COMISIA EUROPEAN Direcia General Politic Regional

Ghidul pentru ANALIZA COST-BENEFICIU

a proiectelor de investiii

Fonduri Structurale, Fondul de Coeziune i Instrumentul pentru Asistena de Preaderare

Traducere din limba englez a documentului Guide to Cost-Benefit Analysis of investment projects publicat de DG Politic Regional n anul 2008

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf

Traducerea acestui document a fost efectuat n cadrul contractului Dezvoltarea capacitii pentru analiza cost-beneficiu finanat prin Programul Operaional de Asisten Tehnic (POAT) 2007-2013, cu sprijinul consoriului format din AAM Management Ltd (Ungaria), Leader ATEC SRL, AAM Management SRL, INTRAROM SA (Romnia) i INFOGROUP Consulting SA (Grecia).

Aducem mulumiri Facultii de tiine Economice i Gestiunea Afacerilor din cadrul Universitii Babe-Bolyai din Cluj-Napoca pentru susinerea acordat n verificarea documentului din punct de vedere al termeni-lor de specialitate ce in de vocabularul utilizat n domeniul analizei cost-beneficiu.

Versiunea n limba romn reproduce n totalitate coninutul versiunii n limba englez a documentului Guide to Cost-Benefit Analysis of investment projects, astfel cum a fost publicat pe internet la adresa http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf

Comisia European nu poart responsabilitatea traducerii acestui document.

Dezvoltarea capacitii pentru Analiza Cost-Beneficiu

Proiect co-finanat din Fondul European de Dezvoltare Regional prin POAT 2007-2013

Cuvnt nainte

Autoritile naionale i regionale au planificat pentru perioada 2007-2013 investiii majore n sectoarele transport, mediu i productiv. Se estimeaz c vor exista aproape 1.000 de proiecte majore, fiecare dintre acestea de o valoare mai mare de 50 de milioane Euro pentru sectoarele transport i productiv i mai mult de 25 de milioane Euro pentru nvestiii n sectorul mediu. Prin urmare, aceste proiecte sunt selectate atent pentru a maximiza contribuia lor la dezvoltarea economic i social a regiunilor i oraelor. Analiza cost-beneficiu este un instrument important care ajut att statele membre ale UE s fac cea mai bun alegere dintre proiecte, ct i Comisia European s se asigure c nivelul finanrii acordate este corespunztor. Analiza cost-beneficiu este folosit n cadrul Politicii de coeziune ncepnd cu anul

1990 i a devenit o cerin din anul 2000. Este o metod de comparare a costurilor anticipate cu beneficiile pe parcursul unei perioade de pn la 20 de ani. Experiena se dezvolt n timp - aa cum se ntmpl n cazul tuturor metodelor - i, avnd n vedere c ultima versiune a fost publicat n 2002, aceast nou ediie, extins, a Ghidului pentru analiza cost-beneficiu se bazeaz pe experienele din viaa real acumulate n cadrul Politicii de coeziune i, n sens mai larg, n sectoarele public i privat. Prima versiune a Ghidului a fost realizat pentru serviciile Comisiei Europene la sfritul anului 1990 pentru a ajuta la aprecierea calitii proiectelor propuse pentru finanare de ctre statele membre ale UE. Cu toate acestea, Ghidul a atins rapid un nivel mai extins de circulaie i versiunile ulterioare s-au adresat funcionarilor publici din statele membre ale UE i rile candidate, precum i personalului din instituiile financiare i consultanilor implicai n pregtirea i evaluarea proiectelor majore. Se ncurajeaz utilizarea acestui Ghid de ctre toi cei implicai n dezvoltarea i implementarea proiectelor majore. Avem o responsabilitate colectiv de a ne asigura c vom selecta i co-finana proiectele care vor avea cel mai mare impact n ceea ce privete coeziunea economic i social. Aplicarea i dezvoltarea metodelor descrise n acest Ghid este un pas important n acest sens.

Danuta Hbner

COMISIA EUROPEAN Direcia General Politic Regional

Ghidul pentru ANALIZA COST-BENEFICIU

a proiectelor de investiii

Fonduri Structurale, Fondul de Coeziune i Instrumentul pentru Asistena de Preaderare

2008

Echipa Ghidului ACB Acest Ghid a fost realizat de o echip selectat de ctre Unitatea de Evaluare, DG Politic Regional, Comisia European, prin intermediul unei proceduri de licitaie restrns, n urma invitaiei de manifestare a interesului nr. 2007.CE.16.0.AT.024. Echipa selectat, TRT Trasporti e Territorio (Milano), n parteneriat cu Centrul de Studii Industriale CSIL, Milano (Italia), este compus din: - prof. Massimo Florio, Director tiinific, CSIL i Universitatea din Milano (Italia) - dr. Silvia Maffii, Coordonator de proiect, TRT - consilieri tiinifici: dr. Giles Atkinson, London School of Economics and Political Science (UK); prof. Gines De Rus, Universitatea din Las Palmas (Spania); dr. David Evans, Oxford Brookes University (Marea Britanie); prof. Marco Ponti, Politecnico, Milano (Italia) - experi evaluatori de proiect: Mario Genco, Riccardo Parolin, Silvia Vignetti - asisteni de cercetare: Julien Bollati, Maurizia Giglio, Giovanni Panza, Davide Sartori Autorii sunt recunosctori pentru comentariile utile primite din partea personalului Comisiei Europene - n special de la Veronica Gaffey i Francesco Maria Angelini (Unitatea de Evaluare) -, precum i participanilor la reuniunile Comitetului Director, inclusiv experi ai BEI, JASPERS i reprezentanilor mai multor uniti geografice ale DG Regio. Autorii sunt pe deplin responsabili pentru orice erori sau omisiuni rmase. Disclaimer Comisia European i echipa Ghidului ACB nu accept responsabilitatea sau rspunderea cu privire la acest text. Informaiile din acest material sunt: - informaii cu caracter general care nu abordeaz circumstane specifice ale niciunei persoane fizice sau juridice - nu neaprat complete, exacte sau actualizate i nu reprezint consultan profesional sau juridic Reproducerea sau traducerea este permis, cu condiia ca sursa s fie recunoscut n mod corespunztor i s nu fie aduse modificri textului.

3

ACRONIME I ABREVIERI

ACB Analiza Cost-Beneficiu ACE Analiza Cost-Eficacitate AMC Analiza multi-criterial B / C Raportul Beneficiu/Cost BAU Continuarea afacerilor (Business As Usual) BEI Banca de Investiii European BERD Banca European de Reconstrucie i Dezvoltare CE Comisia European CSNR Cadrul Strategic Naional de Referin EIM Evaluarea Impactului asupra Mediului ELF Caracteristicile de mediu ale peisajului (Environmental Landscape Feature) ESM Evaluarea Strategic de Mediu FC Fondul de Coeziune, Factor de Conversie FCS Factor de Conversie Standard FEDR Fondul European de Dezvoltare Regional FEI Fondul European de Investiii FNA Flux de numerar actualizat FS Fonduri Structurale FSE Fondul Social European IPA Instrument pentru Asisten de Preaderare (Instrument for Pre-Accession Assistance) LRMC Costul marginal pe termen lung (Long Run Marginal Cost) MCPF Costul marginal al fondurilor publice (Marginal Cost of Public Funds) NEF Curba de expunere la zgomot (Noise Exposure Forecast) PO Program Operaional PPP Parteneriat Public-Privat QALY Anul de via ajustat calitativ (Quality-Adjusted Life Year) RAF Rata de actualizare financiar RAS Rata de actualizare social RIR Rata de rentabilitate intern RRE Rata de Rentabilitate Economic RRF(C) Rata de rentabilitate financiar a investiiei (Financial Rate of Return of the Investment) RRF(K) Rata de rentabilitate financiar a capitalului (Financial Rate of Return of Capital) SER Cursul de schimb umbr (Shadow Exchange Rate) STPR Rata social a preferinei de timp (Social Time Preference Rate) TEN-E Reele de energie trans-Europene (Trans-European Energy Network) TEN-T Reele de transport trans-Europene (Trans-European Transport Network) TVA Taxa pe Valoarea Adugat UE Uniunea European VENA Valoarea economic net actualizat (Economic Net Present Value) VFNA Valoarea financiar net actualizat (Financial Net Present Value) WTP Disponibilitatea de a plti (Willingness-to-pay)

5

CUPRINS

INTRODUCERE I REZUMAT 13 CAPITOLUL 1 EVALUAREA PROIECTULUI N CONTEXTUL FONDURILOR UE 19

PREZENTARE GENERAL 19 1.1 DOMENIUL DE APLICARE I OBIECTIVELE ACB 19 1.2 DEFINIREA PROIECTELOR 20 1.3 INFORMAIILE SOLICITATE 22 1.4 RESPONSABILITATEA PENTRU EVALUAREA PROIECTULUI 23 1.5 DECIZIA COMISIEI 26

CAPITOLUL 2 PLANUL DE ACTIVITATE PENTRU EVALUATORUL DE PROIECT 27 PREZENTARE GENERAL 27 2.1 ANALIZA CONTEXTULUI I OBIECTIVELE PROIECTULUI 28

2.1.1 Contextul socio-economic 28 2.1.2 Definirea obiectivelor proiectului 28 2.1.3 Coerena cu cadrul UE i cel naional 29

2.2 IDENTIFICAREA PROIECTULUI 29 2.2.1 Ce este un proiect? 30 2.2.2 Efecte indirecte i efecte de reea 30 2.2.3 Ale cui costuri i beneficii vor fi luate n considerare? 31

2.3 ANALIZA OPIUNILOR I FEZABILITII 32 2.3.1 Identificarea opiunilor 32 2.3.2 Analiza fezabilitii 33 2.3.3 Selectarea opiunilor 33

2.4 ANALIZA FINANCIAR 34 2.4.1 Costuri de investiie totale 36 2.4.2 Costuri de operare i venituri totale 39 2.4.3 Rentabilitatea financiar a investiiei 40 2.4.4 Surse de finanare 42 2.4.5 Sustenabilitatea financiar 43 2.4.6 Rentabilitatea financiar a capitalului 45

2.5 ANALIZA ECONOMIC 47 2.5.1 Transformarea preurilor de pia n preuri contabile 50 2.5.2 Monetizarea impacturilor neeconomice 54 2.5.3 Includerea efectelor indirecte 56 2.5.4 Actualizarea social 57 2.5.5 Calcularea indicatorilor de performan economic 58

2.6 ANALIZA DE RISC 60 2.6.1 Analiza de senzitivitate 60 2.6.2 Distribuiile de probabilitate ale variabilelor critice 63 2.6.3 Analiza de risc 63 2.6.4 Evaluarea nivelurilor acceptabile de risc 64 2.6.5 Prevenirea riscurilor 65

2.7 ALTE ABORDRI ALE EVALURII PROIECTULUI 66 2.7.1 Analiza cost-eficacitate 66 2.7.2 Analiza multicriterial 68 2.7.3 Analiza impactului economic 69

CAPITOLUL 3 SCHEMA ANALIZEI DE PROIECT PE SECTOARE 71 PREZENTARE GENERAL 71 3.1 TRANSPORT 71

3.1.1 Reele de transport 71 3.1.2 ACB a investiiilor n cile ferate de mare vitez 82 3.1.3 Porturi, aeroporturi i amenajri de transport combinat 84

6

3.2 MEDIU 86 3.2.1 Tratamentul deeurilor 86 3.2.2 Alimentarea cu ap i epurare 93 3.2.3 Prevenirea riscurilor naturale 104

3.3 INDUSTRIE, ENERGIE I TELECOMUNICAII 107 3.3.1 Industrii i alte investiii productive 107 3.3.2 Transportul i distribuia de energie 110 3.3.3 Producia de energie i resursele regenerabile 112 3.3.4 Infrastructura de telecomunicaii 117

