BIROCRATIA SI ADMINISTRATIA MODERNĂAdrian Gorun

1. Ce este birocratia ?

Utilizarea conceptului ”birocratie” într-o diversitate contextuală generează în multe cazuri confuzii semantice, perceptii contradictorii, întelegeri deformate a continuturilor acestui termen. Ceea ce reprezintă aproape un consens general este faptul că birocratia este o realitate, un fenomen centrat în triada organizare-functionare-rezultat, în care unul dintre suportii ontici este actiunea actorului (individual, organizational). Birocratia reprezintă la nivelul perceptiei comune realitatea detestată si repudiabilă, expresia actiunilor ”de mântuială”, a insuficientei, a operatiunilor ”stufoase” si inutile, a aparatului neprofesionist, dar învestit cu putere, cu autoritate amenintătoare pentru individ. De asemenea, birocratia este asimilată incompetentei, formalismului exacerbat, delăsării si tergiversărilor, manipulărilor, obstructionismului, chiar intrigilor orientale. Percepută astfel, birocratia este inevitabil percepută si ca sursă generatoare de coruptie si, implicit subiectul perpetuu al campaniilor electorale.

Problema birocratiei ca realitate percepută exclusiv prin efectele ce-i deformează esenta a ocupat treptat terenul si la nivelul dezbaterilor teoretice. Putine sunt cazurile în care birocratia este analizată ca administratie si administrare eficientă, ca tip de actiune eficientă, organizată stiintific si profesionist, ca domeniu social în care activează profesionisti, ”tehnocrati”, ca subsistem social cu relativă autonomie fată de celelalte subsisteme.

La general vorbind, si centrul politic si dreapta sau stânga politică se raportează la ea: ”Birocratia are meritul rar de a fi anatemizată de întreg spectrul politic. Dreapta caută să o limiteze în numele pietei libere; Centrul s-o reformeze în numele transparentei si al responsabilitătii; Stânga s-o înlocuiască în numele participării si al autogestiunii. Ea dovedeste însă o capacitate impresionantă de a rezista tuturor acestor atacuri”1. Teoria politică si stiinta administratiei datorează lui Max Weber enorm. Fin si competent analist al crizei liberalismului, Weber vorbea atât despre amplificarea ”dictaturii” functionarului, dar si despre capacitatea unică a birocratiei de a se adapta la scopurile societătii industriale de masă. În acest temei si-a elaborat el modelul ideal al birocratiei, introducând în stiinta administratiei, stiinta politică si sociologia politică fundamentele birocratiei eficiente. Pornind de la Weber, stiintele sociale trebuie să aducă solutii în rezolvarea paradoxului cu care se confruntă birocratia: paradoxul caracterului său imanent, necesar obiectiv dar si al caracterului mereu problematic al acesteia.

O problematică atât de diversă precum cea expresă supra, indică gradul ridicat de dificultate în elaborarea răspunsului la întrebarea simplă si stringentă: Ce este birocratia ? Privind cu superficialitate interogatia, răspunsul poate fi unul captiv în confuzii. Adâncirea analizei, complică demersul, dar elucidează zone ale cognitivului aflate încă în zona ignorantei.

Perceptia diferită, precum si confuziile în întelegerea continutului conceptului birocratie se originează în multitudinea sensurilor atribuite acestui concept: autoritatea (dictatura, domnia) functionarilor; sistem profesionist de administratie; organizare si functionare eficientă a unor structuri institutionale; corpus social cu status propriu; management performant; administratie publică; subsistem al sistemului social; model de organizare functional etc. Dar si o întelegere a birocratiei prin reducerea acesteia la efectele negative, generatoare chiar de crize: mod nedemocratic de organizare si subordonare ierarhică; dispretul functionarilor fată de cetătean; ineficientă organizational-functională; multiplicare nejustificată a operatiunilor administrative; ”boală” a sistemului public; corp social neproductiv (consumator nejustificat de resurse); mecanism frenatoriu (sursă de blocaje) al societătii; oligarhie; mod ”organizat” de dezorganizare a actiunilor, elaborare si aplicare a deciziilor; categorie socială parazitară etc.

În studiul său ”Birocraţia”, David Beetham realizează o clasificare a strategiilor de definire a acestui fenomen, considerând că mai toţi autorii se pot încadra în una din cele două strategii pe care le identifică:

a ) abordarea prescriptivă, prin care, birocraţia este înţeleasă ca segment unitar al realului, având însă sensuri diferite (administraţie publică, ineficienţă organizaţională, ”sau orice altceva”);

1 David Beetham, Birocrația, Editura Du Style, București, 1998, p.25.1

b) abordarea descriptivă, ” mai agnostică”, prin care se exploatează întelesurile atribuite termenului, concluzionându-se ”că nu există birocratie, ci doar o multime de fenomene diferite, fără nici o legătură între ele, cărora le-a fost atasat în mod gresit un nume comun”.

