Cursuri Stiinte Administrative

STIINTA ADMINISTRATIEI

Note de curs

CURS 1 SI 2

Curs 1

Stiinta administratiei. Notiuni introductive (I)

1. Notiune si terminologie

2. Obiectul stiintei administratiei

3. Continutul stiintei administratiei

1. Notiune si terminologie

Noiunea de administraie public este definita in primul rand de cre tiina administraiei, dar si de alte discipline conexe, cu care are legtur direct, cum ar fi i tiina dreptului administrativ.n literatura de specialitate, n mod frecvent ntlnim noiuni ca: administraia de stat, administraie, activitate executiv i, mai nou, administraie public, uneori cu nelesuri diferite, alteori punndu-se semnul egalitii ntre unele dintre acestea.Noiunea de "administraie" desemneaz unele compartimente organizatorice din structura unei uniti sau organ, ori activiti ale acestora care nu au caracter productiv.Unii autori, utiliznd noiunea de "administraie de stat" arat c prin aceasta se nelege un sistem de organe ale statului" sau o anumit form fundamental de activitate a statului, respectiv, activitatea administrativ". Trebuie precizat c noiunile de "activitate administrativ" i "organe administrative" pot fi desemnate i prin termenii "activitate executiv", respectiv "organe executive", noiunile "administrativ" i "executiv" fiind folosii alternativ, cu sens identic.Ali autori fac distincie net ntre "administraia de stat" i "activitatea executiv". Acestia definesc administraia de stat ca "activitatea ce se desfoar pentru ndeplinirea n mod practic i concret a funciilor statului i a sarcinilor organelor administrative de stat". n acest neles larg, aceti autori deosebesc administraia de stat, de activitatea executiv, care se ndeplinete de catre organele executive, iar studierea ei formeaz obiectul tiinei administraiei de stat, pe cnd activitatea executiv este reglementat de norme de drept administrativ.Administraia public, ca modalitate de realizare a puterii executive, are n centrul preocuprilor sale gestionarea interesului public, asigurarea fucionrii regulate i continue a serviciilor publice.

n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii -administraia - const ntr-o activitate rational i eflcient de utilizare a resurselor umane, materiale i fmanciare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.Societatea cunoate un proces continuu de diversificare i multiplicare a serviciilor administrative, care impune necontenite mbuntiri i perfecionri n structura i activitatea administraiei prin utilizarea unor metode i tehnici moderne.

Doctrina consider c n coninutul complex al administraiei se cuprind imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla.

Noiunea de administraie este mai larg dect aceea de administraie public, ea cuprinznd i administraia particular.

Ca orice activitate uman, att administraia public, ct i cea particular, urmresc un scop utiliznd anumite mijloace. Exist diferene eseniale ntre cele dou forme de administraie, att sub aspectul finalitii, ct i sub cel al resurselor folosite.

Administraia public, spre deosebire de administraia privat, urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice, n mod dezinteresat, prin realizarea de servicii publice.

Termenul "administrativ" este de origine latin i nseamn a servi la ceva, a servi pe cineva. Administraia public, prin natura ei, are menirea de a servi interesul public, de a fi un serviciu public pus la dispoziia societii i a cetenilor.

O problem deosebit de important, cu soluii diverse date de ctre doctrina, o reprezint raportul dintre administraia public i stat. Puterea constituit n stat ndeplinete trei funcii eseniale: legislativ, executiv i judectoreasc.

Administraia public este o activitate strns legat de puterea executiv, n doctrina tradiional francez ea fiind definit ca aciune a puterii executive prin procedee de putere public.

Statul, ca form de organizare social ii constituie un sistem de instituii politice care i permit s comande, s guverneze. Institutiilor politice le sunt subordonate instituiile administrative care realizeaz deciziile instituiilor publice.

Aadar, administraia public este exercitat de puterea executiv n regim de putere public, fiind o modalitate de realizare a funciunii executive a statului, dar nu singura, executivul exercitnd i alte raporturi cu organe constituionale ale statului.

Noiunea de administraie public este susceptibil a cpta dou sensuri: unul material i altul formal.

n sens material administraia public reprezint o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii, realizat prin aciuni cu caracter de prestaie.

Administraia public, n sens material, nu se poate reduce la activiti executive de dispoziie, de prescripie, ci ea const n diferite prestri realizate pe baza i n executarea legii, pentru ndeplinirea interesului general prin asigurarea de servicii publice.

n sens formal, administraia public poate fi neleas ca un sistem de organe cuprinznd diverse structuri administrative, care realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii.

Administraia public se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice, care alctuiesc sistemul acesteia. Puterea executiv este cea care asigur conducerea i controlul ntregului sistem al administraiei publice. Satisfacerea intereselor generale ale comunitii naionale nu poate fi ncredinat dect administraiei statale.

n acelai timp, regimul centralizrii coexist cu regimul descentralizrii administrative, care permite colectivitilor locale s se autoadministreze.

Descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale -comunale, oreneti, judeene - se realizeaz de ctre autoritile liber alese de ctre cetenii colectivitii respective, sub supravegherea statului.

Autonomia local, privit ca un fenomen pur administrativ, nu apare dect ca o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative; n esen, aceasta reprezint transferarea unor competene administrative de la nivelul central ctre diverse organe sau autoriti administrative care funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale fiind alese de ctre colectivitile locale respective.

