1
Concluzii generale privind evaluarea riscurilor de corupţie
în cadrul Agenţiei Naţionale pentru Siguranţa Alimentelor
În conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 1104-XV din 06.06.2002
cu privire la Centrul Naţional Anticorupţie şi ale pct. 3 din Hotărîrea Guvernului nr. 906 din
28.07.2008 cu privire la aprobarea Metodologiei de evaluare a riscurilor de corupţie în instituţiile
publice, în perioada septembrie 2015-aprilie 2016, Centrul Naţional Anticorupţie a asigurat
desfăşurarea activităţii de evaluare a riscurilor de corupţie în cadrul Agenţiei Naţionale pentru
Siguranţa Alimentelor, autoritate administrativă subordonată Guvernului. Scopul procesului de
evaluare a fost identificarea factorilor instituţionali şi a vulnerabilităţilor care favorizează sau pot
favoriza corupţia şi elaborarea recomandărilor pentru excluderea efectelor acestora.
În cadrul Agenţiei, evaluarea a fost iniţiată avînd un dublu obiectiv, pe de o parte
delimitarea clară a competenţelor acestei instituţii faţă de alte autorităţi, la fel, orientate spre
protecţia sănătăţii cetăţenilor şi siguranţei alimentelor, pe de altă parte de a stabili în ce măsură
este împovărată activitatea agentului economic şi expus riscurilor de corupţie. Din aceste
considerente, au fost abordate spre examinare cele mai relevante aspecte ale activităţii
instituţionale, iar factorii de risc identificaţi sunt atît de ordin extern/sistemici, cît şi de ordin
organizaţional, individual.
I. Evaluarea cadrului legislativ şi normativ
Analiza cadrului legislativ şi normativ s-a realizat pornind de la „funcţiile, competenţele şi
atribuţiile” ANSA examinate în paralel cu „competenţele şi atribuţiile” altor două instituţii
publice: Agenţia pentru Protecţia Consumatorilor, creată prin HG nr. 936/2011, supusă procesului
de evaluare a riscurilor de corupţie în perioada noiembrie 2014-iulie 2015, şi Serviciul de
Supraveghere a Sănătăţii Publice, creat în temeiul HG nr. 384/2010.
Conform art. 18 alin.(1) şi (2) al Legii nr. 113/2012 cu privire la stabilirea principiilor şi a
cerinţelor generale ale legislaţiei privind siguranţa alimentelor, ANSA a fost creată „pentru a se
atinge un grad înalt de protecţie a sănătăţii publice şi a intereselor consumatorului în ceea ce
priveşte siguranţa alimentelor, pentru a se aduce în concordanţă cadrul legal şi toate
prevederile privind siguranţa alimentelor, pentru a se asigura inofensivitatea alimentelor şi un
grad ridicat de trasabilitate la toate etapele lanţului alimentar, pentru eliminarea dublării
funcţiilor de control şi de supraveghere şi reducerea substanţială a poverii financiare a
agenţilor economici”.
Aceleaşi prevederi se regăsesc şi în pct. 2.2 din Strategia în domeniul siguranţei alimentelor
pentru anii 2011-2015, aprobată prin HG nr. 747 din 03.10.2011: „reglementarea politicii în
domeniul siguranţei alimentelor trebuie să aibă la bază o lege elaborată în conformitate cu
prevederile Regulamentului CEE nr.178/2002, în care să fie reglementate în mod clar
atribuţiile autorităţii competente şi cele ale operatorilor din domeniul alimentar referitor la
siguranţa alimentelor şi calităţile nutreţurilor, pentru a elimina orice suprapunere a domeniilor de
competenţă, stabilite prin acte normative cu un caracter fragmentar şi neuniform”.
Totuşi, în practică lucrurile sunt diferite. În Republica Moldova există mai multe instituţii
guvernamentale implicate în procesul de elaborare şi implementare a reglementărilor în domeniul
siguranţei alimentelor, reprezentat de mai multe acte normative cu un caracter neunitar şi
fragmentat, ce poate conduce la suprapuneri de competenţe pe anumite sectoare de activitate, iar
riscurile constatate în cadrul examinării acestei etape sunt de ordin extern, în afara controlului
direct a instituţiei:
2
1. Dublări de competenţă la „controlul siguranţei alimentelor”:
ANSA
Agenţia pentru protecţia
consumatorilor
Serviciul de supraveghere a
sănătăţii publice
HG nr. 51/2013, pct. 7
„atribuţii” ANSA:
- controlul şi supravegherea
respectării cerinţelor legislaţiei în
vigoare privind siguranţa
alimentelor la toate etapele de
producţie ale lanţului
alimentar;
- controlul oficial asupra
respectării regulilor de producere
şi comercializare a tuturor
produselor alimentare
HG nr. 936/2011 pct. 7 şi pct.
8.10
„funcţii şi atribuţii ale APC”:
- organizarea şi desfăşurarea
activităţilor de supraveghere a
pieţei privind corespunderea
produselor plasate pe piaţă şi a
serviciilor prestate cu cerinţele
prescrise şi/sau declarate,
inclusiv prin efectuarea
controlului, în numele statului,
la toate etapele ciclului vital al
produsului sau al prestării
serviciului
Legea nr. 50/2013, HG nr.
51/2013: „atribuţii ANSA”:
- verificarea respectării cerinţelor de etichetare pentru
asigurarea monitorizării şi
supravegherii trasabilităţii
produselor alimentare pe întreg
lanţul alimentar
HG nr. 597/2012 „atribuţii
APC”:
- verifică nerespectarea
cerinţelor de ambalare şi
etichetare a produselor,
condiţiilor şi regulilor de
depozitare şi transportare
Legea nr. 221/2007 (art. 42):
- APC are competenţe exclusive
în domeniul supravegherii şi
controlului etichetării
produselor de origine animală
pe lanţul producător-
consumator în conformitate cu
caracteristicile declarate sau cu
normele impuse de legislaţie
HG nr. 384/2010 “atribuţii
SSSP”: - supravegherea
etichetării produselor
nealimentare, pe lanţul
producător-consumator, în
conformitate cu cele declarate şi
prevăzute de legislaţie
HG nr. 51/2013:
- ANSA emite certificate de
inofensivitate, conform legislaţiei
în vigoare
- efectuează controlul
supravegherii cerinţelor legale de
siguranţă a alimentelor, în
vederea inofensivităţii lor
HG nr. 597/2012:
- În cadrul controlului, la etapa
de fabricare a produselor
inspectorii APC verifică:
respectarea cerinţelor privind
caracteristicele, indicii de
calitate şi inofensivitate a
produselor, condiţiilor de
păstrare şi transportare a
produselor
Legea nr. 113/2012:
Competenţele MS (Serviciului
sănătate publică):
- identificarea, evaluarea,
managementul şi comunicarea
riscurilor în domeniul
inofensivităţii produselor
alimentare pentru sănătatea
publică, a stării de sănătate şi de
nutriţie a populaţiei
- anterior plasării pe piaţă a
produselor alimentare noi,
produse în ţară dar şi celor
importate, se supun evaluării
inofensivităţii de către organul
de stat de supraveghere a
sănătăţii publice
HG nr. 51/2013 “atribuţii
ANSA”:
- prevenirea comercializării
HG nr. 936/2011 “atribuţiile
APC”:
- Efectuarea controlului de stat
3
Exemplu: În luna aprilie 2016, la Institutul Mamei şi Copilului au fost internaţi mai mulţi
copii din cauza intoxicaţiilor cu banane. Motivul determinat fiind cantitatea prea mare de
nitraţi conţinute în aceste fructe. Potrivit medicilor „pentru prevenirea intoxicaţiilor este
necesar de făcut un control mai riguros la produsele care ajung pe piaţă. Sunt organe
competente care ar trebui să se ocupe de aceasta”. Paradoxul survine la determinarea
„acestor organe competente”, întrucît Agenţia pentru Protecţie Consumatorilor afirmă că
cetăţenii se pot adresa atît la ei, cît şi la ANSA sau la Centrul de Sănătate Publică. ANSA,
însă la sesizarea presei nu a fost de găsit, deşi aceasta este instituţia direct responsabilă şi
instituită întru asigurarea siguranţei alimentelor.
