Post on 10-Jul-2016
ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINSITRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
MASTER “MANAGEMENTUL AFACERILOR PUBLICE”
Analiza socială şi economică a corupţiei Prof.univ.dr. Ani Matei
Cuprins
Introducere ......................................................................................................................... 3
Capitolul I Corupţia şi anticorupţia ................................................................................. 5
1.1 Definiţia corupţiei. .................................................................................................... 5
1.2. Forme ale corupţiei ................................................................................................ 16
1.3. Anticorupţia ........................................................................................................... 20
1.3.1 Tipologii ale strategiilor anti-corupţie ............................................................. 22
1.3.2. Implementarea strategiilor anticorupţie. Provocări strategice ........................ 24
Capitolul II Corupţia şi mediul adminsitrativ. Efectele corupţiei asupra activităţii
statale ................................................................................................................................ 28
2.1.Fenomenul state-capture ......................................................................................... 28
2.2.Forme ale corupţiei în cadrul sistemului administrativ........................................... 32
Capitolul III Reforma administratiei publice în perioada de tranzitie....................... 37
3.1. Reforma administratiei publice. Caracteristici generale. ..................................... 37
3.1.1. Reforma funcţiei publice. .............................................................................. 47
3.1.1.1. Reglementarea conflictului de interese. Element al reformei funcţiei
publice. ................................................................................................................. 49
3.1.2. Reforma administraţiei publice locale........................................................... 52
Capitolul IV Măsurarea corupţiei .................................................................................. 57
4.1. Indicatori de măsurare a corupţiei.......................................................................... 60
4.2. Indicele de Percepţie a Corupţiei (CPI) ................................................................. 63
4.3. Indicele Plătitorilor de Mită ................................................................................... 67
4.4. Barometrul Global al Coruptiei ............................................................................. 70
Capitolul V Bune practici în lupta impotriva corupţiei ................................................. 72
5.1. Experienţa din Hong Kong, China, în combaterea corupţiei ................................. 72
5.2. Experienţa statului Singapore în combaterea corupţiei ......................................... 79
Bibliografie....................................................................................................................... 87
2
Introducere
Misiunea fundamentală a guvernelor şi a instituţiilor publice este aceea de a servi
interesul public. Cetăţenii doresc ca funcţionarii publici să-şi facă datoria în mod cinstit,
corect şi imparţial. Din ce în ce mai mult se cere ca guvernele să ia măsuri pentru ca
funcţionarii publici să nu permită compromiterea procesului de luare a deciziilor oficiale
şi de administraţie publică din cauza intereselor şi relaţiilor lor personale. În condiţiile în
care pretenţiile societăţii sunt din ce în ce mai mari, măsurile guvernamentale privind
reducerea corupţiei trebuie sa fie din ce în ce mai concise, mai eficiente.
Corupţia constituie o ameninţare pentru democraţie, pentru supremaţia dreptului,
echităţii sociale şi a justiţiei, erodează principiile unei administraţii eficiente, subminează
economia de piaţă şi pune în pericol stabilitatea instituţiilor statale.
Cu o istorie de mii de ani, începând încă din antichitate, corupţia reprezintă unul
dintre modelele comportamentale dintre cele mai rele dar, în acelaşi timp, extrem de
răspândite în cadrul funcţionarilor oficiali sau reprezentanţilor aleşi ai comunităţii. În
ultimul secol, ea priveşte şi comportamentul celor din domeniul privat. Interesul şi
îngrijorarea faţă de acest fenomen au crescut şi au avut loc reacţii pe plan naţional şi
internaţional.
Deşi există nenumarate studii pe marginea acestei teme nu s-a ajuns până acum la
o definiţie universal valabilă şi unanim acceptată, care să acopere toate actele şi faptele
posibile şi care să constituie în orice jurisdisdicţie acte de corupţie.
Pentru prima oară, în 1975, prin rezoluţia 3514, Adunarea Generală a Naţiunilor
Unite a abordat chestiunea practicilor corupte în tranzacţiile comerciale internaţionale şi
ca urmare au fost adoptate o serie de alte măsuri de către organisme internaţionale în
legatură cu acest subiect.
Un exemplu în acest sens este Programul de actiune împotriva corupţiei realizat în
1995 de către Grupul multidisciplinar de studiu al corupţiei şi supus aprobării
Comitetului Miniştrilor Consiliului Europei în 1996, program care conţine 4 capitole,
primele trei ocupându-se de aspectele de drept civil, penal, administrativ şi constituţional
iar cel de-al patrulea tratând o serie de subiecte care, deşi s-ar integra cu uşurinţă într-
unul din capitolele anterioare au un specific aparte şi ca urmare sunt tratate separat:
3
finanţarea partidelor, activitatea de lobby, mass-media şi rolul ei în lupta împotriva
corupţiei, activităţile de cercetare, instruire şi schimb de experienţă în această direcţie.
Cel mai frecvent corupţia apare în activităţile comune public-privat şi are
determinări în structurile guvernamentale centrale sau locale.
Cercetările empirice asupra corupţiei sunt relativ recente. În încercarea de a
determina cauzele şi consecinţele corupţiei, mediul academic s-a concentrat în ultima
vreme mai ales pe analizele trans-naţionale. Acestea au la bază de cele mai multe ori
studii realizate asupra nivelului corupţiei din diferite ţări. Acestea sunt adeseori corelate
pentru a se analiza realizările de la nivel naţional.
4
Capitolul I
Corupţia şi anticorupţia
“Aceia care vorbesc despre faptul că popoarele zilelor noastre au cedat în faţa jafului şi a altor vicii similare vor descoperi că acestea sunt consecinţa faptului că cei care i-au
condus s-au comportat asemănător.” - Niccolo Machiavelli, Discursuri, III (29)-
1.1 Definiţia corupţiei.
A alege o definiţie a corupţiei este foarte dificil. Ţinând cont de o recenzie a
literaturii şi a surselor bibliografice existente asupra acestui subiect (Amundsen and
Fjeldstad 2000)1, cercetarea academică poate fi clasificată în funcţie de diferite ştiinţe
sociale, în funcţie de cele mai importante dezbateri, precum şi în funcţie de discuţiile care
au loc în cadrul diferitelor organizaţii guvernamentale şi nonguvernamentale ce au ca
obiect de activitate cercetarea fenomenului corupţiei. Ce se include şi ce se exclude în
aceste definiţii? Care sunt diferitele tipuri de corupţie ? Care este diferenţa, dacă există,
între corupţie şi căutarea bunăstării?
Cercetarea corupţiei s-a axat în special pe clasificarea diferitelor forme ale
corupţiei în vederea operaţionalizării conceptului din raţiuni analitice şi practice. De
aceea există multe opinii în ceea ce priveşte modalitatea de clasificare a corupţiei în
categorii şi sub categorii. Unii cercetători au definit corupţia ca fiind o relaţie particulară
stat-societate şi fac o distincţie între corupţia “politică” şi corupţia “birocratică”. O altă
clasificare a fost cea care are în vedere corupţia “funcţională” şi birocraţia
“disfuncţională”. Alţi cercetători au încercat să relaţioneze corupţia cu alte fenomene sau
procese. De exemplu, ştiinţele politice au încercat recent să plaseze corupţia şi lupta
împotriva fenomenului corupţiei pe agenda democratizării. O definiţie strictă a corupţiei
limitează corupţia doar la agenţi, la anumite sectoare sau la anumite tranzacţii (aşa cum
este cazul corupţiei definită ca o deviaţie de la comportamentul oficialilor). 1 Amundsen, Inge and Odd-Helge Fjeldstad (2000): “Corruption. A selected and annotated bibliography.” Bergen: Chr. Michelsen Institute (commissioned by Norad).
5
Rolul decisiv al statului este reflectat în majoritatea definiţiilor date corupţiei,
definiţii care privesc acest fenomen ca fiind o relaţie stat-societate particulară. Corupţia
este înţeleasă în mod convenţional şi este considerată ca fiind comportamentul particular
de căutare a bunăstării de către cineva care reprezintă statul şi autoritatea publică. Ea
reprezintă întrebuinţarea greşită a resurselor publice de către autorităţile publice, pentru
câştigurile personale. Enciclopediile şi definiţiile de lucru folosite de către Banca
Mondială, Transparency International şi ceilalţi, arată că, corupţia reprezintă abuzul de
putere publică pentru beneficiul particular.
O altă definiţie larg folosită este aceea conform căreia, corupţia reprezintă o
tranzacţie între actorii sectorului privat şi ai sectorului public, prin care bunurile colective
sunt ilegal transformate în bunuri private (Heidenheimer şi ceilalţi. 1989)2. Acest punct
de vedere este de asemenea accentuat de către Rose-Ackerman, care spune că există
corupţie la nivelul interfeţei dintre sectorul public şi cel privat (Rose-Ackerman 1978)3.
În definiţia clasică a lui Nye, corupţia reprezintă "comportamentul care deviază de
la atribuţiile oficiale ale unui rol public (ales sau numit) din cauza intereselor private în
ceea ce priveşte bunăstarea sau câştigurile de funcţii" (Nye 1967)4. O versiune actualizată
conţinând aceleaşi elemente este definiţia dată de Mushtaq Khan, care spune că, corupţia
reprezintă "comportamentul care deviază de la regulile oficiale de comportament
guvernând acţiunile cuiva aflat într-o poziţie de autoritate publică din cauza privatului -
în ceea ce priveşte motivele, ca de exemplu bogăţia, puterea, sau funcţia" ( Khan 1996)5.
Samuel Huntington notează că, acolo unde oportunităţile politice sunt rare,
corupţia apare atunci când oamenii folosesc bogăţia pentru a cumpăra puterea, iar acolo
unde oportunităţile economice sunt puţine, corupţia apare atunci când puterea politică
este utilizată pentru a urmări bogăţia (Huntington 1968)6. Privind la diferitele tipuri de
resurse transferate, s-a făcut o distincţie între corupţie, în termeni economici şi corupţie,
2 Heidenheimer, Arnold J.; M. Johnston and V. T. LeVine (1989): Political Corruption. A Handbook . New Brunswick: Transaction Publishers. 3 Rose-Ackerman, Rose (1978): Corruption. A Study in Political Economy. London/New York: Academic Press. 4 Nye, J.S. (1967): “Corruption and political development”, American Political Science Review, vol. 61, no. 2, pag. 417-427. 5 Khan, Mushtaq (1996): “A typology of corrupt transactions in developing countries.” IDS Bulletin, vol. 8, no. 5. 6 Huntington, S.P. (1968): “Modernization and corruption”, in Political order in Changing Societies, Samuel P. Huntington, New Haven, Connecticut: Yale University Press. pag. 59–71.
6
în termeni sociali. Corupţia economică apare într-o situaţie tipică de piaţă şi necesită un
schimb de numerar sau bunuri materiale, ceea ce reprezintă fundamentul corupţiei.
Aceasta este o definiţie strictă a corupţiei, reflectată în reglementările care
specifică limite ale sumelor care pot fi "date" înainte de a fi considerate mită. Totuşi,
transferurile nu sunt numai în numerar sau alte lucruri materiale, iar schimbul are loc într-
un decor social cu un număr de semnificaţii culturale şi morale. Corupţia, înţeleasă în
aceşti termeni mai largi, a fost denumită "schimbul social" şi corupţia socială. Corupţia
socială este înţeleasă în mod convenţional ca un element integrat al clientelismului.
Clientelismul implică adesea un schimb de beneficii materiale dar nu poate să se
rezume la acestea, deoarece clientelismul are o implicaţie socială şi culturală mai largă.
Clientelismul, nepotismul, favoritismul etnic sau de altă natură reprezintă toate variante
ale corupţiei, în termeni sociali ( Médard 1998)7.
Având o definiţie a corupţiei ca fiind o relaţie particulară stat-societate, găsim
geneza corupţiei, în consecinţă, în cele două câmpuri de interacţiune dintre stat şi
societate, şi anume în arena naţională şi internaţională.
Mai mult decât atât, se desfăşoară în cadrul statului însuşi, între straturile sau
nivelurile lui diverse. Pe arena internaţională, globalizarea pieţelor, finanţelor, şi altor
activităţi a extins oportunitatea tranzacţiilor ascunse, inclusiv între variaţii jucătorii non-
stat, guvernele „gazdă” şi reprezentanţii lor. Companiile multinaţionale cumpără, de
exemplu, concesiuni, acţiuni privilegiate şi monopoluri; sunt oferite mite pentru
concesiuni, împrumuturi şi contracte; şi proiectele de dezvoltare sunt facilitate câteodată
prin includerea călătoriilor, calculatoarelor şi altor avantaje suplimentare pentru
autorităţile locale.
Ţările gazdă corupte sunt uneori atractive în mod deosebit pentru anumiţi oameni
de afacere din străinătate (Bayart şi ceilalţi. 1999)8. Totuşi, actorii internaţionali (în
cofinanţarea în afaceri, politică şi dezvoltare) pot fi, deopotrivă posibili corupţi şi
suporteri ai reformei (Rose-Ackerman 1999; Moody-Stuart 1997)9. Mita cu finanţare
7 Médard, Jean-François (1998): ”Postface” in Le Clientélisme Politique dans les Sociétés Contemporaines. Briquet and Sawicki, eds, Paris: Presses Universitaires de France. pag. 307-316. 8 Bayart, J-F., S. Ellis and B. Hibou (1999): The Criminalization of the State in Africa. Oxford: James Currey Press for the International African Institute. 9 Rose-Ackerman, Susan (1999): Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform. Cambridge: Cambridge University Press. Moody-Stuart, G. (1997): Grand Corruption, Oxford: WorldView Publishing.
7
străină tinde să fie considerată de către foarte mulţi observatori din ţările în curs de
dezvoltare ca fiind cel mai semnificativ factor care contribuie la corupţie.
La nivelul arenei naţionale, corupţia apare la punctul de întâlnire dintre stat şi
diverşii actori non-stat. Pe de-o parte, se află demnitarul de stat corupt; pe de altă parte se
află coruptul, furnizorul de mite. Autorităţi pot fi oricine de la preşedinte şi conducerea
politică de vârf (corupţia politică) coborând în ierarhie (corupţia birocratică) până la
funcţionarul cel mai îndepărtat dintr-un serviciu public din administraţia locală.
Multe teorii şi conceptualizări privind corupţia vor pune accentul pe „corupători",
aceia care oferă mitele în primul rând, şi pe avantajele pe care ei le câştigă. Alte teorii vor
scoate în relief corupţii şi avantajele lor.
La nivelul arenei naţionale instituţionale, în cadrul diverselor agenţii ale statului,
corupţia poate să apară între ramuri diferite ale administraţiei (cum ar fi ramura
executivă, cea legislativă si juridică), şi între instituţiile politice şi
administrative/birocratice (administraţia de stat, autorităţile locale şi parastatale). Aceste
relaţii pot să fie corupte din cauza autorităţii suprapuse, aflate în conflict, din cauza
luptelor puterii politice pentru accesul la resurse, din cauza debitelor manipulate de
informaţie, şi relaţiilor personale de dependenţă şi loialitate.
Lipsa unei linii clare de demarcaţie între administraţia de stat şi politica de partid,
un profesionalism scăzut al birocraţiei, o lipsă a răspunderii administrative şi a
transparenţei, şi un control politic ineficient alături de mecanisme de audit ineficiente,
vor spori corupţia în aceste împrejurări. Cu cât autorităţile deţin mai multă putere de
decizie prin dispoziţii complexe şi non-transparente, cu atât corupţia devine mai
convenabilă.
Totuşi, corupţia există, de asemenea, şi între afacerile private şi în cadrul
organizaţiilor non-guvernamentale, fără a fi implicaţi un demnitar de stat sau o agenţie de
stat.
Nivelul corupţiei „private” poate să fie simptomatic pentru dezvoltarea generală
economică şi politică a unei societăţi. De altfel, toate formele de corupţie „privată” sunt
nocive moralului public şi subminează încrederea generală şi încrederea în reguli şi
dispoziţii. Corupţia din sectorul public este considerată a fi o problemă fundamentală faţă
8
de corupţia din sectorul privat, şi pentru că, stăpânirea corupţiei din sectorul public
reprezintă o premisă pentru controlarea corupţiei din sectorul privat.
Corupţia este un fenomen complex care are multiple cauze şi multiple efecte,
acţionând în diferite forme în funcţie de diferite contexte. Fenomenul corupţie merge de
la un simplu act de a da mită până la afectarea gravă a sistemului economic, politic şi
administrativ. Problema corupţiei a fost văzută fie ca un aspect structural al activităţii
economice sau politice fie ca un aspect cultural sau de morală a individului. Definiţia
corupţiei este variată şi pleacă de la „folosirea incorectă a puterii publice” sau „decăderea
morală”, până la definiţia strictă oferită de lege, definiţie care are în vedere corupţia ca
fiind un act de mituire care implică un funcţionar public precum şi transferul unor resurse
tangibile.
Aşa cum precizam anterior, definiţia corupţiei, aplicabilă sectorului public, pare,
cel puţin la prima vedere, un lucru uşor de realizat: folosirea improprie a puterii publice
în favoarea unor câştiguri private. Conceptul de câştiguri private se referă atât la
primirea de bani sau de bunuri cît şi la posibilitatea creşterii puterii sau a poziţiei sociale.
Acceptarea de favoruri sau de câştiguri viitoare pentru rude sau pentru prieteni poate de
asemenea să fie considerat ca fiind un câştig viitor. În ceea ce priveşte favorurile pentru
rude şi prieteni, cel mai adesea se utilizează termenii de nepotism si de favoritism. O
astfel de abordare este utilizată de Johann Lambsdorff (2006)10. Continuând demersul său
empiric, acesta face o analiză intrinsecă a definiţiei.
Astfel referindu-se la conceptul de putere publică el afirmă că aceasta este
exercitată de birocraţi, numiţi în funcţia publică, sau de politicieni, aleşi sau numiţi în
poziţia lor. Puterea publică este exercitată într-o varietate de sectoare, cum ar fi: achiziţii
publice, reglementarea afacerilor, acordarea de licenţe şi avize, privatizare, schimburi
externe, (inclusiv vamă, avize pentru comerţ extern, tranzacţii financiare internaţionale),
domeniul taxelor (inclusiv acordarea de scutire de plată a taxelor), poliţie, utilităţi publice
şi servicii guvernamentale (sănătate, educaţie, apărare).
În ceea ce priveşte conceptul folosire improprie, acesta se referă la
comportamentul care deviază de la sarcinile normale aparţinând poziţiei publice (numite
sau aleasă), care este în opoziţie cu regulile informale (stabilite de aşteptările publicului
10 Lambsdorff, J. Graf and M. Nell(2006) CORRUPTION - WHERE WE STAND AND WHERE TO GO. In: The Corruption Monster: Ethik, Politik und Korruption, ed. by M. Kreutner, Czernin Verlag, 2006
9
standardizate într-un anumit fel ca fiind coduri de conduită). Într-un sistem
guvernamental care funcţionează aceste forme de definiţii se contopesc într-una singură:
Interesele publice se presupune că se transformă în aşteptările publicului vis-à-vis de
deţinătorii puterii.
Interesul public Aşteptări vis-a-vis de îndatoririle publice Obligaţii formale Definiţia corupţiei
Fig.1 Definirea corupţiei11
Atunci când cei care dictează obligaţiile formale acţionează fără să ţină cont de
aşteptările publice, o definiţie a corupţiei nu mai poate fi legată de obligaţiile formale.
Această problemă este întâlnită mai des în cazul parlamenţărilor.
O lume fără corupţiei este o lume în care funcţionarii publici intenţionează să
servească publicul fie datorită unei motivaţii intrinseci fie datorită temerii vis-à-vis de
pedepse fie unei alte motivaţii.
Există mai multe direcţii care pot determina o scădere a corupţiei dintre care putem
aminti: ‘arm’s-length principle’ prin care se statuează că deciziile publice nu trebuie să
fie afectate de relaţiile personale.
Concluzionând putem defini corupţia ca o stare de abatere de la normalitate, de la
datorie, însemnând folosirea abuziva de către o persoană a funcţiei de intermediar sau de
decizie pe care o îndeplineşte, pentru a acorda celui care corupe sau comunităţii de 11 Lambsdorff, J (2007). The Institutional Economics of Corruption and Reform, Cambridge University Press, pag 18.
10
interese pe care acesta o reprezintă, un avantaj economic sau administrativ, în schimbul
unei sume de bani, a unor cadouri, a unor deplasări, excursii, concedii sau distracţii sau a
primirii unor proprietăţi. Tot corupţie înseamnă şi folosirea de către o persoană a funcţiei
sau poziţiei sale publice, pentru a eluda sau evita îndeplinirea unor norme, baremuri sau
proceduri legale, la obţinerea în folosul ei a unor avantaje materiale sau a unor funcţii
profesionale sau administrative.
Corupţia a fost analizată ca fiind o problemă politică, economică, culturală sau
morală sau undeva între aceste elemente. Natura complexă a corupţiei i-a determinat pe
mulţi observaori să declare că aceasta poate fi întâlnită în toate societăţile şi că nu există
modalităţi clare de rezolvare ale acestei probleme. “Source Book” de la Transparency
International afirmă că programele publice, reforma guvernului, responsabilitatea publică
sau aplicarea legii precum şi instituţiile cu caracter de prevenire a corupţiei nu sunt decât
elemente în cadrul unui proces pe termen lung, proces care trebuie să fie susţinut din
toate direcţiile şi care implică o schimbare la toate nivelurile (Pope 1997)12.
În acelaşi cadru în care corupţia poate fi definită ca fiind “folosirea improprie a
puterii publice pentru obţinerea de profit personal”, ea poate fi descrisă şi că o lipsă de
conformare la “principiul evitării nepotismului”, conform căruia, nici un fel de relaţie
familială sau personală nu trebuie sa joace vreun rol în luarea deciziilor economice de
către agenţi economici particulari sau oficiali guvernamentali. Principiul evitării
nepotismului este perceput ca fiind fundamental pentru funcţionarea eficientă a oricarei
organizaţii.13
Un studiu complet diferit, efectuat de filialele naţionale ale TI, realizat în 1995,
sugerează faptul că fenomenul corupţiei în interiorul sectorului public îmbracă aproape
aceeaşi formă şi afectează aceleaşi zone, fie că se manifestă în cadrul unei ţari dezvoltate
sau al uneia în curs de dezvoltare. Zonele din cadrul activităţii guvernamentale care sunt
cele mai expuse fenomenului de corupţie s-au dovedit a fi:
intermedierea publică;
administraţia teritorială;
colectarea veniturilor; 12 Pope, Jeremy, ed. (1997): National Integrity Systems: The TI source book. Washington DC: TI and EDI. 13 Tanzi, Vito – în Corruption, Governmental Activities and Markets, în publicatia interna a FMI, aug. 1994. Articolul argumenteaza faptul ca, o data ce principiul evitarii nepotismului a fost încalcat si a aparut o diferenta realizata pe baza relatiilor, coruptia va urma în multe cazuri.
11
numirile guvernamentale;
Formele au fost şi ele variatea cuprinzând:
amiciţiile, relaţiile, membrii familiei si rudele;
corupţia politică, prin donaţii în cadrul campaniilor electorale etc.;
darea de mită pentru contracte guvernamentale;
frauda de toate felurile.
În cadrul instituţiilor publice, se desfăşoară adesea următoarele genuri de
activităţi:
miniştrii îşi “vând” puterile discreţionare;14
oficialii îşi însuşesc procente din contractele guvernamentale, care sunt de multe
ori transferate în conturi din bănci din străinătate;15
oficialii sunt beneficiarii unei excesive “ospitalităţi” şi a unor beneficii din partea
celor ce realizeaza contracte guvernamentale, cum ar fi burse pentru educaţia
copiilor lor la universităţi din străinătate;
oficialii realizează contracte guvernamentale pentru ei înşişi, fie prin intermediul
unor companii de primă mărime sau prin partenerii acestora, fie chiar numindu-se
în mod deschis chiar pe ei în funcţii de “consultanţi”;
oficialii călătoresc deliberat peste hotare pentru a putea pretinde diurne pe care le
stabilesc tot ei la nişte niveluri extravagante;
partidele politice se folosesc de perspectiva puterii sau de continuitatea acesteia
pentru a percepe sume importante din afacerile internaţionale, în schimbul unor
contracte guvernamentale (care pot “îmbraca” haina unor “donaţii” către o
anumită “instituţie filantropică” sau un anumit “spital”);16
oficialii care funcţionează în cadrul departamentelor de percepere a impozitelor
folosesc practici de santaj prin ameninţări cu impunerea de noi taxe asupra 14 De exemplu, în New South Wales, Australia, ministrul pentru serviciile de corectie a fost condamnat si închis pentru ca a vândut amnistii traficantilor de droguri.15 Diferitele modalitati prin care se realizeaza acest lucru, inclusiv regulile ce vizeaza “ajutorul” public, stabilite de instituţiile internaţionale de creditare, sunt prezentate pe larg în Good Business Guide to Bribery, de George Moody-Stuart, (Transparency International, Berlin, 1994). 16 De exemplu, în Kenya, în perioada Kenyatta, vehiculul utilizat era Spitalul Forţelor Armate Gatundu, care a fost “beneficiarul” impus al “donaţiilor de caritate” de la toţi acei care doreau să facă afaceri cu regimul. Acest modest spital ar fi devenit un important spital dacă ar fi fost cu adevarat destinaţia finală a banilor, de fapt folosiţi pentru un alt spital din ceea ce era atunci zona tribală a preşedintelui. Evenimente petrecute concomitent în Europa au dezvăluit cât de răspândită era acea practică în cele mai multe dintre democraţiile vesteuropene. (ex.: în editiile din Italia, Austria, Franta, Spania, Belgia ale TI Newsletter – publicaţia internă a TI – au aparut eseuri pe această temă)
12
plătitorilor de impozite sau a importatorilor, în cazul în care nu sunt plătite sumele
cerute ca mita. Dacă acestea se achită, se aplică amendamente nejustificabile ale
legilor sau anumite bunuri de import sunt trecute pe lista celor excluse de la plata
taxelor vamale;
oficialii responsabili de punerea în aplicare a legilor colecteaza prin constrângere
fonduri destinate propriului lor folos, prin proferarea de ameninţări legate de
impunerea unor taxe de trafic, dacă nu li se plătesc anumite sume de bani (care
sunt adesea puţin mai mici decât suma reprezentată de amenda pentru respectivul
delict în sine, în cazul în care s-ar fi ajuns în faţa unui tribunal);
oficialii care sunt responsabili cu acordarea de licenţe pentru servicii publice (ex.:
permise de conducere, permise de vânzare în pieţe, controlul paşapoartelor), cer
insistent să le fie plătite serviciile, cer bani pentru urgentarea procedurilor de
acordare a licenţelor sau pentru prevenirea întârzierilor;17
superiorii pe scara ierarhică în domeniul serviciilor publice solicită “plăţi” din
partea subordonaţilor lor, cerându-le acestora să colecteze sume fixe săptămânal
sau lunar, pe care sa le cedeze superiorilor.18
O altă abordare a corupţiei este aceea prin intemediul căreia se face trecerea de la
planul practic, al analizelor statistice şi al observaţiilor de teren, la analiza teoretică,
intrinsecă a acestui fenomen, a relaţiilor care se stabilesc în sistemul administraţiei
publice atunci cand este vorba de realizarea unui act de corupţie.
