8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
1/67
CONSIDERATII GENERALE ASUPRA EVOLUTIEI
LEGISLATIEI CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
IN ROMANIA
Evolutia istorica a contenciosului administrativ romanContenciosul nostru administrativ a cunoscut mai multe perioade determinate de
schimbari care au intervenit atat in actele normative care fundamentau contenciosul
administrativ, dar, mai ales in cele privind evolutia social-politica a tarii.
El a aparut relativ tarziu in organizarea noastra juridica. In acest sens, amintim ca
abia odata cu Conventia de la Paris din 1858 se consacra pentru prima data la noi in tara
principiul separatiei puterilor in stat, admis in forma incipienta odata cu Regulamentul
Organic, pe baza caruia se stabileste infiintarea unei puteri judecatoresti, constituita din
magistrati care, in mod progresiv vor obtine inamovibilitatea. Inainte de acest moment
nu se putea vorbi de contencios administrativ in tarile romane. Aceste perioade sunturmatoarele :
1. Prima perioada este cuprinsa intre anii 1864 si 1866. Pe baza Conventiei de la
Paris domnitorul Alexandru Ioan Cuza a realizat o serie de reforme care au cuprins si
domeniul justitiei administrative, creand, dupa modelul francez, un organ consultativ
organizat pe langa Guvern, denumit Consiliu de Stat, care avea si atributii de contencios
administrativ. Ea este marcata de instituirea la 11 februarie 1864, prin Legea privind
infiintarea Consiliului de Stat, a Contenciosului Administrativ Roman, care cuprindea
norme ce reglementau procedura prelabila, repararea daunelor si inlaturarea actelor
ilegale.
Consiliul de Stat era un organ consultativ pe langa Guvern, compus dintr-un
vicepresedinte si 9 membri, numiti si revocati de domnitor. Presedinte era insusi
domnitorul Cuza. Membrii erau numiti de preferinta
dintre persoane cu capacitatea si varietatea cunostintelor ce reprezentau trebuinte
diverselor ramuri de administratiune publica. Pe langa membrii titulari mai erau
numiti si 9 auditori, dintre care se puteau, eventual, recruta viitorii membri.
Consiliul de Stat avea trei categorii de atributii :a) in materie legislativa, de a pregati proiecte de lege sau cel putin sa fie
consultat cu privire la toate proiectele de lege, cu exceptia celor bugetare ;
b) in materie administrativa, de organ consultativ al Guvernului, in aceastacalitate el trebuia sa fie consultat asupra proiectelor de regulament, a mai multor
probleme de ordin administrativ (conform art. 45 din lege), dar functiona si ca instanta
disciplinara pentru judecarea functionarilor publici, putand sa propuna sanctiuni de
aceasta natura ;
c) de contencios administrativ, atributiile de contencios administrativ ale
Consiliului de Stat, stabileau, pe baza art. 51 din lege, ca particularii si persoanele
juridice care erau vatamate in interesul lor prin :
- hotararile ministrilor date cu exces de putere si cu calcarea legilor si
regulamentelor ;- hotararile sau actele de executare ale prefectilor sau altor agenti administrativi,
date cu calcarea de legi si regulamente ;
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
2/67
- hotararile comisiunilor de lucrari publice, puteau sa reclame la Consiliul de
Stat.
Se crea, de asemenea, prin art. 26, posibilitatea de solutionare a reclamatiilor
ridicate de particulari pentru apararea intereselor lor in cazurile anume determinate de
legi. Reclamatiile se puteau adresa direct Consiliului de Stat daca acei particulari au
reclamat inainte la ministerul respectiv si n-au gasit indestulare in termen de 15 zile de
la data primirii reclamatiilor. Era, in conditii limitate, stabilit un recurs pentru exces
de putere la Consiliul de Stat, analog, intr-o anumita masura, cu recursul la Consiliul de
Stat francez, deoarece el putea fi intentat de cei vatamati numai in interesele lor.
Prin art. 34 din lege, se stabilea si calea revizuirii hotararilor definitive pronuntate
de Consiliul de Stat asupra unei hotarari definitive in materia contenciosului
administrativ, partea nemultumita putea cere, in termen de 3 luni de la comunicarea
hotararii sau incheierii revizuirea acestora, in urmatoarele cazuri:
- cand hotarerea era ca efectul erorii de fapt, situatie ce reiesea din actele si
documentele prezentate;
- cand in urma pronuntarii hotararii s-au descoperit documente noi, care potschimba starea chestiunii;
- cand prin hotarare s-a dat mai mult decat s-a cerut;
- cand hotarerea s-a pronuntat cu incalcarea formelor cerute de lege si
regulamente.
Totodata, potrivit art. 49 din lege, Consiliul de Stat judeca toate litigiile care erau
conferite de anumite legi, asa cum erau, de pilda, in baza art. 27 din Legea de la 15
august 1864 privind reglementarea proprietatii rurale, se constituia in ultima instanta a
recursului impotriva deciziilor consiliilor judetene sau a comitetelor permanente, care
erau organe de aplicare a reformei agrare.In sfarsit, Consiliul de Stat exercita si un contencios de interpretare deoarece,
conform art. 52, particularii se puteau adresa direct Consiliului pentru a cere
interpretarea unui decret, regulament sau ordonanta date in materii administrative, prin
care s-ar aduce atingere intereslor altor particulari.
Cat priveste valoarea actelor Consiliului de Stat, aceasta trebuie analizata in
functie de dubla sa competenta, cea stabilita pe baza legii sale organice si, respectiv, cea
conferita prin legi speciale. Astfel, potrivit prevederilor art. 49 din lege, numai atunci
cand Consiliul de Stat judeca cauze conferite printr-o lege speciala, ca de pilda, cea
agrara, hotararile sale erau definitive, judecand in prima si ultima instanta. Incelelalte cazuri prevazute de art. 51 din legea sa de organizare, hotararile aveau un
caracter consultativ, intr-un dublu sens:
a) nu inchideau calea de atac la tribunalele ordinare, decat daca, prin lege, se
stabilea astfel sau cand partile se declarau multumite de hotararile Consiliului;
b) actele emise in domeniul contenciosului administrativ de Consiliul de Stat nu
erau adevarate hotarari judecatoresti, beneficiind de autoritatea lucrului judecat, ci
aveau doar calitatea unor avize care erau confirmate prin hotarare definitiva a
guvernului. De asemenea, legea organica prevedea ca deliberarile din cadrul proceselor
de contencios sunt publice, fara participarea ministrilor la sedintele Consiliului si cu
concluzii orale sau scrise, puse direct de parte sau de avocat.
2. A doua perioada, iulie 1866-iulie 1905. Constitutia din 1866 dispunand
desfiintarea Consiliului de Stat, stabilea in sarcina unei legi ordinare repartizarea
2
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
3/67
atributiilor lui. Aceasta a fost legea pentru repartizarea atributiunilor Consiliului de
Stat de la 12 iulie 1866, care conferea, prin art. 8, atributiile de contencios
administrativ tribunalelor ordinare, iar recursurile in materie agrara, Curtilor de
apel.
Drept urmare, de la aceasta data, in organizarea contenciosului nostru
administrativ se adopta sistemul englez al tribunalelor de drept comun. In aceasta
perioada, tribunalele incep sa faca deosebirea intre actele de autoritate si de
gestiune, fara insa sa le denumeasca astfel.
Actele de gestiune erau judecate de instantele de drept comun care si-au recunoscut o
capacitate deplina in aceasta materie. Cat priveste actele de autoritate, pe cale de
exceptie, instanetele se considerau competente sa le judece doar sub aspectul legalitatii;
ele judecau cererea de despagubire civila a persoanei impotriva administratiilor publice
si acordau despagubiri particularului, fara insa a pronunta si anularea actelor respective,
care continua sa produca efecte. Daunele obtinute erau insa la nivelul corespunzator in
raport cu prejudiciul cauzat.
Legiuitorul ordinar, prin diverse legi administrative, a conferit atributiile deanulare a actelor administrative de autoritate insasi autoritatii administrative care le
emitea. Acest fapt a facut ca cetateanul sa ramana, in fata abuzurilor administratiei, fara
o protectie eficace, absolut necesara
intr-un stat democratic care apara demnitatea drepturilor lezate.
Cu toate ca, in principiu, contenciosul administrativ din aceasta perioada era in
competenta instantelor de drept comun, pe langa diferite servicii publice, in general pe
langa ministere, erau organizate si comisii speciale cu atributii de contencios
administrativ, in fapt, instante administrative speciale ce judecau litigiile rezultate
ca urmare a functionarii acestora, precum si a aplicarii masurilor care formaubaza activitatii serviciului respectiv. De pilda, in materie fiscala militara, pensii si
contabilitatea banilor publici, ele se apropie mai mult de tipul de administrator
judecator, decat de tipul tribunalului administrativ.
Ca urmare a acestor aspecte, activitatea contenciosului administrativ din aceasta a
doua perioada a fost apreciata, in doctrina de specialitate, ca fiind de importanta destul
de redusa si putin eficace pentru administratia publica a Romaniei.
3. A treia perioada, iulie 1905 1948. Aceasta perioada cuprinde mai multe
subperioade bine delimitate. Caracteristica acestei perioade este existenta unor
reglementari speciale cu privire la competenta instantelor in materia contenciosuluiadministrativ, cum sunt : legile pentru reorganizarea Curtii de Casatie din 1 iulie 1905,
din 25 martie 1910, 17 februarie 1912, art. 107 din Constitutia din 1923, Legea
contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925, Legea comitetelor de revizie din
20 aprilie 1933, Legea curtilor administrative din 15 martie 1939.