2. Proceduri neuniformizate şi competenţe neclare la eliberarea unor categorii de acte
permisive şi prestarea unor activităţi:
ANSA Serviciul de supraveghere a sănătăţii publice
Legea nr. 221/2007 (art. 18):
ANSA eliberează autorizaţii, avize sanitar-
veterinare şi certificate sanitar-veterinare contra
cost, conform tarifelor stabilite prin lege
Legea nr. 10/2009 privind supravegherea de stat a
sănătăţii publice (art. 21):
Produsele şi serviciile sunt supuse următoarelor
forme de autorizare sanitară (din partea SSSP):
notificarea, avizarea sanitară, înregistrarea de
stat şi certificarea sanitară; autorizaţiile
sanitare de funcţionare a obiectivelor
Legea nr. 221/2007
Defineşte una dintre atribuţiile ANSA: expertiza
sanitar-veterinară şi stabileşte condiţiile şi tarifele
efectuării acesteia
Legea nr. 10/2009 privind supravegherea de stat a
sănătăţii publice (art. 21):
În cadrul autorizării sanitare, expertiza sanitară se
efectuează contra plată conform listei şi tarifelor
serviciilor de sănătate publică aprobate de Guvern,
iar avizele sanitare, certificatele de înregistrare,
certificatele sanitare şi autorizaţiile sanitare de
funcţionare se eliberează gratuit.
Legea nr. 221/2007 (art. 39 ):
Expertiza sanitar-veterinară a produselor şi
materiilor prime de origine animală şi non-animală,
se efectuează conform tarifelor stabilite la anexa
1 (din prezenta lege). Tarifele minime şi cele
maxime pentru activităţile sanitar-veterinare ce nu
sunt incluse în programul strategic de interes
naţional şi pentru activitatea sanitar-veterinară de
liberă practică sunt stabilite de Guvern
Legea nr. 10/2009 privind supravegherea de stat
a sănătăţii publice (art. 21):
În cadrul autorizării sanitare, expertiza sanitară se
efectuează contra plată conform listei şi tarifelor
serviciilor de sănătate publică aprobate de
Guvern, iar avizele sanitare, certificatele de
înregistrare, certificatele sanitare şi autorizaţiile
sanitare de funcţionare se eliberează gratuit.
produselor alimentare
necorespunzătoare şi informarea
agenţilor economici cu privire la
modul de aducere a acestor
produse, în conformitate cu
standardele respective
HG nr. 51/2013
“atribuţiile ANSA”:
- supravegherea respectării
condiţiilor sanitare de
funcţionare la obiectivele care
produc, prelucrează, depozitează,
transportă şi comercializează
produse alimentare în unităţile de
alimentaţie publică şi de comerţ
alimentar
privind respectarea normelor şi
regulilor de desfăşurare a
activităţilor de comerţ
HG nr. 384/2010
„atribuţiile SSSP”: - Competenţele SSSP în
domeniul supravegherii
condiţiilor de igienă în localurile
publice, locurile de agrement şi
instituţiile de deservire:
supravegherea respectării
legislaţiei sanitare la etapa de
funcţionare a obiectivelor
4
Lista de produse prevăzută în anexa Legii
221/2007: carne, ouă, conserve, lapte, produse din
lapte, peşte congelat şi afumat, produse culinare
Lipsa de produse prevăzută în anexa HG nr.
384/2010: coincide practic cu produsele supuse
analizelor de laborator şi a căror unităţi sunt supuse
autorizării sanitar-veterinare
HG nr. 51/2013
“atribuţiile ANSA”:
Anexa 4 HG nr. 51/2013: „certificatul igienic
întocmit de centrele de medicină preventivă se
substituie prin cuvintele certificat de
inofensivitate întocmit de ANSA”
HG nr. 384/2010 „atribuţiile SSSP”
şi HG nr. 920/2005:
HG nr. 920/2005- Serviciul Sanitaro
Epidemiologic de Stat are competenţa de a emite
„certificate igienice”.
Anexei HG nr. 384/2010 „se supun certificării
igienice numai produsele alimentare destinate
consumului alimentar”
Exemplu: În martie 2016, în atenţia publicului a ajuns cazul celor doi americanilor decişi să
deschidă un restaurant cu bucătărie americană în Chişinău. Investitorii s-au ciocnit cu
probleme chiar din primele etape de iniţiere a afacerii, iar cel mai complicat a fost obţinerea
actelor permisive eliberate de două autorităţi diferite, şi anume Centrul municipal de
Sănătate Publică care le-a eliberat certificatul sanitaro-igienic şi autorizaţia sanitar-
veterinară, eliberată de ANSA. Americanii au criticat birocraţia de obţinere a celor două acte
permisive, în esenţă similare, cerinţele exagerate solicitate de autorităţi pentru deschiderea
unui local, dar şi lipsa informaţiilor clare privind condiţiile cerute şi actele necesare. (sursa:
agora.md)
Un alt exemplu elocvent, cu impact asupra procesului de achiziţii publice, este cel înregistrat
în anul 2014 în cadrul Departamentului Instituţii Penitenciare, identificat în cadrul
procesului de evaluare desfăşurat în cadrul acestei instituţii. Astfel, agentul economic
participant la procesul de licitaţie publică pentru procurarea peştelui a fost descalificat fără
motiv, datorită faptului că a prezentat „autorizaţie sanitar veterinară pentru transport”
eliberată de ANSA şi nu a prezentat „paşaportul sanitar al transportului” eliberat de Centrul
de Sănătate Publică. În rezultatul contestării, s-a stabilit că potrivit prevederilor Legii
78/2004 privind produsele alimentare, modificată prin Legea nr. 318/2012, noţiunea de
„paşaport sanitar” s-a înlocuit cu noţiunea de „autorizaţie sanitar-veterinară”, care se
eliberează în temeiul Legii nr. 221/2007 doar de ANSA.
O examinare şi descriere detaliată a „actelor permisive similare” eliberate de două sau mai
multe autorităţi publice se regăseşte în Raportul de progres II „Evaluarea fezabilităţii stabilirii
unui organ de stat în calitate de ghişeu unic pentru eliberarea actelor permisive”, întocmit în
noiembrie 2015, de către Business Reasearch Company.
3. Divergenţe la calculul taxelor stabilite pentru eliberarea unor acte permisive. Conform
informaţiilor prezentate de ANSA, pentru anul 2013-2015 au fost eliberate cu titlu gratuit, în total,
1675 certificate de import şi export seminţe, deşi legea stipulează expres tarife. Astfel a fost
prejudiciat bugetul de stat cu aproximativ de la 20 770 lei pînă la 251 250 lei.
Certificatul de calitate la importul/exportul
seminţelor Anexa Legii 160/2011 stipulează tarife pentru
eliberarea acestui act permisiv, şi anume de la 12,4
la 150 lei
Act permisiv eliberat gratuit de ANSA
Certificatul fitosanitar/permis fitosanitar
5
Anexa Legii nr. 160/2011:
- certificat fitosanitar pentru export- de la 6- la 185
lei
- permis fitosanitar- de la 94-la 688 lei
- permis de tranzit- de la 56- la 419 lei
Legea 228/2010 stipulează alte tarife, în funcţie
de cantitatea încărcăturii
4. Atribuţii exhaustive pentru angajaţii ANSA, reglementate prin acte normative
instituţionale:
HG nr. 51/2013: ANSA are atribuţia de a „solicita eliberarea din funcţie a persoanelor
antrenate în activităţi cu produse de uz fitosanitar şi cu fertilizanţi ce nu au fost supuse
examenului medical şi nu au fost instruite în privinţa securităţii muncii în cadrul acestor
activităţi”
Art. 30 Legea nr. 50/2013 stipulează două măsuri pe care le pot dispune inspectorii ANSA
şi care depăşesc competenţa acestei instituţii:
- suspendarea activităţii sau închiderea totală ori parţială a întreprinderii în cauză, pînă la
înlăturarea neconformităţilor
- suspendarea sau retragerea aprobării întreprinderii
Potrivit art. 17 din Legea nr. 235/2006 „suspendarea/limitarea activităţii de întreprinzător
se realizează şi se dispune prin hotărîre de judecată la solicitarea organului de control”.
Conform art. 18² din Legea nr. 221/2007, ANSA poate doar dispune suspendarea autorizaţiei
sanitar-veterinară de funcţionare a întreprinderii, fapt ce are ca efect imposibilitatea continuării
acelei activităţi la nivel de întreprindere sau de unitate funcţională autorizată, cu decizia finală a
instanţei de judecată.
HG nr. 51/2013 privind organizarea şi funcţionarea ANSA: reglementează doar drepturile
generale ale ANSA, nu şi obligaţiile.