Unul dintre cele mai răspândite modele de analiză este modelul „principal – agent
– client „
17 În America Latină, această practică a devenit atât de instituţionalizată, încât s-a dezvoltat o întreagă profesie care are ca scop “asistarea” acelora care doresc să realizeze tranzacţii cu un departament guvernamental. Aceşti “profesionişti” au fost atât de perfect cooptaţi de sistem, încât pot rezolva problemele legate de acte fără să stea la un imens rând sau chiar le pot analiza ei înşişi, dacă nu le înmânează pentru a fi analizate imediat. Unele primării chiar alocă spaţii distincte acestor indivizi; politicienii reformatori i-au dat afară. (ex.: Ronald McLean Abaroa, ca primul primar ales al capitalei boliviene, La Paz). Se poate aduce argumentul că familiaritatea acestor indivizi cu sistemul birocratic este o contribuţie pozitivă la mersul administraţiei publice şi că ei realizează un real serviciu. Acest argument ar putea sta în picioare dacă sistemele în sine nu ar părea să depindă – şi să se susţină – din veniturile pe care aceşti indivizi le colecteaza de la public şi le transferă oficialilor. Ref. la discuţiile cu R. McLean Abaroa şi cu Valeria Merino Dirani. 18 Spre exemplu, în Mexico City, s-a dezvoltat o practică prin care, un poliţist din departamentul care acţionează în stradă, trebuie să plătească diferite sume de bani pentru maşina cu care patrulează, pentru arma şi pentru locul de muncă, sume separate fiind îndreptate către diferiţi ofiţeri responsabili cu transportul, armele de foc şi supravegherile. Ref. – interviurile cu Michael Hershman.
13
In acest model teremnul „The principal” este reprezentat de superiorul ierarhic,
care poate fi un birocrat sau un politician. Acesta îi deleagă subordonatului „The Agent”,
o sarcină, trasează reguli şi stabileşte norme de îndeplinire a sarcinii. Acesta se presupune
că îl serveşte pe client confom standardelor stabilite. Frauda, mita, excrocarea sunt
comportamente specifice actelor de corupţie care fac ca agentul să aibă un comportament
incorect.
P
A C
Plateste tarfi/taxe
Furnizeaza servicii/licente. Acorda contracte
Plateste mita Negociaza contracte in mod gresit
Forma de baza a modelului Principal – Agent - Client
Tot în literatura de specialitate (Lamsdorff 2006)19, strâns legate de modelul
prezentat anterior, s-a dezvoltat modelul „principal – agent - supervisor”. În acest model,
mita se pălteşte atât din exteriorul către interiorul sistemului administrativ dar şi în
interiorul sistemului. Schimbul are loc între agent si supervisor după cum este prezentat
în figura de mai jos.
19 Lambsdorff, J. Graf and M. Nell (2006) CORRUPTION - WHERE WE STAND AND WHERE TO GO. In: The Corruption Monster: Ethik, Politik und Korruption, ed. by M. Kreutner, Czernin Verlag.
14
P
A
S
Plateşte salarii
Plăteşte mită
Plăteşte salarii
Monitorizeaza agentul
Raportează onest sau fraudulos
Respecat regulile sau fraudează
Forma de bază a modelului Principal – Agent - Supervisor
A fost creat de asemenea şi un arbore decizional pentru posibilul „agent” corupt , arbore
decizional care implică şi stabilirea unui nivel al mitei. Astfel nivelul mitei apare ca un
rezultat al următoarei ecuaţii:
M≥r(P+R)+C+T
Unde: M = mită
R = posibilitatea de detectare
P = pedeapsă
C = costuri de oportunitate pentru furnizarea serviciului corupt
T = costuri ale tranzacţiei
Un alt element pe care oamenii de ştiinţă l-au adăugat la acet model este variabilă
M, aceasta reprezentând costurile morale ale tranzacţiei ilegale. Nivelul acestei variabile
diferă de la individ la individ.
15
Cruciale pentru lupta impotriva corupţiei sunt mărimea pedepselor,
probabilitatea de prindere, precum si potenţialele câştiguri pentru părţile corupte.
Arborele decizional pentru un posibil agent corupt
A fi corupt
A nu fi corupt
Salariu
Salariu + mită
Pedeapsa
r
1.2. Forme ale corupţiei Un studiu recent a caracterizat câteva forme principale sau manifestări ale
corupţiei, conform unui număr de trăsături de bază (Amundsen 1999)20. Formele
principale luate în considerare sunt mituirea, delapidarea, frauda şi extorcarea. Chiar şi
când aceste concepte se suprapun într-o oarecare măsură şi din când în când sunt
interşanjabile cu alte concepte, ele pot să identifice anumite varietăţi de bază ale
corupţiei.
“Mita” este plata (în bani sau ceva similar) care este dată sau primită într-o relaţie
coruptă. A plăti sau a primi o mită reprezintă corupţia per se, şi ar trebui să fie înţeleasă
ca fiind esenţa corupţiei. O mită reprezintă o sumă fixă, un procentaj anume dintr-un
contract, sau orice altă favoare în bani sau ceva similar, de obicei plătită unui demnitar de
stat care poate să încheie contracte în interesul statului sau să distribuie beneficiile
companiilor sau indivizilor, oameni de afaceri şi clienţi.
Există mulţi termeni echivalenţi pentru mită, cum ar fi retururi, gratuităţi,
„aranjamente comerciale”, bacşişuri, cadouri, plăţi, bani murdari, obţinuţi rapid, toate
20 Amundsen, Inge (1999): “Political corruption: An introduction to the issues”, Working Paper 99:7, Bergen: Chr. Michelsen Institute.
16
reprezentând noţiuni ale corupţiei în termenii banilor sau favorurilor plătite angajaţilor
din întreprinderile private, oficialilor publici şi politicienilor.
Acestea reprezintă plăţi sau restituiri necesare sau cerute pentru a face ca lucrurile
să treacă mai uşor, mai lejer sau mai favorabil de birocraţia administrativă sau de stat.
Prin „mâini murdare", corporaţiile şi interesele de afaceri pot cumpăra, de exemplu,
favorurile politice şi să scape de impozitare şi de dispoziţiile de mediu, pot să cumpere
pieţele protejate şi monopolurile, autorizaţiile de import/export şi cotele, şi să câştige
accesul la contractele mari ale statului privind bunurile capitale, livrările neîntrerupte,
proiectele majore de construcţii civile, lucrările în construcţii şi aşa mai departe.
„Delapidarea” reprezintă furtul resurselor de către oamenii care sunt puşi să le
administreze; apare atunci când personalul angajat neloial fură de la patronul lui. Aceasta
reprezintă o ofensă serioasă atunci când autorităţile publice deturnează resursele publice,
când demnitarul de stat fură de la instituţia publică în care el sau ea este angajat şi din
resursele pe care el ar fi trebuit să le administreze în interesul poporului.
Delapidarea nu este luată în considerare ca fiind corupţie dintr-un punct de
vedere strict legal, dar este inclusă în definiţiile mai largi. În termeni legali, corupţia
reprezintă o tranzacţie între doi indivizi, un agent al statului şi un „civil”, în care agentul
statului trece peste limitele legii şi dispoziţii, pentru a-şi asigura un beneficiu personal
sub forma mitei. Delapidarea este privită ca fiind furt, pentru că nu implică partea
„civilă” în mod direct. Publicul general este privat atunci când fondurile publice sunt
delapidate, dar nu este furată nicio proprietate individuală şi cetăţenii independenţi sunt
deposedaţi de drepturile legale pentru a se înfăţişa ei înşişi ca pierzându-şi ipoteca.
Aceasta atrage atenţia către unul dintre pericolele delapidării. Ar trebui să existe o
voinţă politică şi, de asemenea, o capacitate independentă legală şi judiciară pentru a
limita delapidarea. Delapidarea este o formă de corupţie şi abuz de putere care poate să se
dezvolte în sfere instituţionale şi morale închise, în mod independent faţă de moralul
public şi cu posibilităţi puţine de sancţiune publică. În multe ţări corupte complet,
delapidarea reprezintă o parte fundamentală a capacităţii unor elite aflate la guvernare de
extracţie a resurselor, chiar şi mai importantă decât extracţia prin mite.
„Încălecarea", procesul prin care anumiţi deţinători ai puterii îşi folosesc
sistematic biroul politic pentru a intra sigur, şi-şi extind interesele particulare de afaceri,
ar trebui să fie privită drept o altă formă de delapidare. În anumite ţări, elita politică a
17
naţionalizat afacerile externe, drepturile de proprietate şi monopol, şi le-a redistribuit
membrilor familiilor aflate la guvernare.
„Frauda” reprezintă o infracţiune economică care implică un anumit tip de
înşelătorie, escrocherie sau înşelăciune. Frauda implică o manipulare sau o distorsiune a
informaţiei, faptelor şi expertizei, de către autorităţile publice poziţionate între politicieni
şi cetăţeni, care caută să extragă un beneficiu personal.
Frauda există atunci când un demnitar public (agent), care este însărcinat să ducă
la îndeplinire ordinele sau sarcinile desemnate de către superiorii săi (director),
manipulează debitul de informaţie pentru profitul personal; de aici, teoria larg folosită
director-agent (Eskeland şi Thiele 1999; Fjeldstad 1999)21. Frauda reprezintă, de
asemenea, un termen popular şi legal folosit în mare măsură, care acoperă mai mult decât
mita şi delapidarea. Reprezintă fraudă, de exemplu, atunci când agenţiile de stat şi
reprezentanţii statului se angajează în reţele de comerţ ilegale, contrafacere şi afaceri
necinstite, şi atunci când falsul, prin contrabandă sau prin altă infracţiune economică
organizată, este sprijinit prin sancţiune „oficială” şi/sau prin datorii.
Este fraudă atunci când politicienii si agenţii statului iau o parte pentru a închide
ochii în ceea ce priveşte infracţiunile economice, şi este fraudă serioasă atunci când deţin
un rol activ în comiterea lor.
“Extorcarea” reprezintă extragerea banilor sau a altor resurse prin utilizarea
constrângerii, violenţei sau ameninţării utilizării forţei. Şantajul şi extorcarea reprezintă
tranzacţii corupte prin care banii sunt extraşi de către aceia care deţin puterea de a face
asta, şi în care foarte puţin le este returnat „clienţilor” (poate doar nişte promisiuni vagi
de exceptare de la hărţuiri ulterioare).
„Protecţia” sau „securitatea” banilor poate să fie extorcată în stilul clasic, bine-
ştiut al mafiei, în care delincvenţii organizaţi folosesc nesiguranţa, hărţuirea şi
intimidarea pentru a stoarce banii de la cetăţenii individuali, afacerile private şi
autorităţile publice. Corupţia sub formă de extorcare este înţeleasă de obicei ca o formă
de extracţie „de jos”, de către mafie şi criminali.
21 Eskeland, G. and H. Thiele (1999): “Corruption under moral hazard”, World Bank Policy Research Working Paper, No. 2204, October. Fjeldstad, Odd-Helge (1999): “Controlling fiscal corruption: Theoretical approaches and illustrations from Tanzania”. CMI Working Paper 6:99. Bergen: Chr. Michelsen Institute.
18
Practicile corupte de acest fel, pot, totuşi, să fie şi „de sus”, atunci când însuşi
statul reprezintă mafia cea mai mare dintre toate. Aceasta se întâmplă, de exemplu, atunci
când statul, şi în special, serviciile lui de protecţie şi grupurile paramilitare, stocarc bani
de la indivizi, grupuri şi afacerişti. Cu mai multe sau mai puţine ameninţări ascunse,
impozitele, taxele şi alte resurse sunt extrase de la călători, vânzători de piaţă, transportori
şi alţi afacerişti din sectorul privat. Mai mult, autorităţile de stat diverse pot să extragă
„pe sub mână” taxe şi „cadouri” de la cetăţenii individuali pe măsură ce aceştia abordează
statul sub forma clienţilor, cumpărătorilor, pacienţilor, elevilor etc. Aceste practici pot să
fie interpretate ca fiind forme de impozitare „informale”.
„Favoritismul” reprezintă un mecanism de abuz de putere care implică
„privatizarea” şi o extrem de influenţată distribuire a resurselor de stat, neavând
importanţă cum au fost acumulate aceste resurse în primul rând. Favoritismul reprezintă
înclinaţia umană naturală de a favoriza prietenii, familia şi pe orice considerat a fi
apropiat şi de încredere. Favoritismul este îndeaproape legat de corupţie în măsura în care
el implică o distribuire coruptă (antidemocratică, „privatizată”) a resurselor. Cu alte
cuvinte, acesata reprezintă cealaltă parte a monezii în care corupţia reprezintă
acumularea de resurse.
Favoritismul reprezintă predilecţia autorităţilor de stat şi a politicienilor, care au
acces la resursele de stat şi deţin puterea pentru a hotărî distribuirea acestora, către a oferi
tratament privilegiat unor anumiţi oameni. Favoritismul clientelist reprezintă, mai
degrabă, înclinaţia de fiecare zi a celor mai mulţi oameni de a favoriza propria familie
(familie, clan, trib, grup etnic, religios sau regional). Favoritismul sau cronismul
reprezintă, spre exemplu, oferirea unei funcţii unui prieten sau rudă, indiferent de merit.
Favoritismul reprezintă un mecanism de bază politic în multe ţări autoritare şi semi-
democratice. În majoritatea sistemelor non-democratice, preşedintele are, de exemplu,
dreptul constituţional pentru a stabili toate poziţiile înalte, un drept legal sau uzual care
extinde în mod excesiv posibilităţile favoritismului.
El se adaugă cu uşurinţă câtorva sute de poziţii din ministere, din aparatul militar
şi aparatul de securitate, în companiile parastatale şi publice, în corpurile diplomatice şi
în partidul de guvernământ.
Nepotismul reprezintă o formă specială de favoritism, în care un deţinător de funcţie
(conducător) îşi preferă membrii de familie şi prietenii corespunzători (soţie, fraţii şi
19
surorilele, copiii, nepoţii, verii, rudele prin alianţă etc.). Mulţi preşedinţi fără restricţii au
încercat să-şi asigure (nesiguri) poziţia de putere desemnând membrii familiei în funcţii
cheie politice, economice şi militare/de protecţie din aparatul de stat.
1.3. Anticorupţia
Dovezile istorice arată că încercările de a ţine în frâu corupţia sunt la fel de vechi
precum corupţia însăşi ( Riley, 1998)22. În ultimii ani, retorica anti-corupţie s-a aflat în
creştere în marea majoritate a guvernelor, adesea ca răspuns la atenţia crescută a mass-
mediei şi activismului societăţii civile, cât şi datorită acţiunilor întreprinse de anumite
agenţii internaţionale pentru a lupta împotriva corupţiei ( Kaufmann, 1999)23.
Aceasta nu înseamnă că nicio ţară şi nicio instituţie nu au întreprins eforturi
serioase împotriva corupţiei. Dar există multe al căror angajament de abordare a
problemei este mai degrabă dubios.
Este, în consecinţă, important de subliniat faptul că lupta împotriva corupţiei
poate să prezinte puţine povestiri de succes. Singurele succese clare au fost Hong Kong şi
Singapore, amândouă oraşe care au avut guverne clar totalitare, atunci când au iniţiat
eforturile lor împotriva corupţiei. Puţine alte state, incluzând Italia şi Uganda, au
întreprins incursiuni împotriva corupţiei, dar nu au distrus sub nicio formă problema.
Uganda, de exemplu, şi-a îmbunătăţit în ultimii ani rata privind indexul de corupţie, dar
rămâne sub media sumbră a Africii.
Lipsa succeselor campaniilor anti-corupţie este, într-o oarecare măsură, datorată
cunoaşterii limitate în ceea ce priveşte cauzele, efectele şi vindecarea corupţiei, şi, în
parte, datorată trecutului îndepărtat, care pare sa fie mai important decât politicile curente
în majoritatea ţărilor. Există acum o dovadă puternică că procesul de dezvoltare
economică de succes reduce corupţia în mod considerabil pe termen lung, şi, în mică
măsură, pe termen scurt.
Totuşi, mecanismul prin care aceasta funcţioneză, nu este încă clarificat. O
posibilitate ar putea fi prin raţionalizarea rolurilor publice şi private şi răspândirea
22 Riley, Stephen R. (1998): “The political-economy of anti-corruption strategies in Africa”, TheEuropean Journal of Development Research, 10 (iunie), pag. 129-159. 23 Kaufmann, D (1999): “Anti-corruption strategies: Starting afresh? Unconventional lessons from comparative analysis” in Stapenhurst and Kpundeh (eds.) Curbing Corruption. Toward a Model forBuilding National Integrity. Washington D.C.: EDI Development Studies.
20
educaţiei, ceea ce face ca abuzurile să fie mai greu de ascuns (Treisman, 2000)24. Astfel,
politicile care sprijină creşterea, dacă sunt implementate cu succes, pot să reducă corupţia
pe termen lung. Paldam25 sugerează că „după tranziţia complexă de la o ţară săracă
tradiţională la o democraţie bogată liberală, vine, deasemenea, o micşorare dramatică a
nivelului corupţiei. Tranziţia corupţiei nu este amplasată într-o locaţie precisă de-a lungul
drumului tranziţiei, dar urmează o tendinţă fundamentală a tranziţiei spre mai puţină
corupţie”.
Rezultatele negative ale reformelor anti-corupţie relatate anterior nu sunt
surprinzătoare. În miezul problemei corupţiei regăsim faptul că multe autorităţi ale
sectorui public (atât birocraţi cât şi politicieni) se află în poziţii în care acţiunile lor au un
impact considerabil asupra valorii economice pentru persoanele particulare, companii şi
alte organizaţii. Adesea este imposibil de dovedit dacă autorităţile sunt plătite în mod
ilegal pentru a lua anumite decizii (alegeri), chiar şi cu o monitorizare sporită. În plus, în
incidentele izolate, cei care descoperă corupţia sunt, de cele mai multe ori, agenţi care
lucrează cu agentul corupt.
Dacă ei nu-l raportează, atunci, în mod implicit îl acceptă, iar conduita
necuviincioasă cel mai probabil, se întinde. Astfel, agentul care monitorizează, va deveni
numai o parte a sistemului corupt. Totuşi, dacă alţi colegi acceptă comportamentul
curupt, în timp ce monitorul nu face asta, acestuia îi va fi extrem de dificil pentru a
ajunge în poziţia pentru a primi informaţia necesară pentru o monitorizare eficientă.
Organizaţiile caracterizate printr-o corupţie întărită, este posibil să fi dezvoltat
un sistem în care agenţii se protejează unii pe ceilalţi.
Totuşi, atâta timp cât memoria structurilor vechi corupte există încă, şi agenţii
„reformaţi” sunt de părere că relaţiile recente non-avantajoase, non-corupte sunt numai
temporare, „terapia şoc” iniţială nu este suficientă. O structură nouă, descrisă în
amănunţime şi credibilă, privind tranzacţiile non-corupte trebuie să se construiască acolo
unde motivarea individului trebuie sa se schimbe de la cea pur economică.
Asemenea consideraţii tind spre a fi pesimiste pe termen scurt, dar pe termen
lung, dezvoltarea şi maturitatea socială este posibil să rezulte în declinul corupţiei. 24 Treisman, Daniel (2000): “The causes of corruption: a cross national study”, Journal of Public Economics, vol. 76, pag. 399-457. 25 Paldam, M. (1999a): “The big pattern of corruption: Economics, culture and the seesaw dynamics”, Working Paper No. 1999-11, Department of Economics, University of Aarhus.
21
Totuşi, acest lucru nu înseamnă că, reducând corupţia prin orice mijloace pe termen
scurt, vor spori astfel ratele de creştere şi vor conduce la reducerea sărăciei (Khan,
1999)26. Ţinând aceste posibile scenarii în minte, vom trece în revistă pe scurt nişte
abordări curente privind lupta împotriva corupţiei în secţiunile următoare.
1.3.1 Tipologii ale strategiilor anti-corupţie
Strategiile anti-corupţie pot fi tipologizate în moduri diferite:
(A) Prin tipul instrumentelor de politică sugerat, de exemplu, dacă este monitorizat şi
concentrat pe control sau concentrat pe motivarea agenţilor corupţi.
B) Prin motivarea campaniei, de exemplu dacă ţinta lui majoră este să îmbunătăţească
eficienţa administraţiei, sau să rectifice nedreptăţi, sau să se descotorosească de adversarii
politici.
(C) Prin poziţia agenţilor ţintă, de exemplu dacă ei sunt adunaţi în câteva sectoare sau se
află în poziţii înalte sau joase şi aşa mai departe.
D) Prin efectul acceptabil al politicii.
(E) Prin tipul de organizaţie care initiază strategia anti-corupţie.
În mod curent, referindu-ne la tipul (E), pot fi identificate patru niveluri largi sau tipuri de
strategii anti-corupţie în ţările în curs de dezvoltare:
(1) Internaţional;
(2) Naţional;
(3) Local sau nivelul “cetaţeanului” şi
(4) Populist.
26 Khan, Mushtaq (1999): “The new political economy of corruption”, Department of Economics, School of Oriental and African Studies, University of London, working paper.
22
Aceste strategii sunt subliniate în tabelul 1.
Banca Mondială şi politicile FMI
Eforturile OECD pentru a incrimina mita transnaţională
Politicile UNDP şi UN 1. INTERNAŢIONAL
Intervenţiile Transparency Internaţional
2. TRANSNAŢIONAL Activitatea de Practici Corupte Străine ale SUA
Proceduri şi training între stat şi instituţiile sectorului
public
Abordările „culturii serviciului”
„Insule de integritate”
Construcţia capacităţii de „design” a corupţiei
Abordari legale, incluzând finantarea de stat a partidelor
şi întâlnirile patronajului
Agenţiile anti-corupţie
Auditor Generals şi supravegherea parlamentară
3. NAŢIONAL
Cooperarea cu poliţia şi cooperarea „inter-agenţii”
Minimizarea corupţiei de mică importanţă prin protecţia
împotriva naturii extractive şi arbitrare a statului
Reforma structurală, descentralizare şi de reglementare
Noi proceduri adminsitrative (jurisdicţii, customerizarea
serviciilor publice şi studiile privind furnizarea
serviciilor)
Plângeri şi îndreptări
Supravegherea comunităţii
3. LOCAL SAU NIVELUL
"CETĂŢEANULUI"
Media
Concedieri
A da exemple (umiliri publice şi execuţii, tribunale
cvasi-oficiale) 4. POPULIST
Campanii de reînarmare morală şi „noi cetăţeni”
23
Sursa: Riley (1998)27 bazat pe Doig (1995) şi Doig şi Riley (1998).
1.3.2. Implementarea strategiilor anticorupţie. Provocări strategice
Deşi tipologia corupţiei prezentată anterior furnizează un cadru pentru a putea
defini strategiile anticorupţie individuale fiecărui model de corupţie existent, în diferite
contexte, există un număr de principii care sunt esenţiale în a operaţionaliza o strategie
efectivă. Ele furnizează un cadru operativ pentru a începe lupta anticorupţie, creând in
acelaşi timp credibilitate în spatele strategiei anticorupţie şi în a creşte sustenabilitatea
strategiei in timp.
Provocări strategice
Prima provocare pe care toate ţările aflate în tranziţie se confruntă în lansarea
strategiei anticorupţie este lidership-ul credibil. Un program anticorupţie nu poate fi
impus din afară ci reclamă un lidership comun, din interiorul statului, ideal fiind de la
cele mai înalte nivele ale statului. Este clar că, credibilitatea statului, care este
subdeterminată de corupţia de peste tot, creeaza un potenţial vicios. Unde preşedinţii şi
miniştrii nu doresc să facă faţă provocării lidership-ul, acesta poate proveni de la un
anumit ministru cu resurse pentru a lansa strategii anticorupţie în zona sa de activitate sau
de la un executiv regional ce doreşte să schimbe ceva în localitatea lui.
Cea de-a doua provocare este aceea de a găsi un punct de intrare pentru lupta
anticorupţie. Datorită magnitudinii sarcinilor cărora trebuie să le facă faţă cele mai multe
tări, este greu să începi de la un punct unde scopurile sunt fezabile iar rezultatele tangibile
pot fi realizate într-o anumită perioadă de timp care creează sprijin pentru reforme
viitoare. Micile câştiguri pot furniza pârghii esentiale pentru a influenta opiniile publice.
Punctele de intrare ar trebui alese astfel încât să atace problemele mari care răspund
opiniei publice sau nemulţumirii mediului de afaceri. A treia provocare este aceea de a
detalia diagnosticul naturii şi extinderii corupţiei în anumite ţări. Experienţa a demonstrat
deja că o inspecţie asupra gospodăriilor domestice, firme şi oficiali publici pot reprezenta
o armă puternică în strategia anticorupţie. Scopul unui asemenea exerciţiu este aceea de a
dobandi informaţii esenţiale despre natura corupţiei
27 Riley, Stephen R. (1998): “The political-economy of anti-corruption strategies in Africa”, The European Journal of Development Research, 10 (Iunie): pag. 129-159.
24
Evaluarea culturii politice este o altă provocare, pentru a evalua initiaţivele care
condiţionează fezabilitatea instrumentelor particulare de reformă. Cultura politică se
referă la modul cum autoritatea este exercitată şi diseminată la diferite instituţii. O
componentă viitoare a culturii politice se referă la gradul de încredere pe care oamenii îl
simt în instituţiile unde lucrează. Încrederea este de asemenea un important determinant
al capitalului social şi a capacităţii comunităţilor de a coordona eforturile lor şi de a
acţiona ca participanţi efectivi în strategia anticorupţie. Aceasta depinde în conturarea
reformelor de a apela la iniţiative ce influenatează cei mai importanţi actori. Eforturile ar
trebui făcute pentru a contura strategii anticorupţie “win-win” care promovează interesele
şi reputaţiile majorităţii politicenilor şi a oamenilor de afaceri în timp ce furnizarea
externalităţi positive precum cresterea economica, înţărirea guvernării sau reducerea
sărăciei şi inegalităţii.
Succesiunea
Nu există o formulă simplă pentru o înşiruire adecvată a reformelor anticorupţie.
Înşiruirea ar trebui sa fie dezvoltată ca răspuns la anumite constrângeri particulare
identificate în fiecare ţară. Cu toate acestea, înşiruirea (ordinea) ar trebui schiţată astfel
încat să crească credibilitatea lidershipului şi să se asigure rezultate timpurii tangibile
pentru a întări componenta reformelor de-a lungul timpului. În anumite ţări, credibilitatea
strategiei anticorupţie se poate sprijini pe capacitatea lideshipului politic de a face o
schimbarea iniţială, vizibilă la nivel înalt. Aceasta acţionează ca un indicator al
angajamentului de la nivel înalt şi ca un semnal pentru aceia de la nivelele inferioare al
căror comportament trebuie să se schimbe. În alte ţări eforturile de a ataca contracara
fenemenul state capture frontal în etapele timpurii poate fi imposibil sau chiar periculos
pentru cei implicaţi. Singurele puncte de intrare (de abordare) posibile şi singurele puncte
de câstig pot fi în sectoarele particulare, de exemplu ca cel al educatiei, unde este puţin
probabil să fie stârnite furia unor interese economice puternice. Chiar şi în aceste cazuri
măsurile de întărire a responsabilităţii nu poate fi amânată prea mult, sau absenţa lor
poate determina în cele din urma credibilitate atât pentru strategie cât şi pentru lidership.