Activitatea autoritilor locale se afl sub controlul de legalitate al statului, prin agenii puterii executive deconcentrai la nivelul judeelor - prefecii.

Administraia public presupune utilizarea, n regim de drept public, a unor resurse - umane, materiale si financiare - pentru satisfacerea interesului general.

Stiinta administratiei este definita astfel:

- totalitate a cunotinelor dintr-un anumit domeniu;

- disciplin, stiint nejuridic, de sintez, autonom, cu obiect, principii si metode specifice de cercetare, care cerceteaz fenomenul administrativ in intreaga sa complexitate;

2. Obiectul tiinei administraiei

Administraia reprezinta un vechi fapt social, fapt rezultat din aparitia unui aparat specializat de incadrare a activitatilor sociale.

Faptul sau fenomenul administrativ reprezinta elementul principal al cercetarii administratiei publice.

Administraia public are ca obiect realizarea valorilor care exprim interesele statului sau ale unei colectiviti distincte, recunoscut ca atare de stat, valori care sunt exprimate n acte elaborate de ctre puterea legiuitoare.

Prin nsui obiectul su - organizarea executrii i executarea legii - administraia public este strns legat de puterea legiuitoare (care i circumscrie obiectul), ct i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate n cadrul administraiei publice, la nevoie putndu-se recurge la mijloace de constrngere statal.Administraia public este strns legat i de puterea executiv, dar nu se identific ntocmai cu aceasta putere care are o sfer mai larg de cuprindere. Tocmai de aceea administraia public se realizeaz att de organele puterii executive (guvernul i ministerele), ct i de organele administraiei locale, care nu sunt orgene ale puterii executive, precum i de uniti economice i instituii social-culturale (regii autonome i societi comerciale cu capital de stat), care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive.

Stiinta Administraiei are ca obiect propriu de cercetare administraia publica, in intreaga sa complexitate, in scopul de a elabora principii si norme generale, necesare reformarii sale organice si functionale.

3.Continutul stiintei administratiei

Stiinta Administraiei este stiinta specializata ce are la baza practica administrativa. In continutul acestei stiinte se identifica o serie de factori ce caracterizeaza orice actiune administrativam respectiv:

1 factorul ordonator, care vizeaza o anumita ordine la nivelul administratiei;

2 factorul stabilizator, referindu-se la continuitatem stabilitate in administratie;

3 factorul rational, care vizeaza cooperarea umana rationala;

4 factorul organizare sau elementul organizational;

5 factorul finalitate, care se refera la scopul cercetarii din care deriva faptul centripet, ce se refera la imprejurarea ca administratia are rol integrator, actionanad in sensul unitatii;

Stiinta Administraiei cerceteaza si tehnica administrativa, dar si metodele de organizare a birourilor ori alte activitati necesare organizarii eficinte si rationale a administratiei publice.Coninutul administraiei publice este dat de dou categorii de activiti: activiti cu caracter dispozitiv i activiti prestatoare.n ceea ce privete coninutul activitii executive, considerndu-se de unii autori c aceasta este compus din dou activiti distincte: activitatea executiv i activitatea de dispoziie. n acest neles se consider c activitatea executiv ar consta n aplicarea direct a legii la cazuri concrete, iar forma juridic a realizrii ei ar fi actul administrativ individual.Activitatea de dispoziie ar consta n dreptul organului executiv de a lua msuri n legtur cu activitatea administraiei, iar forma juridic de realizare a ei ar fi actul administrativ cu caracter normativ.n prezent se pare c mai toi autorii nu mai mprteesc o asemenea nelegere a activitii executive, considernd-o ca fiind o singur form de activitate. Execuia i dispoziia nu sunt aspecte distincte, ci elemente ale acestei activiti.Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se stabilete ce trebuie s fac sau s nu fac, ce le este permis sau interzis subiecilor de drept, persoane fizice sau juridice, administraia public putnd interveni, n anumite cazuri, cu aplicarea de sanciuni pentru nerespectarea conduitei prescrise.Aceast activitate executiv cu caracter de dispoziie se relizeaz prin acte juridice i fapte materiale de ctre organele aministraiei publice i funcionarii acestora ca activiti specifice principale. Acesta este un proces complex i laborios, care parcurge mai multe etape: studii, avize, variante, opiuni, deliberri etc.Activitile executive cu caracter de prestaie se realizeaz tot pe baza i n executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaiile sunt realizate de organele administraiei publice i funcionarii acestora n cele mai diverse domenii de activitate: gospodrie comunal i locativ, furnizare de gaze, ap i energie electric i termic, ocrotirea mediului ambiant, servicii de telefonie, transport n comun, pot, asisten medical, activiti cultural-educative etc.i aceast categorie de activiti se realizeaz, ca i prima categorie, tot prin acte juridice, diplome, atestate, adeverine etc. i mai ales prin fapte materiale, pe baza i n condiiile prevzute de lege. Uneori prestaiile se execut n baza unor contracte cheiate ntre subiecii administraiei publice (instituii, ntreprinderi) i beneficiarii prestaiilor.Activiti de organizare a executrii legii i de executare n concret a legii, de natura celor dou categorii menionate mai sus, se desfoar nu numai de organele administraiei publice ci i de cele legiuitoare i judectoreti. n acest caz ns, aceste activiti apar ca activiti subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le realizeaz apar nu ca subieci ai puterii legiuitoare sau ale celei judectoreti, ci ca autoriti administrative, ca organe de conducere administrativ ale instituiilor respective. n unele cazuri, activiti de organizare a executrii legii i de executare a acesteia se realizeaz i de ctre organizaii particulare, activitatea lor fiind de interes public, prevzut de lege n conformitate cu prevederile acesteia. Desigur ca aceti subieci de drept nu fac parte din sistemul de organizare a administraiei publice.Administraia public poate fi definit ca activitate de organizare i de executare n concret a legii cu caracter dispozitiv i prestator, care se realizeaz n principal de organele administraiei publice i n subsidiar i de alte organe ale statului, precum i de organizaii particulare de interes public.