5. Norme de trimitere în alb datorate legislaţiei neactualizate:
Art. 13 din Legea nr. 78/2004 privind produsele alimentare: Materia primă de origine
animală poate fi folosită la fabricarea produselor alimentare numai după efectuarea expertizei
sanitar-veterinare şi obţinerea de către producător a avizului Serviciului Sanitar Veterinar de
Stat, care atestă corespunderea materiei prime de origine animală cerinţelor prevăzute de
regulile şi normele sanitar veterinare. Serviciul Sanitar Veterinar de Stat a fost înlocuit cu
Centrul Republican de Diagnostic Veterinar.
(Se remarcă faptul că prin Legea nr. 249 din 24.10.2013, ANSA devine autoritate în
subordinea Guvernului, anterior fiind subordonată Ministerului Agriculturii).
Art. 414 Cod contravenţional, prevede norme în alb la capitolul “dreptul de a constata
contravenţii şi de a încheia procese verbale contravenţionale”. Categoriile de funcţii şi
denumirile de instituţii stipulate în Cod sunt depăşite. Totodată, prevederile actuale ale Codului
contravenţional creează dificultăţi în activitatea ANSA. Disproporţionalitatea dintre fapta
comisă şi sancţiunea aplicată, minimă în raport cu alte fapte contravenţionale, încurajează
agentul economic şi descurajează activitatea inspectorilor, iar pe de altă parte datorită limitării
competenţei ANSA la etapa de constatare a contravenţiilor, decizia de sancţionare aparţinînd
instanţei de judecată, conduce la tergiversarea examinării încălcărilor constatate şi a sancţionării
agentului economic.
Lacune legislative pentru domeniul produselor de origine vegetală, inclusiv lipsa unui
nomenclator a produselor vegetale pentru care ANSA are competenţa de a elibera certificatul de
inofensivitate, act permisiv reglementat prin Legea nr. 160/2011 şi prin HG nr. 51/2013.
Legea nr. 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător şi
HG nr. 778/2013 cu privire la unele măsuri de implementare a ghişeului unic în desfăşurarea
activităţii de întreprinzător, fac referire la “Ministerul Agriculturii” şi nu la “Agenţia Naţională
pentru Siguranţa Alimentelor” ca instituţie competentă şi împuternicită cu eliberarea unor acte
permisive.
6
6. Puteri discreţionare şi lipsa de proceduri clare şi eficiente, aplicabile în mod uniform:
Potrivit pct. 7 din HG nr. 51/2013, ANSA are atribuţia de elaborare a măsurilor de
sechestrare, reţinere sau scoatere din ţară a produselor alimentare, emiterea notificării
acţiunilor de remediere, interdicţie, retragere sau distrugere. Art. 24, 25 din Legea nr. 78/2004
privind produsele alimentare şi art. 16 Legea nr. 113/2012 la fel fac referire la „retragerea de pe
piaţă a produselor alimentare şi utilizarea condiţionată/nimicirea acestora”. În acest sens, este
necesar de specificat următoarele aspecte:
a) Sechestrarea este o măsură prevăzută de Codul de procedură penală, Codul de procedură
civilă, Codul vamal, Codul Fiscal, şi se aplică de organul de urmărire penală, instanţa de
judecată, prin decizia organului vamal, hotărîrea organului fiscal. Actele legislative în vigoare
nu reglementează acest drept şi pentru ANSA. Din aceste considerente, „elaborarea unor măsuri
de sechestrare” de către Agenţie, în temeiul HG nr. 51/2013, ar reprezenta o depăşire a cadrului
legislativ şi o putere discreţionară, fapt pentru care ar fi binevenită reformularea acestei
atribuţii.
b) Confiscarea- este o măsură la care face referire art. 17 şi art. 24 din Legea 78/2004
privind produsele alimentare, care poate fi dispusă faţă de produsele ce nu corespund
reglementărilor în domeniul alimentar aplicabile în RM pentru mărfurile destinate exportului,
precum şi în cazul produselor alimentare neconforme şi/sau periculoase pentru care agentul
economic nu a luat măsuri de retragere de pe piaţă. Este necesar de atenţionat faptul că
„confiscarea” reprezintă o sancţiune aplicată doar în conformitate cu normele Codului penal sau
a unei contravenţii administrative, potrivit Hotărîrii Curţii Constituţionale nr. 6/2015. Iar Codul
contravenţional nu atribuie în competenţa ANSA atribuţia de a dispune „confiscarea”. În
concluzie, se prezumă că acele mărfuri pentru care ANSA ar dispune retragerea de pe piaţă, şi a
cărei decizie nu ar fi executată de operatorul economic ar rămîne nesupravegheate, iar în cel mai
rău caz, nici nu pot fi reţinute de autoritatea competentă în prezenţa unei confuzii legislative.
c) La capitolul „măsuri de reţinere a produselor alimentare”, „retragerea de pe piaţă” sau
„interzicerea plasării pe piaţă” s-a constatat o lacună, şi anume lipsa unor proceduri explicite şi
eficiente, aplicabile în mod uniform de funcţionarii ANSA.
Potrivit prevederilor art. 24 din Legea nr. 78/2004 „retragerea produselor alimentare” este
atribuită în competenţa exclusivă a agentului economic în baza dispoziţiei (prescripţiei a
organului de control). Art. 16 din Legea nr. 113/2012, la fel, instituie obligaţia pentru agentul
economic de a iniţia procedura de retragere de pe piaţă a produsului alimentar şi de a informa
autoritatea competentă cu privire la constatarea unui produs alimentar neconform. HG nr.
1300/1998 în pct. 1 cap. IV stipulează că „retragerea din circulaţie a produselor ce prezintă
pericol pentru viaţa şi sănătatea populaţiei se efectuează în baza art. 22 al Legii privind protecţia
consumatorilor şi art. 12, 33 ale Legii privind asigurarea sanitaro-epidemiologică a populaţiei”.
Acestea sunt nişte norme de trimitere în alb, dat fiind faptul că art. 22 din Legea privind
protecţia consumatorilor (actuala redacţie a legii) nu prevede nimic despre „retragerea produselor
alimentare”, iar Legea privind asigurarea sanitaro-epidemiologică este abrogată. Rezultă că de
facto, procedura lipseşte în mod vădit.
Deşi legislaţia face referire pe larg la această măsură de protecţie a consumatorilor şi
instituie în sarcina agentului economic atribuţia expresă de a se conforma deciziei agentului
constatator, s-au constatat lacune şi la acest segment, şi anume control insuficient/limitat din
partea agentul constatator asupra prescripţiilor emise, atît timp cît aceste acte au stipulat un
termen pentru realizarea măsurii. Care este garanţia realizării acţiunilor de retragere dacă marfa
este deja distribuită şi trebuie colectată, ce sancţiuni are competenţa de a aplica organul de control
în caz de nerespectare? Ce măsuri întreprinde agentul economic după retragerea acesteia?
7
Exemple (decembrie 2015): ANSA a fost sesizată prin Sistemul Rapid de Alertă
internaţional despre importarea pe teritoriul RM a peştelui infectat cu helmenţi de către
SRL „Telemar”. Dat fiind faptul că acest produs fusese deja distribuit pe piaţa RM,
Agenţia a emis o dispoziţie pentru celelalte subdiviziuni teritoriale pentru efectuarea
controlului şi retragerea acestuia de pe piaţă. La adresa importatorului a fost efectuat un
control, şi prin actul de control s-a dispus rechemarea de pe piaţă a produsului infectat,
precum şi de pe întreg teritoriul ţării. Este de menţionat faptul că la descrierea
procesului de lucru, diferite subdiviziuni au menţionat despre dispunerea în mod diferit
a măsurii de retragere, unii au menţionat că această măsură se dispune printr-o
ordonanţă (fără blanchetă de strictă evidenţă, act neaprobat prin act departamental, şi
nereglementat), alţii au menţionat că măsura se dispune doar prin actul de control.
Totodată, în actul de control/ordonanţa respectivă nu se stabileşte un termen expres
pentru agentul economic privind obligativitatea realizării măsurii. Responsabilitatea
retragerii revine agentului economic, iar la momentul colectării mărfurilor suspecte la
depozitul agentului economic, se dispune măsura de restricţie sanitar-veterinară în baza
aceluiaşi act de control/ordonanţe. În final au fost retrase de pe piaţă doar produsele
rămase în sold după comercializare.
Un caz similar a avut loc în aprilie 2014, privind conservele de peşte importate,
depistate la depozitul agentului economic, retrase de pe piaţă în baza unui act de
confiscare/ordonanţă. Ulterior primirii probelor de laborator negative, s-a dispus
prelucrarea acestora, şi s-a oferit posibilitatea plasării pe piaţă.
d) Scoaterea din ţară este o măsură reglementată cu titlu general, în cuprinsul Legii nr.