Legea din 1905 de reorganizare a Inaltei Curti de Casatiune si Justitie, se
caracterizeaza prin faptul ca :
a) da dreptul particularilor sa atace pe calea unui recurs principal si direct actele
administrative ilegale si sa ceara instantei judecatoresti sa pronunte anularea;
b) pentru judecarea acestui recurs se infiinteaza, la nivelul Inaltei Curti de Casatie
si Justitie, ca instanta obisnuita, Sectiunea a III- a, Sectiune de Contencios
administrativ.
3
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
4/67
Sectiunea a III-a nu avea o competenta generala ci, aceasta se limita la materiile
stabilite de lege, iar instanta putea doar sa anuleze sau sa confirme actul, iar in anumite
cazuri, sa oblige administratia de a reforma pe cele de autoritate.
Curtea de Casatie judeca numai recursurile impotriva unor anumite acte
administrative specificate expres, cum erau:
a) in contra deciziunilor date in materie de expropriere pentru cauza de utilitate
publica;
b) in contra deciziunilor Curtii de Conturi;
c) in contra deciziunilor date in materie de pensiune;
d) in contra deciziunilor comisiunilor de apel si hotararilor judecatoresti in
materie administrativa sau fiscala, precum si in materie de contraventiune la legile
fiscale, la legile monopolului statului si legea de urmarire, ori de cate ori prin legi
speciale este deschisa calea recursului;
e) ordonantele si regulamentele intocmite cu incalcarea legii de catre puterea
centrala, judeteana, comunala sau de alte autoritati publice, afara de actele de
guvernamant;f) recursurile functionarilor inamovibili legal numiti care erau mutati, inlocuiti
sau pusi in retragere cu incalcarea prevederilor legale.
Functionarul care a obtinut admiterea recursului sau isi pastra, pana la
reintegrarea in functie de catre autoritatea competenta, gradul si salariul ce-l avusese
inainte de a fi inlocuit, mutat sau in retragere.
g) recursurile impotriva ordonantelor si deciziilor prefectilor si a altor autoritati
publice, prin care s-ar incalca un drept patrimonial al recurentilor, precum si impotriva
refuzului acestor autoritati de a rezolva cererea privind un asemenea drept;
h) deciziile consiliilor comunale sau judetene cand se cerea inscrierea in buget aunei sume (datorii) certe lichide si exigibile, recunoscute legal sau constatata printr-un
titlu executoriu;
i) in contra deciziunilor curtilor de apel in cazurile prevazute de art. 10 din Legea
asupra numelui.
Recursul nu era admisibil decat daca recurentul dovedea vatamarea unui drept, cu
precizarea pentru unele cazuri, chiar a unui drept patrimonial.
Curtea de Casatie procedand la judecarea actului, nu putea sa-l examineze decat
sub aspectul legalitatii lui si in cazul cand il considera ilegal sa-l declare fara nici o
putere.Curtea, prin decizia care o pronunta, nu putea stabili decat anularea actului
administrativ, daca actul produsese daune, partea vatamata nu le putea obtine decat pe
calea unei actiuni, conform dreptului comun la tribunale ordinare.
Prin Legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910,
este desfiintat sistemul legii din 1905. Sectiunii a III-a a Curtii de Casatie nu I se mai
recunosc atributii in materie de contencios administrativ, cauzele de aceasta natura fiind
atribuite din nou instantelor de drept comun. Ca atare, tribunalele judecau cauzele
conform principiilor generale ale dreptului si se considera ca, daca potrivit acestor
principii, nu se putea pronunta anularea actului, ci numai condamnarea la daune, nimic
nu se putea opune de a hotari ca statul sa fie condamnat la daune cominatorii, in
situatiile cand acesta impiedica exercitiul legal al unui drept sau refuzul de a recunoaste
un drept al reclamantului.
4
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
5/67
Legea pentru Curtea de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912, reintroduce
contenciosul administrativ din 1905, cu unele modificari, si anume contenciosul de
legalitate este redus numai la un contencios de constatare a legalitatii si nu de anulare a
actului ilegal.
Curtea de Casatie nu mai avea dreptul de a anula actul ci doar il declara ilegal, ea
invita autoritatea administrativa sa satisfaca cererea, sa desfiinteze sau sa modifice actul
care vatama dreptul particularilor; executarea deciziei era asigurata sub sanctiunea
daunelor comunatorii la cererea ulterioara a reclamantului, in cazul in care administratia
respectiva nu se conforma acesteia.
Legea facea deosebirea intre actele de gestiune pe care le da in competenta
tribunalelor de drept comun si actele de autoritate pe care le da din nou in competenta
Sectiei a III-a a Curtii de Casatie si Justitie. Curtea de Casatie avea o competenta
generala de a judeca legalitatea actelor de autoritate, cu unele exceptii mentionate
expres de lege.
Cat priveste contenciosul in daune, acesta este stabilit de legiuitorul din 1912
in competenta Curtilor de apel.Prin art. 107 din Constitutia din 1923, legiuitorul constituant a facut din
contenciosul administrativ o institutie de ordin constitutional. Potrivit acestei norme
constitutionale, judecarea contenciosului administrativ era conferita puterii judecatoresti
obisnuite pentru toate litigiile dintre particulari si administratie, cand aceasta le incalca
drepturile lor prin actele sale ilegale.
In acest sens, se stabilea ca, Cel vatamat in drepturile sale, fie printr-un act
administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune facut cu calcarea legilor si a
regulamentelor, fie prin rea-vointa a autoritatilor de a rezolva cererea privitoare la un
drept, poate face cerere la instantele judecatoresti pentru recunoasterea dreptului sau.Organele puterii judecatoresti judeca daca actul este ilegal, il pot anula sau pot
pronunta daune civile pana la data restabilirii dreptului vatamat, avand caderea de a
judeca si cererea de despagubire, fie contra autoritatii administrative chemate in
judecata, fie in contra functionarului vinovat.
De asemenea, alineatul final al articolului 107 stabilea doua categorii de acte
care nu erau supuse niciunui control judecatoresc si anume : actele de guvernamant si,
respectiv, actele de comandament militar.
Pe baza aceleiasi dispozitii a art. 107 din Constitutia din 1923 a fost adoptata, la
23 decembrie 1925, Legea pentru contenciosul administrativ conform careia seputeau ataca numai actele administrative care aduceau atingere drepturilor subiective,
contenciosul fiind de deplina jurisdictie pentru actele de gestiune si de anulare pentru
actele de autoritate, atributiile de contencios fiind stabilite in sarcina puterii
judecatoresti obisnuite.
Potrivit art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925, orice persoana
vatamata in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate facut cu
incalcarea legilor si a regulamentelor sau prin reaua vointa a autoritatilor
administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, puteau face cerere
pentru recunoasterea dreptului sau la instante judecatoresti competente, precizate
de lege.
Legea contenciosului administrativ stabilea, totodata, reluand la randul ei
dispozitia constitutionala a art.7, competenta in materia contenciosului administrativ,
5
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
6/67
puterii judecatoresti intr-o dubla acceptie si anume : o competenta in baza dreptului
comun si o competenta speciala in baza unor legi speciale.
De altfel, ulterior intrarii in vigoare a Constitutiei din 1923 si apoi a Legii
contenciosului administrativ din 1925, nu numai ca jurisdictiile speciale existente
anterior nu au fost desfiintate, dar s-au mai infiintat si altele noi, a caror valabilitate nu a
fost contestata in fata instantelor cuvenite. Unul dintre primele organe administrative
jurisdictionale a fost Curtea de Conturi, infiintata in 1864, care avea ca obiect litigiile
privind contabilitatea banilor publici. De asemenea, au mai functionat ca jurisdictii
administrative : Ministerul Lucrarilor Publice, ca instante de appel privind regimul
apelor, respectiv, Ministerul Agriculturii, cu privire la regimul padurilor si altele.
4. A patra perioada, 9 iulie 1948 1 septembrie 1967. Aceasta perioada incepe
prin adoptarea Decretului nr. 128/1948 care desfiinteaza contenciosul administrativ si
curtile administrative. In expunerea sa de motive se sublinia, de altfel explicit, intentia
legiuitorului ca prin dispozitiile decretului pe viitor sa se impiedice ca actele
autoritatii sa fie puse in discutie de particulari, iar acestia sa mai aiba dreptul sa cheme
statul in judecata pentru ca actele lui sa fie cenzurate de o autoritate subordonata .Se interzicea, in acest fel, sa mai fie puse in discutie actele administrative pe cale
de actiune directa sau pe cale de executie, fiind exceptate doar cele stabilite printr-o
dispozitie legala speciala. Asa cum era de exemplu cazul Codului muncii. Cel care se
considera lezat printr-un act administrativ de stat nu putea cere instantelor
judecatoresti anularea sau constatarea ilegalitatii actului, intrucat se aprecia ca avea
deschisa calea controlului ierarhic. Actiunile de contencios aflate in curs de judecata
se considerau stinse iar hotararile pronuntate si neexecutate au fost considerate nule
(art.1 si art. 2). Fundamentat pe principiul unicitatii puterii de stat, cadrul constitutional
din 1948 reglementa ca toate organele statului sunt subordonate Marii AdunariNationale, organul suprem al puterii de stat.
In acest cadru, instantele judecatoresti de drept comun aveau dreptul de a controla
legalitatea actelor administrative numai in mod exceptional, in cazul expres prevazut
de lege, iar pe calea exceptiei de ilegalitate, ori de cate ori intentia legiuitorului de a le
recunoaste aceasta competenta se desprinde in mod neindoielnic din interpretarea legii.
Plangerea, ca mijloc procedural de atac al unor acte prin care se cerea desfiintarea
sau modificarea lor era, insa, folosita numai in cazurile expres prevazute de lege. In
acest sens, trebuie mentionat ca exista un numar de dispozitii normative foarte limitat in
care se prevedea posibilitatea de control a legalitatii actelor. Acestea erau in domeniulnotarial, contraventional, al actelor referitoare la carnetul de munca, la actele de stare
civila si cele privind stabilirea si plata chiriei pentru locuinte, obligatiuni locative,
precum si schimbul de locuinte.
