Tratat de Drept Administtrativ Volumul 1 Cartea i Si II

T R ATATDE

DREPT ADMINISTRATIV ROMDE

PAUL NEGULESCUDOCTOR IN DREPT DELA FACULTATEA DIN PARIS,

LICENTIAT IN LITERE, ABSOLVENT AL SCOALEI DE HAUTES ETUDES,

PROFESOR SUPLINITOR LA FACULTATEA DE DREPT DIN RUCURESTI,

AVOCAT, DEPUTAT,

VOLUMUL ICARTEA I-A SI A II-A

EDITIUNEA II-aCu NUMEROASE ADAOGIRI SI MODIFICARI

BUCURESTITIPOGRAFIA ((GUTENBERG), JOSEPH GOBI.

20. - STRADA DOAMNE1. - 20.(Biserica Kalinderu)

1906

www.dacoromanica.ro

Lpai.,,, 4,4,z

14/ it,t4.4.44 plg- 044.1. Of 1

2etO dTot44.e.Ws,-^

TRATATDE

DREPT ADMINISTRATIV ROMAN

VOI-UMUL I

www.dacoromanica.ro

T R ATATDE

DREPT ADMINISTRATIV ROMDE

PAUL NEGULESCIIDOCTOR thi DREFT DELA FACOLTATEA DIN PANS,

LICE/MAT III LITERE, ABSOLVENT AL SCOALEI DE HAUTES tTuDzs,

PROFESOR SOPLINITOR LA FACULTArEA DE DREPT DIN EVCORESTI,

AVOCAT, DEPUTAT,

VOLUMUL ICARTEA I-A SI A II-A

EDITIUNEA II-aCu NUMEROASE AOAOGIRI SI MODIFICARI

.0,.........e.....w......,..,...e...

BUCURESTITIPOGRAFIA «GUTENBERG), JOSEPH GOBI,

20. STRADA DOANINEI. 20.(Biserica Kalinderu)

1906

www.dacoromanica.ro

INTRODUCERE

Ce este dreptul, care este scopul lui, care este metodace trebue intrebuintat5 in studierea lui ? Iatii problemecare au fácut obiectul unui mare numár de studii, alearor concluziuni sunt Inca si astázi foarte mult discutate.

Prin drept, intelegem totalitatea normelor, care regle-menteazä conduita exterioarä a omului, stabilind o de-macratiune futre interesele fiecäruia fatä de intereselecelorlalti si care pot fi realizate prin consträngere.

Christian Thomasius, autor deja inceputut veaculuiXVIII-lea, in opera sa Fundamenta fulls naturae et gen-tium aratä cA dreptul, spre deosebire de moralä, nu co-prinde decât prescriptiuni de un caracter negativ. Totdreptul se rezumä, clupii dânsul in adagiul : sä nu facialtuia, ceeace nu vrei sä ti se facä tie ((plod tibi nonvis fieri, alteri ne fecerisl, pe cilia vreme regula funda-mentald a moralei este : [d-fi lie insuli ceeace vrei ca §ialfil setli facet Ion. Regulele de moralä fiind pozitive siprivitoare la noi insine nu pot aveä consträngere exte-rioarfi, pe cat timp regulele de drept flind negative siatingänd alte persoane pot fi sanctionate de o astfel deconstrdngere.

Dupä Kant, principiul dominant al dreptului se poateformula astfel : lucreazd a$d Mc& libertatea ta set' fie inacord Cu libertatea celorlagi §i cu a fieceirui in parte.

P. Neguleactc. Tratat de Drept Administrativ ed. II. 1

www.dacoromanica.ro

2 PAUL NEGULESCU

Regulele juridice nu se ocupa decat numai de parteaexterioara a actiunilor omene§ti §i sunt bazate pe con-strangere.

Dreptul lima nu trebue cu totul separat de morala. Inadevär, dacä dreptul ar neglijà regulele morale, ar rezultaea el ar admite actiunile imorale, cu conditiune ca omul,care le comite, sa nu iasa din limitele care-i sunt stabilite.

Interesele morale cele mai Inane ar trebui In acest cazsä cedeze exigentelor formaliste ale dreptului §i sti fiesacrificate 1).