221/2007, pentru care la fel lipseşte un mecanism clar de aplicare şi funcţionare.
e) Punere sub interdicţie veterinară este o măsură definită de Legea 221/2007, fiind o
procedură de interdicţie a punerii pe piaţă, comercializării, sau circulaţiei mărfurilor supuse
controlului sanitar veterinar (exclus domeniul fitosanitar) ce nu sunt conforme prevederilor legale,
aceasta implicînd depozitarea lor în locuri special amenajate de organele autorităţii sanitar
veterinare (ANSA) în vederea stabilirii destinaţiei lor finale, procesării adecvate pentru utilizare în
alt scop ori nimicirea lor. Această măsură poate fi dispusă doar de medicii veterinari oficiali
(conform art. 6 Legea 221/2007), dar iarăşi fiind lăsată la aprecierea personală a agentului
constatator. În lipsa unei proceduri interne, în practică nici nu se aplică.
f) Nimicirea/distrugerea produselor alimentare neconforme, periculoase este una dintre
măsurile larg întîlnite în actele normative privind activitatea ANSA, dar şi cel mai dureros subiect
pentru Republica Moldova. Art. 25 Legea 78/2004 prevede: „produsele retrase de pe piaţă
urmează a fi supuse expertizei (sanitar epidemiologice, sanitar veterinare) de către organele de
control pentru a stabili utilizarea lor condiţionată sau nimicirea lor. Anterior nimicirii sau
utilizării condiţionate, agentul economic va modifica proprietăţile lor prin orice metodă accesibilă
şi sigură, în prezenţa reprezentantului organului de control, fapt ce ar exclude posibilitatea
folosirii lor conform destinaţiei. Dacă produsele s-au supus expertizei, agentul economic este
obligat să depoziteze produsele suspecte, sub răspunderea sa. În baza rezultatelor expertizei,
organul de control decide utilizarea condiţionată sau nimicirea. Agentul economic din
sectorul alimentar alege modul, condiţiile de utilizare condiţionată sau nimicire şi le coordonează
cu organul de control. Cheltuielile se vor suporta de agentul economic. Agentul economic va
prezenta organului de control documentul sau copia acestuia legalizată care confirmă utilizarea
condiţionată sau nimicirea acestuia. Organele de control sunt obligate să efectueze controlul
asupra utilizării condiţionate sau nimicirii”.
HG nr. 1300/1998, deşi este un act normativ învechit, nu este abrogat, şi reglementează la
fel paşii ce ar trebui parcurşi la „luarea deciziei de nimicire”. Conflictele de normă survin în
8
contextul HG nr. 1300/1998 care stipulează expres „în cazul în care produselor alimentare
urmează a fi nimicite se emite o hotărîre specială a medicului şef sanitar de stat sau a medicului
veterinar în care se indică modul, metoda şi termenele de nimicire”. Medicul sanitar este angajat
al Serviciului de Supraveghere a Sănătăţii Publice, şi în acest context atestăm o normă de trimitere
în alb, întrucît SSSP nu are reglementată atribuţia de a dispune nimicirea conform HG nr.
384/2010. Rezultă că decizia ar aparţine exclusiv medicului sanitar veterinar, funcţionar ANSA.
Agenţia pentru Protecţia Consumatorilor are atribuţia de a dispune şi a participa la
procedura de nimicire a produselor nealimentare. Totuşi în cadrul procesului de evaluare a
riscurilor de corupţie s-a constatat şi în acest caz o lacună, lipsa de procedură privind modul şi
metoda de realizare a unei asemenea măsuri, precum şi a mecanismului de control.
Potrivit pct. 15 din HG nr. 1300/1998 (capitolul IV), nimicirea (îngroparea, arderea)
despre care în decizie se menţionează în mod special se execută cu puterile şi mijloacele agentului
economic în prezenţa comisiei instituite prin ordinul agentului economic.
Deşi actul normativ enumeră cu titlu de exemplu în paranteză două modalităţi de realizare
a măsurii de nimicire, practic lipseşte o procedură clară şi explicită privind „determinarea
unui anumit mecanism, modalităţile şi paşii ce trebuie parcurşi pentru realizarea distrugerii
unui lot de marfă de produse alimentare periculoase”, precum şi mecanismul de control din
partea instituţiilor abilitate prin lege cu dispunerea unor asemenea măsuri. În rezultat, este la
latitudinea instituţiei de a face uz de o asemenea atribuţie, de a stabili în mod individual, fiecare
inspector, cum se va efectua procedura de nimicire şi respectiv dacă ea se efectuează de facto sau
nu.
Măsura de „distrugere sau nimicirea” a produselor alimentare este o problemă în
Republica Moldova. În rezultatul mesei rotunde organizate de către CNA cu participarea
reprezentanţilor din cadrul instituţiilor publice (APC, ANSA, Serviciul de Supraveghere a
Sănătăţii Publice, Ministerul Mediului, Cancelaria de Stat, Serviciul Vamal, CAPC), s-a
recunoscut lipsa unui mecanism clar şi unic pentru nimicirea produselor alimentare şi
nealimentare, dar şi consecinţele periculoase ce pot surveni ca rezultat al întreprinderii acestei
măsuri.
În acelaşi timp, merită de menţionat faptul că, ANSA întreprinde pe larg această
procedură, şi doar în cursul a nouă luni a. 2015 raportează că au fost nimicite 51 tone de carne.
Mecanismul de realizare a măsurii, monitorizarea procesului de distrugere, măsurile de protecţie a
mediului luate în considerare la realizarea acestei proceduri, actul prin care s-a dispus şi realizat
nimicirea - toate au fost decizii unilaterale şi arbitrare ale funcţionarului ANSA, şi lipseşte
consumatorii de garanţia distrugerii de facto a produselor alimentare neconforme şi/sau
periculoase, survenind riscul de reamplasare pe piaţă.
II. Etapa de analiză a proceselor de lucru
Această etapă a înglobat trei domenii de activitate prioritare, şi anume: desfăşurarea
procedurii de control, eliberarea actelor permisive şi înregistrarea medicamentelor veterinare.
Riscurile identificate în cadrul acestei etape se datorează factorilor interni, organizaţionali, ce ar
putea fi înlăturaţi prin măsuri manageriale şi reglementări interne de control.
a) Procedura de control: A fost analizată pornind de la două acte legislative în vigoare, şi
anume Legea nr. 131/2012 care este o lege organică şi în anexa căreia ANSA se regăseşte ca
subiect, şi Legea nr. 50/2013, lege ordinară, elaborată în corespundere cu normele europene.
Procesul de evaluare a riscurilor de corupţie a permis identificarea următoarelor problematici:
aplicarea neuniformă a legislaţiei la capitolul „control” în cadrul aceleiaşi instituţii.
Astfel, dacă subdiviziunile din domeniul fitosanitar desfăşoară activităţi de control în baza Legii
nr. 131/2012, subdiviziunile specifice domeniului siguranţei alimentelor şi sanitar-veterinare se
conduc de Legea nr. 50/2013. Aplicarea neunitară a legislaţiei generează acţiuni individuale,
puteri discreţionare şi implicit riscuri de corupţie, lăsînd la latitudinea inspectorului discreţie la
alegerea legii pe care vrea să o aplice, şi respectiv deciziile pe care le emite.
9
lipsa de conlucrare şi coordonare a controalelor întreprinse de ANSA cu autoritatea de
monitorizare a controalelor (Cancelaria de Stat), contrar prevederilor Legii nr. 131/2012, fapt ce
poate conduce la exercitarea de presiuni asupra agenţilor economici, sau întreprinderea
controalelor în mod abuziv.
proceduri neuniformizate în activitatea funcţionarilor ANSA din domeniul fitosanitar şi
sanitar veterinar la punctele de frontieră. Divergenţele vizează etapele de control pe care
funcţionarul ANSA le exercită faţă de agentul economic (verificarea la posturile de control şi
ulterior controlul secundar în locurile de descărcare). Una dintre vulnerabilităţile constatate în
timpul procesului de ERC la punctele de frontieră reprezintă „etapa de control secundar” a
mărfurilor importate de origine animală. Astfel, odată ajunsă în depozitul agentului economic,
marfa este supusă controlului din partea inspectorilor ANSA, prin prelevare de probe şi trimitere
la laborator. Potrivit ordinul ANSA nr. 173/1 din 15.07.2014 „pe perioada petrecerii
investigaţiilor de laborator, lotul de marfă rămîne sub restricţii de orice manipulare sub
responsabilitatea agentului economic, fiind sub supravegherea subdiviziunii teritoriale ANSA
unde este amplasat depozitul autorizat sanitar veterinar”. Lacuna determinată vizează lipsa unui
mecanism de control strict asupra mărfurilor supuse investigaţiilor de laborator, ce durează 3-5
zile, situaţie în care aceasta rămîne sub responsabilitatea agentului economic, nefiind sigilată sau
supusă unui control strict din partea funcţionarilor ANSA. În aceste împrejurări, marfa poate
fi/este distribuită cu uşurinţă în ţară, în special dacă este un produs perisabil, pînă la recepţionarea
probelor de laborator finale, iar în caz de depistare a pericolului sau neconformităţii, fiind dispusă
„retragerea de pe piaţă”, procedura lipsă în prezent, iarăşi lăsată la aprecierea agentului economic,
fără sancţiuni şi fără monitorizare.
