Introducere

Tutela administrativ este o instituie a dreptului public n baza creia autoritatea central a administraiei publice (Guvernul sau Ministerul de Justiie) i reprezentaii locali ai acesteia, au dreptul de a controla activitatea autoritilor administraiei publice locale, autonome si descentralizate. Problema tutelei administrative se pune numai ntre acele autoriti administrative ntre care nu exist subordonare ntre un subiect din sfera puterii executive i unul din sfera acesteia.Analiza tutelei administrative n sistemul de drept romnesc o vom aborda att sub aspectul competenelor prefectului n ceea ce privete respectarea legii de ctre autoritile publice locale n contextul autonomiei locale, ct i sub aspectul cadrului normativ constituional i legal romn al tutelei administrative exercitate nu numai de ctre prefect ci i de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Regimul de tutel administrativ este i mai apropiat de cel de descentralizare. n acest regim, titularii autoritii locale nu sunt numii de centru, ci desemnai de insi autoritatea local. Ei au competena s rezolve problemele locale, emind ei insi acte administrative, ns numai dup ce aceste acte au fost aprobate de autoritatea central prevzut de lege. Tutela administrativ const n dreptul autoritilor tutelare de a aproba, anula sau suspenda anumite acte ale autoritilor descentralizate, pentru motive de legalitate. Cnd numrul actelor administrative supuse regimului de tutel se menine n limite minime, rezumndu-se doar la cele care sunt legate de un interes general, lsndu-se autoritilor locale rezolvarea problemelor economice i sociale care le privesc, regimul de tutel se apropie mult de cel al descentralizarii.

Prefectul Ca Autoritate De Tutel Administrativ

Articolul 123 din Constituie prevede numirea unui prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, de ctre Guvern. [footnoteRef:1] [1: Constituia Romniei]

Prefectul fiind reprezentantul Guvernului pe plan local, conducnd serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale. Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organica. ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primarii, precum i consiliile judeene i preedintii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Prefectul poate ataca, n faa instanei de contecios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept.Instituia Prefectului dispune de capacitate juridic administrativ proprie deplin, emind prin prefect acte de putere cu efecte proprii, dei se afl n subordinea Guvernului, care nu numai c l numete i l elibereaz din funcie, dar i controleaz activitatea i actele, pe care le poate suspenda, modifica sau desfiina.[footnoteRef:2] [2: Antonie Iorgovan, (2005), Tratat de drept administrativ,Vol.I., Editia 4, Bucuresti, Editura All Beck.]

Sfera atribuiilor care revin prefectului o regsim consacrat de Legea nr. 340/2004, cu modificrile i completrile ulterioare, dup cum urmeaz: - asigur, la nivelul judeului i al Municipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului i a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; - acioneaz pentru realizarea obiectivelor cuprinse n programul de guvernare; - verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului; - asigur realizarea planului de msuri pentru integrarea european; - asigur, folosirea n condiiile legii, a limbii materne n raporturile cu cetenii aparinnd minoritilor naionale i serviciile publice deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale n care acetia au o pondere de peste 20%.

Armoniznd legislaia noastr cu cea a rilor Uniunii Europene a fost consacrat expres, prin art. 3 din Legea 554/2004, un contencios obiectiv, concretizat prin instituia tutelei adminstrative exercitat de ctre prefect i de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n concordan cu prevederile art. 123 alin. 5 din Constituia Romniei, ce reprezint suportul constituional al acestei instituii i a Legii nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici. Aadar, subiectul activ al tutelei asupra activitii autoritilor administrative locale este reprezentat de prefect i Agenia Naional a Funcionarilor Publici.De altfel, cum am enunat anterior, instituia tutelei administrative are drept fundament constituional, art 123, alin. 5 din Constituie, fiind consacrat acestei instituii create pentru supravegherea respectrii legii de ctre autoritile adminstraiei publice locale, ceea ce i confer prefectului dreptul s atace n contencios adminstrativ un act al consiliului local, judeean sau al primarului atunci cnd consider c actul este nelegal. [footnoteRef:3] [3: Constituia Romniei]