5. A cincea perioada, 1 septembrie 1967 8 decembrie 1990. Contenciosul
administrativ din aceasta perioada s-a realizat pe baza art. 35 si 103 din Constitutia din
1965, respectiv a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunal a cererilor
celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale, potrivit acestor acte
normative, tribunalele si judecatoriile judecau cererile celor vatamati in drepturile lor
prin acte administrative, ele puteau sa se pronunte, in conditiile legii si asupra legalitatii
unor acte.
Conform prevederilor legii, competenta solutionarii cererilor celor vatamati in
drepturile lor printr-un act administrativ ilegal, era stabilita in sarcina instantelor
6
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
7/67
judecatoresti de drept comun. Cel vatamat intr-un drept al sau printr-un act
administrativ ilegal, putea cere instantei judecatoresti competente, tribunalului si
judecatoriei, in conditiile legii, anularea actului sau obligarea organului administrativ
chemat in judecata sa
ia masura corespunzatoare pentru a inlatura incalcarea dreptului sau si repararea
pagubei. De asemenea, refuzul justificat de a satisface o cerere privitoare la un drept,
precum si nerezolvarea unei astfel de cereri in termenul prevazut de lege, se socotea act
administrativ ilegal (art.1).
Legea nr. 1 din anul 1967 reglementa un contencios subiectiv, actiunile
persoanei fundamentandu-se pe lezarea unui drept subiectiv si nu pe un simplu interes
personal.
O caracteristica a controlului judecatoresc asupra actelor administrative, potrivit
acestor reglementari, precizata de doctrina, era generalitatea. In acest sens, s-a spus ca
era un control de principiu si se formulau doua concluzii :
a) actele ce nu puteau fi atacate reprezentau o exceptie de la regula, ele trebuiau
sa fie expres prevazute de lege ;b) ori de cate ori un litigiu referitor la legalitatea actelor administrative nu era dat
prin lege in competenta altor organe cu caracter jurisdictional, solutionarea lui era de
competenta instantelor judecatoresti.
Acest control mai era caracterizat ca un control strict al legalitatii si nu al
oportunitatii si se exercita numai asupra actelor administrative emanate de la
organele administratiei de stat. Controlul era exercitat de instantele judecatoresti prin
solutionarea de litigii, folosind procedura judiciara (civila), specifica organelor
judecatoresti de drept comun, avand insa unele elemente derogatorii prevazute de
reglementari speciale. Era un control de plina jurisdictie, un control subsidiar, in sensulca el nu putea fi exercitat decat dupa ce s-a incercat restabilirea legalitatii pe calea
administrativa sub forma recursului gratios sau ierarhic. Exceptiile erau insa foarte
numeroase, fapt ce a dus la transformarea regulii in execptie si a exceptiei in regula.
6. A sasea perioada 7 noiembrie 1990 7 ianuarie 2005. Contenciosul
administrativ organizat prin Legea nr. 29/1990.
Legea 29/7.11.1990 a fost adoptata inaintea Constitutiei Romaniei din 1991
relansand traditia din perioada interbelica prin reluarea, in substanta, a reglementarii din
1925, dar aducand si unele elemente de noutate.
Era pentru prima data, dupa desfiintarea Consiliului de Stat, cand se creau incadrul instantelor judecatoresti, sectii specializate de contencios administrativ, initial la
nivelul tribunalelor judetene si la nivelul Curtii Supreme de Justitie, ulterior si la nicelul
Curtilor de appel.
Contenciosul administrativ reglementat prin Legea nr. 29/1990 s-a caracterizat
prin urmatoarele trasaturi :
a) era un contencios de plina jurisdictie, intrucat, potrivit art. 11, instanta putea
obliga la emiterea actului, putea dispune anularea acestuia si putea obliga la
despagubiri ;
b) realiza un control direct, pe cale de actiune judiciara, atat fata de actul
administrativ propriu zis, cat si fata de actul administrativ asimilat (tacerea sau
tardivitatea organului administratiei publice) ;
c) actul atacat trebuia sa fie numai al unei autoritati administrative ;
7
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
8/67
d) reglementa proceduri prealabile, prin art.5, potrivit careia, inainte de a
introduce actiunea la instanta de contencios administrativ, trebuie sa se adreseze
autoritatii emitente sau autoritatii ierarhic superioare de a inlatura actul ilegal si sa
repare eventuala paguba ;
e) contenciosul administrativ avea doua grade de jurisdictie, fondul si recursul,
ambele date in competenta instantelor judecatoresti, respectiv sectiilor de contencios
administrativ ;
f) puteau fi atacate si actele administrative jurisdictionale, cu exceptia celor din
domeniul fiscal si contraventional, cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ
jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia contencios administrativ
al Curtii Supreme de Justitie ;
g) actiunile puteau fi formulate si personal impotriva functionarului autoritatii
parate, care putea fi obligat la plata de daune solidar cu autoritatea ;
h) instanta, in cazul admiterii, hotara si asupra daunelor materiale si morale, fiind
pentru prima data in Romania.
PREZENTAREA SISTEMULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE
DIN ROMANIA.
ACTELE ADMINISTRATIVE EMISE IN EXERCITAREA AUTORITATII
Pentru rezolvarea multiplelor si complexelor sarcini care revin administratiei
publice, in activitatea acesteia este necesar sa se actioneze prin acte administrative,
contracte administrative, operatiuni administrative si operatiuni materiale.
Decizia administrativa este determinanta atat pentru actiunea personaluluiadministratiei publice, cat mai ales pentru persoanele care se gasesc in afara sistemului
administratiei publice si in raport cu care lucreaza acest sistem, organizand executarea si
executand legea.
Decizia administrativa nu este numai o determinanta a comportamentului acestor
persoane, ci si o modalitate de participare la administratia publica prin multiple forme a
cetatenilor.
Prin decizia administrativa se asigura comportamentului uman o anumita
coeziune in cadrul diferitelor colectivitati umane in care actioneaza autoritatile si
institutiile administratiei publice pe baza si in executarea legii.In luarea deciziei administrative, scopul urmarit este realizarea politicii statului,
vointa pe care o exprima decizia administrative fiind intemeiata pe lege.
Procesul decizional in sistemul administratiei publice
Decizia administrativa este rezultatul unui proces decizional ce parcurge
urmatoarele etape :
Initiativa deciziei administrative
Aceasta initiativa apartine uneori factorilor politici, insa de cele mai multe ori
initiativa deciziei administrative revine autoritatilor administratiei publice, pe baza unor
informatii proprii sau pe baza sesizarilor diferitelor organe de stat, organizatii obstesti
ori ale cetatenilor.
8
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
9/67
Adesea autoritatile administratiei publice asteapta incuviintarea declansarii
actiunii lor de la autoritatile puterii legiuitoare.
Intre autoritatile puterii legiuitoare si autoritatile administratiei publice este un
flux informational care permite la nivelul politic stabilirea valorilor
politice, iar la nivelul administratiei publice realizarea acelor valori care exprima
interesul general al societatii.
Participarea la luarea deciziei administrative
Participarea politica la luarea deciziei administrative se realizeaza prin grupurile
parlamentare sau comisiile parlamentare care adesea propun decizia administrativa. Tot
participare politica este si cea care se realizeaza de ministri si ceilalti demnitari care
conduc organele centrale ale administratiei publice.
Participarea sociala releva caracterul democratic al statului si antreneaza in
procesul decizional cetatenii sau organizatiile cetatenesti. Aceasta consultare a
cetatenilor la luarea deciziei administrative creeaza conditii deosebite pentru executarea
acesteia.
Participarea tehnica la procesul decizional presupune aportul functionarilor dincompartimentele autoritatilor si institutiilor publice, precum si a specialistilor in materie
din institutiile specializate, din invatamantul de specialitate si din cercetarea stiintifica.
Deliberarea in procesul decizional
Prin deliberare intelegem acea activitate care priveste cercetarea problemelor care
cad in sarcina administratiei publice, discutarea acestor probleme si manifestarea de
vointa, anume hotararea de rezolvare a mentionatelor probleme, care reprezinta decizia
administrativa.
Desi deliberarea cuprinde cele trei componente amintite, este adesea recunoscut
faptul ca deliberarea are ca semnificatie principala luarea hotararii.Efectele deciziei administrative
Manifestarea de vointa juridica pe care o cuprinde decizia administrativa are
efecte asupra personalului din sistemul administratiei publice, asupra persoanelor fizice
si juridice din afara sistemului iar aplicarea acestei decizii produce anumite efecte,
indirect si asupra fortelor politice care au elaborat valorile pe care le pun in executare
autoritatile administratiei publice prin decizia adoptata.
De precizat ca punerea in executare a deciziilor administrative se poate face, in
primul rand, prin convingere si, in caz de nevoie, prin folosirea fortei coercitive a
statului.Decizia administrativa se ia, de regula, atunci cand prin lege nu s-au indicat si
mijloacele de organizare si executare a ei de catre autoritatile administrative si s-a dat
acestora posibilitatea de a aprecia asupra modului de organizare si executare a legii.
Forma principala a deciziei administrative o constituie actul administrativ
unilateral, acesta din urma fiind denumit si contract administrativ.
Actul administrativ
In activitatea practica se folosesc diferiti termeni pentru desemnarea acestui tip de
act juridic pe care il denumim act administrativ (decizie, ordin, instructiune, dispozitie,
regulament, autorizatie, permis, etc).
9
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
10/67
In literatura juridica, pe langa termenul de act administrativ se foloseste si
termenul de act de drept administrativ sau act juridic administrativ pentru a scoate mai
bine in evidenta regimul juridic administrativ aplicabil tipului de act juridic la care ne
referim.
Personal, ne oprim asupra denumirii de act administrativ.
