90

Capitolul XElaborarea şi sistematizarea dreptului

§1.Principiile activităţii normative

Transformarea şi promovarea intereselor sociale fundamentale ca voinţă general obligatorie are loc, de regulă, pe calea activităţii normative a organelor statului. Această trecere de la social la drept se realizează cu ajutorul unor procedee speciale constituite într-o tehnică proprie numită legislativă sau juridică1. Altfel spus activitatea de consacrare legislativă a intereselor sociale cele mai generale precum şi modul de realizare a acestei operaţiuni se face în mod ştiinţific în temeiul unor principii ce vizează conţinutul, forma şi modul de reglementare.

În doctrină pot fi considerate la ora actuală ca principii ale activităţii normative, mai ales la nivel legislativ, următoarele2:

1.Principiul planificării şi prognozei legislative, în conformitate cu care întreaga activitate normativă la nivel legislativ trebuie să se desfăşoare în baza unor programe de legiferare proprii parlamentului, prin camerele sale, cât şi la nivelul iniţiatorului de proiecte de legi, guvernul. Acest principiu este evidenţiat la ora actuală de obiectul şi de ritmul legiferării prin acte normative deosebit de importante începând cu constituţia, continuând cu legile organice vizând administraţia (guvern,ministere,organelocale,etc), justiţia şi terminând cu importante legi referitoare la fondul funciar, privatizare, cetăţenie, regiile autonome şi societăţile comerciale,etc.

2. Principiul supremaţiei legii în conformitate cu care legea este actul normativ cu forţă juridică superioară în ierarhia izvoarelor dreptului, măsurile de reglementare cele mai importante trebuiesc cuprinse în legi, iar toate celelalte acte normative ale altor organe de stat, subordonate şi derivate, trebuie să se întemeieze pe lege.

3.Principiul fundamentării ştiinţifice a actelor normative decurge din cerinţa esenţială ca norma juridică să fie expresia reflectării fundamentate a necesităţilor sociale obiective, în care scop elaborarea ei trebuie să se bazeze pe studii de cunoaştere aprofundată a realităţii, a principalelor efecte previzibile ale noii reglementări şi pe inventarierea legislaţiei naţionale existente în materie cu sesizarea neajunsurilor sale, inclusiv examinarea legislaţiei din alte ţări3.In acest sens aportul specialiştilor din diverse domenii, inclusiv al juriştilor, joacă un rol hotărâtor în elaborarea variantelor de proiecte ce urmează a fi supuse dezbaterii factorilor de decizie.

4.Principiul asigurării raportului corespunzător între stabilitatea şi mobilitatea reglementărilor urmăreşte realizarea unei cât mai mari concordanţe între modul de reglementare a satisfacerii nevoilor de moment cu cele de perspectivă în activitatea juridică normativă, pe de o parte, în vederea realizării unui nivel cât mai stabil şi de durată a reglementărilor, chiar în condiţiile existenţei unei dinamici legislative mai accentuate. Un rol esenţial în realizarea acestei stabilităţi îl are asigurarea, pe cât posibil, a neretroactivităţii legii.

5.Principiul unităţii reglementărilor juridice asigură corelarea organică şi deplină a noilor reglementări în sistemul principiilor fundamentale ale dreptului şi în cele generale ale ramurii de drept, astfel încât fiecare act normativ nou adoptat să se integreze în cadrul subsistemului actelor deja existente şi cu care se află în strânsă legătură şi, prin aceasta, în întregul sistem de drept, fără ca modificările şi abrogările de norme să afecteze esenţa unităţii şi echilibrului sistemului juridic. In mod similar, fiecare soluţie normativă adoptată în cadrul reglementării trebuie şi ea să fie compatibilă atât cu întregul act din care face parte, cât şi cu sistemul legislativ în vigoare. Prin toate acestea se contribuie la eliminarea lacunelor legislative, a normelor căzute în desuetudine, a diverselor paralelisme sau suprapuneri cât şi a contradicţiilor dintre reglementări.

