VIII. Compararea regimurilor politice

Tema: 1. Modelul majoritarist şi modelul consensualist al democraţiei

1. Modelul majoritarist

Teoria modelelor majoritarist şi consensualist ale democraţiei, elaborată de Arend Lijphart, este proiectată pe trei axe: teoria democratică, analiza instituţională şi politicile comparate. Punctul de plecare al lui Lijphart este constatarea empirică a existenţei unor diferenţe între diversele sisteme democratice, în privinţa modului în care este generată decizia publică. În unele sisteme, acest mod se apropie mai mult de concepţia tradiţională a democraţiei, ca sistem în care voinţa majorităţii are câştig de cauză asupra voinţei minorităţii, iar procesul decizional este unul mai curând conflictual, marcat de confruntarea tranşantă între majorităţi şi minorităţi (modelul majoritarist). În alte sisteme însă, decizia este mai degrabă rezultatul unui compromis, al eforturilor de a realiza un consens mai larg între actori şi de a proteja mai bine interesele minorităţilor, iar scindarea majorităţi-minorităţi este mai puţin categorică (modelul consensualist). Propunându-şi să confirme atât teoretic, cât şi empiric, existenţa acestor două modele, Lijphart se foloseşte de două variabile: împărţirea puterii, denumită dimensiunea executiv-partide, şi divizarea puterii, numită dimensiunea federal-unitar. Aceste două dimesniuni sunt modelate prin intermediul următoarelor variabile instituţionale:

• Pe dimensiunea executiv-partide: 1) concentrarea puterii executive în cabinete majoritare monocolore – împărţire a puterii executive în coaliţii largi de partide; 2) relaţie executiv-legislativ în care executivul este dominant – relaţie executiv-legislativ caracterizată prin echilibru de putere; 3) sistem bipartidist – sistem multipartidist; 4) sistem electoral majoritarist şi disproporţional – sistem electoral bazat pe reprezentare proporţională; 5) sistem de grupuri de interese pluralist, cu competiţie deschisă tuturor – sistem de grupuri de interese ordonat şi “corporatist”.

• Pe dimensiunea federal – unitar: 1)guvernare unitară şi centralizată – guvernare federală şi descentralizată; 2) concentrarea puterii legislative într-un legislativ unicameral – divizare a puterii legislative în două camere la fel de puternice, dar constituite diferit; 3)constituţii felxibile care pot fi amendate prin majoritate simplă – constituţii rigide ce pot fi amendate doar prin majorităţi extraordinare; 4) sistem în care legislativul are ultimul cuvânt în ceea ce priveşte propria legislaţie – sistem în care legile sunt supuse controlului de constituţionalitate de către o Curte Supremă sau o Curte Constituţională; 5) bănci centrale dependente – bănci centrale independente.

Modelul majoritarist al democraţiei. Interpretarea majoritaristă a definiţiilor

fundamentale ale democraţiei spun că aceasta înseamnă “guvernarea de către majoritatea poporului”. Se afirmă că majorităţile trebuie să guverneze şi că minorităţile trebuie să se supună. Cele 10 elemente comune aparţinând modelului majoritarist (sau Westminster) al democraţiei – redate mai sus – sunt ilustrate de caracteristicile a 3 democraţii care sunt foarte apropiate de acest model şi pot fi privite ca prototipuri majoritariste: Regatul Unit al Marii Britanii, Noua Zeelandă şi Barbados.

A) Modelul majoritarist în Regatul Unit Concentrarea puterii executive în cabinete monocolore şi cu majoritate simplă – cel

mai puternic organism al guvernării britanice este cabinetul. Acesta este format din membri ai partidului care deţine majoritatea locurilor din Camera Comunelor, minoritatea nefiind inclusă. Astfel, guvernul monocolor şi cu majoritate simplă este perfecta întruchipare a principiului guvernării majoritariste: exercită puterea politică pentru a conduce ca reprezentant al şi în interesul unei majorităţi care nu atinge proporţii covârşitoare. O minoritate mare este exclusă de la guvernare şi condamnată la rolul de opoziţie.