Trasaturile actului administrativ
In primul rand, trebuie aratat ca actul administrativ este un act juridic, adica o
manifestare de vointa generatoare de efecte juridice, respectiv de nastere, modificare
sau stingere a unor drepturi si obligatii.
Ceea ce caracterizeaza actul administrativ este faptul ca produce efecte juridice
prin el insusi (exemplu : dispozitia unui primar prin care se stabilesc drepturi si obligatii
pentru cetatenii care locuiesc in unitatea administrativ-teritoriala respectiva).
Prin actele administrative iau nastere drepturi sau obligatii noi, ori se sting cele
vechi, dar pot fi si refuzate pretentii juridice pe care le formuleaza persoanele fizice sau
juridice, in fata autoritatilor administratiei publice.
In al doilea rand, actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointajuridica.
Desi uneori la emiterea unui act administrativ participa mai multe persoane din
cadrul aceleiasi autoritati administrative sau mai multe autoritati ale administratiei
publice si, cateodata, alaturi de ele si organizatii particulare, trebuie retinut ca vointele
juridice ale tuturor se contopesc formand o vointa juridica unica.
In al treilea rand, trebuie aratat ca vointa juridica unilaterala provine, in principal
de la autoritati ale administratiei publice.
Prin aceasta manifestare de vointa a unei autoritati a administratiei publice se
realizeaza autoritatea statala, facand sa se modifice ordinea juridica, prin crearea unorsituatii juridice noi.
Problema care se pune este de a sti daca alte organe ale statului sau organizatii
particulare care actioneaza pe baza si in executarea legii, pot adopta sau emite acte
administrative.
Raspunsul este pozitiv in sensul ca, prin lege sau in baza legii, se poate da
competenta unor astfel de acte si altor organe sau organizatii, caz in care acestor acte li
se aplica tot un regim juridic administrativ.
In al patrulea rand, vointa juridica unilaterala este supusa unui regim juridic
specific pe care il denumim regim juridic administrativ si care cuprinde o serie de regulide forma si fond ce privesc reglementarea emiterii actelor administrative, conditiile lor
de valabilitate, controlul acestor acte si sanctiunile la care pot fi supuse.
Trebuie subliniat ca un act administrativ este un act specific prin faptul ca
reprezinta o modalitate de executare a legii potrivit cu vointa legiuitorului.
Avand in vedere trasaturile de mai sus, putem spune ca actul administrativ este o
manifestare unilaterala de vointa juridica a autoritatii administrative, pe baza si in
executarea legii, prin care se formeaza o situatie juridica noua sau se refuza o pretentie
juridica referitoare la un drept recunoscut de lege, vointa juridica ce este supusa
regimului juridic administrativ, regim de putere publica.
10
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
11/67
Comparatie intre actul administrativ si celelalte acte juridice
Deosebirea dintre actul administrativ si contract
a) deosebirea principala dintre cele doua categorii de acte este aceea ca actul
administrativ reprezinta o manifestare de vointa unilaterala, pe cand contractul
reprezinta un acord de vointa intervenit in scopul producerii unor efecte juridice,
respectiv producerii sau stingerii de drepturi si obligatii ;
b) o alta deosebire este pe taramul regimului juridic. In timp ce la actul
administrativ vorbim de un regim de drept administrativ, ca forma a regimului de drept
public, la contract vorbim de un regim de drept privat, de drept comun.
Totodata, exista deosebiri si intre actul administrativ si contractul administrativ
care este un contract special pe care il pot incheia autoritatile si institutiile administratiei
publice.
Deosebirea dintre actul administrativ si legeDesi sunt acte juridice unilaterale, intemeiate pe puterea publica, forta juridica a
legii este deosebita de aceea a actelor administrative si la fel, regimul juridic al celor
doua categorii de acte juridice. Autoritatea legii se
intemeiaza pe suveranitatea statului, pe cand autoritatea actului administrativ deriva din
lege.
Emiterea si aplicarea actelor administrative se intemeiaza pe organizarea
executarii legii si de aceea actul administrativ se subordoneaza intotdeauna dispozitiilor
legii, aspect ce justifica si diferitele forme de control la care sunt supuse actele
administrative pentru asigurarea legalitatii lor.Deosebirea dintre actul administrativ si hotarare
Desi ambele acte sunt acte juridice unilaterale, intemeiate pe lege, din punct de
vedere formal hotararea judecatoreasca este actul juridic prin care se realizeaza puterea
judecatoreasca, iar actul administrativ este cel prin care se realizeaza interventia puterii
executive in organizarea executarii legii.
Deosebirea dintre cele doua categorii de acte nu este insa numai formala ci si de
natura si de regim juridic aplicabil.
Astfel , actul administrativ este acela prin care este organizata executarea legii, pe
cand hotararea judecatoreasca intervine pentru a sanctiona incalcarea legii, solutionandun litigiu intervenit intre parti.
Clasificarea actelor administrative
In principal, avem de a face cu o clasificare a actelor administrative dupa efectele
juridice pe care le produc si acest lucru ne ajuta la precizarea notiunii si a regimului
juridic al acestora.
Sunt astfel acte normative care produc efecte juridice asupra unei categorii
nedeterminate de persoane si acestea se numesc acte administrative normative si acte
administrative care produc efecte juridice asupra unor persoane determinate si acestea
se numesc acte administrative individuale.
De precizat ca nu toate autoritatile administratiei publice au competenta de a
emite acte administrative normative, in schimb toate pot adopta sau emite acte
administrative individuale.
11
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
12/67
In timp ce actele administrative individuale pot fi contestate in justitie, numai
pe calea actiunii, deci in mod direct, actele administrative normative pot fi contestate
atat pe cale de actiune cat si pe calea exceptiei de ilegalitate, deci in mod indirect.
O alta clasificare a actelor administrative consta in acte administrative prin care
se constituie o noua situatie juridica, numite si acte administrative constitutive si acte
administrative prin care situatia juridica noua este doar
declarata si aceste acte se numesc declarative sau recognitive, de drepturi si obligatii.
Mai exista o categorie a actelor administrative jurisdictionale care prezinta
anumite particularitati cu privire la exercitiul competentei in emiterea lor, la procedura
de emitere si de exercitare a controlului jurisdictional.
Apoi, avem acte administrative care produc efecte juridice in cadrul sistemului
administratiei publice si acte administrative care produc efecte juridice fata de persoane
fizice sau juridice, care se afla in afara acestui sistem.
Alta clasificare dupa domeniile de activitate in care se aplica actele administrative
si anume : securitate si aparare, in domeniul financiar, in domeniul starii civile, etc.
Dintre categoriile de acte administrative mentionate, cea mai importantaclasificare este, in acte administrative normative, acte administrative individuale si acte
administrative jurisdictionale.
Actele administrative jurisdictionale
Aceste acte sunt opera unor autoritati care apartin sistemului administratiei
publice si care au o competenta speciala, atribuita de lege ce le confera dreptul de a
solutiona anumite litigii. De aceea, actul administrativ este un act juridic de speta, care
intervine pentru a solutiona un litigiu ce s-a ivit din incalcarea unei dispozitii legale.
Actul administrativ jurisdictional este emis dupa o procedura distincta de
procedura de emitere a celorlalte acte administrative, prin aceea ca presupuneparticiparea partilor si o elementara contradictorialitate in dezbaterea care precede
emiterea acestui tip de acte.
In al treilea rand, actele jurisdictionale necesita o motivare in fapt si indrept,
premergatoare deciziei propriu-zise, decizie prin care se sanctioneaza incalcarea normei
juridice si se solutioneaza litigiul respectiv.
Datorita specificului sau, care consta in solutionarea unui litigiu, actul
administrativ jurisdictional prezinta o stabilitate juridica mai mare decat actele
administrative obisnuite.
De aceea, actele administrative jurisdictionale se bucura de autoritate de lucrujudecat, insa mai mica decat aceea a hotararii judecatoresti.
Legalitatea actelor administrative
Actele administrative privind organizarea executarii si executarea legii sunt
intotdeauna in raport de subordonare fata de lege. Ele trebuie sa aiba o baza legala,
legalitatea actelor administrative fiind o conditie esentiala pentru valabilitatea acestora.
In principiu, actele administrative cu caracter normativ nu formuleaza valori
politice, formularea acestor valori fiind atribuite legii, ci se limiteaza la stabilirea
modalitatilor de punere in executare a legii.
Legea insa, nu intotdeauna stabileste, in detaliu, conditiile si modalitatile de
interventie a autoritatilor administratiei publice prin acte administrative.
De altfel, daca legea ar prestabili intotdeauna modalitatile de executare a ei,
autoritatile administratiei publice s-ar transforma in niste organisme automate care nu s-
12
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
13/67
ar putea adapta sarcinilor asa de variate si mereu in schimbare pe care le prezinta viata
sociala.
De aceea, autoritatile administratiei publice trebuie sa dispuna de o anumita
initiativa si sa aiba posibilitatea de a aprecia situatiile in care vor emite acte
administrative, oportunitatea emiterii acestor acte.
Referitor la legalitatea actelor administrative, putem spune ca atunci cand prin
lege se prestabilesc conditiile necesare pentru emiterea acestor acte, suntem in prezenta
asa-zisei competente legale a autoritatilor administrative.
In cazul in care, prin lege, se creaza posibilitatea mai larga sau mai restransa a
autoritatilor administratiei publice de a aprecia conditiile in care vor emite actele
administrative, suntem in prezenta unei competente ce presupune un drept de apreciere
din partea autoritatilor administratiei publice asupra emiterii acestor acte (competenta de
apreciere).
De exemplu, pentru emiterea unui permis de circulatie, legea prevede o serie de
conditii pe care trebuie sa le indeplineasca persoanele carora li se vor elibera astfel de
permise. Unele din aceste conditii vor fi doar constatate de organele administratieipublice competente sa emita actul, precum limita de varsta, plata unei taxe (competenta
legala), iar alte conditii, precum capacitatea de a conduce un autovehicul pe drumurile
publice, sunt lasate la aprecierea organului de politie (competenta de apreciere sau
discretionara).