În opinia autorului, ambele tipuri de abordare evită confuziile, însă fiecare presupune unele limite. Astfel, abordarea prescriptivă, desi porneste de la premisa unicitătii subiectului de definit – birocratia -, nu face distinctie de rang între esenta fenomenului si fenomenalizarea sa diversă ( efectele pozitive sau negative ale birocratiei). Abordarea prescriptivă vizează egalitatea de rang între sensurile, uneori adversative, date birocratiei. În opinia mea, definitiile alternative ( toate considerate valabile exprimate prin conjunctia sau ) sporesc si nu elimină confuziile. Practic, mesajul nu poate fi receptat deplin de către destinatar (termenii cuvintelor lui nu au, pentru el, acelasi conotat si acelasi denotat ca si la autor). Dimpotrivă, are loc o comunicare confuză în conotatie si denotatie, fie datorită constructiei polisemantice a mesajului autorului, fie din cunoasterea partială de către destinatar a termenilor.

Pe de altă parte, lipsa distinctiilor de rang si reducerea esentei la fenominalizările birocratiei se datorează ridicării opiniei – subiectual verosimilă – la rang de cunostintă, ajungându-se ca acelasi fenomen să fie înteles în mod diferit (situatie ipotetică: fiecare subiect întelege si defineste birocratia functie de propriile perceptii). De exemplu, un functionar public întelege birocratia drept un sistem de activităti si operatii organizate ierarhic, imanente sectorului public, în timp ce cetăteanul vorbeste despre birocratie ca activitate ineficientă, frenatorie, generatoare de costuri suplimentare si inutile. Este lesne de înteles că birocratia – ca sistem organizational-functional unic generează perceptia diferită ( exprimată în opinii subiectual-verosimile) a atributelor sale de bază (eficientă, rigoare, oportunitate etc. contra ineficientă, dezorganizare, tergiversare etc).

Consider că abordarea prescriptivă are un singur merit: acela de a evidentia multitudinea sensurilor utilizării termenului birocratie.

Lucrurile nu stau mai bine nici în privinta abordării denumită de Beetham descriptivă, mai ales că, fiind mai ”agnostică”, ea poate conduce la solipsism. Pierderea subiectului unic de cercetare – birocratia - , prin substituirea sa cu o diversitate de fenomene particulare, separate între ele, conduce cel putin la două concluzii eronate:

- inexistenta birocratiei ca realitate;- consensul eronat asupra unui concept dublat de acceptarea contextului utilizării sale;Insuficienta celor două tipuri de abordare a birocratiei, la care se adaugă

desemnarea printr-un termen a unui domeniu inexistent în realitate, au condus la o abordare de alt tip pe care ne-o propune David Beetham.

Astfel, strategia sa, pe care o consideră diferită de cele două (prescriptivă si descriptivă) presupune că:

a) există un subiect identificabil de cercetare, denumit birocratie;b) birocratia, ca subiect identificabil de cercetare, îsi păstrează acest statut, în ciuda formelor

diferite în care se manifestă;c) există un set recurent de probleme ce se referă la eficienta birocratiei si la puterea acesteia;d) este necesară, pentru obtinerea unei definitii coerente a birocratiei si o întelegere adecvată a

acesteia (ca fenomen), analiza critică a perspectivelor diverse în care subiectul a fost tratat, precum si evidentierea relatiilor dintre aceste perspective.

O asemenea cale, consideră autorul, va evita cele două limite majore care si-au pus amprenta asupra întelegerii sistematice si concludente a birocratiei:

- preschimbarea unei părti a problemei în întreg;- dizolvarea întregului într-o multime de elemente disparate.Convingerea lui Beetham este aceea că diferitele definitii atribuite

birocratiei în stiintele sociale nu sunt arbitrare, întrucât semnificatia acestor definitii derivă din contextul unor discipline academice diferite: guvernământ comparat, sociologia organizatiei, administratie publică, economie politică.2 Altfel spus, acelasi fenomen – birocratia – este înteles si definit diferit, dar si utilizat diferit în stiintele sociale particulare. Observatia este corectă, însă ne exprimăm rezerva asupra corectitudinii demersului acceptat. Argumentele sunt simple: acelasi fenomen cu existentă obiectivă acceptat, nu poate fi acceptat ca având esentă (continut) total diferită pentru fiecare dintre stiintele particulare. Diferită nu este esenta, ci, cum precizam supra, diferite sunt fenomenalizările (formele de manifestare), Ori, stiintele

2 Idem, p.262

particulare se vor individualiza în elaborarea definitiei birocratiei nu prin întelegerea diferită a esentei, ci prin unghiul de abordare, prin accentul pus pe unele din formele de manifestare ale birocratiei, functie de scopul si metodele utilizate în investigatie. Altfel, aceeasi esentă va sta la originea unei pluralităti de definitii, unele în totală opozitie fată de altele.