4.Abordari ale administratiei

n cadrul tiinei administraiei se desfoar n prezent, aciuni de cercetare diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge patru curente principale, i anume :

1) un curent juridic, al crui scop esenial este de a contribui la o mai bun cunoatere a structurii i funcionrii administraiei publice, punnd accentul pe referirea la textele juridice;

2) un curent managerial, axat pe gestiune public/privat a resurselor, care este foarte apropiat prin natura preocuprilor sale de tiina managementului;

3) un curent sociologic, care regrupeaz ansamblul activitilor de cercetare, avnd ca punct comun cunoaterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor i metodelor sociologice.

4) un curent politic, legat de stat i deputerea executiv.

Aceast clasificare nu exclude posibilitatea ntreptrunderii celor trei curente i combinarea lor ntr-o manier divers.

1) Abordarea n plan juridic are ca premis esenial, considerarea tiinei administraiei ca o anex a dreptului administrativ. n viziunea acestei concepii, obiectul de studiu al tiinei administraiei l constituie administraia public, care reprezint o instituie specific i ireductibil la orice alt organizaie. Astfel, tiina administraiei ar face referire la ansamblul juritilor care caut s depeasc perspectivele strict juridice i contencioase caracteristice cercetrilor administrative din rile europene, vreme ndelungat. Astfel se explic de ce, n aceleai ri, studiul administraiei se realizeaz, nc, n cadrul facultilor de drept i nu n instituii de nvmnt superior cu profil administrativ.

Se poate afirma c tiina administraiei este aadar, tributar schemelor dreptului administrativ, avnd n vedere c obiectul su de studiu este axat pe criterii de natur juridic. Deci, obiectul tiinei administraiei este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ i nu plecnd de la reflexii proprii; totodat, coninutul su este asemntor cu temele ntlnite n manualele de drept administrativ (structur, aciune, control etc.).

n plus, metodele de studiu poart amprenta tiinelor juridice.

n concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de cunoatere i nelegere a realitii administrative. Aceast convingere a avut drept corolar, o anumit nencredere i chiar ostilitate din partea sociologilor care au neglijat n cercetrile lor punctele de vedere juridice, att n viaa administrativ ct i n comportamentul funcionarilor.

2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordrii precedente i asimileaz administraia cu gestiunea. Argumentul invocat, este acela c obiectul de studiu al administraiei prezint un caracter esenialmente pragmatic i caut s descopere, s aplice cele mai raionale i mai eficiente metode de organizare, n vederea ndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atribuite.

O asemenea abordare imprim tiinei administraiei un coninut similar cu managementul, n condiiile manifestrii a dou tendine principale :

pe de o parte, o serie de teorii de natur managerial au preluat multe componente de natur administrativ;

pe de alt parte, tiina administraiei tinde s devin din ce n ce mai mult, o ramur a managementului.

n practic, managementul s-a situat n sfera preocuprilor tradiionale aflate la originea tiinei organizaiilor. tiin a unei bune i a unei eficiente gestiuni, managementul are n ultim instan un scop utilitar i operaional. Ambiia sa este de a stabili regulile care s permit tuturor tipurilor de organizaii, s-i ating scopurile, n condiii de eficien.

Cu toate acestea, managementul se deosebete de practicile empirice i de primele formulri ale tiinei organizaiilor, prin dimensiunea sa teoretic i conceptual. Din perspectiva managementului, conduita tuturor ntreprinderilor economice, sociale i politice implic patru tipuri de operaii: planificare, organizare, aciune i control.

Conform opiniilor exprimate de Burns i Stalker, exist dou sisteme de management :

1. mecanic, caracterizat prin existena unor reguli formale i a unei puternice centralizri;

2. organic, n care regulile au un caracter mai puin formal, sunt mai puin importante, iar descentralizarea este accentuat i adaptat mediului aflat ntr-o continu schimbare.

Cercettorul francez L. Boulet face o distincie ntre gestiune (sau administraie public) i management :

gestiunea recurge la metode independente de natura activitilor i de forma juridic a instituiilor, pe cnd managementul se supune constrngerilor mediului, n special a celui juridic, n care evolueaz ntreprin-derea;

managementul presupune stabilirea unei strategii de aciune n vederea realizrii anumitor obiective (maximizarea profitului, de exemplu), de interes particular. Gestiunea administrativ public, n schimb, are ca obiectiv satisfacerea interesului public;

managementul are o autonomie de aciune i o libertate de opiune mai mare dect gestiunea, ale crei posibiliti de micare depind de statutul autoritilor publice alese;

managementul este guvernat de legile pieei, deoarece ntreprinderile sunt inserate ntr-un sistem concurenial, care le oblig la un efort permanent de modernizare i raionalizare; spre deosebire, gestiunea administrativ se sustrage, de regul, disciplinei pieei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevrilor obligatorii, de la diveri contribuabili i nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraiei are caracter de monopol i serviciile pe care le presteaz nu respect ntotdeauna relaia direct dintre costuri i preurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum i criteriile de optimizare a folosirii resurselor.