Dominanţa cabinetului – Regatul Unit are un sistem parlamentar de guvernământ, teoretic, Guvernul fiind dependent de încrederea Parlamentului. Tot teoretic, deoarece Camera Comunelor poate vota îndepărtarea de la guvernare a Guvernului, ea este cea care “controlează” cabinetul. În realitate, relaţia este inversă. Astfel, pentru că Guvernul este format din liderii partidului majoritar din Camera Comunelor şi se poate baza pe aceasta cu încrederea că rămâne la putere şi că propunerile legislative sunt aprobate, Cabinetul este în mod clar dominant vizavi de Parlament.

Sistemul bipartidist – politica britanică este dominată de 2 mari partide: Partidul Conservator şi Partidul Laburist. De asemenea, şi alte partide participă la alegeri şi câştigă locuri în Camera Comunelor – mai ales liberalii şi, după fuziunea din anii ’80 cu Partidul Social Democrat, liberal-democraţii – dar acestea nu sunt atât de mari încât să învingă singure. O trăsătură a sistemelor bipartidiste este faptul că ele tind să devină sisteme unidimensionale: cu alte cuvinte, programele şi politicile principalelor partide diferă, de obicei, în privinţa unei singure dimensiuni, cea socio-economică. Este evident cazul sistemului bipartidist britanic. Principala diferenţă din punct de vedere politic care-i separă pe conservatori de laburişti este dezacordul în ceea ce priveşte politicile socio-economice: într-un spectru de la stânga la dreapta, laburiştii reprezintă stânga-centrului, iar conservatorii dreapta-centrului preferinţelor. Această diferenţă se reflectă, de asemenea, în modul în care-i susţin votanţii în alegerile parlamentare: votanţii aparţinând clasei muncitoare au tendinţa să voteze candidaţii laburişti, în timp ce votanţii din clasa mijlocie, pe candidaţii conservatori. Liberalii şi liberal-democraţii pot fi şi ei clasificaţi din punctul de vedere al dimensiunii socio-economice: ei ocupă o poziţie de centru.

Sistemul electoral majoritar şi disproporţional – Camera Comunelor este un corp legislativ mare, ai cărui membri sunt aleşi în circumscripţii cu un singur loc eligibil, după metoda pluralităţii, căreia i se mai spune “primul clasat învinge”, conform căruia câştigă candidatul ce are majoritatea voturilor sau, dacă nu se întruneşte majoritatea, cu cea mai mare minoritate. Acest sistem tinde însă să producă rezultate mult disproporţionate. Sistemul s-a dovedit dezavantajos mai ales pentru liberali şi liberal-democraţi, care, drept urmare, militează de mult timp pentru introducerea unor forme de reprezentare proporţională. Dar pentru că sistemul a adus beneficii laburiştilor şi conservatorilor, aceste două partide au rămas fidele metodei disproporţionale.

Pluralismul grupurilor de interese – prin concentrarea puterii în mâinile majorităţii, modelul Westminster instituie un raport guvern-contra-opoziţie, raport concurenţial şi adversativ. Competiţia şi conflictul caracterizează, de asemenea, sistemul grupurilor de interese tipic modelului majoritarist: un pluralism deschis tuturor. Pluralismul înseamnă o multitudine de grupuri de interese care exercită presiuni asupra guvernului în manieră necoordonată şi concurenţială.

Guvernarea centralizată şi unitară – Regatul Unit este un stat unitar şi centralizat. Autoritatea executivă locală îndeplineşte o serie de funcţii importante, dar reprezintă “creaţia” guvernului central, iar puterile ei nu sunt garantate constituţional (ca în sistemul federal). Mai mult, din punct de vedere financiar, este dependentă de guvernul central. Nu există arii funcţionale geografice clar desemnate, autonome de majoritatea parlamentară şi de cabinet.

Concentrarea puterii legislative într-un legislativ unicameral – în organizarea legislativului, principiul majoritarist presupune ca puterea legislativă să fie concentrată într-o singură cameră. În această privinţă, Regatul Unit se abate de la modelul majoritarist pur, Parlamentul fiind compus din două camere: Camera Comunelor, aleasă prin vot popular, şi Camera Lorzilor, formată, în principal, din membri ai nobilimii ereditare, dar şi un număr de pairi-pe-viaţă, numiţi de Guvern. Relaţia lor este asimetrică: aproape toată puterea legislativă aparţine Camerei Comunelor. Singura putere pe care a păstrat-o Camera Lorzilor este aceea de a întârzia legislaţia.