Analiza întreprinsă de Beetham este una ce dovedeste coordonata istorică a conceptului birocratic. Ceea ce nu este incorect, dar nici nu reprezintă un element de maximă noutate, întrucât factorul istoric este unul semnificativ în dezvoltarea (uneori, chiar schimbarea) continutului unui concept. Atenienii nu întelegeau prin democratie ceea ce întelegem noi azi, medievalii utilizau termeni precum întuneric, curte, stat etc. cu alte semnificatii decât cele actuale s.a.m.d. De altfel, sintagma ”limbajul este contextual”, utilizată si argumentată de R. Rorty vizează deopotrivă sincronia si diacronia limbajului.

În argumentarea manierei sale de abordare, Beetham3 porneste de la descrierea contextului întrebuintării termenului ”birocratie” în secolul al XIX-lea. Astfel, întrebuintarea standard era aceea de a indica un tip de sistem politic, ”domnia” efectivă a ”biroului”. De altfel, termenul etalon pornea de la o realitate factuală: un sistem în care pozitiile ministeriale erau detinute de functionari de carieră, răspunzători în fata monarhului ereditar pentru gestionarea problemelor publice. Birocratia, ca un corp de profesionisti era opusă unui sistem al guvernării reprezentative, în care politicienii desemnati prin vot (învestitură politică), răspundeau în fata unei adunări reprezentative, sau a parlamentului. În asemenea conditii J.S. Mill vedea în birocratie singura alternativă eficientă la sistemul reprezentativ, realizând comparatii (prin surprinderea avantajelor si dezavantajelor) între cele două tipuri de guvernare (Representative Government). Asadar, în secolul al XIX-lea, în procesul de modernizare institutională, birocratia este înteleasă un tip de guvernare. Corespondentul acestei semnificatii azi este guvernarea prin tehnocrati.

În secolul al XX-lea conceptul suportă modificări, urmare a extinderii valului regimurilor autoritare si totalitare. De retinut că birocratia este înteleasă pe mai departe drept alternattivă la democratia parlamentară ce se manifestă în unele state (mai putine, ce-i drept), democratie prezentată în regimurile nedemocratice ca desuetă, ineficientă, generatoare de crize si inegalităti (clivaje) sociale. Este perioada în care, pe zone geografice extinse, institutiile guvernării reprezentative sunt desfiintate .

Birocratia devine trăsătură a regimurile totalitare si autoritare îndeosebi militare), a guvernărilor monopartidiste. Ea este o opozitie ce apartine – cum sustine Beetham – disciplinei intitulate guvernământ comparat, disciplină ce are ca deziderat exploatarea diferentelor de natură si de functionare dintre regimurile politice ce campează într-o vastă diversitate.

Aceasta este una din semnificatiile birocratiei în secolul al XX-lea – aceea de caracteristică a regimurile totalitare si autoritare.

2. Modelul weberian de administratie birocratică

Cea de-a doua semnificatie a termenului ”birocratie” în secolul trecut este în legătură cu sociologia organizatiei si se originează în dezvoltările teoretice realizate de Max Weber. Sociologul german întelege birocratia drept un sistem de administratie realizată continuu de un corp de profesionisti pregătiti special în acest scop, dar si în conformitate cu anumite reguli prescrise. Deci, întrebuintarea standard a termenului nu mai vizează un tip de guvernământ, ci o coordonată a tuturor sistemelor politice. Weber recunoaste că un asemenea tip de administratie se originează în statele birocratice de genul Prusiei, însă dovedeste cum el devine preponderent într-o tot mai mare măsură în toate sistemele politice (fie reprezentative, fie monarhice). Totodată, tipul de administratie birocratică cucereste tot mai mult teren în toate organizatiile a căror activitate presupune îndeplinirea unor ample atributiuni si sarcini administrative: întreprinderi, sindicate, partide politice, institutii si altele.

În ”Etica protestantă si spiritul capitalismului”, Max Weber analizează relatia directă dintre liberalism si capitalism (relatie specifică secolului al XIX-lea), modalitatea si conditiile în care valorile liberale s-au asociat cu capitalismul timpuriu si cu evolutia ulterioară a acestei asocieri. El relativează însă această relatie dintre liberalism si capitalismul contemporan lui, întrucât conditiile istorice ce au conditionat această legătură s-au modificat: ” Acestea (conditiile, n.n.) au fost: posibilitatea expansiunii peste mări, particularităti economice si sociale ale structurii capitalismului timpuriu în Europa, trecerea la abordarea stiintifică a problemelor de viată, anumite orientări spirituale. Fiecare dintre conditiile amintite sunt acum periclitate. Procurarea de resurse prin expansiunea peste mări se încheie. Micile întreprinderi sunt

3 Idem, p. 27-29.3

înlocuite de carteluri si monopoluri. Știinta a devenit baza cognitivă a organizărilor birocratice. Materialismul a covârsit eticile spiritualiste. Perspectiva mai mult decât probabilă este o birocratizare a vietii si incapsularea treptată a tuturor, într-o cămasă tare ca otelul supunerii. << Dominatia birocratică ˃˃ înlocuieste, tendential, în societatea modernă, liberalismul. Acesta, liberalismul, nu mai poate functiona ca altădată, ci trebuie regândit profund”4.

