ŞCOALA NATIONALA DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVEFACULTATEA DE ADMINISTRATIE PUBLICĂ

STUDII UNIVERSITARE DE MASTERSPAŢIUL PUBLIC EUROPEAN

SISTEME DE GUVERNARE EUROPENE

TEORIA GUVERNANŢEI MULTINIVEL

IN UNIUNEA EUROPEANA

Teoria guvernanţei multinivel. traversează domeniile tradiţional separate ale

politicilor internaţionale şi interne aducând în lumină reducerea distincţiei dintre aceste

domenii în contextual integrării europene,. caracterizează schimbarea relaţiilor dintre

actorii plasaţi pe diferite niveluri teritoriale, atât din sectorul public cât şi din cel privat

Guvernanţa multinivel a fost, în primul rând, dezvoltată la nivelul studiilor despre

politicile UE şi apoi extinsă spre luarea decizie la nivel european. O primă explicaţie se

referă la guvernaţa multinivel interpretată ca sistem de negociere continuă între diferitele

niveluri guvernamentale şi prezintă modalităţile în care guvernele supranaţionale,

naţionale, regionale şi locale sunt implicate în reţele de politici publice (I.Bache,

Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance? Paper prepared for the EUSA 9th

Biennal Conference in Austin, Texas, March 31 - 2 April, 2005)

Teoria accentuează atât creşterea frecvenţei şi complexităţii interacţiunilor dintre

actorii guvernamentali cât şi creşterea dimensiunii actorilor non-statali care sunt

mobilizaţi în elaborarea politicilor UE.

Astfel, guvernanţa multi-nivel ridică o nouă şi importantă chestiune legată de

rolul, puterea şi autoritatea statelor.

Nicio altă formă de cooperare internaţională nu este atât de extinsă comparativ cu

Uniunea Europeană dacă se ţine cont de numărul domeniilor acoperite de politici, de

scopul acestor politici şi de căile prin care aceste politici sunt dezvoltate. UE este într-o

anumită perspectivă abordată ca un mix între cooperarea interguvernamentală clasică

dintre statele suverane şi o larga extinderea a integrării supranaţionale. Persistenţa unei

zone gri între interguvernalism şi supranaţionalism contituie principala diferenţa dintre

guvernanţa multinivel şi alte teorii ale integrării. De asemenea, guvernanţa nu rezolvă

problema suveranităţii statale ci susţine doar că o structură multinivel este creată de

actori subnaţionali şi supranaţionali . Una dintre principalele probleme ale teoriei

integrării, şi anume, transferul de loialitate şi suveranitate între entităţile naţionale şi

supranaţionale precum şi viitorul relaţiilor în UE nu sunt clarificate prin abordarea

guvernanţei. Identificarea parţială a măsurilor politice şi a celor macroeconomice este

partajată între diverse niveluri decizionale

Combinarea deciziilor commune pe zonele largi ale ariilor acoperite de politici

are ca rezultat profunde complicaţii între nivelul naţionale şi nivelul european, ambele

responsabile pentru dezvoltarea politicilor. Acestă tip de confruntări reprezintă unul

dintre principiile de bază ale guvernanţei.

Guvernanţa multinivel interpretază, de asemenea, UE ca un sistem politic cu

interconectări instituţionale la diferite niveluri: 1) european- Comisia Europeană,

Consiliul European şi Parlamentul European; 2) naţional şi 3) regional.

Aceste niveluri interacţionează între ele în două moduri:a) de-a lungul diferitelor

niveluri de guvernare (dimensiunea verticală) şi b) cu alti actori relevanţi, în cadrul

aceluiaşi nivel (dimensiunea orizontală)

Tipuri de guvernanţă multinivel

Guvernele naţionale îşi menţin un rol decizional important, dar controlul nu este

localizat la nivel supranaţional. Suveranitatea naţională este dilatată în acest proces

decizional, iar instituţiile supranaţionale sunt autonome.

Descentralizarea este termenul utilizat în mod curent pentru transferul puterii

(doar o anumită parte) de la nivel central spre celelalte niveluri.