3.4 ALTE SECTOARE 119 3.4.1 Infrastructura pentru educaie i instruire 119 3.4.2 Muzee i obiective culturale 122 3.4.3 Spitale i alte infrastructuri pentru sntate 124 3.4.4 Pduri i parcuri 126 3.4.5 Zone industriale i parcuri tehnologice 127

CAPITOLUL 4 STUDII DE CAZ 131 PREZENTARE GENERAL 131 4.1 STUDIU DE CAZ: INVESTIIE NTR-O AUTOSTRAD 132

4.1.1 Introducere 132 4.1.2 Previziuni de trafic 132 4.1.3 Costuri de investiie 133 4.1.4 Analiza economic 134 4.1.5 Analiza scenariului 138 4.1.6 Evaluarea riscului 138 4.1.7 Analiz financiar 139

4.2 STUDIU DE CAZ: INVESTIII N CALEA FERAT 146 4.2.1 Introducere 146 4.2.2 Analiza de trafic 146 4.2.3 Costuri de investiie 147 4.2.4 Analiza economic 148 4.2.5 Analiza scenariilor 150 4.2.6 Analiza de risc 151 4.2.7 Analiza financiar 152

4.3 STUDIU DE CAZ: INVESTIIE NTR-UN INCINERATOR CU RECUPERARE DE ENERGIE 158 4.3.1 Definirea proiectului i analiza opiunilor 158 4.3.2 Analiza financiar 158 4.3.3 Analiza economic 160 4.3.4 Analiza de risc 162

4.4 STUDIU DE CAZ: INVESTIIE NTR-O INSTALAIE DE TRATARE A APELOR UZATE 170 4.4.1 Definirea proiectului 170 4.4.2 Analiza financiar 172 4.4.3 Analiza economic 174 4.4.4 Analiza de risc 177

4.5 STUDIU DE CAZ: INVESTIII INDUSTRIALE 188 4.5.1 Obiectivele proiectului 188 4.5.2 Identificarea proiectului 188 4.5.3 Analiza fezabilitii i opiunilor 188 4.5.4 Analiza financiar 189 4.5.5 Analiza economic 191 4.5.6 Analiza de risc 192

ANEXE 201 ANEXA A ANALIZA CERERII 202 ANEXA B ALEGEREA RATEI DE ACTUALIZARE 207 ANEXA C INDICATORII DE PERFORMAN AI PROIECTULUI 211 ANEXA D IMPACTUL PROIECTULUI ASUPRA OCUPRII FOREI DE MUNC I COSTUL DE OPORTUNITATE AL MUNCII 215

7

ANEXA E SUPORTABILITATEA I EVALUAREA IMPACTULUI DISTRIBUTIV 217 ANEXA F EVALUAREA IMPACTULUI ASUPRA SNTII I A MEDIULUI 222 ANEXA G ANALIZA PROIECTELOR DE PARTENERIAT PUBLIC-PRIVAT (PPP) 232 ANEXA H EVALUAREA RISCURILOR 236 ANEXA I DETERMINAREA SUBVENIEI UE 242 ANEXA J CUPRINSUL UNUI STUDIU DE FEZABILITATE 243

GLOSAR 246 BIBLIOGRAFIE 250

9

TABELE

Tabelul 2.1 Analiza financiar pe scurt 36 Tabelul 2.2 Orizontul de timp de referin (ani) recomandat pentru perioada 2007-2013 37 Tabelul 2.3 Costuri de investiie totale - milioane Euro 38 Tabelul 2.4 Costuri de operare i venituri - milioane Euro 40 Tabelul 2.5 Analiza rentabilitii financiare a investiiei - milioane Euro 41 Tabelul 2.6 Surse de finanare - milioane Euro 43 Tabelul 2.7 Sustenabilitatea financiar - milioane Euro 44 Tabelul 2.8 Evaluarea rentabilitii capitalului naional - milioane Euro 46 Tabelul 2.9 Dispersia preului la energia electric pentru industrie i gospodrii n UE, anul 2005, Euro 52 Tabelul 2.10 Exemple de estimare a impactului necomercial 55 Tabelul 2.11 RRE observat pe un eantion de proiecte de investiii finanate de CE n perioadele de programare anterioare 58 Tabelul 2.12 Rezumatul principalelor elemente analitice 59 Tabelul 2.13 Identificarea variabilelor critice 61 Tabelul 2.14 Analiza de impact a variabilelor critice 62 Tabelul 2.15 Exemplu de analiz a scenariilor 63 Tabelul 2.16 Cauze ale tendinei de a fi prea optimist 65 Tabelul 3.1 Valorile estimate de HEATCO pentru economiile de timp pentru cltoriile de afaceri i transportul rutier i feroviar de mrfuri 80 Tabelul 3.2 Valori recomandate de IMPACT pentru emisiile de CO2 80 Tabelul 3.3 Valorile estimate de HEATCO pentru accidentele evitate (factorul pre, Paritatea puterii de cumprare: Euro 2002) 81 Tabelul 4.1 Previziuni de trafic 133 Tabelul 4.2 Costurile de investiie (Euro) 134 Tabelul 4.3 Factori de conversie pentru fiecare tip de cost 134 Tabelul 4.4 Costurile generale ale utilizatorilor (Euro) 136 Tabelul 4.5 Surplusul consumatorului 137 Tabelul 4.6 Surplusul brut al productorului (operatorul autostrzii) i surplusul utilizatorului 137 Tabelul 4.7 Veniturile nete ale guvernului 137 Tabelul 4.8 Performanele proiectului n analiza scenariului 138 Tabelul 4.9 Analiza economic (milioane Euro) - autostrada cu plat 141 Tabelul 4.10 Analiz economic (milioane Euro) - autostrada fr plat 142 Tabelul 4.11 Rentabilitatea financiar a costurilor de investiie (milioane Euro) 143 Tabelul 4.12 Rentabilitatea financiar a capitalului (milioane Euro) 144 Tabelul 4.13 Sustenabilitatea financiar (milioane Euro) 145 Tabelul 4.14 Previziuni de trafic i servicii 147 Tabelul 4.15 Costuri de investiie (Euro) 147 Tabelul 4.16 Costuri per cltorie (Euro) 148 Tabelul 4.17 Surplusul consumatorului 149 Tabelul 4.18 Surplusul productorului 149 Tabelul 4.19 Factori de conversie pentru fiecare tip de cost 150 Tabelul 4.20 Performana proiectului n analiza scenariilor 150 Tabelul 4.21 Analiza economic (milioane Euro) - Opiunea 1 calea ferat 153 Tabelul 4.22 Analiza economic (milioane Euro) - Opiunea 2 calea ferat 154 Tabelul 4.23 Rata de rentabilitate a investiiei (milioane Euro) 155 Tabelul 4.24 Rata de rentabilitate a capitalului (milioane Euro) 156 Tabelul 4.25 Sustenabilitatea financiar (milioane Euro) 157 Tabelul 4.26 Distribuia categoriilor de cost al investiiei n orizontul de timp (mii Euro) 159 Tabelul 4.27 Surse de finanare (preuri curente) n orizontul de timp (mii Euro) 160 Tabelul 4.28 Factori de conversie adoptai n analiza economic 161 Tabelul 4.29 Ipoteze privind rata de cretere anual (mii Euro) 162 Tabelul 4.30 Analiza de senzitivitate a VFNA(K) 162 Tabelul 4.31 Analiza de senzitivitatea economic a VENA 163 Tabelul 4.32 Analiza de senzitivitate a ratelor de cretere a variabilelor 163 Tabelul 4.33 Analiza de risc: distribuia de probabilitate a variabilelor 163 Tabelul 4.34 Analiza de risc: caracteristicile parametrilor de probabilitate ai indicatorilor de performan (mii Euro i procente) 164 Tabelul 4.35 Rata de rentabilitate financiar a investiiei (mii Euro) 165 Tabelul 4.36 Rentabilitatea financiar a capitalului 166 Tabelul 4.37 Sustenabilitatea financiar (mii Euro) 167 Tabelul 4.38 Analiza economic (mii Euro) 169 Tabelul 4.39 Distribuia costului de investiie n orizontul de timp 172 Tabelul 4.40 Surse de finanare (preuri curente) n orizontul de timp (mii Euro) 173 Tabelul 4.41 Factori de conversie pentru analiza economic 175 Tabelul 4.42 Variabilele critice pentru analiza financiar 177 Tabelul 4.43 Variabile critice pentru analiza economic 177

10

Tabelul 4.44 Analiza de risc: distribuia de probabilitate a variabilelor 178 Tabelul 4.45 Probabilitatea de distribuie pentru VENA i RRE 178 Tabelul 4.46 Rezultatele analizei de risc pentru contribuia Comunitii 178 Tabelul 4.47 Rata de rentabilitate financiar a investiiei (mii Euro) 181 Tabelul 4.48 Rentabilitatea financiar a capitalului naional (mii Euro) 182 Tabelul 4.49 Rentabilitatea financiar a capitalului public local (mii Euro) 183 Tabelul 4.50 Rentabilitatea financiar a capitalul privat (mii Euro) 184 Tabelul 4.51 Sustenabilitatea financiar (mii Euro) 185 Tabelul 4.52 Analiza economic (mii Euro) 187 Tabelul 4.53 Costuri principale ca procent din vnzri 190 Tabelul 4.54 Costul forei de munc / principala ipotez 190 Tabelul 4.55 Factori de conversie pe tipuri de cost 192 Tabelul 4.56 Vnzrile din produsul C - ipotez 193 Tabelul 4.57 Costurile construciei - ipotez (mii Euro) 193 Tabelul 4.58 Costul echipamentelor noi - ipotez (mii Euro) 193 Tabelul 4.59 Rezultatele testului de senzitivitate 193 Tabelul 4.60 Distribuii de probabilitate asumate pentru variabilele proiectului, metoda Monte Carlo 194 Tabelul 4.61 Parametri de probabilitate 195 Tabelul 4.62 Rata de rentabilitate financiar a investiiei (mii Euro) 196 Tabelul 4.63 Rentabilitatea financiar a capitalului naional (mii Euro) 197 Tabelul 4.64 Rentabilitatea capitalului privat 198 Tabelul 4.65 Sustenabilitatea financiar (mii Euro) 199 Tabelul 4.66 Analiza economic (mii Euro) 200 Tabelul B.1 Estimri indicative pe termen lung pentru rata de rentabilitate anual financiar a titlurilor de valoare 207 Tabelul B.2 Ratele de actualizare sociale indicative pentru statele membre ale UE selectate pe baza abordrii ratei sociale a preferinei de timp RSPT 209 Tabelul C.1 Raportul Beneficiu/Cost n cazul constrngerilor bugetare 214 Tabelul D.1 Definiia ilustrativ a condiiilor de pia diferite i preurile umbr corespunztoare 216 Tabelul E.1 Exemple de ponderi de bunstare 218 Tabelul E.2 Exemplu de ponderi pentru impactul distribuional 218 Tabelul E.3 Exemple de ponderi pentru impactul distribuional regresiv 218 Tabelul E.4 Cota de cheltuieli i excludere a serviciilor, auto-deconectare sau neplata n anumite sectoare i ri pentru decila de venit de jos 220 Tabelul H.1 Calculul probabilistic al VNA n funcie de distribuia variabilelor critice (milioane Euro) 238 Tabelul H.2 Msuri de administrare a riscurilor 241