Flexibilitatea constituţională – Marea Britanie are o constituţie “nescrisă”, în sensul că nu este doar un singur document care stipulează compoziţia şi puterile instituţiilor guvernamentale şi drepturile cetăţenilor. Acestea sunt definite de un număr de trei legi fundamentale, ca Magna Charta din 1215, Bill of Rights din 1689 şi Parliament Acts dintre 1911 şi 1949. Datorită faptului că este nescrisă, Constituţia britanică e complet felxibilă, putând fi modificată de Parlament ca orice altă lege, cu o majoritate normală.

Absenţa controlului constituţional – o altă implicaţie majoră a constituţiei nescrise este aceea a absenţei controlului constituţional: nu există nici un document constituţional cu statut de lege prevalentă în raport cu care tribunalul să poată determina constituţionalitatea vreunei legi. În privinţa modificării şi interpretării constituţiei, Parlamentul este cea mai înaltă autoritate sau autoritatea suverană. O excepţie care atinge suveranitatea Parlamentului se datorează faptului că atunci când Marea Britanie a intrat în Comunitatea Europeană, în 1973, a acceptat, în mai multe domenii, întâietatea instituţiilor şi legilor Comunităţii în faţa celor ale Parlamentului.

Bancă centrală controlată de executiv – independenţa băncii centrale se află în evident conflict cu principiul modelului Westminster, al concentrării puterii în mâinile unui cabinet monocolor majoritar. Banca Angliei nu a fost capabilă să acţioneze realmente independent şi de aceea se află sub controlul Guvernului. De-abia în 1997, Băncii Angliei i-a fost acordată puterea de a stabili independent ratele dobânzilor.

B) Modelul majoritarist în Noua Zeelandă Concentrarea puterii executive în cabinete monocolore şi cu majoritate simplă – până

în 1996, când a organizat primele alegeri în baza reprezentării proporţionale, Noua Zeelandă a avut un model prefect majoritarist, preluat din Marea Britanie. Timp de 6 decenii, din 1935 până la jumătatea anilor ’90, Noua Zeelandă a avut cabinete monocolore majoritare, fără excepţii sau întreruperi.

Dominanţa cabinetului – La fel ca în Regatul Unit, combinarea sistemului parlamentar de guvernământ şi a sistemului bipartidist cu partide coezive au făcut ca guvernul să domine legislativul.

Sistemul bipartidist – Două partide mari au controlat aproape complet sistemul de partide şi doar acestea au format cabinete timp de 6 decenii, din 1935 până la mijlocul anilor ’90: Partidul Laburist şi Partidul Naţional.

Sistemul electoral disproporţional şi majoritar – alegerile pentru Camera Reprezentanţilor s-au organizat după metoda pluralităţii în circumscripţii uninominale. Singura caracteristică neobişnuită constă în faptul că existau 4 circumscripţii mari cu statut special, rezervate pentru minoritatea maori (aproximativ 12% din populaţie) şi care se intersectau cu circumscripţiile obişnuite, mai mici. Aceste 4 circumscripţii impuneau o abatere de la principiul majoritarist al modelului Westminster, pentru că scopul era asigurarea reprezentării minorităţii. Începând din 1975, toţi electorii maori au dreptul să se înscrie şi să voteze ori într-o circumscripţie obişnuită, ori în circumscripţia specială maori în care locuiesc.

Pluralismul grupurilor de interese – sistemul neozeelandez al grupurilor de interese este unul clar pluralist. De asemenea, Noua Zeelandă a avut o rată înaltă a grevelor – indicator al confruntării, şi nu al concertării între muncitori şi conducere. Noua Zeelandă este într-o anumită măsură o exemplificare mai bună a modelului Westminster decât Marea Britanie.

Guvernarea centralizată şi unitară – sistemul guvernamental de azi este unitar şi centralizat, în condiţiile în care populaţia ţării este de 4 milioane de locuitori.