Luarea n considerare a acestor particulariti a condus la elaborarea unui management adaptat acestui tip de activitate numit management public. Gradul de specificitate al acestei forme de management este ns contestat n unele opinii, care consider c instrumentele de lucru sunt identice i numai opiunile difer, n funcie de scopul urmrit. n alte opinii, managementul public trebuie s-i construiasc propriile modele i mijloace de aciune pe baza exemplelor furnizate de ntreprinderile private.

Obiectivele managementului public pot fi sintetizate n: ameliorarea calitii aciunilor, atenuarea anumitor rigiditi de organizare i mbuntirea sistemului de comunicare cu exteriorul.

Managementul public a dobndit o dimensiune nou ca urmare a dezvoltrii politicilor publice, care depesc cadrul limitat al organizrii prin concentrarea, ntr-o manier global, a aciunilor politice cu cele administrative.

3) Introducerea unei perspective sociologice n coninutul studiilor politice a condus la abandonarea progresiv a viziunii juridice formaliste asupra administraiei, care o transformau ntr-un simplu executant de sarcini. Dimpotriv, administraia fiind direct implicat n exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie net de demarcaie ntre sfera administrativ i sfera politic.

n aceste condiii, curentul sociologic a aprut ca urmare a faptului c, prin natura lor, studiile privind mediul administraiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai la cercetarea acestor aspecte, ci examineaz un anumit numr de comportamente administrative, individuale sau colective.

Din punctul de vedere al sociologilor, instituiile i practica administraiei prezint un interes secundar. Utiliznd sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori tentai s redescopere noiuni clasice, iar alteori, s priveasc administraia numai dintr-un anumit punct de vedere, care este parial i nu reflect realitile administrative n ansamblul lor.

Curs 2

Stiinta administratiei. Notiuni introductive (II)

1.Caracteristicile stiintei administratiei

2.Necesitatea stiintei administratiei

3.Raportul stiintei administratiei cu alte stiinte (dreptul administrativ)

1. Caracteristicile stiintei administratiei

Caracteristicile stiintei administratiei privesc conceptele de autonomie, natura si metode folosite in legatura cu si de catre aceasta stiinta.

Putem vorbi despre o stiinta autonoma atunci cand aceasta are un obiect bine definit si foloseste metode si concepte proprii.

Din punctul de vedere al incadrarii in categoria stiintelor, stiinta administratiei este o stiinta sociala, iar in raport de alte stiinte apropiate este o stiinta de sinteza.

De asemenea, autonomia stiintei administratiei este pusa in evidenta si de faptul ca nici o alta ramura a stiintelor sociale nu cerceteaza in profunzime domeniul actiunii administrative, nu poate analiza singura si interpreta in totalitate faptul administrativ. Aceste lucruri le poate face doar stiinta administratiei ca stiinta autonoma.

In ceea ce priveste denumirea acestei discipline, in literatura de specialitate sunt cunoscute mai multe denumiri, si anume:

6 stiinta administratiei literatura de specialitate romana;

7 science administrative stiinta administrativa literatura de specialitate franceza;

8 public administration administratie publica - literatura de specialitate anglo-saxona.

Administraia tip de activitate uman

n aceast accepiune, a administra nseamn a nfptui o activitate specific, care presupune a asigura condiiile prielnice desfurrii diverselor procese social-economice. n acest sens, guvernarea nseamn administrarea realizat de ctre Guvern, alctuind o activitate public de administraie, care se concretizeaz prin lucrri, decizii, aciuni n serviciul (interesul) rii, al statului respectiv.

n statele democrate funcioneaz principiul separaiei puterilor (legislativ, executiv, judectoreasc), avnd la baz coninutul specific al activitilor desfurate sau funciunilor ndeplinite. n acest context, funciunea executiv (administraia) realizat prin instituiile administrative, este subordonat legislativului i colaboreaz cu acesta. Astfel, activitatea specific administraiei publice const, n principiu, n asigurarea condiiilor i punerea n aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de puterea legiuitoare.

Trebuie reinut c, nu este posibil separarea sau delimitarea guvernrii de administraia statului, ale crei misiuni sunt stabilite de puterea politic. Numai n cazul unor deficiene de funcionare ale organelor sau instituiilor publice, administraia de stat tinde s guverneze prin ea nsi; guvernarea birourilor administrative sau tehnocraia n administraia public semni-fic existena unei crize a societii respective.

n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii, adic administraia ca activitate, const dintr-o aciune chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare, n scopul obinerii unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime. Administraia statului ca activitate concret, reprezint, deci, aciunea prin care autoritile publice se preocup n a asigura satisfacerea cerinelor de interes general (public), utiliznd n caz de necesitate prerogativele (atribuiile) de putere public.