In masura in care trebuie sa se realizeze anumite activitati, autoritatile si
institutiile administratiei publice trebuie sa emita acte administrative bazate pe lege
(este asa-zisul comportament administrativ pozitiv).
In alte imprejurari, de interes general, legea cere autoritatilor si institutiilor
administratiei publice, sa se abtina de la efectuarea anumitor activitati (este vorba de asa zisul comportament administrativ negativ).
Mobilul si motivul actului administrativ
Mobilul este faptul care determina autoritatea administratiei publice sa uzeze de
competenta sa in emiterea actului. Mobilul reprezinta ratiunea competentei conferite
prin lege autoritatii administratiei publice, de a emite actul.
Astfel, conferirea competentei autoritatii administratiei publice de a apara ordinea
publica constituie mobilul actelor administrative pe care le emit aceste autoritati.
Daca in baza acestui mobil autoritatea administratiei publice emite un act
administrativ, nu pentru a realiza ordinea publica, ci pentru a sicana o persoana, actulrespectiv este ilegal, datorita ilegalitatii mobilului sau.
Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea continutului sau,
mai precis cauza acestui act.
In masura in care un act al administratiei publice este emis in vederea satisfacerii
abuzive a unui interes particular, acel act este ilegal, datorita motivului sau.
Motivul actului administrativ poate sa fie, de fapt si de drept si el se evidentiaza,
in principal, cu ocazia motivarii actului administrativ, in fapt si in drept.
Emiterea actelor administrative
Actele administrative pot fi emise doar de acele autoritati care se bucura de o
anumita competenta pe care le-o confera legea sau actele emise in baza si in executarea
legii.
13
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
14/67
Autorii actelor administrative pot fi autoritati personale sau colegiale, investite
cu competenta de a emite acte administrative (ex.: primarul este o autoritate
unipersonala, iar comisia administrativa este o autoritate colegiala).
Cat priveste trasaturile competentei de a emite sau adopta acte adminitrative,
acestea sunt urmatoarele :
Nu exista competenta decat in baza legii.
Astfel, actele administrative nu pot fi emise sau adoptate decat de autoritatile
investite de lege sau de acte date in baza legii, cu aceasta competenta.
Conform principiului paralelismului actelor juridice, autoritatea care poate emite
un act administrativ, are si competenta de a-l desfiinta (ex.: numirea in functie si
revocarea din functie).
Competenta de a emite acte administrative este legata de functia pe care o
indeplineste autorul competentei, nu persoana acestuia.
Competenta este, asadar, destinata functiei respective, persoana care o
indeplineste nefiind decat mijlocul prin care se realizeaza functia respectiva.
Competenta de emitere a actelor administrative exista inainte de numireapersoanei in functie si subzista si dupa plecarea persoanei respective din functie, precum
si in cazul in care functia nu este ocupata.
O alta caracteristica este cea a abilitarii legale a autorilor actelor administrative,
pentru acestia exercitiul competentei fiind un drept si o obligatie in acelasi timp, si nu
un privilegiu.
Drept urmare, competenta de a emite acte administrative poate fi oricand
modificata, fara ca titularul functiei sa aiba dreptul de a pretinde mentinerea acesteia.
O alta trasatura a competentei de a emite acte administrative este permanenta
acesteia, in sensul ca nu se epuizeaza prin exercitare.Ca atare, autorul competentei poate face actul administrativ ori de cate ori se
ivesc conditiile de exercitare a competentei. De pilda, poate fi aplicata sanctiunea, de
fiecare data cand sunt intrunite elementele constitutive ale unei contraventii, deci cand
starea contraventionala se repeta.
Competenta in emiterea actelor administrative derivand din lege, este egala
pentru toate persoanele carora li se adreseaza actele administrative emise pe baza acestei
competente.
Titularii competentelor nu pot renunta la competenta respectiva si nu o pot
incredinta spre exercitare altor persoane, ca principiu.Se ivesc insa situatii in care titularul competentei nu poate sa indeplineasca
atributiile functiei din diferite motive, cum ar fi lipsa de la serviciu, in caz de boala, o
supraaglomerare a sarcinilor de serviciu, etc.
Exercitarea competentei pentru emiterea actelor administrative
In practica se intalnesc situatii in care titularii competentei pot emite singuri acte
administrative, insa in alte cazuri, competenta lor se subordoneaza altor competente
exercitate de alti titulari.
Asa de pilda, in exercitarea competentei, o autoritate executiva trebuie sa tina
seama de competenta unei autoritati deliberative.
In aceste cazuri, pentru emiterea actelor administrative, titularul competentei
trebuie sa aiba o aprobare prealabila sau o aprobare ulterioara (ratificare) a actelor, din
partea organelor fata de care se subordoneaza.
14
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
15/67
In cadrul concursului de competenta in forma directa, suntem in prezenta unui
act administrativ emis prin acordul mai multor autoritati ale administratiei publice din
diferite domenii si ramuri de activitate (ex.: actul administrativ emis de mai multe
ministere, asa-zisul ordin comun al diferitilor ministri).
Concursul de competenta in forma indirecta este cel mai frecvent intalnit in
practica autoritatilor administratiei publice si se exprima in mai multe feluri :
O subordonare a competentei este fata de autoritatea ierarhica. Principiul
subordonarii ierarhice da dreptul organelor ierarhic superioare sa exercite o activitate de
indrumare prin instructiuni si ordine asupra felului in care trebuie exercitata competenta
de catre organele ierarhic inferioare.
Alte modalitati privind subordonarea competentei constau in aprobarea prealabila
sau aprobarea ulterioara emiterii actului, aprobari fara de care actul administrativ emis
este considerat nelegal.
O alta situatie este supunerea competentei de emitere a actelor administrative
unor reguli de procedura, prevazute de normele juridice.
O alta situatie este subordonarea competentei fata de anumite avize conformedate de diferite autoritati ale administratiei publice. Avizul conform este un punct de
vedere privitor la o anumita problema pe care o are de rezolvat administratia publica,
punct de vedere ce este exprimat de o alta autoritate a administratiei publice in baza
competentei stabilite de normele juridice si care este obligatoriu in solutionarea
problemei prin actul administrativ care se emite.
Rezulta ca, in cazul avizului conform, titularul competentei este nu numai obligat
sa ceara avizul altei autoritati ale administratiei publice dar este si obligat sa tina cont de
acest aviz (ex.: avizul Ministerului Finantelor in cazul emiterii actelor administrative ce
privesc probleme referitoare la aspecte financiare).Pentru toate aceste avize si aprobari, trebuie sa existe o prevedere legala, iar
neconsiderarea ca valabile a acestor acte este expresia nerespectarii dispozitiilor legale
care fac referire la aceste avize si aprobari.
Competenta titularului poate fi legata si de anumite avize, asa-zis consultative, in
masura in care se considera binevenit punctul de vedere din acel aviz.
Avizele consultative sunt de doua feluri : facultative si obligatorii.
Avizele facultative sunt cele pentru care titularul competentei nu are obligatia de
a le solicita, iar daca le-a solicitat, nu are obligatia de a tine cont de ele.
Avizele obligatorii sunt cele pentru care in normele juridice se prevede obligatiade a le cere, dar nu si obligatia de a tine cont de ele.
In masura in care nu s-a solicitat un aviz pentru care dispozitiile legii prevad
obligatia de a fi solicitat, actul respectiv este lovit de nulitate.
Rezulta ca avizele consultative sunt considerate proceduri pe care trebuie sa le
respecte cei care emit sau adopta acte administrative.
O alta regula procedurala care trebuie respectata in exercitarea competentei, este
cea privind forma scrisa ceruta pentru unele acte administrative.
Prin forma actelor administrative intelegem felul in care se exprima vointa
juridica pe care o cuprind aceste acte, vointa juridica fiind de altfel continutul actului
administrativ.
Actul administrativ poate fi, sub aspectul formei, scris, oral sau implicit.
15
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
16/67
Problema formei actului administrativ are importanta deosebita pentru
asigurarea legalitatii acestor acte.
Referitor la forma scrisa, trebuie mentionat ca si atunci cand nu este prevazuta in
mod obligatoriu, aceasta este recomandabila.
Astfel, forma scrisa ingaduie autorului competentei sa-si formuleze cat mai clar
vointa sa juridica, iar celor care executa actul, care trebuie sa i se
conformeze, li se da posibilitatea de a intelege mai usor vointa juridica a celui care a
emis actul.
In al doilea rand, forma scrisa a actului administrativ permite exercitarea
corespunzatoare a controlului, putandu-se stabili relativ usor raportul de conformitate
intre baza de referinta care este norma juridica ori actele emise pe baza ierarhiei si actul
administrativ controlat.
Contractele administrative
Cadrul legal
In realizarea sarcinilor pe care le au organele administratiei publice sunt folosite
nu numai actele administrative care au caracter unilateral, ci si contracteleadministrative care sunt acte juridice bilaterale.
Contractele administrative sunt acte juridice pe care le incheie autoritatile
administratiei publice cu cei administrati, acte care cuprind manifestari de vointa pentru
parti contractante.
Prin natura lor, contractele administrative nu se deosebesc de contractele civile,
deosebirea existand doar pe taramul regimului juridic ce li se aplica.
In dreptul socialist existenta actelor administrative era contestata, deoarece acest
sistem de drept nu admitea existenta si aplicarea deopotriva, cu privire la actele juridice,
a dreptului public si a celui privat, contractele administrative fiind din aceasta cauza,inadecvate sistemului de drept amintit.
Aparitia in dreptul pozitiv actual a unor reglementari si a unor concepte juridice
traditionale, ne determina sa consideram contractele administrative ca apartinand
dreptului administrativ.