11

FIGURI

Figura 1.1 Planificarea anual a costului proiectului 21 Figura 1.2 Costul de investiie al proiectului include orice cheltuieli privind operaiunile de pre-producie nerepetitive 22 Figura 1.3 Rolul ACB n procesul de evaluare al Comisiei 25 Figura 2.1 Etapele evalurii proiectului 27 Figura 2.2 Structura analizei financiare 35 Figura 2.3 De la analiza financiar la analiza economic 49 Figura 2.4 Transformarea preurilor de pia n preuri contabile 50 Figura 2.5 Analiza de senzitivitate 62 Figura 2.6 Distribuia de probabilitate a VNA 64 Figura 2.7 Distribuia de probabilitate cumulativ a VNA 64 Figura 3.1 Cererea n primul an necesar pentru VENA= 0 ( = 0,2, = 3%) 83 Figura 3.2 Sisteme de management al deeurilor de la surs pn la eliminarea sau depozitarea final 88 Figura 3.3 Graficul analizei cererii pentru alimentarea cu ap 98 Figura 4.1 Distribuia de probabilitate a costurilor de investiie, distribuie triunghiular (0,8; 1; 2) 138 Figura 4.2 Rezultatele analizei de risc pentru RRE 139 Figura 4.3 Rezultatele analizei de risc pentru RRE 139 Figura 4.4 Distribuia de probabilitate a costurilor de investiie, distribuie triangular (0,9; 1,0; 3,0) 151 Figura 4.5 Rezultatele analizei de risc pentru RRE 151 Figura 4.6 Rezultatele analizei de risc pentru RRE 152 Figura 4.7 Distribuia de probabilitate asumat pentru costul de investiie 164 Figura 4.8 Distribuia de probabilitate a VNAE 164 Figura 4.9 Diagrama pentru un proiect de infrastructur 171 Figura 4.10 Rezultatele analizei de senzitivitate pentru RRF (C) 179 Figura 4.11 Rezultatele analizei de senzitivitate pentru RRF(K) 179 Figura 4.12 Analiza de senzitivitate influena ratei inflaiei asupra VFNA(C) i VFNA(K) 179 Figura 4.13 Distribuia de probabilitate a costurilor de investiie 180 Figura 4.14 Probabilitatea de distribuie a VENA 180 Figura 4.15 Distribuia de probabilitate a vnzrilor produsului C n uniti - distribuia normal 194 Figura 4.16 Distribuia de probabilitate a noilor echipamente n Euro - distribuie triangular 194 Figura 4.17 Distribuia de probabilitate a VNAE 195 Figura 4.18 Distribuia de probabilitate a RRE 195 Figura A.1 Curbele cererii i ofertei 202 Figura A.2 Pasageri, Bunuri, PIB, 1990-2002 205 Figura C.1 Clasificarea proiectelor n funcie de VNA 212 Figura C.2 Un caz de comutare 212 Figura C.3 Rata de rentabilitate intern 212 Figura C.4 RIR multiple 212 Figura C.5 RIR i VNA pentru dou alternative reciproc exclusive 213 Figura E.1 Procentul din veniturile mici cheltuit pe serviciile de electricitate de ctre consumatori cu venituri mici 219 Figura E.2 Procentul din veniturile mici cheltuit pe serviciile de gaz de ctre consumatori cu venituri mici 220 Figura F.1 Principalele metode de evaluare 224 Figura F.2 Emisiile de gaze cu efect de ser n 2000 231 Figura F.3 Valori recomandate pentru costurile externe ale schimbrilor climatice 231 Figura G.1 Comparator al Sectorului Public (Public Sector Comparator PSC) 234 Figura H.1 Distribuia discret 236 Figura H.2 Distribuia gaussian (normal) 237 Figura H.3 Distribuii triangulare, simetrice i asimetrice 237 Figura H.4 Relaia dintre utilitate i bunstare pentru o societate cu aversiune la risc 239 Figura H.5 Niveluri de risc n diverse faze ale unui proiect de infrastructur 240

13

INTRODUCERE I REZUMAT

1. Noua ediie

Prezentul Ghid pentru Analiza Cost-Beneficiu a Proiectelor de Investiii actualizeaz i dezvolt precedenta ediie (2002), care a fost, la rndul su, urmarea unui document iniial mai restrns (1997) al crui text a fost ulterior revizuit i completat n mod substanial (1999). Noua ediie se bazeaz pe o experien considerabil dobndit prin diseminarea versiunilor anterioare i, n special, dup noile provocri n domeniul investiiilor generate de procesul de extindere al Uniunii Europene. Obiectivul Ghidului reflect o cerin specific pentru CE de a oferi orientri cu privire la evaluarea proiectelor, aa cum se solicit n reglementrile pentru Fondurile Structurale (FS), Fondul de Coeziune (FC) i Instrumentul de Asisten pentru Preaderare (IPA)1. Cu toate acestea, prezentul Ghid ar trebui s fie privit n primul rnd ca o contribuie la o cultur comun la nivel european n domeniul de evaluare a proiectelor. Ghidul a fost scris cu scopul de a satisface nevoile unei game largi de utilizatori, inclusiv reprezentani ai Comisiei Europene, funcionari publici din statele membre ale UE i din rile candidate, personalul din instituii financiare i consultani implicai n pregtirea sau evaluarea proiectelor de investiii. Textul este relativ autonom i - la fel ca versiunea anterioar - nu presupune o pregtire specific n domeniul analizei financiare i economice a cheltuielilor de investiii. Obiectivul su principal este de a asigura un cadru conceptual general, un limbaj de evaluare comun n rndul practicienilor din rile implicate n Politica de coeziune a UE. Acest capitol introductiv prezint n continuare motivaiile, ambiiile i unele rezerve n ceea ce privete abordarea sugerat. n acelai timp, ofer un rezumat concis al elementelor sale cheie n ceea ce privete ipotezele metodologice i parametrii de referin.

2. Motivaia

Deciziile de investiie stau la baza oricrei strategii de dezvoltare. Creterea economic i bunstarea depind de capitalul productiv, infrastructur, capitalul uman, cunotine, factorul total de productivitate i calitatea instituiilor. Toate aceste elemente de dezvoltare implic - ntr-o anumit msur - luarea deciziei dificile de a cheltui n prezent resurse economice, n sperana unor beneficii viitoare, miznd pe un viitor ndeprtat i incert. Rentabilitatea economic a investiiilor n domeniul telecomunicaiilor sau cel al drumurilor va aduce beneficii societii dup un interval de timp relativ scurt de la finalizarea proiectului. Investiia n nvmntul primar conteaz pe generaiile viitoare i implic o perioad de peste 20 de ani nainte de obinerea unui rezultat n ceea ce privete creterea capitalului uman. Iar, dup cum o arat dezbaterile actuale privind schimbrile climatice, conservarea mediului nconjurtor poate solicita factorilor de decizie s ia n considerare termene foarte lungi. De fiecare dat cnd o decizie de investiie trebuie s fie luat, o form sau alta de ponderare a costurilor fa de beneficii este implicat i, pentru a le compara pe primele cu ultimele atunci cnd acestea se realizeaz n ani diferii, este necesar o anumit form de calcul de-a lungul timpului. Companiile private i sectorul public la nivel naional, regional sau local fac aceste calcule n fiecare zi. Treptat, a aprut un consens cu privire la principiile de baz ale modului de comparare a costurilor i beneficiilor pentru a evalua investiiile. Abordarea din acest Ghid a rezultat din experiena din viaa real, combinat cu cercetri actualizate. Aici scopul este de a comunica celor care nu sunt specialiti cunotine de baz n evaluarea proiectelor de investiii, aa cum este practicat pe scar larg de ctre organizaii internaionale, guverne, actori financiari i echipe manageriale la nivel mondial. Specificitatea Ghidului const n perspectiva extins a

1 A se vedea de asemenea Documentul de Lucru nr. 4, Ghid privind metodologia pentru elaborarea Analizei Cost-Beneficiu, disponibil la URL: http:// ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/sf2000_en.htm.

14

Politicii de coeziune a UE n promovarea investiiilor i dezvoltarea regional prin acordarea de subvenii de capital, aa cum sunt oferite de Fondurile Structurale i de Coeziune, precum i prin leverage effect - efectul de levier (efectul de prghie) - asupra altor surse de finanare. Acesta este un cadru unic de planificare a investiiilor, care probabil nu a mai fost experimentat nc ntr-o asemenea msur ntr-o alt zon a lumii.

3. Proiectele majore i Politica de Coeziune

Selectarea i administrarea proiectelor majore n perioada 2007-2013 va implica un numr mare de actori i niveluri de luare a deciziilor. Acest exerciiu este deosebit de important n comparaie cu perioada 2000-2006, deoarece plaseaz activitatea de evaluare a proiectelor ntr-un cadru mai cuprinztor al exerciiului de planificare pe niveluri multiple de guvernare al Politicii de coeziune a UE. Reglementrile Politicii de coeziune a UE solicit o analiz cost-beneficiu pentru toate proiectele majore de investiii care aplic pentru asisten financiar. Pragul legal pentru definirea investiilor majore este n general de 50 milioane Euro, n timp ce pentru proiectele de mediu este de 25 milioane Euro, iar pentru proiectele care primesc asisten IPA de 10 milioane Euro. Conform estimrilor preliminare ale serviciilor Comisiei, pe baza listelor orientative furnizate de statele membre ale UE ca parte a programelor lor operaionale, mai mult de 900 de proiecte majore au fost deja identificate la sfritul anului 2007. Multe alte proiecte sunt n curs de pregtire. Incluznd IPA, Comisia va trebui, probabil, s ia mai mult de 1.000 de decizii cu privire la cererile de finanare. Acest lucru implic un volum mare de cheltuieli de investiii, pornind de la aproape 350 miliarde Euro pentru bugetul Politicii de coeziune n perioada 2007-2013. n acest cadru complex un dialog serios ntre toi factorii implicai, care mprtesc seturi diferite de informaii i obiective politice, ar trebui s fie condus de mecanisme solide de stimulare pentru evaluarea proiectelor, cu scopul de a depi asimetria informaiei structurale. n condiiile de guvernare multi-nivel, actorii ar trebui s convin asupra unor norme armonizate privind calculul preurilor umbr cheie i a indicatorilor de performan (de exemplu, valoarea economic net actualizat a proiectului) i s le utilizeze pentru a conduce procesul decizional. Raiunea de a avea un limbaj comun de evaluare ntre CE i cei care propun proiectele este evident n contextul UE. n timp ce fiecare proiect are propriile caracteristici specifice, de exemplu din considerente geografie i condiii sociale, serviciile Comisiei trebuie s fie n msur s compare datele i metodele cu unele abordri de referin i indicatori de performan. n plus, asistena UE este de obicei sub forma unei subvenii de capital, cu o anumit co-finanare din partea promotorilor proiectului; de aceea nu este necesar nicio garanie deoarece niciun mprumut nu este direct implicat. Prin urmare, Comisia i asum un risc substanial n numele cetenilor UE, care sunt adevraii contributori la bugetul pentru dezvoltare. Evaluarea riguroas a proiectului de ctre statele membre ale UE (ex-ante i, eventual, ex-post) este singura cale pentru ca toi factorii de decizie s fie responsabilizai i s comunice cetenilor europeni c resursele lor au fost investite pe ct posibil cu grij. Mai mult, factorii de decizie ar trebui s utilizeze informaiile din analizele ex-ante i ex-post ca un mecanism de stimulare a generrii de proiecte mai bune. De asemenea, folosirea sistematic a analizei cost-beneficiu (ACB) va amplifica mecanismul de nvare printre toi actorii. O utilizare consecvent a ACB sociale ar trebui s fie privit ca un limbaj comun pentru acest mecanism de nvare, care trebuie s fie structurat n jurul interaciunii ntre mai muli actori.