Concentrarea puterii legislative de către un legislativ unicameral – din 1950, a fost abolit legislativul bicameral, ajungându-se astfel la unul pur unicameral.

Flexibilitatea constituţională – Ca şi Marea Britanie, şi Noua Zeelandă nu are o constituţie scrisă. Aceasta face ca Parlamentul să fie suveran. Orice lege, inclusiv cea care amendează constituţia “nescrisă”, poate fi adoptată prin regula majorităţii normale. De aceea, constituţia este flexibilă.

Absenţa controlului constituţionalităţii – Camera Reprezentanţilor este singurul judecător al constituţionalităţii propriei legislaţii.

Bancă centrală controlată de executiv – printr-o lege din 1989, s-a ajuns în prezent ca banca centrală să aibă un grad mai mare de independenţă decât în trecut.

Cu doar două excepţii – locurile parlamentare rezervate minorităţii maori şi autonomia acordată băncii centrale – democraţia din Noua Zeelandă a fost, până în 1996, una mai pronunţat majoritaristă şi de aceea un exemplu mai potrivit al modelului Westminster decât democraţia britanică. De fapt, mai ales din cauza cabinetelor minoritare şi a frecventelor respingeri ale proiectelor guvernelor din Marea Britanie, în anii ’70, era legitimă pretenţia că Noua Zeelandă a rămas singurul exemplu al adevăratului sistem britanic. Totuşi, adoptarea reprezentării proporţionale şi primele alegeri bazate pe aceasta, în 1996, au impus o îndepărtare radicală de modelul Westminster.

C) Modelul majoritarist în Barbados Concentrarea puterii în cabinete monocolore şi cu majoritate simplă – de la

dobândirea independenţei în 1966, Barbados a avut cabinete monocolore majoritare. Cele două mari partide – Partidul Laburist din Barbados şi Partidul Liberal Democratic – au fost forţele covârşitor dominante în politica Barbadosului şi au alternat la putere.

Dominanţa cabinetului – un motiv special care explică predominanţa cabinetului în Barbados este dimensiunea mică a legislativului: 24 de membri între 1966 şi 1981, 27 în 1981 şi 28 în 1991 (la o populaţie de 250.000 de locuitori).

Sistemul bipartidist – aceleaşi două mari partide controlează politica din Barbados de la proclamarea independenţei, formând toate cabinetele.

Sistemul electoral majoritar şi disproporţional – la alegerile dinaintea dobândirii independenţei, inclusiv la cele din 1966, în Barbados s-a folosit metoda pluralităţii, dar în circumscripţii binominale. Din 1971, toate alegerile s-au ţinut după metoda pluralităţii în circumscripţii cu un singur loc eligibil, dar disproporţionalitatea electorală a rămas ridicată.

Pluralismul grupurilor de interese – Barbados are un sistem de grupuri de interese mai degrabă pluralist decât corporatist. În anii mai recenţi, totuşi, se remarcă o tendinţă spre practici corporatiste.

Caracteriticile celei de-a doua dimensiuni (unitar-federal) ale modelului majoritarist – Barbados are o formă centralizată şi unitară de guvernământ, dar în privinţa celorlalte patru aspecte ale dimensiunii federal-unitar nu se încadrează în modelul majoritarist pur. Are un legislativ bicameral compus dintr-o cameră aleasă prin vot popular şi un Senat numit care poate întârzia, dar nu poate bloca legislaţia – caz de bicameralism asimetric. Are constituţie scrisă care poate fi amendată numai cu o majoritate de două treimi în ambele camere ale Parlamentului. Constituţia dă tribunalelor dreptul explicit la control constituţional. În fine, banca centrală are garanţia unui grad mediu de autonomie în politica monetară.