Din punct de vedere juridic, administraia se definete ca ansamblul resurselor umane i materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea legilor i de a le aplica, la cazurile concrete i la cerinele vieii sociale. Aceast din urm definiie confirm poziia subordonat a administraiei fa de lege, ea, deinnd, totodat, prerogative de putere public care i permit s se impun voinei individului (particularilor). Administraia, ns, nu se confund cu statul nsui. Misiunile administraiei nu sunt niciodat primare, ci secundare; ele constau n a ndeplini sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le ncredineaz.

Coninutul administraiei publice, ca activitate concret, trebuie inves-tigat n complexitatea cerinelor vieii social-economice, avnd menirea s satisfac, raional i eficient, exigenele din ce n ce mai mari ale cetenilor. Progresul tiinific i tehnic impune necontenite mbuntiri n desfurarea activitilor specifice, respectiv n structura administraiei, prin utilizarea unor tehnici i metode moderne.

n societatea contemporan, administraia nu mai poate soluiona problemele din sfera sa, cluzindu-se dup precedente, bazndu-se numai pe sisteme empirice; ea trebuie s fie dinamic, creatoare i s realizeze operativ obiectivele urmrite. Acest coninut a devenit mult mai complex, deoarece, n accepiunea actual, a administra implic mai nti a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum i a controla.

Ca urmare, este necesar punerea pe baze tiinifice a procesului complex al administraiei, mbuntirea coninutului i structurii acesteia, pentru a corespunde diverselor probleme ce reclam o rezolvare prompt i eficient. Acest proces de administrare trebuie s rspund exigenelor mereu sporite ale oamenilor, favoriznd reducerea costului diverselor activiti i rmnnd n permanen sub controlul opiniei publice.

Chiar n domeniul funciunilor legiuitoare i judectoreti ale statului, pentru exercitarea competenelor specifice, stabilite de legi, este necesar s se asigure o activitate judicioas de administrare.

Aadar, activitatea de administrare se regsete pretutindeni, n toat complexitatea vieii sociale. Se poate afirma c n societatea modern, nu exist persoan care nu a luat contact cu administraia, n general, i cu cea public, n special, i nu a resimit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerrile ei (prin supradimensionarea birocraiei i a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administraia public s funcioneze pe baze raionale, tiinifice, astfel nct s serveasc eficient interesele generale, iar n relaiile cu publicul, s soluioneze n cel mai scurt timp, cererile acestuia. Pe un plan mai larg, mbuntirea continu a activitii din sfera administraiei, ca i reducerea aparatului administrativ pn la limita strictului necesar, constituie premise ale progresului social, n toat complexitatea sa.

Administraia mod de organizare

Prin prisma condiiilor de ndeplinire a misiunii sale, administraia este conceput ca structur organizatoric, aflat ntr-o continu transformare, capabil s se adapteze mediului economico-social n care evolueaz. Or, eficientizarea acestei activiti, face necesar studierea structurii admi-nistraiei i a relaiilor ce se stabilesc ntre componentele sale.

Abordat sub aspect structural, administraia reprezint un ansamblu complex de entiti i funcionari, cu anumite atribuiuni publice, care caut adesea s-i sporeasc autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.

Organizarea administraiei publice, ca fenomen social, a aprut odat cu statul. ns teoriile tiinifice despre aceast organizare se contureaz mult mai trziu, n secolul al XIX-lea, odat cu apariia tiinei administraiei i dreptului administrativ.

Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraiei, la guvernare n general, s-au formulat nc din antichitate. Pot fi luai n considerare, att mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, ct i mprai creatori ai unor teorii relativ bine structurate, dup care au nfptuit sau au dorit s nfptuiasc guvernarea.

n practic, organizarea administraiei publice i a funcionarilor publici pe entiti i birouri este universal aplicabil i capabil s atig randamente maxime. Fr ndoial c organizarea birocratic realizat pe baza reglementrilor legale fundamentate pe coninutul i caracterul obiec-tiv al activitilor, este superioar celei anterioare, tradiionale care avea caracter subiectiv, fiind ntemeiat pe inspiraia conductorilor i pe calit-ile personale ale funcionarilor publici.

n raport cu orientrile privind structurarea administraiei publice se pot distinge trei direcii metodologice principale:

- orientarea strict tehnico-juridic (promovat de lucrrile franceze actuale de drept administrativ), prin care structurarea administraiei de stat echivaleaz cu organizarea puterii executive. n aceast concepie se disting i se cerceteaz probleme ca:

principiile organizrii administrative (ale centralizrii i descentralizrii);

activitatea preedintelui republicii, ca ef al statului sau, dup caz, a regelui;

activitatea Consiliului de Minitri (Guvernului), ministerelor (minitrilor), departamentelor ministeriale;

activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora (prefect, guvernator, primar, consilier);

activitatea stabilimentelor (instituiilor) publice i respectiv a serviciilor publice.

- orientarea filozofico-juridic, care are la baz teoria asupra organizrii sistematice a statului, prin care se evideniaz superioritatea raporturilor, a interrelaiilor dintre autoritile publice. Aceasta, la rndul su, este bazat pe principiul unicitii puterii de stat, avnd n vedere unicitatea suveranitii, adic o autoritate politic exclusiv (unic). n aceast optic, organizarea de stat este axat pe trei elemente:

organele statului sau formele organizatorice prin care se realizeaz puterea de stat;

modul de formare a instituiilor statului;

principiile fundamentale de organizare i funcionare a entitilor publice.