Dreptul de tutel adminstrativ a prefectului se refer la controlul asupra actelor adminstrative ale autoritilor publice locale ntruct acestea sunt emise n regim de putere public iar prefectul este aa cum prevede art. 1, alin. 3 din legea 340/2004 este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local. Recunoaterea posibilitii prefectului de a ataca n instan alte acte dect cele adminstrative ar conduce la nclcarea de ctre acestea a principiului constituional al autonomiei locale. Dispoziiile constiuionale, ale art. 123, alin. 5 i gsesc concretizarea expres distinct de prevederile cuprinse n Legea 340/2004, n art. 1, alin. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care dispune c prefectul poate ataca direct n faa instanei de contencios administrativ actele emise de autoritile administraiei publice locale dac le consider nelegale, aciunea formuldu-se n condiiile i termenele prevzute de lege i fiind scutit de plata taxei de timbre.Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ, desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are dou forme: prima, mai dur, d dreptul autoritii de tutel (reprezentanta puterii centrale) s anuleze, s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ. Pn n 2004, cea mai cunoscut form de tutel administrativ din legislaia noastr era cea jurisdicionalizat, exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale.n prezent, avem dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela administrativ: Prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile administraiei publice locale. n aceast calitate, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean. Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al statului, n temeiul textelor constituionale art. 123 alin. 5 din Constituie (prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept), ale Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului, ca lege special, i ale legii contenciosului administrativ, ca lege general, prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri. Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ:- actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art. 11 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, n temeiul art. 11 alin. 2, pentru motive temeinice. Aciunea se formuleaz n termenul prevzut la art. 11 alin. (1), care ncepe s curg de la momentul comunicrii actului ctre prefect art. 3. alin. (1).- actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ. Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul administrativ, ns se iau n considerare i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de rezolvare a cererii.Astfel, prefectul, acionnd n temeiul dreptului i interesului legitim public conferit prin art.3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, are posibilitatea, atunci cnd constat c inaciunea unei autoriti publice este contrar interesului public, s solicite acesteia, printr-o petiie, ndeplinirea atribuiilor legale, iar n cazul tcerii sau a refuzului, poate duce conflictul n faa instanei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea public la realizarea atribuiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuz s nainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuz s ia act de ncetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri dect incompatibilitatea. Inaciunea poate fi sancionat ns numai atunci cnd ea are legtur cu o atribuie de putere legat a autoritii publice, nu i atunci cnd ea vizeaz atribuii exercitate cu putere discreionar, deoarece instituia de control nu se poate substitui celei controlate.[footnoteRef:4] [4: Antonie Iorgovan, (2005), Tratat de drept administrativ,Vol.I., Editia 4, Bucuresti, Editura All Beck.]

Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar anularea n tot sau n parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate este conferit prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale. Din pcate, aceast prevedere este folosit deseori de prefect, organ politic, pentru icanarea autoritilor locale conduse de demnitari de alt orientare politic, prin urmare considerm c i prefectul ar trebui s aib obligaia de a justifica, n faa instanei, necesitatea suspendrii actului atacat.Legea 340/2004 prevedea c n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a autoritii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat s-i revoce actul dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent (mai ales n localitile rurale, care duc lips de personal competent), iar prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bun credin.[footnoteRef:5] [5: Emilia-Lucia Ctan, (2010), Drept administrativ, Partea I, Trgu-Mure, Editura Dimitrie Cantemir.]

Din datele statistice, reiese cu eviden importana procedurii prealabile administrative i eficiena ei n cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cnd autoritile locale sunt de bun credin. n majoritatea cazurilor, se observ o rat de succes de peste 85%, ceea ce dovedete eficiena maxim a procedurii prealabile. Din pcate, dup modificrile din 2007, n ciuda opiniilor doctrinare care susineau aceast procedur prealabil, ea a fost exclus prin abrogarea expres a dispoziiilor din Legea 340/2004.Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, statul romn) nu are interes, spre exemplu, n anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele juridice n mod definitiv i complet o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10 zile.

Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru toate autoritile publice, centrale i locale, ns numai ntr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public.Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative, art. 2 alin. 2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenia va putea contesta actele administrative de numire n funcie emise cu nclcarea legii, dar i refuzul autoritilor publice de a-i ndeplini obligaiile derivate din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcie vacant, sau de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici. n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze toate sesizrile privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funiei publice, nu se poate limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control efectuate din proprie iniiativ.Nici n acest caz procedura prealabil prevzut de art. 7 alin. 1 nu este obligatorie (art. 7 alin. 5), soluie criticabil atta vreme ct nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atenionare a organului emitent, care astfel nu are obligaia de a ncerca medierea, i de a pune capt litigiului n faza administrativ, mai puin costisitoare dect cea judiciar.[footnoteRef:6] [6: Ana Elena, Ranta; Alina Ioana, Chereche, Instituia prefectului. Unele aspect privind necesitatea ameliorrii cadrului legislativ, Revista Transilvan de tiine Administrative.]

Agenia Naional a Funcionarilor Publici are ns posibilitatea de a efectua procedura prealabil, deoarece textul nu i interzice acest lucru; singura diferen este c efectuarea recursului administrativ nu prorog termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ.Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de timbru, deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului, consideraiile critice de mai sus fiind reiterabile aici. Actul atacat (nu i refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt i aici diferite, n funcie de tipul actului contestat:- n cazul actelor individuale, 6 luni (art. 11 alin. 1) de la momentul comunicrii actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz (art. 11 alin. 2) deoarece Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o autoritate public direct interesat de actele administrative emise de autoritile locale n domeniul funciei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Ageniei de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaie ce rezult din art. 85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001.- actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art. 11 alin. 4. Este cazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea dispoziiilor legale din domeniul funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaia juridic a funcionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale.Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat de ctre instana de contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiionala distincie ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv. Astfel, Contenciosul obiectiv are la baz noiunea de drept obiectiv, neleas ca o regul, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective.Cu alte cuvinte, n timp ce contenciosul subiectiv are n centrul su grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aprare a acestor drepturi n faa abuzurilor administraiei, contenciosul obiectiv evoc necesitatea respectrii, n activitatea administraiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate cmpului semantic al sintagmei drept obiectiv. Instana va constata care este starea de legalitate, aa cum ea rezult din acte normative, i dac aceast stare de legalitate a fost vtmat printr-un act al unei autoriti a administraiei.Suspendarea De Drept A Actului Administrativ Atacat Consecin A Controlului De Tutel Administrativ

Introducerea aciunii n faa instanei de contencios administrativ nu suspend executarea actului administrativ contestat, cu excepia cazului n care acinuea este formulat de prefect sau de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. De aceea, legea contenciosului adminstrativ, reglementeaz posibilitatea suspendrii actului adminstrativ, att nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ pentru anularea actului, adic n perioada procedurii prealabile (art. 14), ct i odat cu formularea aciunii principale sau separat, pe parcursul judecrii fondului cauzei (art. 15).Suspendarea actelor administrative constituie o alt modalitate prin care efectele juridice ale actelor administrative nceteaz, dar numai temporar, pentru o anumit perioad de timp. n primul rnd, un act administrativ se suspend dac exist un dubiu cu privire la legalitatea lui. Pe perioada suspendrii, organul administraiei publice care a hotrt aceast msur verific condiiile de legalitate ale actului administrativ. Ca regul, introducerea aciunii n faa instanei de contencios administrativ nu suspend de drept executarea actului administrativ contestat.[footnoteRef:7] [7: Suport Curs Elemente de Drept Administrativ Cap VI- Contenciosul Administrativ- Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta]