Intre drept §i moralä existrt de sigur o corelatiune ;ea lima nu este a§ii de intima, dupa cum o consideraJellineck, care zice c5 dreptul este un minimum etic,adich totalitatea regulelor morale a caror observatiuneeste absolut indispensabilii la un anumit stadiu al dezvol-tärii sociale ; caci unele regule de drept sunt intemeiatenumai pe ideia de interes general, cum de pildä, legilereferitoare la forme, la termene, etc., allele cauta saasigure fiecäruia libertatea convinctiunilor sale rnorale,care diferd la diferitele persoane. Dreptul nu poate silegifereze decat numai asupra adevärurilor morale co-mune tuturor 2).

In ceeace prive§te formatiunea dreptului, avem maimulte §coli, avand conceptiuni Cu totul deosebite.

Dupa §coala istoricä germana reprezentata prin Sa-vigny, Mommsen, Straus, dreptul nu e o creatiune liberaa vointii omene§ti, dar o dezvoltare spontanee §i fatalaa tendintelor unui popor ; dreptul nu se formeaza priavointa legiuitorului, dar prin obiceiuri §i credinte ; cacizicea. Savigny legile trebue si respecte obiceiurile, catavreme aceste obiceiuri nu sunt ni§te vitiuri. Un legis-lator trebue sh tinä totdeauna seamä de raporturile na-turale care leagä prezentul de trecut §i de viitor.

Dreptul este deci o putere superioarä ; ea este forta

Korkounov, Theorie générale da droll, Paris, 1903.ibid.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 3

organizatä de §tiinfa §i experienfa generafilor trecute indecursul timpului ; ea este puterea acumulatä a atkorgeneraliuni.

Savigny a formulat aceastä teorie a sa drept räspunsla o lucrare a lui Thibaut, celebru profesor din Hei-delberg. In lucrarea sa, Necesitatea unui Cod general pentruGermania, publicatä la 1814, Thibaut, mare admiratoral uniformitiifii §i simplicitäfii ce oferea legislafiuneafrancezä, cereit redactarea unui Cod civil comun pentruintreaga Germania ; cäci ziceà dânsul, dreptul este fäcutca sii triumfe de obiceiurile §i inclinatiunile oamenilor,ca sii indrepteze §i sä influenfeze societäfile. Istoria nearatd 6 institufiunile, care au träit cel mai mult, aufost adesea cele mai odioase, cum de pildä, despotismuloriental §i cä mi§c5rile generoase de cele mai multeoris'au produs in mod subit §i apoi au dáinuit in timpcii toate tradifiunile au inceput prin a fi noutäli §i cätoate noutälile foricite an devenit tradifiuni.

Dupä Ihering, noliunea de ,drept este pur practica. Scopuldreptului este pacea ; mijlocul prin care el cautä sä asi-gure pacea este forfa, rásboiul. De unde, lhering ajungela concluzia cä Statul este o formaliune socialä naturalä.§i spontanee, posedänd puterea de constriingere, iar drep-tul poate ii considerat ca totalitatea regulelor prin careStatul disciplineazä consträngerea.

Dupä noi, adevärul tt:ebue cäutat intre aceste sis-teme. Negre§it cä o legislalitme nu poate sä facä abstrac-fiune de starea anterioarä, cäci influenfa trecutului esteconsiderabilii : obiceiurile, ideile morale, nevoile econo-mice, nu se pot schinibá dinteun moment intealtul. Dar,dacä dreptul este un produs natural al condifiunilor so-ciale §i economice, nu este mai pulin adevärat cä voiniaomului joacä de asemenea un rol important in confec-fionarea legilor, mai ales la popoarele civilizate, unde.§tiinfa dreptului este inaintatä.

Sub influenla §coalei istorice, s'a inceput o studieremull mai aprofundatä a institufiunilor juridice, !night-

www.dacoromanica.ro

4 PAUL NEGULESCU

randu-se ideia de drept natural, §i considerându-se drep-tul ca un complex de regule, product necesar al condi-tiunilor sociale §i economice. Numai astfel se poate vedeàcum functiunile fisiologice ale omului §i necesitatea dea le satisface au fácut sä se nascii la diverse timpuri §ilocuri §i in diverse stadiuri de civilizatiune, ideta deproprietate sub diverse forme, pornitä din nevoia de ase hräni, §i institutiunea castitoriei isvorirá din necesi-tatea raporturilor sexuale, cele douti pietre unghiulareale dreptului. i cum apoi aceste institutiuni au evoluat,s'au modificat cu timpul sub influenta ideilor cari pre-dominau la o anumitä epocä.