Este ns de remarcat c, n acest caz, dei exist i funcioneaz autoritatea politic i administrativ suprem, nu toate organele administraiei publice trebuie s se subordoneze Guvernului, care exercit conducerea general n acest domeniu. Concomitent, sunt create i funcioneaz organe autonome de administraie, ca cele ale entitilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aa se explic faptul c, n literatura occidental, noiunea de administraie de stat este utilizat pentru a evoca administraia public care ine de Guvern sau de eful de stat. Spre deosebire, activitatea administrativ a primriior (primarilor) i consiliilor locale este evocat prin sintagma administraie public local. n acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonrii, ci despre un sistem de organizare a administraiei publice, care pe lng subordonare, presupune cooperarea ntre organele administrative i exercitarea controlului de ctre Guvern, fie direct, fie prin alte autoriti care i sunt subordonate.

- orientarea axat pe tiina administraiei care abordeaz problemele organizrii administraiei de stat, n acord cu cerinele acestei tiine, alturi de cele ale altor entiti, inclusiv a celor economice din sectorul privat. n prezent, exist n numeroase ri, curente i coli orientate cu precdere pe aspectele organizrii tiinifice a administraiei publice, incluznd aici i organizarea muncii funcionarilor.

Structura puterii n interiorul administraiei i logica funcionrii sale, depind de intensitatea relaiilor pozitive sau negative pe care le realizeaz cu mediul nconjurtor. Trecerea de la conceptul limitat de organizare, considerat ca mediu interior, nchis i omogen, la acela deschis de sistem, scoate n eviden importana mediului nconjurtor extern n derularea acti-vitilor de administraie public.

Importana relaiilor cu mediul este explicat, att de necesitatea stimulrii organului administrativ de a-i amplifica eficiena aciunilor sale, ct i de voina sa de a-i pstra caracteristicile structurale fundamentale.

Relaiile dintre administraie i mediul nconjurtor social au o mare importan, deoarece condiioneaz modul n care ea i ndeplinete funcia n societate. Administraia public poate alege ntre posibilitatea deschiderii sau cea a nchiderii fa de mediul nconjurtor, dar aceast alegere determin, n practic, dinamica structurii administraiei i gradul ei de eficien, ca activitate.

Administraia instituie public

n accepiunea de instituie, administraia este considerat o structur de funcionare, o form organizatoric sau chiar o organizaie social, deci o entitate sau un complex de entiti publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraia privit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea (noiunea de funciune fiind utilizat n sensul de misiune social) i i modeleaz structura.

Cercetarea administraiei ca aparat instituional public, presupune studierea interrelaiilor care o integreaz n societate i ncercarea de a nelege logica social care i fundamenteaz funciunile. n acest sens, administraia public are misiunea social de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema funciunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legat de aceea a funciilor statului, cu sensul de activiti ce se realizeaz prin instituiile de stat.

n aceast accepiune, instituiile administrative ale statului au competena legal de a emite decizii executorii, fa de care persoanele particulare i colectivitile umane au obligaia de a se supune sub imperiul sanciunilor. Teama de sanciune este fundamentul cel mai simplu al supunerii fa de coninutul acestor decizii, menite s slujeasc interesul general. Pe de alt parte, n caz de nesupunere, folosirea metodei constrngerii, cu aplicarea de sanciuni de ctre aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar, constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate i utilizarea ei este n mod necesar, limitat.

n acelai timp, administraia statului are i misiunea de a educa i convinge oamenii de avantajele ordinii sociale existente la a crei meninere ea contribuie i de legimitatea aciunilor sale.

Metodele de constrngere i de educare-convingere se mpletesc n activitatea de administraie public. Astfel, cu ct se amplific metoda convingerilor, cu att mai puin se utilizeaz constrngerea, iar procedeele de convingere, n societile evoluate, tind s nlture constrngerea. n fapt, cele dou metode se completeaz reciproc: pe de o parte, existena autoritii i a posibilitii constrngerii contribuie la situarea statului deasupra societii; pe de alt parte, diminund numrul activitilor coercitive i punndu-se accentul pe formarea i cultivarea unei mentaliti favorabile ndeplinirii misiunii administraiei, se asigur creterea nsemntii metodei convingerii. Constrngerea devine cu att mai eficient, cu ct este utilizat mai rar i inspir (atunci), mai mult team.

Ca instituie, administraia public se definete nu numai prin funciunea pe care o ndeplinete n societate, dar i prin organizarea sa juridic i material. Sub cel din urm aspect, administraia este aparatul de stat care se prezint sub forma unei ierarhii de funcionari publici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice.

