CAP. 1 NOIUNI DE BAZ PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC s cunoasc coninutul noiunii de administraie public prin prismaaccepiunilor date n literatura de specialitate; Obiective cognitive:O1 - s defineasc sintagma administraie public;O2 - s specifice modalitile de constituire a spaiului administrativ;O3 - s precizeze accepiunile noiunii de administraie public;O4 - s defineasc noiunea de administraie public din punct de vedere juridic ieconomico-administrativ;O5 - s descrie organizarea i funcionarea administraiei publice ca structurorganizatoric;O6 - s identifice orientrile privind structurarea administraiei publice din punct devedere metodologic;O7 - s prezinte administraia public ca instituie public;O8 - s caracterizeze birocraia n accepiune clasic;O9 - s descrie relaiile ce se pot institui ntre birocraie i democraie;O10 - s prezinte sensurile actuale ale noiunii de birocraie. Tehnici i procedee didactice:Metode expozitive: expunerea; descrierea; explicaia.Obiectiv fundamental:Obiective operaionale:5Metode conversative: conversaia; dialogul; problematizarea1.1. Spaiul de activitate specific administraieiConstituirea unui spaiu administrativ separat este rezultatul unui procesndelungat, n dou etape: de diviziune i autonomie. Naterea administraiei este legat,mai nti, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul cruia, societatea, pn atunciunificat i omogen, devine stratificat i eterogen. Aceast diviziune social serealizeaz prin urmtoarele etape:1 specializarea activitilor i a misiunilor sociale (diviziunea muncii i afunciilor); disocierea ntre diferitele dispoziii cu caracter normativ care asigurauintegrarea social (religie, moral, drept); formarea de subansamble, de grupuri pariale, de instituii, fiecare avndpropria logic de funcionare; apariia relaiilor de inegalitate ntre oameni i generalizarea raporturilor dedominare/subordonare care traversau societatea n ansamblul su, antrennd constituireaspaiilor de putere multiple i diversificate.Diviziunea social s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituiilor, aunei entiti specializate investit cu putere de constrngere asupra membrilorcolectivitii. n felul acesta, asistm la emergena spaiului politico-administrativ, clditn principal pe ordine, simbol al unitii sociale i instrument de coerciie.Totui la nceput, acest spaiu nu s-a difereniat, dect ntr-o mic msur, decelelalte structuri sociale. Deosebirile s-au putut constata, att pe continentul european, ncare funciile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, ct i n afara1 Chevalier, J. Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.1256Europei; astfel, n S.U.A., se constituise o cast a birocrailor, care domina ansamblulsocietii i superviza integritatea raporturilor sociale.Odat cu apariia statelor moderne, spaiul administrativ a devenit autonom, iarsarcinile administrative au fost ncredinate unor profesioniti ai noului domeniu,remunerai pentru efortul lor i desprini de mijloacele de producie.Apariia pe scara istoriei a spaiului administrativ marcheaz trecerea de lasocietatea primitiv la cea de tip statal.Societatea primitiv nu a avut un aparat specializat de dominaie, investit cuputere de coerciie, deoarece relaiile dintre membrii colectivitii erau solidare i plasatepe baze egalitariste. i societatea primitiv a cunoscut postura de ef, dar poziiaacestuia nu-i conferea nici o autoritate particular n societate i nu reprezenta un loc alputerii. Ales n funcie de priceperea sa i mai ales de calitile sale de rzboinic, efulndeplinea o funcie tehnic, care excludea ideea de coerciie.nsrcinat cu meninerea pcii sociale i rezolvarea conflictelor interne, el nudispune n munca sa de dect de prestigiul personal i de propriul cuvnt, care nu are trialegii. Cuvntul efului nu reprezint un semn sau un act de putere [] . eful este unconductor fr putere, aflat n serviciul societii, dar nu reprezint o figurproeminent. 2n societatea modern apare o relaie fundamental de opoziie ntre cei careconduc i cei condui, proces ilustrat de crearea spaiului politico-administrativ separat.Raporturile de dominare creeaz la toate nivelurile o inegalitate materializat prinredistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei nii, ci i pentrualii, fr a primi o contraprestaie, n schimb.Societatea modern cunoate n acelai timp, dou tipuri de dominaie: raporturi de dominare politic, caracterizate de apariia unei puteri deconstrngere i concentrarea sa n minile guvernanilor; raporturi de dominare economic, aprute n procesul de creare i repartiie aprodusului naional.2 Chevalier, J. op. cit.; p.1277Sunt asigurate astfel, atributele de putere i ordine, considerate simboluri alenoiunii de stat. Rolul i funciile sale nu sunt definite prin intermediul pieei. El dispunede o total autoritate n acest domeniu3. Pentru a-i realiza obiectivele, statul elaboreazlegi, coordoneaz opiunile individuale, impune o organizare social coerent,ierarhizeaz anumite funciuni i atribuie putere de decizie reprezentanilor si direci dinadmi-nistraia public.Din punct de vedere etimologic, cuvntul administraie provine de lalatinescul ad-ministrare4 care nseamn pentru a servi.Folosirea noiunii de administraie cunoate trei accepiuni principale:1) Administraia neleas ca tip de activitate uman, semnificnd aciunea de aadministra, de a desfura, deci, munca de un anumit coninut (administrativ);2) Administraia privit ca mod de organizare a unor activiti, concretizatprintr-o structur organizatoric, indispensabil, pentru nfptu-irea muncii deadministraie;3) Administraia ca instituie sau complex de instituii profilate pe domenii deactivitate, cu o structur funcional, care trebuie s corespund cerinelor de a ndeplinisarcini specifice. Totodat, n aceast accepiune, administraia, vizeaz satisfacereaanumitor interese ale