Mai departe, vedem cum notiunea de Slat s'a näscuttocmai ca sii asigure pacea intre indivizi, continuu inlupta pentru a-§i disputa mijloacele de existen tä §i cumaceasta ideie, odatä stabilitii, s'a desvoltat cu timput panala conceptiunea modernd a Statului. Avem deci o evolu-tiune inceara, o continuitate §i un determinism universal.

Dacä se intelege astfel natura §i origina dreptului, sepoate vedea sub o fata particularä toate problemele §idestinele umanittitii..Stiintele filozofice, istorice, economicegasesc toate in drept o complectare §i, in acela§ timp,toate aceste studii vita la intelegerea deplinä a dreptului.

*I. ig

Legile sau normele juridice nu trebuesc asernanate Culegile §tiintifice. 0 lege §tiintifica constata o similitudineconstantä ; ea aratä cceace este in naturti §i nu poate fiviolata ; ea exista mai inainte de a fi descoperila §i for-mulata : caci fenomenele se produceau §i inainte absolutdupa acelea§ norme ca §i astazi, cand s'a gäsit formuladupä care ele se prodac. Pe catii vreme o lege sau normajuridicä reguleazii conduita omului, ii aratä cum trebuesä se conducä pentru a ajunge sä realizeze cutare saucutare scop, ele pot fl violate, ele aratä nu ceeace existäIn realitate, dar ceeace trebue sä fie.

Raporturile juridtce se traduc prin drepturi §i datorii.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 5

Dreplul care apartine unuia este consecinta datoriialtuia.

Toate raporturile care exista mire oameni pot fi reu-nite in trei mari grupuri : 1) raporturi derivand din con-diiuni cum de ex. casätoria

raporturi de ordin economic, cari cuprind intreagamaterie a obligatiunilor.

raporturi de ordin moral.In orce act, omenesc constatarn omul general; in par-

ticularitiitile diverse pe cari le afltim avern omul temporarsau individual.

De pildä, daca consideräm, a X s'a casatorit cu Yin anul cutare in ¡Drawl cutare, avem un fapt individual,singular; daca insä observiim ea' el s'a celebrat dupäanume forme, constatärn ca el se aseamänä cu o multimede alte casátorii cari se contracteaza dupä legile din aceitepoch' deci un act temporar, iar dacä luäm in conside-ratiune scopul cäsítoriei, satisfacerea instinctului genesic,constatäm cà actul e cu desfivar§ire general.

Actul singular, care nu se repetii §i nu se aseamänácu altul, constitue un eveniment, actul, care prezintä oasemänare cu altele, formeaza o institufiune. Orce insti-tutiune omeneasca are un inceput §i un sfar§it, limiteIn timp §i in spatiu. Orce inslitutiune a inceput printr'uneveniment : Un om a fácut un act, altii l'au imitat, obi-ceiul care formeazä legea popoarelor, la inceput, l'a con-sacrat §i astfel s'a creak institutiunea 1).

Dreptul se ocupá numai cu studierea inslituliunilor,adieä cu studierea regulelor dupá cari se exercith intreagaactivitate juridicä.

Institutiunile orcärei societäti omene5ti se pot impärtin (lotal categorii. Intr'una trebue sä socotim pe aceleacari regulamenteaza raporturile pe cari oamenii le au

1) Lacombe, L'hisioire consideree comme science, Paris, 1894.

www.dacoromanica.ro

G PAUL NEGULESCU

intre ei, ceala:ta cuprinde institutiunile, cari reguleazaraporturile pe cari pot sa le aiba corpurile sau grupu-rile sociale, precurn §i particularii cu aceste grupuri.

