. Historiography of the subject. Primary sources of the work ..................... 192. The causes and circumstances of the introduction of the local self-government system in the Russian Empire .............................................. 25

Chapter ILEGAL STATUS OF ZEMSTVO INSTITUTIONS 1. The Zemstvo as a representative body of the local self-government ........ 332. Legal prerequisite of the Zemstvo institutions ............................................ 413. Organizational principles and functioning mechanisms of the Zemstvo ..................................................................................................... 494. The prevalence and implementation of the Zemstvo reform in Bessarabia .. 58

Chapter IISPHERES OF COMPETENCE OF THE BESSARABIAN ZEMSTVO1. Zemstvos activities: an overview ................................................................... 702. The Zemstvos activity in public education .................................................. 793. Bessarabian Zemstvo and public healthcare .............................................. 1344. Publications of the Bessarabian Zemstvo ................................................... 166

Chapter IIITHE BUDGET OF THE BESSARABIAN ZEMSTVO 1. The Zemstvos Income and its allocation .................................................. 1712. The Zemstvos Expenses on Education ...................................................... 1823. The Expenses of the Zemstvo on Public health ........................................ 199

Chapter IVMEMBERSHIP PATTERN OF THE BESSARABIAN ZEMSTVO1. Social and nominal membership of the assemblies .................................. 2062. Social and nominal membership in the Zemstvo Executive Boards ...... 2233. The national element in the Bessarabian Zemstvo .................................... 239

Conclusions ............................................................................................. 255English Summary .................................................................................... 257Bibliography ............................................................................................ 291List of tables ............................................................................................ 316List of annexes ........................................................................................ 321Annexes ................................................................................................... 323Index of Names ........................................................................................ 338Geographic Index .................................................................................... 344

13Zemstva Basarabiei

MULUMIRI

La ntocmirea i publicarea acestui studiu i-au adus contribuia, direct sau indi-rect, mai muli oameni, personaliti, savani, pe care-i apreciez i crora le sunt recunosctoare pentru tot ce au fcut, inclusiv pentru c mi-au susinut demersul.

n procesul de elaborare a prezentului studiu o valoare incontestabil au avut implicaiile conductorului tiinific, profesor universitar, doctor habilitat, membru corespondent al Academiei de tiine a Moldovei, Demir Dragnev, cruia i mulumesc pentru ndrumare, susinere, ncurajare i ncrederea acor-dat n alegerea compartimentelor de cercetare din cadrul temei.

Aduc sincere mulumiri de asemenea istoricilor care s-au pronunat pe marginea unor componente ale lucrrii n perioada de pregtire ctre susinerea tezei de doctorat. Este vorba despre Valentin Tomule, doctor habilitat n istorie, confereniar universitar, i Nicolae Cibotaru, doctor n istorie, confereniar universitar, care au binevoit s fie refereni oficiali ai tezei, ct i despre Alexei Agachi, doctor habilitat n istorie; Ion Jarcuchi, doctor habilitat n istorie; Ion Chirtoag, doctor habilitat n istorie; Valeriu Popovschi, doctor n istorie; Mitru Ghiiu, doctor n istorie, confereniar universitar etc. unii dintre care au fost membri ai comisiei de doctorat, alii au fost prezeni la susinerea preventiv a tezei. Le mulumesc pentru recomandrile i sugestiile naintate, pentru comen-tariile i observaiile fcute, dar i pentru susinere.

Consideraii alese colegilor profesori ai Facultii Istorie i Relaii Interna-ionale, Universitatea Liber Internaional din Moldova, care mi-au fost alturi pe parcursul acestor ani i mi-au susinut proiectul de elaborare i publicare a acestei lucrri. Mulumesc tuturor i n primul rnd domnilor Gheorghe Postic, doctor habilitat, confereniar universitar, i Pavel Parasca, doctor habilitat, profesor universitar, pentru sfaturile i ndrumrile practice.

Exprim mulumire colaboratorilor Arhivei Naionale a Republicii Moldova, Serviciului Carte veche i rar al Bibliotecii Naionale a Republicii Moldova (n special Tatianei Kulinskaia), Bibliotecii Academiei de tiine a Moldovei, Depar-tamentului Informaional Biblioteconomic ULIM etc. care au avut bunvoina de a-mi fi pus la dispoziie documentele i lucrrile solicitate pe parcursul peri-oadei de elaborare a prezentului studiu.

Sunt foarte recunosctoare Asociaiei Naionale a Tinerilor Istorici din Moldova n persoana preedintelui Sergiu Mustea, doctor n istorie, conferen-iar universitar, pentru receptivitate i oferta de publicare a acestei lucrri n seria de Monografii ANTIM.

Tot respectul, recunotin i nchinciune prinilor mei care m-au sprijinit i ncurajat n tot ceea ce am fcut.

Ludmila COAD,Facultatea Istorie i Relaii Internaionale,

Universitatea Liber Internaional din Moldova

14 Ludmila Coad

PREFA

Cercetarea problemelor referitoare la istoria Basarabiei din secolul al XIX-lea nceputul secolului XX cunoate n ultimii ani o implicare serioas a unei noi generaii de istorici. Spre deosebire de istoricii contemporani ai epocii respective care nu aveau acces la toate sursele documentare sau de cei care au activat n peri-oada regimului sovietic i care au expus evenimentele istorice prin prisma ideo-logiei marxist-leniniste i a concepiei oficiale a rolului semnificativ al Rusiei n destinul inutului, noua generaie de cercettori a reluat aceleai probleme pornind de la recitirea documentelor cunoscute, dar i de la analiza profund a materialului arhivistic inedit, cluzindu-se de realizrile teoretice ale istoriogra-fiei europene contemporane. O lucrare elaborat conform acestor rigori este i prezentul studiu monografic al istoricului Ludmila Coad.

Demersul tiinific al cercettoarei expus n cele patru capitole ale lucrrii exceleaz prin rigoarea profesional i acribia cu care au fost examinate probleme privind cadrul juridic al instituiilor de zemstv, domenii de activitate a zemstvei basarabene (cu precdere nvmntul i sntatea public), bugetul zemstvei i componena instituiilor autoguvernrii.

Cititorul neavizat, avnd la dispoziie i lecturnd acest studiu bazat pe un suport documentar solid, va avea plcuta ocazie de a sesiza cu lux de amnunte rolul i locul ocupat de instituia zemstvei n procesul evoluiei istorice a socie-tii basarabene aflate n proces de modernizare.

Prezentnd n form de sintez cauzele i condiiile istorice ale instituirii siste-mului de autoadministrare local n Imperiul arist, autoarea promoveaz ideea c introducerea instituiei zemstvei, inclusiv n Basarabia, a fost determinat de programul de reforme liberale menite s salveze absolutismul dup nfrngerea suferit n Rzboiul Crimeii (1853-1856). Aristocraiei i pturilor burgheze din Rusia li s-a acordat, prin includerea reprezentanilor lor n zemstve, un acces limitat la dirijarea problemelor locale din gubernii. Pe acest fundal cercettorul evideniaz, sub diverse aspecte, specificul basarabean n activitatea instituiilor respective.

Vom meniona de la bun nceput c zemstva era un corp strin implantat n realitatea basarabean i nu reprezenta rezultatul unei evoluii fireti a formelor tradiionale romneti de autoadministrare local. Prin instituirea zemstvei se urmrea atragerea aristocraiei i burgheziei locale de partea arismului, dar i aprofundarea procesului de rusificare a romnilor basarabeni.

Constatnd c zemstvele nu se implicau n viaa politic, c nu erau nzestrate cu putere de constrngere, c i desfurau activitatea sub supravegherea func-ionarilor i a instituiilor guvernamentale, c dispuneau de mijloace financiare


foarte modeste, totui ele, n viziunea autoarei, s-au dovedit a fi instituii viabile, asigurnd acele sfere ale vieii locale n care nu se implicau instituiile de stat. n acest context este semnificativ aprecierea zemstvei de ctre Paul Gore, cu care se solidarizeaz i autoarea: De n-ar fi fost zemstvoul, noi n-am fi avut n Basarabia nici acel puin ce a fost adunat cu atta trud, drept achiziie cultural. De n-ar fi existat zemstvoul, noi n-am fi avut unde s ridicm chestia despre necesitatea introducerii n colile noastre a limbii materne, noi n-am fi putut aduce niciodat aminte guvernului despre aceea c noi avem particularitile noastre, c noi avem un trecut al nostru.

Un merit incontestabil al lucrrii istoricului Ludmila Coad este punerea n eviden n baza unui vast material documentar inedit, a activitii n zemstv a unor patrioi basarabeni (Pavel Dicescu, Alexandru i Carol Cotru, fraii Nicolae i Aristide Casso, Nicolae Donici i fii si Egor i Constantin, Vasile i Alexandru Oatu, Pavel Gore i alii) care au fost promotori consecveni ai intere-sului naional. Fruntaii basarabeni au optat la etapa final a activitii zemstvei pentru restabilirea n drepturi a limbii romne i a drepturilor populaiei bti-nae, iar n 1918 zemstvele judeene din Soroca, Bli i Orhei s-au pronunat n favoarea Unirii cu ara.

Graie mai multor basarabeni care i-au petrecut o parte a vieii lor n peri-oada de existen a zemstvelor (i pe care i-am cunoscut n anii 50-60 ai seco-lului trecut), s-a conturat o percepie pozitiv asupra instituiilor autoguvernrii. Acetia apreciau nalt activitatea zemstvei n construcia de spitale, coli, drumuri i vorbeau cu o deosebit stim despre medicii spitalelor de zemstv, despre nv-torii colilor fondate de aceast instituie, evideniind ataamentul lor fa de valorile naionale.

Aceast apreciere a activitii zemstvei, denigrat n istoriografia sovietic, este astzi reabilitat prin lucrarea istoricului Ludmila Coad, care prezint real i obiectiv faptele. Sperm, c i ali tineri cercettori vor urma spiritul academic i claritatea expunerii materialului tiinific caracteristice prezentului studiu.

Prof. univ., dr. hab. Demir DRAGNEV, membru corespondent al Academiei de tiine a Moldovei

16 Ludmila Coad

ARGUMENT

Pe parcursul unei jumti de secol Basarabia a cunoscut, datorit statutului su de gubernie a Imperiului Rus, organizarea de zemstv. Instituite n 1869 pentru gestionarea treburilor locale, Zemstvele au reuit s nscrie pagini impor-tante n istoria Basarabiei. Totui, particularitile acestor instituii, condiiile n care au funcionat, activitile pe care le-au desfurat i mai ales personalitile care le-au marcat n-au fost supuse unor cercetri tiinifice solide. Din acest considerent problema zemstvei basarabene constituie un subiect de cercetare pe ct de actual, pe att de necesar pentru ntregirea istoriei Basarabiei.