90

91

§ 2.Tehnica juridică

Tehnica juridică sau tehnica dreptului reprezintă ansamblul metodelor, procedeelor şi regulilor necesare elaborării, sistematizării şi realizării dreptului în scopul asigurării eficienţei sociale depline a acestuia. Intre ştiinţa juridică şi tehnica juridică există o strânsă legătură, sensul că prima este un ansamblu unitar şi coerent de cunoştinţe veridice despre drept, în vreme ce ultima reprezintă totalitatea mijloacelor utilizate de ştiinţă pentru a fundamenta elaborarea, sistematizarea şi realizarea regulilor de drept. Această tehnică a apărut şi s-a dezvoltat în strânsă legătură cu formarea şi evoluţia dreptului, cu gradul atins de cunoaşterea umană şi chiar în funcţie de nivelul tehnicii existente.

§ 3.Tehnica elaborării actelor normative.

a.Etapele elaborării actelor normative.

In procesul devenirii sale un act normativ parcurge etapele pregătirii sau elaborării proiectului, adoptarea sau emiterea actului, executarea sau realizarea acestuia şi controlul sau verificarea aplicării lui, această ultimă etapă fiind în afara existenţei sale juridice. Sub aspectul tehnicii de elaborare interesează doar prima etapă cea a pregătirii proiectului de act juridic şi care se subdivide, la rândul ei, în următoarele faze:

-documentarea prealabilă şi fundamentarea proiectului;-întocmirea proiectului de act normativ;-avizarea şi definitivarea proiectului de act normativ;-supunerea spre aprobare a proiectului anterior adoptării;-dezbaterea publică a proiectelor mai importante, după caz.Tehnica elaborării actelor normative, numită şi tehnică legislativă în cazul legilor,

are reguli specifice determinate în funcţie de categoria concretă a actului normativ avut în vedere. De regulă, legislaţia stabileşte organele competente a iniţia şi a pregăti proiectele de acte normative (legi, decrete, hotărâri,etc.), fazele sau etapele pe care acestea trebuie să le parcurgă, condiţiile de valabilitate ale actelor juridice sub aspectul fondului sau formei (de exemplu, redactare, semnare, publicare),etc.

b. Formulări şi definiri în elaborarea normelor juridice.

In procesul de reglementare a relaţiilor sociale, prin intermediul dreptului, se elaborează şi se utilizează o mare varietate de concepte, categorii şi construcţii juridice, de cele mai multe ori cu sensuri şi moduri diferite faţă de cele obişnuite, dar fără de care normele de drept nu pot fi exprimate.

Limbajul, inclusiv cel juridic, ca mijloc de redare, exteriorizare şi de comunicare a noţiunilor, ideilor şi sentimentelor între indivizi umani presupune o anumită tipizare şi abstractizare prin intermediul noţiunilor. Cele mai cunoscute procedee ale tipizării juridice sunt definirea, clasificarea şi construcţia juridică.

Definirea reprezintă determinarea riguroasă a conceptelor juridice în baza unor principii prin intermediul cărora realitatea este reflectată în expresie normativă. Unele noţiuni sau concepte utilizate în norme nu sunt definite legal, aşa cum le defineşte doctrina juridică, dar sensul lor rezultă din ansamblul reglementărilor juridice. Aşa este, de exemplu, cazul actelor juridice, în lumina Codului Civil care se referă doar la categorii de acte determinate (contracte, testamente, etc.). In alte situaţii noţiunile sunt definite

91

92

expres de lege aşa cum este, de pildă, cazul noţiunii de "locuinţă" sau de "familie" în dreptul civil şi respectiv în dreptul familiei, uneori în mod diferit de ceea ce se acceptă în limbajul comun sau a noţiunii de "funcţionar" definită în mod extensiv de codul penal faţă de dreptul administrativ.

Clasificarea conceptelor în baza unor criterii unitare, precis determinate şi corect respectate tinde spre gruparea elementelor distincte în scopul uşurării înţelegerii reglementării (ca, de exemplu, clasificarea bunurilor în codul civil).

Construcţia juridică reprezintă raţionamentul juridic sau logica normei ce rezultă din elementele ei interne: ipoteză, dispoziţie şi sancţiune.

Un procedeu frecvent întâlnit în drept este cel al ficţiunilor juridice conform cărora un anumit fapt este considerat ca existent sau ca stabilit deşi el nu există sau nu a fost stabilit cu certitudine (de exemplu, mobilele fixate pe imobile sunt considerate şi ele imobile având regimul juridic al acestora din urmă).

c.Stilul şi limbajul actelor normative.