2. Modelul consensualist al democraţiei

În ideea că toţi cei care sunt afectaţi de o decizie politică trebuie să aibă şansa de a participa la luarea deciziei, fie în mod direct, fie prin reprezentanţi aleşi, în societăţile plurale s-a dezvoltat un model consensualist al democraţiei. În societăţile mai puţin omogene sau societăţile plurale – societăţi care sunt puternic divizate de-a lungul unor linii religioase, ideologice, lingvistice, cultuale, etnice sau rasiale în subsocietăţi virtual separate, cu propriile lor partide politice, grupuri de interese şi canale de comunicare – flexibilitatea necesară pentru o democraţie majoritaristă este probabil absentă. Modelul consensualist al democraţiei poate fi descris în termenii celor 10 elemente care se situează în contrast evident cu fiecare dintre cele 10 caracteristici majoritariste ale modelului Westminster. În locul concentrării puterii în mâinile majorităţii, modelul consensualist încearcă să împartă, să disperseze şi să restrângă puterea printr-o varietate de căi. În viziunea lui Lijphart, Elveţia, Belgia şi Uniunea Europeană se apropie, în grade diferite, de caracteristicile modelului consensualist al democraţiei.

A) Modelul consensualist în Elveţia şi Belgia Împărţirea puterii executive în cabinete de coaliţie – principiul consensualist este

acela de a permite tuturor sau celor mai importante partide să împartă puterea într-o coaliţie largă. Executivul naţional elveţian, Consiliul Federal, format din 7 membri, oferă un excelent exemplu de astfel de coaliţie. Pe de altă parte, Constituţia belgiană oferă un exemplu de cerinţă formală prin care executivul trebuie să includă reprezentanţi ai marilor grupuri lingvistice, majoritatea vorbitoare de olandeză şi minoritatea vorbitoare de franceză.

Echilibrul puterii între executiv şi legislativ – în Elveţia, separarea formală a puterilor a generat un executiv şi un legislativ independente, iar relaţia dintre ele este mult mai echilibrată decât în cazul ţărilor cu democraţie majoritaristă. În Belgia, deşi executivul este dependent de încrederea Parlamentului, cabinetele belgiene, deoarece se bazează în mare măsură pe coaliţii largi şi necoezive, nu sunt câtuşi de puţin atât de dominante ca cele majoritariste şi tind să aibă relaţii de tip echilibrat cu Parlamentul.

Sistemul multipartidist – şi Elveţia, şi Belgia au sisteme multipartidiste, fără ca vreun partid să se apropie de statutul de partid majoritar. Emergenţa sistemelor multipartidiste în Elveţia şi Belgia poate fi explicată prin faptul că cele două ţări sunt societăţi plurale, divizate de-a lungul mai multor linii de clivaj. Această multiplicitate a clivajelor se reflectă în caracterul multidimensional al sistemului lor de partide.

Reprezentarea proporţională – sistemele electorale proporţionale din Elveţia şi Belgia nu au inhibat translaţia clivajelor sociale în clivaje ale sistemului de partide.

Corporatismul grupurilor de interese – Atât în Elveţia, cât şi în Belgia sunt prezente caracteristicile corporatismului liberal: concertare tripartită, grupuri de interese relativ puţine şi mari şi proeminenţa asociaţiilor reprezentative.

Guvernarea federală şi descentralizată – Elveţia este un stat federal în care puterea este împărţită între guvernul central şi executivele celor 20 de cantoane şi ale celor 6 aşa-zise semi-cantoane, formate prin divizarea a 3 cantoane, fiind, de asemenea, unul dintre cele mai descentralizate state din lume. Belgia a fost un stat unitar şi centralizat vreme îndelungată, dar începând cu 1970 s-a îndreptat gradual în direcţia descentralizării şi a federalismului; în 1993 a devenit, formal, un stat federal.

Bicameralismul puternic – principala justificare pentru instituirea unui legislativ bicameral este de a oferi reprezentare minorităţilor, inclusiv statelor mai mici din sistemele federale, într-o cameră secundară sau cameră superioară. Două condiţii trebuie îndeplinite pentru ca această reprezentare a minorităţilor să aibă sens: camera superioară trebuie să fie aleasă pe baze diferite de cele ale camerei inferioare şi trebuie să aibă puteri reale. Ambele condiţii sunt îndeplinite în Elveţia. În Belgia, cele 2 camere ale Parlamentului aveau puteri virtual egale în Belgia prefederală, dare ele erau proporţional constituite şi de aceea foarte similare din punctul de vedere al compoziţiei. Noul senat, ales pentru prima dată în 1995, reprezintă în special cele două grupuri cultural-lingvistice, deşi este constituit în mare măsură proporţional şi nu are rolul să ofere suprareprezentare pentru minorităţile vorbitoare de franceză şi de germană.