Cunoaterea istoriei zemstvelor, ca instituii ale autoadministrrii locale, este necesar i pentru perfectarea procesului descentralizrii administrative din Republica Moldova. Or, la moment, la fel cum se ntmpla i acum o sut de ani, statul continu s se implice n afacerile administraiei publice locale, delegndu-i atribuii strine i privnd-o de surse de venituri. Autoritile centrale se pare c neglijeaz autoritile locale, nu le consult pentru luarea deciziilor cu privire la drepturile i interesele colectivitilor locale i le sfideaz iniiativele. Iar existena unui stat democratic, precum pretinde a fi Republica Moldova, este condiionat de funcionarea unui sistem real al administraiei publice locale bazat pe prin-cipiile autonomiei locale i descentralizrii administrative. Imperfeciunile coninute n legislaia cu privire la instituiile autoadministrrii locale sunt gene-rate de mai multe cauze. Una dintre acestea pare a fi totui nestudierea condiiilor i coninutului primei experiene de autoguvernare zemstva care ar fi asigurat evitarea greelilor timpului.

Zemstvele ruseti, n ansamblul lor, i cea basarabean, n particular, n-au constituit obiectul prea multor lucrri istorice de pn acum. Puinele studii dedicate acestor instituii, scrise n perioada sovietic, le prezentau fragmentar i negativ, le desconsiderau preconceput realizrile. n perioada posttotalitar, istoriografia romneasc din spaiul pruto-nistrean n-a abordat subiectul dect n treact, ocazional, i n-a elucidat activitatea zemstvelor basarabene. Lipsa unui studiu monografic dedicat problemei zemstvei basarabene, ct i lipsa proiectelor de cercetare n domeniu au determinat autorul s demareze procesul de cerce-tare i studiere a instituiilor zemstvei. Un prim rezultat al acestui proces de cercetare l constituie prezenta lucrare, n care subsemnata a ncercat s reflecte imaginea, rolul i unele activiti ale zemstvei. La baza studiului a stat teza de doctorat Instituia Zemstvelor n Basarabia: aspecte istorico-juridice, realizat n cadrul Institutului de Istorie, Stat i Drept al Academiei de tiine a Moldovei, conductor tiinific Demir Dragnev, membru corespondent al A..M., profesor universitar, doctor habilitat n istorie. Lucrarea a fost completat pe parcursul


perioadei post-doctorale, n timpul activitii subsemnatei la Universitatea Liber Internaional din Moldova, Facultatea Istorie i Relaii Internaionale, primind forma i coninutul prezentului studiu.

Scopul acestei lucrri a constat n studierea, analiza i evaluarea, n baza infor-maiei preponderent documentare, a activitii zemstvei n Basarabia. Realizarea acestui scop se impunea din perspectiva dezideratului de a elabora un studiu capabil s elucideze ntreg mecanismul de funcionare a instituiei de zemstv i s determine locul i rolul acesteia n sistemul administrativ al Basarabiei din a doua jumtate a sec. XIX nceputul sec. XX.

Realizarea scopului propus a solicitat trasarea i ndeplinirea urmtoarelor obiective de baz:

relevarea cauzelor i condiiilor istorice care au promovat ideea autoadmi-nistrrii i au contribuit la apariia instituiilor de zemstv n Imperiul Rus i n Basarabia;

definirea sensului i coninutului juridic al autoguvernrii de zemstve studierea i analiza legislaiei cu privire la introducerea i funcionarea

zemstvelor; structurarea i caracterizarea principalelor organisme ale zemstvei; elucidarea procesului electiv, care a stat la baza completrii nominale a

instituiilor de zemstv; evidenierea domeniilor de activitate ale zemstvei basarabene i analiza, cu

precdere, a activitii acesteia n domeniul nvmntului i n sectorul medico-sanitar;

abordarea problemei completrii i repartizrii bugetului zemstvei; reliefarea activitii celor mai importani reprezentani ai zemstvei basara-

bene arhiteci ai profilului instituiei autoguvernrii; expunerea i analiza preocuprilor mai multor reprezentani ai zemstvei

de la nceputul sec. XX fa de problemele naionale, inclusiv restabilirea n drepturi a limbii romne i unirea Basarabiei cu Romnia.

Lucrarea de fa elucideaz, astfel, condiiile istorice n care au luat fiin i cadrul legal al funcionrii zemstvelor; compar autoadministrarea local n stil rusesc cu autoadministrarea n stil occidental; red specificul implementrii insti-tuiilor zemstvei n Basarabia; este evideniat activitatea zemstvelor n domeniul nvmntului i sntii publice; este accentuat rolul i locul personalitilor marcante din zemstva basarabean; sunt deduse concluzii viznd trsturile pozitive i cele negative ale instituiilor de zemstv etc. Autorul nu i-a propus s acopere n aceast lucrare toate domeniile de activitate ale zemstvei guberniale basarabene i nici s elucideze activitile zemstvelor judeene sau ale comisiilor interimare care le-au nlocuit dup Unire. Aceste aspecte, dar i altele privind

18 Ludmila Coad

zemstvele basarabene vor constitui subiectele altor lucrri tiinifice asupra crora subsemnata continu s lucreze.

Cadrul cronologic al cercetrii vizeaz anii 60 ai sec. XIX i finele celui de-al doilea deceniu al sec. XX. n anii 60 ai sec. XIX, n cadrul Imperiului Rus au fost iniiate i promovate un ir de reforme, printre care s-a numrat i reforma autoadministrrii locale. Legea privind implementarea reformei zemstvelor a fost aplicat n unele teritorii ale Imperiului cu ncepere din 1 ianuarie 1864. n Basarabia, din motive elucidate n paginile lucrrii, zemstvele au fost introduse cu ntrziere la 15 noiembrie 1868. Cauzele i condiiile care au facilitat insti-tuirea zemstvelor completeaz limita inferioar a studiului. Limita superioar a perioadei vizate corespunde procesului de unificare a Basarabiei cu Romnia i excluderii instituiilor de zemstv din administraia local romneasc. Adunarea i consiliul zemstvei guberniale basarabene, care unificau i coordonau activitatea adunrilor i consiliilor administrative judeene, au fost dizolvate prin naltul Decret Regal din 4 octombrie 1918. Adunrile i consiliile zemstvelor judeene au continuat s funcioneze i dup data menionat, pn la emiterea unui nou Decret Regal, la 1 martie 1919, care le desfiina i le nlocuia prin comisii interi-mare, ce preluau toate atribuiile fostelor adunri i consilii ale zemstvelor jude-ene.

Cadrul geografic al studiului reflect teritoriul Basarabiei, ndeosebi teritoriul a apte judee care s-au conformat dispoziiilor Legii cu privire la zemstve i au fost gestionate de instituiile de zemstv. Este vorba de judeele Hotin, Iai (Bli), Soroca, Orhei, Chiinu, Bender, Akkerman. Sudul Basarabiei, cu trgurile Cahul, Bolgrad i Ismail, napoiate Moldovei de ctre Rusia n baza prevederilor Trata-tului de Pace de la Paris din 1856, n-au cunoscut instituiile de zemstv, fiindc, la momentul introducerii zemstvelor n Basarabia, ele fceau parte din teritoriul vechii Moldove. n 1878, congresul de la Berlin decidea, n favoarea Rusiei, retra-gerea autoritilor romne din teritoriile legitime de peste Prut i acorda aris-mului dreptul de a ncorpora i gestiona judeele menionate. Nici dup aceast dat, autoritile ruse n-au introdus instituiile zemstvei n teritoriile sudice ale Basarabiei, acestea rmnnd a fi administrate, dup tradiia romneasc, de instituii judeene romneti. Totui, ncepnd din 1899, legile ruseti, inclusiv cea cu privire la zemstve, au fost introduse definitiv i n judeul Ismail.


INTRODUCERE

Istoriografa problemei. Prezentul studiu a fost ntocmit n urma explorrii unui ir de lucrri care abordeaz, ntr-o msur mai mare sau mai mic, subiectul zemstvei. Actualmente, istoriografia Republicii Moldova nu conine un studiu monografic care ar reflecta tematica zemstvei n ansamblul i complexitatea aces-teia. Materialele deja existente constituie prezentri pariale, dar i depite, ale problemei i nu reflect obiectiv subiectul n cauz. Ansamblul de lucrri studiate de ctre subsemnat pot fi grupate dup cum urmeaz:

Istoriografia rus din perioada arist. Este vorba despre lucrri scrise n perioada de funcionare a zemstvelor, de regul de ctre reprezentanii propriu-zii ai acestor instituii, care au avut o experien n domeniu i care au cunoscut, cu lux de amnunte, att succesele, ct i dificultile cu care s-au confruntat zemstvele n perioada existenei lor. Printre acestea se numr i o lucrare a consilierului Pavel Leonard1, scris n primii ani de existen a zemstvei basarabene. Autorul chema reprezentanii zemstvei s-i orienteze eforturile asupra necazurilor populaiei de rnd a Basara-biei. El critica lipsa de iniiativ a consilierilor zemstvei basarabene i chel-tuielile efectuate de ctre acetia n scopul ntreinerii consiliilor.

Parial, zemstva basarabean a constituit un subiect de analiz i n unele lucrri ale autorilor din Rusia propriu-zis. n acest sens, poate fi meni-onat studiul (n patru volume) lui . Veselovski despre istoria zemstvelor n Imperiul arist2. Atitudinea autorului fa de zemstva din Basarabia este vizibil negativ. El calific activitatea zemstvei basarabene drept nesatis-fctoare, dei argumentele pe care le aduce nu sunt suficient de convin-gtoare, iar sursele pe care se bazeaz sunt foarte limitate. Pentru eluci-darea teoretic a autoadministrrii locale i zemstvelor n particular au fost studiate lucrrile autorilor rui I.Belokonski3, K.Pashalov4, V. Trutovski5 etc. Toate aceste lucrri reflect condiiile n care au fost implementate instituiile de zemstv i abordeaz zemstvele din perspectiva mecanis-mului funcionrii acestora.

Istoriografia romn din perioada interbelic. Unul dintre studiile care abordeaz subiectul zemstvei n perioada menionat este semnat de C.

1 P. Leonard, , , , 1871.2 . , , C-, 1909 1912, . I IV.3 . , , --, 1905.4 . , , , 1906.5 . , , , 1914.

20 Ludmila Coad

Filipescu i Eugeniu N. Giurgea6. ntr-un compartiment al lucrrii Orga-nizarea administrativ i politic (organizaiunea zemstvelor) autorii menioneaz c zemstva a fost format n special din nobili, c s-a preo-cupat de afacerile acestora i c nu au prea contribuit la construcia drumu-rilor i a colilor publice.