O cerinţă de bază a întocmirii actelor normative este redactarea lor clară şi riguroasă în care sens ele trebuie să aibă un stil precis, concis şi un limbaj, în general, accesibil celor cărora li se adresează. Redactarea trebuie făcută în formă prescriptivă cu stabilirea şi delimitarea exactă a drepturilor şi obligaţiilor care revin părţilor dintr-un raport juridic pentru a nu lăsa loc pe cât posibil dubiilor şi interpretărilor diferite.

Limbajul folosit trebuie să fie, în principiu, cel obişnuit, în sensul şi în înţelesul pe care îl au cuvintele în mod curent în limba română modernă. Neologismele se vor folosi numai atunci când este necesar întrucât nu există corespondent în limba română. In cazul termenilor de strictă specialitate sau a celor susceptibili de mai multe interpretări se va preciza pe cât posibil prin textul legislativ, sensul utilizat, aceasta deoarece s-ar putea ca acelaşi concept, de pildă, cel de "majorat" să aibă accepţiuni diferite, în dreptul civil persoana care a împlinit 18 ani, iar în dreptul muncii 16 ani.

d. Părţile constitutive ale actelor normative.

Orice act normativ are o anumită structură sau alcătuire care este în funcţie de felul actului (lege, decret, hotărâre, etc.), de conţinutul său (civil, penal, administrativ ), de modul de sistematizare (cod, lege organică) neexistând o structură unitară şi uniformă pentru toate actele normative.

De regulă, distingem următoarele părţi constitutive şi anume partea introductivă, reglementarea propriu-zisă şi partea finală. Uneori unele acte normative importante (legi sau decrete) pot fi însoţite şi de expunerea de motive şi preambul care, deşi ambele, nu reprezintă o parte componentă a reglementării, se află în strânsă legătură cu aceasta fiind o ilustrare a cauzelor ce au impus noua reglementare, scopul urmărit prin ea, neajunsurile vechii reglementări - atunci când aceasta există -, noile principii consacrate, etc.

Partea introductivă a actului normativ cuprinde titlul (denumirea) actului, formula introductivă şi după caz, preambul.

Titlul actului normativ este elementul de identificare al acestuia, care trebuie să reflecte obiectul reglementării respective şi la care se mai adaugă indicarea felului actului (lege, decret), numărul şi data adoptării lui, ceea ce uşurează identificarea acestuia.

Formula introductivă este acea primă parte a actului normativ care indică temeiul legal care stă la baza unei reglementări, aşa cum este, de regulă, cazul actelor normative subordonate şi întemeiate pe lege când, de pildă, se invocă prevederile legii organice pentru justificarea emiterii actelor proprii de reglementare unui organ sau împuternicirea dată uneori expres în vederea aplicării unei legi. Uneori formula de împuternicire poate figura la finele actului de reglementare.

92

93

Preambulul reprezintă o succintă introducere ce indică considerentele social-politice şi economice avute în vedere la adoptarea actului. El nu conţine norme juridice şi nu se justifică în cazul existenţei expunerii de motive. Se întâlneşte frecvent la tratatele internaţionale.

Reglementarea propriu-zisă se compune din mai multe părţi. O primă parte o poate constitui ansamblul dispoziţiilor sau principiilor generale care privesc întregul act normativ şi având aplicabilitate asupra tuturor situaţiilor şi chiar pentru cazuri nereglementate expres. O a doua parte o formează dispoziţiile de conţinut ce reglementează instituţii juridice, categorii de activităţi sau situaţii, domenii de raporturi sociale, etc., în funcţie de obiectul reglementării. Astfel, de exemplu, codurile conţin o parte generală şi una specială, iar legile organice părţi referitoare la organizarea, funcţionarea şi atribuţiile unui organ.