Nerespectarea şi neimplementarea procedurii de „contestare” a actului de control,
deciziilor/prescripţiilor emise de funcţionarii ANSA, în temeiul contenciosului administrativ.
Merită de menţionat faptul că atît Legea nr. 131/2012 (art. 30), cît şi Legea nr. 50/2013 (art.8)
stipulează clar şi indubitabil faptul că operatorii economici pot contesta deciziile agentului
constatator conform procedurii contenciosului administrativ (Legea nr. 793/2000), chiar dacă în
cadrul ANSA sunt divergenţe la aplicarea legislaţiei. Dreptul agentului economic de contestare se
regăseşte şi în Legea nr. 221/2007 (art. 37/6) pentru domeniul de „înregistrare a medicamentelor
veterinare”, deşi în practică nu se aplică, şi nu este cunoscut funcţionarilor publici ANSA.
Tot la capitolul „control” şi „discreţii” subliniem şi problematica „autosesizării”
funcţionarilor ANSA. Nu puţine sunt cazurile mediatizate de presă, sau pe reţelele de socializare,
unde intervenţia promptă şi examinarea detaliată a cazului este obligatorie. Totuşi, lipsa unei
persoane responsabile de gestionarea şi monitorizarea informaţiilor publice, dar şi absenţa unei
reglementări explicite privind procesul de sesizare a conducerii, luarea deciziei finale, delegarea
la control, zădărnicesc reacţia promptă a autorităţilor direct responsabile din cadrul ANSA. Din
aceste considerente, populaţia este informată doar cu privire la fabulă, dar nu şi cu privire la
măsurile întreprinse de Agenţie, sancţiunile aplicate.
b) Unul dintre cel mai vulnerabil sector de activitate al ANSA, cu cele mai multe riscuri de
corupţie reprezintă „eliberarea actelor permisive”. Deşi patru acte normative (Legea nr.
160/2011, HG nr. 778/2013, HG nr. 654/2015 şi HG nr. 970/2014) stipulează expres necesitatea
instituirii „ghişeului unic” funcţional pentru eliberarea actelor permisive, pînă în prezent acesta
lipseşte atît la nivel Central, cît şi la nivel teritorial/municipal. Neimplementarea sistemului
„ghişeului unic”, accesul nerestricţionat al agenţilor economici/persoanelor în orice birou al
funcţionarilor ANSA, lipsa unui ghişeu de informaţie în cadrul ANSA, au permis identificarea a
numeroase deficienţe şi factori de risc interni, care favorizează dezvoltarea corupţiei, şi anume:
- divergenţe constatate la etapa de depunere a cererilor pentru obţinerea unui act permisiv,
atît prin împuterniciri repartizate în mod diferit, cît şi prin mecanismul neuniform de depunere a
cererilor. În domeniul fitosanitar, acte permisive pot fi eliberate atît subdiviziunile teritoriale
ANSA, cît şi unele subdiviziuni ale Aparatului Central, în timp ce pentru domeniul sanitar-
veterinar competenţa de eliberare a actelor permisive revine doar subdiviziunilor teritoriale.
10
Totodată, modul de recepţionare a cererilor diferă- în unele subdiviziuni agentul economic depune
cererea la anticameră/secretariat, în alte subdiviziuni- direct inspectorului care efectuează
controlul la faţa locului sau perfectează actul permisiv (contact direct cu funcţionarul public
împuternicit cu luarea deciziei).
- instituirea unor registre electronice la eliberarea actelor permisive, în lipsa reglementării
„mecanismului de gestionare şi securizarea a acestora”. Unul dintre acestea este registru
electronic funcţional în cadrul Secţiei carantină externă din cadrul Aparatului Central,
subdiviziune responsabilă de eliberarea permisului fitosanitar pentru import. Acest mecanism
implementat actualmente, prin introducerea datelor agentului economic în Registrul electronic
imediat după recepţionarea şi verificarea pachetului de documente, pînă la semnarea actului
permisiv, generează numeroase riscuri. Odată introdusă informaţia în Registrul electronic,
permisul fitosanitar se consideră a fi eliberat şi valabil. În acest sens, au fost înregistrate incidente
de integritate în cursul anului 2014, funcţionarul postului de control la frontiera externă a permis
importul unui lot de marfă în lipsa permisului fitosanitar, pentru care agentul economic doar
depusese cerere. Deşi actul permisiv era nesemnat, informaţia figura deja în baza de date. Accesul
la acest Registru electronic nu este reglementat în nici un act intern, iar informal au acces la aceste
informaţii mai mulţi funcţionari, inclusiv de la posturile de frontieră.
Un alt registru electronic a fost instituit între Secţia carantină internă din cadrul Aparatului
Central şi subdiviziunile teritoriale ANSA, întru verificarea certificatelor fitosanitare pentru
export. Accesul, şi modul de gestionare al acestui Registru, la fel, nu este reglementat la nivel
instituţional, iar potrivit descrierii procesului de lucru, funcţionarii din cadrul Aparatului Central
nu au doar dreptul de a „vizualiza” informaţiile introduse de inspectorii din teritoriu, ci au acces
nemijlocit la „redactarea” informaţiilor introduse.
Rezultă, că gestionarea liberă a informaţiilor din aceste baze de date, accesul nerestricţionat şi
nereglementat expres prin acte departamentale, conferă posibilităţi largi pentru funcţionarii
Agenţiei, inclusiv prin intervenţia în mod direct/indirect în activitatea angajaţilor din alte
subdiviziunile, dar şi de a manevra personal cu aceste informaţii/date abuziv, discreţionar. În acest
sens, se recomandă examinarea HG nr. 1123 din 14.12.2010 privind aprobarea Cerinţelor faţă de
asigurarea securităţii datelor cu caracter personal la prelucrarea acestora în cadrul sistemelor
informaţionale de date cu caracter personal, şi reglementarea pe intern a mecanismului de
gestionare, acces, securizare a acestor baze de date.
- lipsa unui mecanism clar şi unic de încasare a taxelor achitate de operatorii economici
pentru actele eliberate sau serviciile prestate. Examinarea detaliată a etapei de achitare a plăţilor
legal stabilite, a reliefat nepotriviri între activitatea subdiviziunilor ANSA. Unele subdiviziuni
încasează aceste taxe prin intermediul contabilităţilor de la nivel raional, alte subdiviziuni solicită
efectuarea achitărilor în bancă. Diferenţierile constatate atrag după sine implicit şi lipsă de
monitorizare asupra acestor plăţi, taxe percepute, lipsa de control asupra actelor permisive
eliberate, etc.
- proceduri neuniformizate la „semnarea” actelor permisive. Deşi în cadrul ANSA există
Ordinul nr. 217/2013, care stipulează expres ce categorie de funcţionari şi ce acte poate semna, în
practică nu se respectă întru totul, semnăturile fiind aplicate şi de funcţionari neîmputerniciţi.
Potrivit dispoziţiei acestui ordin, marea majoritate a actelor permisive eliberate de ANSA trebuie
semnate de directorii generali adjuncţi desemnaţi. Dat fiind faptul că ANSA are trei directori
generali adjuncţi, iar art. 19 lit. f) Legea nr. 98 din 04.05.2012 privind administraţia publică
centrală de specialitate stipulează expres că „directorul general stabileşte atribuţiile şi
responsabilităţile directorilor generali adjuncţi”, paradoxul constatat vizează lipsa acelui act
departamental (Regulament intern) care să stabilească atribuţiile, împuternicirile acestora, în
absenţa unei fişe de post.