colectivitilor uma-ne, cu respectarea drepturilor i libertilorlegitime ale membrilor acestora.Cu deosebire, n cazul administraiei publice, este avut n vedere, satisfacereaunor interese ale colectivitilor umane, organizate n forme administrative de tip statal,denumite, adesea, interese generale.Termenul de administraie5 provine din limba latin, administer traducnduseprin: agent, slujitor, servitor, ngrijitor sau, ntr-un alt sens, instrument. Cuvntuladminister s-a format din: rdcina minus- minor, care nseamn mai puin;3 Pondaven, C. conomie des Administrations Publiques Edition Cujas; Paris; 1995; p.724 Prefixul ad subliniaz direcia spre sau pentru nfptuirea unui obiectiv, iar ministrare vine de laministris care nseamn servitor. Ministrul este servitorul rii sau statului (Oroveanu, M. Tratatde tiina administraiei, Editura Cerma, Bucureti, 1996, p.25).5 Alexandru, I. Criza administraiei; editura Allbek; Bucureti; 2001; p. 168 prefixul ad, care arat direcia spre sau pentru a nfptui un obiectiv.n ansamblu, cuvntul administer subliniaz starea de inferioritate n raport cumagister, ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful.Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: aconduce, a crmui. n Dictionary of American Government and Politics editat subcoordonarea profesorului Jay M. Shafritz, cuvntul administration are urmtoarelesensuri: conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor; termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental; executarea i implementarea politicii publice; timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte,guvernator sau primar; astfel, administraia Clinton nseamn acei ani (1992-2000), cndBill Clinton a fost preedinte al S.U.A.; supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele, nvederea repartizrii bunurilor i averii ctre motenitori.n limbajul curent, termenul administraie cunoate mai multe sensuri. Astfel,prin administraie se poate nelege: coninutul principal al activitii puterii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unui agent economic sau instituii social- culturale; un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile directproductive sau instituii social- culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate directproductiv.Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretices-au axat, n principal, pe clarificarea noiunii de administraie public, privit ca formde exercitare a puterii executive n stat. Din acest motiv, definiiile din literatura despecialitate, identific administraia public cu ramura executiv a guvernrii6.Astfel, John S. Corson i J.P.Harris definesc administraia public dreptactivitatea prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului. Mai mult, Dwight6 definiia lui James Davis, dup Alexandru, I. op. cit.; p. 199Waldo releva c, n ansamblul su, procesul administraiei publice const n aciunile derealizare a inteniei sau dorinei guvernului.Aadar, administraia public reprezint o parte a procesului politic, dobndeteun rol important n formularea politicilor publice i caut mijloacele de implementare avalorilor politice n societate.1.2. Administraia tip de activitate umann mod obinuit, n aceast accepiune, a administra nseamn a nfptui oactivitate specific, care presupune a asigura condiiile prielnice desfurrii diverselorprocese social-economice. n acest sens, guvernarea nseamn administrarea realizat dectre Guvern, alctuind o activitate public de administraie, care se concretizeaz prinlucrri, decizii, aciuni n serviciul (interesul) rii, al statului respectiv.n statele democrate funcioneaz principiul separaiei puterilor (legislativ,executiv, judectoreasc), avnd la baz coninutul specific al activitilor desfuratesau funciunilor ndeplinite. n acest context, funciunea executiv (administraia)realizat prin instituiile administrative, este subordonat legislativului i colaboreaz cuacesta. Astfel, activitatea specific administraiei publice const, n principiu, nasigurarea condiiilor i punerea n aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate deputerea legiuitoare.n mod firesc, nu este posibil separarea sau delimitarea guvernrii deadministraia statului, ale crei misiuni sunt stabilite de puterea politic. Numai n cazulunor deficiene de funcionare ale organelor sau instituiilor publice, administraia de stattinde s guverneze prin ea nsi; guvernarea birourilor administrative sautehnocraia n administraia public semni-fic existena unei crize a societiirespective.n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al adminis-trrii, adicadministraia ca activitate, const dintr-o aciune chibzuit, raional i eficient deutilizare a resurselor umane, materiale i financiare, n scopul obinerii unor rezultateutile maxime, cu eforturi minime. Administraia statului ca activitate concret, reprezint,10deci, aciunea prin care autoritile publice se preocup n a asigura satisfacerea cerinelorde interes general (public) , utiliznd n caz de necesitate prerogativele (atribuiile) deputere public.Din punct de vedere juridic, administraia se definete ca ansamblul resurselorumane i materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarealegilor i de a le aplica, la cazurile concrete i la cerinele vieii sociale. Aceast din urmdefiniie confirm poziia subordonat a administraiei fa de lege, ea, deinnd, totodat,prerogative de putere public care i permit s se impun voinei individului(particularilor). Administraia, ns, nu se confund cu statul nsui. Misiunileadministraiei nu sunt niciodat primare, ci secundare; ele constau n a ndeplini sarcinilepe care organele fundamentale ale statului i le ncredineaz.Coninutul administraiei publice, ca activitate concret, trebuie inves-tigat ncomplexitatea cerinelor vieii social-economice, avnd menirea s satisfac, raional ieficient, exigenele din ce n ce mai mari ale