Weber a reconceput liberalismul în termeni realisti ,, prezentând în locul doctrinei anterioare a drepturilor sau a justitiei, o abordare ce tine cont de institutii,, proceduri, redistribuirea puterii, pluralitatea valorilor concurente. ”Această reconceptualizare a proiectului liberal – remarcă R. Bellamy – asigură fundamentele pentru un liberalism politic bazat pe democratizarea eticii responsabilitătii si adecvat nevoilor unei lumi defermecate si birocratice, sufocată de putere corporativă”.5

Sociologia lui Max Weber a fost numită de Julien Freund o ”sociologie a dominatiei”, efect al plasării conceptului de dominatie drept concept central în modelul weberian de administratie de stat.6

M. Weber realizează o distinctie netă între dominatie si putere. Asfel, puterea exprimă ”orice sansă de a face să triumfe în sânul unei relatii sociale, propria sa vointă,, chiar împotriva rezistentelor existente” pe când dominatia ilustrează ”sansa de a găsi persoanele gata să asculte de un ordin cu un continut determinat”.7

Chiar dacă puterea si dominatia fac referire la relatia comandă-ascultare, se distring printr-o individualizare certă, întrucât relatia de putere nu presupune obligativitatea legitimitătii, ”comanda nu este necesarmente legitimă, si nici supunerea în mod obligatoriu, o datorie”8, pe când dominatia, implicând existenta persoanelor gata să asculte, implică nemijlocit recunoasterea si acceptarea ordinelor primite indiferent de continutul lor.

Sunt necesare trei conditii pentru ca membrii unei grupări supuse relatiei de dominatie să constituie o grupare politică:

- conditia teritorialitătii – nevoia unui teritoriu delimitat asupra căruia să se exercite dominatia;- conditia continuitătii exercitării relatiei de dominatie;- conditia posibilitătii constrângerii fizice. În baza acestor conditii va concluziona Weber asupra

raportului grupare politică-stat: ”O grupare politică atinge rangul de stat numai când administratia revendică si obtine monopolul constrângerii fizice legitime, statul constând în raportul de dominatie a unor oameni asupra semenilor”, dominatie realizată prin constrângerile fizice ridicate la rangul legitimitătii; statul nu poate exista ”decât cu conditia ca oamenii dominati să se supună autoritătii revendicate de dominatori”.9

În ”Le savant et la politique”, sociologul aprofundează tema dominatiei: ” Atunci se pun următoarele întrebări: în ce conditii se supun ei si de ce ?

Pe ce justificări interne si pe ce mijloace externe se sprijină această dominatie ?”. 10 Cu alte cuvinte, cele două întrebări sunt generate de problema originilor statului, ele vizând justificările dominatiei si mijloacele pe care se sprijină dominatia.11 În aceste temeiuri Weber evidentiază trei fundamente posibile ale legitimitătii dominatiei, fundamente ce generează trei tipuri ideale de dominatie legitimă.:

- autoritatea cutumelor sanctificate (prin validitatea lor imemorială si prin obiceiul înrădăcinat al omului de a le respecta), concretizată în dominatia exercitată în timpurile vechi de patriarhat sau de seniorul domeniului, fundament ce dă tipul dominatiei traditionale;

- autoritatea vointei personale a unui individ charismatic (conducător de război ales, suveran desemnat prin plebiscit, mare demagog, sef al unui partid politic etc.), vointă ce se exprimă în ”supunerea extraordinară fată de caracterul sacru, fată de virtutea eroică sau valoarea exemplară a unei persoane”, fundament ce generează tipul dominatiei charismatice;

4 Andrei Marga, Filosofia unificării europene, Edi ia a doua revăzută i adăugită, Biblioteca Aposstrof, Cluj, 1997, p.360-ț ș361. 5 Richard Bellamy, Liberalism and Modern Society ”, A. Historical Argument, The Pennsylvania State University Press, 1992, p. 216.6 Julien Freund, Sociologie de Max Weber, RUF, 1966, p.190. 7 Max Weber, Economie et societé, vol. I, plan, Paris, 1971, p. 568 Raymond Aron, Les étapes de la penseé sociologique, Gallimard, 1967, p. 553. 9 Max Weber, op.cit., p.5710 Max Weber, Le Savant et la politique”, plan, Paris, 1971, p. 113-114. 11 Vezi Ioan Alexandru, Administrația publică, Teorii. Realități. Perspective, Lumina Lex, 1999, p.172 și urm.