Organizarea instituional, ca expresie a administraiei publice, prezint, din punct de vedere social, o serie de caracteristici i anume :

administraia public, n ipostaza de instituie, nu funcioneaz ntr-un spaiu nchis; ea se afl n strns legtur cu celelalte instituii sociale i este influenat de evoluia i transformrile caracteristice vieii sociale;

administraia reproduce, n organizarea sa, caracteristicile eseniale ale sistemului social n care se integreaz;

administraia ca instituie are o unitate specific care i confer o relativ autonomie structural, dei instituiile publice, nu sunt ntr-o perfect armonie. Interdependena lor este relativ i evoluia lor rareori este sincron, existnd decalaje i distorsiuni care alctuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;

supus influenei mediului nconjurtor, administraia cunoate un ritm de dezvoltare propriu; particularitile i configuraia sa organic influeneaz exercitarea funciunilor sale, (ndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum i locul pe care l are n societate.

n dinamica instituional a administraiei publice se manifest i este necesar s se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcionarea instituiilor administrative, n scopul gsirii soluiilor de ameliorare a eficienei i de raionalizare a activitii respective; inclusiv a semnificaiilor sale n contextul dezvoltrii societii pe baze democratice.

La rndul su, birocraia poate fi interpretat din mai multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemneaz opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel, n anii 30, Harold Laski definea birocraia ca o form a guvernrii n care efectiv, domin funcionarii publici, n timp ce F. Lane afirma c birocraia nseamn un mod de administrare complex, la scar lrgit, un anumit comportament organizaional.

Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraia francez prin formalism i lips de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera c birocraia reprezint tipul ideal de organizare instituional spre care tinde societatea modern, datorit calitilor sale, care pot fi sintetizate astfel :

a) birocraia este caracterizat de competen, ierarhie i o diviziune a muncii pe birouri;

b) organizarea birocratic faciliteaz progresul sistemelor economice i contravine stilurilor primitive de munc, contribuind la dezvoltarea tiinei administraiei;

c) birocraia reprezint modul cel mai eficient de organizare al colectivitii, n vederea atingerii anumitor scopuri. Eficiena birocraiei este rezultatul modului de cooperare dintre om i main.

Este de real interes tratarea birocraiei n literatura german, care a pus problema legturii dintre birocraie i democraie, formndu-se dou curente; unul care consider cele dou fenomene ca fiind compatibile i un altul care susine c acestea nu au nimic n comun.

n opiniile pro se afirm c birocraia are nevoie de competen, or numai democraia asigur promovarea talentelor, formarea de specialiti i recunoaterea valorii. n plus, n perioada modern, ambele concepte au promovat progresul societii (de exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, n defavoarea nobilimii).

n opiniile contra se consider c, aceast legtur dintre birocraie i democraie va genera permanent o stare conflictual, din dou motive i anume :

disciplina i controlul specifice birocraiei lezeaz pricipiul libertii umane caracteristic democraiei;

regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalitii n drepturi.

Cu toate rezervele exprimate, birocraia ca expresie a funcionrii instituiilor publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorit caracterului de ordine pe care-l imprim activitii administrative.2. Necesitatea stiintei administratiei

Nu se poate realiza perfectionarea, adaptarea continua a administratiei publice numai daca se constata anumite probleme ale realitatii curente din administratia publica. Sunt necesare cercetari stiintifice aprofundate a acestei administratii si, in temeiul cunostintelor dobandite, sa se formuleze propuneri in vederea organizarii rationale si de functionare eficienta a administratiei publice.

Stiinta Administratiei cerceteaza atat structura, cat si activitatea autoritatilor administratiei publice, dar si a administratiei publice in totalitate, folosindu-se de aceste cercetari, precum si de cele intreprinse de catre stiintele vecine referitor la administratia publica.

Administraia este o activitate veche, ntlnit n toate rile i la toate nivelurile de guvernare. Cu toate acestea, exist o anumit confuzie n ceea ce privete terminologia utilizat, astfel:

unii folosesc sintagma tiina administraiei;

alii prefer s vorbeasc despre tiine administrative, la plural, lsnd s se subneleag faptul c, nu exist nc o tiin a administraiei n sens propriu, ci numai discipline multiple care au ca punct de sprijin, administraia;

alii folosesc expresia administraie public, echivalentul termenului englez Public Administration, care abordeaz obiectul specific al disciplinei, dar las n suspensie problema de a ti dac avem sau nu de a face cu o nou tiin.

Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergenele asupra coninutului tiinei administraiei, ceea ce se explic prin extrema diversitate a curentelor pe care le gsim la originea acestei discipline.

n sens tradiional, administraia public reprezint un ansamblu de activiti implicate n susinerea politicilor i programelor gruprilor aflate la putere. Ea include anumite responsabiliti de execuie, care difer de la un departament la altul, fiind focalizat ndeosebi n domeniile planificrii, organizrii, coordonrii i controlului operaiilor guvernamentale.

Literatura de specialitate a abordat i problema asemnrilor sau deosebirilor dintre administraia public i cea privat. Expresia public are legtur cu publicul, poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evideniaz caracterul public, n opoziie cu cel privat al subiectului, avnd se pare cea mai adnc rezonan din forma de proprietate (public, respectiv privat, dup caz). n acest sens au fost lansate dou teze i anume:

- administraia public se distinge de administraiile private;

- administraia public se identific cu administraiile private.

Prima tez, avnd caracter clasic, apr natura specific a administraiei publice, deoarece acioneaz n serviciul general, este un aparat de aciune al puterii politice i deci nu poate fi confundat cu administraia privat. Aceast tez a fost forat pn la extrem, n administraia francez, care a fcut o distincie tranant ntre administraiile publice i cele private. Administraiile de stat dein monopolul de gestiune asupra funciilor considerate ca publice, prin natura lor. Spre deosebire, alte servicii sunt de natur privat i chiar dac le presteaz statul, acest fapt este doar ocazional, accidental; statul nu ntreprinde activiti individuale particulare iar dac i se impune acest lucru, trebuie s o fac pentru satisfacerea interesului general, public.