Inca din timpul Romanilor, jurisconsullii impärteaudreptul in doua mari subdiviziuni : dreptul public §i dreptulprivat. Jurisconsultul Ulpian zice in adevär : Huius studiiduce sunt positiones publicum et privatum (Dig. 1, 1, 1, § 2).Dupä dan§ii dreptul public se ocupà Cu studierea into-reselor publice, iar dreptul privat en studiul intereselorprivate consfintite de lege : publicum Pis est quod adstaturn rei Romanae special, privatum quod ad singulorumutilitutem pertinent, sunt enim quaedam publice Willa,quaedam privatem (Dig. 1, 1, 1 § 2).

Aceastä diviziune mult timp acceptatá, a fost viu cri-Licata in secolul trecut. Dupä Ulpian, criteriul, dupa caretrebue sä distingem domeniul dreptului public de neciaal dreptului privat este natura interesului. Or, dupä cumfoarte bine observa Korkounov interesul general nu estealtcevä decät o reunire de interese individuate, §i, adaogadânsul, orce drept este creat pentru protec¡iunea inte-reselor individuale, adica a intereselor private.

Dupä Savigny, in dreptul public, Statul este scopul 5i indi-vidul joacä un rol secundar, pe cata vreme, in dreptul pri-vat, individul este scopul §i Statul serve§te numai ca mijloc.

Dupä allii, dreptul public ar cuprinde numai dreptu-rile pe cari °mu! le are in calitate de membru al uneiSocietäti organizate, pe cata vrerne drepturile private nupresupun necesarmente existenta unei atare societali.

Diviziunea aceasta a dreptului In drept public §i Indrept privat este foarte greu de precizat. Dupii noi,dreptul public se ocupä de interesele generale, studiazhraporturile care existä intre diversele grupari socialeprecum .i. futre particulari §i acele grupari ; el stabile§tenormele dupa care au sa procedeze, in limitele activi-tätii lor, detingorii puterii publice, pe cilia vreme drep-tul privat reguleaza raporturile dintre particulari.

Dreptul public se subimparte In :

www.dacoromanica.ro


drept constitutional care se ocupa Cu organizatiuneaStatului si modul su de guvernare, cu constituirea pu-terilor publice, cu limitele lor, cu raporturile ce existaintre dansele

drept adininistrativ care coprinde totalitatea regule-lor, dupä care se exercita activitatea puterli executive §i

dreptul penal, care determing faptele oprite de legeprecum §i pedepsele pentru aceia cari le-ar comite.

Dreptul constitutional §i cel administrativ au flume-roase puncte de contIct, asei Inuit este imposibil a sestudia unul Ora altul. Dreptul constitutional ne aratiicare sunt puterile constituite : puterea legislativìi, exe-cutiva si judecatoreasca, dreptul administrativ analizeazasub toate raporturile, activitatea puterii executive. Cudrept cuvant, d-1 profesor Dissescu zice ca exista intredreptul constitutional si cel administrativ aceia§ stransalegatura ca intre anatomie §i flsiologie. Dupa cum nupoti studia cu folos functiunea fisiologicä a unui organmai inainte de a fi studiat organizatiunea lui, tot astfelpentruca cineva sà cunoascä actiunea unei puteri trebuemai intaiu sà cunoasca organizarea ei

Alai inainte de a incepe studierea diverselor institutiunicare formeaza obiectul dreptului administrativ, credemca este folositor sii aratäm izvoarele, adicä titlurile §idocunaentele la care ne vom raporta in studiul nostril.

Regulele dreptului administrativ sunt continute in legi§i in regulamente.

0 lege este o dispozitiune generala, proclamata de pu-terca legislativa, pe catä vreme regulamentele emanadela puterea executivä. Regulamentele §i legile au acestpunct comun ea §i unele i altele formuleaza dispozitiunigenerale impuse Iajoi locuitorii.

Intre regulamente trebue sa distingem : regulamentele

1) C. G. Dissescu, Curs de drept public roman I (edit. I) p. 15.

www.dacoromanica.ro

8 PAUL NEGULESCU

de administratie publicii, care sunt facute pentru in-treaga tara de catre puterea executivá §i regulamentelefácute de autorittitile locale, judetene sau comuriale §iaplicabile numai in acele localitäti.