Importante n cercetarea noastr au fost un ir de lucrri ediii ale zemst-velor judeene care au vzut lumina tiparului ntre anii 1919-1920: Zemstva n Basarabia. Chiinu, 1920, lucrare care, graie coninutului su, are un caracter juridic. Ea cuprinde un ir de acte legislative emise n 1917, traduse n romnete, care au reglementat activitatea zemstvelor n ultimii ani de activitate a acestora. Este vorba de Regulamentul instituiilor zemst-velor din Basarabia, Reguli de ntocmire, aprobare i ndeplinire a bugetelor zemstvelor i repartiia lor; Despre drepturile i obligaiunile preedinilor adunrilor zemstvelor etc. Lucrarea a aprut n condiiile n care n Parla-mentul Romniei Mari se discuta subiectul privind revizuirea instituiilor ruseti de autoadministrare local, iar reprezentanii acestora din urm ncercau s demonstreze eficacitatea i utilitatea zemstvelor. Din aceeai categorie de lucrri face parte i Instituiile zemstvei n Basarabia. Dup legile din 1864, 1890 i 1917. Activitatea i situaia lor actual n Basarabia, Chiinu, 1920. Autorii ei pun accent pe necesitile meninerii zemstvelor i ncearc s conving autoritile de utilitatea acestora pentru gestionarea treburilor locale. Istoricul i activitatea zemstvelor n Basarabia n curs de 50 de ani (1869-1919) este o alt lucrare care continu seria ediiilor despre zemstvele judeene. Aceasta reflect istoria regulamentului instituiilor de zemstv i activitatea zemstvelor din Basarabia n decurs de cincizeci de ani. Nu poate fi trecut cu vederea nici Aniversarea a 50 de ani a zemstvei judeului Chiinu (1869-1919) care reprezint o scurt schi istoric a zemstvei Chiinu, a activitii acesteia i care enumer principalii repre-zentani ai zemstvei jud. Chiinu. Toate aceste lucrri, redactate de nii consilierii zemstvei, descriu amnunit realizrile instituiilor autoadmi-nistrrii i apreciaz pozitiv ntreaga activitate a acestora.

n intenia noastr de a cerceta viaa zemstvelor, de real ajutor ne-a fost i lucrarea consilierului Paul Gore, Autoadministrarea i Zemstvoul7. P. Gore analizeaz activitatea zemstvei basarabene i accentueaz asupra eecurilor, dar i meritelor pe care le-a avut aceast instituie. El consider c zemstva i-a fcut datoria n Basarabia, reprezentnd locul unde s-au putut ridica, n anumite timpuri, probleme cu caracter naional, dar este de prere c n

6 C. Filipescu, Eugen N. Giurgea, Basarabia. Consideraii generale, agricole, economice i statistice, Chiinu, 1919.

7 P. Gore, Autoadministrarea i zemstvoul, Chiinu, 1920.


noile condiii, dup Marea Unire, Basarabia trebuie s se dezic de elemen-tele ruseti.

Zemstva a constituit subiectul central al unui studiu al lui Petre Cazacu8. Petre Cazacu abordeaz zemstvele n calitatea lor de persoane juridice, capabile s ncheie contracte i s participe la justiie; descrie procesul de organizare a alegerilor, dar i categoriile de persoane, n afar de consi-lieri, care puteau participa la ntrunirile anuale ale zemstvelor etc. Autorul analizeaz condiiile n care funcionau instituiile de zemstv, problemele cu care se confruntau, neajunsurile i succesele acestora.

n 1940 a fost publicat lucrarea lui A. Boldur Contribuii la studiul Isto-riei Romnilor, Istoria Basarabiei, Sub dominaiunea ruseasc (1812-1918), lucrare inclus ulterior, la nceputul anilor 90, n cadrul ediiei Istoria Basa-rabiei9, care ntrunete, de altfel, trei lucrri de referin ale autorului. n contextul analizei organizrii administrative a Basarabiei, Alexandru Boldur meniona c zemstva a fost o instituie ce a jucat un rol foarte nsemnat n gospodria Basarabiei: s-a ngrijit de problemele serviciului medical la ar; a contribuit la rspndirea tiinelor agronomice, la nfiinarea caselor de credit mrunt; a nfiinat coli i a construit localuri colare etc. Autorul a aprobat ns desfiinarea acestor instituii din considerentul c erau instituii ruseti i c au fost prea legate de nobilime n defavoarea rnimii.

Istoriografia sovietic, caracterizat prin lucrri cu coninut de regul subiectiv, ideologizat i care negau automat orice gen de activitate a zemst-velor. n aceast categorie pot fi clasate lucrrile care abordau zemstva din imperiu, dar, parial, i zemstva din Basarabia. Este vorba de lucrarea 1864 10. Autorul analizeaz condiiile n care s-a emis Legea cu privire la zemstve n Imperiul arist, componena comi-siilor care au lucrat asupra Legii i caracterul noilor instituii ale autoadmi-nistrrii locale. Tot n acest context poate fi nominalizat i lucrarea 11, care compar legea din 1864 cu legea din 1890 ambele legi reglementnd, n diverse perioade de timp, activitatea instituiilor de zemstv. Autorul descrie n termeni critici conjunctura n care s-a produs substituirea Regulamentului din 1864 cu legea din 1890 i menioneaz c aceasta din urm limita i mai mult drepturile i mputernicirile zemstvelor.

Tot n aceast categorie includem i unele lucrri scrise la Chiinu n perioada sovietic, care abordeaz parial problema instituiilor zemstvei basarabene. Menionm aici 60-70 . XIX .

8 P. Cazacu, Instituia public numit zemstvo n cadrul statului absolutist rusesc i n cadrul statului romn din timpurile noastre, Iai, 1921.

9 A. Boldur, Istoria Basarabiei, Bucureti, 1992.10 . , 1864 , , 1957.11 . , 1890 ., , 1968.

22 Ludmila Coad

a lui I. Budak, din anul 1961. Autorul dedic o parte din spaiul lucrrii reformei zemstvei, modificrilor parvenite n legea cu privire la zemstv n scopul implementrii ei n Basarabia, dar i preocuprilor zemstvei basarabene n diverse domenii i cheltuielilor efectuate de ctre aceasta. Studiul lui I.Budak constituie pn la aceast or unicul studiu care reflect mai detailat, dei fr lux de amnunte i cu mult subiecti-vism, activitatea zemstvei din Basarabia n sec. XIX.

n 1974, la Chiinu apare o lucrare12 a lui Gh. Fiodorov, n care autorul abordeaz instituiile zemstvei prin prism juridic. Lucrarea reflect structura intern a zemstvelor i descrie modul de alegere a consilierilor, funciile consiliilor i adunrilor de zemstv, componena acestora etc.

La studierea imaginii zemstvei basarabene i-a adus contribuia i V. Andrievski. Acesta a publicat un ir de articole avnd ca subiect central anumite activiti sau realizri ale instituiilor menionate. Unul dintre acestea era dedicat Muzeului de zemstv din Chiinu13, scris n colaborare cu ali cercettori. Autorii amintesc n termeni descriptivi momentul de creare a muzeului zemstvei, exponatele i coleciile acestuia, oamenii care au activat n muzeu, dar i cei care i-au adus contribuia la instituirea lui, apreciind n acelai timp utilitatea muzeului pentru localnici. n 1983 a fost publicat i articolul 14, n care se poate urmri evoluia colii de felcerie-moae din Chiinu i impor-tana acesteia pentru dezvoltarea sectorului medico-sanitar din Basa-rabia. V.Andrievski a fost preocupat i de realizrile zemstvei n sectorul extracolar15, de aciunile acesteia n susinerea nvmntului agricol16, dar i de evoluia spitalului de la Costiujeni, cruia i-a dedicat un articol scris n colaborare cu E. Popuoi17. Autorii descriu evoluia procesului de construcie a spitalului de psihiatrie de la apariia i dezvoltarea ideii pn la punerea n aplicare a acesteia; este menionat rolul baronului A. Stuart i condiiile n care s-a construit spitalul. Autorii apreciaz pozitiv apariia

12 . , - e (1812-1917), , 1974.

13 . , A. , A. , , In: Agricultura Moldovei, nr. 5, 1983, . 54.

14 . , , In: ( ), nr. 2, 1983, p. 56-58.

15 . , ( XIX XX .), In: . , nr. 2, 1983, p. 34-37.

16 . , ( XIX XX .), In: , , nr. 1, 1984, p. 74-76.

17 . , E. , , In: , nr. 9, 1984, p. 65-66.


spitalului de la Costiujeni i l calific drept unul dintre cele mai bune insti-tuii de acest gen din Imperiu la nceputul sec. XX. Despre interesul lui V. Andrievski fa de zemstv ne vorbete autoreferatul tezei sale de doctor n istorie (1890-1914)18. Autorul reflect n cele trei capitole ale tezei sale activitatea zemstvei n trei domenii: n dome-niul economic, n domeniul sntii i n cel al nvmntului. Valoarea tiinific a lucrrii este prejudiciat de faptul c autorul abordeaz insti-tuiile zemstvei i realizrile acestora prin prisma ideologiei timpului i pornind de la ideea preconceput conform creia tot ce a fost creat de ctre autoritile ariste este lipsit de calitate. Totodat, V.Andrievski cerce-teaz activitatea zemstvei basarabene cu ncepere din 1890, de la cea de-a doua reform a autoguvernrii locale, primii douzeci de ani din istoria zemstvei, precum i perioada de sfrit a funcionrii zemstvei basarabene condiiile i cauzele desfiinrii ei fiind omii din segmentul cronologic de cercetare al istoricului menionat. n ansamblu ns se poate constata c intervenia lacunar a lui V. Andrievski, caracterizat printr-un subiecti-vism vdit i colorit marxist pronunat, constituie cea de-a doua i ultima, pn la aceast or, ncercare de a scoate n eviden anumite aspecte din istoria zemstvei basarabene.

Istoriografia post-sovietic, incomplet la capitolul Zemstve, dar obiec-tiv. Importante pentru studiul nostru au fost lucrrile: Istoria adminis-traiei publice din Moldova19, n care autorii au caracterizat fragmentar atribuiile organului executiv i ale celui deliberativ al zemstvei, funciile zemstvei guberniale i a zemstvelor judeene, modul de alegere a reprezen-tanilor zemstvei; Evoluia sistemului de administrare a Basarabiei20, care analizeaz parial cauzele instituirii zemstvelor, modul de constituire a acestora, componena instituiilor, mandatele consilierilor etc. Am utilizat n calitate de lucrare de referin i realizarea cercettorului rus G. Ghera-simenko, 21, n care autorul elucideaz subiectul zemstvelor ntr-o manier mult mai obiectiv i scoate n lumin aspectele pozitive i meritele pe care le-a avut zemstva n organizarea gospodriei locale. Fr a ascunde lacunele instituiilor autoadministrrii, Gherasimenko consider c zemstvele au fcut multe lucruri utile chiar dac autoritile le-au supravegheat ncontinuu n scopul perturbrii acti-vitii acestora i denaturrii imaginii lor. De real folos pentru completarea

18 . , (1890-1914). , , 1985.

19 M. Platon, A. Roman, S. Roca, T. Popescu, Istoria administraiei publice din Moldova, Chiinu, 1999.

20 S. Cornea, Evoluia sistemului de administrare a Basarabiei. 1812-1917, Chiinu, 2003.21 . , , , 1990.

24 Ludmila Coad

materialului referitor la reprezentanii zemstvei basarabene ne-au fost lucrrile lui Iurie Colesnic Basarabia necunoscut22i A.Chiriac Dicio-narul: Membrii Sfatului rii23, care conin biografii unele mai extinse, altele succinte ale unor personaliti, viaa crora s-a intersectat cu cea a instituiilor zemstvei.