Totui, administraia public eman din puterea politic i beneficiaz de puterea rezervat conductorilor. Astfel, ea dobndete prerogative parti-culare i privilegii, determinnd ca interesele sale s devin unilaterale i anume: putere de aciune unilateral i realizarea unilateral a contractelor administrative. Apare astfel un dezechilibru profund, justificat de prpastia care exist ntre interesul privat i cel public.

Exist pericolul ca administraia s acioneze numai n folosul su i de aceea este necesar instituirea unor norme juridice specifice crora s li se supun funcia public. Acest cadru legal trebuie s cuprind privilegiile, dar i constrngerile lucrtorilor din administraia public, necunoscute per-sonalului din ntreprinderile private. Departajarea ntre public i privat se efectueaz n funcie de sarcina pe care o ndeplinete interesul general prin proprii salariai, i care face ca serviciile publice s nu poat fi asimilate activitilor private, altfel spus, s nu poat fi privatizate.

Or, realitatea a dovedit c multe dintre activitile considerate prin excelen publice (educaie, sntate, gospodrire) au devenit mai eficiente printr-o privatizare corespunztoare.

Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei de-a doua concepii, potrivit creia administraia de stat se identific cu afacerile private. n aceast optic, administraia public nu este altceva dect o ntreprindere, ale crei structuri organizatorice sunt identice cu cele aparinnd unei instituii private. Un asemenea punct de vedere triumf cu precdere n S.U.A. i este justificat chiar de ctre orientrile doctrinare, conform crora procesul de asimilare public-privat se supune imperativelor democratice.

Astfel, dac se dorete aprarea drepturilor i libertilor individuale i autonomia administrativ este necesar ca serviciile publice i ageniile corespunztoare acestora s fie supuse regulilor de drept comun. n felul acesta, administraia public trebuie s-i ndeplineasc sarcinile, la aceleai standarde de calitate ca o instituie particular.

Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la baz raiuni de eficientizare a activitilor sectorului public. Regulile de gestiune aparinnd ntreprinderilor private, pot fi i trebuiesc aplicate i serviciilor publice. Preocuprile de reducere a costurilor i de sporire a randamentului trebuie s ptrund i n sectorul public.

Aceste imperative conduc la identificarea administraiei publice cu administraiile private i la refuzul de a delimita funcia public, de restul pieei muncii.

Creterea rolului statului n viaa economic a dus la asumarea de ctre administraia public a numeroase activiti, comparabile cu cele ntreprinse n sectorul particular. i, totui, prerogativele multiple atribuite administraiei au aprut ca tot attea obstacole n calea democratizrii sale. Ele sunt, n egal msur, contrare unei bune gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun i crearea unei legislaii specifice au ncurajat lipsa de iniiativ i adoptarea unei atitudini pasive n administraia public.

Alinierea necesar a administraiei publice la regulile juridice atribuite particularilor i la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie s duc la ignorarea specificului administraiei publice. Aceasta reprezint un instrument de aciune finanat din fonduri publice, un mijloc prin care statul i exercit propriile funcii. Administraia public contribuie la realizarea de utiliti sociale, fie prin ea nsi, fie prin controlul i orientarea iniiativelor private. Aceast finalitate specific serviciilor publice, nu poate fi contestat chiar dac administraia public este ncurajat s se inspire din virtuile sectorului privat.

3. Raportul stiintei administratiei cu alte stiinte (dreptul administrativ)

ntre noiunea de drept administrativ si cea de stiina administraiei nu se poate pune semnul egalitii. Dreptul administrativ si stiina administraiei urmresc scopuri diferite fr a folosi aceleasi mijloace.

Dreptul administrativ este alctuit din totalitatea normelor de drept care reglementeaz raporturile stabilite ntre autoritile sau organele administrative, precum si raporturile dintre acestea si ceteni n timp ce stiina administraiei foloseste informaii din diverse ramuri ale stiinelor sociale sociologie, economie, psihologie, istorie n scopul eficientizrii administraiei publice prin pregtirea de menegeri cu o nalt calificare.

Cele dou noiuni au n comun faptul c motorul principal care se ascunde n spatele lor l reprezint interesul general pe care administraia l slujeste.

Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice.

Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfurare a activitii administraiei, normele sale conferind administraiei publice puteri, prerogative care nu exist la normele de drept ce reglementeaz relaiile dintre particulari. Aceast caracteristic face din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a prilor, fiindc dreptul administrative acioneaz n regim de putere public, normele sale avnd caracter imperativ.

Dreptul administrativ, ca dreptul aplicabil administraiei, poate fi definit ca ramur a dreptului public format din normele juridice ce reglementeaz relaiile sociale privind constituirea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice, n regim de putere public, statutul funcionarilor publici i responsabilitatea administraiei. Ramura dreptului administrativ reprezint obiectul de cercetare al tiinei dreptului administrativ care, cerceteaz normele juridice aplicabile administraiei, evoluia istoric a ramurii de drept i aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.