În afara regiunii primul impuls în lupta anticorupţie este adesea să “îi loveşti pe
contavenienţi” încercând să nu ataci cele mai fundamentale cauze ale corupţiei. Deşi
întărirea efectivă trebuie să fie parte a oricarei strategii credibile, întărirea singură este
puţin probabil să constituie o strategie de success. În multe ţări instituţiile juridice şi de
25
apărare a legii rămân o parte a problemei, nu sursa soluţiei. Acuzările pot fi anulate.
Deciziile judiciare pot fi cumpărate sau lăsate la infinit. Poliţia poate lucra pentru forţe
private de securitate decât pentru interesul public. În asemenea cazuri întărirea abordării
poate deveni un instrument de represiune sau victimizare politică. Ordinea reformelor ar
trebui sa înceapă prin a ataca iniţiativele şi instituţiile care favorizează corupţia şi să
educe şi să avertizeze asupra costurilor sociale ale corupţiei. Ultimul scop este acela de a
ne îndrepta către creşterea încrederii în normele şi valorile care trebuie împarţite în loc de
măsuri de întărire inadecvate.
Sustenabilitatea
Sustenabilitatea strategiei anticorupţie depinde in orice context de trei dimensiuni:
In primul rand necesita o cantitate critica de reforme mutuale puternice care sa fie
comprimate intr-un program. “Insule” isolate de integritate pot furniza un punct
important de intrare si un efect de demonstratie valabila, dar poate supravietui doar o
perioada mica de timp inainte de a fi inghitita de coruptia de la celelalte nivele. Din
dorinta de a fi o reinţărire reciproca strategia trebuie sa fie echilibrata. Aceasta sugereaza
un mix de masuri de preventive si masuri de inţărire combinate cu o implicare
substantiala publica si o educatiei pentru a inţări componentele reformei. In al doilea
rand sustenabilitatea necesita o eventuala dezvoltare a unei coalitii din exterior pentru a
sprijini strategia. Desi pentru a castiga in lupta anticorupţie este necesară o abordare
initiala ingusta strategia care se bazeaza doar pe ledershipul de nivel inalt va fi vulnerabil
la multe incertitudini ale procesului politic. Angajamentul politic de a castiga intrare
trebuie sa fie exstinsa pentru a incorpora institutii cheie ale statului si organizatiile
societatii civile. Micile intreprinderi precum si cele de marime medie, intreprinderi,
societati profesionale, asociatii de comert si sindicatele pot servi de asemenea ca
importanti parteneri in strategia anticorupţie. Dezvoltarea unei coalitii exterioare va
reduce vulnerabilitate strategiilor anticorupţie si schimbarea lidershipului si asigurarea ca
politicienii nu vor ignora la problemele corupţiei si riscurile lor.
Unde societatile civile raman sever reprimate sau emergenta lor este destul de
inceata, o combinatie de teama si/sau o lipsa de familiaritate cu implicarea civica poate
inhiba participarea populara in strategia anticorupţie. Strategia va avea nevoie de
includerea anumitor componente care pot să accelereze emergenţa prin cercetarea si
examinarea grupurilor clientelare, promovand actiunea colectiva, dand cuvant celor
26
saraci, si stabilind monitorizarea serviciilor guvernului atat la nivel national cat si la nivel
local. Donatorii externi pot juca si ei un rol in gasirea si sprijinul mecanismelor “vocii”,
dar trebuie vazut ca ei sa nu domine sau sa ocupe locul din fata, in dezvoltarea unei
autentice si autonome participari bazate sustenabil pe comunitate. In final,
sustenabilitatea reclama resursele şi expertiz necesarş, de a putea vedea reformele
complicate, de-a lungul timpului, si pentru a putea furniza rezultate timpurii notate
anterior. Aceasta implica un mix de masuri pe termen scurt si programe de finantare
adecvate pe termen mediu care pot sapa adanc in sublinierea cauzelor corupţiei si
construirea institutiilor care sa ii poata rezista. Reformele bine intentionate care nu sunt in
mod realistic concepute cu resurse suficiente si expertiza vor rata. Guvernele trebuie sa
asigure bugete ca si administratori competenti la aceste programe.Societatea civila poate
face foarte multe si de una singura (prin propriile puteri). Asociatiile de afaceri si ONG-
urile pot ajuta in identificarea prioritatilor si pot monitoriza rezultate, dar ei nu pot
furniza vointa politica si resursele statului de care in cele din urma este nevoie pentru a
reforma statul si a crea cadrul pentru piete transparente si competitive.
27
Capitolul II
Corupţia şi mediul adminsitrativ. Efectele corupţiei asupra
activităţii statale
2.1.Fenomenul state-capture
Legat in acelasi timp de activitatea de guvernare şi de sistemul administraţie
publice trebuie menţionat formele pe care fenomenului corupţiei il capătă în ţările aflate
in tranzitie şi nu numai. Prăbuşirea economiei planificate în ţările Europei Centrale şi de
Est a determinat o schimbare radicală a formelor de manifestare a corupţiei. Diminuarea
bruscă a rolului statului în economie, lipsa unor soluţii operaţionale, oportune şi eficiente
de privatizare, precum şi diminuarea eficienţei actului de justiţie a determinat accentuarea
şi apariţia de forme noi ale actului de corupţie. În acest fel şi într-o perioadă scurtă de
timp, un grup restrâns de persoane a acumulat averi impresionante. Astfel, corupţia şi
economia subterană creează premisele apariţiei unor grupuri de interese, care, datorită
influenţelor lor, nu se subordonează legislaţiei naţionale şi controlează sistemele politice
şi economice naţionale. Joel Hellman and Daniel Kaufmann (2001)28 analizeza acest
fenomen şi incearca sa ofere o perspectiva a ceea ce in literature de specialitate s-a impus
drept state capture. În acelaşi demers empiric se situează şi lucrarea coorodonată de
Sanjay Pradhan - Anticorruption in Transition (2000). Conceptul de state capture se
refera la acţiunea unor indivizi, grupuri sau firme, fie din sectorul public, fie din sectorul
privat care au posibilitatea să influenţeze creerea legilor, a reglemenţărilora, a decretelor
sau a politicilor guvernamentale in propriul avantaj, ca rezultat al gradului scazut de
transparenţă sau a unor masuri ilegale luate de catre decidenţi publici. Decidenţii publici
pot devenii la randul lor persone interesate de acest process in momentul in care, abuzând
de poziţia pe care o au, creeza reglemenţări în propriul interes. Astfel oficialii statului pot
uneori utiliza de poziţia lor pentru a acapa intreprinderi, ori pot beneficia de fonduri
publice in interes personal, fară ca altciva sa mai fie implicat. Dar statul mai poate fi
acaparat si de actori din cadrul propriului sistem institutional – de parlament, de aguvern
sau de puterea judecatoreasca. Miniştrii pot crea reglemenţări legi sau politici fiscale in 28 Hellman Joel si Kaufmann Daniel, Confronting the challenge of state capture in transition economies, Finance and Development, 2001, Vol. 38, no. 3
28
propriul benefiu sau al propriilor interese financiare. Sunt multe forme ale coruperii
statului. Distincţiile se pot face intre tipurile de institutii care sunt corupte – legislative,
executive, juridice sau ale agentii abilitate. Alte discuţii se pot deschide asupra celor care
le captureaza – firmele private, liderii politici, sau grupurile de interese restranse. Se
poate chiar face o distincţie între natura beneficiilor facute oficialilor publici in schimbul
coruperii – mita directa, compensare de servicii ilicite, drepturi de control informale.
Totuşi toate formele de corupere a statului se indreapta spre extragerea de avantaje de la
stat pentru un grup restrans de indivizi, firme sau sectoare prin distorsionarea cadrului
legal si normativ de baza cu pierderi potential enorme pentru societate in ansamblu. Ei
prospera acolo unde puterea este foarte concentrata, interesele sociale care i-ar putea
contracara sunt slabe si canalele formale de influenta politica si intermedierea interesului
sunt slab dezvoltate.
În anumite ţări, anumite grupuri au dispus de bunurile scoase la privatizare prin
intermediul unor mecanisme inchise create in mod special pentru a prevenii orice forma
de concurenta si pentru a benefia ei insisi de bunurile scoase la privatizare. Terenul fertil
pentru o astfel de situaţie îl constituie proprietatea statului asupra unei mari părţi din
economie. Numirea in funcţiile de conducere din aceste intreprinderi constituie un
rezultat al unor tranzacţii ilegale, ce au drept finalitate, crearea unui sistem de sărăcire şi
in final de falimentare a respectivei intreprinderi prin acordarea de contracte
preferenţiale, neplata facturilor pentru produsele livrate, contracte dezavantajoase s.a.m.d.
Una din modalităţile de prevenire a acestui fenomen il constituie reglemenatrea
foarte clara a conflictului de interese. Conflictul de interese atât din sectorul public cât şi
din cel privat au devenit un motiv major de preocupare în întreaga lume. În sectorul
guvernamental şi în cel public, conflictele de interese sunt de multă vreme obiectul unei
politici specifice; abordările legislative şi administrative au avut scopul de a susţine
integritatea şi luarea deciziilor în mod dezinteresat în instituţiile guvernamentale şi
publice. Şi în sectorul privat există de mult preocupări legate de integritatea în afaceri şi
în mod special de protejarea intereselor acţionarilor şi a marelui public.
În acelaşi timp este de la sine inţeles că nu trebuie exclusă in totalitate influenţa
sistemului privat asupra sistemului public, a sistemui politic. Este normal ca mediul
privat sa fie interesat de deciziile politice. Aceasta este o caracteristica a oricaui sistem
29
politic. Ceea de deosebeste actiunea de “state capture” de alte forme de influenare a
deciziei politice, cum ar fi lobby-ul, este mecanismul prin care intersele publice
interactioneaza cu statul.
Referitor la acest subiect, presedintele rus Vladimir Putin afirma cu ocazia unuiei
intalniri cu oamenii de afaceri: „Vreau sa va atrag atentia ca ati creat sub conducerea
dumneavoastra, prin intermediu unos structuri politice si quasi-politice un adevarat
stat.”.(Hellman 2000).
Exemplificatoare pentru acest proces este analiza realizata de Banca Europeana
pentru Reconstructie si Dezvoltare impreuna cu Banca Mondiala, prin intermediul
Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS).
Linia subtire aflata in capatul fiecarei bare reprezinta marginea statistica de eroare (calculata pentru fiecare
tara in parte . Sursa: Hellman, Jones, and Kaufmann (2000).
30
Conceptul de state capture (conform Băncii Mondiale) Se spune ca agenţiile abilitate ale statului sunt „corupte” atunci cand ele dirijeaza afacerile cu interes privat ale celor care le manevreaza in contadicţie cu interesul public pentru care au fost destinate iniţial. Deşi agest gen de corupere se poate produce prin asigurarea de castiguri personale, atat directe cât şi indirecte, prin intermedierea de afaceri cu oficialii statului, nu se limiteaza la influenţarea prin mijloace de corupţie. Coruperea statului este un concept mai vast in sensul ca el cuprinde formularea legilor, regulilor şi decretelor de catre o gama larga de institutii ale statului, inclusiv executivul, ministerele şi agentiile statului, legislativul şi judiciarul. In acelaşi timp, coruperea statului are o definitie mai restransa care se concentreaza exclusiv pe forme de influenta ilicite, nelegitime şi netransparente. Cine poate corupe statul? Adesea, „corupatorii” sunt indivizi, grupuri sau firme din sectorul privat care cauta scutiri de taxe sau alte avantaje din partea statului. Totuşi, oricare dintre actorii, care au acces la oficialii publici şi la capacitatea de a asigura beneficii private acestor oficiali pentru a obtine avantaje in procesul de guvernare, poate fi un potential corupator. Intr-adevar, inşişi oficialii publici pot corupe statutul daca abuzeaza de autoritatea lor pentru a da o alta forma institutiilor şi legilor, in principal pentru a-şi urmari propriile interese financiare in ciuda dezavantajarii interesului public, deşi identificarea şi masurarea exacta a unor asemenea conflicte de interese sunt apropare imposibil de realizat in contextul tranzitiei. Influenta intereselor private asupra deciziilor statului este o trasatura specifica a tuturor sistemelor politice. Ceea ce diferentiaza coruperea statului ca forma de coruptie de formele convenţionale ale influentei politice, precum lobby-ul, sunt mecanismele prin care interesele private interactioneaza cu statul. Coruperea statului se produce prin asigurarea ilicita de castiguri private oficialilor publici prin canale de acces infromale, netransparente şi evident preferentiale. Se produce şi din lipsa unor granite clare intre interesele politice şi cele de afaceri ale oficialilor statului, ceea ce a reprezentat o caracteristica proeminenta a multor tari aflate in tranzitie. In toate formele ei, coruperea statului tinde sa submineze sau chiar sa substituie, canalele legitime şi transparente de influenta politica şi intermediere a intereselor, reducand accesul grupurilor şi intereselor competente la oficialii statului. Diferitele forme ale coruperii statului diferentiate dupa tipurile de corupatori (e.g., firme private, politicieni, grupuri etnice, armata) şi a diferitelor institutii ale statului implicate (e.g., ramura executiva, legislativa, judiciara sau alte institutii abilitate) vor avea fara indoiala dinamica şi consecintele proprii. Astfel, coruperea statului in sine poate fi infatise o gama larga de relatii diverse. Reducerea coruperii statului implica eliminarea din partea statului a influentei sectorului privat in formularea politicilor, regulilor şi legilor statului. Intr-adevar astfel de influenta poate fi un factor important care accelereaza atat reforma politica cat şi pe cea economica. Aceasta problema nu se va rezolva nici prin legalizarea platilor private catre oficialii publici. Reducerea coruperii statului implica mai degraba schimbul influentei sectorului privat din ilicit, netransparent şi evident preferential al canalelor de acces in forme competitive de intermediere a intereselor. Implica, de asemenea, dezvoltarea unor granite mai clare intre rolurile politice şi de afaceri ale oficialilor statului pentru a preveni conflictele de interse. Totuşi problema in multe tari aflate in tranzitie este exacerbata de marea concentrare a puterii politice, de canalele formale slab dezvoltate ale influentei politice şi de intermedierea de interese şi organizarea slaba a contracarii intereselor atat in economie cat şi in societatea civila.
31
2.2.Forme ale corupţiei în cadrul sistemului administrativ
2.2.1. Plaţi pentru a obţine contracte majore şi concesiuni
Plaţile corupte pentru a câştiga contracte majore şi concesiuni, sunt, in general,
păstrate de catre marile afaceri şi de catre autorităţile de la nivel inalt. Cazurile
importante reprezintă o cheltuială substanţială de fonduri şi au o influenţă majora asupra
bugetului guvernului si asupra perspectivelor de dezvoltare a ţării. Aceste afaceri sunt,
prin definitie, rezerva autoritatilor centrale si, adesea, implica si corporatiile
multinationale care functioneaza singure sau reunite cu asociati locale.
Dacă guvernul este un cumparator sau o parte contractantă, exista cateva motive
pentru a plati autoritatile. Mai intai, o firma poate sa plateasca pentru a fi inclusa pe lista
de licitatanti precalificati si pentru a limita lungimea listei. In al doilea rand, ea poate sa
plateasca pentru informatia interna. In al treilea rand, mita poate sa convinga autoritatile
sa structureze specificatiile de licitatie, astfel incat firma corupta sa fie unicul furnizor
calificat. In al patrulea rand, o firma poate sa plateasca ca sa fie selectata contractor
castigator.
În cele din urma, odata ce o firma castiga contractul, ea poate sa plateasca pentru
a primi preturi mai umflate sau pentru a reduce din calitate.
Coruptia in contractare apare in fiecare ţara - chiar si in acele ţări de pe treapta
cea mai inalta a indexului onestitatii, ca de exemplu ţările scandinave, Singapore, si Noua
Zeelanda. Cateva exemple vor sugera domeniul de posibilităţi.
In Paraguay, coruptia ca recompensa in contractele internationale de infrastructura
in timpul regimului presedintelui Alfredo Stroessner (1954-1989) a crescut in mod
specific de la 10 la 20 de procente. Coruptia a determinat o crestere a pretului barajului
de la Itaipú la granita braziliana si a condus la construirea unor proiecte care au depasit
nevoile nationale (Nickson 1996: 244-245). In Indonesia, in anii 1970, doua companii
germane au raportat ca au platit unei autoritati a companiei de ulei, proprietate a statului,
mita care reprezenta 20% din valoarea contractelor de construire pentru o otelarie (
Schwarz 1994).
In Zimbabwe, intelegerea secreta dintre ministrii din Posta si Telecomunicatie, si
o companie de telecomunicatie suedeza, a dejucat procedurile de baza organizate local.
32
Au fost relatate retururi in valoare de 7,1 milioane de dolari.29 Intr-o afacere aviatica din
Corea de Sud, cateva companii americane au platit mita Presedintelui Roh Tae Woo. Au
fost chestionati furnizori multinationali, dar au negat implicarea. Intr-o alta afacere cu
arme, consilierul in securitate nationala al lui Roh Tae Woo a recunoscut ca a primit mita
in valoare de aproximativ 300 000 de dolari.30 Un scandal major in Singapore a implicat
cateva firme multinationale si o autoritate de rang inalt a Ministerului pentru Utilitati
Publice. Autoritatea a fost platita pentru a dezvalui informatii confidentiale despre cei ce
au facut oferte la licitatii. Cazul a dus la trecerea pe lista neagra a cinci multinationale
mari implicate in scandal. Oficialul a primit paisprezece ani de inchisoare.31
Coruptia la nivel inalt nu este limitata la ţările in curs de dezvoltare care au de-a
face cu afacerile multinationale. Scandaluri similare de procurare a contractelor sunt
frecvente in ţările industrializate.
In Germania, mitele au fost platite pentru a se castiga contracte in valoare de 2
miliarde de marci germane, pentru constructia Terminalului 2 al Aeroportului din
Frankfurt. Conform procurorului public, coruptia a dus la o crestere a preturilor de la 20
la 30%.32 In cadrul departamentului francez Seine-Maritim, paisprezece oameni au fost
acuzati de corupţie in legatura cu contractele pentru achizitionarea de calculatoare.
Functionarii de stat au deformat procedurile normale ducand la o pierdere estimata la 50
milioane de franci, conform Departmentului Francez de Interne.33 In Belgia este posibil
sa se fi platit mita in valoare de 1,9 milioane de dolari liderilor din partidul Socialist in
legatura cu un contract de aparare.34 In Italia, costul catorva proiecte de constructii
majore publice pare-se ca a scazut dramatic dupa anchetele anticorupţie de la inceputul
anilor '90. Costul de constructie al metroului din Milan a scazut de la 227 milioane per
kilometru in 1991 la 97 milioane in 1995. Costul unei sine de legatura a scazut de la 54 29 Economic Inteligent Unit, Raportul trimestrial din Zimbabwe, 6/95 30 Şeful unui conglomerat koreean a fost acuzat ca a dat 65000 de dolari consilierului. El a admis ca a dat banii dar a spus ca a fost un cadou. „Fostul consilier de securitate al lui Roh arestat sub acuzatii de coruptie”, Agentia France Presse, 13 Decembrie, 1995; „Seoul se zguduie pe masura ce fostii presedinti sunt acuzati de insurectie”. Jane's Defense Weekly, 10 Ianuarie, 1996;" Directorul S. Koreei Daewoo se confrunta cu acuzatiile de dare de mita”, Reuters North American Wire, 17 Ianuarie, 1996. 31 „Singapore expune indicii privind icebergul coruptiei”, Financial Times, 15 februarie, 1996. 32 „Proba de coruptie de la Aeroportul German se adanceste:cinci persoane arestate si 20 de companii anchetate”. Financial Times, 2 iulie, 1996; „Valul de coruptie germana cere actiuni”, Reuter Business Report, 25 septembrie, 1996. 33 Transparency International Newsletter, iunie 1996, raportand asupra unui articol din Le monde, 19 martie, 1996. 34 „Tentaculele din scandalul de aparare se intind catre noroi”, Financial Times, 19 octombrie, 1995; „Belgienii cauta sa-l aresteze pe Dassault”, Financial Times, 10 mai, 1996.
33
milioane per kilometru la 26 milioane, si un terminal nou intr-un aeroport este estimat la
costul de 1,3 milioane de dolari de la 3,2 milioane de dolari. (Wiehan 1997). Licitatiile de
succes complete legate de contractorii publici au fost relatate a fi cu 40-50 de procente
mai scazute in 1997 decat cu cinci ani inainte ( della Porta si Vannucci 1997a: 524). Cel
mai recent scandal la scara larga din Departamentul de Aparare al Statelor Unite a fost
Operatiunea III Wind, o inscenare a Biroului Federal de Investigare care a dus la
condamnarea de cincizeci si patru de indivizi si zece corporatii pentru dezvaluirea
specificatiilor tehnice privind licitatiile competitive pentru contracte in schimbul banilor
si al slujbelor.35
Nu toate scandalurile de procurare si contractare implica constructii la scara larga
sau proiecte de bunuri de capital. Bunurile care sunt folosite in consum reprezinta primi
candidati pentru platile ilegale, deoarece poate fi dificil ulterior sa descoperim daca ele au
fost livrate sau nu. In Malawi, de exemplu, auditorii au descoperit ca milioane de dolari
din imobile neexistente au fost „achizitionate” de catre Fondul de Presa
Guvernamental.36 In Kenya, guvernul a pierdut aproape 1,5 milioane de dolari prin
achizitia ilegala de medicamente de catre Ministerul Sanatatii.37
Exista ceva distinctiv despre toate aceste cazuri, altceva decat dimensiunea
afacerilor? Pe de o parte, apar a fi similare cu cazurile in care guvernul are parte de un
beneficiu scazut. Ca si mai devreme, coruptia sistemica poate sa prezinte ineficiente care
reduc competitivitatea. Poate sa restranga numarul de licitanti, sa-i favorizeze pe cei ce
au relatii in interior in defavoarea celor mai eficienti candidati, sa limiteze informatia
disponibila participantilor, si sa introduca costuri de tranzactie.38 Totusi, scara afacerilor
corupte si implicarea autoritatilor de la nivel inalt prezinta preocupari noi. Mai intai, daca
autoritatile de rang inalt, incluzand si seful statului, sunt preocupate, in primul rand, cu
maximizarea castigului personal, ele pot sa favorizeze un nivel ineficient, structura, si
perioada de timp a investitiei. In al doilea rand, deciziile investitorilor pot fi afectate de
faptul ca acestia se confrunta cu conducatorii politici corupti.
35 Noelker, Shapiro, si Kellogg (1997) 36 Transparency International Newsletter, decembrie 1995, raportand asupra unui articol din Saturday Nation, 14-20 octombrie, 1995. 37 Transparency International Newsletter, iunie 1996, raportand asupra unui articol din Daily Nation, 3 mai, 1996. 38 Da-hsiang Donald Lien (1990a, 1990b) dezbate in amanunt aceste dificultati si arata ca o autoritate corupta care discrimineaza in favoarea unor licitatori, va selecta adesea o parte contractanta ineficienta. Vezi, de asemenea, Susan Rose-Ackerman: (1978:121-132) model de coruptie in contractarea publica.
34
2.2.2. Privatizarea – mijloc de reducere sau de creştere a corupţiei?
Privatizarea poate reduce corupţia prin deplasarea anumitor bunuri de la controlul
statului şi direcţionarea lor în domeniul privat. Totuşi, procesul de transfer al bunurilor
către partenerii privaţi este ameninţat de corupţie. Multe stimulente corupte sunt
comparabile cu cele din contractele de premiere şi concesiuni.
În loc să mituiască o firmă ce aparţine statului pentru a obţine contracte şi
tratament favorabil, cei care mituiesc pentru o companie publică pot mitui oficiali din
sectorul privat sau din vârful guvernului. Mita poate fi solicitată introducerea pe listă a
celor care mituie şi firmele pot plăti pentru a restricţiona numărul celorlalţi ofertanţi.
Întâi, când întreprinderi mari de stat sunt privatizate, nu poate fi o cale mai sigură
decât evaluarea bunurilor lor şi taxele şi regimul de reglementare care pot fi slab
specificate.
Nesiguranţa procesului crează oportunităţi pentru favorizarea corupţiilor din
interior prin furnizarea de informaţii nedisponibile publicului, informaţii furnizate în
schimbul unor plăţi sau prin oferirea unui tratament special firmelor corupte în procesul
de privatizare. Chiar şi procesul de evaluare poate fi corupt din interior sau exterior prin
ofertă asupra bunurilor. În cazuri extreme nu se realizează nici o apreciere, şi nu se
produce nici o licitaţie.
Firma este premiată pentru cele mai bune relaţii politice: „Vânzările, la preţuri
nestabilite au fost făcute adesea cu valori dubioase pentru că politicienii din partidul la
guvernare şi alţii nu aveau experienţă în afaceri (Welles şi Kikeri 1989:668).
În Brazilia a devenit clar faptul că o rudă al Preşedintelui Fernando Collar de
Mello a primit o firmă privatizată (Manzetti şi Blake 1996). Collar a căutat să folosească
reformele de piaţă pentru a crea un imperiu financiar personal (Manzetti 1999). În Grecia
o companie italiană a acuzat de mită Primul Ministru pentru tratament favorabil în
privatizarea companiei naţionale de ciment (Savona şi Mazonatte 1997:107). Exemple
similare vin din Argentina, Peru, Zair, Coasta de Fildeş, Tailanda şi Slovacia pentru a
oferi doar cîteva (Manzetti 1999; Pasuk şi Sungsidh 1994, Van de Walle 1989).
Legi slabe în reglementarea conflictelor de interese duc la negocieri uşoare.
În Argentina mai mulţi oficiali care se ocupau de procesul de privatizare a
autostrăzii erau în conducerea companiilor care câştigau licitaţiile pentru autostrăzi.
35
(Manzetii 1999). În Venezuela, o firmă de consultanţă americană a organizat privatizarea
liniei aeriene de stat în ciuda legăturilor sale cu liniile aeriene spaniole - Iberia (Manzetti
şi Blake 1996). Mai târziu, Iberia a fost implicată în evaluarea liniei aeriene în ciuda
faptului că ea însuşi plănuise să facă oferta companiei şi să sfârşească prin a o cumpăra.
(Celarier 1996).
Conform procurorului general, în Rusia procesul de privatizare din această ţară a
fost subminat de banca care în acelaşi timp au organizat licitaţiile, au licitat şi le-au şi
câştigat39
În al doilea rând, oficialii corupţi pot prezenta informări către public care fac ca
respectiva să pară compania slabă în timp ce persoanelor interesate le prezintă compania
într-o lumină bună. Persoanele interesate au astfel o poziţie avantajoasă în procesul de
ofertare. În mod similar, ofertanţii corupţi pot fi asiguraţi prin omisiunea şi astfel
persoana interesată din afară se poate baza pe o ofertă avantajoasă.
Evaluările ulterioare demonstrează că privatizarea a fost un succes imens iar
companiile private au câştigat enorm. Observatorii din China şi Ecuador au notat asfel de
cazuri. În Venezuela o bancă importantă a fost subevaluată de ministerul naţional de
investiţii prin acuzaţii nefondate (Manzetii şi Blake 1996).
Luigi Manzetti argumentează că multe privatizări latino americane au determinat
creşteri şi nu scăderi ale concentrăii pieţei (Manzetii 1999). El argumentează că
privatizarea companiei de telefonie în Argentina şi utilităţile electrice în Chile a fost
realizată în aşa fel încât au dus la avantaje de monopol pentru câştigători. Reglementările
ulterioare au fost slabe. Astfel de afaceri nu sunt inevitabile.