La analiza instituiei zemstvei i rolului ei n societatea rus am inut cont i de prerile unor autori occidentali. Menionm aici pe Geoffrey Hosking, specialist n istoria Rusiei, profesor la coala de Studii Slavistice i Est-Europene, Universitatea din Londra. Acesta percepe zemstva ca o cldire nou ridicat printre ruine ruine ce nu urmau a fi distruse, ci doar renovate de un regim care tia c schimbarea e necesar, dar cruia i venea greu s digere urmrile ei. Totodat, autorul consider c zemstvele au deschis un nou orizont pentru munca n folosul societii24. Problema zemstvei a fost abordat i de ctre Nicolas V.Riazanovsky, care a adus un ir de critici la adresa sistemului de zemstv n felul n care acesta a fost conceput de ctre autoriti, dar nu a trecut cu vederea nici contribu-iile instituiilor autoadministrrii n diverse domenii, n special n cel al educaiei i sntii. El afirma c zemstva a prezentat, contrar inteniilor guvernului, o coal a radicalismului i, mai ales, a liberalismului25.

Baza izvoristic a lucrrii. n procesul de elaborare a lucrrii am utilizat, n principiu, documente de epoc, ce reflect obiectiv situaia cu privire la instituiile de zemstv. Materialele utilizate ar putea fi clasificate n trei categorii:

acte legislative; Cercetrile asupra problemei zemstvelor au demarat prin studierea comparativ a Regulamentelor instituiilor de zemstv din 1864, 1890, 1917, care au reglementat alegerea i funcionarea, drepturile i nda-toririle, sferele de activitate ale acestor instituii etc. Au fost examinate i alte legi ordinare elaborate de ctre autoritile ariste pe parcursul perioadei de funcionare a instituiilor de zemstv cu scopul de a limita i intimida activitatea zemstvelor n anumite sectoare;

materiale de arhiv; Arhiva Naional a Republicii Moldova conine numeroase seturi documentare despre zemstve. Materialele cu privire la zemstve sunt depozitate n mai multe fonduri ale arhivei, cel mai indicat fiind fondul nr. 65, care conine informaii referitoare, cu precdere, la zemstva gubernial. Dosarele acestuia, precum i ale altor fonduri reflect amnunit preocuprile zemstvei n domeniul sntii publice, a nv-

22 Iu. Colesnic, Basarabia necunoscut, Chiinu, 1993.23 A. Chiriac, Membrii Sfatului rii (1917-1918). Dicionar, Bucureti, 2001.24 G. Hosking, Rusia: popor i imperiu, 1552-1917, Iai: Polirom, 2001, p. 230.25 Nicolas V. Riazanovsky, O istorie a Rusiei, Iai, 2001, p. 389-390.


mntului i n alte domenii importante; redau coninutul rapoartelor prezentate anual de ctre preedinii consiliilor administrative de zemstv i care vizeaz activitatea zemstvelor pe parcursul unui an; conin proce-sele-verbale ale edinelor adunrilor ordinare i extraordinare ale zemst-velor gubernial i judeene; conin dosare personale sau informaii disper-sate despre anumii reprezentani ai zemstvelor etc. Au fost explorate mai multe documente inedite de arhiv, ele constituind baza factologic a lucrrii.

Lucrarea se axeaz i pe cteva fonduri din Arhiva Istoric de Stat din Rusia, or. Sankt-Petersburg. Este vorba despre fondurile nr. 1149, 1184, 1261 i 1284, dedicate n special procesului de extindere a prevederilor Regulamentului din 1864 asupra Basarabiei, cu precizarea modificrilor i amendamentelor dictate de specificul local al inutului.

materiale publicate de ctre zemstva basarabean; Zemstva gubernial a Basarabiei a promovat ideea publicrii materialelor de zemstv i a susinut editarea unor buletine. Este vorba despre Culegerea Zemstvei Basarabiei ( ), cele ase numere anuale ale creia au aprut ntre anii 1870-1880. Publicaia a fost succedat, cu ncepere din 1881 i pn n 1885 inclusiv, de Buletinul Zemstvei Basarabiei ( ), cu o periodicitate de 12 numere pe an. Din 1886 au nceput s se publice, anual, lucrrile zemstvei guberniale i ale celor judeene, utilizndu-se mijloace financiare alocate de zemstvele judeene. Publicaiile zemstvei includ rapoartele i drile de seam ale consiliilor zemstvei basarabene, procesele-verbale, discursurile i opiniile consilie-rilor vizavi de diverse probleme, decizii ale adunrilor, tablouri de chel-tuieli etc. materiale fr de care elaborarea unui studiu complet despre zemstve n-ar fi fost posibil.

Cauzele i condiiile istorice ale instituirii sistemului de autoadminis-trare local n Imperiul arist. Perioada celei de-a doua jumti a sec. XIX este cunoscut n istoria Rusiei ariste ca epoc a reformelor. nfptuirea acestora a fost determinat de mai muli factori. Cel mai important pare ns a fi valul de micri sociale, n care au fost implicate aproape toate categoriile sociale care-i manifestau nemulumirea fa de situaia deplorabil n care ajunsese att populaia, ct i imperiul n general. Ca punct de pornire al acestor micri de amploare a servit Rzboiul Crimeii (1853-1856), n care autocraia rus a euat, iar prestigiul imperiului a fost zdruncinat26. Rzboiul a demonstrat ubrezenia i decadena politic, economic, militar a Rusiei ariste, evideniind viciile siste-

26 N. Ciachir, Basarabia sub stpnire arist (1812-1917), Bucureti, 1992, p. 44.

26 Ludmila Coad

mului social-politic arist27. S-a confirmat ct se poate de clar ceea ce se bnuia deja de mult vreme: dezordinile subminau capacitatea Rusiei de a-i pstra rolul de mare putere european28. nfrngerea n rzboi a fost pentru rui un oc profund, care a fcut necesar o reevaluare a imperiului i a locului su n sistemul relaiilor internaionale.

Conform opiniei publice, rzboiul a fost pierdut din cauza c regimul arist absolutist i poliienesc, relaiile feudale, erbia etc. mpiedicau dezvoltarea soci-etii29. Pornind de la aceste raiuni, dup rzboi s-au intensificat considerabil micrile de protest din Rusia. Cerinele naintate de ctre protestatari vizau lichidarea erbiei i nfptuirea transformrilor n toate domeniile vieii social-economice. Or, n Imperiul Rus nu exista vreo instituie, segment al economiei, politicii, sectorului social etc. care s nu necesite modificri.

nfptuirea oricror transformri n imperiu era posibil doar cu aprobarea sau implicarea direct a mpratului30. Lui Alexandru al II-lea i s-a argumentat n repetate rnduri necesitatea schimbrilor. nsui istoricul oficial al mpratului, Mihail Pogodin, fcea aluzii la caracterul imperios al ntreprinderii msurilor urgente n vederea depirii crizei multidimensionale. Acesta ncerca s nfrng ovielile arului vizavi de reformare, sugerndu-i c nu lumina e primejdioas, ci ntunericul31. n condiiile create, arul Alexandru al II-lea a contientizat imposibilitatea i pericolul meninerii intacte a vechiului regim i a fost nevoit s dea und verde unor reforme, menirea crora era, se pare, modernizarea Rusiei i apropierea acesteia de statutul de stat-naiune32 i de nivelul statelor europene33.

Prima schimbare de importan major efectuat de ctre guvernul arist a fost anularea erbiei. Ea era dictat att de protestele ce cuprinseser zone largi ale Rusiei, ct i de dezvoltarea continu a elementelor burgheze. Abolirea relai-ilor feudale a fcut posibil i realizarea altor reforme solicitate de ctre populaie privind aparatul de stat, guvernarea local, justiia, organele poliieneti, armata, nvmntul, nlturarea cenzurii etc. Iiiativa de nfptuire a acestora a apar-inut nobilimii liberale i a fost expus n perioada de pregtire a reformei eman-ciprii ranilor. Dar anume dup punerea n aplicare a celei din urm guvernul a sesizat c nu va putea evita implementarea altor reforme i a nceput, dei fr

27 . , . , XIX , In: XIX ., , , 1988, p. 7.

28 G. Hosking, Rusia: popor i imperiu, p. 223. 29 1860- (. . , . ), , 1947, p. 5. 30 . , , -, 1990, p. 176.31 . , 1861 ., In: ., ,

, 1915, p. 194.32 G. Hosking, Rusia: popor i imperiu, p. 225. 33 C. de Grnwald, Trois sicles de diplomatie russe, Paris, 1945, p. 197, apud N. Ciachir, Basarabia sub

stpnirea arist, p. 44.


entuziasm, pregtirea lor34. Concluzia care se impune aici este c imperiul auto-ritar a devenit totui vulnerabil35.

Printre reformele ncepute n anii 60 se numr i reforma zemstvelor. Apariia noilor instituii a fost generat de legea din anul 1864. Msura luat anterior, n 1861 abolirea erbiei trebuia s duc la reorganizarea sistemului administraiei publice locale. Astfel, reforma zemstvei constituie o continuare logic a reformei rneti36. Necesitatea crerii organelor autoguvernrii locale se impunea i pn la lichidarea erbiei. Ideea autoguvernrii era promovat cu o intensitate major nc la sfritul anilor 50 ai sec. XIX. Dar, n condiiile meni-nerii iobgiei, aplicarea n practic a acesteia nu era posibil. Reforma privind emanciparea, dei a fost un succes incontestabil, n-a eliberat definitiv ranii i n-a lichidat vechile ordini. Reforma i-a dezamgit pe radicalii rui care o consi-derau inadecvat37. Ea nu a reuit s-i mulumeasc nici pe rani, fapt demon-strat de numeroasele tulburri care au urmat. Protestatarii cereau promovarea noilor reforme, susinnd cu insisten ideea autoguvernrii care se fcea tot mai des auzit i persistnd asupra implementrii ei. Cu ct administraia arist se ambiiona n satisfacerea i conformarea la preteniile societii, cu att mai mare amploare luau manifestaiile de nemulumire38.

Dei birocraia arist nu concepea pierderea fie i nensemnat a puterii, Alexandru al II-lea a fost nevoit s accepte nfiinarea zemstvelor organe ale autoguvernrii locale, cu participarea tuturor categoriilor sociale. Reforma zemstvei venea ca o cedare fcut de absolutism sub presiune39, ca o reacie de rspuns la micrile sociale ce se ineau lan. Totodat, comportamentul repre-zentanilor regimului a fost determinat i de opoziia nobiliar. Liberalii se artau nemulumii de politica dus de ar i optau pentru promovarea unei politici mai flexibile i mai prudente. Att nobilii care au pierdut influena asupra ranilor, ct i latifundiarii liberali care au contientizat necesitatea dezvoltrii capitalis-

34 . , XIX . , In: , nr. 8, 2003, p. 28.

35 G. Hosking, Rusia: popor i imperiu.., p. 147.36 . , IX-XIX . , :

, 1917, p. 103; . , , , 1990, p. 6; . , 60-70- . XIX . , , 1961, p. 23.