In perioada actuală, se manifestă un important interes în jurul descentralizării,

chiar şi in statele dezvoltate, Liesbet Hooghe and Gary Mark au identificat două abordări

distincte şi coerente ale descentralizării, abordarea de Tip I şi abordarea de Tip II

Abordarea de Tip I se caracterizează prin: (a) jurisdicţiile au o multitudine de scopuri -;

(b) membrii acestor jurisdicţii nu sunt coordonaţi; (c) număr fix de niveluri ale acestor

jurisdicţii (d) întregul sistem urmăreşte o configurare uniformă. Această abordare pune

accent pe dispersia autorităţii către jurisdicţiile cu scopuri generale, necoordonate şi

infelexibile durabile

Cel mai simplu sistem de acest tip este sistemul autorităţi locale: fiecare cu

propria putere şi propriile responsabilităţi, (responsabilităţi care nu sunt coordonate la

nivel central.) faţă de populaţia dintr-un anumit teritoriu. În cea mai mare parte a statelor

în care există cel puţin un alt nivel al autorităţii publice teritoriale acesta este legat de

nivelul local în acelaşi mod în care nivelul teritorial este legat de nivelul naţional. Aceste

sisteme sunt considerate ca fiind “normale”.

Sistemele de Tip II se caracterizează prin :(a) jurisdicţii cu sarcini specifice ; (b)

necoordonarea membrilor; (c) număr nelimitat al nivelurilor jurisdicţionale şi (d)

configurare flexibilă.

Exemple pentru acest tip de abordare pot constitui marile zone urbane, în care

responsabilitatea pentru diferitele funcţii şi servicii –educaţie, poliţie, drumuri, transport

feroviar, spitale, planificare, gaz, electicitate etc- sunt împărţite între diferitele structuri,

fiecare cu propria organizare, cu diferite frontiere teritoriale, cu număr variabil de sub-

niveluri . Acest al doilea tip de sisteme se referă la jurisdicţii cu sarcini specifice,

intersectabile şi flexibile

Hooghe and Marks subliniază faptul că fiecare tip de sistem funcţionează corect într-un

anumit context. De asemenea, cei doi autori relevă punctele tari, dar şi pe cele slabe

asociate fiecăruia dintre cele două tipuri de sisteme. (Hooghe, L. and G. Marks,

'Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance',American

Political Science Review, Vol. 97 No. 2, (2003), pp. 233-43. )

Guvernanţa este co -responsabilă pentru politicile la nivelul teritorial local Această

viziune este contestată de cei care argumentează că europenii ar putea fi mult mai bine

satisfăcuţi din punct de vedere al serviciilor dacă s-ar realiza coordonarea şi chiar

competiţia dintre jurisdicţii- în termeni europenei dacă s-ar realiza aşa numită “geometrie

variabilă”. În locul unei largi jurisdicţii la nivel european, autoritatea ar fi împărţită în

multiple regimuri funcţionale specifice cu coordonare la nivelul statelor membre.

Există, din partea unor autori, opinia conform căreia problemele proiectării jurisdicţiilor,

similar alegerilor la nivelul diferitelor paliere teritoriale, sunt fractale. Difuzia luării

deciziei pornind de la palierul central al statului ridică probleme fundamentale de

proiectare care pot fi conceptualizate ca două tipuri de constrângeri ale guvernanţei.

Aceste două tipuri sunt coerente şi reprezintă răspunsuri alternative la problemele

fundamentale de coordonare. Pe baza argumentelor se poate concluziona că aceste două

tipuri de guvernanţă reflectă concepte distincte ale comunităţii.

. În studiile referitoare la UE guvernanţă multinivel este moneda curentă la care

apelează atât teoreticieni cât şi decidenţi.

Guvernanţa multinivel iniţial descria un “sistem de negocieri continue între

guvern şi nivelurile teritoriale-supranaţionale, naţionale, regionale şi locale” care erau

distinctive în politicile structurale ale UE (Marks 1993, 392; Hooghe 1996), dar în

prezent acest termen este aplicat într-o perspectivă mult mai largă. (Hooghe and Marks

2001). In cadrul studiilor UE a fost, de asemenea, analizată difuzia deciziei în reţelele

informale, dar coordonate ale politicilor. (Peterson 2001).

Romano Prodi, fost preşedinte al Comisiei Europene, sublinia nevoia de creştere a

eficacităţii guvernanţei multinivel, afirmând că : “posibilitatea de atingere a unui real

dinamism, a creativităţii şi legitimării democratice în UE este potenţialul care există de-a

lungul diferitelor niveluri ale guvernanţei”

În Cartea Albă a Guvernanţei din 2001, Comisia Europeană caracteriza UE ca “

bazându-se pe guvernanţa multinivel în care fiecare actor contribuie cu propriile

cunoştiinţe şi capabilităţii la succesul întregului exerciţiu.”