4

- autoritatea legii, din care izvorăste tipul dominatiei rationale si care s-a impus ”în virtutea legalitătii, în virtutea credintei , în validitatea unui statut legal si a unei competente pozitive bazate pe regulile stabilite în mod rational, care se achită de obligatii, conform statutului stabilit”.12 Iar dominatia ratională reprezintă chiar tipul de dominatie specifică statului modern.13

Întelegerea demersului întreprins de Weber în elucidarea birocratiei necesită prezentarea succintă a modelului administratiei birocratico-monocratice pe care l-a elaborat. În esentă, statul, ca grupare politică ce presupune continuitate administrativă, nu poate fi conceput în afara mijloacelor dominatiei, iar continuitatea impune o anumită natură a mijloacelor. Weber prezintă două categorii de mijloace: mijloacele personale si mijloacele materiale. Primele sunt reprezentate de persoanele investite special pentru mentinerea ordinii în interiorul grupării politice; atât individul singular (Leiter), cât si directia administrativă (Versaltungsstab) – ”statul major aadministrativ” (asocierea persoanelor) – sunt sub incidenta unei relatii cu detinătorul puterii, se află sub dominatia acestuia. Relatia cu posesorul puterii are ca suport principal consimtământul individului (Leiter), sau al ”statului administrativ” de a se implica în relatia de dominatie, iar ca suporturi complementare o serie de elemente ce se circumscriu privilegiilor:

- legitimitatea puterii detinute în exercitarea unei functii;- remunerarea bănească sau sub forma unor diverse servicii;- satisfactii personale si prestigiu.Se poate concluziona la acest nivel că relatia de dominatie este acceptată

de către cei ce reprezintă (compun) mijloacele personale. Mijloacele materiale (”mijloacele de gestiune”) sunt reprezentate de resursele financiare si stau la

baza divizării administratiilor în două categorii. Criteriul divizării este reprezentat de dreptul de proprietate asupra mijloacelor materiale (drept al individului izolat sau al statului major administrativ). Astfel, în situaatia în care ”statut major administrativ” este constituit din vasali capabili să suporte din mijloacele proprii cheltuielile destinate războiului infrastructurii, justitiei si ordinii, guvernarea se realizează cu ajutorul unei aristocratii independente, detinătoare a proprietătii mijloacelor de gestiune civilă si militare si, pe cale de consecintă, definitoare unei părti din puterea suveranului (nevoit să o împartă cu vasalii), putere care, în unele situatii, a fost utilizată chair împotriva suveranului. Este situatia regimurilor de tip feudal.

În cea de-a doua ipostază, când ”statul major administrativ” nu are în proprietate mijloace de gestiune, ”detinătorul puterii detine administratia în regie proprie”, administratia fiind constituită din oameni proveniti ”din straturi sociale modeste si fără onoruri sociale proprii”, dependenti de cei care le pun la dispozitie mijloacele de gestiune pe care le utilizează, fără a mai putea să concureze pe cel care are aceste mijloace în proprietate.

Astfel, se naste o nouă formă de relatie între administratie si detinătorul puterii care caracterizează originile si evolutia statelor moderne cu structuri birocratice: ” Totusi, - remarcă Ioan Alexandru – dezvoltarea statului modern are drept punct de plecare vointa printului de a exprima puterile <<private˃˃, independente care, pe lângă el, detin o putere administrativă, adică toti cei care sunt proprietari de mijloace de gestiune, de mijloace financiare si de tot felul de bunuri susceptibile de a fi folosite în mod politic”.14

Trebuie spus că pentru Max Weber relatia administratiei cu economia este una concomitentă, nu una de supunere. Capitalismul si birocratia au rădăcini istorice diferite. Totusi, există o dublă legătură între aceste două fenomene: pe de o parte, birocratia presupune capitalismul. ”Dezvoltarea unei economii monetare este, într-adevăr, conditia necesară, dacă nu a stabilirii, cel putin a contuinuitătii unei birocratii, în măsura în care o birocratie <<ruptă˃˃ de mijloacele de gestiune implică existenta resurselor financiare permanente la dispozitia functionarilor săi, resurse ce nu-i pot fi furnizate decât prin fiscalitate”.15

Pe de altă paarte, birocratia si capitalismul se presupun nu în momentele incipiente, ci pe parcursul ascensiunii lor:

- o rată înaltă a fiscalitătii nu poate fi întretinută decât în conditiile unei economii puternice;

12 Max Weber, op.cit., p.114.13 Ioan Alexandru, op.cit., p. 173. Pentru dezvoltarea problemei tipurilor de legitimitate, vezi și Adrian Gorun, Teoria politică, Presa Universitară Clujeană, Cluj, 2002, p. 157-167.