Aparent, privatizarea telecomunicaţiilor în Chile şi electricitatea în Argentina au
încurajat competiţia şi au limitat monopolul. (Manzetti 1997).
Deşi nu au prezentat dovezi evidente ale corupţiei, John Welles şi Sunita Kikeni
(1989) au listat mai multe exemple de beneficii speciale pe care firmele le pot obţine.
Chiar dacă corupţia apare în timpul procesului de privatizare, rezultatul final
poate fi o firmă privată competitivă cu o piaţă disciplinată. Dar mutând o firmă într-un
sector privat nu se asigură acelaşi rezultat. Mai întâi firma, chiar dacă deţine monopolul
ea menţine o relaţie strânsă cu statul. În definitiv, în afara fostelor ţări socialiste multe
întreprinderi publice sunt în industrie cu economii dezvoltate.
39 „Russian privatisation face crime probe” Financial Times, February 6, 1996.
36
Capitolul III
Reforma administratiei publice în perioada de tranzitie. 3.1. Reforma administratiei publice. Caracteristici generale.
Pe plan mondial tendinta ultimilor douazeci de ani este cea a globalizarii si
dezvoltarii intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele nationale sunt puse
într-o pozitie cu totul noua, în care institutiile si sistemele administrative trebuie sa fie
flexibile pentru a se adaptata acestor transformari. În noul context geopolitic
administratia publica centrala si locala au devenit factori definitorii în competitivitatea
economica a unei tari sau regiuni economice.
În perioada de dupa 1989 tarile Europei Centrale si de Est au suferit schimbari
fundamentale care au afectat vietile lor sociale si politice. În acest proces de
transformare se pot identifica anumite aspecte comune care sugereaza un model comun
al schimbarii sociale si politice. Printre aceste caracteristici putem enumera: tranzitia de
la sistemul unipartidist la unul pluripartidist, abandonarea principiului centralismului în
favoarea descentralizarii, adoptarea principiului separarii puterilor în stat. Se încearca
întarirea controlului statului asupra administratiei având în vedere necesitatea garantarii
actelor publice; se resimte nevoia de a legitima actele publice. Mai mult, exista un
acord în ceea ce priveste necesitatea cresterii eficientei, eficacitatii si flexibilitatii
administratiei publice. În acest context al schimbarilor se produc o serie de modificari
în filosofia administrativa si a furnizarii de servicii sociale. Apare în prim plan ideea de
stat al bunastarii care s-a dovedit a fi solutia optima pentru tarile occidentale. La
aparitia sa în perioada anilor ‘50-’60 statul bunastarii dispune de resurse abundente (
fiind înregistrata o perioada de crestere economica si dezvoltare puternica). În aceste
conditii cheltuielile publice se puteau situa la un nivel ridicat . În perioada respectiva
cheltuielile publice chiar au depasit cresterea economica. Era evident însa ca în acest
ritm statul nu putea rezista multa vreme. Anii ’70 marcheza debutul crizei statului
bunastarii. Odata cu criza petrolului din 1974 se declanseaza si criza statului bunastarii
acesta confruntându-se cu probleme deosebit de complexe cum ar fi : cresterea
37
somajului, scaderea natalitatii si cresterea duratei de viata care au ca efect un proces de
îmbatrânire a populatiei, cresterea costurilor sociale si a numarului celor în dificultate,
segmentare economica, o polarizare a economiei si implicit a societatii deoarece cei
care lucreaza în ramurile de vârf ale economiei beneficiaza de salarizare ridicata,
securitatea locului de munca, conditii bune de munca, posibilitati de promovare spre
deosebire de indivizii angajati în sectorul secundar care au drept “ beneficii” contracte
de munca pe timp limitat, salarizare scazuta, putere scazuta a sindicatelor.
Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evolutia sistemelor administrative,
modelelor de organizare si probleme ale rationalitatii limitate intreaga dezbatere
moderna asupra reformei administrative se bazeaza pe termeni noi, deosebit de
interesanti precum reinventarea guvernamintului sau noul management public.
Ideea “reinventarii guvernamintului” s-a manifestat atit in Statele Unite cit si in
Europa; asa cum remarcau Osborne si Gaebler40, aparitia unui guvernământ
antreprenorial” constituie o evolutie inevitabila:” guvern dupa guvern si sistem public
dupa sistem public, reinventarea este singura optiune posibila”. Noile abordari in
materie de management public sint descrise ca o “ modernizare” a organizatiilor
publice:” guvernele din tarile cele mai dezvoltate sint pe cale a reconsidera sau revedea
ipotezele fundamentale in ceea ce priveste sectorul public/ privat” Putem vorbi din
acest punct de vedere de descoperirea unui “nou model” in ceea ce priveste sectorul
public, un model de “managerialism” care se distinge de administratia birocratica
traditionala. Principalele componente ale noii tendinte se refera in principal la:
• etica ce lasa managerilor libertatea de a coordona, actiona si gira problemele
punerea in practica a criteriilor si masurilor de performanta explicite
• importanta semnificativa acordata controlului rezultatelor cresterea concurentei
datorita contractelor pe durata determinata si a procedurilor de oferte publice
• adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat
• introducerea disciplinei si controlului in utilizarea resurselor
Acest model de actiune publica se incadreaza intr-un nou tip de cultura axata pe
rezultate intr- un sector public mai putin centralizat, cultura caracterizata prin:
40 D. Osborne şi T. Gaebler “Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector”, New York, 1993
38
• privilegierea interesului pentru rezultate in termeni de rentabilitate, eficacitate si
calitate a serviciilor, inlocuirea structurilor organizationale puternic centralizate
si ierarhizate cu medii de gestionare descentralizata, in care deciziile asupra
alocarii resurselor si furnizarii de servicii sint mult mai apropiate de punctul
de”livrare”, permitind detinerea de informatii de la clienti si alte grupuri
interesate.
• posibilitatea de a studia alternativele existente in furnizarea serviciilor publice,
in ideea obtinerii unor efecte politice mai rentabile in ceea ce priveste costurile
• importanta acordata eficacitatii serviciilor furnizate direct de sectorul public,
prin crearea unor obiective de productivitate si crearea unor medii concurentiale
in interiorul si intre organizatiile sectorului public.
• intarirea, la nivel central, a abilitatilor strategice capabile sa ghideze evolutia
statului si sa ii permita sa reactioneze adecvat, suplu si cu costuri scazute
schimbarilor externe si diverselor interese.
Mondializarea principiilor si practicilor gestiunii publice face parte dintr- un
proces de mondializare mai larg” imputabil” pe plan economic unei evoluţii inspre o
economie mondială în care producţia este internaţionalizată iar capitalurile circulă
libere intre ţări; această evolutie a fost în mod esential impulsionată de revoluţia
informatică ce a contribuit la ridicarea barierelor nationale. Reformele structurale si
institutionale au devenit inevitabile; contextul mondializant in domeniul economic şi
informaţional a facilitat un schimb internaţional de de idei si opţiuni politice, astfel că
acum “ guvernele pot sa folosească experienţa altor ţări pentru a defini propriile
răspunsuri politice”(OCDE, 1996).
Aceasta convergenţă poate lua două forme:
1. guvernele naţionale incearcă să se adapteze practicilor internaţionale pentru a
rămîne “în cursă”
2. guvernele nationale încearcă să preia cele mai bune practici ale omologilor
internaţionali
Este totuşi necesar să conştientizăm faptul că există grade diferite de
convergenţă internatională; nu există surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor
nu este intotdeauna aceeaşi; practica administrativa poate face obiectul unor
imbunătăţiri mutuale, dar necesitatea şi modalităţile de schimbare ţin de contexte şi
39
consideraţii pluraliste, influenţate de factori politici si birocratici naţionali şi de alte
nevoi în materie de guvernare.
La nivelul democraţiilor dezvoltate domeniile în care se iau cel mai des măsuri
sunt (grila de analiza a centrelor reformei în sectorul public in ţările OECD, 1993):
• reforme financiare si de management ;
• descentralizare ;
• delegare si deconcentrare ;
Diferenţe de abordare a reformei au apărut, spre exemplu, intre ţările nordice si
Marea Britanie/ Statele Unite; în acestea din urmă reforma sectorului public a fost
considerată din perspectiva unei logici a privatizării, care primise deja o “aprobare”
politică în anii ’80, în special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan si Teacher. In
ţările nordice privatizarea a provocat reacţii puternice chiar dacă termenul a fost folosit
pentru a se desemna procesele normale de ajustare între sectorul public/ privat. De aici
a rezultat o diferenţă între discursul politic şi ideologic utilizat de către guvernul
britanic/ american şi reformele nordice exprimate în mod esenţial într- un limbaj
apolitic, mergînd pe ideea” modernizării”. În Marea Britanie reforma administrativă a
constat mai ales într- un proces mergînd dinspre vîrf spre bază, un proces dirijat de
către centru(“ un mijloc politic pentru primul ministru”). În SUA, de multe ori reforma
administrativă a fost legată de concurenţa politică intre Congres şi Presedinte.
Putem considera că este aproape imposibil de definit “ the best way” in ceea ce
priveşte reformarea sectorului public: nu există modele unice de reformă, nu există
solutii predeterminate”(OECD, 1995b). ; variaţiile de abordare în materie de reformă
sînt de înţeles dată fiind diversitatea datelor istorice, instituţionale, politice, ca şi
diferenţele la nivel de politici si economii naţionale.
Diferenţele între ţări constau în intensitate şi în luarea de iniţiativă în reformele
particulare. Există cîteva divergenţe importante şi în ceea ce priveşte obiectivele
reformei; anumite ţări au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei sectorului public, in
timp ce altele au optat pentru punerea accentului pe ameliorarea performanţei sectorului
public şi întărirea rolului său.
Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate în
circumstanţe politice diferite, pe baza unor raţiuni diferite şi cu impact diferit. Această
posibilitate are precedente în istorie; un studiu referitor la reformele sectorului public în
40
Anglia şi Prusia secolului XIX a arătat că, pe cînd sistemul prusac a vizat o integrare a
clasei de mijloc în curs de apariţie în interiorul elitei administrative, în Anglia s- a avut
în vedere contrariul: birocraţia publică a fost percepută ca fiind un domeniu rezervat
aristocraţiei(aşa nunita Oxbridge). Se găsesc exemple actuale şi în ceea ce priveşte
politicile de privatizare. În studiul referitor la diferite exemple de privatizare industrială
în cîteva tări ale Europei Occidentale, Vickers şi Wright au identificat o gamă
diversificată de motive şi ambiţii ale persoanelor însărcinate cu privatizarea, diferite
puncte de plecare la originea privatizării, diferite structuri politice şi instituţionale
servind ca şi context persoanelor ce conduceau privatizarea, precum şi instaurarea unor
regimuri financiare diferite de transfer a proprietăţii către investitorii privaţi. Liou a
constatat că in cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea s-a făcut pe criterii politice şi
nu datorită situaţiei economice propriu zise.
Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelasi
obiectiv. Spre exemplu în China reforma sectorului public vizează ameliorarea
eficacităţii şi “rentabilităţii” administraţiei guvernamentale prin edificarea unei
birocraţii legale şi raţionale de tip weberian, un sistem care, paradoxal, este deja pus în
discuţie prin reformele occidentale vizînd noul management public dintr-o perspectivă
post birocratică.
În economiile în tranziţie din Europa Centrală şi de Est reformele
administrative au fost esenţial definite ca un proces vizînd mai degrabă finalizarea unei
situaţii anterioare decît atingerea unei situaţii dorite. Pe cînd eforturile de privatizare
din ţările occidentale au vizat în general realizarea unei economii mai rentabile,
eforturile în domeniu din Europa de Est vizează în mod esenţial elaborarea unui sistem
de piaţă inexistent inainte.
Nu putem considera că există probe suficiente pentru a susţine teza unei
convergenţe administrative pe plan internaţional; este ,deci , mult mai interesant de
explorat în ce mod diferite guverne şi birocraţiile lor fac faţă provocării
managementului public în circumstanţele sociopolitice specifice şi cum se procedează
la reforma sectorului public în faţa unor cerinţe crescute de testare a unor noi metode si
structuri organizationale decît considerarea în bloc a tuturor eforturilor naţionale, în
cadrul unui model mondial care nu semnalează decît similitudini superficiale, mascînd
disparităţi esenţiale.
41
De multe ori se spune că reforma sectorului public, în cadrul mai larg al noului
management public, este acompaniată de o schimbare fundamentală a valorilor.
Rentabilitatea costurilor, eficacitatea şi raportul calitate- preţ reprezintă valori esenţiale
şi criterii de măsură ale formelor de exercitare a serviciului public. Aceste valori
subliniază în mod egal tentativa de debirocratizare a sectorului public prin intermediul
descentralizării şi comercializării şi de transformare a culturii funcţionarilor, lucru ce
semnifică un nou regim de motivare, noi condiţii de muncă, recompense şi sancţiuni.
Valorile esenţiale pot fi recapitulate prin intermediul valorii de eficacitate ; atît
apărătorii cît şi scepticii reformei au un punct comun: uzează de argumentele lor în
cadrul unui discurs asupra eficacităţii, primii apărînd reforma ca fiind singurul mod de
a creşte eficacitatea în timp ce cei din urmă sînt îngrijoraţi de faptul că reforma ar creşte
eficacitatea în detrimentul altor valori( cum ar fi echitatea) şi consideraţii. Nici una din
cele două părţi nu a contestat faptul că reforma sectorului public vizează eficacitatea şi
că ea poate fi ameliorată. Se poate considera, într-un sens, că această nouă concepţie a
reformei constituie o negaţie a modelului tradiţional de administraţie publică
caracterizată prin dubla dihotomie politică/ administraţie şi printr-o organizare
birocratică sau ceea ce a fost descris ca un model de gestiune administrativă în măsura
în care denotă iniţierea unui model “ postbirocratic”.
Regimul birocratic de tip tradiţional pe care reforma sectorului public de tipul
noului management public il vizează in vederea schimbării nu este un regim”ineficace”.
Din contră, modelul birocratic weberian implică importanţa capitală a eficacităţii şi
raţionalităţii; Weber a afirmat că tipul pur birocratic de organizare administrativa era
capabil să atingă cel mai înalt grad de eficacitate şi că este în acest sens cel mai raţional
mijloc cunoscut de a exercita puterea asupra fiintelor umane.
Istoric, modelul traditional de administraţie publica a fost rezultatul unui
amalgam de elemente instituţionale provenind din diferite contexte în diferite epoci şi
neavînd în mod neapărat acelaşi tip de logică institiţională. Preocuparea europeană
pentru administraţie publică a fost marcată de un trecut imperial, monocratic, centrîndu-
se semnificativ asupra perfecţiunii clasei guvernante. Serviciile publice ale Franţei lui
Napoleon sau ale Prusiei lui Frederic cel Mare au fost bazate pe o organizare militară,
urmînd aceleaşi principii ale centralizării, disciplinei şi solidarităţii unei “clase de
42
ofiţeri”. Aceste caracteristici clasice ale birocraţiilor europene au fost ulterior
raţionalizate de Weber.
Demersul american de ameliorare a administraţiei publice a pornit de la cu totul
altă realitate, rivalităţile şi conflictele rezultînd din sistemul clientelismului politic(
considerat a paraliza administraţia publică). Noua administraţie publică “progresistă”
va încerca să elimine corupţia şi incompetenţa asociată spoil systemului. Apelul lui
Wilson in anii 1880 pentru o separare a administraţiei de politică a reprezentat o
tentativă de depolitizare a administraţiei publice prin intermediul profesionalizării şi
vocaţiei. Putem deci considera că la finalul secolului eficacitatea administraţiei publice
a fost definită atît din punct de vedere organizaţional cît şi politic, în cadrul
problemelor specifice de guvernare care s- au pus în această epocă.
În anii ’80 contextul administraţiei publice s-a schimbat pe baza problemelor
puse de intelectualii şcolii economice a alegerii publice(public choice), care au
caracterizat comportamentul birocratic ca un comportament esenţial ineficace şi axat pe
maximizarea bugetului. Cum a remarcat Frederickson, în literatura asupra reinventării
guvernămîntului se susţine că modelul birocratic este cel care pune probleme şi că “teza
antibirocratică a reinventării guvernămintului convine cu siguranţă epocii
contemporane”.
Nu este deci nimic nou în preocuparea preponderentă inspre” eficacitate” a
noului management public. Ceea ce a apărut clar de-a lungul timpului au fost opiniile şi
teoriile ce s- au schimbat perpetuu asupra cauzelor şi surselor de ineficacitate a
guvernului, asupra a ceea ce semnifică eficacitatea şi cum va fi realizată. Noul
management public, ca şi tendinţele anterioare în materie de reformă administrativă, a
făcut apel la o serie asemănătoare de valori esenţiale. Ceea ce este cu adevărat nou în
reforma contemporană a sectorului public nu sînt temele centrale de eficacitate şi
competenţă managerială ci noile contexte politice şi ideologice în interiorul cărora
aceste teme sînt rearticulate( sau reinventate) şi care fac ca aceste teme să figureze în
agenda reformelor.
Fundamentele noului management public dau impresia că reforma sectorului
public este antibirocratică. Neîncrederea faţă de puterea birocratică şi tendinţele de
expansiune ale elitelor birocratice au produs schimbările bazate pe descoperirea “noilor
modele”. Contrar originii aparent antibirocratice a reformelor sectorului public nu
43
putem concluziona imediat că aceste reforme produc un model antibirocratic mondial.
Hood remarca faptul că managementul public va fi în viitor mult mai diversificat din
două motive: în spatele criticii aparent concordante asupra administraţiei publice există
o diversitate în agenda reformelor există posibilităţi variate între soluţii “etatice” şi
soluţii”de piaţă” în cadrul reformelor managementului public, pentru că transformarea
statului birocraţiei publice nu înseamnă pur şi simplu simplu un stat minimal.
Este evident faptul că noul management public se bazează pe elemente cum ar fi
chiar privatizarea, pe punerea în discuţie a performanţelor statului birocratic sau pe
“raţionalismul economic”.Totuşi, privind mai atent NMP ca strategie de reformă, el
poate fi considerat a se situa în favoarea sectorului public odată ce caută să reformeze
birocraţia în loc să o înlăture ( privatizarea ar putea avea in schimb acest efect). De fapt
se pot identifica doua tipuri de atacuri la adresa birocraţiei:
1. unul care vine de la dreapta şi este reprezentat de partizanii privatizării; aceştia
incită la înlocuirea puterii guvernamentale prin concurenţa pieţei
2. un altul de la stinga, ce incită la întărirea guvenului şi cresterea spiritului său de
competiţie
Există o netă distincţie între agenda de reforme a celor care sînt în favoarea
privatizării şi a celor care pledează pentru reinventarea guvernămîntului. Noul
management public ţine de cei din urmă şi se poate considera a fi o strategie care
vizează să “salveze” guvernămîntul şi să il remodeleze prin reinventare; această
strategie constituie o soluţie de management pentru tratarea unei soluţii politice. Cum
personalul şi beneficiarii serviciilor publice sînt preocupaţi de impactul negativ pe care
o privatizare totală poate să îl aibă asupra interesului lor, o reformă orientată pe NMP
constituie o posibilitate mai acceptabilă.
Pentru a estima la justa sa valoare reforma sectorului public trebuie înţeleasă
politica de reforme. Putem considera că la acest moment şi din acest punct particular de
vedere politica conţine în mod esenţial trei grupe de actori:
1. conducătorii politici ;
2. înalţii funtionari de la nivel central;
3. managerii operaţionali;
Coordonatorii politicii încearcă să exercite un control politic asupra birocraţiei,
agenţiile centrale încearcă să exerseze un control politic asupra departamentelor de pe
44
teren/ din teritoriu, iar acestea din urmă încearcă sa aprofundeze autonomia lor în
materie de management operaţional şi de management al resurselor umane faţă de
nivelul central.
Managerialismul a furnizat leaderilor politici( miniştri şi politicieni) o abordare
globală şi strategică pentru a exercita un control mai eficace asupra performanţelor
birocratice- lucru total diferit de discursul clasic al libertăţii manageriale. Un studiu al
reformelor recente ale serviciului public anglo american a arătat că anii’80 au constituit
un “mediu ostil” birocraţiei din serviciile publice. Oricum, orientarea funcţionarilor
spre “managerialism” nu a antrenat o diluare a controlului politic. Odată ce funcţionarii
sunt puşi într-o situaţie responsabilizantă faţă de clienţi şi de piaţă ei trebuie, în mod
egal, să “dea socoteală” politicienilor. De multe ori schimbarea managerială în cadrul
sectorului public a fost legată de problema controlului politic; în Marea Britanie
guvernul conservator s-a orientat spre managerialism, în parte, pentru a pune în aplicare
o agendă politică, făcînd recurs la tehnici ale sectorului privat pentru a întări controlul
politic , reduce autonomia profesională şi slăbi sindicatele în sectorul public. Există
numeroase exemple în istoria administrativă de recurs la reforme administrative şi de
management ca mijloc de a realiza un obiectiv politic( spre ex.reforma Fulton sau
iniţiativa CPRSC-Central Policy Review Staff în Marea Britanie la debutul anilor ‘70)
Aceste reforme au fost abandonate datorită modificării cllimatului politic, odată cu
sosirea unui nou guvern avînd o agendă şi o strategie politică diferită.
Dacă instituţiile sunt percepute ca fiind “scene politice” unde contestarea,
negocierea şi lupta între diferitele grupuri şi raţionalităţi sunt elemente rutiniere,
procesul de schimbare organizaţională tinde să influenţeze intensitatea acestor lupte.Un
aranjament instituţional existent reprezintă o ordine şi o schemă stabilită de repartizare
a intereselor şi valorilor între diferitele persoane vizate. Posibila apariţie a unor
divergenţe şi conflicte provocate de noile puncte de contestare generate de toate
procesele de reformă( probleme de putere, autonomie, cultură, condiţii de muncă, etc)
constituie un fapt inerent al vieţii unei organizaţii.
Interpretarea “mondializantă” a procesului de reformă a sectorului public este,
aşa cum s-a putut constata, discutabilă. Chiar dacă putem distinge o anumită
convergenţă în termeni de reformă şi obiective generale ale reformei( ce constau în
punerea în practică a unui cadru de structuri şi programe ce permit guvernelor să
45
realizeze o perfomanţă crescută şi o guvernare mai eficace în contextul unor
circumstate economico- sociale schimbătoare), mijloacele angajate pentru realizarea
obiectivelor variază considerabil în ceea ce priveşte punctul de greutate al reformelor,
în funcţie de istorie, politică şi caracteristici instituţionale ale ţărilor implicate. Motivele
şi stilurile de reformă variază de la o ţară la alta.
În ciuda revendicării anti-birocratice sau post birocratice a reformei sectorului
public, rezultatul procesului de reformă este mai puţin sigur în măsura în care comportă
negocieri instituţionale, ce include tendinţa funcţionarilor sau experţilor de a-şi
reconstitui puterea, autonomia şi dominaţia în interiorul unei culturi şi a unui context
nou, de tip “managerial”. Trebuie deci reexaminat, în cadrul reformei sectorului public,
ceea ce s-a schimbat în mod real în termeni de valori şi relaţii de putere. Valoarea de
eficacitate de care se face caz în cadrul reformei sectorului public nu este nouă decît din
punctul de vedere al articulării retorice. Nu putem presupune automat faptul că
descentralizarea şi comercializarea antrenează în mod necesar sfîrşitul birocraţiei şi
ascensiunea cetăţenilor în postura de consumatori sau clienţi ai serviciilor publice.
Reforma sectorului public poate avea, de fapt, ca efect o creştere a gradului de putere a
managerilor publici şi nu neapărat a cetăţenilor.
Din perspectiva particulară a României, însuşirea acestor concluzii poate
semnifica două lucruri:
1. fie o folosire a teoriei diversităţii proceselor de reformă pentru justificarea unui
conservatorism administrativ axat pe păstrarea unui model birocratic prin
excelenţă, şi bazat, dincolo de declaraţii superficiale referitoare la “integrare”
sau “modernizare”, pe ideea simplistă şi periculoasă a “unicităţii” statutului şi
situaţiei societăţii româneşti( teza că am fi diferiţi şi că nici un model, oricît de
viabil s-ar arăta în alte admininistraţii din vestul sau estul Europei şi din Statele
Unite nu poate fi aplicat în România); această abordare, extrem de prezentă în
cadrul multor centre de putere ce influenţează evoluţia sistemului administrativ
românesc reprezintă unul din pericolele majore la adresa unei evoluţii pozitive a
administraţiei publice din România.
2. fie înţelegerea unui fenomen, nu numai vizibil ci şi inevitabil în orice
democraţie ce doreşte să îşi eficientizeze sistemul administrativ, să răspundă
46
noului tip de aşteptări ale cetaţeanului şi noilor realităţi ale unei societăţi globale
şi informatizate
Această ultimă abordare nu poate fi concepută în afara promovării unui model
de managerialism distinct de modelul birocratic tradiţional şi integrat într-un nou tip de
cultură axată pe rezultate într-un sector public mai puţin centralizat. Concentrarea în
direcţia reformelor manageriale poate semnifica o multitudine de abordări:
• limitarea dimensiunilor sectorului public;
• descentralizare;
• deconcentrarea în interiorul serviciilor guvernamentale;
• recursul la mecanisme de tip piaţă;
• noi roluri/ abilităţi pentru entităţile guvernamentale;
• iniţierea unui effort de construcţie/ ameliorare a managementului
proceselor politice, managementului performanţelor, managementul
resurselor financiare, managementul resurselor umane, managementul
tehnologiei şi informaţiei, etc
• ameliorarea relaţiilor cu cetăţeanul.
Dincolo de aceste tehnici particulare este însă extrem de necesară
conştientizarea tipului de logică ce stă la baza reformei sectorului public( necesitatea
“modernizării”, “integrării”,etc), şi a direcţiei înspre care este orientată reforma(
limitarea dimensiunilor sectorului public/ ameliorarea performanţelor, etc). Mai mult
decît orice, este însă necesară o voinţă politică vizibilă, coerentă şi fermă în direcţia
reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reformă pot fi
diferite, dar ele nu au nici o semnificaţie şi nici o finalitate în lipsa iniţiativelor reale de
reformare a serviciului public în România.
3.1.1. Reforma funcţiei publice.
Întarirea capacităţii administrative nu poate fi concepută fară o funcţionare
eficientă a administraţiei publice, iar o asemenea funcţionare presupune adaptarea
continua a acestui sector prin strategii de lunga durata şi prin îmbunătăţirea cadrului
legislativ. Obiectivele referitoare la funcţia publică vor asigura dezvoltarea resurselor
umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de
47
asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reformă pe termen lung. Dintre
obiectivele măsurilor de reformă ale funcţiei public putem menţiona41:
Dezvoltarea şi implementarea unui sistem de recrutare, evaluare şi promovare
bazat pe merit si competenta în funcţia publică. Îmbunătăţirea sistemului de recrutare,
evaluare şi promovare se bazează pe următoarele:
� monitorizarea şi gestionarea eficientă a concursurilor organizate pentru ocuparea
funcţiilor publice, astfel încât comisiile de concurs şi de soluţionare a contestaţiilor să
funcţioneze pe baza principiului neutralităţii, imparţialităţii şi transparenţei.