In sistemul multinivel provocarea reală este reprezentată de stabilirea unor reguli

clare referitoare la cum este partajată, şi nu separată, competenţa; doar într-o viziune

integrată, globală şi nu exclusivistă, Statele membre şi toţi cetăţenii Uniunii putând fi

siguri că interesele lor sunt cel mai bine reprezentate. (Comisia Europeană, 2001, 34–35).

În domeniul relaţiilor internaţionale, reconfigurarea autorităţii este un subiect

deosebit de incitatnt pentru teoreticienii şi cercetătorii. Literatuta referitoare la

cooperarea multilaterală şi guvernanţa globală relevă condiţiile specifice în care

guvernele naţionale crează regimuri internaţionale. Un punct de pornire este articolul

publicat în 1982 de către Robert Keohane şi în care este analizată cererea şi oferta pentru

ca regimurile internaţionale să reducă costurile de tranzacţie şi să limiteze incertitudinea

asimetrică.

James Rosenau argumentează că guvernele naţionale au pierdut teren în faţa

reţelelor corporaţiilor, societăţilor profesionale, grupurilor de advocacy, organizaţiilor

neguvernamentale.

Aceste sfere de autoritate deşi asigură conformitatea sunt ne-ierarhizate, fluide şi

în special, non-guvernamentale şi adesea non-teritoriale (Rosenau 1997).

Federalismul este examinat din perspectiva alocării optime de autoritate de-a

lungul palierelor guvernamentale şi din perspectiva modalităţilor de interacţiune a acestor

paliere.

În ultimii ani, conceptele specifice federalismului au fost transferate spre

regimurile internaţionale, şi în particular spre UE. Au fost, de asemenea, întreprinse

eforturi în direcţia măsurării descentralizării regionale şi locale (Garman, Haggard, and

Willis 2001; Rodden 2002; Treisman 1999). Teoriile deductive au analizat guvernanţa

multinivel în termeni de cerere şi ofertă pentru jurisdicţii.

Studiile asupra guvernării locale în UE sunt focalizate aupra guvernanţei

multinivel policentrică. De aproximativ patru decenii punctele de vedere contrare

referitor la dimensionarea corespunzătoare şi diviziunea funcţiilor au fost dezbătute cu

privire la guvernanţa locală şi metropolitană..

Guvernanţa flexibilă

Dispersia guvernanţei de-a lungul mai multor jurisdicţii este mult mai flexibilă

comparativ cu concentrarea guvernanţei într-o jurisdicţie. Guvernanţa eficientă ajustează

jurisdicţiile pentru a realiza un echilibru între punctele tari şi punctele slabe ale

centralizării (Marks and Hooghe 2000).

A spune că guvernanţa multinivel este mai eficientă decât guvernarea centralizată

nu echivalează cu identificarea eficienţei drept caută principală a guvernanţei multinivel.

Extinderea guvernanţei este rezultatul unei serii de factori politici, constrângeri legale,

dependenţe şi identităţi. (Marks şi Hooghe 2000).

Jurisdicţiile au calitatea de a reuşi punerea în valoare a economiilor de scală,

eficientizarea sistemelor de impozitare, facilitarea unei mai eficiente redistribuiri,

intensificarea pieţelor de schimb, etc. . Jurisdicţiile mari se pot confrunta cu probleme

serioase când răspund cu aceeiaşi politică unor sisteme diferite, de exemplu ecologice,

sau problemelor unei populaţii heterogene.Guvernarea centralizată este criticată datorită

lipsei de sensitivitate la variaţiile eficienţei în cazul diferitelor politici. Economiile de

scală sunt caracterizate mai repede de producerea de bunuri publice ( capital intensiv)

decât de servicii (muncă intensivă) deoarece economiile accrue de la costuri spre ieşiri

(Oakerson 1999). Astfel, economiile de scală în domeniul infrastructurii sunt cu mult mai

mari decât în domeniul educaţiei.

Jurisdicţiile scală largă sunt de tipul capital intensiv, iar jurisdicţiile de scală mică

sunt de tipul muncă intensiv

Bibliografie

L.G. Popescu , Administraţie şi Politici Publice, ed. Economică, 2006

Helen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor în Uniunea

Europeană, ed.5 Oxford University Press, 2005

Buchanan, James M,.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a Theory of

the Rent-seeking Society” editată de James M. Buchanan, Robert D. Tollison şi Gordon

Tullock. Texax A&M University Press Lindblom,

Charles E.1959.”The Science of Muddling Through” în Public Administration Review

Thomas R.1998.”Understanding Public Policy”.Prentice-Hall Inc.