Rigiditatea constituţională – Şi Elveţia, şi Belgia au constituţie scrisă, un singur document conţinând principiile fundamentale ale guvernării, care poate fi modificată numai cu majorităţi speciale. Din acest punct de vedere, ambele constituţii sunt greu de modificat, fiind, prin urmare, rigide.

Controlul constituţional – Elveţia deviază într-o privinţă de la modelul consensualist pur: curtea supremă, Tribunalul Federal, nu are dreptul de control constituţional. Nici în Belgia nu a existat control constituţional până în 1984, când a fost înfiinţată noua Curte de Arbitraj, care funcţionează acum ca o veritabilă curte constituţională.

Independenţa băncii centrale – Banca centrală elveţiană a fost multă vreme considerată ca una dintre cele mai puternice şi mai independente bănci centrale. Prin contrast, Banca Naţională a Belgiei a fost multă vreme una dintre cele mai slabe bănci centrale. Totuşi, autonomia sa a fost substanţial întărită în anii ’90.

B) Modelul consensualist în Uniunea Europeană Împărţirea puterii executive în cabinete de coaliţie – Întrucât toate naţiunile care

aparţin UE sunt reprezentate, Comisia Europeană este o coaliţie largă şi permanentă inter-naţiuni. Practic, Comisia este şi o coaliţie care uneşte stânga, centrul şi dreapta spectrului politic European.

Echilibrul puterii între executiv şi legislativ – după fiecare rundă de alegeri parlamentare, noua Comisie Europeană trebuie să fie aprobată prin vot în Parlamentul European. Cu toate acestea, în comparaţie cu Comisia, rolul Parlamentului pare a fi subordonat. Această imagine dispare dacă adăugăm în peisaj Consiliul Uniunii Europene, cea mai puternică dintre cele 3 instituţii. Astfel, comisia pare ca fiind mai mult un partener egal aparţinând modelului consensualist decât un cabinet dominant al modelului Westminster.

Sistemul multipartidist – la nivelul Parlamentului European, fragmentarea politică este şi mai mare decât apare din modelul multipartidist, deoarece partidele reprezentate aici sunt considerabil mai puţin coezive şi disciplinate decât partidele din parlamentele naţionale.

Reprezentarea proporţională – Parlamentul European se alage prin vot direct din 1979. Ar trebui să fie ales în fiecare ţară membră potrivit unui sistem electoral uniform, dar ţările membre nu au fost capabile să ajungă la un acord asupra unui astfel de sistem. Totuşi, metoda prevalentă este un soi de reprezentare proporţională.

Corporatismul grupurilor de interese – UE nu a dezvoltat un corporatism matur, în mare parte pentru că deciziile socio-economice cele mai importante încă se iau la nivel naţional sau sunt subiect al veto-urilor naţionale. Pe măsură ce UE devine tot mai integrată, gradul de corporatism este predeterminat să crească.

Guvernarea federală descentralizată – Comparată cu alte organizaţii internaţionale, supranaţionala UE este foarte cemtralizată şi unită, dar comparată cu statele naţionale, UE este evident mai mult “confederală” decât federală şi de asemenea foarte descentralizată.

Bicameralismul puternic – în UE, camera superioară (Consiliul) este considerabil mai puternică decât camera inferioară (Parlamentul), ceea ce nu concordă pe deplin cu modelul consensualist, dar şi mai puţin cu modelul majoritarist.

Rigiditatea constituţională – o instituţie cheie a UE este Curtea Europeană de Justiţie, ce are dreptul la controlul constituţional şi poate declara şi legile UE şi legile naţionale neconstituţionale, dacă acestea violează diferite tratate ale UE.

Independenţa băncii centrale – Banca Centrală Europeană, care a început să opereze în 1998, a fost gândită ca o bancă centrală foarte independentă. Nu înseamnă că a şi devenit astfel.