- lacune constatate la “eliberarea certificatului de dezinfecţie”, certificat eliberat, contra
cost, de unii funcţionari ANSA, mai exact de funcţionarii postului de control intern Chişinău, şi
postului de control de la Bălţi. Certificatul se eliberează doar pentru acel mijloc de transport supus
dezinfecţiei, înainte de încărcare cu marfa destinată exportului. Mecanismul de obţinerea a
11
acestui act permisiv de către agentul economic, şi nemijlocit de dezinfectare a mijlocului de
transport lipseşte, şi respectiv lipseşte şi mecanism de încasare a taxei. Totodată, eliberarea
acestui act ridică numeroase semne de întrebare. Dacă agentul economic este din regiunea de sud
a RM acesta ar trebui să se deplaseze în mun. Chişinău pentru efectuarea procedurii de dezinfecţie
a transportului? Sau acest certificat este mai comod de obţinut fără deplasarea mijlocului de
transport?
- act permisiv, neprevăzut de lege, eliberat contra cost agenţilor economici. Este vorba
despre “certificatul de înregistrare oficială pentru siguranţa alimentelor”, neprevăzut de nici un act
normativ în vigoare, reglementat doar prin Ordinul ANSA nr. 80/2013 privind „Procedura de
înregistrare oficială pentru siguranţa alimentelor a operatorilor din businessul alimentar”. Potrivit
acestui act departamental, certificatul de înregistrare oficială se eliberează atît agenţilor economici
care produc şi comercializează produse de origine animalieră, inclusiv vînzătorilor cu amănuntul,
cît şi agenţilor economici ce produc şi comercializează produse de origine vegetală. În temeiul
Legii nr. 221/2007 şi anexei Legii nr. 160/2011, pentru agenţii economici implicaţi în procesul de
producere-comercializare a animalelor vii şi produselor de origine animală, ANSA eliberează
„autorizaţii sanitar-veterinare”, nefiind necesar acest certificat de înregistrare. Totodată, potrivit
informaţiilor oferite de către reprezentanţii Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare,
„certificatul de înregistrare” prevăzut de anexa Legii nr. 160/2011 este un certificat pe care ANSA
are competenţa de a-l elibera pentru producătorii produselor de origine vegetală, şi mai exact
pentru materia primă, nu şi pentru comercianţi. Iar certificatul de înregistrare prevăzut la anexa
nr. 6 a Legii nr. 228/2010, este destinat importatorilor, exportatorilor, producătorilor, depozitelor
colective de plante şi de produse vegetale, cu înregistrarea acestora în Registrul oficial. Rezultă că
„certificatul de înregistrare oficială” stabilit prin ordinul ANSA nr. 80/2013, este un act
neprevăzut de lege. În acelaşi timp, merită specificat faptul că procedura aprobată prin ordinul nr.
80/2013 stabileşte un termen de valabilitate a certificatului de 5 ani şi face referire la „tarife”
nereglementate legal. Asta în timp ce certificatele de înregistrare prevăzute de Legea nr. 160/2011
şi Legea nr. 228/2010, nu au termen de valabilitate şi se eliberează gratuit. Potrivit informaţiilor
prezentate de membrii grupului de lucru această procedură internă a fost stabilită în special pentru
agenţii economici care comercializează produse de origine vegetală, întrucît actualmente există o
lacună în legislaţie, lipsa actelor normative în vigoare care ar reglementa documentele necesare
pentru funcţionarea unităţilor, producerea, comercializarea mărfurilor de origine vegetală, iar
ANSA nu are altă posibilitate de a duce evidenţa operatorilor economici din acest domeniu.
- reglementarea „paşaportului fito-sanitar” în actele normative şi departamentale, act care
actualmente nu se eliberează de ANSA şi care urmează a fi implementat abia din anul 2018.
În contextul celor două proceduri menţionate mai sus, merită specificat faptul că în cadrul
procesului de evaluare s-au constatat riscuri materializate de nedeclarare a conflictelor de
interese şi a incompatibilităţilor de funcţie prevăzute de Legea nr. 158-XVI din 04.07.2008 cu
privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public. Astfel, CNA a determinat şi sesizat
Comisia Naţională de Integritate, care examinează actualmente 9 cazuri de incompatibilităţi de
funcţii publice, generate de exercitarea în paralel a funcţiei publice şi angajat remunerat în
sectorul privat, la agentul economic a cărui activitate avea competenţa de a controla. Atunci cînd
medicul veterinar împuternicit de liberă practică (angajat al agentului economic) eliberează
adeverinţe sanitar-veterinare în temeiul cărora medicul oficial ANSA (sau inspector ANSA)
eliberează certificatul sanitar-veterinar pentru animale vii, sau medicul împuternicit eliberează
certificatul sanitar-veterinar pentru marfa procesată care se distribuie în piaţă unde activează
medicul oficial ANSA, iar cele două funcţii se exercită de una şi aceiaşi persoană, ar însemna că
medicul oficial ANSA se verifică pe sine-însuşi, sau eliberează acte permisive pe care tot el le
verifică.
Subiectul declarării conflictului de interese prezintă interes aparte atît în cazul delegării la
control, dar şi în cazul eliberării actelor permisive, atribuţii nemijlocite pentru funcţionarii ANSA
din subdiviziunile teritoriale. Lipsa mecanismului clar şi eficient de declarare a conflictului de
12
interese în special pentru subdiviziunile teritoriale, necunoaşterea procedurii de declarare, sunt
riscuri ce încurajează direct fenomenul corupţiei sau muşamalizarea neregulilor.
c) Înregistrarea medicamentelor veterinare, este procedura reglementată de art. 37/1-37/6
Legea nr. 221/2007 privind activitatea sanitar-veterinară. Interesul faţă de această procedură îl
reprezintă „activitatea Comisiei Medicamentelor Veterinare”, menţionată cu titlu general de lege,
şi reglementată expres prin acte interne departamentale, şi anume prin Ordinul ANSA nr.
238/2015 cu privire la organizarea şi funcţionarea CMV, Ordinul ANSA nr. 106/2013.
Problematicele constatate sunt următoarele:
Competenţe neclare în procedura de înregistrare a medicamentelor veterinare. Potrivit
Legii nr. 221/2007, cererea solicitantului se va depune la Centrul Republican de
Diagnostic Veterinar, însă HG nr. 778/2013 face referire la „ghişeul unic”, atît pentru
recepţionarea cererilor agenţilor economici, cît şi pentru eliberarea certificatului de
înregistrare a medicamentului. Aşa cum am menţionat mai sus, neinstituirea „ghişeului
unic” favorizează contactul direct dintre solicitanţi şi funcţionarii implicaţi în procedura
parcursă pentru înregistrarea medicamentelor veterinare, cît şi neclarităţi privind
activitatea ANSA, CRDV şi Comisia Medicamentelor Veterinare. Cererea se depune la
CRDV (Secţia control calitatea medicamentelor), documentele se verifică de CRDV,
analizele şi buletinul de analize se emite de CRDV, concluzia finală însă revine Comisiei
Medicamentelor Veterinare, iar ordinul de înregistrare se emite de directorul ANSA.
Întrebarea care apare este, unde recepţionează solicitantul certificatul eliberat, la ANSA
sau la CRDV? În vederea înlăturării riscurilor de corupţie, dar şi a influenţelor
necorespunzătoare, ar fi binevenită asigurarea clarităţii, începînd cu etapa de depunere a
cererii de înregistrare a medicamentelor veterinare, şi finalizînd cu etapa de eliberare a
certificatului de înregistrare prin prisma implementării „ghişeului unic” (la ANSA sau la
CRDV), precum şi stabilirea clară a competenţelor Comisiei şi etapa de intervenţie a
acesteia.
Formalism în organizarea activităţii Comisiei Medicamentelor Veterinare, conflicte de
interese şi atribuţii cu exercitare nelimitată. În timp ce Legea nr. 221/2007 este lacunară în
privinţa modului de organizare şi funcţionare a acestei Comisii, Ordinul ANSA nr.
238/2015 care vine să reglementeze activitatea acesteia, denotă numeroase deficienţe: lipsa
unui mecanism clar de selectare şi desemnare a candidaţilor, membri ai Comisiei; mandat
cu durată nelimitată pentru aceştia; conflicte de norme între prevederile Regulamentului de
organizare şi funcţionare a CMV şi componenţa nominală a Comisiei generatoare de
conflicte de interese; lipsa mecanismului de contestare a deciziilor Comisiei, drept stipulat
în favoarea solicitantului conform art. 37/6 Legea nr. 221/2007.
Remunerare nejustificată şi incompatibilităţi de funcţii rezultate din Ordinul ANSA nr.