Astfel, legea contenciosului adminstrativ reglementeaz posibilitatea suspendrii actului adminstrativ, att nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ pentru anularea actului, adic n perioada procedurii prealabile (art. 14), ct i odat cu formularea aciunii principale sau separat, pe parcursul judecrii fondului cauzei (art. 15).n cazul n care aciunea este formulat de prefect sau de Agenia Naional a Funcionarilor Publici avem de-a face cu o excepie de la aceast regul. Astfel, suspendarea de ordin constituional a actului administrativ este consacrat n art. 123, alin. 5 din Constituie, potrivit cruia prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului n cazul n care consider actul ilegal, iar actul atacat este supendat de drept.Legea 188/1999, privind Statutul Funcionarilor Publici, prevede c actul ilegal n materia funciei publice atacat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici atrage suspendarea de drept a acestuia; de exemplu, conform art. 9 alin. 2, din Legea 50/1991, prin introducerea aciunii la instana judectoreasc, autorizaia de construire sau desfiinare se suspend de drept i pe cale de consecin, instana va dispune oprirea lucrrilor pn la soluionarea n fond a cauzei.n condiiile Legii 554/2004, aciunile n contencios adminstrativ pot fi introduse de prefect i de Agenia Naioanl a Funcionarilor Publici precum i de orice persoan de drept public., care a fost vtmat ntr-un drept sau dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitm.Un aspect deosebit de important care trebuie analizat, cuprins ntr-o dispozitie expres exprimat n partea final a Legii 554/2004, este cel conform cruia aciunile introduse de persoanele de drept public i de orice autoritate public, n aprarea unui interes public, precum i cele introduse mpotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepia situaiei n care sunt formulate i pentru aprarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat (art. 28, alin. 3).De altfel, introducerea prin Legea 554/2004 a prerogativei Ageniei Naional a Functionarilor Publici de a exercita controlul de tutel adminstrativ concretizat n controlul de legalitate exercitat cu privire la respectarea normelor legale n materia funciei publice apare ca un demers firesc n contextul n care, prin Legea nr. 1888/1999 privind Statutul Funcionarilor Publici se instituie instrumente specifice de control prin recunoaterea calitii procesuale active a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n materie. n temeiul art. 21 alin. 3, Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de contencios actele autoritilor i instituilor publice prin care este nclcat legislaia n domeniu, ca urmare a activitii proprii de control, sau dup caz, refuzul autoritilor de a aplica legislaia specific funciei publice.Concluzii

Concluzionnd, innd seama de ntreaga arie de competena pe care o are Guvernul, de a conduce ntreaga activitate a administraiei publice la nivel naional, putem exprima dreptul de control de legalitate ca expresie a relaiilor de autoritate existente ntre organul central al administraiei publice i autoritile locale. n acelai timp, acest mecanism permite respectarea strict a principiului autonomiei locale i evitarea oricror ingerine ale administraiei guvernamentale n exercitarea atribuiilor lor de ctre autoritile locale.Legalitatea actelor administrative, care presupune, n general, corespunderea acestora cerinelor prevzute de lege i alte acte normative, se distinge de categoria valabilitatea actelor administrative, nelegnd prin ultima capacitatea actelor de a fi aplicabile, de a produce efecte juridice. Respectiv, valabilitatea actelor administrative este determinat de dou condiii principale: legalitatea i oportunitatea acestora, fiecare dintre ele presupunnd condiii distincte. Principalele condiii de legalitate ce necesit a fi respectate n procesul de elaborare i de adoptare/emitere a actelor administrative snt: competena emiterii, condiiile de form i procedur i conformitatea actelor cu coninutul legii.n ceea ce privete impactul nemijlocit al controlului asupra actelor administrative, precizm c n condiiile n care n procesul de elaborare i de adoptare/emitere a actelor administrative snt nclcate condiiile de valabilitate, survin asemenea sanciuni ca suspendarea, revocarea, anularea i modificarea acestora. Aceste consecine prezint importan deosebit nu att prin sine nsei, ct prin faptul cui i revine competena dispunerii acestor msuri i condiiile ce urmeaz a fi respectate.

Bibliografie

1. Constituia Romniei2. Emilia- Lucia Ctan, (2010), Drept administrativ, Partea I, Trgu-Mure, Editura Dimitrie Cantemir. 3. Verginia Vedina (2012), Drept administrativ, Ediia a VII-a revzut i actualiza, Bucureti, Editura Universul Juridic. 4. Antonie Iorgovan, (2005), Tratat de drept administrativ,Vol.I., Editia 4, Bucuresti, Editura All Beck. 5. Ana Elena, Ranta; Alina Ioana, Chereche, Instituia prefectului. Unele aspect privind necesitatea ameliorrii cadrului legislativ, Revista Transilvan de tiine Administrative.6. Suport Curs Elemente de Drept Administrativ Cap VI - Contenciosul Administrativ- Conf. dr. Dacian Dragos, Asist. drd. Ana Ranta7. http://legeaz.net/spete-contencios/tutela-administrativa-1791-8-2011 - accesat 11.02.2015

12