Partea finală cuprinde prevederi terminale privind, de exemplu, data intrării în vigoare a noului act şi, implicit, a ieşirii din vigoare a actului anterior sau a unor părţi ori articole din vechea reglementare cu indicarea numerică de rigoare. Uneori există şi dispoziţii tranzitorii impuse de necesitatea unei treceri organizate în timp la aplicarea noii legi şi care, de pildă, pot viza modul de soluţionare a cauzelor în curs de judecată surprinse de apariţia noii legi procesuale.

e. Structura actelor normative

Principalul element structural al actului normativ este articolul care cuprinde, de obicei, o dispoziţie sau o regulă proprie, de sine stătătoare. Articolul poate fi alcătuit din unul sau mai multe aliniate necesare în cazul existenţei mai multor formulări sau construcţii logice pentru aceeaşi regulă de bază ori prevedere legală. Articolele se numerotează cu cifre arabe, iar în cazul articolelor modificatoare, introduse în texte mai vechi, cu cifre romane (latine) sau cu indici adăugaţi la articolele iniţiale pe care le modifică sau le completează pentru a fi mai uşor identificate şi distinse de reglementarea iniţială.

Articolul poate fi dublat de o notă marginală care denumeşte instituţia sau materia de referinţă, de exemplu, ca în partea specială a codului penal unde se denumesc infracţiunile reglementate. Articolul se poate subdivide în alineate care, de regulă, ne se numerotează, dar când se face trimitere la un astfel de text se va indica, alături de numărul articolului şi numărul alineatului (întâi, ultim, etc.).

Articolele pot fi grupate în paragrafe, acestea în secţiuni, capitole, titluri, părţi sau cărţi în funcţie de întinderea şi obiectul reglementării, aşa cum este de pildă, cazul codurilor care mai cuprind de regulă, şi două mari diviziuni, partea generală şi specială.

f. Adoptarea, completarea şi modificarea actelor normative

Adoptarea actelor normative presupune tehnici distincte în funcţie de natura organului emitent (unipersoanl sau colegial) şi de procedura de lucru specifică acestuia. In acest sens trebuiesc respectate o serie de cerinţe care ţin, de exemplu, de votarea actului, semnarea înscrisului constatator, publicarea lui, etc.

Modificarea actului normativ se face fie printr-un act nou având cel puţin forţă juridică egală cu actul modificat (de exemplu, o hotărâre guvernamentală printr-o altă

1...Asupra distincţiei dintre cei doi termeni a se vedea Gh.Boboş, op.cit.,ed.1983,p.151-152;I.Mrejeru,"Tehnica legislativă",Editura Academiei,Bucureşti,1979,p.25.2...I.Ceterchi,M.Luburici,op.cit.,ed.1983.p.396-398.3...I.Mrejeru, op. cit.,p.28-29.e.Pentru dezvoltarea tratării a se vedea Gh.Boboş.op.cit.,ed.1975,p.161-168.

93

94

hotărâre), fie, mai rar, printr-un act cu o forţă juridică superioară (modificarea unei hotărâri printr-o lege, de pildă), dar nici într-un caz prin act cu forţă inferioară actului ce trebuie schimbat. Această ultimă metodă este singulară deoarece, de regulă, schimbările survenite în actele superioare lipsesc de eficienţă actele inferioare sau obligă din oficiu la reconsiderarea propriilor acte normative ale unui organ în vederea unei puneri de acord cu caracter imperativ.

Modificarea este expresă când se indică textul legal schimbat din vechea reglementare şi tacită când nu operează o astfel de determinare. Modificarea şi completarea se face de către acelaşi organ emitent şi după aceeaşi procedură de emitere şi prin ea nu se schimbă esenţa reglementării, pentru că în caz contrar este preferabilă o republicare în întregime a actului cu o nouă renumerotare a textelor.

§ 6. Sistematizarea dreptului

a. Noţiune

Sistemul de drept al unei societăţi reprezintă totalitatea normelor juridice în vigoare la un moment dat în unitatea şi diversitatea lor determinate de aceleaşi condiţii ale vieţii materiale şi spirituale ca produs al aceleiaşi voinţe, grupate după anumite criterii. Structura internă a sistemului de drept include norma juridică, instituţia juridică şi ramura de drept.

Sistemul actelor normative, componentă a sistemului de drept, reprezintă totalitatea actelor normative în vigoare la un moment dat specifice aceluiaşi sistem juridic, aflate într-o anumită ierarhie şi interdependenţă. Elementul structural de bază al acestui sistem îl reprezintă actul normativ (legea, decretul, hotărârea, etc.).