106/2013 şi Ordinul ANSA nr. 238/2015. Merită apreciat faptul că Legea nr. 221/2007 nu
stipulează nimic nici despre componenţa acestei Comisii, şi nici despre remunerarea
acestora. Totuşi, Regulamentul de organizare şi funcţionare a CMV, aprobat prin ordinul
ANSA nr. 238/2015, cît şi Ordinul ANSA nr. 106/2013, menţionează expres despre
remunerarea membrilor Comisiei Medicamentelor Veterinare din contul „mijloacelor
speciale conform legislaţiei în vigoare”. Analiza acestor două acte departamentale, scoate
în evidenţă următoarele divergenţe: pe de o parte, în preambulul Ordinului 106/2013 se face
trimitere la norme legislative ambigui, şi anume pct. 1 lit. b) al anexei nr. 2 din HG nr.
158/2007. Anexa nr. 2 a HG nr. 158/2007 justifică încasările percepute în conformitate cu
prevederile anexei nr. 1, adică din domeniul fito-sanitar, dar nu şi cheltuielile din domeniul
sanitar-veterinar, deci ordinul justifică aceste „remunerări” printr-o normă de trimitere în
alb. Pe de altă parte, aceste cheltuieli nu se regăsesc în planificarea bugetară anuală a
instituţiilor, şi nu sunt monitorizare de Agenţie sub nici o formă. Suma de 500 lei achitată
fiecărui membru a Comisiei per şedinţă, în temeiul unui contract, a ridicat numeroase
13
semne de întrebare legate de modul de calcul, tipul contractelor încheiate cu aceste
persoane, inclusiv funcţionari publici, sursele din care sunt achitate aceste sume, cine
monitorizează taxele percepute şi cheltuielile întreprinse? În acelaşi context s-au
identificat incompatibilităţi de funcţie în baza art. 25 din Legea nr. 158/2008, între calitatea
de funcţionar ANSA sau CRDV şi calitatea de membru a Comisiei, contractat şi remunerat.
Merită apreciat că, urmare a problematicelor identificate de către expertul CNA la capitolul
„remunerării” membrilor Comisiei Medicamentelor Veterinare, actul normativ ce justifică
aceste achitări, lipsa de control asupra acestor plăţi, conducerea ANSA s-a autosesizat în
cursul procesului de evaluare şi a iniţiat acţiuni de revizuire a actelor departamentale de
referinţă.
Lipsa de supraveghere şi transparenţă în activitatea farmaceutică veterinară. Nici în
Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei Medicamentelor Veterinare, nici pe
pagina web a instituţiei nu regăsim nici o informaţie legată de activitatea acestui organ,
modul de raportare şi monitorizare a activităţii acesteia, medicamentele veterinare
înregistrate sau respinse. Totodată, ca rezultat al examinării paginii web a instituţiei s-a
constatat un deficit informaţional în domeniul „medicinii veterinare”, deşi Legea nr.
221/2007 stipulează expres anumite competenţe în sarcina ANSA (de a întocmi, actualiza şi
publica listele unităţilor autorizate sanitar veterinar care fabrică produse medicinale
veterinare, lista produselor medicinale veterinare autorizate, etc).
Lipsa prevederilor contravenţionale şi a sancţiunilor în domeniul „medicinii
veterinare”, situaţie care lasă loc pentru comiterea/tolerarea abaterilor.
III. Analiza incidentelor de integritate
Analiza incidentelor de integritate a relevat materializarea riscurilor descrise mai sus, şi a
permis atestarea nivelului scăzut de integritate a funcţionarilor Agenţiei. Faptele de corupţie
mediatizate în presă, funcţionari cu un nivel înalt de percepţie în privinţa funcţiei deţinute,
cu discreţie în exercitarea atribuţiilor, abuz în serviciu, management defectuos sau slab
organizat, sunt doar cîteva riscuri rezultate din sesizările Comisiei disciplinare, cauzele aflate în
instanţele de judecată, sau dosarele penale examinate de CNA sau Procuratura Anticorupţie. În
acest context, menţionăm:
- admiterea acţiunilor individuale şi a deciziilor unilaterale din partea unor funcţionari implicaţi
nemijlocit în procesul de control, inclusiv abuz în serviciu sau depăşirea atribuţiilor prin
efectuarea controlului în timpul zilelor de concediu, prin admiterea erorilor de serviciu;
- protejarea intereselor/favorizarea unor agenţi economici, prin admiterea importului în ţară a
mărfurilor în lipsa actelor permisive, sau prin eliberarea unor acte permisive contrar
prevederilor legale;
- neglijenţă în serviciu, manifestată prin încălcări la eliberarea certificatului de înregistrare
din domeniul fitosanitar, refuzul nejustificat de înregistrare a operatorilor economici din
domeniul fitosanitar; controale exercitate în mod superficial, cu consecinţe grave asupra
sănătăţii populaţiei;
- utilizarea bunurilor de serviciu în interes personal de către persoanele cu funcţii de
conducere din cadrul subdiviziunilor teritoriale, inclusiv în timpul concediilor de odihnă,
utilizarea iraţională a combustibilului;
- absenţe nemotivate de la serviciu a funcţionarilor ANSA;
- nerespectarea procedurii de efectuarea a controlului, prin admiterea efectuării controlului
fără coordonare cu şeful ierarhic superior, prin neelucidarea în actele de control a stării de fapt
reale în rezultatul controalelor efectuate la agenţii economici, prin întocmirea în mod incorect a
proceselor verbale contravenţionale, actelor de control, prescripţiilor sau neîntocmirea
intenţionată a acestora;
- nesubordonarea angajaţilor şi purtare sfidătoare.
14
Unele fapte dintre cele examinate de Comisia disciplinară constituie abateri disciplinare
conform art. 57 din Legea nr. 158/2008, altele cad sub incidenţa Legii nr. 90-XVI din 25.04.2008
cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei, ce atrag răspundere penală sau contravenţională,
însă în majoritatea cazurilor conducerea ANSA nu a întreprins şi nu întreprinde nimic pentru
identificarea premiselor care au favorizat comiterea acestora, cu implementarea măsurilor de
înlăturare/remediere. Ignorarea rolului „preventiv-educativ” al sancţiunii contribuie în mod
inevitabil la comiterea noilor incidente de integritate bazate pe sine-încrederea factorului uman,
iar evitarea sesizării organelor competente (CNA, CNI) cu privire la incidentele de integritate ce
conţin elemente de infracţiune ori contravenţie, încurajează factorul uman.
IV. Dublările de competenţă sau exercitarea în paralel a unor atribuţii de două sau mai multe
autorităţi, legislaţia neactualizată şi dificultăţile întîmpinate întru revizuirea acesteia, îşi au
originea şi explicaţia în anumite împrejurări externe, determinate cu ocazia examinării structurii
organizaţionale ANSA, şi anume:
Potrivit pct. 4 şi pct. 8 din HG nr. 51/2013, Ministerul Sănătăţii (Serviciul de
Supraveghere de Stat a Sănătăţii Publice) trebuia să transmită Agenţiei, informaţiile din
baza sa de date privind unităţile cu profil alimentar supuse supravegherii de stat în
domeniul siguranţei alimentelor, şi să-şi reducă cu 200 unităţi statele de personal, pe care
urma să le transfere către ANSA. Dat fiind faptul că Ministerul Sănătăţii nu a transmis
decît formal statele de personal specificate, unele activităţi sunt desfăşurate în paralel cu
Agenţia pentru Siguranţa Alimentelor (vezi menţiunile de mai sus)
La momentul înfiinţării, ANSA era o autoritate în subordinea Ministerului Agriculturii şi
Industriei Alimentare, motiv pentru care unele acte normative (Legea nr. 160/2011, HG
nr. 778/2013,etc) nemodificate, creează confuzie şi la etapa actuală. În temeiul Legii nr.
249 din 24.10.2013, ANSA devin autoritate publică subordonată nemijlocit Guvernului.
Neclaritatea survine în privinţa „elaborării politicilor instituţionale în domeniu”, întrucît
potrivit HG nr. 51/2013 ANSA este responsabilă de implementarea politicii statului în
domeniul de reglementare şi control pentru siguranţa alimentelor şi în domeniul sanitar-
veterinar, zootehnic, al protecţiei plantelor şi carantinei fitosanitare, control semincer,
calităţii produselor primare, produselor alimentare. Art. 4 alin. (1) din Legea nr.
221/2007, stipulează expres că „Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare
elaborează politica şi strategiile în domeniul sanitar-veterinar şi al siguranţei alimentelor
de origine animală”. Analizînd prevederile art. 3 al Legii nr. 228/2010, cu modificările de
rigoare, elaborarea şi promovarea politicii în domeniul fitosanitar revine, la fel, în
competenţa autorităţii administrative centrale din domeniul agriculturii.