14 Vezi I. Alexandru, op.cit., p. 17415 Idem

5

- o administratie eficientă poate exista numai în conditiile unor tehnici de comunicare avansate pe care doar ordinea capitalistă le poate oferi, acestea fiind create prin presiunea administratiei;

- economia de piată solicită functionarea eficientă si ritmică a administratiei.Structurile birocratice reprezintă, după Weber, ”forma de dominatie cea mai ratională din punct ede

vedere formal”.16

Trebuie tinut cont aici si de conceptia lui Max Weber privind implicarea politică a functionarilor administrativi precum si de faptul că el este un ”critic liberal” al liberalismului, care a relativizat relatia capitalism-liberalism.

Capitalismul crează birocratie doar în momentul expansiunii sale si al interventiei tot mai active a statului în viata economică si socială, iar birocratia sustine dezvoltarea capitalismului. Aici, se manifestă relatia de ”concomitentă” de care vorbeste Ioan Alexandru, adică o concomitentă functională (ce nu exclude total dependenta functionarilor fată de cei care le asigură resursele necesare exercitării funtiei) si nu o relatie genetică.

Luând în discutie conceptele de Macht (Putere) si Herrschaft (Dominatie) utilizate de Weber, se poate preciza că ”exproprierea” de mijloacele materiale a fostilor reprezentanti ai ”statului major administrativ” transformă puterea în dominatie întrucât ”rezistentele” nu mai sunt posibile (în absenta mijloacelor), asigurându-se ”sansa” găsirii altor persoane care să asculte, să accepte dominatia si care să stie a se face ascultate.

Apare deci, o ultimă observatie la acest nivel: aceea că Weber când vorbeste despre ”expropriere” de mijloace materiale la o anumittă categorie – vasalii care detineau o parte a puterii administrative -, dar si despre înlocuirea acestora cu oameni proveniti din ”stratrui sociale modeste si fără onoruri sociale proprii”, care nu detin administratia (ea nu este detinută integral si ”în regie proprie” de către detinătorii puterii), ci doar o exercită.

Criza evidentă a liberalismului pe care Weber o analizează, se caracterizează printr-o diversitate de aspecte ce converg către constituirea administratiei birocratico-monocratice care crează mijloace de dominatie modernă, gestionate obligatoriu în mod ”colectiv si public”, constituindu-se o ”piată a birocratiei”, care elimină ”structurile de dominatie care nu aveau caracter rational”. În viziunea lui Weber, procesul de birocratizare constă în rationalizarea structurilor administrative si este generat de procesul de dezvoltare administrativă solicitat, la rândul său, de dezvoltarea economici de piată.

Structurile birocratice sunt adoptate egal la toate tipurile de agenti, indiferent de scopul urmărit de acestia ”la întreprinderile economice de profit, la întreprinderile caritabile sau la oricare altă întreprindere urmărind scopuri private, spirituale sau materiale”.17 Aceste structuri contin, deci, criteriul universialitătii, având principii de organizare internă asemănătoare (provenite din relatia fiecăruia cu detinătorul puterii) si asigură administratiei birocratico-monocratice calităti precum precizia, permanenta, rigoarea, perfectibilitatea, previzibilitatea.

Modelul Weberian de administratie se bazează pe trei principii, cărora li se subordonează oganizarea internă a administratiei: ierarhizarea, impersonalitatea si specializarea functiilor.

Ierarhizarea provine din caracterul monocratic al organizării birocratice si implică dominatia, subordonarea si controlul ce se exercită asupra gradelor inferioare de către superiori; se produce o ierarhizare a functionarilor, fiecare având competente stabilite prin lege (sau prin alte reglementări), resursele functiei (mijloacele de administratie) , fiind separate de resursele private ale functionarului.

Impersonalitatea constă în caracterul dezumanizat al administratiei (pentru a elimina din activitătile oficiale, ”dragostea, ura si tot ce este pur personal, irational si emotional si care scapă calculului”)18, ea asigurând continuitate, impartialitate, obiectivitate si previzibiliatate administratiei; functionarii din birouri sunt preferati ”în locul seniorului de altă dată care se bucură de simpatia, favoarea, gratia si gratitudinea personală”19, birocratia rezultând din impersonalitatea cea mai formalistă20. Impersonalitatea asigură extrema ”calculabilitate” la nivelul rezultatelor asteptate de la actiunea administrativă.