4. Ciclul de proiect i evaluarea investiiei

Ghidul a fost scris cu ambiia de a fi de ajutor pentru autoritile de management, administratorii publici i consilierii lor din statele membre ale UE, atunci cnd analizeaz idei de proiecte sau studii de pre-feza-bilitate ntr-un stadiu incipient al ciclului de proiect. De fapt, o analiz financiar i economic simplificat i actual poate descoperi o mulime de puncte slabe n propunerea de proiect. Probabil aceste puncte slabe ar deveni evidente ntr-o etap ulterioar, atunci cnd mult timp i efort au fost deja irosite pe o opiune care n cele din urm trebuie s fie abandonat sau complet restructurat. Utilizarea instrumentelor prezentate n Ghid, sau incluse n liniile orientative naionale, pentru a verifica proiectele nainte de pregtirea cererii pentru asistena UE i pentru a construi un proces de selecie naional sau

15

regional, va fi benefic pentru toi actorii implicai, astfel nct atenia lor s se concentreze doar asupra proiectelor cu adevrat bune pentru a spori probabilitatea lor de succes. Mai mult dect att, n timp ce regulamentele menioneaz praguri clare pentru a defini proiectele majore, n lumea real diferena dintre un proiect de 49 milioane Euro i unul de 50 milioane Euro este irelevant. Dei ACB complet nu se impune prin reglementri ca baz pentru decizia CE n ceea ce privete un proiect sub pragul costurilor de investiie, n mod clar este o practic bun ca autori-tatea de management s le analizeze pe acestea din urm ntr-un mod similar. De fapt, unele proiecte, care nu se ncadreaz n categoria de majore, vor forma o parte important a programelor operaio-nale. Liniile orientative naionale vor utiliza, probabil, praguri diferite pentru a defini ct de extins s fie ACB care urmeaz s fie efectuat pentru orice proiect de investiii inclus ntr-un program operaional.

5. Limitri

Cu toate c liniile directoare privind evaluarea de proiect prezentate sunt destinate s fie practice i bine fundamentate prin experiena internaional i cercetarea de evaluare, ele prezint limitri evidente. ACB este tiin social aplicat i, n consecin, nu este o disciplin exact. Ea se bazeaz n mare parte pe aproximri, ipoteze de lucru i simplificri din cauza lipsei de date sau din cauza constrngerilor legate de resursele evaluatorilor. Activitatea aceasta necesit intuiie i nu doar procesare de date i ar trebui s se bazeze pe stimulentele adecvate pentru evaluatori pentru ca ei s i fac treaba n contextul cel mai independent i corect. Stabilirea acestui context este n mare msur un aspect de construcie instituional, cultur local i transparen a procesului de luare a deciziilor, incluznd aici i mediul politic. Niciun document tehnic nu poate aborda aceste probleme importante care se afl dincolo de sfera de aplicare a Ghidului. De fapt, coninutul Ghidul ACB nu este mai mult dect un set structurat de sugestii, o gril de verificare, n timp ce o bun analiz de proiect are nevoie de adaptarea la circumstanele locale i ar trebui s se bazeze pe competenele profesionale i pe capacitatea personalului. Cititorii de nivel avansat pot constata c multe aspecte au fost tratate prea succint sau au fost trecute cu vederea. Lista de lectur, care se afl la sfritul Ghidului, i trimiterea la unele pagini de internet pot oferi unele materiale suplimentare. Cu toate acestea, a fost necesar o selecie, iar criteriul pentru a include sau a exclude materialele a fost unul simplu: relevana pentru contextul UE, combinat cu fezabilitatea. n final, dac unele tehnici de analiz au fost propuse sau discutate pn acum numai n reviste de specialitate sau au fost aplicate ntr-un numr foarte mic de cazuri, interesul de a le include aici era limitat. Nu este scopul, aici, de a acoperi exhaustiv enorm de multele studii privind analiza proiectului. De asemenea, Ghidul este un text generalist i, cu toate c include studii de caz i informaii rezumative privind anumite sectoare, se recomand cititorului n cutare de orientri detaliate pentru domenii speciale (cum ar fi ci ferate de mare vitez, porturi, sntate sau unele proiecte de mediu) s consulte literatura de specialitate specific aplicat n ACB. Unele referine cheie sunt prezentate n bibliografie.

6. ase pai pentru o evaluare reuit

Abordarea din acest Ghid sugereaz c evaluarea de proiect ar trebui s fie structurat n ase pai:

O prezentare i discuii cu privire la contextul socio-economic i obiective Primul pas logic n evaluare este o discuie calitativ cu privire la contextul socio-economic i obiectivele care sunt ateptate a fi atinse prin investiie, att n mod direct ct i indirect. Aceast discuie ar trebui s includ luarea n consideraie a relaiei dintre obiectivele i prioritile stabilite n Programul Operaional, Cadrul Naional Strategic de Referin i coerena cu obiectivele fondurilor UE. Aceast discuie va ajuta serviciile Comisiei s evalueze justificarea i coerena politic a proiectului propus.

Identificarea clar a proiectului Identificarea nseamn c obiectul este o unitate independent de analiz, adic nicio trstur esenial sau component nu este lsat n afara domeniului de aplicare al evalurii (o jumtate de pod nu este un pod); vor fi acoperite n mod adecvat efectele indirecte i de reea (de exemplu, schimbri n

16

modelele urbane, schimbri n utilizarea altor moduri de transport) i vor fi luate n consideraie ale cui sunt costurile i beneficiile (ale cui costuri i beneficii vor fi luate n considerare? who has standing?).

Analiza fezabilitii proiectului i opiunile alternative O analiz de fezabilitate tipic trebuie s determine c exist un context local favorabil proiectului (de exemplu, nu exist constrngeri fizice, sociale sau instituionale), c n viitor cererea de servicii va fi adecvat (previziuni pe termen lung), c tehnologia corespunztoare este disponibil, c rata de utilizare a infrastructurii sau instalaiilor nu va furniza o capacitate de rezerv n exces, c vor fi disponibili angajai calificai i manageri, c exist o justificare a proiectului (dimensiune, amplasament etc.) fa de opiunile alternative (a nu face nimic - business as usual, a face minimum - do-minimum, a face ceva - do-something, a face altceva - do-something else).

Analiza financiar Aceasta ar trebui s se bazeze pe abordarea fluxurilor de numerar actualizate. CE sugereaz o rat real de actualizare financiar de 5%. Un sistem de tabele de calcul ar trebui s arate intrrile i ieirile de numerar legate de: - costurile de investiie totale; - costurile de operare i veniturile totale; - rentabilitatea financiar a costurilor de investiie: VFNA(C) i RRF(C); surse de finanare; - sustenabilitatea financiar; - rentabilitatea financiar a capitalului naional: VFNA(K) i RRF(K); aceasta ia n consideraie impactul

subveniei UE asupra investitorilor naionali (publici i privai). Orizontul de timp trebuie s fie n concordan cu durata de via economic a activelor principale. Valoarea rezidual corespunztoare trebuie s fie inclus n calcule la sfritul anului. Inflaia general i variaia relativ a preurilor trebuie s fie tratate ntr-un mod coerent. n principiu, pentru proiectele din sectorul public RRF(C) poate fi foarte sczut sau negativ, n timp ce RRF(K) pentru investitorii privai sau pentru parteneriatul public-privat (PPP) ar trebui s fie, n mod normal, pozitiv.

Analiza economic ACB necesit studierea impactului net al unui proiect asupra bunstrii economice. Aceasta se face n cinci pai: - preurile observate sau tarifele publice sunt convertite n preuri umbr, care reflect mai bine costul

social de oportunitate al bunului; - externalitile sunt luate n consideraie i li se atribuie o valoare monetar; - efectele indirecte sunt incluse (care nu au fost deja incluse n preurile umbr) dac sunt relevante; - costurile i beneficiile sunt actualizate cu o rat real de actualizare social (valorile de referin

pentru RAS sunt de 5,5% pentru rile de coeziune i IPA, precum i pentru regiunile de convergen din alte zone, cu perspective de cretere ridicate, i de 3,5% pentru regiunile de competitivitate);

- calcularea indicatorilor de performan economic: valoarea economic net actualizat (VENA), rata de rentabilitate economic (RRE) i raportul Beneficiu/Cost (B / C).

Factorii critici de conversie sunt: factorul de conversie standard, n special pentru rile beneficiare IPA; factorii de conversie pe sector (uneori conduc la preuri la frontier pentru anumite mrfuri comercializabile, de exemplu, produse agricole) i costurile marginale sau disponibilitatea de a plti (willingness-to-pay WTP) pentru bunurile necomercializabile (de exemplu, eliminare deeuri); factorul de conversie pentru costul forei de munc (n funcie de natura i amploarea omajului regional). n Ghid sunt recomandate metode practice de calcul pentru evaluarea economic a impactul asupra mediului, preul umbr al timpului n transport, valoarea unui accident sau al unei viei salvate i impacturile distribuionale.

Analiza de risc O evaluare de proiect trebuie s includ i o analiz a riscurilor proiectului. Din nou, sunt sugerai cinci pai: - analiza senzitivitii (identificarea variabilelor critice, eliminarea dependenei deterministe ntre

variabile, analiza elasticitii, alegerea variabilelor critice, analiza scenariului);

17

- asumarea unei distribuii de probabilitate pentru fiecare variabil critic; - calcularea distribuiei indicatorilor de performan (de obicei VFNA i VENA); discutarea rezultatelor

i a niveluri acceptabile de risc; - discutarea modalitilor de reducere a riscurilor.

Alte abordri de evaluare n anumite condiii, o analiz cost-eficien poate fi util pentru compararea proiectelor cu rezultate foarte apropiate, dar aceast abordare nu ar trebui s fie vzut ca un substitut pentru ACB. Analiza multicriterial, adic analiza multi-obiectiv, poate fi de ajutor atunci cnd unele obiective sunt greu de tratat n alte moduri i ar trebui s fie vzut ca o completare a ACB atunci cnd, dintr-un motiv (sau mai multe), proiectul nu indic o RRE adecvat, dar solicitantul dorete s fac o propunere pentru asistena UE. Aceasta trebuie s fie considerat ca un pas excepional, deoarece ACB este o cerin specific a regulamentelor fondurilor. De fapt, concentrarea asupra ACB este n concordan cu obiectivul primordial al Politicii de coeziune n materie de dezvoltare durabil, un obiectiv care include n acelai timp competitivitatea i considerentele de mediu. Pentru mega-proiecte (n raport cu ara, niciun prag nu poate fi stabilit) analiza impactului economic poate fi considerat ca o completare a ACB, n scopul de a capta efectele macro-economice ce nu sunt bine reprezentate de preurile umbr estimate.

7. Coninut

Structura Ghidului este urmtoarea: - Capitolul 1 ofer o trecere n revist a bazei juridice pentru proiectele majore i deciziile de co-finan-

are ale Comisiei, subliniind principalele evoluii din perioada 2000-2006; - Capitolul 2 ilustreaz metodologia standard pentru efectuarea celor ase pai ai ACB, n special

analiza financiar, analiza economic i calculul indicatorilor de performan; - Capitolul 3 include un plan de analiz a proiectului n funcie de sector, concentrndu-se n principal

pe transport, mediu i sectoarele industriale; - Capitolul 4 ofer cinci studii de caz din transport, mediu i sectoarele industriale. n continuarea capitolelor sunt urmtoarele zece anexe: - Anexa A: Analiza cererii - Anexa B: Ratele de actualizare - Anexa C: Indicatorii de performan a proiectului - Anexa D: Salarii umbr - Anexa E: Suportabilitatea - Anexa F: Evaluarea impactului asupra mediului i sntii - Anexa G: Evaluarea proiectelor de PPP - Anexa H: Evaluarea riscurilor - Anexa I: Determinarea finanrii UE - Anexa J: Cuprinsul studiului de fezabilitate. Textul este completat de un glosar i o bibliografie.

8. Diseminare

Acest Ghid este disponibil numai n limba englez. Traducerea n alte limbi, reproducerea sub orice form, citarea de pri din text, sunt toate posibile, cu condiia ca sursa s fie menionat n mod corespunztor.