cetenilor. Progresul tiinific i tehnicimpune necontenite mbuntiri n desfurarea activitilor specifice, respectiv nstructura administraiei, prin utilizarea unor tehnici i metode moderne.n societatea contemporan, administraia nu mai poate soluiona problemele dinsfera sa, cluzindu-se dup precedente, bazndu-se numai pe sisteme empirice; eatrebuie s fie dinamic, creatoare i s realizeze operativ obiectivele urmrite. Acestconinut a devenit mult mai complex, deoarece, n accepiunea actual, a administraimplic mai nti a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum i acontrola.Ca urmare, este necesar punerea pe baze tiinifice a procesului complex aladministraiei, mbuntirea coninutului i structurii acesteia, pentru a corespundediverselor probleme ce reclam o rezolvare prompt i eficient. Acest proces deadministrare trebuie s rspund exigenelor mereu sporite ale oamenilor, favorizndreducerea costului diverselor activiti i rmnnd n permanen sub controlul opinieipublice.Un domeniu de interes al administraiei, ca activitate, const n crearea cadruluiorganizatoric necesar produciei bunurilor materiale i spirituale ale societii, careinflueneaz rezultatele obinute i n sectorul privat. Producia, n genere, nu este11posibil fr organizarea ei adecvat, iar prosperitatea societii nsi, reflectat decalitatea vieii zilnice a oamenilor, este dependent n bun parte de produsul creat.n general, administrarea se dovedete a fi una dintre cele mai utile activitiumane. Cele mai alese nsuiri intelectuale ale omului, sprijinite pe maini moderne, nudau rezultatul ateptat dac nu sunt administrate raional i eficient, ntr-un cadru bineorganizat. Un exemplu, n acest sens, l constituie societile comerciale, ca verigiorganizatorice n cadrul crora se desfoar activiti economico-sociale specifice unuidomeniu, n vederea realizrii unor obiective economice prestabilite. Indiferent de tipulde organizare, forma de proprietate sau domeniul aciunii lor, prin activitatea proprie pecare o desfoar, societile comerciale se integreaz n procesele produciei, circulaieii repartiiei P.I.B., n legtur cu care se manifest un sistem complex de relaiieconomico-financiare. Aceste relaii constituie premisa esenial, precum i rezultatulprocesului reproduciei economice. Asigurarea continuitii acestei reproducii presupunecircuitul permanent al capitalului, formarea i utilizarea unei multitudini de fonduri, carese constituie la nivel micro i macroeconomic, gestionarea resurselor i controlulproceselor ce au loc; conturnd, astfel, spectrul larg al administraiei ca activitateconcret, la acest nivel.Chiar n domeniul funciunilor legiuitoare i judectoreti ale statului, pentruexercitarea competenelor specifice, stabilite de legi, este necesar s se asigure oactivitate judicioas de administrare.Aadar, activitatea de administrare se regsete pretutindeni, n toatcomplexitatea vieii sociale. Se poate afirma c n societatea modern, nu exist persoancare nu a luat contact cu administraia, n general, i cu cea public, n special, i nu aresimit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerrile ei (prin supradimensionareabirocraiei i a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administraia public sfuncioneze pe baze raio-nale, tiinifice, astfel nct s serveasc eficient intereselegenerale, iar n relaiile cu publicul, s soluioneze n cel mai scurt timp, cererile acestuia.Pe un plan mai larg, mbuntirea continu a activitii din sfera administraiei, ca ireducerea aparatului administrativ pn la limita strictului necesar, constituie premise aleprogresului social, n toat complexitatea sa.121.3. Administraia mod de organizarePrin prisma condiiilor de ndeplinire a misiunii sale, administraia esteconceput ca structur organizatoric, aflat ntr-o continu transformare, capabil sse adapteze mediului economico-social n care evolueaz. Nevoia de eficientizare aacestei activiti, face necesar studierea structurii administraiei i a relaiilor ce sestabilesc ntre componentele sale.Abordat sub aspect structural, administraia reprezint un ansamblu complex deentiti i funcionari, cu anumite atribuiuni publice, care caut adesea s-i sporeascautonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.Organizarea administraiei publice, ca fenomen social, a aprut odat cu statul.ns teoriile tiinifice despre aceast organizare se contureaz mult mai trziu, n secolulal XIX-lea, odat cu apariia tiinei administraiei i dreptului administrativ.Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraiei, laguvernare n general, s-au formulat nc din antichitate. Pot fi luai n considerare, attmari filozofi, tribuni ai sclavagismului, ct i mprai creatori ai unor teorii relativ binestructurate, dup care au nfptuit sau au dorit s nfptuiasc guvernarea. Suntedificatoare, n acest sens, urmtoarele referiri cu caracter istoric:7 domnia lui Marcus Aurelius, ca i cea a lui Titus Antonius Pius sunt dupopinia istoricului englez iluminist E. Gibbon singura perioad din istorie n care uniculscop al guvernrii a fost fericirea poporului; Quintilian este cel mai des citat n lucrrile de tiina administraiei pentrufora metodologic a celor apte intrebri ale sale : CINE? CE? UNDE? CU CE?PENTRU CE? CUM? CND? care i pstreaz i astzi ntreaga lor actualitate iutilitate; Diocleian a lsat lumii cteva principii de guvernare, de exem-plu, aseriuneasa cu privire la izolarea celui care are prima responsabilitate n guvernare, la manipulareasa de ctre cei din anturaj : Adesea este n interesul a patru sau cinci minitri s seneleag intre ei pentru a-l putea nela pe suveranul lor. Fiind izolat de oameni prin7 Iorgovan, A. Drept administrativ. Tratat elementar; Editura Actami; Bucureti; 1994; p.713nalta sa demnitate, adevrul i este ascuns. Vede numai cu ochii lor i nu aude altcevadect relatrile lor mincinoase. El confer posturile cele mai importante