Cel de-al treilea principiu al organizării interne a structurilor birocratice – specializarea -, implică dezvoltarea functiei publice moderne, care solicită ”un corp de lucrărtori intelectuali specialisti, cu o

16 M. Weber, Economie et societé, vol. I, 1971, p. 229-23017 Max Weber, op.cit., p.22918 Max Weber, Carateristique de la Bureaucratie, Arguments , La Bureaucratie, U G E, 1018, 1976, p. 46-4719 Max Weber, Le savant et la politique, p.19420 Max Weber, Caracteristque de la bureaucratie, p. 230

6

înaltă calificare, pregătiti în profesiunea lor printr-o formatie de mai multi ani”21o profesionalizare a functionarilor necesară obtinerii unei rationalităti administrative complete”.22 Specializarea presupune ceea ce Weber numeste ”stiinta serviciului” si asigură dominatia administratiei birocratice: prin acest mijloc ”administratia birocratică înseamnă dominatia în virtutea stiintei”23. Adică, în limbajul modernitătii târzii, asigură autoritatea epistemică, în virtutea căreia se discută si despre relativa autonomie a administratiei.

Făcând distinctie între functionarii materiali ( de carieră), cei ce posedă o calificare specială ( calificare ce stă la baza competentei materiale a functionarului) si functionarii formali, oameni politici, cărora nu li se cere o specializare atestată, Weber prefigurează distinctia actuală între functionari publici si demnitari, dintre functia publică si demnitate. Astfel, el introduce în modelul administratiei birocratice elemente moderne precum:

- procedura numirii (prin concurs sau în baza actului de atestare a studiilor) pentru functionari si învestirea prin alegeri a omului politic;

- cariera profesională a functionarului, diferită atât în continut, cât si ca durată, comparativ cu parcursul omului politic;

- evaluarea functionarului în baza unor criterii precum competenta si vechimea;- remunerarea functionarului prin prisma responsabilitătii pe care o presupune functia publică si

calitatea prestatiei;- accentuarea diviziunii activitătilor în administratie, concomitent cu specializarea în adâncime a

functionarilor.Modelul Weberian de administratie este, după cum s-a putut observa,

centrat pe relatia de subordonare, relatie asigurată în legitimitatea puterii, constituindu-se o birocratie ce asigură ” tipul cel mai pur de dominatie legală”, o birocratie în care functionarii administrativi si detinătorii puterii ” nu ascultă decât în cadrul îndatoririlor obiective ale functiilor lor, într-o ierarhie a functiei solid stabilită.24 În aceste conditii, sociologul german pledează pentru neutralitatea functiei publice, care, desi, subordonată, trebuie separată de puterea politică (îndeosebi de vointa si puterea partidelor politice), conditie a integritătii si eliminării coruptiei. Mai trebuie spus că Weber, pornind de la realitătile factuale ale timpului său, pledează pentru o administratie instrumentală, o administratie instrument al puterii politice, oricare ar fi natura ei, o administratie ierarhizată si centralizată.

Sensul pe care Weber îl dă birocratiei este în legătură cu sociologia organizatiei, diferit de cel dat de J.St. Mill (birocratia este considerată drept singura alternativă serioasă la un sistem reprezentativ, deci, un tip de guvernare). Conceptul de birocratie lansat de Weber – ca administratie profesională – presupune, în opinia lui D. Beetham – o dublă opozitie: mai întâi, între administratie si formularea politicilor, care este responsabilitatea asociatiei ce foloseste birocratia, aceasta de pe urmă fiind legal subordonată ei; în al doilea rând, între metodele moderne si traditionale de administratie, ultimele fiind punctate de neprofesionisti. Practic acest concept general tine de sociologia organizatiei, care îsi propune să înteleagă tipurile de organizatii si caracteristicile principale ale acestora în societătile moderne. 25

3. În loc de concluzii

Desigur că există si alte sensuri date conceptului birocratie. Amintim sensul izvorât din distinctia între administratia publică si

administratia privată, birocratia exprimând administratia publică. Obiectul distinctiei izvorăste din acceptarea caracterului calitativ diferit pe care un sistem de administratie îl posedă în virtutea situării sale în sfera guvernamentală, cum ar fi: obligativitatea, relatia sa particulară cu legea, preocuparea pentru definirea si rezolvarea problemelor ce se circumscriu interesului public, responsabilitatea publică a operatiilor administratiei birocratice etc. Apoi, sensul derivat din economia politică, sens asigurat în distrinctia între diferitele organizatii în termeni economici, functie de veniturile lor. Din acest punct de vedere, o birocratie este definită ca o organizatie non-economică, finantată prin subventii de către asociatia 21 Max Weber, Economie et societé, p. 224, 22 Idem, p. 22923 Idem. P. 23024 Idem, p. 22625 Vezi D. Beetham, op.cit., p. 27-28

7

ce o întrebuintează, spre deosebire de cea finantată prin vânzarea produselor sale pe piată. Desi majoritatea unor astfel de organizatii apartin sferei publice – cum remarcă Beetham - , sunt si multe care nu sunt cuprinse în această sferă ( biserici, organizatii de caritate, asociatii voluntare etc.); pe de altă parte, anumite organisme guvernamentale îsi desfac produsele pe piată (companii de căi ferate, complexele energetice, unele fabrici de automobile etc.), si astfel, ele n-ar reprezenta, din punct de vedere tehnic, birocratii.