Aceste reglementari au aparut in Legea nr. 18/1991 a fondului funciar si in Legea
nr. 15/1990 cu privire la reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si
societati comerciale.
Astfel, in Legea nr. 18/1991 se prevede ca unele terenuri ce apartin domeniului
public si care sunt afectate unei utilitati publice, pot fi folosite in regim de drept public.De asemenea, prin dispozitiile Legii nr. 15/1990 se reglementeaza concesionarea,
inchirierea si locatia gestiunii unor activitati comerciale, servicii publice, unitati de
productie ale unor regii autonome, bunuri si terenuri proprietate de stat.
Trasaturile caracteristice contractelor administrative
Contractele administrative prezinta anumite trasaturi caracteristice in privinta
partilor, obiectului, clauzelor si executarii acestora, dupa cum urmeaza:
Partile in contractele administrative
Una din partile contractante are obligatoriu calitatea de autoritate a administratiei
publice si prezenta acestei autoritati in contractele administrative este justificata de
activitatea de organizare a executarii si de executare a legii potrivit competentei
conferita de normele juridice, in vederea realizarii unui interes public sau utilizarii
domeniului public.
16
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
17/67
Cealalta parte contractanta este un particular (persoana fizica sau juridica) care
se situeaza in afara sistemului autoritatilor administratiei publice.
Obiectul contractelor administrative
Potrivit legislatiei in vigoare, obiectul contractelor administrative il poate
constitui concesionarea unor activitati economice, servicii publice, unitati de productie
ale unor regii autonome si terenuri proprietate de stat sau ale unitatilor administrativ-
teritoriale, asa cum au fost stabilite prin hotarare de Guvern, in conformitate cu
dispozitiile art. 25 din Legea nr. 15/1990.
Obiect al acestui contract poate fi si inchirierea unor bunuri care apartin statului si
date in administrarea unor organe ale statului sau unor regii autonome.
Obiect poate fi si locatia gestiunii sectiilor sau altor agenti economici cu capital
integral sau majoritar de stat.
Utilizarea domeniului public poate fi acordata si prin acte unilaterale de
autorizare a unor persoane fizice sau juridice, carora li se permite sa foloseasca cu titlu
gratuit sau contra cost, pe perioade limitate, anumite portiuni ale domeniului public(ex.:
permisiunea de a instala o toneta pe domeniul public).Clauzele contractuale
Legea stabileste modul in care se mentioneaza in contracte administrative
clauzele contractuale. Astfel, clauzele contractuale sunt cuprinse intr-un caiet de sarcini
in care sunt prevazute obligatiile concesionarilor, chiriasilor, locatarilor dupa cum
suntem in prezenta unui contract de concesiune, inchiriere sau locatie a gestiunii.
Executarea contractelor administrative
Conditiile de executare sunt mai riguroase si sanctiunile mai energice. Astfel,
autoritatile administratiei publice exercita un control cu atributii largi in ceea ce priveste
modul de indeplinire a obligatiilor asumate prin contractele administrative.Sanctiunile pentru nerespectarea clauzelor prevazute in aceste contracte sunt mai
aspre decat in dreptul civil, autoritatile administratiei public putand modifica unilateral
clauzele contractuale si rezilia aceste contracte daca partile contractante nu isi
indeplinesc obligatiile sau daca interesele generale cer acest lucru.
NOTIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV.
TIPURI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Notiunea de contencios administrativ
Romania este stat de drept si, ca oricare stat de drept, este organizat potrivit
principiului separartiei si echilibrului puterilor legislativa, executiva si judecatoreasca
in cadrul democratiei constitutuinale, care colaboreaza sau se controleaza reciproc
pentru buna functionare a statului.
In acest context, doua regului caracterizeaza, din punct de vedere al relatiei
cetatean administratie, statul de drept : prima priveste obligatia constitutionala ca
intreaga activitate a statului sa fie supusa normelor juridice, pentru a i se limita astfel
puterea, fapt ce decurge in mod expres din prevederile art.1 alin.5 ale Constitutiei
Romaniei, republicata, conform carora respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a
legilor este obligatorie, cea de a doua se refera la dreptul celor administrati de a apela
17
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
18/67
la justitie pentru a face ca normele juridice sa fie respectate de administratie, asa cum
rezulta explicit din dispozitiile constitutionale ale art.21, potrivit acestora orice
persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a
intereselor sale legitime. Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept. Partile
au dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil. In
acest sens, in literatura de specialitate se afirma nu exista libertate si nici respct pentru
persoana umana fara judecator : oricine se considera lezat sau oprimat se poate adresa
unei autoritati independente. In fata ei, va avea facultatea de a se explica si de a obtine,
dupa o dezbatere contradictorie o sentinta care se impune tuturor, in particular,
autoritatii publice care l-a lezat prin atitudinea sa,.
Statul de drept are in acest cadru, ca fundament, principiul legalitatii, potrivit
caruia actele administrative trebuie emise pe baza si in conformitate cu Constitutia si cu
legile adoptate de autoritatea legiuitoare, precum si cu celelalte acte normative.
Acest principiu fundamental isi are sensul atat din perspectiva apararii drepturilor
si libertatilor cetatenesti impotriva eventualelor abuzuri si ilegalitati ale statului, cat si
din cel al unei bune si permanente functionari ale serviciilor publice, indiferent deinteresul general sau local pe care-l realizeaza, al asigurarii aplicarii legilor, al adoptarii
si emiterii actelor administrative si al mentinerii ordinii publice.
Administratia publica, ca activitate indispensabila in procesul de organizare a
executarii si de executare a legii, are menirea de a realiza anumite valori politice pentru
satisfacerea trebuintelor societatii, fiind din aceasta cauza o activitate subordonata
acestor valori.
Ca atare, prin insasi natura sa, administratia publica necesita supunere fata de
multiple forme de control. Controlul activitatii administrative este amplu: el priveste
numeroase autoritati publice, precum si guvernul, ministerele, autoritatile administrativeautonome, serviciile deconcentrate, agentiile, consiliile locale, consiliile judetene,
primarii si multe altele, care emit sau adopta annual, in totalitate, milioane de acte
importante pentru viata tarii, a institutiilor si a cetatenilor. Fiecaruia dintre noi fiindu-I
adresate, de multe ori pe zi, numeroase acte administrative ale caror autoritati cu
caracter general sau individual, nationale sau locale, uneori chiar fara sa stim.
In acest sens, pentru ca administratia publica sa fie ferita de a comite ilegalitati,
au fost stabilite diferite mijloace preventive, care au drept scop sa asigure, pe de o parte,
aplicarea si executarea intocmai a legilor si a altor acte normative, iar, pe de alta parte,
sa apere drepturile si interesele administratilor.Aceste mijloace sunt, in primul rand, ordinele, instructiunile si circularele
superiorului ierarhic, care lamureste si explica autoritatilor ierarhic inferioare cum
trebuie sa actioneze pentru a se conforma intocmai dispozitiilor legale. In al doilea rand,
sunt formele procedurale de elaborare a actelor administrative : anterioare,
concomitente si posterioare. Exista si o a treia modalitate, cea a controlului activitatii
administrative prin functia interna de control a conducerii, cat si cea de control extern,
cel specializat, adica controlul exercitat de Guvern si de structurile adminstrative
subordonate acestuia.
Daca administratia publica a emis un act administrativ si acesta se constata ca
este ilegal si nu a fost inlaturat pe caile speciale ale recursului gratios sau ale celui
ierarhic, atunci se va putea recurge la sanctiunile deja cunoscute: anularea (cu nulitatea
absoluta si ce relativa), revocarea si suspendarea actului.
18
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
19/67
De asemenea, un alt mijloc de control il constituie controlul parlamentar ce se
manifesta, de regula, prin interpelari si intrebari adresate Guvernului ori ministrilor cu
privire la modul in care functioneaza administratie publica. La acest control parlamentar
se adauga si un altul specific, cel exercitat de catre Avocatul poporului, realizat, mai
ales, pentru respectarea drepturilor si libertatilor cetatenesti de catre autoritatile publice,
pe cale extrajudiciara.
Toate aceste mijloace sunt insa insuficiente pentru garantarea legalitatii in
activitatea administratiei publice, cat si pentru apararea drepturilor si intereselor
administratilor si, ca atare, in statul de drept s-a impus, ca masura
complementara, instante organizate dupa principiile de organizare judecatoreasca,
investite cu controlul de legalitate al actelor administrative.
Instituirea controlului administratiei publice altor autoritati decat cele ale puterii
executive se datoreaza faptului ca autoritatile puterii judecatoresti au o pozitie
suficient de consolidata fata de acestea, fiind in masura sa ia hotarari in deplina
independenta. Aceste instanre judecatoresti sunt chemate sa pronunte sanctiuni
impotriva actelor administrative ilegale, conform cu procedura judecatoreasca, prin actejurisdictionale care se bucura de autoritate de lucru judecat, care se presupun ca exprima
adevarul, res judicata pro veritate habetur, in sensul ca, odata ce actul a ramas
definitiv, prin epuizarea sau neexercitarea in termen a tuturor cailor de atac permise,
chestiunea rezolvata prin hotarare nu mai poate fi pusa in discutie prin nici un fel de
cale judecatoreasca si inaintea niciunui fel de instante judiciare.
Persoanele vatamate in drepturile lor recunoscute de lege sau in interesele lor
legitime printr-un act administrativ ilegal sau prin nesolutionarea in termenul legal al
unei cereri au posibilitatea, astfel, sa ceara acestor instante judecatoresti sa aplice
sanctiuni impotriva ilegalitatilor savarsite de autoritatile administrative. In acest fel, prinexercitarea controlului judecatoresc, principiul legalitatii detine garantii suficiente, de
natura constitutionala ce asigura, in mod eficace, drepturile si interesele administratilor
impotriva arbitrarului administrativ.Litigiile care se nasc intre administratie si particulari sau intre doua
autoritati administrative sau chiar intre doi particulari cu privire la legalitatea
unui act administrativ, precum si rezolvarea unor asemenea litigii de drept de
catre instantele judecatoresti, in conformitate cu procedura judecatoreasca, se
numeste contencios administrativ.