� standardizarea procedurilor şi asigurarea unei practici unitare prin:
- elaborarea unor ghiduri practice, care să ofere instrumente şi tehnici necesare în
procesul de recrutare, evaluare şi promovare a funcţionarilor publici. O atenţie
deosebită va fi acordată dezvoltării carierei în funcţia publică, precum şi modalităţilor
de motivare a funcţionarilor publici;
- instruirea responsabililor cu gestionarea resurselor umane, precum şi a funcţionarilor
publici care participă în cadrul comisiilor de concurs sau de soluţionare a contestaţiilor;
- stabilirea cadrului general privind competenţele necesare exercitării funcţiilor publice.
� evaluarea modului de aplicare a prevederilor legale, constatarea deficienţelor
sistemului de recrutare şi promovare, precum şi îmbunătăţirea legislaţiei secundare.
Crearea şi implementarea unui sistem unitar de salarizare a funcţionarilor
publici motivant, simplu şi transparent care să reflecte importanţa şi rezultatele
activităţii depuse şi să permită atragerea şi menţinerea funcţionarilor publici
competenţi.
Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt necesare:
� elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor şi evaluarea propriu-zisă a
acestora;
� elaborarea legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici
Modernizarea managementului resurselor umane:
� dezvoltarea capacităţii de planificare a resurselor umane prin:
- elaborarea unor instrucţiuni cadru privind întocmirea planului de ocupare a funcţiilor
publice;
� dezvoltarea unui sistem informaţional integrat prin:
48
- analizarea actualului sistem informaţional şi stabilirea specificaţiilor tehnice pentru
programul de gestionare a bazei de date, astfel încât acesta să poată produce analize şi
rapoarte complexe care să permită evaluări calitative şi cantitative ale sistemului
funcţiei publice;
- dezvoltarea unui sistem tranzitoriu privind evidenţa funcţiilor publice şi a
funcţionarilor publici;
- stabilirea sistemului de colectare a informaţiilor pentru baza de date;
- stabilirea formatului standard al evidenţei funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici;
- elaborarea specificaţiilor tehnice pentru un sistem informaţional integrat de gestiune a
resurselor umane;
- crearea şi dezvoltarea noii structuri IT a sistemului integrat de gestiune a resurselor
umane, ţinând cont de evoluţiile din domeniul IT şi din domeniul managementului
resurselor umane.
� promovarea standardelor de conduită a funcţionarilor publici prin:
- instruirea personalului din cadrul compartimentelor de resurse umane privind
aplicarea normelor de conduită;
� Promovarea transparenţei în sistemul funcţiei publice prin:
- realizarea şi publicarea de rapoarte anuale privind modul în care sunt percepuţi
funcţionarii publici de către beneficiarii serviciilor publice furnizate, pe baza unor
sondaje şi chestionare periodice;
3.1.1.1. Reglementarea conflictului de interese. Element al reformei
funcţiei publice42.
Reglementarea conflictului de interese in exercitarea functiilor de autoritate si a
functiilor publice, in general, este o tema care a necesitat abordare mai atenta atat din
partea politicului cat si din aceea a societatii. Se discuta tot mai des ca este nevoie de
prevenirea producerii unor conflicte de interese in exercitarea functiilor publice si, in
cazul in care astfel de conflicte s-au produs, de solutionarea lor. Sunt vizate aici
42 Valerian Stan şi Corneliu-Liviu Popescu, Conflictele de interese şi integritatea publică, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, 2001
49
anumite functii publice de autoritate, dar si celelalte functii publice de executie.
Apararea intereselor publice trebuie sa stea la baza exercitarii functiilor publice, fiind
total inacceptabil pentru societate ca acestea sa fie folosite in mod abuziv de cei care le
exercită în scopul obţinerii unor avantaje ori câştiguri necuvenite.
Elemente definitorii ale conflictului de interese
In domeniul guvernamental, conflictul de interese poate fi definit ca situatia in
care o persoana, cum ar fi un oficial public sau un angajat al administratiei publice, are
un interes privat sau personal care primeaza sau poate prima in exercitarea obiectiva a
indatoririlor sale de serviciu.
Exista trei elemente cheie in definirea conflictului de interese. Primul îl
constituie interesul privat sau personal, care poate fi un interes financiar, sau poate fi un
alt fel de interes, spre exemplu a oferi un avantaj special soţiei/soţului sau copilului.
Problema intervine când interesul privat intră în conflict cu al doilea element al
definiţiei, şi anume "îndatoririle oficiale" de serviciu, sarcinile pe care un oficial Ie are
de indeplinit in conformitate cu functia pe care o ocupa. Un angajat are anumite
responsabilitati oficiale, prin care isi asuma obligatii fata de clienti, fata de angajati sau
alte persoane. Aceste obligatii se presupune ca ar trebui sa primeze asupra intereselor
private sau personale.
Conflictul de interese interfereaza cu responsabilitatile profesionale intr-un fel
specific si anume prin aceea ca afecteaza sau poate afecta obiectivitatea judecatii
profesionale. Un motiv pentru care angajatorii si clientii apreciaza profesionistii il
constituie faptul ca acestia reusesc sa isi pastreze obiectivitatea si independenta.
Factori, cum ar fi interesele private sau personale, care pot interfera cu aceste doua
calitati reprezinta un motiv serios de preocupare pentru cei care se bazeaza pe
profesionalismul angajatilor, fie ei clienti, colegi sau publicul larg. Asadar, este
deosebit de importanta evitarea conflictelor de interese aparente sau potentiale. Un
conflict de interese aparent reprezinta o situatie in care o persoana apreciaza ca s-ar
putea ca judecata angajatului sa fie compromisa. Un potential conflict de interese
implica existenta unei situatii care se poate dezvolta intr-un conflict de interese.
Pomind de la aceasta distinctie, se poate vorbi despre eel putin sapte tipuri de conflicte
50
de interese:
- interesele personale: atunci cand o persoana lucreaza pentru Guvern, de exemplu, si
isi foloseste pozitia oficiala pentru a incheia un contract cu o firma privata de
consultanta care este a sa;
- acceptarea de beneficii: mita si cadourile substantiale reprezinta exemple
semnificative pentru aceasta categorie;
- traficul de influenta: atunci cand un angajat care are influenta sau lasa sa se creada ca
are influenta asupra unui functionar sau asupra unui alt salariat, primeste ori pretinde
bani sau alte foloase, ori accepta promisiuni, daruri, direct sau indirect pentru sine ori
pentru altul in schimbul folosirii influentei sale pentru a sustine interesul unei alte
persoane;
- folosirea proprietatii angajatoruluii in scop personal: acest lucru este practic similar
cu a fura consumabile de la birou pentru a Ie folosi acasa;
- utilizarea de informatii confidentiale: spre exemplu, in timp ce o persoana lucreaza
pentru un client, afla ca acesta planuieste sa cumpere un teren in regiune si in acest
context, decide sa cumpere terenul pe numele sotiei sale inaintea clientului;
- angajarea in acelasi domeniu: reprezentativa pentru acest tip de conflict de interese
este situatia in care o persoana care demisioneaza dintr-o slujba publica si incepe o alta
slujba in acelasi domeniu;
- desfasurarea de activitati în paralel cu slujba: cum ar fi, de exemplu, inceperea unei
afaceri personale in directa competitie cu angajatorul.
Majoritatea statelor au institutionalizat inregistrarea declaratiilor privind
interesele financiare ale membrilor Parlamentului, Guvemului, sau ale functionarilor
publici. Acest lucru se datoreaza necesitatii de definire a standardelor etice si a nevoii
de o mai mare transparenta in actul de guvernare, deoarece mecanismele traditionale -
precum reglementarile referitoare la neeligibilitate, incompatibilitate si la finantarea
activitatii partidelor politice si a campaniilor electorale - desi sunt absolut necesare nu
sunt suficiente.
51
Modele de reglementare
O analiza a legislatiei altor state indica existenta a trei modele de reglementare a
problemei privind conflictul de interese si incompatibilitatile functiilor publice cu alte
functii. Un prim model de reglementare juridica il reprezinta modelul britanic. Acesta
include nu doar statele cu traditie parlamentara britanica (Marea Britanie, Australia,
Irlanda, Noua Zeelanda, Canada), ci si state europene precum Germania sau Portugalia.
Meritul principal al acestui model consta in faptul ca pune mai degraba accent pe
eventualele relatii financiare si economice care ar putea afecta independenta si
impartialitatea demnitarilor si a functionarilor publici, decat pe riscul imbogatirii fiira
justa cauza. Asadar conceptul cheie este acela de transparenta.
Al doilea model este modelul francez, care a avut un impact mai mare in statele
cu tradiţie juridică franceză (Franta, Spania, Italia), dar şi asupra statelor din Europa
Centrala aflate în plin proces de democratizare (Ungaria, Romania, Polonia, Cehia,
Slovacia) şi in unele state din America Latina. Modelul francez se fundamenteaza pe
principii diferite, relevand un grad mai mare de neincredere in ocupantii functiilor
publice, decat modelul britanic. Principala preocupare a acestui sistem este mai degraba
aceea de lupta impotriva corupţiei decât de promovare a transparenţei. Se urmareşte în
principal dacă cei ce deţin funcţii publice acumuleaza pe durata mandatului averi peste
limitele normalului.
AI treilea model utilizat este cel nordic, intalnit in state pre cum Suedia,
Norvegia, Danemarca, Finlanda si Olanda. In aceste tari inregistrarea sau declararea
intereselor financiare, economice sau de alta natura este voluntara si nu exista sanctiuni
specifice in aceste cazuri, ceea ce denota o mai mare in credere a cetateanului in
persoanele care ii reprezinta si in sistemul administratiei publice.
3.1.2. Reforma administraţiei publice locale.
Toate aceste procese pun problema modului optim de soluţionare a lor . În acest
context dupa o perioada în care opţiunea pentru un sistem centralizat de acordare a
beneficiilor cetăţeneşti era perfect valabilă şi aplicabilă se încearca o descentralizare a
serviciilor care s-au dovedit a nu fi foarte eficiente. Pentru aceasta se are în vedere
52
posibila retragere a statului din funcţia sa de principal furnizor de bunastare în sensul ca
el va avea doar rolul de a coordona activitatea unor agenţi care vor lucra direct în
comunitate. Statul este cel care formuleaza strategia şi urmăreşte aplicarea ei, însa nu
mai intervine direct . El îşi stabileşte criteriile de performanţă ce trebuie îndeplinite de
către cei care vor furniza respectivul serviciu. În plus se deleaga o serie de
responsabilităţi la nivel local şi în ceea ce priveste asigurarea fondurilor pentru a se
acorda anumite beneficii. Resursele financiare nu vor mai veni exclusiv de la nivel
central, ci vor trebui asigurate de la bugetul local; pentru aceasta este necesar ca acest
buget sa fie astfel constituit încât sa poata acorda cetatenilor beneficiile stabilite prin
lege.
Conceptul de cetatean este unul extrem de important în societatea moderna, mai
ales acela de cetatenie sociala. Vorbind despre cetăţenie avem în vedere dinamica dintre
drepturile sociale şi cele civile si politice. Teoria liberala modernă argumenteaza că
cetăţenia socială constituie un set de principii pe care oricine este interesat sa le
accepte. Implicând drepturi si obligatii calitatea de cetatean presupune faptul ca
indivizii participa la viata sociala, sunt consultati cu privire la anumite decizii care se
iau si care îi privesc nemijlocit. În cadrul procesului de descentralizare care are loc în
toate societatile rolul cetateanului este unul foarte important, acela de partener în luarea
deciziilor la nivelul comunitatii. În acest proces al descentralizarii un rol deosebit
revine comunitatii care nu este “ doar beneficiarul pasiv al economiei sau al beneficiilor
sociale oferite de catre stat”, ci are propriile resurse pe care le poate mobiliza si “poate
dezvolta mecanisme specifice de producere a bunastarii, complementar cu/si în
prelungirea celor ale economiei si statului.”. Prin procesul de descentralizare are loc o
deschidere pentru participarea cetatenilor la rezolvarea problemelor proprii. Se produce
de asemenea o reevaluare a rolului institutiilor publice locale care dobândesc o mai
mare importanta. Acestea câstiga o larga autonomie, “încetând a reprezenta statul
central la nivel local, ci comunitatea locala ca membra a colectivitatii globale, în mod
natural este orientata catre un alt tip de participare democratica: pe lânga participarea
electorala, se dezvolta participarea continua atât la identificarea nevoilor, cât si a
resurselor; atât la luarea deciziilor, cât si la actiunea de punere a lor în practica.”43.
43 Politici sociale în România 1990 - 1998, Ed. Expert 1999 (C. Zamfir - coordonator, autori C. Zamfir, S. Cace, A.N. Dan, I. Mărginean, L. Pop, S. Stroie, M. Teodorescu, M. Voicu, B. Voicu).
53
Autoritatile locale pot fi acelea care sa organizeze parteneriatul ce este necesar a se
realiza între toti actorii locali implicati. În ţările în curs de tranziţie acest proces al
descentralizarii duce la creşterea cerinţelor ca autorităţile publice locale să furnizeze
resursele şi să finanţeze serviciile publice. Exista însa anumite constrângeri bugetare în
transferul resurselor de la nivel central la nivel local. Rezultă, de aici, o diferenţă
semnificativă între resursele necesare şi cele disponibile. În acest context este
importantă capacitatea autorităţilor locale de a mobiliza resursele existente pe plan
local. Pentru a putea realiza acest obiectiv este necesara existenta unei reţele fiscale şi
de control care impune urmatoarele condiţii:
a) responsabilitatile pentru furnizarea serviciilor sa fie clar delimitate între nivelele de
guvernare;
b) capacitatea de a genera resurse proprii sa fie sporita;
c) transferurile de la nivel central catre nivelul local sa fie predictibile si constante.
Având în vedere aceste responsabilitati multe tari în tranzitie au înfiintat banci
municipale de dezvoltare ca un canal pentru creditele municipale. Unele administreaza
împrumuturi din surse guvernamentale. Pentru altele s-a cautat sa serveasca ca punte
pentru piata de credit privata pentru a se împrumuta pe piata interna sau pe piete straine
(adesea prin garantii guvernamentale) si a oferi împrumuturi autoritatilor locale direct
sau prin intermediul bancilor locale. Si tarile industrializate si-au înfiintat institutii
financiare specializate pentru sustinerea dezvoltarii economiei locale. De exemplu,
exista intermediari financiari locali în Belgia, Finlanda, Franta, Spania si Suedia;
corporatii financiare municipale în Canada; si banci municipale în SUA.
Nu exista un model bine definit cu privire la proprietate printre intermediarii
europeni specializati în ceea ce priveste finantele municipale. Unele instituţii sunt în
proprietate privata (ex. Franta, Spania), altele sunt proprietate publica (Belgia, Oalnda).
Sectorul public poate fi prezent la nivelele centrale sau locale ale guvernarii. Astfel,
institutia financiara municipala din Finlanda este proprietatea unei asociatii de
guvernari locale. Agentia financiara a autoritatilor publice locale din Suedia, “
Kommuninvest” este proprietatea asociatiei guvernelor locale, dar este administrata
privat. În unele tari, Banca Mondiala a ajutat administratia publica locala prin fonduri
de dezvoltare municipala. Cercetatorii domeniului arata ca latura de investitii a avut
succes îndeplinindu-si obiectivele. Componenta de dezvoltare institutionala, focalizata
54
pe administrarea locala si pe construirea capacitatii tehnice, pare a avea un succes
limitat. În termeni de mobilizare a resurselor din surse oficiale multiple, realizarile au
fost modeste sau au esuat. De aceea, viitorul acestei operatiuni pare a fi încurajarea
tranzitiei la sistemele de credite municipale bazate pe piata care sa includa
autosustinerea intermediarilor financiari pentru investitiile autoritatilor publice locale.
Se urmareste ca, în final, sa se defineasca conditiile pentru împrumuturile municipale si
transformarea acestor fonduri de dezvoltare în operatiuni bazate pe piata. Acesta este
înca o tema care se discuta la nivelul expertilor pentru a fi gasita cea mai buna solutie
de rezolvare.
Descentralizarea presupune îns a nu doar partea financiara, ci este legata si de
delegarea autoritatii si responsabilitatilor catre nivelele locale de guvernare. Diversi
cercetatori au încercat elaborarea unui cadru care poate da masura descentralizarii unei
tari. Astfel, se considera ca din punct de vedere politic este importanta desfasurarea
alegerilor la intervale regulate, prin vot secret pentru ca se ofera posibilitatea liderilor
sa ia în considerare nevoile si preferintele celor care I-au ales. Din punct de vedere
administrativ, exista acordul asupra faptului ca descentralizarea este mai eficienta
atunci când autoritatile locale au posibilitatea de a decide cu privire la functionarii sai.
Aceasta le confera o mai mare flexibilitate. De asemenea, descentralizarea presupune ca
autoritatile locale sa-si poata determina prioritatile. Sunt extrem de importante si
relatiile interguvernamentale, care sunt resursele la care au acces diverse nivele ale
guvernarii, care este politica nationala în domeniul disciplinei financiare.
Însa descentralizarea nu se poate face la întâmplare pentru ca ar da nastere la o
serie de procese nedorite, ci trebuie realizata dupa o logica care sa permita
eficientizarea activitatii si nu deruta în ceea ce priveste responsabilitatile ce revin
fiecaruia în acest proces. Legat de aceste probleme ale descentralizarii, C. Zamfir
identifica câteva “ patologii “ si anume:
uneori descentralizarea reprezinta un mod al autoritatilor centrale de a scapa de
responsabilitatea problemelor pe care ele însele nu le pot rezolva;
obligarea autoritatilor locale sa conteze prea mult pe resursele locale, cu un
transfer insuficient de la bugetul central la bugetele locale este de natura a
mentine si accentua dezechilibrele regionale;
55
lipsa de suport tehnic a autoritatilor locale.Delegarea responsabilitatilor de
solutionare a unei game largi de probleme, fara însa a sprijini autoritatile locale
sa dezvolte competentele necesare este de natura a crea discontinuitati si
întârzieri în proces, putând crea chiar situatii de haos;
lipsa de control a realizarii obiectivelor politice si a standardelor nationale, lipsa
de monitorizare a respectarii drepturilor acordate prin lege.”44
44 Politici sociale în România 1990 - 1998, Ed. Expert 1999 (C. Zamfir - coordonator, autori C. Zamfir, S. Cace, A.N. Dan, I. Mărginean, L. Pop, S. Stroie, M. Teodorescu, M. Voicu, B. Voicu).
56
Capitolul IV
Măsurarea corupţiei
Problema măsurrii tranzacţiilor corupte este în mod liber în legătură cu aceea a
măsurării activităţii criminale sau neoficiale în general: cum poate cineva să măsoare
tranzacţiile care sunt executate, în esenţă, în secret? În mod oficial, activitatea economică
deschisă este măsurată cu o varietate de medii: impozitul pe venit instituţional (plătit atăt
de către angajaţi şi de către angajatori, cât şi de instituţiile financiare şi corporaţiile care
plătesc dobândă şi dividende); rapoartele corporaţiilor; informaţiile industriale şi agricole
relatate către guvern şi asociaţiile de comerţ particulare; tranzacţiile comerţului exterior
care traversează vama; veniturile şi cheltuielile raportate de către administraţii la fiecare
nivel; şi aşa mai departe. Pornind de la asemenea informaţii, derivăm informaţii totale
economice privind variabile precum produsul intern brut (PIB), comerţul exterior,
angajările, profiturile, venitul pe gospodărie, şi investiţia. Pe măsură ce tranzacţiile
corupte - ca de exemplu, mita, plăţile, şi cadourile - nu sunt relatate, pur şi simplu nu
există nici o modalitate pentru a compila informaţiile în legatură cu acestea, într-un mod
care este paralel cu funcţionarea economiei oficiale.
Chiar şi activitatea neoficială economică, în total, poate să fie estimată din diferite
tipuri de informatie dură – comparând schimbările în activitatea economică măsurată cu
schimbările paralele în asemenea variabile cum ar fi moneda în circulaţie, electricitatea şi
întrebuinţarea de combustibil, milele facute de avioanele de pasageri, şi erorile şi
omisiunile în informaţiile plăţilor internaţionale. Dar, având în vedere că tranzacţiile
corupte, spre deosebire de activitatea neoficială economică, nu implică crearea de valoare
adaugată – dar mai degrabă, transferă plăţi între indivizi (sau hoţia directă de la guvern) –
este de departe mai dificil de a găsi moduri indirecte pentru a măsura volumul total al
unei asemenea activităţi.
Oamenii de ştiinţă precum şi diferite organizaţii internaţionale au desfăşurato
serie de măsuri pentru măsurarea corupţiei. Aceste măsuri pot fi grupate astfel:
• Studii privind percepţii ale „experţilor”, oamenii de afaceri, gospodăriilor şi
autorităţilor.
57
• Studii privind experienţa directă a oamenilor de afacere, gospodăriilor şi
autorităţilor.
• Măsuri indirecte de „informaţii dure” privind variabile considerate a fi rezultatul
corupţiei sau asociate acesteia.
Niciuna dintre aceste măsuri nu este în afara dificultăţilor serioase. Mai întâi de
toate, în oricare studiu, cineva trebuie să se ocupe atât de înclinările sistematice cât şi de
rezistenţa pentru a răspunde în mod sincer. Înclinările pot să fie în special puternice în
studiile de percepţii: de exemplu, percepţiile de comportament ale persoanei inspectate
vor fi mult mai corecte decât acelea privind fenomenele cu care persoana inspectată este
mai puţin familiară. Înclinările de percepţii pot, de asemenea, să fie mult influenţate de
către percepţiile celorlalti - rapoarte publicate (care ar putea sau nu să fie corecte).
Înclinările pot să rezulte din alţi factori exteriori: dacă dvs sunteţi în opoziţia politică, dvs
veti tinde să presupuneţi că aceia aflaţi la putere sunt mai corupţi decât membrii
propriului grup politic.
Studiile bazate pe experienţa celor intervievaţilor pot să fie influenţate de teama
acestora de a răspunde în mod sincer, în special dacă ei înşişi au fost în mod direct
implicaţi în tranzacţiile corupte: astfel, în timp ce este adesea crezut că studiile sunt mult
mai corecte dacă se concentrează pe experienţă mai mult decât pe percepţii, absenţa
preferinţelor este probabil imposibilă pentru a fi realizată în oricare dintre cazurile
prezentate. În plus, chiar dacă se cercetează percepţiile sau experienţa, preferinţele în
anchete pot să fie construite de către aceia care proiectează sau pun în aplicare studiul; şi
dacă studiile sunt proiectate în străinătate şi puse în aplicare local, conducerea studiului
poate ea însăşi să fie executată într-un mod care prezintă în plus preferinţe şi erori (în
traducere a conceptelor cheie). Niciuna dintre aceste surse de preferinţe şi erori nu a fost
până acum studiată în mod corespunzător, nici nu au fost încă plănuite modalităţi pentru a
le depăşi cu succes45.
O problemă suplimentară - discutată de Thomas şi Meagher - este că studiile de
oricare varietate tind spre a adresa tipuri anumite de corupţie, cum ar fi mituirea
autorităţilor care furnizează serviciile publice, şi nu altele, cum ar fi delapidarea la nivel
45 Vezi Thomas şi Meagher, pp. 16-17.
58
înalt sau mituirea în legătură cu achiziţiile publice sau politicile privilegiate46. Şi, totuşi,
ultimele tipuri de corupţie pot să implice cantităţi mai mari de bani şi contorsiuni
economice mai mari. În plus, compararea internaţională a corupţiei între diferite ţări
suferă, deoarece studiile pe care se sprijină aceste comparaţii nu iau în considerare
variaţiile dintre ţări privind importanţa relativă a diferitelor tipuri de corupţie.
Pentru toate aceste dificultăţi, cercetătorii care folosesc studiile în mai multe ţări
pentru anchetarea empirică, adesea subliniază că, odată ce rezultatele din diferite
măsuratori tind să fie larg corelate între ele, cât şi cu câteva tipuri de informatii „dure”,
acestea par să ţintească către tendinţe reale. Aceste studii sunt considerate a fi de
încredere în mod inerent, atâta timp cât reflectă percepţiile oamenilor de afaceri care
decid unde să plaseze investiţiile străine directe, care tind să fie bine informaţi şi care
deţin stimulentul de a fi nevoiţi să ia decizii privind propriile fonduri, asigurându-se că
investighează atent situaţia din tările potenţiale a fi gazde.
În principiu, informaţiile „dure” – spre exemplu, comparând preţurile de achizitie-
ar putea să devină o bază mult mai de încredere pentru evidenţa corupţiei, chiar dacă
obţinerea acestor informaţii, adesea implică constrângeri severe.47 Aici, problema este că
ceea ce este măsurat nu reprezintă corupţia însăşi, ci un indicator indirect al corupţiei. De
fapt, a fost emisă o ipoteză legând informatiile care erau examinate cu corupţia, şi, în
timp ce legatura ar putea părea evidentă sau comună, trebuie să înţelegem că este vorba
despre o ipoteză care nu poate fi testată în mod direct. Cu toate acestea, atunci când
rezultatele unui asemenea studiu – concentrat, spre exemplu, pe corupţia posibilă privind
achiziţia de materiale pentru spital – sunt comparate cu rezultatele unui studiu care se
concentrează pe o problemă similară, şi ambele rezultate sugerează existenţa unui
asemena tip de corupţie, convingerea că, corupţia există este cu certitudine mai mare
decât în cazul în care numai „evidenţa” era pur anecdotică. Corupţia reprezintă, astfel,
unul din acele câmpuri de studiu în care este în mod evident de dorit adunarea diferitelor
tipuri de evidenţa, în speranţa dobândirii unui grad rezonabil de coroborare. Acesta este
unul dintre motivele pentru care programele majore de strângere de date / cum ar fi
Transparency International sau Banca Mondială - sunt bazate pe colectarea şi
compararea rezultatelor dintr-o mare varietate de surse. 46 Recent, aşa cum a fost raportat de Kaufmann 2003, au fost făcute primele studii care tratează acest tip de corupţie. 47 Ibid., p. 16.
59
4.1. Indicatori de măsurare a corupţiei
A existat un număr de încercări pentru „a măsura” corupţia – chiar dacă „măsura”
trebuie să se afle între ghilimele, întrucât ceea ce înseamnă „măsurare” în acest context
nu este în totalitate clar. Înţelesurile alternative pentru „măsurarea corupţiei” pot include
măsurarea48:
1. Prevalenţei corupţiei în contextele specifice: cât de des mita (spre exemplu) este
întâlnită într-o activitate economică particulară sau într-o funcţie din sectorul public. O
măsură indirectă sub acest titlu poate fi reprezentată de către suma de timp pe care
managementul intreprinderii îl petrece confruntându-se cu autorităţile de stat
(presupunând că prevalenţa mitei este corelată cu cantitatea de birocraţie).
2. Nivelul corupţiei – spre exemplu, proporţia venitului unei intreprinderi sau a unei
gospodării care este cheltuit pe mita sau alte costuri relaţionate corupţiei. Acesta devine
dificil de definit atunci când se vorbeşte despre corupţia la nivel înalt, sau despre tipurile
de captură de stat. (Care este mărimea plătilor către autorităţi proporţional cu costurile de
achiziţii publice?)
3. Nivelul relativ de prevalentă a corupţiei într-o ţară, comparativ cu alte ţări: acesta
implică o treaptă subiectivă a celor intervievaţi, făra un alt efort de a ataşa însemnatate
evaluată în dolari nivelurilor de corupţie percepute.