9. Recomandare

Serviciile Comisiei i echipa de realizare a Ghidului ACB sunt ncntai s primeasc comentarii i s rspund la ntrebri. Pentru informaii suplimentare, a se vedea URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/.

19

CAPITOLUL 1 EVALUAREA PROIECTULUI N CONTEXTUL FONDURILOR UE

Prezentare general Acest capitol se concentreaz pe reglementrile legale privind analiza cost-beneficiu (ACB) a proiectelor majore de infrastructur n contextul Politicii de coeziune a UE. Obiectivul principal al acestei politici este reducerea disparitilor regionale i ncurajarea competitivitii i, n acest context, proiectele majore de investiii sunt de importan capital n strategia de ansamblu. Pornind de la Fondurile Structurale i de Coeziune, mpreun cu Regulamentul IPA, acest capitol se concentreaz pe cerinele reglementrilor cu privire la procesul de evaluare a proiectului i decizia de co-finanare corespunztoare, precum i justificarea utilizrii ACB n acest cadru. Acesta descrie modul n care reglementrile UE i alte documente ale CE definesc cerinele formale i domeniul de aplicare al ACB pentru evaluarea ex-ante a proiectelor de investiii i n luarea deciziei privind co-finanarea de ctre Comisia European. Aspectele metodologice sunt discutate n Capitolul 2, n timp ce aici se pune accentul pe procesul de evaluare i decizie. Subiectele cheie ale prezentului capitol sunt: - domeniul de aplicare i obiectivele ACB n contextul Politicii de coeziune a UE; - definiia proiectului pentru procesul de evaluare; - informaiile necesare pentru evaluarea ex-ante; - responsabilitatea pentru evaluare. Mesajul principal transmis n acest capitol este c - pentru o decizie fundamentat la toate nivelurile de guvernare n UE - logica economic a metodologiei i analizei ar trebui s fie consecvent i omogen.

FOCUS: REGLEMENTRI LEGALE PENTRU EVALUAREA PROIECTELOR MAJORE

- REGULAMENTUL CONSILIULUI (CE) nr. 1083/2006 din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 - articolele 37, 39, 40, 41, 55. - Corrigendum la REGULAMENTUL COMISIEI (CE) nr. 1828/2006 din 8 decembrie 2006 stabilind regulile pentru implementarea Regulamentului Consiliului (CE) nr. 1083/2006 n care se stabilesc prevederile generale cu privire la Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social European i Fondul de Coeziune i pentru implementarea Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European i al Consiliului pentru Fondul European de Dezvoltare Regional - Anexa XX (Date structurate ale proiectelor majore care trebuie codificate); Anexa XXI (Cerere de finanare pentru investiii n infrastructur); Anexa XXII (Cerere de finanare pentru investiii productive). - REGULAMENTUL COMISIEI (CE) nr. 718/2007 din 12 iunie 2007 implementnd Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1085/2006 de stabilire a unui Instrument de Asisten pentru Preaderare (IPA). - Comisia European, Ghid privind metodologia pentru elaborarea Analizei Cost-Beneficiu, Documentul de Lucru nr. 4.

1.1 Domeniul de aplicare i obiectivele ACB Acest ghid se refer la proiectele de investiii din cadrul Fondurilor Structurale (Regulamentul FEDR 1080/2006), de Coeziune (Regulamentul FC 1084/2006) i IPA (Regulamentul Consiliului 1085/2006 i Regulamentul de implementare 718/2007) pentru proiectele majore. n conformitate cu aceste reglementri, investiiile n infrastructur i productive pot fi finanate prin instrumentele financiare comunitare: n principal subvenii (FEDR, FC i IPA), mprumuturi i alte instrumente financiare (Banca European de Investiii, Fondul European de Investiii). Politica de coeziune a UE poate finana o mare varietate de proiecte att n ce privete sectorul n cauz, ct i dimensiunile financiare ale investiiei. n timp ce FC finaneaz proiecte n principal n

20

sectoarele transport i mediu, FEDR i IPA pot finana, de asemenea, proiecte n sectoarele energetic, industrial i al serviciilor. n acest cadru, ACB ofer sprijin pentru justificri fundamentate i luarea deciziilor. Articolul 40(e) din Regulamentul 1083/2006 prevede c autoritile de management au obligaia s furnizeze o ACB pentru proiectele majore care urmeaz s fie finanate n cadrul programelor lor operaionale pentru Politica de coeziune. Acest lucru face ca ACB s fie, printre altele, un element n luarea deciziilor privind co-finanarea proiectelor majore de ctre UE. ACB, i anume evaluarea financiar i economic a proiectului, inclusiv evaluarea riscului, poate fi completat de alte studii, de exemplu, de analiza cost-eficien i analiza multicriterial (paragraf 2.7.1-2), n cazul n care proiectul este susceptibil s aib importante efecte nemonetare, sau de analiza impactului economic n cazul unor efecte macro-economice semnificative (paragraf 2.7.3). Proiectele de investiii co-finanate de Fondurile Structurale, Fondul de Coeziune i IPA constituie instrumentele de punere n aplicare pentru Politica de coeziune i de pre-aderare a UE. Prin intermediul ACB poate fi msurat contribuia unui proiect la bunstarea unei regiuni sau ri i, n acest fel, poate fi evaluat contribuia unui proiect de investiii la obiectivele Politicii de coeziune a UE. Din acest motiv, pe lng cerinele reglementrilor pentru proiectele majore, statele membre ale UE ar putea avea nevoie s utilizeze ACB i pentru proiectele cu costuri de investiie sub pragul menionat n regulamentele UE. De fapt, majoritatea administraiilor publice din statele membre ale UE sau n rile candidate ofer orientri suplimentare specifice pentru promotorii de proiecte. Din acelai motiv, este, de asemenea, necesar s se efectueze ACB pentru proiectele majore implementate n cadrul FC i FEDR, pentru a ndeplini standardele acquis-ului. n acest caz, este important s se evalueze n mod clar dac beneficiile obinute cu opiunea specific, aleas pentru ndeplinirea cerinelor de conformitate, prevaleaz asupra costurilor.

1.2 Definirea proiectelor n Regulamentul de stabilire a anumitor prevederi generale privind Fondurile Structurale i de Coeziune, proiectele majore sunt definite ca fiind proiectele cu un cost total de peste 25 milioane Euro n cazul sectorului mediului i de peste 50 milioane Euro n cazul tuturor celorlalte sectoare (articolul 39 din Regulamentul 1083/2006). Acest prag financiar este de 10 milioane Euro pentru proiectele IPA (articolul 157(2) din Regulamentul 718/2007). Urmtoarele tipuri de investiii pot constitui un proiect major: - un proiect care este format dintr-o serie de sarcini indivizibile din punct de vedere economic pentru o

funcie tehnic specific i cu un obiectiv identificabil; - un grup de proiecte, care n mod indicativ: sunt situate n aceeai zon sau de-a lungul aceluiai coridor de transport; ating un scop comun msurabil; aparin unui plan general pentru acea zon sau coridor; sunt supravegheate de ctre aceeai agenie care este responsabil pentru coordonare i

monitorizare; - o faz dintr-un proiect care este din punct de vedere tehnic i financiar independent i are propria

eficacitate. n special, n formularele cererii de finanare UE (a se vedea punctul B.4.1 din cererea de finanare pentru FEDR i FC; seciunea B.5.1 pentru IPA) se solicit n mod explicit s fie furnizat justificarea pentru mprirea proiectului n etape i dovada independenei lor tehnice i financiare. O faz dintr-un proiect poate fi considerat ca un proiect major, mai ales n cazul n care faza de construcie pentru care este solicitat asistena din Fonduri nu poate fi considerat ca fiind operaional n sine2. Acesta este cazul, de exemplu, pentru o operaiune care se ateapt s fie mai mare dect perioada de programare, astfel nct cererea de co-finanare pentru perioada 2007-2013 este numai pentru o faz a ntregii operaiuni (articolul 40(d) 1083/2006).

2 Comisia European, Documentul de Lucru nr. 4, a se vedea nota de subsol nr. 1.

21

n acest context operaional nseamn c infrastructura este complet funcional i este folosit, chiar dac capacitatea deplin proiectat a obiectivului de investiie nu poate fi exploatat din cauza restriciilor legate de fazele ulterioare nc nefinalizate. Cteva specificaii pentru pragurile financiare: - variabila economic cheie este costul de investiie total. Pentru a evalua aceast cifr nu vor fi luate

n considerare sursele de finanare (de exemplu, numai finanarea public sau numai co-finanarea comunitar), ci suma tuturor cheltuielilor planificate pentru a achiziiona sau construi activele fixe i costurile forfetare corespunztoare pentru activele necorporale;

- n cazul n care costurile de investiii vor fi ealonate pe un anumit numr de ani, atunci trebuie s se ia n consideraie suma tuturor costurilor anuale.

Figura 1.1 Planificarea anual a costului proiectului

Sursa: autorii

- avnd n vedere c este necesar s se ia n consideraie costul investiiei, fr costurile de operare, de asemenea este recomandabil s se includ i cheltuielile privind operaiunile nerepetitive efectuate n faza de nceput n calculul costului total, cum ar fi cheltuielile de angajare i instruire, licene, studii preliminare, planuri i alte studii tehnice, revizuirea preului, alocarea capitalului de operare etc. n cazul unei faze de proiect: dac faza de proiect este doar o faz pregtitoare (de exemplu, studii tehnice, pregtirea

achiziiei publice etc.) numai costul total estimat al cheltuielilor de pregtire ar trebui s fie considerat ca fiind costurile de investiie totale;

dac faza de proiect este faza de pregtire i construcie care va fi operaional independent, costul total de investiie este suma a dou categorii de cheltuieli;

dac faza de proiect este faza de pregtire i construcie care nu va fi operaional independent, costul total de investiie este suma cheltuielilor de pregtire i faza de construcie necesar pentru a face proiectul operaional, fie c sunt sau nu co-finanate n perioada 2007-2013;

- uneori relaiile dintre diferite proiecte mai mici sunt de aa natur c este mai bine s fie considerate ca un singur proiect mare (de exemplu, cinci tronsoane din aceeai autostrad, fiecare costa 11 milioane Euro, pot fi considerate un singur proiect mare de 55 milioane Euro).

22

Figura 1.2 Costul de investiie al proiectului include orice cheltuieli privind operaiunile de pre-producie nerepetitive

Sursa: autorii

1.3 Informaiile solicitate Reglementrile comunitare indic informaiile care trebuiesc incluse n dosarul proiectului transmis Comisiei. Articolul 40 din Regulamentul 1083/2006 prevede propriile norme pentru transmiterea cererii de co-finanare a proiectelor majore. Se solicit rezultatele unui studiu de fezabilitate, o analiz cost-be-neficiu, o evaluare a riscurilor, o evaluare a impactului asupra mediului3, o justificare pentru contribuia public i un plan de finanare pentru resursele financiare totale prevzute i contribuia din fonduri i alte surse comunitare de finanare (pentru detalii, a se vedea Focus). Cerinele de informaii similare se aplic i proiectelor IPA. Pentru cererea oficial a contribuiei Comisiei, autoritatea de management ar trebui s transmit un formular de cerere standard (a se vedea anexele XXI i XXII din Regulamentul de implementare), care s ofere o descriere detaliat a informaiilor specifice necesare n fiecare seciune pentru analiza de fezabilitate, cost-beneficiu, impactul asupra mediului i analiza de risc. n plus, datele structurate furnizate n formularele de cerere vor fi codificate n conformitate cu normele pentru schimbul electronic de date (a se vedea articolele 39-42 din Regulamentul de implementare i Anexa XX). Un proiect major este notificat oficial numai dup ce formularul de cerere i datele structurate codificate sunt transmise Comisiei. Citirea acestui Ghid va ajuta promotorii de proiect s neleag mai bine ce informaii sunt cerute de ctre diferii factori de decizie i n cele din urm de ctre Comisie, cu scopul de a evalua beneficiile socio-economice i costurile; cum s ia n consideraie costurile i beneficiile de mediu; cum s pun n balan efectele directe i indirecte asupra ocuprii forei de munc, cum s evalueze rentabilitatea economic i financiar etc. De fapt, exist diferite moduri de rspuns la aceste solicitri de informaii: Capitolul 2 subliniaz cteva ntrebri fundamentale, metode i criterii.