37 Nicholas V. Riazanovsky, O istorie a Rusiei, p. 389.38 n perioada anilor 1861-1863 au avut loc mai bine de 2000 de tulburri rneti care nu puteau s

nu agaseze guvernul. Chiar dac micarea rneasc a populaiei de baz a Rusiei era dezor-ganizat i stihiinic, ea a fost totui efectiv, reuind s impulsioneze procesul reformelor att de necesare societii ruse. Ctre primvara lui 1861 se intensificase i micarea studeneasc. Demon-straii ale studenilor se atestau cu preponderen n Sankt-Petersburg i Moscova. Dei arismul hotrse iniial s introduc ordinea prin reprimare a manifestaiilor i prin represii, n cele din urm a constatat c cedrile sunt inevitabile.

39 . , 1864 , , 1957, p. 21, 42, 49; . , .., p. 23.

28 Ludmila Coad

mului n Rusia, cereau crearea structurilor de autoguvernare local. i unii i alii ncercau s-i menin situaia economic, s-i consolideze i extind poziiile politice pentru a-i apra interesele i a influena asupra politicii arismului40. Iar liberalii, la rndul lor, sperau la o eliberare a Rusiei care ar pstra monarhia, proprietatea funciar, puterea i influena marilor proprietari41.

Prin cedrile fcute societii liberale arismul urmrea, pe de o parte, s-o atrag pe aceasta din urm de partea sa, iar pe de alta s-o distrag de la ideea Constituiei42, care se fcea frecvent auzit n acele timpuri. Totodat, arismul voia s compenseze prejudiciile cauzate nobilimii prin pierderea controlului asupra rnimii43. Atitudinea amiabil a reprezentanilor puterii fa de nobi-lime este explicabil. n sec. XVIII i XIX, nobilimea a reprezentat principalul susintor al imperiului, ptura social care i ntruchipa spiritul i rspundea de aprarea i administrarea sa. Nobilimea domina la curte i n cancelarii, la popo-tele regimentelor, n saloane i n sli de bal, la teatru i n slile de conferine. Ea purta haina imperiului i vorbea limba acestuia. Imperiul era patria ei44.

Organizarea autoguvernrii de zemstv a fost provocat i de necesitatea extin-derii elementului capitalist n Rusia, de dezvoltarea, fie i lent, a comerului, a industriei, agriculturii etc.45 Eventuala evoluie economic era condiionat de reformarea tuturor sferelor vieii sociale, inclusiv, i a sistemului administrativ. De acesta din urm depindea, n mare parte, nfptuirea i dirijarea transform-rilor care se impuneau. Or administraia veche, birocratic, strin intereselor i necesitilor locale nu era capabil s rspund cerinelor dezvoltrii econo-mice. n astfel de mprejurri se garanta din start contradicia dintre procesul de ascensiune sau dezvoltare economic i aparatul arist al absolutismului care frna aceast dezvoltare. Evitarea, chiar i parial, a acestei contradicii era posi-bil prin transferul mputernicirilor legate de gospodria local de la birocraia de stat ctre organele autoguvernrii locale formate din reprezentanii tuturor strilor sociale.

Transmiterea puterii ctre reprezentanii alei ai tuturor categoriilor sociale era o necesitate de moment a dezvoltrii relaiilor burgheze46. n caz contrar, nici nu se putea presupune o eventual evoluie a gospodriei locale. Situaia aces-teia ns, att la nivel gubernial, ct i judeean, era sub nivelul ateptrilor. n

40 . , ..,, p. 7.41 . , .., p. 47.42 Ibidem; . , .., p. 3; I. Nistor, Istoria Basarabiei, Chiinu, 1991, p.

190.43 A. Boldur, Istoria Basarabiei, p. 399; , 1861-1917 (. . . ),

, 1990, . 31.44 G. Hosking, Rusia: popor i imperiu.., p. 117. 45 . , .., p. 22.46 . , .., p. 37.


condiiile unei industrii, a unui comer n cretere cel puin n comparaie cu anii precedeni, nu se mai puteau accepta ci de comunicaie nepractice, recolte sistematic mici, boli, analfabetism la nivel de mase etc.

Dac reforma emanciprii ranilor a constituit primul pas spre evoluia soci-etii, nlturarea administraiei birocratice judeene i guberniale trebuia s fie urmtorul. Iat de ce, reieind din condiiile menionate mai sus, s-a luat hot-rrea de a implementa sistemul autoguvernrii locale. De fapt, conceptul autogu-vernrii, chiar ntr-o form rudimentar, nu era nou pentru Rusia47. Instituiile de zemstv (locale) elective au aprut n sec. XVI, n anii guvernrii arului Ivan al IV-lea. Menirea lor era de a executa sarcini de stat. Ele n-au putut atunci nici limita i nici schimba procesul birocratic de guvernare, care luase amploare mai cu seam n secolele ulterioare XVII i XVIII. Ecaterina a II-a a intenionat, n aparen, s dea instituiilor regionale o alt coloratur. Teoretic, acestora li se acorda o mai mare independen n realizarea sarcinilor orientate spre sati-sfacerea necesitilor vieii locale. n realitate ns ele continuau, ca i n trecut, s fie paralizate de ingerina conducerii de vrf. Astfel, dei s-au elaborat noi viziuni asupra autoguvernrii locale, acestea au rmas doar recunoscute, nu i transpuse n practic. Legislaia Ecaterinei a II-a, adoptat n aceast direcie, era mai favorabil autoguvernrii dect cea a arului Ivan al IV-lea, dar nu suficient de favorabil ca s se poat vorbi despre o adevrat autoadministrare. Cel mai mare neajuns al reformei mprtesei a fost neantrenarea rnimii n rezolvarea i gestionarea problemelor locale. Acest lucru ns era imposibil n condiiile existenei iobgiei.

Abia odat cu emanciparea ranilor circumstanele devin favorabile conti-nurii reformei autoguvernrii. ns, pentru a avea un coninut adecvat i efectul scontat, organelor autoguvernrii trebuia s li se garanteze, pe de o parte, adev-rata independen de aciune n domeniile fixate de lege, iar pe de alt parte caracterul de reprezentant i protector real al intereselor ntregii populaii locale48. Comisia creat n 1859 pe lng Ministerul de Interne cu scopul de a elabora proiectul de lege privind instituiile de zemstv, ar fi trebuit s in cont de aceste condiii, lucru care nu s-a ntmplat.

n faza de nceput a activitii sale, comisia, n general, i preedintele ei, Nicolai Miliutin, n special, erau ntr-adevr predispui spre transformri majore, favo-rabile societii. nainte de elaborarea proiectului propriu-zis al Legii cu privire la instituiile de zemstv comisia a emis un document intitulat Consideraii privind organizarea administraiei gospodreti de zemstv n care se pronuna clar cu privire la susinerea condiiilor menionate mai sus. Membrii comisiei insistau i argumentau necesitatea anulrii definitive a tutelei birocratice asupra autogu-

47 . -, , , 1965, . 293-295.48 . , .., . 103.

30 Ludmila Coad

vernrii de zemstv n domeniile de activitate atribuite i nzestrrii acestora cu puteri reale n gestionarea problemelor cu caracter local. n opinia lor, zemstvele trebuiau s dispun de independen, iar puterea de stat s dein doar dreptul de supraveghere a legalitii hotrrilor adunrilor de zemstv. La fel de catego-rici au fost membrii comisiei i n privina componenei instituiilor de zemstv s ntruneasc reprezentanii ntregii societi i nu doar ai unor stri sociale aparte.

Inteniile iniiale ale comisiei corespundeau necesitilor timpului, dar ele au fost blocate de reacia negativ a reprezentanilor vechiului regim. n rezultat, ideile apreciabile ale comisiei au rmas doar la nivel de intenii. N. Miliutin preedintele comisiei a fost nlturat, fiind nvinuit de liberalism49, iar comisia i-a continuat activitatea sub conducerea lui Piotr Valuev, care deinea i funcia de ministru de interne. Schimbrile efectuate prevesteau, de la sine neles, schimbarea cursului guvernamental50. P. Valuev era cunoscut anterior ca autor al unui proiect orientat mpotriva emanciprii ranilor, pe care l-a elaborat fr a cunoate problema rneasc i pentru a fi pe placul antiaboliionitilor. Nu era secret nici poziia sa negativ fa de zemstve, el pronunndu-se n cteva rnduri vizavi de instituia zemstvelor i lsnd s se neleag c aceasta nu e binevenit. Iat de ce, odat cu venirea lui P. Valuev n fruntea comisiei, proiectul privind instituiile de zemstv, elaborat de N. Miliutin, a fost sensibil modificat, dndu-i-se un coninut convenabil autoritilor i ndeprtat de adevratul sens al autoguvernrii.

Noul proiect al comisiei Valuev a fost discutat i aprobat n cadrul Consiliului de Stat al Rusiei, iar dup confirmarea de ctre arul Alexandru al II-lea a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1864. Analiznd dispoziiile Regulamentului despre insti-tuiile zemstvei guberniale i judeene, apariia cruia a fost dictat de preteniile timpului, ajungem la concluzia c, la ntocmirea acestuia, legislatorul a mers pe calea de mijloc dintre vechi i nou fapt ce demonstra c noul era greu de acceptat, iar vechile obinuine greu de abandonat. Crend instituiile zemstvei pentru eventualul noul format al societii ruseti, el s-a strduit s le menin n limitele regimului uzat51, chiar dac incompatibilitatea acestor dou elemente era evident. Coninutul de compromis al reformei este o dovad n plus a faptului c autorii ei au acionat n corespundere cu interesele arismului. Or, arismul, nevoit s introduc autoadministrarea local, spera n caracterul docil i submisiv al acesteia. Calificativul dat putea fi obinut prin asigurarea rolului predominant al nobilimii n instituiile menionate52. Iat de ce la baza principiului electiv al

49 .., . 60.50 . , .., . 110.51 . -, , . 279.52 . , .., . 8-9.


organelor de zemstv s-a fixat cenzul de avere. Astfel, dei conform legii din 1864 zemstvele ntruneau reprezentanii tuturor pturilor sociale, n realitate ele nclinau spre o componen preponderent nobiliar.

Intrarea n vigoare a Regulamentului din 1864 n-a nsemnat neaprat crearea instituiilor de zemstv pe ntreg teritoriul imperiului. Birocraia rus se mpo-trivea rspndirii lor la periferiile Rusiei. Dar, deoarece evitarea procesului de instituire a autoguvernrii locale n-a fost posibil, aceasta s-a legitimat n regiu-nile cu domenii precumpnitor nobiliare. Guberniile Arhanghelsk, Astrahan i Orenburg n-au cunoscut instituiile zemstvei tocmai din cauza deficienei dome-niilor nobiliare53. n acelai timp, predominarea elementului naional n unele regiuni era un alt motiv pentru evitarea implementrii reformei zemstvei. n Polonia, Lituania, Belarus, Ucraina de Vest, unde nobilii polonezi formau majo-ritatea, despre zemstve nu se tia dect din auzite. Iar regiunea Mrii Baltice a pstrat vechile organe ale autoguvernrii locale, conduse de baronii germani54. Fr zemstve au rmas i Siberia, Caucazul, Kazahstanul i regiunile abia cucerite din Asia Mijlocie. Mai mult dect att, nici introducerea zemstvelor n guberniile alese nu s-a produs concomitent. n 1865, zemstvele existau i activau doar n 19 gubernii. A fost nevoie de mai bine de un deceniu ca acestea s fie prezente n 34 de regiuni55, aflate exclusiv n partea european a imperiului.