4. Impactul corupţiei reprezintă o altă metodă de cuantificare: de exemplu, firmele pot să
estimeze costurile pe care le-au atras din cauza corupţiei (în valoarea mitei, şi timpului
pierdut în tranzacţiile desfăşurate cu cei care cereau mita).
O dificultate în momentul acestor măsuratori este că, cu cât este mai mare scopul
măsurării corupţiei, cu atât prezintă mai puţine garanţii. Oamenii care răspund unor studii
îţi pot spune care este ponderea în veniturile lor dată pe mită, sau care este media mitei
pentru un anumit scop, dar devin inexacţi atunci când incearcă să facă o estimare
naţională. Datorită rolului important pe care-l joacă corupţia în determinarea calităţii
mediului de afaceri şi a ratei de returnare a investiţiilor, o parte din măsurile totale ale
corupţiei menţionate mai sus a fost create de către organizaţii orientate către afaceri.
48 Lanyi Anthony (2004) “Measuring the economic impact of corruption: a survey”, Center for Institutional Reform and the Informal Sector at The University of Maryland, THE IRIS DISCUSSION PAPERS ON INSTITUTIONS & DEVELOPMENT, Paper No. 04/04
60
Unele dintre acestea sunt disponibile în mod uşor (pe internet), altele necesită plată
pentru acces. Lista de mai jos oferă unele dintre cele mai importante surse.
1. Unul dintre cele mai lung-stabilite servicii de afaceri este Ghidul Internaţional al
Riscului de Tara (ICRG) publicat anual de către Serviciile de Risc Politic (PRS): acest set
de date este bazat pe vizionările oamenilor de afacere străini şi experţilor.
2. Serviciul de Analiză a Riscului în Mediul de Afaceri (BERI) furnizează , pentru 50 de
ţări un Index de Risc Politic (stabilitate politică ), un Index de Risc Operational
(strangularea afacerilor) şi un factor R (relaţionat abilităţii firmelor de a repatria
profiturile).
3. Un rival al lui ICRG si BERI este Business International (BI)— condusă acum de
către Inteligence Economic Unit – care publica indici ai “factorilor riscului de ţara”
bazaţi în mod esenţial pe o reţea de experţi şi analişti. BI calculează indici separaţi pentru
un număr de factori, inclusiv schimbarea politică, stabilitatea socială, sistemul legal şi
judiciar, birocraţia şi corupţia.
4. Studiul Băncii Mondiale privind Mediul de Afaceri Mondial (WBES), condus în 80 de
ţări, deţine un numar de intrebari legate de corupţie si poate fi folosit pentru a relaţiona
factorii corupţiei de vânzări şi de investiţii.
5. Un nou venit în acest domeniu este Indexul de Opacitate (OI), realizat de către
fundaţia PricewaterhouseCoopers pentru Studiul de Transparenţă şi Sustenabilitate. OI
atârnă greu de studiile conduse în 35 de ţări, ale directorilor bine plasaţi în afaceri (în
general, şefi ai departamentelor financiare), analiştilor de drept natural, şi personalului
PWC care lucrează în ţări străine. Indexul de Opacitate reprezintă un index compozit
creat din scoruri separate pentru cinci factori: practicile corupte, opacitatea legală şi
judiciară, politica economică, administraţia contabilă/corporativă, şi practicile
reglementative.
6. Naţiunile Casei Libertăţii în Tranziţie publică scorurile “democratizării” şi “regulii
legii” pentru 27 de ţări foste socialiste din Europa de Est şi Asia Centrală. Aceşti indici
includ factori atât pentru “administraţie” cât şi pentru “corupţie.”
7. Forumul Economic Mondial publică Rapoarte de Competitivitate pentru diverse
regiuni, în mod notabil, Africa, care includ măsurarea corupţiei. Cele din urmă sunt
bazate pe Studiul privind opinia directorilor care concentrează comunitatea de afaceri, şi
61
din care rezultă informaţii detaliate pe care Banca Mondială le compară acum cu
indicatorii ei de guvernanţă (descrişi într-o secţiune ulterioară).
8. Poate ca cea mai faimoasă măsură agregată este reprezentată de Indexul de Percepţie a
Corupţiei (CPI) publicat în fiecare an de către Transparency International (TI). CPI –
disponibil pe website-ul TI – este construit din informaţiile din 15 alte surse, incluzând
marea majoritate a surselor menţionate mai sus. (cel care nu este inclus este ICRG).
9. Indicatorii de administraţie agregaţi ai Băncii Mondiale include unul care este devotat
în exclusivitate corupţiei.
Indicatorii menţionaţi mai sus, colectaţi de către organizaţii având resurse
substanţiale şi reţele larg răspandite, sunt avantajoşi pentru oamenii de afaceri şi pentru
cercetători, în mod egal. Dar toţi tind să fie generali, şi, unii ar putea argumenta, chiar
subiectivi. Pentru cei ce iau deciziile politice – autorităţile şi agenţiile donatoare - şi
cercetătorii interesaţi în mare măsură despre cum prevalează corupţia într-o organizaţie
privată sau într-o instituţie dintr-o ţară anume, este necesară o măsurare mult mai atentă.
Studiile - ale căror capcane au fost enumerate mai devreme – reprezintă un instrument
favorit. În câteva studii detaliate, anchetele sunt suplimentate prin interviuri în
profunzime şi discuţii de grup49.
O altă sursă de informaţie provine dintr-o examinare atentă a datelor dure
existente pentru indicii care ar putea dezvălui existenţa corupţiei: această metodă include
ceea ce cateodată este numit “contabilitate legală”. O asemenea examinare a registrelor
contabile ale administraţiei sau firmelor private poate, într-adevar, să releve proasta
administrare a fondurilor; cel mai adesea, dacă nu întotdeauna, în ţările unde evaziunea
fiscală este parte a culturii locale, afacerile au capatat obiceiul de a ţine două, daca nu
chiar trei, seturi de registre contabile, şi sunt multe administraţii în care contabilitatea
este deficitar ţinută sau chiar deloc.
Câteodată corupţia poate fi indicată prin compararea preţurilor plătite de
administraţie pentru bunurile procurate şi serviciile prestate cu preţurile care prevalează
pe piaţă. DiTella si Savedoff (2001)50 au descoperit corupţie în spitalele din America
49 Lanyi Anthony (2004) “Measuring the economic impact of corruption: a survey”, Center for Institutional Reform and the Informal Sector at The University of Maryland, THE IRIS DISCUSSION PAPERS ON INSTITUTIONS & DEVELOPMENT, Paper No. 04/04 50 Di Tella, R. and W.D. Savedoff, eds., 2001. Diagnosis Corruption: Fraud in Latin America’s Public Hospitals. Washington, DC: Inter-American Development Bank.
62
Latină prin compararea unor anumite date dure – cum ar fi costurile de achiziţie şi
procentajul naşterilor care erau făcute prin cezariană – cu informaţiile din studiile din
aceleaşi spitale. Într-un alt studiu, în care s-a folosit “micro-informatia”, La Porta, Lopez
de Silanes si Zamarripa (2003)51 au expus cauzele corupţiei în sectorul bancar prin a
arăta suprapunerea dintre directorii băncilor şi firmele lor debitoare. Astfel, asemenea
anchetelor pentru cazurile de crimă, dezgroparea corupţiei necesită o combinaţie de
perseverenţă, ingenuitate şi noroc.
Reinikka si Svensson (2003) au furnizat de curând o recenzie interesantă privind
metodele variate de a colecta micro-informaţie cantitativ despre corupţie. Recenzia lor se
concentrează atât pe studiile privind urmărirea cheltuielilor publice, studiile despre
furnizorii de servicii, şi studiile de antrepriză, cât şi pe modurile prin care corupţia poate
fi măsurată în şcolile individuale, în clinicile medicale, şi în firme. Autorii subliniază că
asemenea măsuri furnizează o bază mai bună decât o fac alte studii cu arie mai largă care
studiază mecanismele implicate în corupţie. Un exemplu privind folosirea informaţiilor
de acest gen este furnizat de Svensson (2003)52, care combină un studiu de antrepriză cu
informaţiile financiare de la firmele anchetate pentru a arăta că autorităţile publice, prin
extragerea mitelor de la firme, se comportă ca discriminatori de preţ (printre firmele cu
diferite abilităţi de plată) şi că preţurile serviciilor publice sunt în parte determinate
pentru a extrage mitele.
În cele ce urmează ne vom apleca asupra indicatorilor Transparency International,
datorită impactului deosebit pe care aceşti indicatori îi au în analizele naţionale şi
transnaţionale precum şi datorită “greutăţii” acestor indicatori în foarte multe decizii de
ordin politic, economic.
4.2. Indicele de Percepţie a Corupţiei (CPI)
CPI este cel mai cuprinzător indicator cantitativ al corupţiei transnaţional în care
fiecare ţară poate fi recunoscută. Este realizat de către o echipă de cercetători de la
Universitatea Passau sub conducerea lui Johann Lambsdorff. CPI determină măsura în
care se crede că demniţării şi politicienii acceptă mita, încasează comisioane ilicite, îşi 51 La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, and Guillermo Zamarripa, 2003. “Related Lending.” Quarterly Journal of Economics, Vol. CXVII (February), 231-268. 52 Svensson, Jakob, 2003. “Who Must Pay Bribes and How Much? Evidence from a Cross Section of Firms.” Quarterly Journal of Economics. Vol. CXVIII (February), 207-230.
63
însuşesc fonduri publice şi comit alte astfel de acte. Indicatorul clasifică ţările pe o scară
de la 10 la 0, conform nivelului de corupţie observat. Un scor de 10 reprezintă o ţară în
totalitate onestă, în timp ce 0 indică o ţară total coruptă.53
În anul 2006, pentru realizarea CPI au fost realizate evaluarui pentru 163 de tari, în
timp ce în 2005, CPI a evaluat doar 159 de tariTI solicita cel putin trei surse pentru a
include o tara în IPC. Modificarea zonei de acoperire a CPI este legata de faptul ca o
noua sursa, the World’s Bank CPIA a fost inclusa, în timp ce alte doua surse (Columbia
University’s State Capacity Survei si Information International’s Survey of Middle
Eastern Businesspeople) sunt de peste doi ani si au fost eliminate din ICP 2006. Niciunul
dintre aceste rapoarte nu tratează exclusiv corupţia, acoperind şi alte probleme relevante
în dezvoltarea şi siguranţa afacerilor. Totuşi, TI foloseşte numai datele despre corupţie.
Deci, indicele TI nu are la bază informaţii furnizate de proprii experţi, ci este conceput ca
medie ponderată (pentru 1999) dintre 17 indici diferiţi din 10 organizaţii diferite. IPC se
concentreaza asupra coruptiei din sectorul public si defineste coruptia ca fiind abuz în
serviciu pentru dobândirea de câstiguri personale. Sondajele folosite pentru elaborarea
IPC pun întrebari legate de folosirea incorecta a functiei publice în beneficiu particular,
punând accentul, de exemplu, pe luareade mita de catre oficiali pentru achizitii publice,
delapidarea fondurilor publice sau întrebari care verifica puterea politicilor anticoruptie,
în acest fel determinând atât coruptia politica, cât si cea administrtiva.
53 Înainte de a fi alăturaţi, indicii trebuie să fie standardizaţi astfel încât toţi să fie cuprinşi în intervalul de la 10 (cel mai puţin corupt) la 0 (cel mai corupt), indiferent de scara originară. Pentru a ilustra principiul luaţi o scară de la 0 (lipsa corupţiei) la 5 (cel mai corupt). Rusia are un punctaj de 4 pe această scară. Care ar fi punctajul Rusiei în cadrul CPI? În primul rând, scara trebuie inversată astfel încât 5 să devină cel mai puţin corupt şi 0 cel mai corupt, valoarea absolută a scării CPI trebuie împărţită la valoarea absolută a celuilalt indice. În cazuri mai complexe, când de exemplu sub-indicele CPI nu conţine aceleaşi ţări, trebuie efectuate proceduri mai complexe (cum explică Labsdorff 1999b). În principiu, indicele CPI acordă aceeaşi importanţă fiecărui sub-indice al fiecărei ţări. Deoarece există ţări acoperite de câţiva indici, pentru ţările acoperite de mai mulţi, fiecare dintre aceştia va avea o pondere mai mică. În plus, pentru a simplifica indicele final CPI, câţiva ani unii dintre aceşti sub-indici au fost incluşi în formula de apreciere a indicelui CPI 1999. Nu a fost inclusă nicio ţară pentru care s-au făcut mai puţin trei studii, i.e. măsurători a cel puţin trei sub-indici. Cei de la Transparency International par a fi convinşi că au reuşit în conceperea unui indice, capabil să clasifice ţările într-un mod credibil din punctul de vedere al gradului în care fenomenul corupţiei este considerat o problemă. Baza acestei afirmaţii este reprezentată de corelaţia strânsă care există între cei 17 sub-indici din structura CPI (un coeficient de corelaţie în jurul valorii de 0,8 este des întâlnit). Cum unii dintre indici cu o strânsă inter-corelaţie au la bază informaţii culese de la localnici şi alţii de la diasporă sau experţi străini, eroarea generată de zvonuri sau de anumite experienţe personale ale emigranţilor nu pare semnificativă, conform TI. TI afirmă că nu există nici diferenţe în modul în care se înţelege nivelul de corupţie ridicat sau scăzut de către localnici, deoarece percepţia lor este asemănătoare cu cea a perceperii indicilor de către emigranţi si experţii străini. În plus, gradul mare de corelaţie este asigurat în ciuda modalităţilor diferite de a pune întrebările în rapoarte şi buletine de vot. Pentru detalii asupra metodologiei a se consulta site-ul TI.
64
Marea parte a acestor indici se bazează pe întrebări destul de vagi şi generale
referitoare la nivelul sau frecvenţa corupţiei în percepţia atât a experţilor, cât şi a
oamenilor de afaceri. Aproximativ jumătate se bazează pe opiniile experţilor pentru a
asigura relevanţă transnaţională. Cealaltă jumătate, în principal pe chestionare trimise
middle-managerilor şi high-managerilor din cadrul firmelor internaţionale sau locale. O
singură organizaţie (International Working Group, care a efectuat cercetarea asupra
International Crime Victim) întreabă repondenţii în mod direct despre propria lor
experienţă asupra corupţiei. Astfel, CPI este în principal “un vot al voturilor”, reflectând
impresia oamenilor de afaceri şi a analiştilor de risc care au fost anchetaţi în diferite
feluri.54
Potrivit TI, niciuna dintre aceste surse nu combină un cadru de examinare suficient
de larg cu o metodologie convingătoare pentru a realiza evaluări comparative relevante.
Deci, TI a optat pentru un indice mixt ca majoritatea mijloacelor statistice de măsurare a
percepţiei despre corupţie. Fiecare dintre celelalte cercetări foloseşte diferite cadre de
examinare şi metodologii variate. Astfel, ne putem întreba dacă aceste rapoarte acoperă
acelaşi fenomen (vezi Lambsdorff 1999b). Mai mult, toate acestea vizează proporţiile
fenomenului, deşi sensul termenului nu este foarte clar. Se referă oare la frecvenţa
activităţilor corupte sau la cantitatea de mită plătită sau la banii însuşiţi ilegal?55
În plus, în general rapoartele nu fac diferenţa între corupţia din administraţie şi cea
politică.56
În ciuda (sau poate din cauza) caracterului vag al “nivelului de corupţie” rapoartele
sunt în corelaţie unele cu altele. Coeficientul de corelaţie se situează în general în jurul
valorii de 0,8 sau mai mult. Marea corelaţie dintre indicii din 1997 şi cei din 1998 (0,988)
poate fi parţial explicată prin suprapunerea unor surse: din cele 12 rapoarte folosite în
indicele lui 1998, 4 au fost de asemenea folosite şi în raportul din 1997. Totuşi, deşi
54 Principalele întrebări abordate (definitorii pentru corupţie) din diferitele voturi şi rapoarte utilizate pentru indicatorii CPI sunt prezentate de Lambsdorf (1999b). 55 A se nota că, dacă numeroasele tipuri de modele de echilibru sunt corecte, există regiuni întinse în care mărimea mitei se corelează în mod direct cu frecvenţa corupţiei (vezi Andvig and Moene, 1990). Astfel, distincţia între mărime şi frecvenţă nu va mai conta atât de mult în construirea şi înţelegerea acestui indice. 56 Într-un raport realizat de Gallup International, în care se poate face diferenţa între corupţia politică şi cea din administraţie s-a constatat că cele două forme de corupţie prezintă o corelaţie strânsă (coeficient de corelaţie 0,88). De aceea, Lambsdorff (1999b) afirmă că e probabil ca indicele CPI al Transparency International să măsoare de asemenea ambele tipuri de corupţie. Este probabil ca forme diferite ale corupţiei să fie într-o măsură atât de mare corelate, încât chiar şi întrebări vag formulate să poată surprinde majoritatea laturilor importante ale fenomenului.
65
pentru 1996 şi 1998 nu a existat nici o suprapunere a unor surse, corelaţia a fost de
asemenea foarte strânsă (coeficient de corelaţie 0,9689 şi 0,9663). Indicii CPI se
corelează într-o mare măsură cu indicele de percepţie a corupţiei creat de Business
International (BI) la începutul anilor ’80.57 Indicii CPI şi BI aveau un înalt nivel de
corelare cu clasificarea publicată de “International Country Risk Guide” (ICRG) furnizat
de Political Risk Service (PRS).58
Coeficienţi de corelaţie între diferitele clasificări ale corupţiei
CPI 1996 CPI
1997
CPI 1998 BI
(începutul
anilor ‘80)
ICRG (anii
’80)
Gallup
International
1997
CPI 1996 1,0000 0,9689 0,9663 0,8739 0,8844 0,7719
CPI 1997 1,0000 0,9880 0,8517 0,8828 0,8403
CPI 1998 1,0000 0,8044 0,8785 0,8424
BI (începutul
anilor ‘80)
1,0000 0,8512 0,6471
ICRG (anii ’80) 1,0000 0,7244
Surse: Transparency International şi Treisman (2000)
Modul în care strângerea probelor a fost realizată a variat de la un studiu la altul,
ceea ce ar putea duce la inadvertenţe între acestea. De exemplu, răspunsurile pot depinde
de backgroundul cultural al repondenţilor, dacă statutul lor de rezidenţi sau nu în ţara
respectivă. Mai mult, răspunsurile pot diferi între experţi şi publicul larg în funcţie de
grupele de venituri. Totuşi, Lambsdorff (1999b) susţine că impactul unor astfel de factori
asupra CPI este nesemnificativ din două motive. Pe de o parte, corelaţia dintre surse este
una ridicată ceea ce implică faptul că “nivelul perceput al corupţiei” este acelaşi,
indiferent de diferitele categorii de repondenţi. Potrivit lui Lambsdorff, acest lucru se
poate datora faptului că repondenţii au aceeaşi idee în a defini “gradul de corupţie” Pe de
57 BI este acum preluată de Economic Intelligence Unit (EIU). Începând din 1998, evaluările EIU, intitulate “Previziunea de ţară” (Country Forecast) au fost folosite în cadrul indicelui CPI. Indicele EIU evaluează dezvoltarea şi clasificarea riscurilor de a face afaceri în 60 de ţări. 58 Political Risk Services este un serviciu de consultanţă din New York. În cadrul IRCG, 135 de ţări sunt clasificate conform nivelelor lor estimate de risc politic, economic şi financiar.
66
altă parte, chiar dacă percepţia diferă în funcţie de repondent, datele pot fi totuşi însumate
şi “se obţine o determinare a nivelului de corupţie perceput de un lot mare şi eterogen de
repondenţi”.
TI arată că atu-ul major al CPI este reprezentat de combinarea mai multor surse,
deoarece acest lucru îmbunătăţeşte relevanţa indicelui şi reduce posibilitatea unor
interpretări eronate ale răspunsurilor pentru anumite ţări (vezi Lancaster şi Montinola
1997). În plus, studiile acoperă anumite ţări, fiecare dintre acestea nefiind acoperită de
toate cele 10 surse în cadrul CPI. Pentru a fi inclusă în acest indice, o ţară trebuie să fie
abordată de cel puţin 3 studii realizate de 3 instituţii diferite. Datele studiului trebuie de
asemenea să se refere la condiţiile actuale şi să nu aibă o vechime mai mare de 3 ani.
Indicele TI (CPI) susţine că actul de corupţie este un fenomen unidimensional
variind de-a lungul unui interval. Însă corupţia nu este unidimensională. Aşa cum se arată
în capitolul 2, corupţia are multe faţete, incluzând delapidarea, mita şi extorcarea. CPI nu
face diferenţa între aceste tipuri de comportament. În plus, există mari variaţii în modul în
care corupţia este organizată, în modul în care veniturile din corupţie sunt cheltuite
ş.a.m.d. Este probabil ca aceste variaţii să producă diferite efecte economice. De
asemenea, CPI nu face diferenţa între marea corupţie şi corupţia mica, deşi prima este
mai periculoasă pentru economie din diferite motive care vor fi expuse ulterior. Ceea ce
arată indicele este modul în care corupţia sistematică este percepută de către informatorii
aleşi.
Deoarece are la bază percepţia, CPI nu dezvăluie neapărat adevărata amploare a
corupţiei în ţară. CPI poate să nu aibă obiectivitate în ceea ce priveşte zonele mai sărace
ale lumii. Spre exemplu, nu trebuie să considerăm că un scor similar reprezintă aceleaşi
realităţi în ţări cu diferite nivele de dezvoltare. Totuşi, percepţia oamenilor în ceea ce
priveşte corupţia poate fi importantă pentru ceea ce se întâmplă cu adevărat. Simpla
părere că guvernanţii sunt infractori ar putea, de exemplu, să afecteze încrederea mediului
de afaceri şi, în consecinţă, comportamentul investiţional (Goldsmith 1999:875).
4.3. Indicele Plătitorilor de Mită
Începînd cu 1999, Transparency International a realizat un studiu despre plătitorii
de mită, în parte pentru a atenua impresia că orice act de corupţie transnaţională ar fi
cauzată de corupţia internă din ţările sărace. Acest studiu asigură bazele a doi indici. Unul
67
este BPI, care indică tendinţa diferitelor ţări exportatoare de a câştiga contracte cu
ajutorul mitei. Al doilea, “mita în domeniul afacerilor”, arată tipurile de afaceri în care,
cel mai probabil, se va da mită, indiferent de locaţie.
În 2006 BPI este un clasament a 30 de tari exportatoare în functie de dipozitia
firmelor lor de a da mita în afara granitelor nationale. Sondajul urmareste folosirea mitei
de catre companiile al caror cartier general se afla într-una din cele 30 de tari mari
exportatoare ale (în termeni regionali sau globali). Se bazeaza pe doua întrebari adresate
unui numar de 11,232 persoane cu pozitii executive dintr-un numar de 125 companii,
care sunt chestionati cu privire la practicile firmelor straine din tara lor. Pentru a evalua
oferta de mită, executivii sunt întrebaţi despre înclinaţia firmelor straine de a da mita în
ţara lor. Sondajul este anonim. Cele 30 de ţări ierarhizate în BPI sunt: Australia, Austria,
Belgia, Brazilia, Canada, China, Franta, Germania, Hong Kong, India, Israel, Italia,
Japonia, Malaezia, Mexico, Olanda, Portugalia, Rusia, Arabia Saudita, Singapore, Africa
de Sud, Coreea de Suda, Spania, Suedia, Elvetia, Taiwan, Turcia, Emiratele Arabe Unite,
Regatul Unit la Marii Britanii şi StateleUnite ale Americii.
Ţările incluse sunt lidere în export regional sau mondial, iar exporturile lor
însumate au reprezentat în 2005 82% din totalul mondial, conform FMI. În timp ce cea
mai mare parte a ţărilor prinse în cercetare sunt OCDE, calitatea de membru OCDE nu a
fost un criteriu de selectie. Astfel, ţări ale OCDE precum Norvegia sau Danemarca nu
sunt parte a listei, în timp ce ţări din afara OCDE, precum India, Israel, Singapore şi
Africa de Sud sunt incluse.
BPI utilizeaza cercetarea Executive Opinion Survey (EOS) realizata de institutele
partenere ale Forumului Economic Mondial. Acesta urmareste 11,232 reprezentanti ai
sectorului de afaceri din 125 tari, al caror PIB reprezinta 98% din totalul mondial.
Forumul Economic Mondial este reponsabil pentru coordonarea cercetarii si controlul
calitatii datelor, însa se bizuie pe o retea de institute care realizeaza cercetarea la nivel
local. Parneterii Forumului includ departamente economice ale universitatilor nationale,
centre independente de cercetare si-sau organizatii de afaceri.
Oferta de corupţie în tranzacţiile de afaceri internaţionale implică o responsabilitate
între companiile care functioneaza în afara si în tarile de origine. Sondajul de fata indica
succesul sau esecul guvernelor de a controla coruptia prin companiile care functioneaza si
în afara tarilor de origine. Indica de asemenea si succesul sau esecul companiilor de a se
68
asigura ca angajatii lor se supun celor mai înalte standarde de conduita în afaceri. Acest
aspect este urmarit de BPI. BPI nu numai indentifica cazurile de coruptie sau evalueaza
comportamente la nivelul companiei. Cu mai mult de 60,000 de corporatii multinationale,
cu alte 600,000 de firme afiliate, un clasament bazat pe experienţa fiecarei companii în
parte ar cere un sondaj de piata de o alta natura. În plus, evaluarea si clasamentul
companiilor individuale ar necesita un alt tip de cercetare. Cerând executivilor sa
evalueze conduita firmelor straine care face afaceri în tara lor, mai degraba decât sa le
solicite sa numeasca companii, cercetarea poate identifica tendinte bazate pe expreientele
respondentilor, mai degraba decât pe cazuri specifice.
Repondenţii au fost rugaţi să dispună nivelele mitei în tranzacţii pe o scară de la 0 la
10, unde 0 reprezintă nivelele ridicate de mită. Cu un punctaj de 8,3 în indicele din 1999,
Suedia este numărul 1, ceea ce înseamnă că firmele suedeze sunt considerate cele mai
puţin active în actele de mituire peste hotare. În cadrul studiului în domeniul afacerilor,
“lucrările publice, contractele şi construcţiile” sunt considerate cele mai vulnerabile la
corupţie (un punctaj de 1,5). Un rezultat surprinzător este acela că întreprinderile cu
capital american aveau o mare tendinţă de a mitui în străinătate (cum ar fi întreprinderile
din Germania) în ciuda faptului că exista legislaţie americană în domeniul practicilor de
corupţie în străinătate în vigoare de mai bine de 2 decenii.
TI a cautat sa îmbunatateasca metodologia BPI si sa asigure cea mai buna calitate a
analizei datelor. Pregatirea metodologiei si analiza datelor a fost realizata în consultare cu
Comitetul Consultativ pentru Indici al TI, care este format din experti internationali în
domeniul coruptiei, econometriei si statisticii . Membrii acestuia pot face sugestii de
îmbunatatire a BPI, însa managementul TI ia decizii despre metodologia folosita. Analiza
statistica a fost realizata de Prof. Gertrud Moosmüller, care conduce cadetra de statistica
a Universitatii Passau, Germany. Etapele producerii Indicelui sunt urmatoarele:
Indicele contine doua întrebari.
Respondentii au fost întrebati:
“Din lista de ţări de mai jos, va rugăm să selectaţi acele naţionalităţi ale companiilor
straine care afaceri în cea mai mare măsură în ţara dvs”.