3 n special efectul asupra siturilor Natura 2000, precum i cele protejate prin Directiva Habitate (92/43/CEE) i Directiva Psri (79/409/ CEE), principiul poluatorul pltete i conformitatea cu Analiza Impactului asupra Mediului i Directiva SEA.

23

FOCUS: INFORMAII SOLICITATE

Regulamentul de stabilire a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006 (articolul 40): Statul membru sau autoritatea de management furnizeaz Comisiei urmtoarele informaii privind proiectele majore: (a) informaii privind organismul care va fi responsabil pentru implementare; (b) informaii privind natura investiiei i descrierea sa, volumul financiar i localizarea; (c) rezultatele studiilor de fezabilitate; (d) un calendar de implementare a proiectului i, n cazul n care perioada de implementare a operaiunii n cauz este de ateptat s fie mai mare dect perioada de programare, fazele pentru care co-finanarea comunitar este solicitat n cursul perioadei de programare 2007-2013; (e) o analiz cost-beneficiu, inclusiv o evaluare a riscurilor, precum i impactul previzibil asupra sectorului n cauz i asupra situaiei socio-economice a statului membru i / sau a regiunii i, dac este posibil i dac este cazul, asupra altor regiuni din UE; (f) o analiz a impactului asupra mediului; (g) o justificare pentru contribuia public; (h) planul de finanare pentru totalul resurselor financiare prevzute i suma prevzut pentru contribuia din fonduri, BEI, Fondul European de Investiii (FEI) i orice alte surse de finanare comunitar, inclusiv planul indicativ anual al contribuiei financiare din FEDR sau Fondul de Coeziune pentru proiecte majore. Regulamentul de implementare IPA nr. 718/2007 (articolul 157): Atunci cnd se transmite un proiect major Comisiei, structura de operare trebuie s prevad urmtoarele informaii: (a) informaii privind organismul care va fi responsabil pentru punerea n aplicare; (b) informaii privind natura investiiei i o descriere a volumului financiar i localizarea; (c) rezultatele studiilor de fezabilitate; (d) un calendar pentru implementarea proiectului nainte de ncheierea programului operaional aferent; (e) o evaluare a echilibrului socio-economic global al operaiunii, pe baza unei analize cost-beneficiu i incluznd o evaluare a riscurilor, precum i o evaluare a impactului preconizat asupra sectorului n cauz, a situaiei socio-economice a rii beneficiare i, n cazul n care operaiunea implic transfer de activiti dintr-o regiune a unui stat membru al UE, impactul socio-economic asupra regiunii respective; (f) o analiz a impactului asupra mediului; (g) planul de finanare, care prezint contribuiile financiare totale ateptate i contribuia planificat n temeiul Regulamentului IPA, precum i alte surse de finanare comunitare i externe. Planul de finanare va fundamenta necesitatea acordrii contribuiei IPA printr-o analiz a viabilitii financiare. Corrigendumul la Regulamentul de implementare 1828/2006 (articolul 40): Sistemul informatic pentru schimbul de date va conine informaii de interes comun pentru Comisie i statele membre ale UE i cel puin urmtoarele date necesare pentru tranzaciile financiare: (...) e) cererile de asisten pentru proiecte majore menionate la articolele 39, 40 i 41 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, n conformitate cu anexele XXI i XXII la prezentul regulament, mpreun cu datele selectate din acele anexe identificate n Anexa XX.

1.4 Responsabilitatea pentru evaluarea proiectului n conformitate cu Regulamentul 1083/2006, articolul 40, statul membru al UE, sau autoritatea de management a programului operaional n cadrul cruia proiectul major este transmis, are responsabilitatea de a furniza Comisiei informaiile necesare pentru evaluarea proiectului.

FOCUS: INCLUDEREA PROIECTELOR MAJORE N PROGRAMUL OPERAIONAL

Regulamentul de stabilire a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006 (articolul 37): (1) Programele operaionale din cadrul Obiectivului convergen i Obiectivului competitivitate regional i ocuparea forei de munc trebuie s conin: (...) h) o list indicativ a proiectelor majore n sensul articolului 39, care sunt ateptate s fie transmise n perioada de programare pentru aprobare Comisiei. Regulamentul de implementare (Anexa XVIII 1828/2006), raportarea anual i final (cuprins): - Programe FEDR / FC: proiecte majore (dac este cazul); - progresele n implementarea proiectelor majore; - progresele nregistrate n finanarea proiectelor majore; - orice schimbare n lista indicativ a proiectelor majore din programul operaional. Regulamentul de implementare IPA 718/2007 (articolul 155 (2): Programele operaionale trebuie s cuprind: (...) j) pentru componenta de dezvoltare regional, o list indicativ a proiectelor majore nsoit de caracteristicile lor tehnice i financiare, inclusiv sursele de finanare preconizate, precum i calendarele indicative pentru implementarea acestora.

n acest cadru (conform articolului 41), Comisia este responsabil pentru evaluarea proiectelor majore, pe baza informaiilor furnizate de ctre partea care nainteaz propunerea. Un evaluator de proiect va

24

lua n consideraie lista de cerine a reglementrilor ca o indicaie general a informaiilor minime necesare. Proiectul major va fi evaluat n funcie de factorii enumerai la articolul 40, contribuia sa la realizarea obiectivelor acestor prioriti i coerena acestuia cu alte politici comunitare. n timpul acestui proces Comisia poate s cear integrarea informaiilor n cazul n care cererea este incomplet, inconsistent sau de o calitate insuficient. n acest sens Comisia poate consulta experi externi, inclusiv BEI, dac este necesar. BEI este, de asemenea, implicat n iniiativa JASPERS (a se vedea Focus mai jos).

FOCUS: EVALUAREA DE CTRE COMISIE

Regulamentul de stabilire a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006 (articolul 41): Comisia evalueaz proiectul major, dac este cazul n consultare cu experi externi, inclusiv cu BEI, n funcie de factorii menionai la articolul 40, coerena acestuia cu prioritile programului operaional, contribuia sa la realizarea obiectivelor acestor prioriti i coerena cu alte politici comunitare. Articolul 36 (3) Regulamentul 1083/2006: 3) Comisia poate s consulte BEI i FEI naintea adoptrii deciziei menionate la articolul 28 alineatul (3) i a programelor operaionale. Aceast consultare se refer n special la programele operaionale care conin o list indicativ de proiecte majore sau programe care, prin natura prioritilor lor, sunt potrivite pentru mobilizarea de mprumuturi sau alte tipuri de finanare prin piaa de capital. 4) Comisia poate, n cazul n care consider c este util pentru evaluarea proiectelor majore, s invite BEI s analizeze calitatea tehnic i viabilitatea economic i financiar a proiectelor n cauz, n special n ceea ce privete instrumentele de inginerie financiar care urmeaz s fie aplicate sau dezvoltate. 5) Comisia, n punerea n aplicare a dispoziiilor prezentului articol, poate s acorde o subvenie BEI sau FEI.

FOCUS: INIIATIVA JASPERS

JASPERS (Asisten comun pentru susinerea proiectelor n regiunile europene) este o iniiativ comun BEI, Comisia European (Direcia General de Politici Regionale - DG Regio) i Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare (BERD). Acesta este un parteneriat de asisten tehnic care are ca obiectiv asistarea statelor membre ale UE din cadrul Obiectivului convergen n elaborarea de proiecte majore de infrastructur de nalt calitate care s fie transmise pentru co-finanare din Fondurile Structurale i de Coeziune. Asistena acordat de JASPERS poate acoperi orice lucrri de pregtire necesare pentru elaborarea unei cereri de finanare. JASPERS funcioneaz pe baza unui Plan de aciune pe ar, elaborat n parteneriat cu statul beneficiar i Unitatea geografic din cadrul DG Regio. Formularul de proiect completat trebuie s indice contribuia JASPERS pentru pregtirea naional i echipa de evaluare a proiectului. Formularele cererii de finanare pentru proiectele majore trebuie s indice dac proiectul a beneficiat de asisten JASPERS i s raporteze concluziile i recomandrile de ansamblu ale contribuiei JASPERS. Pentru detalii suplimentare a se vedea URL: http://www.jaspers.europa.eu/.

Deciziile Comisiei privind proiectele co-finanate se va baza pe o evaluare n profunzime. n cazul n care evaluarea prezentat de candidat este insuficient sau nu este convingtoare, Comisia poate solicita o revizuire sau o elaborare mai aprofundat a analizei; alternativ, aceasta poate efectua propria evaluare, dac este necesar, apelndu-se la o evaluare independent. Statele membre ale UE au deseori structuri i proceduri interne de evaluare a proiectelor de o anumit mrime, dar uneori pot aprea dificulti n realizarea unei evaluri de calitate. n orice caz, decizia final va fi rezultatul unui dialog cu promotorul proiectului, n scopul de a obine cele mai bune rezultate din investiie. Pentru a rezuma, evaluarea economic a proiectelor de ctre Comisie (care este doar unul dintre aspectele ntregului proces decizional) se bazeaz pe o abordare n trei etape. Scopul acestei abordri este de a verifica dac: - dosarul evalurii proiectului este complet. Acest lucru nseamn c toate informaiile necesare

trebuie s fie disponibile. Dac acest lucru nu se ntmpl, proiectul nu va fi admis; - analiza este de bun calitate. Aceasta nseamn c analiza este solid n termeni de coeren ai

ACB cu metodologia Comisiei i liniile orientative naionale privind ACB (unde sunt disponibile). Ipotezele de lucru pentru previziuni sunt realiste i metodele utilizate pentru calcularea indicatorilor principali de performan sunt corecte;

- rezultatele ofer o baz pentru decizia de co-finanare. Rezultatele ACB ar trebui s furnizeze dovezi c proiectul este, n special4:

4 A se vedea, de asemenea, Comisia European, Documentul de Lucru nr. 4, pagina 5.

25

- oportun din punct de vedere de socio-economic. Acest lucru este demonstrat de rezultatul analizei economice i, n special, printr-o valoare economic net actualizat pozitiv;

- n conformitate cu programul operaional i alte politici comunitare. Acest lucru se realizeaz prin verificarea faptului c rezultatele proiectului contribuie la atingerea obiectivelor programului i politicii (pentru mai multe detalii, a se vedea Capitolul 2);

- n nevoie de co-finanare. Mai exact, analiza financiar trebuie s demonstreze existena unei diferene de finanat (valoarea net financiar actualizat este negativ) i necesitatea asistenei comunitare, n scopul de a face proiectul viabil din punct de vedere financiar. Alternativ (a se vedea formularul cererii de finanare, seciunea G, Justificarea pentru contribuia public), orice implicare posibil a regulilor de ajutor de stat ar trebui s fie declarat.

Figura 1.3 Rolul ACB n procesul de evaluare al Comisiei

26

1.5 Decizia Comisiei Dup evaluare, Comisia va comunica decizia. Acest lucru este necesar pentru a defini: - obiectul fizic; - suma cheltuielilor eligibile la care se aplic rata de co-finanare a prioritii; - planul anual pentru contribuiile financiare din FEDR i FC.