Dei organizate cu mult strictee i pruden, zemstvele nu i-au gsit locul potrivit n sistemul administrativ rusesc. n condiiile statului centralizat, acestea erau tratate ca nite corpuri strine. n cercurile guvernamentale nu se vorbea despre zemstv ca parte organic a aparatului administrativ, ci ca o anex insu-portabil a acestuia56. Tensionarea relaiilor dintre zemstve i autoriti cauzat n special de tendina acestora din urm de a-i supune instituiile de zemstv a dus la izolarea organelor autoguvernrii ruseti i la ndeprtarea lor n raport cu administraia de stat. Lipsa conlucrrii acestora, precum i atitudinea negativ a birocraiei ariste fa de zemstve au avut un impact negativ asupra instituiilor autoguvernrii. Ele au fost supuse n permanen atacurilor din partea puterii de stat. Pe la sfritul anilor 70 s-a nregistrat o atenuare, chiar dac nensem-nat, a persecutrii zemstvelor: arul era prea ocupat de lupta cu narodnicii (sau poporanitii) nume sub care sunt cunoscui toi socialitii premarxiti rui57. Aceast perioad de relativ linite n-a durat ns prea mult. Asasinarea arului Alexandru al II-lea i urcarea pe tronul Rusiei a lui Alexandru al III-lea a pus

53 N. Ciachir, Basarabia sub stpnire arist, p. 51; . , .., p. 25.54 . , , 1861-1917, , 1956, . 46.55 , XIX . , , 1981, p. 141; . ,

, -: .. , , 1913, . 76.

56 . , .., . 12-13.57 G. Hosking, Rusia, Popor i imperiu.., p. 20.

32 Ludmila Coad

nceputul unui val de reacie dur. Iar n a dou jumtate a anilor 80, nbu-ind micrile de protest, consolidnd poziia poliiei i ncurajnd administrarea arbitrar, arul i cercurile guvernamentale au ridicat problema reorganizrii zemstvei sau mai exact a lichidrii ei58. La baza acestei politici a stat, n primul rnd, ideea centralizrii statului, care tocmai i fcea drum pe arena politic a Rusiei. Absolutismul nu poate i nu trebuie aa cum scria M. Katkov s tole-reze nici o putere n ara care nu i se supune sau pe care nu a generat-o, nici un stat n stat59. Acesta insista asupra conectrii zemstvelor la guvernul central, afir-mnd c adunrile de zemstv nu reprezint dect nite focare ale opoziiei i c nu sunt utile procesului administrativ. n astfel de mprejurri a fost emis un nou regulament cu privire la zemstve, care nega prin coninutul su conceptul auto-guvernrii locale, dar care n-a pus capt activitii zemstvelor. Ceva mai trziu, n 1917, odat cu transformrile politice din Rusia, zemstvele au mai cunoscut o lege, a treia la numr, care venea s le reglementeze funcionarea, dar care a avut cel mai scurt termen de valabilitate.

ncheind aici scurta schi istoric privitor la apariia i evoluia instituiilor de zemstv, reamintim c acestea au fost create n condiii nefavorabile arismului i contrar voinei promotorilor absolutismului rusesc. Constituite ca organe ale autoguvernrii, zemstvele au funcionat ntr-un ir de gubernii, inclusiv n Basa-rabia n baza Legii din anul 1864. Chiar dac activitatea lor a fost reglementat ulterior i de alte acte legislative Legea din 1890, cea din 1917 prevederile Regulamentului din 1864 au predominant aproape pe tot parcursul existenei zemstvelor.

58 Ibidem, p. 17; . , .., p. 178.59 . , , . 91.


Capitolul I

CADRUL JURIDIC AL INSTITUIILOR DE ZEMSTV

1. Zemstva organ reprezentativ al autoguvernrii locale

Ideea autoguvernrii a fost rspndit n ntreaga Europ n decursul secolului al XIX-lea. Gsindu-i sprijinul n rndurile cercurilor largi ale populaiei, ea a fost implementat i dezvoltat fr ntrziere de ctre toate statele btrnului continent60. Din pcate, ns, orict de mare importan n-ar fi avut autoguver-narea pentru viaa public a popoarelor contemporane, sensul ei n-a fost pe ne-lesul tuturor, iar natura sa juridic nu poate fi considerat pe deplin elucidat.

Necesitatea aplicrii n practic a sistemului autoguvernrii era bine argu-mentat. Locuitorii fiecrei regiuni, mai mari sau mai mici, a unui sau altui stat au problemele, interesele lor locale, care exist separat de interesele supreme ale statului. Acestea ar putea fi mai efectiv soluionate i gestionate prin inter-mediul mijloacelor locale i prin efortul comun al btinailor. Dac s-ar lsa toate problemele cetenilor n seama instituiilor statului, s-ar ntmpla ceea ce se ntmpl de obicei n statele centralizate chestiunile locale se jertfesc n favoarea celor de stat. Din acest considerent nu este plauzibil ca ntreaga via a populaiei s fie dirijat doar de guvern, dintr-un singur punct al rii61. n acelai timp funcionarii de stat sunt de regul prea departe de o localitate sau alta ca s-i neleag cerinele i nzuinele. De aici ideea c n paralel cu administraia de stat este necesar i o administraie autoguvernare local, asigurat cu o independen deplin n ceea ce privete rezolvarea problemelor locale i satisfa-cerea cerinelor populaiei din teritoriu.

Prin autoguvernare se nelege o astfel de ordine a administrrii interne n care treburile i funciile locale sunt administrate i, respectiv, deinute de ctre localnici62. nsui cuvntul autoguvernare este o traducere literar din englezul self-government. Odat cu traducerea n ntreaga Europ, inclusiv n Rusia, a fost preluat i conceptul n sensul n care acesta exista n Anglia. Mai mult, n baza self-

60 . , , In: , , -, 1905; . , , . II, In: , -, 1913; . , e. , . I, -, 1870-1872.

61 . , , -, 1906, p. 40.62 . , , p. 1.

34 Ludmila Coad

government-ului englez s-a pus baza unei coli politice care a elaborat principiile de baz ale autoguvernrii locale. Reprezentanii ei de vaz Toqueville n Frana i R. Gneist n Germania, dei au avut obiecte diferite de cercetare Anglia i SUA au ajuns la concluzii comune i anume c mreia popoarelor celor dou state monitorizate se datoreaz self-government-ului care se opune centralizrii. Dup ei autoguvernarea este condiia de baz a bunstrii i prosperitii63.

Autoguvernarea este compatibil oricrei forme de guvernmnt, fie ea monarhic sau republican, fie absolutist sau reprezentativ. Att doar c n dependen de aceste forme ea poate avea caracter diferit de zemstv, adic public dac administrarea treburilor locale se ncredineaz localnicilor, i biro-cratic dac gestionarea acestora e pus n seama unor persoane strine aspira-iilor oamenilor din teritoriu64. De aceea autoguvernarea trebuie tratat nu ca un mijloc de rspndire a unor influene politice, ci ca o ordine special, separat de politic, care are scopurile i domeniile sale de activitate. Autoguvernarea, n sensul acceptat de Anglia, are acea prioritate de a desprinde administrarea intern de sfera politicii65.

Pentru a nelege mai bine natura juridic a autoguvernrii n general i cea a zemstvei ruseti n particular este necesar cunoaterea aspectului teoretic al acesteia. Or, teorii privind autoguvernarea au existat suficiente n tiina drep-tului de stat. Germanii au fost cei care s-au evideniat n elaborarea dogmenghes-chichte-lor acestei noiuni. Dei au preluat mai multe idei de la belgieni, englezi, francezi, ei le-au dezvoltat conferindu-le o valoare cu adevrat tiinific66.

Printre teoriile cele mai rspndite n Europa secolului al XIX-lea se numr i aa-numita teorie a colectivitii libere. Ea a aprut n urma lansrii de ctre belgieni (Congresul Naional Belgian) a ideii existenei puterii a patra obteasc, independent de cele trei puteri constituionale legislativ, executiv i judec-toreasc. n baza acesteia colectivitatea avea dreptul s-i administreze de sine stttor treburile proprii67. Ideea s-a rspndit repede i cu succes n celelalte regiuni europene, iar tiina german a concretizat-o ntr-o teorie aparte a auto-guvernrii dezvoltat n lucrrile mai multor specialiti ai timpului68. Acetia argumentau dreptul de autoguvernare a colectivitii prin faptul c, pe de o parte, colectivitatea local nu este o creaie a statului, este doar recunoscut de stat, 63 Toqueville, De la democratie en Amerique, T. I, Paris, 1865, p. 161, apud . , -

, p. 3.64 . , , p. 4.65 Ibidem.66 . , , In: , , --

, 1905, p. 2.67 Ibidem.68 O. Gluth, Die Lehre von der Selbsverwaltung im Lechte formaler Begriffsbestimmung, 1887, p. 98; H.

Zachariae, Deutsches Staats-und-Bundesrecht, 3 ed, . I, p. 559 etc. apud . , -.


fiind astfel ndreptit s-i administreze ea nsi treburile proprii, iar o impli-care din partea statului este o nclcare a drepturilor sale; pe de alt parte inte-resele colectivitii sunt absolut diferite de cele ale statului.

Cu naintarea n timp i cu dezvoltarea ideii de autoguvernare s-a ajuns la concluzia c autoguvernarea nu trebuie limitat la o unitate ngust, aa cum e obtea steasc, i c la rang de unitate administrativ trebuie ridicate regiuni mai mari. Aceast idee, fr ndoial, aparine puterii de stat69. Teritoriile mai mari sunt create prin reforme administrative ale guvernului, deci ele depind de conducerea central. n astfel de condiii teoria menionat a fost dat uitrii, iar elementele autoguvernrii cercul de activiti deosebite de cele ale statului, caracterul electiv al reprezentanilor organelor autoguvernrii etc. au devenit puncte de reper pentru alte teorii ale self-government-ului, care s-au perindat n tiina dreptului n secolul al XIX-lea.

Teoria care a cunoscut un ecou mai rsuntor n Europa i care a stat iniial i la baza Regulamentului despre zemstve din 1864 a fost teoria public a autoguver-nrii. Adepii acestei teorii70 considerau c organele autoguvernrii locale trebuie s gestioneze de sine stttor afacerile locale, iar statul afacerile de stat. Aa cum treburile locale nu au caracter de stat, ci public, statul n-ar trebui s fie preocupat de modul n care se gestioneaz i soluioneaz aceste probleme strine lui71. Prin esena sa teoria public a autoguvernrii opune colectivitatea local statului, interesele locale intereselor statului. Ea promoveaz caracterul ne-statal al acti-vitilor organelor autoguvernrii. Unii dintre prtaii teoriei, spre exemplu, Rosler72, ncerca s identifice unitile autoadministrrii cu orice tip de societate tiinific, de binefacere etc. Se pare totui c nu se poate pune semnul egalitii ntre aceste categorii de societi. Diferenele care apar evidente de altfel n acest context sunt urmtoarele73:

statul nu insist asupra crerii acestor societi private i nici nu stabilete sarcinile lor, pe cnd organele autoguvernrii sunt formate categoric prin decizia guvernului i statul reglementeaz sfera lor de activitate cazul zemstvelor nu face excepie de la aceast regul;

dintr-o organizaie particular membrii acesteia se pot retrage n orice moment; dintr-o unitate a autoguvernrii nu, att timp ct rmne stabil locul de trai de care depinde apartenena la o unitate autoguvernatoare sau alta. Dac cineva nu este mulumit de faptul c n unitatea n care locuiete situaia sanitar este sub nivelul ateptrilor, c nu se repar drumurile, c

69 . , , p. 7.70 Zpfl, Grundstze des deutschen Staatsrechts, 1863, p. 425; Kirchenheim, Verwaltungsrecht, 1884, p.