Apoi au clasat tarile într-o scala de 7 puncte (de la 1=mita este comuna, la o 7=mita nu
are loc) raspunzând întrebarii:
69
“După experienta dvs, în ce masura firmele din tarile selectate fac plati neofocoale sai
dau mita?”
Pentru a usura constructia indexului, scala de 7 puncte a fost convertita într-una
de 10. O medie a fost calculata pentru fiecare tara în functie de numarul de evaluari
oferite de respondenti, cu exceptia evaluarilor privind propria tara. Tarile sunt clasate în
functie de punctajele medii obtinute pentru fiecare tara.
Deviatia standard precizata în Raportul de analiza a BPI 2006 indică gradul de
convergenţa a opiniilor respondenţilor în relatie cu fiecare tara în parte. Cu cât este mai
mica deviatia standard, cu atât este mai mare consensul. Rezultatele sunt asemanatoare,
în ciuda locului din clasament.
Marja de eroare pentru o confidenţa de 95% este de asemenea precizată. Aceasta
arată că exista o probabilitate de 95% ca valoarea rezultatelor sa fie în intervalul definit
de marja de eroare pentru fiecare punctaj.
4.4. Barometrul Global al Coruptiei
Barometrul Global al Coruptiei, realizat de Transparency International, reprezinta a
parta editie a unui sondaj de opinie ce masoara perceptia publicului larg asupra coruptiei
si experientele oamenilor legate de acest fenomen. Barometrul din 2006 are aproximativ
59 000 de respondenti din 62 de tari. Barometrul colecteaza opiniile publicului asupra
celor mai corupte elemente ale sectorului public , asupra acelor aspecte ale vietii (viata de
famile, mediul de afaceri sau cel politic) cel mai afectate de coruptie, precum si asupra
actiunilor întreprinse de guverne pentru a lupta împotriva coruptiei. In 2006, Barometrul
cerceteaza mai în profunzime ca oricând problema mitei, prezentând informatii despre
frecventa cu care oameni obisnuiti platesc mita, catre cine o platesc, si care este
cuantumul acesteia. Este un sondaj de opinie publica. Asta inseamna ca se concentreaza
asupra publicului larg, nu a expertilor. Pentru fiecare tara inclusa în cercetare a fost ales
un esantion reprezentativ pentru publicul larg. Respondentii sunt barbati si femei cu
vârste de peste 15 ani. Unele esantioane sunt nationale, altele urbane; cercetatorii au avut
grija ca toate esantioanele sa corespunda caracteristicilor populatiilor nationale si
mondiale. Sondarea opiniei publice este realizata de catre Gallup International pentru
Transparency International, ca parte a studiului “Voice of the People”. Gallup coopereaza
cu partenerii sai din fiecare tara, care traduc chestionarul si efectueaza sondajul de opinie.
70
În unele cazuri TI si Gallup apeleaza la alte institute de cercetare de renume pentru a
executa Baromentrul într-o anumita tara.
Barometrul Global al Coruptiei este singurul sondaj de opinie la scara mondiala
ce investigheaza perceptii si experiente legate de coruptie. Adresându-se publicului larg
si cuprinzând anul acesta mai mult de 60 de tari, Barometrul reprezinta un indicator al
successului luptei împortiva coruptiei în intreaga lume. Da. Pe baza Barometrului se pot
stabili evolutii în timp. Desi Barometrul este de-abia la cea de-a parta editie, se pot face
deja evaluari intermediare legate de institutiile pe care publicul le considera a fi cele mai
corupte, sau asupra acelor aspecte ale vietii cel mai puternic afectate de coruptie.
Tarile/ teritoriile incluse pentru prima data în Barometrul Global al Coruptiei
2006 sunt, printre altele: Congo-Brazzaville, Fiji, Gabon si Maroc. În plus, Albania, care
a fost inclusa în editia din 2004 a Barometrului, si Suedia, inclusa în cea din 2003, revin
în Barometru anul acesta. Teoretic , nu exista nici o limitare cu privire la tarile care pot fi
incluse în Barometru. În general, TI se bazeaza pe Gallup International si reteaua sa de
asociati pentru a include cât mai multe tari în Barometru, însa, în unele cazuri, sondajele
de tara au fost realizate de catre filiale nationale ale TI sau alte organizatii. Daca
finantarea ne va permite, TI spera sa poata include mai multe tari in editiile viitoare ale
Barometrului, in special tari în curs de dezvoltare.Barometrul este un sondaj de opinie
publica, în timp ce Indicele Platitorilor de Mita se realizeaza pe baza opiniilor exprimate
de experti ai mediului de afaceri. Barometrul prezinta viziunea publicului larg asupra
coruptiei, impactul fenomenului asupra vietii oamenilor obisnuiti, precum si experienta
individuala a coruptiei. Indicele Platitorilor de Mita ia în considerare opiniile celor din
interiorul sistemului, prezinta "oferta" de coruptie si nu include date privitoare la
experienta directa cu acest fenomen.
Chestionarul ce sta la baza Barometrului este verificat de catre un comitet
consultativ, compus din experti în domeniul coruptiei, al econometriei si statisticii.
Membriii comitetului fac sugestii de îmbunatatire a Barometrului, insa echipa de
management a Transparency International este cea care ia deciziile finale asupra design-
ului sondajului si asupra modul în care acesta va fi folosit.
71
Capitolul V
Bune practici în lupta impotriva corupţiei
Prezentul capitol se bazează pe articolele publicate de B.E.D. de Speville
(Experienţa din Hong Kong, China, în combaterea corupţiei) şi de Tan Ah Leak
(Experienţa statului Singapore în combaterea corupţiei) apărute în lucrarea “Corupţia şi
combaterea ei. Spre un model de construire a integrităţii naţionale”.
5.1. Experienţa din Hong Kong, China, în combaterea corupţiei
Când Hong Kong, China, şi-a lansat strategia de luptă împotriva corupţiei la
începutul anilor 1970, mulţi sceptici au spus că diminuarea corupţiei este un lucru
imposibil. În ultimele două decenii, s-au înregistrat, totuşi, destul de multe succese, care
au dovedit că scepticii se înşelaseră. Experienţa din Hong Kong, China, oferă câteva
exemple deosebit de utile pentru ţările care luptă împotriva corupţiei.
Hong Kong, China, a înfiinţat Comisia Independentă împotriva Corupţiei (ICAC)
în 1974. De atunci, Hong Kong, China, a realizat o revoluţie discretă – o revoluţie care a
schimbat mentalităţi şi a avut rezultate excepţionale. Dar nu a fost uşor. Comunitatea din
Hong Kong a înţeles pe parcurs că munca susţinută, iscusinţa în afaceri şi asumarea
riscurilor au contribuit la atingerea nivelului de trai actual; de asemenea, oamenii şi-au
dat seama că acest proces nu ar fi dat roade dacă flagelul corupţiei nu ar fi fost stăpânit.
Să ne gândim cât de mult a progresat Hong Kong, China, în ultimele două
decenii. În primul rând, la nivelul serviciului public, corupţia a fost eliminată aproape în
totalitate. La mijlocul anilor 1970, peste 80% din rapoartele despre corupţie ale ICAC
erau legate de sectorul public; în 1994, mai puţin de jumătate dintre aceste rapoarte (sub
1800) se refereau la acest fenomen. În 1974, 45% dintre rapoarte erau legate de poliţie; în
1994, această cifră scăzuse la 8%. Aceste scăderi considerabile au fost dublate de o
schimbare a percepţiei publicului asupra corupţiei în rândurile guvernului. La primul
sondaj asupra corupţiei realizat în 1977, 38% dintre cei chestionaţi considerau că
fenomenul corupţiei este răspândit în majoritatea departamentelor guvernamentale, în
timp ce în 1994 procentajul a scăzut la 7,8.
72
În al doilea rând, atitudinea publicului faţă de corupţie s-a schimbat considerabile,
marea majoritate considerând că ea reprezintă un fenomen negativ şi destructiv. În cadrul
sondajului din 1994, doar 2,9% dintre cei intervievaţi au spus că ar tolera corupţia, iar
63% au declarat că ar raporta un caz de corupţie dacă s-ar confrunta cu o asemenea
situaţie. În plus, oamenii sunt mai dispuşi să raporteze deschis cazurile de corupţie: în
1974, doar o treime din cei care raportau asemenea cazuri erau dispuşi să-şi dezvăluie
identitatea, în timp ce în 1994 ponderea lor a crescut la peste două treimi.
În al treilea rând, sectorul privat (sau comercial) nu este doar conştient de
pericolele corupţiei, ci este chiar pregătit pentru a lua măsuri împotriva acestui fenomen.
Numărul organizaţiilor din sectorul privat care au apelat la ICAC pentru a-şi îmbunătăţi
sistemul de organizare în vederea combaterii corupţiei a crescut constant. Mai mult, în
1994, 78% dintre cei intervievaţi au fost de acord asupra faptului că angajaţii ar trebui să
ceară permisiunea angajatorilor pentru a accepta anumite avantaje legate de munca lor, în
timp ce, în 1977, 46% dintre cei chestionaţi considerau că acceptarea acestor beneficii
reprezintă o practică normală în afaceri. Este clar că, în prezent, oamenii au o idee mult
mai exactă decât în trecut în legătură cu fenomenul corupţiei în sectorul privat.
În mai 1994, ICAC a lansat o Campanie de Promovare a Eticii în Afaceri. După
doar 18 luni, peste 1200 de companii listate public sau mari companii private şi asociaţii
comerciale au adoptat coduri interne de conduită, iar alte 670 se pregăteau să facă acest
lucru. Acesta a reprezentat un pas uriaş pentru ICAC, având în vedere faptul că, la
începuturile Comisiei, una dintre principalele camere de comerţ a făcut apel la guvern
pentru a împiedica intervenţia ICAC în mediul de afaceri.
Cum a fost posibil ca Hong Kong, China, să realizeze aceste schimbări în numai
două decenii? Cum a reuşit ICAC să atragă sprijinul comunităţii? Ce a determinat
publicul să devină un partener activ în lupta împotriva corupţiei?
Factorii care asigură succesul
Prima componentă a unei strategii anticorupţie eficiente este recunoaşterea
gravităţii problemei de către guvernanţi, precum şi a faptului că ea poate fi rezolvată pe
termen mediul sau lung. Această recunoaştere trebuie să fie dublată de un sprijin
considerabil din partea structurilor superioare şi de furnizarea resurselor adecvate pentru
a aborda problema corupţiei.
73
Iniţiativa de înfiinţare a ICAC a venit direct din partea guvernatorului din Hong
Kong, China. Prin crearea unei agenţii independente, dedicată exclusiv luptei împotriva
corupţiei, separată de orice forţă politică şi protejată de orice intervenţie a politicului,
guvernul a obţinut credibilitatea de care avea nevoie în lupta sa împotriva practicilor
corupte. Furnizând resursele necesare pentru combaterea corupţiei, guvernul a asigurat
durabilitatea beneficiilor pe termen lung generate de măsurile anticorupţie. Lucrurile nu
stau la fel în alte ţări, unde campaniile anticorupţie pe termen scurt, iniţiate de politicieni
oportunişti, au slabe şanse de succes. Campaniile anticorupţie superficiale, lipsite de
sinceritate creează în rândul populaţiei o stare de tristeţe, dezamăgire şi cinism.
De asemenea, publicul trebuie să aibă siguranţa că lupta anticorupţie se află în
mâinile unei agenţii în care se poate avea încredere deplină. Organizaţia care îşi asumă
această responsabilitate importantă trebuie să fie ireproşabilă.
În cazul ICAC, personalul trebuie să aibă integritatea neştirbită, fără a mai pune la
socoteală hotărârea şi angajamentul de a lupta împotriva practicilor corupte. Criteriile de
selecţie sunt foarte stricte şi sunt recrutate doar persoane cu calificări excelente. După ce
au fost angajate, aceste persoane trebuie să respecte un cod de disciplină foarte strict şi
sunt supuse controalelor anticorupţie de către un grup de monitorizare internă. Agenţii
ICAC sunt bine plătiţi. Acest lucru se datorează nu atât bunăstării din Hong Kong, cât
percepţiei publice referitoare la faptul că un funcţionar public prost plătit – şi cu atât mai
mult un funcţionar care luptă împotriva corupţiei – este mai vulnerabil faţă de mită decât
unul foarte bine remunerat.
Cea de-a treia cheie a succesului este formularea şi implementarea unei strategii
anticorupţie pe termen lung, bine articulată. Lupta nu poate fi câştigată prin simpla
pedepsire a corupţilor şi printr-o îmbunătăţire a mecanismului birocratic; sunt necesare
schimbări fundamentale la nivelul atitudinii publicului.
Strategia din Hong Kong a inclus o abordare integrată cu trei componente:
anchetare, prevenire şi educaţie – un atac pe trei fronturi. Primul presupune o activitate
bazată pe reacţie; /Departamentul Operaţional al ICAC anchetează cazurile de corupţie în
urma reclamaţiilor primite. Pe cel de-al doilea front, Departamentul de Prevenire a
Corupţiei luptă pentru eliminarea oportunităţilor de apariţie a corupţiei sistemice la
nivelul guvernului şi în cadrul organizaţiilor din sectorul privat. Pe cel de-al treilea front,
74
Departamentul pentru Relaţii Comunitare are misiunea de a educa publicul în legătură cu
efectele destructive ale corupţiei, precum şi de a-şi asigura sprijinul activ al cetăţenilor.
Departamentul pentru Relaţii Comunitare, având în componenţă aproximativ 200
de ofiţeri, a fost creat în baza ideii că numai o schimbare în atitudinea publicului faţă de
corupţie poate genera efecte de durată în lupta cu acest flagel. În linii mari, sarcina
acestui departament este să asigure sprijinul şi încrederea publicului în ICAC, explicând
legile anticorupţie, educând tânăra generaţie în şcoli şi încurajând comunitatea să ia
măsuri de prevenire a corupţiei şi să raporteze orice situaţie de acest gen.
Pentru a atrage sprijinul publicului, departamentul împarte comunitatea în grupuri
şi dezvoltă programe speciale de implicare în funcţie de nevoile fiecărui grup. Această
strategie bazată pe implicarea comunităţii consolidează încrederea în eficienţa şi
integritatea ICAC. De asemenea, acest lucru presupune faptul că cetăţenii devin o forţă în
lupta împotriva corupţiei, implicându-se prin acţiuni susţinute pentru a ridica standardele
morale ale societăţii şi a îmbunătăţi sistemele de administrare a afacerilor, în scopul
prevenirii corupţiei. Una dintre realizările programului a fost aceea că oamenii de afaceri
şi publicul în general au înţeles că a plăti pe ascuns un comision reprezintă o lipsă de fair-
play şi implică costuri suplimentare, un nivel redus al profitabilităţii şi conduce la
contaminarea unei pieţe libere.
O activitate eficientă de anchetare şi sancţionare încurajează comunitatea să
raporteze actele de corupţie, să sprijine Departamentul pentru Relaţii Comunitare în
educarea publicului referitor la pericolele corupţiei şi să asiste Departamentul de
Prevenire a Corupţiei în eforul de a încuraja sectorul public şi cel privat să-şi reevalueze
sistemele de organizare. Ca urmare, sistemele care beneficiază de protecţie împotriva
corupţiei, facilitează, dacă sunt funcţionale, detectarea şi sancţionarea corupţiei. Cele trei
departamente ale ICAC sunt interdependente. Pentru un maxim de eficienţă, fiecare
departament depinde de performanţele celorlalte două. Aşadar, buna funcţionare a
întregului depinde de buna funcţionare a fiecărei părţi.
Un al patrulea factor major în lupta împotriva corupţiei este legat tot de cel mai
mare avantaj de care se poate bucura o instituţie anticorupţie, şi anume încrederea
publică. Pentru a consolida încrederea oamenilor şi a-i încuraja să raporteze cazurile care
li se par suspecte, o agenţie anticorupţie trebuie să-i facă pe oameni să aibă încredere în
faptul că orice reclamaţie pertinentă, indiferent cât de măruntă, va fi luată în considerare,
75
iar cazul raportat va fi investigat. Acesta este un principiu de bază al ICAC şi este tradus
în practică. O persoană care are încredere că oficialii ICAC acordă atenţie reclamaţiei
sale va raporta probabil şi alte incidente, unele poate chiar mai serioase.
Opinia publică apreciază acest aspect al filozofiei ICAC, fapt ilustrat de creşterea
considerabilă a numărului rapoartelor asupra unor cazuri investigabile primite de ICAC
din momentul în care a început să funcţioneze. Aceste rapoarte – cele care conţin
suficiente informaţii pentru ca investigaţia să poată începe – sunt, de obicei, cele
redactate de persoane dispuse să-şi dezvăluie identitatea. Ponderea acestor rapoarte a
crescut de la 33% în 1974 la 71% în 1994. De asemenea, rapoartele includ reclamaţii
referitoare şi la alte probleme, nu doar la corupţie. Peste jumătate dintre rapoartele trimise
către ICAC începând cu 1974 nu au avut nici o legătură cu corupţia, ceea ce indică faptul
că opinia publică are încredere în comisie, văzută ca un receptacul al nemulţumirilor
generale legate de diverse departamente guvernamentale. ICAC încearcă să ajute publicul
chiar şi în aceste probleme, redirecţionând reclamaţiile către departamente competente şi
anunţând publicul despre acest lucru.
Cel de-al cincilea factor important pentru a avea succes în combaterea corupţiei
este asigurarea unei depline confidenţialităţi în privinţa celor care raportează acte de
corupţie. Dezvăluirea actelor de corupţie presupune, de obicei, mult curaj. Cei care se
adresează ICAC au pretenţia de a beneficia de confidenţialitate maximă şi nu sunt
dezamăgiţi. Comisia ia foarte în serios protecţia surselor sale. Sistemul de calculatoare şi
baza de date internă sunt strict monitorizate, astfel încât numai ofiţerii care trebuie
neapărat să fie informaţi au acces la date legate de persoanele care au înaintat un raport.
Dosarele sunt permanent triate şi clasate, pentru a înlătura informaţiile care nu mai sunt
de actualitate. În cele din urmă, legea din Hong Kong, China, interzice dezvăluirea
identităţii informaţiilor ICAC.
Creare condiţiilor corespunzătoare
ICAC a reuşit datorită unei combinaţii de elemente care, împreună, au creat cadrul
necesar luptei împotriva corupţiei. Cel mai important lucru a fost independenţa ICAC şi
sistemele care reprezintă o garanţie pentru exterior.
Guvernatorul din Hong Kong, China, numeşte comisarul ICAC şi pe adjunctul
acestuia; comisarul raportează direct guvernatorului şi numeşte restul personalului.
Aceste prevederi implică în mod eficient intervenţia altor agenţii sau a altor persoane în
76
investigaţiile desfăşurate de ICAC asupra posibilelor cazuri de corupţie în interiorul
poliţiei. Comisia trebuie să negocieze cu guvernul în legătură cu fondurile alocate şi,
pentru a simplifica procedurile birocratice, personalului ICAC i se aplică în general
aceleaşi condiţii de angajare ca în cadrul serviciului civil. Cu excepţia acestor aspect,
ICAC se bucură de o deplină independenţă operaţională.
Cu toate acestea, deşi independenţa operaţională este esenţială pentru a câştiga şi
păstra încrederea publicului, această independenţă nu trebuie să fie nelimitată. Astfel, se
impune întrebarea „Quis custodiet ipsos custodies?” sau „Cine îi supraveghează pe
supraveghetori?”
Pentru a reduce la minim posibilitatea abuzului de putere, ICAC este supusă unui
sistem strict de controale şi bilanţuri. Activitatea Comisiei este coordonată de patru
comitete consultative, ai căror membri provin din toate sectoarele comunităţii şi sunt
numiţi de guvernator. Un al cincilea comitet, care include membri ai Executivului şi ai
Consiliilor Legislative, analizează reclamaţiile primite împotriva ICAC. Fiecare dintre
aceste comitete este prezidat nu de comisarul ICAC, ci de un membru al comitetului,
având drept obiectiv îmbunătăţirea gradului de independenţă a sistemului de supervizare.
O altă condiţie importantă este existenţa unui cadru legislativ puternic, care să
permită ICAC să abordeze problema corupţiei. Comisarul este autorizat să-i împiedice pe
suspecţi să dispună de proprietăţile lor, să obţină ordine judecătoreşti pentru a le interzice
să părăsească Hong Kong, China, să le cerceteze conturile bancare şi cutiile de valori, să
le ceară detalii referitoare la situaţia financiară şi să le percheziţioneze domiciliile. Dacă
în timpul investigaţiilor sunt descoperite şi alte nereguli legate de corupţie, ICAC este
împuternicită să le cerceteze şi pe acestea, pentru a scoate la iveală implicaţiile corupţiei.
Una dintre cele mai puternice arme legislative este folosită atunci când un
funcţionar public posedă proprietăţi inexplicabile sau are un nivel de trai care depăşeşte
posibilităţile oferite de salariul său. Dacă funcţionarul public respectiv nu poate oferi
explicaţii satisfăcătoare, el se va face vinovat de corupţie. Această măsură a fost deosebit
de eficientă în Hong Kong, China, pentru cultivarea unor funcţionari publici corecţi.
77
Corupţia, un fenomen în continuă schimbare
Progresele uriaşe înregistrate în ultimele două decenii în domeniul tehnologiei
informaţiei şi al sistemelor de comunicaţii au creat condiţii pentru un tip de corupţie mai
sofisticat, în special în ceea ce priveşte frauda comercială şi alte infracţiuni care transcend
graniţele unei ţări. Cei care comit asemenea infracţiuni au devenit mult mai atenţi şi mai
iscusiţi la ştergerea urmelor. Devine din ce în ce mai evident că singura modalitate de
rezolvare a acestei probleme este colaborarea dintre agenţiile anticorupţie din diverse ţări
şi regiuni, cu sprijinul organizaţiilor internaţionale. În Hong Kong, China, corupţia
masivă din sectorul public, cu care s-a confruntat societatea în anii 1960 şi la începutul
anilor 1970 a devenit o problemă a trecutului, dar corupţia din sectorul privat este un
fenomen mult mai sofisticat şi complex, necesitând resurse importante.
Succesul obţinut de Hong Kong, China, în acest domeniu nu poate avea rezultate
durabile dacă investigaţiile se limitează la probleme interne – ele trebuie, de fapt, extinse,
pentru a include relaţii de cooperare cu ţările vecine şi cu alţi parteneri. China trebuie
implicată în acest proces; în 1997. suveranitatea asupra Hong Kongului i-a revenit
Chinei, în momentul în care fosta colonie britanică a devenit o Regiune Administrativă
Specială a Republicii Populare China. Hong Kong, China, va avea drept constituţie
Legea Fundamentală, care garantează existenţa ICAC şi după 1997, ca organizaţie
independentă. Prin eforturile sale neobosite de luptă împotriva corupţiei, ICAC va
continua să joace un rol important în cadrul Regiunii Administrative Speciale, pentru a
asigura stabilitatea şi prosperitatea societăţii în Hong Kong, China. De asemenea, se va
întări colaborarea dintre ICAC şi autorităţile chineze de luptă împotriva corupţiei. De
altfel, este în interesul regiunii Hong Kong ca lupta împotriva corupţiei în Guangdong, ca
şi în celelalte regiuni ale Chinei, să dea rezultate, având în vedere apropierea economică
şi culturală a acestora.
Concluzii
Fiecare ţară sau regiune îşi are propria istorie şi cultură, propriul său sistem politic
şi propriul set de valori şi fiecare se află într-un anumit stadiu de dezvoltare economică şi
socială. Este posibil ca o soluţie anticorupţie aplicată într-o ţară să nu funcţioneze în alta.
Însă, uneori, experienţa legată de o problemă generală poate oferi soluţii aplicabile şi în
alte locuri.
78
Există două adevăruri universale legate de abordarea corupţiei. În primul când,
corupţia, indiferent cum am defini-o, nu poate fi eradicată în nici o societate. Ea va
rezista, deoarece este motivată de două aspecte esenţiale ale naturii umane: necesitatea şi
lăcomia. Cu toate acestea, ea poate fi redusă şi menţinută la un anumit nivel, pentru a nu
afecta societatea în profunzime. În al doilea rând, corupţia nu poate fi combătută decât
dacă populaţia în general vede că liderii sunt cu adevărat dispuşi să lupte împotriva
corupţiei, că oficialii de la cele mai înalte nivele sau dovadă de integritate şi de
modalitate şi că dezvoltarea economică este şi în beneficiul categoriilor inferioare ale
societăţii.
Pentru a trage o concluzie, putem spune că necesitatea activităţilor corupte într-o
societate poate fi înlăturată. Cu ajutorul comunităţii, lăcomia poate fi atacată şi ţinută sub
control. Însă trebuie să ţinem minte că acele campanii anticorupţie ambiţioase, care îşi
propun să rezolve problemele peste noapte, vor avea doar rezultate temporare,
superficiale. Adevăratul succes se obţine numai printr-o strategie complexă, pe termen
lung, printr-o tactică pe termen scurt flexibilă şi printr-o profundă schimbare a atitudinii
comunităţii.
5.2. Experienţa statului Singapore în combaterea corupţiei
În octombrie 1951, o bandă de hoţi din Singapore a deturnat un transport de peste
800 de kilograme de opiu, în valoare de aproximativ 400.000 de dolari. Printre hoţi se
numărau şi trei ofiţeri de poliţie. În urma anchetei conduse de Biroul Anticorupţie al
Departamentului de Criminalistică, s-a dovedit că o serie de ofiţeri din eşaloanele
superioare ale poliţiei erau implicaţi nu doar în deturnarea transportului, ci şi în importul
de opiu. La încheierea anchetei, un singur lucrător din cadrul poliţiei a fost demis, iar
altul a fost obligat să se pensioneze. Guvernul colonial, nemulţumit de anchetă, a decis
crearea unei echipe speciale care să se ocupe de această problemă. După ce această
echipă specială şi-a încheiat investigaţia, în septembrie 1952, guvernul a decis ca ea să
înlocuiască Biroul Anticorupţie, în calitate de organizaţie independentă care să gestioneze
cazurile de corupţie în Singapore. Astfel a luat fiinţă Biroul de Investigaţii a Practicilor
Corupte (CPIB).
79
O moştenire dificilă
În 1959, când Singapore a obţinut autonomia, corupţia era larg răspândită în toate
sectoarele serviciului public. Corupţia sistematică era întâlnită mai ales printre oficialii
însărcinaţi cu aplicarea legii; plata serviciilor prestate era o necesitate, iar stimularea
oficialilor era un obicei general.
La crearea acestei situaţii au contribuit multe probleme. În primul rând, legile de
prevenire a corupţiei erau slabe. Cei care încălcau legea nu erau sancţionaţi prin
confiscarea proprietăţii, iar ofiţerii CPIB nu aveau prerogative corespunzătoare pentru a-
şi îndeplini misiunea. În al doilea rând, dovezile erau dificil de obţinut, dar fiind faptul că
nu existau legi anticorupţie eficiente şi că mulţi oficiali publici erau deseori implicaţi în
acte de corupţie. În al treilea rând, oamenii în general nu beneficiau de un nivel superior
de educaţie. Mulţi dintre ei erau lucrători imigranţi, obişnuiţi să fie prost trataţi de către
funcţionarii publici. Aflându-se într-o poziţie inferioară faţă de autorităţi, aceştia nu
îndrăzneau să se plângă de teama consecinţelor. Ei nu-şi cunoşteau drepturile, iar mita
reprezenta singura modalitate prin care ştiau să-şi rezolve problemele. În al patrulea rând,
funcţionarii publici erau mult mai prost plătiţi decât angajaţii din sectorul privat, ceea ce
le afecta în mod considerabil integritatea. Mulţi funcţionari publici au acumulat datorii ca
urmare a stilului de viaţă luxos, iar unii dintre eu au recurs la corupţie pentru a o scoate la
capăt. În cele din urmă, ofiţerii CPIB erau recrutaţi din rândul forţei de poliţie pentru
detaşări pe perioade scurte, nefiind deci pregătiţi psihologic pentru a se dedica total luptei
împotriva corupţiei, mai ales dacă erau implicaţi şi colegi din poliţie. Aşadar, aceste
detaşări nu făceau decât să perturbe activitatea CPIB; înainte ca investigaţiile să se
încheie, cei mai mulţi ofiţeri erau deja alocaţi pentru o nouă misiune.