FOCUS: DECIZIA COMISIEI

Regulamentul de stabilirea a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006, articolul 41: (2) Comisia adopt o decizie ct mai curnd posibil, dar nu mai trziu de trei luni de la transmiterea unui proiect major de ctre statul membru al UE sau autoritatea de management, cu condiia ca transmiterea s fie n conformitate cu articolul 40. Decizia respectiv se refer la descrierea obiectului fizic, valoarea pe baza creia se aplic rata de co-finanare pentru axa prioritar i planul anual al contribuiei financiare din FEDR sau Fondul de Coeziune. (3) n cazul n care Comisia refuz s acorde o contribuie financiar din fonduri pentru un proiect major, aceasta comunic motivele refuzului statului membru al UE n termenele i condiiile corespunztoare prevzute la alineatul (2).

Referitor la primul punct, ar trebui s fie furnizat o descriere adecvat a obiectului fizic. n ceea ce privete rata de co-finanare, ar trebui s fie luat n consideraie acea rat fixat la nivelul axei priori-tare unde a fost depus proiectul major.

FOCUS: RATA DE CO-FINANARE

Regulamentul de stabilirea a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006 (articolul 53): - Contribuia din fonduri la nivelul programului operaional din cadrul Obiectivului Convergen i Obiectivului Competitivitate

regional i ocuparea forei de munc trebuie s fac obiectul plafoanelor stabilite n Anexa III. L 210/51 Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, 31.7.2006.

- Pentru programele operaionale din cadrul Obiectivului de cooperare teritorial european n care cel puin un participant face parte dintr-un stat membru al UE cu un PIB mediu pe cap de locuitor pentru perioada 2001-2003 sub 85% fa de media celor 25 de state membre ale UE n aceeai perioad, contribuia din FEDR nu poate fi mai mare de 85% din cheltuielile eligibile. Pentru toate celelalte programe operaionale, contribuia din FEDR nu poate fi mai mare de 75% din cheltuielile eligibile pentru co-finanarea din FEDR.

- Contribuia din fonduri la nivelul axei prioritare nu face obiectul plafoanelor stabilite la alineatul 3 i n Anexa III. Cu toate acestea, trebuie s fie fixat un plafon astfel nct s se asigure conformitatea cu suma maxim a contribuiei fondurilor i pragul maxim de contribuie pe fond stabilit la nivelul programului operaional.

- Pentru programele operaionale co-finanate n comun: (a) din FEDR i Fondul de coeziune; sau (b) din alocaia suplimentar pentru regiunile extreme prevzute n Anexa II, FEDR i / sau Fondul de coeziune, decizia de aprobare a programul operaional trebuie s stabileasc o rat maxim i suma maxim a contribuiei pentru contribuia din fiecare fond i alocaie, separat.

- Decizia Comisiei de adoptare a unui program operaional stabilete rata maxim i suma maxim a contribuiei din fonduri pentru fiecare program operaional i pentru fiecare ax prioritar. Decizia indic separat alocrile pentru regiunile care primesc sprijin de tranziie.

n ceea ce privete cheltuielile eligibile, n cazul proiectelor generatoare de venituri care nu sunt supuse regulilor ajutorului de stat (articolul 55 din Regulamentul 1083/2006), valoarea curent a veniturilor nete din investiie trebuie s fie dedus din valoarea curent a investiiei n scopul de a calcula cheltuielile eligibile (a se vedea caseta de mai jos).

FOCUS: PROIECTELE GENERATOARE DE VENITURI

Regulamentul de stabilire a anumitor prevederi generale nr. 1083/2006 (articolul 55). Cheltuielile eligibile pentru proiectele generatoare de venituri nu trebuie s depeasc valoarea curent a costurilor de investiii minus valoarea curent a veniturilor nete obinute n urma investiiei pe parcursul unei perioade de referin determinate pentru: (a) investiii n infrastructur; sau (b) alte proiecte pentru care este posibil s se estimeze obiectiv veniturile n prealabil. n cazul n care nu toate costurile investiiei sunt eligibile pentru co-finanare, veniturile nete vor fi alocate proporional prilor eligibile i neeligibile ale costului de investiie. n calcul, autoritatea de management ine seama de perioada de referin adecvat pentru categoria de investiie n cauz, categoria proiectului, rentabilitatea normal ateptat pentru categoria de investiie, aplicarea principiului poluatorul pltete, i, dac este cazul, de consideraiile privind echitatea n relaie cu prosperitatea relativ a respectivului stat membru al UE. Documentul de Lucru nr. 4: spre deosebire de perioada 2000-2006, cheltuielile eligibile - i nu rata de co-finanare - sunt modulate n scopul de a relaiona contribuia din Fonduri cu veniturile generate de proiect. (...) Trebuie remarcat faptul c articolul 55 se aplic tuturor proiectelor, nu doar proiectelor majore. (...) Articolul 55 se aplic operaiunilor de investiii care genereaz venituri nete prin intermediul taxelor suportate direct de utilizatori. Acest articol nu se aplic pentru: - proiectele care nu genereaz venituri (de exemplu, drumuri fr taxe); - proiectele ale cror venituri nu acoper n totalitate costurile de operare (de exemplu, unele ci ferate); - proiectele care se supun regulilor de ajutor de stat - articolul 55(6).

27

CAPITOLUL 2 PLANUL DE ACTIVITATE PENTRU EVALUATORUL DE PROIECT

Prezentare general Acest capitol trece n revist informaiile cheie i paii analitici pe care un evaluator de proiect ar trebui s i parcurg pentru evaluarea investiiilor din cadrul fondurilor UE (structurale, de coeziune, IPA). Capitolul este structurat ca un plan de activitate i o gril de verificare pentru statele membre ale UE i pentru reprezentanii Comisiei Europene sau pentru consultanii externi care sunt implicai n evaluarea sau pregtirea dosarului pentru finanarea unui proiect. Planul de activitate propus pentru evaluarea proiectului este structurat n ase pai (Figura 2.1). Unii dintre aceti pai reprezint cerine preliminare, dar necesare, pentru analiza cost-beneficiu: - Analiza contextului i Obiectivele proiectului - Identificarea proiectului - Analiza opiunilor i fezabilitii - Analiza financiar - Analiza economic - Analiza de risc

Figura 2.1 Etapele evalurii proiectului

28

Fiecare din seciunile urmtoare va adopta o perspectiv strict operaional i fiecare aspect va fi analizat att din punctul de vedere al celui care propune proiectul de investiie ct i a celui care evalueaz proiectul pentru decizia de co-finanare. Capitolul menioneaz pe scurt alte abordri de evaluare, cum ar fi analiza cost-eficacitate, analiza multicriterial i evaluarea impactului economic. Acestea trebuie s fie vzute ca metode complemen-tare ACB i nu ca nlocuitori ai acesteia.

2.1 Analiza contextului i obiectivele proiectului

2.1.1 Contextul socio-economic

Prin parcurgerea primului pas din evaluarea proiectului se urmrete nelegerea contextului social, economic i instituional n care proiectul va fi implementat. n realitate, posibilitatea obinerii unor previziuni credibile a beneficiilor i costurilor se bazeaz de multe ori pe acurateea evalurii condiiilor macro-economice i sociale ale regiunii. n acest sens, o recomandare evident este s se verifice dac presupunerile fcute, de exemplu cu privire la PIB sau creterea demografic, sunt n concordan cu datele furnizate n Programul Operaional corespunztor. O analiz detaliat a contextului socio-economic este de asemenea util pentru realizarea analizei cererii, care const n previzionarea cererii de bunuri / servicii pe care proiectul le va genera. Prognoza pentru cerere este un indicator cheie pentru estimarea veniturilor viitoare ale proiectului, dac acestea exist, i prin urmare a performanelor sale financiare (pentru o discuie mai cuprinztoare referitor la analiza cererii, a se vedea Anexa A). Cererea previzionat este important de asemenea pentru proiectele care nu sunt generatoare de venituri i, n general, performana economic a unui proiect depinde de caracteristicile i dinamica mediului su regional. n acest stadiu este important s se identifice dac proiectul n cauz face parte dintr-un sistem de reele la nivel naional sau internaional. Acest lucru se ntmpl n special n cazul proiectelor de infrastructur, de transport sau de energie, care se pot compune din proiecte interdependente. Atunci cnd proiectele fac parte din reele, cererea lor, i prin urmare performana lor financiar i economic, este puternic influenat de problemele de dependen reciproc (proiectele ar putea concura ntre ele sau s fie complementare) i de accesibilitate (posibilitatea de a ajunge uor la instalaie). Astfel, limitele contextului relevant al analizei, spre exemplu context local, naional sau transnaional, trebuie s fie identificate de la caz la caz.

2.1.2 Definirea obiectivelor proiectului

Definirea clar a obiectivelor proiectului este un pas esenial pentru a nelege dac investiia are o valoare social. ntrebarea general la care orice evaluare de investiii ar trebui s rspund este care sunt beneficiile nete ce pot fi obinute prin proiect n mediul su socio-economic? Beneficiile luate n consideraie nu ar trebui s fie doar indicatorii fizici (km de drum) ci i variabilele socio-economice care sunt msurabile cantitativ. Obiectivele proiectului ar trebui s fie n conexiune logic cu investiia i n concordan cu politica sau prioritile programului. n timp ce o declaraie clar a obiectivelor socio-economice este necesar pentru a previziona impactul proiectului, deseori poate fi dificil s se prevad toate impacturile unui anumit proiect. Modificrile bunstrii au un numr de componente i pot exista constrngeri n ceea ce privete datele. De exemplu, datele regionale nu ne permit de obicei s facem estimri fiabile asupra impactului global al proiectelor individuale privind comerul cu alte regiuni; efectele indirecte asupra ocuprii forei de munc sunt dificil de cuantificat; competitivitatea poate depinde de condiiile comerciale externe, ratele de schimb, modificrile preurilor relative. Pentru multe dintre aceste variabile macro-economice ar putea fi prea costisitor s se efectueze analize specifice proiectului. Abordarea prezentului Ghid este de a se concentra pe analiza cost-beneficiu social. ACB are scopul de a structura ntr-un mod riguros ateptrile promotorului proiectul de investiie. Ea nu poate rspunde la toate n-trebrile cu privire la impactul viitor, dar se concentreaz pe un set de variabile micro-economice folosindu-le ca pe o scurttur pentru estimarea impactul economic total al proiectului. Indicatorul cheie pentru beneficiul

29

socio-economic net al proiectului este valoarea sa economic net actual, aa cum este descris mai jos. Pe ct posibil, impactul asupra ocuprii forei de munc, mediului nconjurtor, precum i alte obiective sunt reflectate numai de un indicator de performan, cu condiia ca ACB s se bazeze pe o metodologie solid. Totui, aceast abordare direct nu ar trebui s serveasc drept substitut pentru necesitatea de a justifica n mod clar proiectul din perspectiva obiectivelor socio-economice i pentru analize suplimentare, dac este necesar (de exemplu, analiza impactului asupra mediului). Obiectivul general al ACB este de a nlesni o alocare mai eficient a resurselor, demonstrnd avantajul pentru societate a unui anumit proiect sau program fa de alte alternative. ACB nu este potrivit pentru evaluarea impactul macro-economic al unui proiect privind, de exemplu, creterea PIB-ului regional sau tendinele omajului. Totui unele estimri macro-economice sunt utile n cadrul ACB, deoarece, dup cum s-a menionat mai sus, previziunile (de exemplu, cererea) pe baza crora analiza este construit ar trebui s fie n concordan cu presupunerile fcute cu privire la contextul socio-economic.