40, apud . , .., p. 1171 . , , C-, 1913, . II, p. 489.72 Rosler, Das Sociale Verwaltungsrecht, 1872, p. 42 i urm., apud . , ,

p. 1173 . , , II, p. 366-369, 490-492.

36 Ludmila Coad

nu se construiesc coli, acesta poate pleca ntr-o alta, schimbndu-i locul de trai, dar oricum rmne legat de o unitate a autoguvernrii n condiiile n care teritoriul statului este mprit n astfel de uniti. n cazul Rusiei ariste, cnd nu tot imperiul cunotea existena autoguvernrii, un astfel de transfer era posibil. Deci activitatea organelor autoguvernrii se limiteaz la anumite hotare sau teritorii, pe cnd activitatea societilor private nu are limite geografice, ele acceptnd pe toi cei interesai.

activitatea tuturor societilor private se desfoar de rnd cu cea a statului, dar nu o nlocuiesc pe aceasta din urm; n cazul organelor autoguver-nrii locale se pare c ele completeaz, dar i nlocuiesc parial activitatea statului, aa cum statul le ncredineaz o parte a sarcinilor sale.

Adepii teoriei publice a autoguvernrii sunt pui n situaia de a recunoate c de competena organelor autoguvernrii locale ine gestionarea treburilor proprii, dar care le-au fost transmise lor de ctre stat. Activitatea lor nlocuiete prin sine, chiar dac parial, activitatea de stat74. Pe umerii organelor locale statul las realizarea, n teritoriu, a anumitor sarcini ale administraiei de stat. Adepii teoriei obteti nu se grbesc ns s recunoasc fi acest lucru, pentru c acesta ar nsemna acceptarea teoriei de stat a autoguvernrii75 care de asemenea i croia drum n tiina dreptului din acea perioad. Pentru a-i apra poziiile, adic caracterul ne-statal al activitii organelor autoguvernrii locale, ei sunt de acord c statul poate lsa n seama populaiei multe sarcini ale administrrii i n acest sens se poate vorbi despre caracterul statal al acestei activiti. Dar populaia local are i treburile sale proprii care nu sunt specificate de ctre stat, care decurg din cotidian i din specificul local. Astfel s-au conturat dou categorii de activiti ale unitilor autoadministrate cele proprii i cele ncredinate de stat. Anume administrarea sarcinilor proprii reprezint esena autoguvernrii. Executarea sarcinilor ncredinate de ctre stat apare ca ceva nedorit, spun adepii teoriei, acest fapt constituind un motiv pentru amestecul statului n treburile lor76.

Teoria public s-a meninut pe poziii pn la apariia n tiina dreptului a ideilor lui L. Stein77, care mpreun cu R. Gneist au pus bazele teoriei de stat a autoguvernrii, prin care se argumenta caracterul statal al activitilor organelor autoguvernrii. Noua teorie a cucerit muli adepi78 i s-a bucurat de o prioritate exclusiv att n literatura occidental, ct i cea ruseasc. Iniiatorul i promo-

74 Ibidem, p. 490-492.75 . , .., p. 1676 Anschtz, Kritische Studien zur Lehre vin Rechtsatz und formallen Gesetz, 1891, p. 81, V. Kirchen-

heim, Verwaltungsrecht, 1885, p. 40, apud . , , p. 16.77 L. Stein, Die volziehende Gewolt, t. 2, Die selbstverwaltung und ihr Rechtssystem, 1869, apud .

, , p. 488.78 Laband, Staatsrecht des deutschen Reichs, t. I, 1895, p. 93-94; Meyer, Deutsches Staatsrecht, 1895, p. 299;

Lning, Lehrbuch des deutschen verwaltungsrechts, 1884, 35, apud . , , p. 15.


torul acestei teorii n Rusia a fost V.Bezobrazov. Teoria public, dei nu i-a pierdut susintorii, a fost nevoit s treac pe planul al doilea.

Teoria de stat trata autoguvernarea nu ca pe o administrare de sine stttoare de ctre societatea local a treburilor proprii, deosebite de cele ale statului, ci angajarea societii locale n realizarea n teritoriu a sarcinilor administraiei de stat, fie c este vorba despre cile de comunicaie, asistena social, fixarea i colec-tarea impozitelor locale etc. Motivul pentru care statul deleag organelor autogu-vernrii locale dreptul de a executa sarcinile stabilite prin lege este presupunerea c acestea din urm s-ar putea isprvi mai efectiv cu misiunea ncredinat dect organele de stat, fie ele i locale79. ntr-adevr organele de stat locale sunt supuse direct i strict indicaiilor organelor superioare, sunt lipsite de iniiativ, strine problemelor i nevoilor locale. Persoanele chemate s ndeplineasc indicaiile superiorilor au o atitudine mai nepstoare fa de tot ce le este ncredinat. Toto-dat, funcionarul de stat, ajuns ntmpltor ntr-un teritoriu sau altul, nu face altceva dect s-i atepte promovarea ierarhic, chemarea n organele centrale. Iar aceasta nu depinde de relaiile sale cu localnicii. Nu societatea local hotrte avansarea sa, ci superiorii80. Cu totul altul ar fi comportamentul reprezentan-ilor societii locale problemele locale, cunoscute i retrite de ei, ar fi plasate pe primul plan. Acetia ar depune eforturi pentru soluionarea problemelor din teritoriu pentru c astfel ar putea ctiga ncrederea populaiei locale. Or, anume aceast populaie i alege i le ncredineaz dirijarea afacerilor locale. Iat de ce pentru rezolvarea problemelor cu caracter local, pentru ridicarea nivelului de trai al populaiei i pentru mbuntirea situaiei n teritoriu este nevoie de oameni legai, neam de neamul lor, de acel pmnt. De aici i necesitatea crerii orga-nelor autoguvernrii care ar realiza sarcini fixate de guvern.

n condiiile n cafre organele autoguvernrii locale ndeplinesc sarcini fixate de ctre administraia de stat, apare ntrebarea: ct de mult independen li se poate acorda acestora ? Logic, independena instituiilor n cauz n-ar trebui pus n discuie cel puin din simplul motiv c ele nu sunt organe nemijlo-cite ale statului; statul doar le ncredineaz realizarea unor anumite sarcini. n plus, instituiile autoguvernrii au caracter electiv. Deci, odat alese, nimeni n-ar trebui s le contesteze componena, mijloacele i modul de activitate. Totui, n unele cazuri, acest ultim calificativ al instituiilor autoguvernrii, nu le poate garanta funcionarea efectiv. Personalul lor are nevoie de independen n alegerea mijloacelor de realizare a sarcinilor puse n seama lor. Cci lipsii de iniiativ, chiar alei fiind, membrii si nu vor putea promova interesele societii locale. Exist suficiente precedente n istorie care pot demonstra acest lucru: de exemplu, ispravnicul de zemstv, dei ales n Rusia de nobilime, n timpul Ecate-

79 . , .., p. 15.80 . , , II, p. 494.

38 Ludmila Coad

rinei a II-a, se afla n subordinea guvernatorului i deaceea nu se deosebea cu nimic de funcionarii numii de guvern. n acelai timp, judectorii de pace englezi, chiar dac erau numii de rege, erau calificai drept reprezentanii ai autoguvernrii. Deci, independena n aciune i iniiativa proprie sunt calificativele care deter-min adevrata autoguvernare. n orice caz, organele autoguvernrii locale apar ca subiecte speciale de drept, persoane juridice speciale. Ele, ca i cetenii, intr n categoria supuilor statului, dar nu se contopesc cu statul, nu-i pierd particu-laritile. Chiar dac organele autoguvernrii ndeplinesc sarcini de stat, ele nu se transform n organe de stat. Spre deosebire de organele de stat, organele autogu-vernrii nu exist exclusiv pentru ndeplinirea sarcinilor de stat, ele au i interese proprii opuse sau cel puin strine intereselor generale ale statului81.

Aa cum organele autoguvernrii locale au obligaia de a nfptui sarcinile administraiei de stat, aceasta din urm stabilete prin lege hotarele activitii lor i cere ndeplinirea lor, urmrind ca mputernicirile cu care au fost nzestrate de ctre puterea central s fie folosite n conformitate cu scopul indicat de stat. Prin aceasta autoguvernarea se deosebete de autonomie. Statele autonome exist independent n limitele competenelor de care dispun, fr ca puterea unional s se implice cumva. n cazul organelor autoguvernrii locale puterea central se face prezent fie prin confirmarea personalului lor, fie prin includerea n cadrul lor a unui membru al guvernului etc. ns chiar dac organele autoguvernrii se afl sub supravegherea statului, ele nu se supun dispoziiilor lui concrete. Direc-tivele organelor autoguvernrii pot fi respinse, dar ele cel puin apar din proprie iniiativ, n mod independent, fr a fi indicate de stat. Organele autoguvernrii acioneaz n interesele societii locale, reprezentante ale crora sunt82.

Supravegherea activitii instituiilor autoguvernrii de ctre stat pare inevita-bil. Statul nu poate lsa n seama cuiva, n cazul dat n seama organelor autogu-vernrii, nfptuirea unei sau altei sarcini n mod independent, pentru c, pe de o parte, treburile locale sunt importante nu doar pentru localnicii din teritoriu, ci i pentru stat; pe de alta pentru c statul se consider monopolistul constrn-gerii i nu permite nimnui, n afar de organele sale, s dispun de puterea de constrngere83.

Prin relatarea celor mai importante teorii despre autoguvernare, care au dominat tiina dreptului n secolul al XIX-lea, ne dm mai bine seama care este esena att de mult pretinsei autoguvernri. Acest fapt ne va permite s analizm zemstva ruseasc ca organ al autoguvernrii, s vedem n ce msur funcionarea zemstvei a corespuns teoriilor autoguvernrii i dac se atest sau nu devieri de la acestea. Cert este c autoguvernarea este posibil n condiiile descentralizrii.

81 . , , II, p. 498-499.82 Ibidem, p. 500.83 . , .., p. 14-15.