viciului islbiciunii i i dezonoreaz pe cei mai virtuoi i merituoi dintre supuii si. Prin astfelde artificii infame, cei mai buni i mai nelepi dintre monarhi, cad prad corupiei venalea curtenilor lor .8n principiu, nu putem vorbi despre o organizare de stat n general, ci despreorganizarea unui stat anume sau a unui tip de stat; astfel, devine logic i necesarreferirea la organizarea administrativ a acestuia. Altfel spus, existena tipurilor istoricede state, a impus conturarea unor tipuri difereniate de organizare administrativ. Fiecruitip de stat i este proprie o anumit structur administrativ care a fost influenat deaspecte de natur militar, geografic, politic i chiar psihologic (capriciile mprailor)n societatea antic, organizarea oraelor se caracteriza prin suprapunerea a treielemente9 : sistemul de rudenie (familiile i ginile, ale cror integrare ddea naterecetii); elementul religios (n sensul c oraul se constituia n jurul unui cult religioscomun); factorul politic; nainte de a fi un teritoriu, cetatea era o comunitate politic,alctuit din ceteni unii prin legturi esenialmente politice.n acele condiii, funciile administraiei erau limitate. Ele vizau aprarea,justiia, ordinea intern, efectuarea recensmntului i perceperea impozitelor. Uneori,administraia proceda la intervenii sociale, urmrind garantarea egalitii i corectareainegalitilor de avere, ct i la intervenii economice: perceperea drepturilor de vam,instituirea de monopoluri asupra minelor, olritului i esturilor sau controlulexporturilor.Asemenea funcii erau rezervate anumitor membri ai oraelor. Astfel, n cetileoligarhice magistraii erau alei din interiorul familiilor nobile i bogate (Atena) saudintre patricieni (Roma antic). Spre deosebire, n cetile democratice, toi cetenii8 Iorgovan, A. op. cit.; p.89 Chevalier, J. op. cit.; p.13014puteau s accead n funcii publice, dac erau alei de popor, cu excepia sclavilor imetiilor. n plus, funciile administrative erau temporare i colegiale, deoarece erauinterzise cumulul i realegerea.Dei administraia era legat intim de viaa social-politic a cetii, nu putemvorbi, la acea dat, de o structur administrativ specializat i profesionist.Imperiul Roman, constituit de Alexandru cel Mare, reprezint cea mai vaststructur administrativ a antichitii. Caracterizat de o centralizare puternic, acestimperiu a beneficiat de toate instrumentele i modalitile necesare exercitrii dominaiei:armat, administraii financiare, ministere i birouri. Exemplul Imperiului Roman estesemnificativ n planul structurii administraiei, datorit urmtoarelor argumente : mprirea riguroas a teritoriului; Roma era divizat n regiuni i cartiere careexercitau controlul asupra provinciilor, iar Italia n douspre-zece regiuni i apoi npatru districte; apariia unei birocraii ierarhizate la nivel central. Cancelaria era centrul unuienorm aparat administrativ, divizat n patru birouri, condus de un ef de serviciu asistatde adjunci, iar finanele erau complet centralizate; emergena unei doctrine de stat, ca persoan juridic, abstract, independentde mijloacele de gestiune i titular de prerogative. Republica constituie prima conturarea diferenelor dintre stat i societatea civil.n societatea feudal, a existat o confuzie ntre funciile administrative i putereasocial. Proprietatea funciar este sursa, att a puterii economice i administrative, ct i abogiei i autoritii, a drepturilor private i politice. Figura central este monarhul,seniorul care administreaz propriile domenii, deinnd n acelai timp drepturi regale.Administraia nu este dect o putere domestic , aflat n serviciul regelui. Structuraadministraiei nu se difereniaz de celelalte structuri sociale.Criza feudalismului i creterea puterii monarhice au determinat procesul deautonomizare al administraiei, legat de edificarea statului modern. n acest context, estede semnalat faptul c, organizarea modern a administraiei de stat are ca suport modelulorganizrii birocratice, sistematizat de Max Weber. n opinia sa10, birocratizareaconstituie un proces ireversibil, deoarece cerinele economiei i tehnicii impun existena10 Oroveanu, M. op. cit.; p.3215unui corp de funcionari de profesie, specializai. Prin comparaie este de remarcat c ndoctrina marxist s-a apreciat eronat c organizarea birocra-tic este necesar numai nsistemul capitalist. Realitatea a confirmat exactitatea teoriei lui Weber, cu att mai mult,cu ct organizarea birocratic s-a meninut i n societatea de tip socialist.n practic, organizarea administraiei publice i a funcionarilor publici peentiti i birouri este universal aplicabil i capabil s atig randamente maxime. Frndoial c organizarea birocratic realizat pe baza reglementrilor legale fundamentatepe coninutul i caracterul obiec-tiv al activitilor, este superioar celei anterioare,tradiionale care avea caracter subiectiv, fiind ntemeiat pe inspiraia conductorilor i pecalit-ile personale ale funcionarilor publici.n raport cu orientrile privind structurarea administraiei publice se pot distingetrei direcii metodologice11 principale: orientarea strict tehnico-juridic (promovat de lucrrile franceze actualede drept administrativ), prin care structurarea administraiei de stat echivaleaz cuorganizarea puterii executive. n aceast concepie se disting i se cerceteaz problemeca: principiile organizrii administrative (ale centralizrii i descentralizrii); activitatea preedintelui republicii, ca ef al statului sau, dup caz, a regelui; activitatea Consiliului de Minitri (Guvernului), ministerelor (minitrilor),departamentelor ministeriale; activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora(prefect, guvernator, primar, consilier); activitatea stabilimentelor (instituiilor) publice i respectiv a serviciilorpublice. orientarea filozofico-juridic, care are la baz teoria asupra organizriisistematice a statului, prin care se