Rezultă că scopul definirii birocratiei în acest fel este acela de a accentua faptul că modul de operare si caracterul unei organizatii diferă sistematic în functie de metoda de finantare si mediul economic în care operează.

În concluzie, se poate afirma că sursa multitudinii de sensuri date termenului birocratie, o reprezintă distinctiile izvorâte , la rândul lor, din modurile de abordare a birocratiei ca fenomen. As mai aminti, spre evitarea unor confuzii, un punct de vedere mai special, exprimat de argentinianul Guillermo O'Donnell26. El defineste regiunile birocratico-autoritare – ca o specie a regimurilor autoritare întâlnite în unele state ale Americii Latine -, regimuri caracterizate prin opt dimeniuni:

- baza socială este reprezentată de o burghezie oligopolistă si transnatională;- specialistii coercitiei, militarii, au rol decisiv;- sectoarele populare sunt excluse;- institutiile democratice si drepturile de cetătenie sunt lichidate;- sistemul de acumulare capitalistă întăreste inegalitatea în împărtirea resurselor sociale;- structura productivă este ” transnationalizată”;- sunt folosite criterii de presupusă neutralitate , obiectivitate si rationalitate tehnică pentru a

depolitiza tematicile importante;- canalele de acces la reprezentare, închise pentru sectoarele populare si interesele de clasă,

servesc fortele armate si marile întreprinderi oligopoliste.Modelul propus de O'Donnell este o abordare particulară a birocratiei –

analiza ei ca substantă a unui tip de regim autoritar. Regimurile birocratico-autoritare au ca obiectiv, în conceptia lui O'Donnell, realizarea procesului de industrializare cu minimum de interferentă din partea sectoarelor populare, mai exact, cu maximum de excludere a acestora. Acest obiectiv realizează cea mai importantă distinctie între regimurile birocratico-autoritare predominant militare si regimurile autoritare traditionale.

Nu este lipsită de importantă, însă, evidentierea aprecierii critice pe care G. Pasquino o face conceptului de regim birocratico-militar, concept cu utilitate limitată, redusă la a exprima un studiu aparte al regimurilor autoritare în America Latină. Printre limitele conceptului, limite surprinse sintetic de Pasquino, trebuie amintite cele corelate faptului că:

- a exagerat caracterul compact al elitelor care se coalizează pentru a mentine controlul asupra guvernării;

- a exagerat operatiunile practice destinate excluderii claselor populare din sistemul politic;- a subestimat, într-o oarecare măsură, tensiunile interne ale organizatiilor militare;Modelul lui O'Donnell are meritul de a fi surprins raporturile dintre

dezvoltarea economică, participarea politică si actiunea guvernului însă, analizei îi este imanent si un mare defect: absolutizarea acestor raporturi ( lăsând în umbră propriile contradictii). Astfel, G. Pasquino observă corect că O'Donnell ” a subevaluat vitalitatea persistentă a unor grupuri - organizatii civile, confesiuni religioase, miscări pentru drepturi, partide, sindicate – care nu au putut fi eliminate din regimurile militare”.27 Apoi, supraevaluarea vizează deopotrivă caracterul organizat si operativitatea institutiilor militare, dar si gradul de coincidentă a intereselor acestor institutii cu interesele asociatiilor antreprenoriale si patronale. Prin urmare, birocratia – fenomen structural – functional al acestui tip de regim – parcurge aceleasi finalităti precum regimul autoritar însusi, manifestând aceleasi forme de relativă stabilitate dar si de instabilitate: ”Dacă sistemul socio-economic al regimurilor birocratico-autoritare nu crează resurse si intră într-o stagnare sau într-o criză, se deslăntuie tensiuni care, chiar dacă nu conduc la instaurarea democratiei impun noi schimbări si ajustări în coalitia autoritară... Iar aceste ajustări ar putea ataca integritatea organizatiei militare: dacă

26 A se vedea G.O'Donnell, Modernization on Bureaucratic – Authoritarism. Studies in South American Politics, Berkeliy, Institute of International Studies, 197327 G. Pasquino, Lucrări de știință politică, Institutul European, 2002, p. 303.

8

sunt respinse, sporesc tensiunile politice; dacă sunt acceptate, conduc către întoarcerea militarilor în cazărimi”.28

28 Idem, p. 304. 9