Dac n cazul centralizrii statului instituiile centrale nu doar supravegheaz, ci i conduc direct afacerile locale prin intermediul organelor sale locale, descentra-lizarea se caracterizeaz printr-o anumit independen a organelor locale84. n acest sens, organele autoguvernrii sunt ntotdeauna organe ale descentralizrii, dar nu orice instituie descentralizat reprezint prin sine un organ al autogu-vernrii. Pot exista i organe de stat descentralizate n acest caz ns membrii organelor de stat sunt numii de ctre guvern, iar cei ai instituiilor autoguver-nrii se aleg prin concursul societii locale. De remarcat c descentralizarea n-are menirea s spulbere puterea central85, ci din contra, s-o consolideze. De aici i ideea c autoguvernarea se deosebete categoric de independena politic a componentelor statului. Ea presupune existena unui guvern central puternic, cruia organele autoguvernrii i se supun de rnd cu organele proprii puterii de stat. Autoguvernarea exist n baza legii elaborate de puterea suprem din stat86.

Ni s-a prut corect ca nainte de a analiza i a stabili gradul de autoguvernare al zemstvelor s chibzuim asupra conceptelor teoretico-juridice privind autoguver-narea. Or, anume n baza acestora am putea vedea n ce msur legislaia ruseasc corespunztoare conferea zemstvelor chipul i coninutul unei adevrate autogu-vernri. n momentul elaborrii Regulamentului cu privire la zemstve era rspn-dit i se bucura de susinere teoria public a autoguvernrii, care a i stat la baza legii zemstvelor. Exponenii ei A. Vasilicikov87, A. Gradovski88 considerau c prin instituirea zemstvelor, societile judeene i guberniale viitori subieci ale autoguvernrii vor avea posibilitatea s-i gestioneze afacerile i treburile proprii, acestea din urm avnd caracter exclusiv economic. Ei nu vedeau n zemstve o organizare deosebit a administraiei de stat, ci doar refuzul statului de a administra chestiuni locale, strine lui. i fiindc instituiile de zemstv nu erau organe de stat, nzestrarea lor cu funcii ale puterii a fost respins din start. Din acest considerent zemstvele au fost lipsite de putere de constrngere. Mai mult ca att, ele nu s-au bucurat nici de putere executiv de sine stttoare, iar n faza iniial a activitii lor nu aveau nici dreptul de a emite directive obligatorii pentru populaie. Nu n zadar, A. Gradovski meniona c zemstvele sunt insti-tuii cu competene, dar fr putere.

Acestea, dar i multe alte deficiene ale organelor de zemstv, la care ne vom referi pe parcursul lucrrii, demonstreaz nedesvrirea i imperfeciunea auto-guvernrii ruseti instituit n 1864. De situaia dat se fac vinovai oponenii, destul de muli i influeni, ai autoguvernrii. Anume ei, mult mai insisteni i 84 . , , , 1908, p. 77. 85 P. Gore, Autoguvernarea i zemstvoul, Chiinu, 1920, p. 7.86 . , , . II, -, 1899, p. 74-75.87 . , e.

, . I, -, 1870-1872.88 . , C , . II, -, 1899.

40 Ludmila Coad

mai activi, de altfel, dect societatea civil, au rstlmcit esena autoguvernrii i au trunchiat-o aa nct starea ei a ajuns sub nivelul oricror ateptri ale popula-iei. De aici i ideea c n Rusia nici n-a existat o autoguvernare adevrat. Pentru c, pe de o parte, zemstva, n forma pe care o cunoatem, n-a atras la lucrrile ei reprezentanii ntregii populaie, iar pe de alta n-a fost independent n activi-tile pe care le-a desfurat. Or, o adevrat guvernare este de neconceput fr aceste dou atributive89.

Imperfeciunile zemstvei ruseti s-ar fi putut nltura. Dar arismul nu-i propunea promovarea i consolidarea instituiilor n cauz. Iat de ce lamenta-bila autoguvernare a fost n permanen vnat i atacat pn cnd, n 1890, s-a elaborat o alt lege, cu noi viziuni asupra autoguvernrii, mult mai dure i nefavo-rabile acesteia. La baza Regulamentului din 1890 a stat o alt teorie a autoguver-nrii care tocmai se infiltra din Occident n tiina juridic ruseasc a timpului. Este vorba despre teoria de stat, primul exponent rus al creia a fost, aa cum menionam anterior, V. Bezobrazov. n procesul de elaborare a Regulamentului, autorii lui au deviat i de aceast dat de la principiile de baz ale teoriei menio-nate, aa nct zemstvele s-au pomenit din nou departe de coninutul conceptului teoretic al autoguvernrii. Ei tindeau s acorde zemstvelor statutul unor insti-tuii de stat, ceea ce nsemna de fapt respingerea ideii de autoguvernare. Dato-rit insistenei Consiliului de Stat, zemstvele, dei stingherite enorm, n-au fost contopite cu organele de stat. Ele au fost supuse unui control mai dur din partea organelor guvernamentale, dar nu i-au pierdut identitateta.

n contextul celor menionate mai sus, putem afirma c zemstvele au fost concepute n 1864 i au rmas i dup 1890 organe ale autoguvernrii. Este adevrat c aceast autoguvernare era mai mult formal, fiind foarte ubred i poate chiar abstract. Dar pornind de la ideea c zemstvele au fost create i au activat n timpul absolutismului, apariia lor poate fi considerat propice. Sigur, autoguvernarea ruseasc era nc departe de cea cunoscut n Europa Occiden-tal. Autoguvernarea englez, spre exemplu, calificat perfect, reducea rolul statului n raport cu instituiile autoguvernrii la supravegherea activitii aces-tora90. Totodat, n aceeai Europ, la un alt pol al conceptelor privind autogu-vernarea, dinuia modelul francez. Organele guvernamentale deineau n Frana nu doar puterea central, ci i cea local. Iar organele autoguvernrii se consti-tuiau pe post de colegii consultative91.

Oricte n-ar fi fost variantele europene ale autoguvernrii, cu specificul lor, zemstva ruseasc pare s fi fost cea mai lamentabil form a autoguvernrii,

89 . , , p. 27-28.90 . , , In: , --

, 1905.91 . , , . II, p. 515-520.


deviind enorm de la adevratul sens al acesteia. Respectivul calificativ poate fi confirmat i argumentat prin urmtoarele realiti: competenele zemstvelor au fost limitate, dei autoguvernarea prevede organizarea puterii i nu limitarea acestei puteri92; zemstvele nu aveau drepturi administrative i au fost perma-nent supravegheate; accesul populaiei la gestionarea activitilor zemstvei a fost ngrdit prin lege, cu toate c autoguvernarea nu poate fi conceput fr parti-ciparea localnicilor, iar prezena doar a unei categorii sociale n activitile de zemstv nu poate fi o adevrat autoguvernare, ci mai curnd o rmi a ordi-nilor medievale93. ntr-o astfel de formul zemstva ruseasc i conceptul universal al autoguvernrii coincideau doar tangenial.

2. Suportul legislativ al instituiilor de zemstv

n guberniile imperiului n care a fost acceptat instituia zemstvelor, acestea au funcionat n baza Regulamentului despre instituiile zemstvei guberniale i judeene din 186494. Crearea lor a reprezentat un eveniment analizat att de presa din Rusia, ct i de cea din Europa Occidental95. Anul 1864 a marcat ns nce-putul unei noi etape n istoria administrrii regionale a Rusiei96.

Conform Regulamentului din 1864, cel puin sub aspect teoretic, zemst-vele reprezentau organe ale autoguvernrii, strine principiului apartenenei membrilor lor la vreo categorie social. ntr-o asemenea formul, ele constituiau un pas nainte nu doar n plan administrativ, dar i sub aspectul relaiilor sociale. Centrul de greutate al conducerii a fost trecut din capital n teritoriu. Descen-tralizarea i autoadministrarea, recunoscute teoretic i principial de Ecaterina a II-a, preau s-i fi gsit n sfrit reflectarea n legea din 186497. Zemstvele, insti-tuite n scopul satisfacerii foloaselor i nevoilor locale,98 au fost ns departe de ateptrile iniiale.

Regulamentul din 1864 cu privire la zemstve includea cinci capitole, iar prevederile propriu-zise ale acestuia au fost transpuse n cadrul a 120 de arti-cole. Capitolul I Principii generale includea 11 articole. Acestea trasau clar i strict cadrul, sferele i condiiile n care pot activa zemstvele (art.3-7), sarcinile pe care urma s le ndeplineasc (art.2), dreptul guvernatorului de a respinge deciziile adunrilor de zemtsv n cazul n care acestea contraveneau legii sau

92 . , , p. 75.93 Ibidem, p. 76.94 , 2, . 1, t. 39, nr. 40457.95 Istoricul i activitatea zemstvelor n Basarabia n curs de 50 ani (1869-1919), Chiinu: Ediia Zemst-

velor judeene, Tipografia Glasul rii, 1920, p. 3.96 . , .., p. 106.97 . , , , 1908, p. 93.98 Zemsvta n Basarabia. Regulamente, Chiinu, 1920, p. V.

42 Ludmila Coad

intereselor locale (art.9) i faptul c consilierii erau trai la rspundere pentru nclcarea legislaiei ariste n vigoare (art.8). Articolul 1 al acestui capitol cali-fica zemstva lucru demn de critic drept organ instituit n scopul gestionrii doar a treburilor gospogreti i nu a treburilor de stat cu caracter local, aa cum solicita adevrata autoadministrare. Autoritile n-au vzut n instituia zemstvei un partener n administrarea afacerilor de stat, ci mai degrab un oponent sau concurent pretendent la puterea lor administrativ i politic99.

Capitolul II era dedicat Componenei instituiilor de zemstv. Articolul 12 stra-tifica instituiile de zemstv n guberniale i judeene, iar art.13 meniona princi-palele organe ale zemstvei consiliul i adunarea. Tot n acest capitol se accentua asupra modului de alegere a consilierilor prin intermediul a trei colegii (art.14, 16), fapt la care ne vom referi detaliat n paginile ulterioare ale prezentului studiu. Articolele 17-41 nominalizau categoriile de persoane care au sau nu au dreptul de a participa la alegeri i reitera modul i procedurile de organizare a alegerilor. Activitatea adunrilor zemstvelor judeene a fost reglementat de art. 42-45, iar cea a adunrilor zemstvei guberniale de art. 51-55. Capitolul II coninea i indi-caii privind alegerea, funcionarea i condiiile salarizrii membrilor consiliilor zemstvelor judeene (art. 46-49) i gubernial (art. 56-60). Condiiile i reper-cusiunile aplicrii n practic a tuturor acestor prevederi legale, cu precdere n teritoriul Basarabiei, i vor gsi reflectare, cu explicaiile de rigoare, n anumite compartimente ale acestei monografii.

Capitolul III Obiectul de activitate i limitele puterii instituiilor de zemstv (art. 61-75) descria ntr-o manier extins obligaiile zemstvelor, prin comple-tarea sarcinilor prevzute de art. 2 cu altele, la fel de complexe i anevoioase, dar tot avnd caracter godpodresc. Articolul 62 struia asupra sarcinilor suplimen-tare ale zemstvei guberniale, iar art. 64 ale celor jud

Coada Ludmila - Zemstva Basarabiei

Documents

Transcript of Coada Ludmila - Zemstva Basarabiei