evideniaz superioritatea raporturilor, a interrelaiilordintre autoritile publice. Aceasta, la rndul su, este bazat pe principiul unicitiiputerii de stat, avnd n vedere unicitatea suveranitii, adic o autoritate politicexclusiv (unic). n aceast optic, organizarea de stat este axat pe trei elemente:11 Iorgovan, A. op. cit.; p.916 organele statului sau formele organizatorice prin care se realizeaz puterea destat; modul de formare a instituiilor statului; principiile fundamentale de organizare i funcionare a entitilor publice.Este ns de remarcat c, n acest caz, dei exist i funcioneazautoritatea politic i administrativ suprem, nu toate organele administraiei publicetrebuie s se subordoneze Guvernului, care exercit conducerea general n acestdomeniu. Concomitent, sunt create i funcioneaz organe autonome de administraie, cacele ale entitilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aa se explic faptul c, nliteratura occidental, noiunea de administraie de stat este utilizat pentru a evocaadministraia public care ine de Guvern sau de eful de stat. Spre deosebire, activitateaadministrativ a primriior (primarilor) i consiliilor locale este evocat prin sintagmaadministraie public local. n acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistemadministrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonrii, ci despre un sistem de organizarea administraiei publice, care pe lng subordonare, presupune cooperarea ntre organeleadministrative i exercitarea controlului de ctre Guvern, fie direct, fie prin alte autoriticare i sunt subordonate. orientarea axat pe tiina administraiei care abordeaz problemeleorganizrii administraiei de stat, n acord cu cerinele acestei tiine, alturi de cele alealtor entiti, inclusiv a celor economice din sectorul privat. n prezent, exist nnumeroase ri, curente i coli orientate cu precdere pe aspectele organizrii tiinifice aadministraiei publice, incluznd aici i organizarea muncii funcionarilor.Structura puterii n interiorul administraiei i logica funcionrii sale, depind deintensitatea relaiilor pozitive sau negative pe care le realizeaz cu mediul nconjurtor.Trecerea de la conceptul limitat de organizare, considerat ca mediu interior, nchis iomogen, la acela deschis de sistem, scoate n eviden importana mediuluinconjurtor extern n derularea acti-vitilor de administraie public.Importana relaiilor cu mediul este explicat, att de necesitatea stimulriiorganului administrativ de a-i amplifica eficiena aciunilor sale, ct i de voina sa de aipstra caracteristicile structurale fundamentale.17Relaiile dintre administraie i mediul nconjurtor social au o mareimportan, deoarece condiioneaz modul n care ea i ndeplinete funcia n societate.Administraia public poate alege ntre posibilitatea deschiderii sau cea a nchiderii fade mediul nconjurtor, dar aceast alegere determin, n practic, dinamica structuriiadministraiei i gradul ei de eficien, ca activitate.1.4. Administraia instituie publicn accepiunea de instituie, administraia este considerat o structur defuncionare, o form organizatoric sau chiar o organizaie social, deci o entitate sau uncomplex de entiti publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraiaprivit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea (noiunea defunciune fiind utilizat n sensul de misiune social) i i modeleaz structura.Cercetarea administraiei ca aparat instituional public, presupune studiereainterrelaiilor care o integreaz n societate i ncercarea de a nelege logica social carei fundamenteaz funciunile. n acest sens, administraia public are misiunea social deexecutare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel,problema funciunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legat de aceea a funciilorstatului, cu sensul de activiti ce se realizeaz prin instituiile de stat.n aceast accepiune, instituiile administrative ale statului au competena legalde a emite decizii executorii, fa de care persoanele particulare i colectivitile umaneau obligaia de a se supune sub imperiul sanciunilor. Teama de sanciune estefundamentul cel mai simplu al supunerii fa de coninutul acestor decizii, menite sslujeasc interesul general. Pe de alt parte, n caz de nesupunere, folosirea metodeiconstrngerii, cu aplicarea de sanciuni de ctre aparatul de stat, permite respectareaordinii legale. Dar, constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate iutilizarea ei este n mod necesar, limitat.n acelai timp, administraia statului are i misiunea de a educa i convingeoamenii de avantajele ordinii sociale existente la a crei meninere ea contribuie i delegimitatea aciunilor sale.18Metodele de constrngere i de educare-convingere se mpletesc n activitatea deadministraie public. Astfel, cu ct se amplific metoda convingerilor, cu att mai puinse utilizeaz constrngerea, iar procedeele de convingere, n societile evoluate, tind snlture constrngerea. n fapt, cele dou metode se completeaz reciproc: pe de o parte,existena autoritii i a posibilitii constrngerii contribuie la situarea statului deasuprasocietii; pe de alt parte, diminund numrul activitilor coercitive i punndu-seaccentul pe formarea i cultivarea unei mentaliti favorabile ndeplinirii misiuniiadministraiei, se asigur creterea nsemntii metodei convingerii. Constrngereadevine cu att mai eficient, cu ct este utilizat mai rar i inspir (atunci), mai multteam.Ca instituie, administraia public se definete nu numai prin funciunea pe careo ndeplinete n societate, dar i prin organizarea sa juridic i material. Sub cel dinurm aspect, administraia este aparatul de stat care se prezint sub forma unei ierarhii defuncionari publici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice.Organizarea instituional, ca expresie a administraiei publice, prezint, dinpunct de vedere social, o serie de caracteristici i anume : administraia public, n ipostaza de instituie, nu funcioneaz ntr-un spaiunchis; ea se afl n strns legtur cu celelalte instituii sociale i este influenat deevoluia i transformrile caracteristice vieii sociale; administraia reproduce, n organizarea sa, caracteristicile eseniale alesistemului social n care se integreaz; administraia ca instituie are o unitate specific care i confer o relativautonomie structural, dei instituiile publice, nu sunt ntr-o perfect armonie.Interdependena lor este relativ i evoluia lor rareori este sincron, existnd decalaje idistorsiuni care alctuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale; supus influenei mediului nconjurtor, administraia cunoate un ritm dedezvoltare propriu; particularitile i configuraia sa organic influeneaz exercitareafunciunilor sale, (ndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum i locul pe care l are nsocietate.n dinamica instituional a administraiei publice se manifest i este necesar sse studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcionarea19instituiilor administrative, n scopul gsirii soluiilor de ameliorare a eficienei i deraionalizare a activitii respective; inclusiv a semnificaiilor sale n contextul dezvoltriisocietii pe baze democratice.La rndul su, birocraia poate fi interpretat din mai multe unghiuri, iarliteratura de specialitate consemneaz opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel,n anii 30, Harold Laski definea birocraia ca o form a guvernrii n care efectiv,domin funcionarii publici12, n timp ce F. Lane afirma c birocraia nseamn un modde administrare complex, la scar lrgit, un anumit comportament organizaional.Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraia francezprin formalism i lips de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera cbirocraia reprezint tipul ideal de organizare instituional spre care tinde societateamodern, datorit calitilor13 sale, care pot fi sintetizate astfel :a) birocraia este caracterizat de competen, ierarhie i o diviziune a muncii pebirouri;b) organizarea birocratic faciliteaz progresul sistemelor economice icontravine stilurilor primitive de munc, contribuind la dezvoltarea tiinei administraiei;c) birocraia reprezint modul cel mai eficient de organizare al colectivitii, nvederea atingerii anumitor scopuri. Eficiena birocraiei este rezultatul modului decooperare dintre om i main.Este de real interes tratarea birocraiei n literatura german, care a pus problemalegturii dintre birocraie i democraie, formndu-se dou curente; unul careconsider cele dou fenomene ca fiind compatibile i un altul care susine c acestea nuau nimic n comun.n opiniile pro se afirm c birocraia are nevoie de competen, or numaidemocraia asigur promovarea talentelor, formarea de specialiti i recunoaterea valorii.n plus, n perioada modern, ambele concepte au promovat progresul societii (deexemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, n defavoarea nobilimii).n opiniile contra se consider c, aceast legtur dintre birocraie idemocraie va genera permanent o stare conflictual, din dou motive i anume :12 Lane, F. Current Issues in Public Administration; St. Martins Press; New-York; 1982; p.19013 idem.20 disciplina i controlul specifice birocraiei lezeaz pricipiul libertii umanecaracteristic democraiei; regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalitii ndrepturi.Cu toate rezervele exprimate, birocraia ca expresie a funcionrii instituiilorpublice apare ca fenomen normal, obiectiv datorit caracterului de ordine pe care-limprim activitii administrative, fapt evideniat i de Figura nr.1 :Figura nr.1Aezat pe baze raionale, tiinifice, ea poate fi deplin compatibil cu valoriledemocraiei: securitate naional, sigurana individului, productivitate, eficien; practicorice organizaie - de la o fabric de confecii la o uzin constructoare de maini, de la oorganizaie religioas, la un guvern va fi ntotdeauna birocratizat.Totodat, se constat c, n prezent, noiunea de birocraie are trei sensuriprincipale, semnificnd : puterea sau activitatea birocratic; categoria social a birocrailor; modul de organizare birocratic.21Puterea birocratic apare ca un fenomen inevitabil, innd seama de elementelegenerale ale exercitrii puterii n societile moderne i de trsturile caracteristice alesistemelor administrative pe care le genereaz. Astfel, pentru a ndeplini n modeficient sarcinile care i sunt repartizate, orice organizare birocratic a administraieiurmeaz s-i dezvolte trsturile caracteristice care favorizeaz manifestarea proprieiputeri.O dat ce este instituionalizat, administraia stabilete cu mediul n careacioneaz relaii care i amplific autonomia i i confer o competen de iniiativ ilegitimitate proprie, independent de aceea pe care o are puterea politic.De asemenea, perenitatea organizrii birocratice a administraiei se explic prinnecesitatea unei structuri ierarhice n societate. Factorii organizaionali opereaz n doumoduri : ntr-un mod pozitiv, ei asigur superioritatea relativ a serviciilor administrativeasupra autoritilor politice care urmeaz s le controleze activitatea; ntr-un mod negativ,ei tind s scoat administraia de sub orice influen exterioar, astfel nct s prevalezepropriile scopuri ale acesteia.Noiunea de birocraie nu poate fi conceput n afara categoriei sociale abirocrailor. Funcionarii publici contribuie la ndeplinirea misiunilor administraiei,beneficiind de drepturi, dar i de ndatoriri. Astfel, ei trebuie s aib stabilitate i s fieaprai mpotriva presiunilor interne sau externe, supunndu-se riguros reglementrilorjuridice. Administraia trebuie s dispun, totui, de dreptul de apreciere, de aa numitaputere discreionar asupra momentului i modalitilor de aciune. De asemenea,administraia are controlul mijloacelor juridice, materiale i umane ale conducerii,precum i a concepiei i aciunii