Rezultă că, deşi Agenţia este o autoritate subordonată nemijlocit Guvernului, indirect este
„subordonată” Ministerului Agriculturii. Această interdependenţă îngreunează, de facto,
desfăşurarea unor activităţi, inclusiv de operare a unor modificări sau de ajustare a actelor
normative în vigoare specifice domeniului de activitate ANSA. Este binevenită o
colaborare sau coordonare între cele două instituţii, în special datorită ramurilor de
activitate comune (din domeniul fito-sanitar sau sanitar-veterinar), însă „subordonarea şi
dependenţă” informală faţă de minister creează dificultăţi pentru Agenţie.
Sursa incidentelor de integritate reprezintă aspectele de ordin procedural/organizaţional,
stabilite în urma analizei fişelor de post şi regulamentelor de activitate ale subdiviziunilor
ANSA, şi anume:
a) discreţii la încheierea contractelor cu medicii veterinari de liberă practică
împuterniciţi, şi cu medicii veterinari de liberă practică, pentru desfăşurarea unor activităţi
sanitar-veterinare, inclusiv eliberarea unor anumite categorii de acte permisive (adeverinţe
sanitar-veterinare, certificate sanitar-veterinare). Riscurile constatate vizează pe de o parte
lipsa unor modele de contracte (contracte-tip) uniform stabilite la nivel instituţional, iar pe
de altă parte, lipsa de monitorizare asupra activităţii desfăşurate de medicii veterinari
15
împuterniciţi contractaţi de ANSA pentru prestarea unor servicii.„Discreţia şi propria
apreciere” aflată la latitudinea fiecărei subdiviziuni teritoriale ANSA în materie
contractuală, lipsa evidenţei centralizate a persoanelor terţe contractate de ANSA,
deficienţa unui mecanism clar stabilit la nivel instituţional pentru perceperea şi controlul
taxelor de la medicii veterinari împuterniciţi ce desfăşoară activităţi ca „intermediari”
între ANSA şi agentul economic, conform tarifelor legal stabilite, reprezintă o
dezorganizare în activitatea instituţională, şi conduc spre admiterea sau necunoaşterea
incompatibilităţilor de funcţii, spre fraude.
b) lipsa stipulării exprese în actele interne departamentale a principiului
„teritorialităţii” la eliberarea actelor permisive. În luna august 2015 au fost înregistrate şi
mediatizate în presă cazurile privind eliberarea certificatelor fitosanitare de export de către
subdiviziunea pe domeniul fitosanitar ANSA mun. Chişinău pentru mărfuri amplasate în
raionul Camenca, pe care inspectorul subdiviziunii teritoriale nici nu le verificase.
Legislaţia în vigoare, stipulează expres că pînă la eliberarea actului permisiv marfa/locul
trebuie expertizate, verificate de către inspectorul subdiviziunii teritoriale ANSA din raza
teritorială unde este amplasată/depozitată marfa/locul. Din aceste considerente, în vederea
evitării depăşirii competenţelor şi a evitării abuzului în serviciu, stipularea expresă în
fişele de post şi regulamentele de activitate ale subdiviziunilor ANSA a „criteriului
teritorialităţii” este binevenită.
c) neclarităţi legate de „examinarea cererilor în contencios administrativ” şi a
„reprezentării în instanţele de judecată”. Dat fiind faptul că subdiviziunile teritoriale
ANSA dispun de autonomie şi personalitate juridică, fiind responsabile de desfăşurarea
activităţilor de control şi constatarea contravenţiilor, examinarea cărora revine instanţelor
de judecată, „competenţa de reprezentare în instanţele de judecată şi de soluţionare a
contestaţiilor” reprezintă o dilemă în contextul în care fiecare subdiviziune teritorială are
jurist, inspectori care au efectuat controlul, dar şi Direcţie juridică în cadrul Aparatului
Central. Astfel, pentru evitarea riscului pasării responsabilităţilor de la un funcţionar la
altul, şi întru responsabilizarea funcţionarului faţă de activitatea sa, este necesară
stabilirea unei clarităţi la acest compartiment.
d) atribuţii similare între Aparatul Central şi subdiviziunile teritoriale sau atribuţii prea
largi reglementate. Lipsa de delimitare clară a atribuţiilor, responsabilităţilor,
împuternicirilor între direcţiile ANSA, în special la capitolul „control”, „eliberarea actelor
permisive” generează confuzii, acordă drepturi exagerate şi lasă porţile deschise pentru
comiterea abaterilor.
V. Transparenţa în activitatea ANSA este unul dintre principiile prevăzute de art. 6 Legea
nr. 50/2013, art. 7-8 Legea nr. 113/2012, şi la fel un principiu pe care îl regăsim în Legea nr.
131/2012. Deci, indiferent de divergenţele practice la aplicarea actelor normative la control,
scopul transparenţei în activitatea ANSA este de a „informa populaţia cu privire la riscurile pe
care le pot prezenta anumite produse, despre măsurile luate ori pe cale de a fi luate pentru a
preveni, reduce sau elimina acest risc”, dar şi de conlucrare cu societatea civilă, de prezentare
opiniei publice a informaţiilor privind activităţile de control întreprinse şi eficacitatea acestora.
Totuşi, în rezultatul examinării şi studierii pagina web a Agenţiei, am conchis următoarele:
deşi pagina web a instituţiei este funcţională, informaţia de pe pagină nu este una
completă, regăsindu-se unele acte normative, sau departamentale abrogate sau învechite,
ce pot induce în eroare agentul economic.
neimplementarea sistemului „liniilor telefonice instituţionale pentru informare”, conform
cap. IV din Legea nr. 252/2013, precum şi lipsa informaţiei privind linia naţională
anticorupţie.
16
lipsa rapoartelor anuale de activitate ANSA, contrar prevederilor art. 27 alin. (3) din Legea
nr. 50/2013.
lipsa informaţiilor privind măsurile luate în rezultatul controalelor şi modul de executare al
acestora şi de monitorizare a executării lor.
în temeiul prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/2013, ANSA are competenţa de a
elabora proceduri de control şi instrucţiuni ce vor ghida personalul său la efectuarea
controalelor. Procedurile elaborate la etapa actuală sunt incomplete şi vagi, iar pe pagina
web a instituţiei sunt publicate doar două proceduri: proceduri la frontieră şi proceduri de
inspecţie al Direcţiei Supravegherea Comerţului, Distribuţiei şi Consumului produselor
alimentare, subdiviziune din Aparatul Central care de facto nici nu desfăşoară activităţi de
control. Astfel, pe lîngă faptul că nu există o procedură unică de planificare şi efectuare a
controlului la agenţii economici obligatorie pentru toţi angajaţii ANSA, indiferent de
subdiviziunea teritorială, totodată procedurile existente la etapa actuală sunt formale şi nici
nu sunt publicate pentru informare.
Ţinând cont de obiectivele evaluării riscurilor de corupţie, şi anume identificarea factorilor
instituţionali care favorizează sau pot favoriza corupţia şi elaborarea recomandărilor pentru
excluderea sau diminuarea efectelor acestora, procesul de evaluare a finalizat cu un plan de
integritate, bazat pe 8 obiective majore şi 44 măsuri orientate spre îmbunătăţirea climatului
instituţional şi bunei guvernări (plasat pe pagina web a Agenţiei:
http://ansa.gov.md/uploads/files/Ordinele%20ANSA/2016/Plan_de_integritate_ANSA.pdf).
Merită apreciat faptul că primul obiectiv este unul foarte sensibil şi imposibil de realizat
unilateral doar de către ANSA. Considerentele sunt cele enunţate mai sus, privind „elaborarea
politicilor instituţionale”, dar şi necesitatea implicării şi voinţei autorităţilor vizate în soluţionarea
acestei problematici. Este vorba despre evaluarea cadrului legal în domeniu, identificarea
dublărilor de competenţe pe anumite sectoare de activitate, şi abordarea unui subiect dureros, dar
larg întîlnit în practică, de „nimicire” a produselor alimentare/nealimentare. Astfel, măsurile ce se
regăsesc la primul obiectiv revin nu doar Agenţiei pentru Siguranţa Alimentelor, dar altor
autorităţi de resort, întru evitarea exercitării presiunii asupra agentului economic, dar şi întru
sporirea protecţiei drepturilor consumatorilor, cetăţenilor.
Direcţia Generală Prevenirea Corupţiei,
Centrul Naţional Anticorupţie
Top Related