Contenciosul administrativ este o ramura speciala a dreptului administrativ carestudiaza ansamblul de reguli privitoare la organizarea si functionarea activitatii de
control jurisdictional al administratiei publice. El are drept finalitate un dublu scop: pe
de o parte, cresterea eficienta a apararii interesului general si a celui local iar pe de alta
parte, asigurarea unei protectii sporite pentru administrati fata de excesele
administratiei publice.
Intr-un stat de drept, contenciosul administrativ reprezinta forma democratica de
reparare a incalcarilor savarsite de catre organele administrative, de limitare a puterilor
arbitare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administratilor sau altfel
spus o forma juridica de aparare a particularilor, persoane fizice sau juridice, impotriva
abuzurilor administratiei publice.
19
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
20/67
Contenciosul administrativ este aspectul patologic al activitatii administrative,
spune Charles Debbasch, el ilustreaza comportamentele, deviatiile si excesele
administratiei.
a) In notiunea de contencios administrativ trebuie sa intre, arata Erast Ditti
Tarangul, toate aceste litigii, fie ca este vorba de litigiile de drept in care apare
administratia ca parte, fie ca este vorba de litigii de drept public care pot sa aiba loc si
numai intre particulari, deoarece toate aceste litigii intra in sfera dreptului administrativ
si sunt supuse mai mult sau mai putin regimului exorbitant al dreptului public.
Notiunea de contencios administrativ este inteleasa de alti autori, numai in sensul
organic se rezolvare a litigiilor de drept data de competenta unor instante special
investite, asa fiind de prilda, in Franta, Consiliul de Stat iar la noi, in perioada
interbelica, fostele curti de apel, curtile administrative, infiintate potrivit Legii pentru
organizarea Curtilor Administrative din 15 martie 1939.
Ca atare, se aprecia ca numai rezolvarea litigiilor date in competenta acestor
instante poate fi considerata drept un contencios administrativ. Fata de o asemenea
abordare, ED Tarangul preciza ca prin cuvantul contencios nu trebuie sa intelegem oinstanta, ci rezolvarea unui litigiu iar contenciosul administrativ reprezinta rezolvarea
unor litigii speciale in care administratia este parte sau care sunt cu privire la dreptul
public. El arata, in acest sens, ca exista numai instante investite cu contencios
administrativ.
Contenciosul administrativ reprezinta una dintre institutiile fundamentale ale
dreptului public care a evoluat, in principal, datorita practicii judiciare si a doctrinei si
apoi a reglementarilor juridice.
Sub aspect material, notiunea de contencios administrativ poate fi definita ca
ansamblul litigiilor ce se nasc intre particulari si administratiile publice, care pun incauza reguli, principii si situatii juridice ce apartin dreptului public.
In acest sens, definitia lui Ducrocq, devenita clasica, arata ca sub aspect formal
contenciosul administrativ este constituit din totalitatea litigiilor de competenta
tribunalelor sau a justitiei administrative.
Inceputul evolutiei contenciosului administrativ este marcat de revolutia franceza
din 1789. Astfel, in Franta, prin legea din 16-14 august 1790, si apoi prin cea din 16
fructidor anul III, a fost realizata o separatie absoluta a puterii executive de cea
judiciara, ca atare, orice interventie a tribunalelor asupra administratiei si a actelor
acesteia este interzisa. Ulterior, s-a statuat si principiul responsabilitatii statului pentrudaunele cauzate, regula raspunderii functionarilor publici, precum si principiul
garantarii functionarilor publici, consacrat de art. 75 din Constitutia anului VIII (1799).
Acest din urma principiu era si cel care impunea ca urmarirea judiciara a functionarilor
publici sa fie conditionata de autorizarea Consiliului de Stat. Initial, Consiliul de Stat a
fost organizat ca organ consultativ al guvernului, el emitea avize asupra proiectelor de
acte normative, legislative si administrative. Avizul primeste foarte curand valoare
obligatorie pentru instantele inferioare.
Incepand din 24 mai 1872, Consiliul de Stat are o sectie de contencios
administrativ care isi exercita atributiile ca tribunal administrativ, natura sa este, insa si
astazi, de organ al puterii execuitve.
Un moment semnificativ in evolutia contenciosului administrativ il constituie
Decizia Blanco a Consiliului de Stat din Franta, din 8 februarie 1873, prin care s-a
20
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
21/67
impus teoria raspunderii statului pentru fapta culpabila a functionarilor, precum si
teoria regimului exorbitant al raspunderii administratiei, care, ulterior, se va extinde si
in alte tari europene. Acest act preciza ca responsabilitatea care poate incumba statului
prejudicii particularilor printr-un fapt al persoanelor care functioneaza in serviciu
public nu este nici generala, nici absoluta, ea are regulile sale speciale.
Sistemul francez se fundamenteaza pe doua principii esentiale : separarea
activitatii administrative de cea judiciara si separarea administratiei active de puterea
judecatoreasca. Specificarea acestui sistem este faptul ca justitia administrativa are
propriul sau organ suprem, respectiv, sectia de contencios a Consiliului de Stat, care
apare ca o autoritate a puterii executive si nu a puterii judecatoresti. Din aceste
considerente jurisdictiile administrative sunt constituite din consilieri juridic ce apartin
administratiei si nu din magistrati, ceea ce face ca ei sa fie supusi regulilor de recrutare
si de cariera proprii.
Sub aspect formal, in general, exista trei tipuri de contencios administrativ:
a) justitii administrative paralele cu instantele de drept comun, denumite
tribunale administrative, curti de apel si Consiliul de Stat;b) sectii specializate la nivelul acelorasi categorii de instante si cuprinse in
sistemul unei singure curti supreme de justitie;
c) sistemul anglo-saxon al competentei instantelor de drept comun, care au
atributii si in materia contenciosului administrativ.
A existat si un al patrulea sistem, cel al administratorului-judecator, realizat
de organe administrative cu caracter jurisdictional dar, care, in prezent, tinand seama de
mutatiile intervenite in raporturile dintre puterile publice, au condus la renuntarea
sistemului administratorului judecator unic.
Notiunea de contencios administrativ roman este unul dintre concepteletraditionale ale dreptului nostru administrativ, care se sprijina pe doua principii
fundamentale ale oricarui stat de drept: principiul respectarii drepturilor legal
dobandite si pe principiul obligativitatii statului de a asigura executarea
hotararilor judecatoresti. In prezent, la noi in tara, principiul constitutional care
guverneaza contenciosul administrativ pentru daune cauzate prin acte ilegale ale statului
(administratiei) sau ca urmare a riscului serviciilor publice este principiul raspunderii
patrimoniale a statului.
Nu se poate concepe viata sociala si o societate civilizata unde cetateanul sa nu
aiba constiinta ca raporturile juridice, incheiate in cadrul ordinii juridice constitutionale,sunt intangibile, astfel ca ele sa poata constitui fundamentul activitatii sale. De
asemenea, nu este de conceput un stat, cel putin in forma sa de organizare de stat de
drept, care sa nu puna in executare sau sa nu vrea sa execute hotararile sau deciziile
juridice ori chiar impotriva statului.
Fenomenul contencios apare in mod incidental si anormal atunci cand o persoana
fizica sau juridica pretinde ca s-a produs o incalcare a unui drept, ce consta dintr-o
activitate materiala sau juridica, sau chiar intr-o abtinere si sesizeaza instanta
judecatoreasca competenta pentru a solutiona acest conflict.
Termenul de contencios desemneaza caracterul actelor si procedurilor judiciare
are implica dezbateri contradictorii, citarea partilor, etc. El provine din cuvantul latin
contendere, a lupta, intrucat procesele care se desfasurau in fata instantelor erau
asamanate, de mult timp, unor lupte judiciare, unde fiecare parte lupta contradictoriu
21
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
22/67
pentru recunoasterea si apararea dreptului sau. Din aceasta perspectiva, Tudor
Draganu defineste contenciosul administrativ ca totalitatea mijloacelor juridice puse la
dispozitia cetatenilor pentru a putea lupta in vederea restabilirii ordinii de drept,
tulburata prin actele juridice si faptele materiale ale organelor administratiei de stat,
intervine in aplicarea legilor si din functionarea serviciilor publice.
In perioada interbelica chiar terminologia folosita de jurisprudenta romaneasca
pentru plangerile celor vatamati, intentate pe temeiul art. 1 din Legea contenciosului
administrativ, erau denumite actiuni de contencios administrativ.
Aceasta face ca, in dreptul nostru administrativ, termenul de contencios sa fie
utilizat pentru a delimita caile de atac jurisdictionale impotriva actelor si operatiunilor
administrative.
De altfel, in doctrina romaneasca interbelica, notiunea de contencios
administrativ se folosea fie intr-un sens larg, material, care desemna totalitatea
litigiilor dintre administratie si particulari (indiferent cine solutiona litigiul, un organ
judecatoresc sau un organ administrativ), fie intr-un sens strict, mentionand doar
litigiile solutionate de instantele judecatoresti.In acest context, contenciosul administrativ roman era definit ca o totalitate a
litigiilor nascute intre particulari si administratiunile publice, cu ocaziunea organizarii si
functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si situatiuni
juridice apartinand dreptului public.
Contenciosul administrativ poate fi inteles si prin prisma faptului ca
administratia publica are ca atributii asigurarea aplicarii legilor si de a emite acte
normative pentru organizarea executarii legilor, de a asigura functionarea serviciilor
publice, de a lua masuri pentru executarea contractelor administrative, de a ocroti
drepturile persoanelor si de a satisface cerintele celor doi, ori de a mentine ordineapublica. In indeplinirea acestor atributii, uneori administratia publica lezeaza drepturile
si intereselor persoanelor, ele pot formula o plangere, o contestatie juridica, rezolvata de
catre autoritatile competente in mod contencios. De aici si denumirea de contencios
administrativ.