sale.Modul de organizare birocratic este o condiie a autonomiei statului nsui,asigur tradiia n domeniul funciei publice i ntrete disciplina reglementat de actelenormative. Fa de un personal politic schimbtor, instituiile administraiei reprezintcontinuitatea, permanena i stabilitatea, astfel nct ea i sporete influena asuprasocietii. Organizarea birocratic are o legitimitate proprie, fiind adevrata aprtoare ainteresului general fa de interesele oamenilor politici.221.5. Alte abordri ale conceptului de administraie publicAdministraia este o activitate veche, ntlnit n toate rile i la toate nivelurilede guvernare. Cu toate acestea, exist o anumit confuzie n ceea ce privete terminologiautilizat, astfel: unii folosesc sintagma tiina administraiei; alii prefer s vorbeasc despre tiine administrative, la plural, lsnd s sesubneleag faptul c, nu exist nc o tiin a administraiei n sens propriu, ci numaidiscipline multiple care au ca punct de sprijin, administraia; n fine, alii folosesc expresia administraie public, echivalentul termenuluienglez Public Administration, care abordeaz obiectul specific al disciplinei, dar las nsuspensie problema de a ti dac avem sau nu de a face cu o nou tiin.Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergenele asupra coninutuluitiinei administraiei, ceea ce se explic prin extrema diversitate a curentelor pe care legsim la originea acestei discipline.n sens tradiional, administraia public reprezint un ansamblu de activitiimplicate n susinerea politicilor i programelor gruprilor aflate la putere14. Ea includeanumite responsabiliti de execuie, care difer de la un departament la altul, fiindfocalizat ndeosebi n domeniile planificrii, organizrii, coordonrii i controluluioperaiilor guvernamentale.Literatura de specialitate a abordat i problema asemnrilor saudeosebirilor dintre administraia public i cea privat. Expresia public are legtur cupublicul, poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evideniaz caracterulpublic, n opoziie cu cel privat al subiectului, avnd se pare cea mai adnc rezonandin forma de proprietate (public, respectiv privat, dup caz). n acest sens au fostlansate dou teze15 i anume: administraia public se distinge de administraiile private;14 Lane, F. op. cit.; p.415 Debbasch, CharlesScience administrative. Administration publique; Prcis Dalloz; 1976;p.423 administraia public se identific cu administraiile private.Prima tez, avnd caracter clasic, apr natura specific a administraiei publice,deoarece acioneaz n serviciul general, este un aparat de aciune al puterii politice ideci nu poate fi confundat cu administraia privat, dup cum se poate observa i dinTabelul nr.1. Aceast tez a fost forat pn la extrem, n administraia francez, care afcut o distincie tranant ntre administraiile publice i cele private. Administraiile destat dein monopolul de gestiune asupra funciilor considerate ca publice, prin natura lor.Spre deosebire, alte servicii sunt de natur privat i chiar dac le presteaz statul, acestfapt este doar ocazional, accidental; statul nu ntreprinde activiti individuale particulareiar dac i se impune acest lucru, trebuie s o fac pentru satisfacerea interesului general,public.TIPURI DE ACIUNI SECTORUL PUBLIC SECTORUL PRIVAT1) ORIENTARE NONPROFIT PROFIT2) RELAIIINTERUMANECOOPERARE COMPETIIE3) MANAGEMENTSTRATEGICDIFICIL POSIBIL4) MARKETING PUBLIC PRIVAT5) PROCESULBUGETAROPIUNE PUBLICFIXAREA IMPOZITELOR CERERE PRODUCIEOPIUNEA PIEEIVENITURI-CHELTUIELI CERERE = PRODUCIE6) STRATEGII DEDISTRIBUIEPARTICIPARE CLIENTEL7) PROCESUL POLITIC INEVITABIL NU ESTE NECESAR8)RESPONSABILITATE STAT-SOCIETATE PRODUCTORCONSUMATOR9) PRESIUNI/RECLAMAIIFR POSIBILITICERTE DESOLUIONAREPOSIBILE DESOLUIONAT2410) CONTRACT/ANGAJAMENTN CONTEXTUL SOCIAL N CONTEXTUL PIEEITabel nr.1 Privire comparativ asupra sectoarelor public i privatTotui, administraia public eman din puterea politic i beneficiaz de puterearezervat conductorilor. Astfel, ea dobndete prerogative parti-culare i privilegii,determinnd ca interesele sale s devin unilaterale i anume: putere de aciuneunilateral i realizarea unilateral a contractelor administrative. Apare astfel undezechilibru profund, justificat de prpastia care exist ntre interesul privat i cel public.Exist pericolul ca administraia s acioneze numai n folosul su i de aceeaeste necesar instituirea unor norme juridice specifice crora s li se supun funciapublic. Acest cadru legal trebuie s cuprind privilegiile, dar i constrngerilelucrtorilor din administraia public, necunoscute personalului din ntreprinderileprivate. Departajarea ntre public i privat se efectueaz n funcie de sarcina pe care ondeplinete interesul general prin proprii salariai, i care face ca serviciile publice s nupoat fi asimilate activitilor private, altfel spus, s nu poat fi privatizate.Or, realitatea a dovedit c multe dintre activitile considerate prin excelenpublice (educaie, sntate, gospodrire) au devenit mai eficiente printr-o privatizarecorespunztoare.Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celeide-a doua concepii, potrivit creia administraia de stat se identific cu afacerile private.n aceast optic, administraia public nu este altceva dect o ntreprindere, ale creistructuri organizatorice sunt identice cu cele aparinnd unei instituii private. Unasemenea punct de vedere triumf cu precdere n S.U.A. i este justificat chiar de ctreorientrile doctrinare, conform crora procesul de asimilare public-privat se supuneimperativelor democratice.Astfel, dac se dorete aprarea drepturilor i libertilor individuale iautonomia administrativ este necesar ca serviciile publice i ageniile corespunztoareacestora s fie supuse regulilor de drept comun. n felul acesta, administraia publictrebuie s-i ndeplineasc sarcinile, la aceleai standarde de calitate ca o instituieparticular.25Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la baz raiunide eficientizare a activitilor sectorului public. Regulile de gestiune aparinndntreprinderilor private, pot fi i trebuiesc aplicate i serviciilor publice. Preocuprile dereducere a costurilor i de sporire a randamentului trebuie s ptrund i n sectorulpublic.Aceste imperative conduc la identificarea administraiei publice cuadministraiile private i la refuzul de a delimita funcia public, de restul pieei muncii.Creterea rolului statului n viaa economic a dus la asumarea de ctreadministraia public a numeroase activiti, comparabile cu cele ntreprinse n sectorulparticular. i, totui, prerogativele multiple atribuite administraiei au aprut ca tot atteaobstacole n calea democratizrii sale. Ele sunt, n egal msur, contrare unei bunegestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun i creareaunei legislaii specifice au ncurajat lipsa de iniiativ i adoptarea unei atitudini pasive nadministraia public.De exemplu, un ntreprinztor dintr-o instituie privat va studia cu mult ateniei minuiozitate documuntele necesare ntocmirii unui contract, deoarece acesteoperaiuni i vor afecta propriul patrimoniu. ntr-o instituie public, dimpotriv, uncontractant poate recurge la privilegiile administraiei prevzute de lege, pentru amodifica clauzele contractuale. De aceea, funcionarii publici vor avea mai puin grijfa de documentele elaborate, deoarece gradul lor de rspundere este mult mai redusdect ntr-o situaie similar, din sectorul privat. Pe acest fond, a fost lansat ideeacaracterului incompatibil ntre activitile publice i cele private, fapt care a servit dreptacoperire pentru numeroasele greeli de gestiune comise n serviciile publice.Alinierea necesar a administraiei publice la regulile juridice atribuiteparticularilor i la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie s duc laignorarea specificului administraiei publice. Aceasta reprezint un instrument de aciunefinanat din fonduri publice, un mijloc prin care statul i exercit propriile funcii.Administraia public contribuie la realizarea de utiliti sociale, fie prin ea nsi, fie princontrolul i orientarea iniiativelor private. Aceast finalitate specific serviciilor publice,nu poate fi contestat chiar dac administraia public este ncurajat s se inspire dinvirtuile sectorului privat.261.6. Rolul administraiei publice ntr-un stat de dreptAdministraia public reprezint acea activitate care const n principal norganizarea i executarea prevederilor Constituiei, a tuturor actelor normative i acelorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept.n statele totalitare, aparatul administrativ se afl ntotdeauna la dispoziiaexclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregiicolectiviti naionale. n condiiile statului de drept funcioneaz principiul separaieiputerilor, iar descentralizarea serviciilor publice i autonomia administrativ reprezintcoordonate fundamentale. n baza lor, structurile organizatorice i funcionale aleadministraiei se pot constitui, att la nivel statal- rezultnd administraia public central,ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i funcioneaz administraiapublic local.n fiecare ar exist o anumit putere administrativ. Aceasta se datoreazcontinuitii activitii administraiei i a serviciilor sale pe de o parte, precum i aperformanei funcionarilor publici, pe de alt parte. Administraia exercit o anumitinfluen asupra guvernului, sugerndu-i anumite atitudini. Administraia are puterepentru c ea nsi nseamn putere.ntr-o form general, permanena actual a funcionarilor i continuitateaadministraiei estompeaz amploarea schimbrilor politice care rezult din deplasri nmajoritatea parlamentar i din ascensiunea la putere a unor partide aflate n opoziie sauchiar necunoscute.n administraie, anumite organe i servicii exercit n domeniile care le suntproprii influene speciale. Diferii funcionari din ministere au un cuvnt greu de spus nfaa oamenilor politici. Exist chiar o tendin a administraiei de a deveni independentfa de puterea politic i de a nesocoti autoritatea acesteia.Din acest motiv, dintotdeauna guvernele s-au preocupat de a frna administraiai de a se proteja mpotriva nesupunerii i forei excesive a funcionarilor. Astfel,guvernul i-a rezervat mijloacele de aciune, el fiind cel care-i numete, avanseaz irevoc pe funcionarii superiori, exercit puterea ierarhic i puterea disciplinar. Uneori,27guvernul este slab narmat n acest sens (de exemplu, prin acordarea dreptului la grev alfuncionarilor n unele ri).Funcionarii profit de avantajele ataate funciei i doresc ca ele s se reflecte naceasta. Dar administraia nu acioneaz n propriul interes economic, nici n cel alpreedintelui sau regelui, dup caz. n rile moderne, ea este destinat rezolvriiproblemelor de interes public, fiind legat de sistemul statal. Dei trebuie s colaborezecu publicul, administraia este investit cu mijloace de constrngere, dei n practic lentrebuineaz pe cele de excepie.Evidenierea rolului administraiei publice n condiiile statului de drept, necesito abordare sistematic, privind analiza structural i funcional a administraiei care serefer att la comportamentul intern al acesteia, ct i la raporturile cu celelalte elementeale sistemului social.Termeni cheie: spaiu administrativ, administraie public, structur organizatoric,birocraie, democraie, putere birocratic, fenomen birocratic.Teste de autoevaluare1. Artai care sunt modalitile de constituire a spaiului de activitate a administraieipublice.2. n ce const administraia public ca tip de activitate uman?3. Definii din punct de vedere juridic administraia public?4. Prezentai administraia public din punct de vedere a organizrii structurale.5. Prezentai noiunea de birocraie n accepiunea lui Max Weber.6. Reliefai abordrile noiunii de administraie public n literatura de specialitate.__15