2.1.3 Coerena cu cadrul UE i cel naional

Evaluarea unui proiect major ar trebui s fie vzut ca parte a unui exerciiu de planificare mai mare i coerena acestuia n acest cadru ar trebui s fie analizat. Promotorul proiectului trebuie s arate modul n care proiectul, dac are succes, va contribui la obiectivele generale ale politicilor regionale ale UE i la politicile de coeziune. Din perspectiva Comisiei, este ntr-adevr important s se verifice faptul c proiectul este legat ntr-o manier logic de obiectivele principale ale fondurilor implicate: FEDR, FC i IPA (a se vedea Capitolul 1). Promotorul proiectului ar trebui s arate c asistena propus este coerent n raport cu aceste obiective, n timp ce evaluatorul trebuie s se asigure c aceast coeren exist i c este bine justificat. n plus fa de obiectivele generale ale fondurilor individuale, proiectul trebuie s fie coerent n raport cu legislaia UE n domeniul specific al asistenei (n special transport i mediu) i mai general, cu legislaia comunitar (de exemplu, achiziiile publice, concurena i ajutorul de stat). Aceast analiz preliminar a obiectivelor i contextului este important deoarece plaseaz activitatea de evaluare a proiectelor n cadrul mai cuprinztoare al exerciiului de planificare pe niveluri multiple de guvernare al Politicii de coeziune. Noua perioad de programare a UE este caracterizat de o abordare cu accent mai mare pe strategie. Potrivit acestei abordri, justificarea pentru fiecare intervenie ar trebui s fie ntotdeauna evaluat, cu trimitere la coerena obiectivelor cu prioritile cheie ale programelor operaionale (PO) formulate la nivel naional sau regional i cu strategia global definit n Orientrile strategice comunitare pentru coeziune i Cadrele Strategice Naionale de Referin (CSNR). Ori de cte ori este posibil, relaia dintre obiectivele proiectului i indicatorii utilizai pentru cuantificarea obiectivelor specifice ale programelor operaionale ar trebui s fie clar identificat. Aceast identificare va permite legtura dintre obiectivele proiectului cu sistemul de monitorizare i evaluare la nivel de program. Acest lucru este deosebit de important pentru raportarea progresului proiectelor majore n Rapoartele Anuale de Implementare, aa cum este solicitat prin articolul 67 alineatul (g) al Regulamen-tului 1083/2006.

2.2 Identificarea proiectului n subcapitolul 1.2 am prezentat baza legal pentru definirea proiectului. Aici vom dezvolta cteva aspecte implicate n identificarea proiectului. n contextul fondurilor UE, autoritile de management pot solicita asisten pentru faze specifice ale unui proiect avnd n vedere constrngerile tehnice, administrative sau financiare i, prin urmare, este important s se defineasc domeniul de aplicare al ACB. n special, un proiect se consider identificat n mod clar atunci cnd: - obiectul este o unitate auto-suficient de analiz (o jumtate de pod nu este un proiect); - efectele indirecte i cele de reea sunt luate n considerare n mod corespunztor; - o perspectiv social adecvat a fost adoptat din punct de vedere al prilor interesate relevante

luate n considerare (ale cui costuri i beneficii vor fi luate n considerare? - who has standing?).

30

2.2.1 Ce este un proiect?

Un proiect poate fi definit ca o operaiune ce cuprinde o serie de lucrri, activiti sau servicii destinate s ndeplineasc o sarcin indivizibil cu caracter economic sau tehnic precis, care are obiective bine definite. Evaluarea trebuie s se concentreze asupra ntregului proiect ca o unitate independent de analiz i nu pe fragmente sau seciuni ale acestuia. Prile de proiecte (generate din raiuni pur administrative) nu sunt obiecte adecvate pentru a fi evaluate. Acest lucru poate, n unele cazuri, s atrag dup sine solicitarea ca promotorul s considere un set de sub-proiec-te ca fiind, n fapt, un singur proiect mare. Aceasta ar putea fi situaia unei cereri de finanare UE pentru unele faze iniiale ale unei investiii, al crei succes depinde de finalizarea proiectului ca un ntreg. n acest fel proiectul n ansamblu ar trebui s fie luat n consideraie. ACB impune s se mearg dincolo de definiiile pur administrative. De exemplu, pentru a evalua calitatea unui anumit proiect, promotorul trebuie s prezinte o evaluare adecvat, nu numai pentru o parte a proiectului care va fi finanat cu fonduri UE, ci i pentru prile care sunt strns legate de aceasta, care sunt finanate din alte surse. Cu alte cuvinte, o ACB consolidat poate fi necesar pentru a nelege beneficiile nete ale unei seciuni a proiectului. Uneori, o cerere de finanare pentru proiect este compus din mai multe componente corelate ntre ele, dar relativ de sine stttoare. De exemplu, pentru un proiect care cuprinde o central hidroelectric, sistem de irigaie i zone de agrement, dac beneficiile i costurile fiecrei componente sunt independente, componentele sunt separabile i pot fi tratate ca proiecte independente. Evaluarea unui astfel de proiect implic, n primul rnd, luarea n considerare a fiecrei componente independente i, n al doilea rnd, evaluarea de combinaii posibile ale componentelor. Atunci cnd exist diferite opiuni fezabile pentru o seciune a unui proiect, o ACB simplificat pentru fiecare opiune poate ajuta pentru a testa impactul lor asupra ntregului proiect (a se vedea paragraful 2.3.3). Spre exemplu, un proiect poate consta n realizarea unei reele electrice trans-naionale n cadrul TEN-E. Aici evaluarea economic nu trebuie s se concentreze pe ntreaga reea, ci numai pe acea seciune a proiectului unde sunt disponibile diferite opiuni. Promotorul trebuie s justifice alegerea proiectului identificat i evaluatorul are sarcina s judece calitatea acestei alegeri. n cazul n care obiectul analizat nu este identificat n mod clar, evaluatorul poate cere ca promotorul s integreze n dosarul cererii de finanare o clarificare a proiectului identificat de el (unde este cealalt jumtate a podului?).

EXEMPLU: IDENTIFICAREA UNUI PROIECT

- Un proiect de autostrad ce leag oraul A de oraul B este justificat doar de perspectiva ca un aeroport va fi amplasat n imediata apropiere a oraului B i c cea mai mare parte a traficului se va efectua ntre aeroport i oraul A: proiectul ar trebui s fie analizat n contextul unui ntreg sistem aeroport-autostrad.

- O central hidroelectric, situat n X i care ar trebui s deserveasc o nou fabric mare consumatoare de energie n Y: din nou, dac cele dou lucrri sunt dependente una de cealalt, pentru evaluarea costurilor i beneficiilor analiza ar trebui s fie integrat, chiar dac finanarea UE este solicitat numai pentru partea proiectului care are n vedere alimentarea cu energie.

- Un proiect productiv de mare amploare de mpdurire, finanat din fonduri publice i justificat prin posibilitatea de a aproviziona o fabric de celuloz cu capital integral privat: analiza ar trebui s ia n consideraie costurile i beneficiile ambelor componente i anume proiectul de mpdurire i fabrica.

2.2.2 Efecte indirecte i efecte de reea

Dup ce a fost identificat proiectul, ar trebui s fie definite limitele analizei. Proiectul are un impact direct asupra utilizatorilor, lucrtorilor, investitorilor, furnizorilor etc., dar, de asemenea, are efecte indirecte asupra terelor pri. Riscul dublei contabilizri a beneficilor proiectului ar trebui s fie examinat cu atenie. n general, impacturile indirecte pe pieele secundare nu ar trebui s fie incluse n analiza economic, ori de cte ori un pre umbr corespunztor (a se vedea Glosar i subcapitolul 2.5) a fost pltit pentru beneficii i costuri. Astfel, impactul unei autostrzi asupra sectorului turistic local, de exemplu prin fora de munc suplimentar sau valoarea adugat suplimentar, nu ar trebui s fie incluse n ACB atunci cnd un salariu umbr corespunztor a fost utilizat, aa cum se va discuta n continuare (a se vedea paragraful 2.5.3). Ca regul general, efectele (modificri de pre sau cantitate) pe pieele secundare nedistorsionate ar trebui s fie ignorate, presupunnd c analiza a luat n consideraie preurile umbr

31

corespunztoare de pe pieele primare. Uneori acest lucru este dificil, n special n domeniul transportului, i anumite piee secundare ar trebui s fie luate n consideraie, dei cu pruden pentru a evita dubla contabilizare a efectelor (a se vedea Focus mai jos). n ceea ce privete efectele de reea (de exemplu, traficul rutier deviat ntr-un proiect de transport), acestea ar trebui s fie incluse n ACB printr-un model de prognoz corespunztoare. De exemplu, n cazul unui proiect de legtur de transport feroviar de mare vitez, traficul deviat de la transportul feroviar convenional ar trebui s fie luat n consideraie printr-un model potrivit cererii de trafic. Acest aspect specific va fi discutat n continuare n studiile de caz pentru transport n Capitolul 4. Externalitile pozitive i negative (de exemplu, externalitile de mediu ale proiectului) ar trebui, pe ct posibil, s fie ntotdeauna luate n calcul pentru analiza cost-beneficiu. Dac externalitile nu sunt cuprinse n analiza financiar, acestea trebuie s fie estimate i evaluate n cadrul analizei economice (a se vedea paragraful 2.5.2).

FOCUS: IDENTIFICAREA EFECTELOR ECONOMICE DIRECTE I INDIRECTE N SCOPUL EVITRII DUBLEI CONTABILIZRI A BENEFICIILOR N PROIECTELE DE TRANSPORT

Efecte directe: efectele asupra alegerii comportamentale n cadrul sistemului de transport (alegerea rutelor, alegerea unui anumit mod, alegerea timpului de plecare i alegerea destinaiei) a utilizatorilor acelei pri de reea la care se aplic iniiativa (de exemplu, numrul de utilizatori al unui drum nou planificat). Efecte de reea directe: efectele asupra alegerii comportamentale n cadrul sistemului de transport transferate de fluxurile de reea ctre ali utilizatori ai reelei care nu sunt utilizatorii acelei pri de reea la care se aplic iniiativa (de exemplu, schimbarea n utilizarea trenului n zona n care noul drum este planificat). Efecte indirecte: efectele n afara pieei de transport ca urmare a unei iniiative n domeniul transportului, de obicei includ schimbri n producie, ocuparea forei de munc i populaia rezidenial dintr-un anumit amplasament (de exemplu, gospodrii care se mut la ora deoarece exist legturi mai bune ctre activitatea lor datorit unui drum nou). Efecte de reea indirecte: efectele asupra reelei de transport a alegerilor fcute pe alte piee (piaa terenurilor i proprietilor, piaa forei de munc, pieele de produse i piaa de capital), ca rezultat al schimbrilor n costurile generalizate aduse de iniiativa n domeniul transportului (de exemplu, schimbarea n fluxul traficului ntr-un ora datorit creterii numrului de gospodrii relocate n ora ca urmare a unui drum nou).

Sursa: HEATCO (2004).

2.2.3 Ale cui costuri i beneficii vor fi luate n considerare?

n literatura de specialitate privind ACB, problema care costuri i beneficii conteaz? este cunoscut ca problema standing, adic a cui bunstare conteaz n agregarea beneficiilor nete. n unele cazuri, identificarea ale cui beneficii i costuri se iau n considerare trebuie s confirme prezena unui numr de parteneri sociali interesai deoarece costurile i beneficiile pot fi generate i acumulate de categorii mai mari sau mai mici de actori economici / sociali n funcie de nivelul geografic adoptat n analiz. De exemplu, n cazul unei linii de tren de mare vitez care leag dou orae mari, comunitile locale pot fi afectate negativ de impactul proiectului asupra mediului, n timp ce beneficiile pot fi mai mari dect costurile dac este luat n consideraie perspectiva naional. Aa cum s-a menionat n paragraful 2.1.1, n general, este necesar s se stabileasc dac ar trebui s fie efectuat analiza cost-beneficiu atunci cnd se adopt un punct de vedere la nivel local, regional, naional, UE sau global. Nivelul adecvat de analiz trebuie s fie definit cu referire la domeniul de aplicare i dimensiunea proiectului. Dei nu este posibil s se furnizeze o gril standard n care s se asocieze tipul de investiie cu un nivel de analiz predefinit, proiectele aparinnd anumitor sectoare n mod frecvent au un domeniu comun al efectelor. De exemplu