Asemenea litigii sunt de competenta fie a autoritatilor judecatoresti de drept
comun, prin tribunale specializate, ca la noi in tara, fie a unor autoritati speciale admin
istrative, dupa sistemul adoptat de Franta si in multe alte state. Contenciosul
administrativ ia nastere din ciocnirea intereslor care se gasesc fata in fata.
In acest context, trebuie sa precizam ca cetatenii vatamati, in raporturile lor cuautoritatile publice, prin actele administrative ale acestora au la dispozitie doua categorii
de mijloace juridice prin care poate solicita sa le fie recunoscute drepturile sau interesle
legitime incalcate prin aceste acte, ele fiind : recursurile administrative si recursul
contencios.
Pe baza actualei legislatii putem defini contenciosul administrativ ca pe o
activitate de solutionare a litigiilor in care cel putin una din parti este o autoritate
publica, o autoritate administrativa, respectiv un functionar public, generate prin
emiterea unui act administrativ sau nesolutionarea in termen a unei cereri, de catre
instante specializate de contencios administrativ stabilite de Legea 554/2004.
22
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
23/67
CLASIFICATII TIPURI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
In literatura de specialitate se disting doua categorii de contencios administrativ
determinate de competenta instantelor de contencios administrativ, respectiv sa anuleze
ori sa modifice un act administrativ emis de o autoritate publica sau sa oblige autoritatea
publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si sa oblige
autoritatea publica la repararea pagubelor, fie prin eliberarea unui act administrativ, fie
prin solutionarea in termen a unei cereri.
Astfel, o prima clasificatie este contencios administrativ in anulare si contencios
administrativ de plina jurisdictie.
Contenciosul administrativ in anulare este cel in care instanta de contencios poate
sa anuleze sau sa modifice un act administrativ emis cu nerespectarea conditiilor
prevazute de lege ori sa oblige autoritatea publica sa rezolve o cerere referitoare la un
drept recunoscut de lege.
Contenciosul de plina jurisdictie este cel in care instanta de contencios
administrativ este competenta sa anuleze ori sa modifice actul administrativ atacat, saoblige autoritatea publica sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si
sa acorde repararea daunelor cauzate.
Contenciosul pentru exces de putere, impreuna cu contenciosul de interpretare si
contenciosul de represiune reprezinta o alta clasificatie realizata pe baza doctrinei
franceze.
Contenciosul pentru exces de putere este cel prezentat in Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 si este bazat pe principiile generale de drept, contra tuturor
actelor administrative si exercitat in scopul asigurarii respectarii legalitatii in activitatea
administrativa.Contenciosul de interpretare are ca obiect obtinerea pe cale principala sau
incidentala a unei clarificari asupra sensului unui act administrativ neclar.
Contenciosul de represiune este cel in care se exercita in fata instantelor
competente in aplicarea de amenzi ca urmare a neexecutarii hotararilor judecatoresti
definitive si irevocabile.
REFLECTII PE MARGINEA LEGII NR. 554/2004 IN
COMPARATIE CU LEGEA NR. 29/1990
Noua Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, a reprezentat o necesitate
ca urmare a faptului ca, atat doctrina de specialitate, cat si instantele de specialitate au
comentat pe larg ineficienta in anumite situatii a continutului Legii nr. 29/1990 care era
o lege depasita si care urma sa fie pusa de acord cu noile relatii sociale.
Totodata, era necesara modificarea ca urmare a intrarii in vigoare a noii
Constitutii din octombrie 2003, dar si a Legii 215/2001 privind administratia publica
locala, acte normative care stabileau principii noi si ce urmau sa fie cuprinse intr-o alta
lege a contenciosului aministrativ.
In aceste conditii prezentarea unor reflectii legate de oportunitatea Legii
554/2004 este necesara si ca o comparatie cu un act normativ care la momentul
respectiv era adecvat dar in prezent era ineficient.
23
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
24/67
In cele ce urmeaza vom realiza cateva comparatii in ceea ce priveste
reglementerile dintre actuala lege a contenciosului si vechea lege a contenciosului
administrativ.
a. Conditiile privitoare la calitatea reclamantului se refereau la : 1) calitatea
reclamantului de a sta in justitie si 2) dovada vatamarii unui drept al sau.
1. Conform prevederilor art. 1 alin.1 din Legea nr. 29/1990, se stabilea ca au
calitatea de a sta in justitie doua categorii de persoane : persoane fizice si persoane
juridice (potrivit art. 52 din Constitutia republicata, orice persoana vatamata de o
autoritate publica).
Legea nr. 29/1990 stabilea ca persoanele fizice pot fi reclamante daca au
capacitate de folosinta, capacitate de exercitiu si capacitate procesuala. Puteau avea
calitatea de reclamant in litigiile de contencios administrativ si functionarii publici, in
conditiile prevazute de Legea nr. 188/1999, republicata, in cazurile in care se aducea
atingere drepturilor privind functia publica, prin acte administrative emise de autoritatile
sau institutiile publice unde isi desfasurau activitatea.
2. Potrivit aceluiasi alin. (1) al art. 1 din Legea nr. 29/1990, se cerea persoaneiconditia de a dovedi ca a fost vatamata in drepturile sale recunoscute de lege, pentru a
se putea adresa instantei de contencios competente, in vederea anularii actului,
recunoasterea dreptului si repararea pagubei ce i-a fost cauzata.
Din acest punct de vedere, contenciosul nostru administrativ era un contencios
subiectiv, intrucat reclamantul nu poate sta in instanta decat in masura in care actul
administrativ sau refuzul nejustificat vatama drepturile lui subiective.
Actualul art. 52 din Constitutia Romaniei, republicata aduce modificari de
substanta atat fostului art. 48 cat si legii, in sensul ca se adauga ca este indreptatita sa
obtina reparatii nu numai persoana vatamata intr-un drept al sau, ci si persoanavatamata intr-un interes legitim.
Potrivit legii, insa, nu este suficient ca persoana fizica sau juridica sa aiba
capacitatea de a sta in justitie, ea trebuind sa dovedeasca si faptul ca a fost vatamata in
drepturile sale recunoscute de lege. Cu alte cuvinte, reclamantul trebuia sa fi fost
beneficiarul unui drept recunoscut de lege sau de actele administrative, emise pe baza si
in executarea legii, drept pe care autoritatea administrativa parata avea obligatia sa-l
respecte si eventual sa-l realizeze in favoarea sa. Daca autoritatea administrativa nu
indeplinea aceasta obligatie, ea vatama dreptul subiectiv al reclamantului, ceea ce ii
permitea sa introduca actiunea in contencios administrativ.In acest cadru, reamintim ca dreptul subiectiv este definit de doctrina ca puterea
garantata de lege vointei subiectului activ al raportului juridic, in temeiul careia acesta
este in masura, in vederea valorificarii unui interes direct, sa desfasoare o conduita
determinanta sau sa pretinda subiectului pasiv al raportului juridic o anumita
comportare, care, la nevoie, poate fi impusa acestuia cu sprijinul fortei de constrangere a
statului. Cat priveste interesul ocrotit de lege, se precizeaza ca acesta nu confera
purtatorului sau posibilitatea garantata de lege prin eventuala aplicare a constrangerii de
stat, de a desfasura anumite activitati sau de a se abtine de la ele.
De asemenea, se impune sa subliniem si faptul ca art. 1 al Legii nr. 29/1990
trebuia interpretat, dupa intrarea in vigoare a Constitutiei Romaniei, in conditiile
prevazute de normele constitutionale ale art. 21, care consacra principiul potrivit
24
8/2/2019 Consideratii Generale Asupra Evolutiei Legislatiei Contenciosului Administrativ in Romania
25/67
caruia orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, libertatilor
si intereselor sale legitime.
De altfel, prevederile actualului art. 52 din Constitutia Romaniei, republicata,
schimba conceptia cu privire la aceasta conditie in sensul ca pentru introducerea unei
actiuni directe in contenciosul administrativ este suficienta dobandirea unui interes
legitim, precizand ca este vorba despre vatamarea in drepturile si interesele legitime
recunoscute de lege. Pentru a fi considerat un interes legitim, in literatura noastra de
specialitate se apreciaza ca acesta nu este suficient ca el sa nu contravina ordinii juridice
in vigoare, ci este necesar sa-si aiba izvorul si sa fie ocrotiti de o prevedere a unei norme
juridice scrise sau cutumizare.
Cu privire la dispozitiile art. 1 al Legii nr. 29/1990 este de mentionat ca doctrina
si, de cele mai multe ori si jurisprudenta, considera ca au actiune, in baza legii
contenciosului administrativ, numai persoanele fizice sau juridice
care sunt vatamate in drepturile lor existente recunoscute de lege, nu si persoanele care
solicita apararea unor vocatii si interese.
Astfel, actiunea in contencios administrativ prin care reclamanta cerea sa seconstate ca interesele sale legitime ar fi fost grav vatamate prin faptul ca in urma
prezentarii la un concurs nu a fost clasificata pe primul loc, ci pe al doilea, neputand
ocupa postul vacant de bibliotecar, a fost respinsa.
Mai mult, Curtea Suprema de Justitie, Sectia de contencios administrativ a aratat
ca reclamantul nu avea dreptul recunoscut de lege, de a ocupa postul scos la concurs, ci
doar vocatie la acel post si dreptul de a se prezenta la acel concurs. In continuare, se
mai precizeaza ca abia in urma obtinerii celei mai mari medii, reclamanta ar fi avut
si dreptul, in sensul legii, de a ocupa postul resp
Top Related