Intre sistemul dreptului şi sistemul actelor normative există o strânsă legătură deoarece dacă sistemul de drept reprezintă totalitatea normelor în vigoare la un moment dat aceasta înseamnă că el include şi, în primul rând, sistemul actelor normative, aceasta din urmă cuprinzând norme juridice ale dreptului scris.

Spre deosebire de sistemul de drept, sistematizarea dreptului, inclusiv cea a actelor normative, reprezintă acţiunea finalizată prin aşezarea sau gruparea unitară în baza unor criterii ale totalităţii normelor, respectiv a actelor normative ce le conţin, sistemul de drept poate exista în afara oricărei sistematizări a normelor juridice, dar activitatea de sistematizare contribuie în mod hotărâtor la o mai bună cunoaştere a sistemului de drept şi a celui normativ, la perfecţionarea legislaţiei facilitând eliminarea lacunelor, paralelismelor, suprapunerilor şi contradicţiilor legislative, permiţând, în ultimă instanţă, alegerea celor mai eficiente forme de reglementare normativă.

b. Incorporarea şi codificarea, forme de sistematizare juridică

Incorporarea reprezintă cea mai simplă şi cea mai veche formă de sistematizare a actelor normative constând în gruparea principalelor acte (legi, decrete, hotărâri) în diferite colecţii sau culegeri după diverse criterii, cronologic (după succesiunea apariţiei în timp), alfabetic (după denumirea materiei reglementate), după ramura de drept sau instituţia juridică la care se referă reglementarea.

In cazul incorporării se utilizează materialul normativ existent, aşa cum este el alcătuit, fără să intervină modificări de conţinut, cu excepţia unor corective de formă, de ordin gramatical, tipografic, lingvistic, terminologic ori se includ modificările survenite între timp în legislaţie faţă de actul originar adoptat.

Incorporările se întâlnesc frecvent în perioadele de început ale dreptului (de

94

95

exemplu, sistematizarea decretelor imperiale din timpul domniei lui Iustinian -527-565-, "Corpus iuris civilis"), când ele se prezentau ca un conglomerat eterogen de norme scrise şi de cutume juridice.

Incorporarea poate fi oficială, cind este realizată de un organ de stat (de exemplu, Ministerul Justiţiei, Procuratura Generală) care elaboarează culegeri de acte normative intitulate ca atare sau repertoriu legislativ, index legislativ, legislaţie uzuală, şi încorporare neoficială înfăptuită de diverse organisme şi organizaţii neoficiale, nestatale, edituri, instituţii de cercetare, de învăţământ, etc.

Codificarea este forma superioară, şi de dată mai recentă, de sistematizare a legislaţiei diferită de încorporare prin obiectul ei, subiectele ce o înfăptuiesc şi forţa sa juridică. Ea constă din cuprinderea unitară a principalelor norme ce alcătuiesc, de regulă, o ramură de drept (civil, penal, al familiei) sau care guvernează un anumit domeniu de activitate (vamală, aeriană, silvică), reprezentând dreptul comun în materie.

Codificarea se realizează numai de către organele de stat competente, de regulă, organul legislativ suprem, întrucât codurile sunt legi, motiv pentru care ele au o forţă juridică superioară tuturor celorlalte acte normative constituind cadrul general juridic şi dreptul comun în materie.

In activitatea de codificare se disting mai multe etape:- determinarea volumului materialului legislativ supus sistematizării şi

selecţionarea lui în baza criteriului obiectului de reglementare sau a ramurii de drept ori a domeniului vizat cu excluderea actelor şi normelor abrogate, a normelor căzute în căzute în desuetitudine, depăşite, a paralelismelor şi contradicţiilor de reglementare;

- prelucrarea materialului normativ şi repartizarea sa, potrivit structurii codului, în părţi (cărţi), secţiuni, capitole, titluri, paragrafe, etc.;

- proiectul codului urmează apoi o procedură similară actelor juridice ale organului care îl adoptă, de regulă, procedura legislativă (în ceea ce priveşte definitivarea, avizarea, dezbaterea, votarea, semnarea, promulgarea şi publicarea).

95