Paşi către abordarea corupţiei
După câştigarea autonomiei, noii lideri politici s-au grăbit să se ofere ca modele
pentru oficialii publici. Ei au renunţat la orice legături financiare şi comerciale, au dat
dovadă de etică la locul de muncă venind mai devreme la serviciu şi efectuând mai multe
activităţi care necesitau meticulozitate decât subordonaţii lor, nu au făcut călătorii inutile
pe banii publici, nu au comis nici un alt fel de abuz şi au adoptat o politică a toleranţei
zero faţă de corupţi. Astfel, exemplul personal, ei au creat un climat de onestitate şi
integritate.
80
Primele măsuri legislative
Noii lideri politici au recurs şi la măsuri legislative pentru a se asigura că legea
anticorupţie (Actul pentru Prevenirea Corupţiei) este adecvată şi oferă suficiente
modalităţi de pedepsire a corupţilor. Legea a fost amendată în 1960, pentru a acorda mai
multe prerogative ofiţerilor CPIB şi pentru a impune sancţiuni mai severe pentru
corupţie. De atunci, legea a fost permanent revizuită pentru a asigura sancţionarea celor
care comit abateri.
De exemplu, tribunalul putea decide ca o persoană găsită vinovată de luare de
mită să plătească o sumă echivalentă. În afară de prerogativele de anchetare, ofiţerilor
CPIB li s-au conferit şi alte prerogative. Conform legii, procurorul general putea, printre
altele, să ceară departamentului de calculare a impozitului pe venit informaţii în legătură
cu cei investigaţi de CPIB.
Comitetul Consultativ Anticorupţie
În 1973, la recomandarea prim-ministrului în legătură cu eficientizarea luptei
împotriva corupţiei în sectorul public, a fost înfiinţat un Comitet Consultativ Anticorupţie
(ACAC). Prezidat de şeful serviciului civil, având secretariate permanente şi fiind alcătuit
din membri ai consiliilor statutare, ACAC avea rolul unui organism de consultare. Rolul
ACAC era acela de a stabili norme pentru diverse departamente guvernamentale şi
organisme statutare a căror activitate era legată de corupţie, de a se asigura că se iau
măsuri ferme şi constante împotriva corupţilor şi corupătorilor, de a monitoriza prin
CPIB măsurile luate împotriva cazurilor de corupţie de către şefii departamentelor şi ai
organismelor statutare şi de a accelera, la nivel de departament sau tribunal, procedurile
îndreptate împotriva oficialilor publici corupţi sau a corupătorilor, ori de câte ori se
înregistrau întârzieri.
Actul împotriva Corupţiei (Confiscarea Beneficiilor) 1989
Convingerea că practicile corupte se pedepsesc a fost în continuare întărită prin
adoptarea Actului împotriva Corupţiei (Confiscarea Beneficiilor) 1989. Acest act a
împuternicit instanţele judecătoreşti să confişte resursele financiare ale unei persoane
acuzate de corupţie şi care nu poate să justifice resursele respective. De asemenea, era
posibilă confiscarea beneficiilor obţinute prin practici corupte dacă o persoană anchetată
părăsea localitatea, dacă murea înainte de demararea procedurilor sau înainte de a i se
81
stabili pedeapsa sau dacă, la şase luni de la începerea investigaţiilor, persoana respectivă
nu putea fi găsită sau nu putea fi supusă procedurilor de extrădare.
Măsuri administrative
Pe lângă acţiunile legislative, au fost luate măsuri administrative pentru a reduce
şansele ca oficialii să se implice în acte de corupţie şi pentru a eficientiza activitatea
CPIB. Printre aceste măsuri s-au numărat:
• Înlocuirea ofiţerilor de poliţie detaşaţi cu anchetatori civili permanenţi;
• Împuternicirea CPIB să acţioneze liber, fără a se teme sau a favoriza pe
cineva, indiferent de statutul său social, apartenenţă politică, rasă sau
religie;
• Înlăturarea ocaziilor de a apela la practici corupte în cadrul procedurilor de
lucru guvernamentale;
• Condensarea procedurilor administrative complicate;
• Reevaluarea periodică a salariilor funcţionarilor publici pentru ca acestea
să fie adecvate şi să fie compatibile cu cele din sectorul privat;
• La semnarea contractelor, contractanţilor guvernamentali li se reamintea
că încercarea de a mitui oficialii publici care administrează contractele
poate conduce la pierderea contractului (în contract exista o clauză
referitoare la acest lucru).
De asemenea, manualele de instrucţiuni pentru activităţile guvernamentale
(secţiunea L, manual 2) stabilesc restricţii clare menite să împiedice implicarea
funcţionarilor publici în acte de corupţie. De exemplu, funcţionarii nu pot să împrumute
bani sau să se oblige financiar în orice alt mod faţă de persoane cu care au legături
oficiale. Funcţionarii publici nu pot avea datorii sau alte obligaţii financiare care să
depăşească salariul pe trei luni. Ei nu au voie să utilizeze informaţii oficiale pentru a
obţine câştiguri personale şi sunt obligaţi să-şi declare averile la numirea în funcţie şi
anual după aceea. În plus, funcţionarii publici nu au voie să se angajeze în activităţi
comerciale sau de afaceri sau să accepte o altă slujbă cu jumătate de normă fără a obţine
o aprobare în acest sens, nu pot beneficia de servicii din partea publicului şi nu au voie să
accepte acţiuni într-o companie fără aprobarea secretariatelor permanente ale serviciului
public şi de finanţe.
82
O altă măsură preventivă cere ca oficialii CPIB să aibă discuţii frecvente cu
funcţionarii publici – în special cu cei din agenţiile de implementare – în legătură cu
pericolele corupţiei. Funcţionarii publici sunt sfătuiţi cum să evite implicarea în acte de
corupţie şi sunt informaţi în legătură cu Actul de Prevenire a Corupţiei prin includerea
prevederilor necesare în manualele de instrucţiuni pentru activităţile guvernamentale.
Sprijin constituţional
Constituţia din Singapore oferă, la rândul său, pârghii pentru asigurarea
integrităţii în cadrul serviciului public. Preşedintele Republicii Singapore, care numeşte
directorul CPIB la recomandarea Cabinetului sau a unui ministru care acţionează în
numele acestuia, poate, în cazul în care nu este de acord cu recomandarea, să refuze sau
să revoce numirea directorului. La rândul său, directorul poate, cu consimţământul
preşedintelui, să solicite investigaţiile pe marginea unor informaţii, acuzaţii sau reclamaţii
legate de o anumită persoană, chiar dacă prim-ministrul refuză să-şi dea acordul.
Acţiuni împotriva oficialilor corupţi
Există două moduri de a aborda problema oficialilor corupţi. Ei pot fi judecaţi de
o instanţă judecătorească dacă există suficiente dovezi care să permită acest lucru sau
sunt cercetaţi la nivel departamental.
SANCŢIONAREA ÎN INSTANŢĂ. În Singapore, atât cel care dă, cât şi cel care
primeşte mită se face vinovat de corupţie şi este susceptibil de a fi sancţionat. Orice
Persoană care săvârşeşte acte de corupţie poate fi amendată cu până la 100.000 de dolari,
poate primi până la cinci ani de închisoare sau ambele. Dacă actul de corupţie este legat
de un contract guvernamental sau implică un membru al Parlamentului sau al unui
organism public, pedeapsa poate ajunge şi la şapte ani de închisoare. În afară de amendă
şi închisoare, persoana vinovată de corupţie trebuie să returneze suma pe care a acceptat-
o drept mită. În plus, aşa cum am arătat mai devreme, Actul împotriva Corupţiei
(Confiscarea Beneficiilor) 1989 stipulează faptul că tribunalul poate confisca orice
resurse financiare şi proprietăţi aflate în posesia unei persoane şi pentru care aceasta nu
poate prezenta justificări.
Pe lângă aceasta, funcţionarii publici care sunt găsiţi vinovaţi de corupţie îşi vor
pierde slujba şi, dacă este cazul, pensia, precum şi alte avantaje. De asemenea, ei nu vor
mai avea dreptul de a fi numiţi într-o funcţie publică.
83
SANCŢIONAREA LA NIVEL DE DEPARTAMENT. Funcţionarii publici care
se fac vinovaţi de corupţie la nivel de departament pot primi, în funcţie de gravitatea
actului comis, următoarele sancţiuni: demiterea din funcţie, retrogradarea, suspendarea
sau amânarea măririlor de salariu, o amendă sau o mustrare.
Succesul CPIB în combaterea corupţiei
În prezent, misiunea Biroului de Investigare a Practicilor Corupte include şi
prevenirea corupţiei, pe lângă misiunea sa iniţială de anchetare. În cadrul activităţilor de
prevenire, CPIB analizează procedurile administrative şi operaţionale ale departamentelor
expuse corupţiei şi recomandă măsuri care să reducă numărul ocaziilor de a recurge la
practici corupte. CPIB are, de asemenea, rolul de a se asigura că persoanele compromise
nu sunt numite în funcţii importante.
Biroul a câştigat încrederea şi sprijinul publicului în lupta împotriva corupţiei. În
general, CPIB este considerat o agenţie eficientă, puternic angajată în combaterea
corupţiei. Succesul său se datorează câtorva elemente. Unul dintre acestea este climatul
cultural din Singapore, care se opune serios corupţiei. Un al doilea este faptul că
funcţionarii publici sunt bine plătiţi, ceea ce diminuează considerabil disponibilitatea
acestora de a se angaja în practici corupte. În al treilea rând, agenţiile externe sprijină
activitatea CPIB prin măsuri administrative, inclusiv proceduri disciplinare asigurate de
Comisia pentru Serviciul Public, printr-o supraveghere atentă a cheltuielilor
guvernamentale prin intermediul departamentului de Control Financiar şi al Comitetului
pentru Conturi Publice al Parlamentului, precum şi prin controlul cheltuielilor publice,
prin intermediul Ministerului de Finanţe.
De asemenea, societatea sofisticată şi foarte bine educată, care nu mai este
obedientă faţă de autorităţi, este dispusă să raporteze comportamentele corupte fără teama
de repercusiuni. Publicul priveşte CPIB ca pe o organizaţie eficientă şi credibilă, căreia
este pregătit să-i ofere sprijinul. De altfel, birourile CPIB se află la îndemâna celor care
doresc să ofere informaţii sau să reclame cazuri de corupţie. Rapoartele sunt procesate
rapid, iar cei acuzaţi sunt admişi în faţa justiţiei.
Deoarece biroul prim-ministrului, supraveghează direct CPIB, această instituţie
are libertatea de a ancheta chiar şi persoane foarte importante. Astfel, CPIB şi-a sporit
credibilitatea formulând acuzaţii de corupţie la cel mai înalt nivel:
84
• Wee Toon Boon, ministru de stat, a fost anchetat în 1975 pentru că a
acceptat mită de la un investitor. El a fost condamnat la patru ani şi şase
luni de închisoare, perioadă care a fost reducă, în urma recursului, la un an
şi şase luni.
• Phey Yew Kok, parlamentar şi lider de sindicat, a fost anchetat în 1979 şi
judecat pentru abuz de încredere şi alte acuzaţii. A ieşit pe cauţiune, iar în
prezent se ascunde de justiţie.
• The Cheang Wan, ministru, a fost anchetat în 1986 pentru că a primit mită
de la doi investitori. S-a sinucis înainte de a fi judecat.
• Glen Jeyasingam, consilier juridic de stat şi director al Departamentului de
Afaceri Comerciale, a fost anchetat în 1991 şi judecat pentru corupţie şi
înşelătorie. A fost amendat şi condamnat la închisoare.
• Yeo Seng Teck, director executiv al Consiliului pentru Dezvoltarea
Comerţului, Singapore, a fost anchetat în 1993 şi acuzat de corupţie,
înşelătorie şi fals. A fost condamnat la patru ani de închisoare.
• Choy Hon Tim, director executiv adjunct al Consiliului pentru Utilităţi
Publice (PUB), a fost anchetat în 1995 şi acuzat pentru luare de mită de la
contracaranţi (PUB). A fost condamnat la 14 ani de închisoare.
Rolul agenţiilor externe în combaterea corupţiei
Responsabilitatea luptei împotriva corupţiei nu îi revine numai CPIB. Deşi acest
birou a fost însărcinat cu anchetarea cazurilor de corupţie, răspunderea pentru prevenirea
corupţiei este în primul rând a departamentelor speciale din cadrul guvernului. Un
secretar ministerial permanent trebuie să se asigure că fiecare departament subordonat are
un comitet care se ocupă de măsurile anticorupţie.
Manualul de instrucţie pentru activităţile guvernamentale descrie
responsabilităţile suplimentarea ale secretarului, care trebuie să se asigure că se iau
măsurile corespunzătoare pentru prevenirea practicilor corupte. Printre aceste măsuri se
numără: îmbunătăţirea metodelor de lucru şi a procedurilor, pentru a evita întârzierile în
eliberarea aprobărilor, licenţelor şi a altor documente, eficientizarea modului de
supraveghere, crearea unui sistem de control al ofiţerilor inferiori cu putere de decizie,
pentru ca aceştia să nu abuzeze de prerogativele lor, acordarea unei perioade suficiente de
85
timp supervizorilor, pentru ca aceştia să poată controla activitatea personalului,
încurajarea ofiţerilor superiori să efectueze controale neanunţate şi de rutină, verificarea
supervizorilor şi a personalului administrativ, pentru a vederea dacă aceştia iau în serios
activitatea de control şi raportare, rotarea personalului pentru a evita ca un anumit individ
sau grup să rămână mai mult timp în aceeaşi unitate operaţională şi aducerea la zi a
măsurilor de prevenire a practicilor corupte o dată la 3-5 ani.
Concluzii
În prezent, sectorul public din Singapore are reputaţia de a fi unul dintre cele mai
eficiente şi mai puţin „poluate” din lume. Corupţia sistematică este rar întâlnită, iar la
nivelul serviciului civil acest fenomen este puţin răspândit şi se limitează la funcţionarii
de rang inferior. Trecerea de la un serviciu public puternic afectat de corupţie la sistemul
actual, în care corupţia este aproape absentă, se datorează unui complex de factori:
angajamentul liderilor politici şi civili în combaterea corupţiei, legi anticorupţie adecvate,
care prevăd sancţiuni suficient de serioase pentru a descuraja practicile corupte, o agenţie
eficientă pentru anchetarea corupţilor, indiferent de statutul social, orientarea politică,
rasa sau religia acestora şi, în cele din urmă, sprijinul publicului, precum şi al oficialilor
publici cu funcţii înalte.
86
Bibliografie 1. Amundsen, Inge (1999): “Political corruption: An introduction to the issues”,
Working Paper 99:7, Bergen: Chr. Michelsen Institute.
2. Amundsen, Inge and Odd-Helge Fjeldstad (2000): “Corruption. A selected and
annotated bibliography.” Bergen: Chr. Michelsen Institute (commissioned by
Norad).
3. Bai, C.-E. and S.-J. Wei (2000): “Quality of bureaucracy and open-economy
macro policies”, NBER Working Paper, No. 7766, June
4. Banca Mondială (2000): “Helping countries combat corruption. Progress at the
World Bank since 1997”, Operational Core Services & Poverty Reduction and
Economic Management Network. Washington DC.: Banca Mondială.
5. Banca Mondială (2003): Corupţia şi combaterea ei. Spre un model de construire a
integrităţii naţionale. Editura Irecson, Bucuresti.
6. Banfield, E.C. (1979): “Corruption as a feature of governmental organziation” in
Bureaucratic Corruption in Sub-Saharan Africa: Towards a Search for Causes
and Consequences. M. Ekpo, ed.,Washington D.C.: University Press of America.
7. Bardhan, P. and D. Mookherjee (2000): “Corruption and decentralization of
infrastructure delivery in developing countries”, Institute for Economic
Development – Discussion Papers, No.104, Boston University, March.
8. Bayart, J-F., S. Ellis and B. Hibou (1999): The Criminalization of the State in
Africa. Oxford: James Currey Press for the International African Institute.
9. Breton, A. (1996): Competitive Governments: An Economic Theory of Politics
and Public Finance.
10. Broadman, H.G. and Recanatani, F. (2000): “Seeds of corruption. Do market
institutions matter?” World Bank Policy Research Working Paper No. 2368, June.
11. Brunetti, A. and B. Weder (1998): “Investment and institutional uncertainty: A
comparative study of different uncertainty measures”, Weltwirtschaftliches
Archiv, CXXXIV..
12. Brunetti, A., G. Kisunko and B. Weder (1997): “Credibility of rules and economic
grwoth – evidence from a world wide private sector survey”, Background paper
for the World Development Report 1997. Washington D.C.: World Bank.
87
13. Chabal, Patrick and Jean-Pascal Daloz (1999): Africa Works. Disorder as
Political Instrument. Oxford : James Currey for the International African Institute.
14. Coolidge, Jacqueline and Susan Rose-Ackerman (2000): “Kleptocracy and reform
in African regimes: Theory and examples”, pag. 57-86 in Hope and Chikulo
(eds.) Corruption and Development in Africa. Lessons from Country Case-
Studies. New York: St. Martin’s Press.
15. De Soto, H. (1989): The Other Path, New York: Harper and Row Friedman, E. et
al. (2000): “Dodging the grabbing hand: The determinants of unofficial activity in
69 countries”, Journal of Public Economics.
16. Diamond, L. and M.F. Plattner (1993): The Global Resurgence of Democracy.
Baltimore: Johns Hopkins University Press.
17. Doig, Alan and Robin Theobald (2000): Corruption and Democratisation.
London: Frank Cass.
18. Elliot, K.A. (1997): “Corruption as an international policy problem: Overview
and recommendations” in Corruption and the global economy. K.A. Elliot, ed.,
Washington D.C.: Institute for International Economics.
19. Eskeland, G. and H. Thiele (1999): “Corruption under moral hazard”, World Bank
Policy Research Working Paper, No. 2204, October. Fjeldstad, Odd-Helge
(1999): “Controlling fiscal corruption: Theoretical approaches and illustrations
from Tanzania”. CMI Working Paper 6:99. Bergen: Chr. Michelsen Institute.
20. Fjeldstad, Odd-Helge and Joseph Semboja (2000): “Dilemmas of fiscal
decentralisation: A study of local government taxation in Tanzania”, Forum for
Development Studies, vol. 27, no. 1.
21. Flatters, F. and W.B. Macleod (1995): “Administrative corruption and taxation”,
International Tax and Public Finance, vol. 2.
22. Girling, John (1997): Corruption, Capitalism and Democracy. London :
Routledge.
23. Goldsmith, Arthur A. (1999): “Slapping the grasping hand: Correlates of poltcal
corruption in emerging markets”, American Journal of Economics and Sociology,
vol. 58, no. 4.
24. Hardin, Blaine (1993): Africa. Dispatches from a Fragile Continent. London:
Harper Collins Publishers
88
25. Harris-White, B. and G. White (eds) (1996): “Liberalization and the new
corruption”, IDS Bulletin, 27 (2). Sussex.
26. Heidenheimer, Arnold J.; M. Johnston and V. T. LeVine (1989): Political
Corruption. A Handbook . New Brunswick: Transaction Publishers.
27. Hellman Joel si Kaufmann Daniel, Confronting the challenge of state capture in
transition economies, Finance and Development, 2001, Vol. 38, no. 3
28. Hope, Kempe Ronald Sr. (2000): “Corruption and development in Africa”, pag.
17-39 in Kempe Ronald Hope, Sr. and Bornwell C. Chikulu (eds.) Corruption and
Development in Africa. Lessons from Country Case-Studies. New York: St.
Martin’s Press.
29. Huntington, S.P. (1968): “Modernization and corruption”, in Political order in
Changing Societies,
30. Huther, J. and A. Shah (2000): “Anti-corruption policies and programs: A
framework for evaluation”, World Bank Policy Research Working Paper, No.
2501, December.
31. Johnston, Michael (1997): “What can be done about entrenched corruption?”
lucrare prezentată în cadrul celei de a IX –a Conferinţe bancare anuală asupra
dezvoltării economice, Washington DC: Banca Mondiala
32. Kaufmann, D (1999): “Anti-corruption strategies: Starting afresh?
Unconventional lessons from comparative analysis” in Stapenhurst and Kpundeh
(eds.) Curbing Corruption. Toward a Model forBuilding National Integrity.
Washington D.C.: EDI Development Studies.
33. Kaufmann, Daniel and Shang-Jin Wei (1999): “Does "grease money" speed up
the wheels of commerce?”, NBER Working Paper, no. 7093 (April).
34. Keefer, P. and S. Knack (1995): “Institutions and economic performance: Cross-
country tests using alternative institutional measures”, Economics and Politics,
vol. 7, no. 3.
35. Khan, Mushtaq (1996): “A typology of corrupt transactions in developing
countries.” IDS Bulletin, vol.8, no. 5.
36. Khan, Mushtaq (1999): “The new political economy of corruption”, Department
of Economics, School of Oriental and African Studies, University of London,
working paper.
89
37. Klitgaard, Robert (1988): Controlling Corruption. Berkeley: University of
California Press.
38. La Porta, R., F. Lopez-de-Silanes, A. Schleifer and R.W. Vishny (1999): “The
quality of government.” Journal of Law, Economics and Organization, vol. 15,
no. 1. Paldam, M. (1999a): “The big pattern of corruption: Economics, culture
and the seesaw dynamics”, Working Paper No. 1999-11, Department of
Economics, University of Aarhus. Treisman, Daniel (2000): “The causes of
corruption: a cross national study”, Journal of Public Economics, vol. 76.
39. Lambsdorff, J. Graf and M. Nell CORRUPTION -- WHERE WE STAND AND
WHERE TO GO. In: The Corruption Monster: Ethik, Politik und Korruption, ed.
by M. Kreutner, Czernin Verlag, 2006
40. Lambsdorff, J. The Institutional Economics of Corruption and Reform,
Cambridge University Press 2007.
41. Lambsdorff, Johann Graf (1999a): “Corruption in international research – a
review”, Transparency International Working Paper, Berlin.
www.transparency.de [10.11.00].
42. Lambsdorff, Johann Graf (1999a): “Corruption in international research – a
review”, Transparency International Working Paper, Berlin.
www.transparency.de [10.11.00].
43. Lancaster, Thomas D. and Gabriella R. Montinola (1997): “Toward a
methodology for the comparative study of political corruption”, Crime, Law &
Social Change, vol. 27.
44. Lui, Francis T. (1985): “An equilibrium queuing model of bribery”, Journal of
Political Economy, vol. 93, no. 4.
45. Manor, James (1999): The Political Economy of Democratic Decentralization.
Washington D.C.: World Bank.
46. Mauro, Paolo (1995): “Corruption and growth”, Quarterly Journal of Economics,
CX/3 (August).
47. Mauro, Paolo (1997a): “The effects of corruption on growth, investment and
government expenditure: A cross country analysis”, in K.A. Elliot (ed.)
Corruption and the global economy. Washington D.C.: Institute for International
Economics..
90
48. Moody-Stuart, G. (1997): Grand Corruption, Oxford: WorldView Publishing.
49. Myrdal, Gunnar (1968b): “Corruption: Its causes and effects” in Asian drama: An
Enquiry into the Poverty of Nations. Gunnar Myrdal, vol. II, New York: The
Twentieth Century Fund, pag. 951–958.
50. Nye, J.S. (1967): “Corruption and political development”, American Political
Science Review, vol. 61,no. 2,.
51. Paldam, M. (1999a): “The big pattern of corruption: Economics, culture and the
seesaw dynamics”, Working Paper No. 1999-11, Department of Economics,
University of Aarhus.
52. Paldam, M. (1999a): “The big pattern of corruption: Economics, culture and the
seesaw dynamics”, Working Paper No. 1999-11, Department of Economics,
University of Aarhus.
53. Paldam, M. (1999a): “The big pattern of corruption: Economics, culture and the
seesaw dynamics”, Working Paper No. 1999-11, Department of Economics,
University of Aarhus.
54. Pope, Jeremy, ed. (1997): National Integrity Systems: The TI source book.
Washington DC: TI and EDI.
55. Proudhon, P.J. (1863): The Principle of Federation. Translated by R. Vernon.
Toronto: University of Toronto Press [1979].
56. Prud'homme, Rémy (1995): “The dangers of decentralization”, The World Bank
Research Observer, vol. 10, no. 2 (August).
57. Rauch, James E. and Peter B. Evans (2000): “Bureaucratic structure and
bureaucratic performance in less developed countries”, Journal of Public
Economics, vol. 75.
58. Rauch, James E. and Peter B. Evans (2000): “Bureaucratic structure and
bureaucratic performance in less developed countries”, Journal of Public
Economics, vol. 75.
59. Rijckeghem, Caroline Van and Beatrice Weder (1997): “Corruption and the rate
of temptation: Do low wages in the civil service cause corruption?”, Working
Paper WP 97/73, International Monetary Fund, Washington D.C.
60. Riley, Stephen R. (1998): “The political-economy of anti-corruption strategies in
Africa”, TheEuropean Journal of Development Research, 10 (iunie).
91
61. Rose-Ackerman, Rose (1978): Corruption. A Study in Political Economy.
London/New York: Academic Press.
62. Rose-Ackerman, Susan (1999): Corruption and Government. Causes,
Consequences and Reform. Cambridge: Cambridge University Press.
63. Samuel P. Huntington, New Haven, Connecticut: Yale University Press.
64. Tanzi, Vito – în Corruption, Governmental Activities and Markets, în publicatia
interna a FMI, aug. 1994.
65. Treisman, Daniel (2000): “The causes of corruption: a cross national study”,
Journal of Public Economics, vol. 76.
66. Tanzi, V. (2000a): “Corruption, governmental activities, and markets”, chapter 6
in Vito Tanzi (2000) Policies, Institutions and the Dark Side of Economics.
Cheltenham: Edward Elgar.
67. Wedeman, A. (1997): “Looters, rent-scrapers, and dividend-collectors: Corruption
and growth in Zaïre, South Korea, and the Philippines”, The Journal of
Developing Areas.
68. Wei, Shang-Jin (2000a): “Natural openness and good government”, NBER
Working Paper 7765 (June).
69. Weingast, B.R. (1995): “The economic role of politcal institutions: market-
preserving federalism and economic development”, Journal of Law, Economics
and Organization, vol. 11, no. 1.
70. Weingast, B.R. (1995): “The economic role of politcal institutions: market-
preserving federalism and economic development”, Journal of Law, Economics
and Organization, vol. 11, no. 1.
71. Winters, J.A. (1996): Power in Motion: Capital Mobility and the Indonesian
State. Ithaca, NY: Cornell University Press.
92