In dreptul administrativ, trebue sa constatám lipsa decodificare. Aceasta provine din cauza multiplicitatii, avarietätii, precum §i a mobilitätii regulelor privitoare laadministralitme.

Din lärile europene numai Portugalia are un Cod ad-ministrativ, insä necomplect, caci se ocupä numai deorganizarea administrativä a provinciilor §i comunelor.

*it it

Tratatul acesta de drept administrativ românesc esteimpärtit in 4 cárti. In cea dintai intitulatä Principii ge-nerale, vom studia notiunea de Slat, vom vorbi despreadministratiune, drept administrativ, §tiinta administra-tivä, teoria separatiunii puterilor ; un mare capitol va fidestinat persoanelor morale de drept administrativ, unaltul actelor puterii executive ; un capitol va fi consacratstudierii functiunii publice, iar ultimul clpitol se va ocupacu teoria centralizarii §i deseentraliztirii.

In Cartea a II-a se va trath despre organizarea admi-nistrativii a liomâniei §i a subdiviziunilor sale ; cartea aIII-a va fi destinará studiului Contenciosului actelor ad-ministrative, iar in ultima carte, a IV-a, vom vorbidespre fanctiunile obligatorii §i facultative ale Statului,adicä despre organizarea politiei, gestiunea domeniuluipublic, lucrári publice, drum de fier, posta, protectiuneace trebue sä se deit agriculturii, comertului, industriei,poduri, mine, invátämânt, organizarea financiara, etc.

Un apendice la Cartea II-a va fi destinat studierii or-ganizatiunii administrative a Dobrogiei.

www.dacoromanica.ro

CARTEA I.

PRINCIPII GENERALE.

Notiunea de Stat. Principiul separatiunii puterilor. Admi-nistratiune. Drept administrativ, tlinta administrativa. Persoanemorale de drept admlnistrativ. Actele puteril executive. Teoria

functiunllor publico. Centralizare §1 descentralizara.

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL I

NOTIUNEA DE STAT

1. Deilnitiunea Statului. 2. Elementele constitutive ale Statului.3. Populatiune. I. Teritoriu.-5. Autoritate publich. 6. Dreptulde a comandft, Suveranitate. 7. Independenta fata de Sta-tele streine. 8. Permanenta. 9. Indoita personalitate a Sta-tului. 10. Origina Statului. 11. Rolul Statului.

1. De oarece am vazut, ea dreptul public se ocupaCu activitatca generala a Statului, iar dreptul admini-straliv, o ramurd a dreptului public, studiaza activitateanumai a puterii executive, este bine Inteles, cii, maiinainte de a tncepe un asemenea studiu, cautä sa pre-cizam ce intelegem prin cuvântul Stat.

Dupa Rehm, Statul este o comunitate teritoriala inde-pendentä de celelalte comunitati, investita cu puterea dea comanda la ceilalti supui, cari se allá pe teritoriul

putere care nu are alte limite deck pe acelea pe care§i le stabilqte ea singura prin propria-i vointa (auto-

O definitiune, acceptata de multi autori, considera Statulca o formatiune socialá naturala i spontanee posedândputerea de constrangere ; iar dreptul ca totalita tea regu-lelor prin care Statul desciplineazä constrangerea.

Dupa Esmein, Statul, titularul suveranittitii, nu estedeck personificarea juridich a natiunei.

www.dacoromanica.ro

1) Seydel, B derivhes Slaalsrechl, II, p. 181 Laband Droil public derewire allemand, II, p. 536; Nézard, Théorie juridique de la fonetionpublique, Paris, 1901, tezA p. 235.

12 PAUL NEGULESCU

Pentru ca un Stat s5 existe trebue sä avem maimalte elemente 5i anume : 1) o populatiune, 2) un teri-toriu, 3) o autoritate pubiic5, 4) dreptul de a comandàtuturor indivizilor grup5rilor, care se gäsesc5) independenta fatä de Statele streinc, 6) permanenta.

1) Studiind elementul populaliune trebue sä dis-tingem intre nationali 5i streini. Negre5it cà streinii nuformeazil un element al Statului, ci numai nationalii.

Cercetând care este natura juridicä a legäturii, careexist5 intre individ i Stat, unii autori sustin, ett estevorba de un contract tacit sinalagmetic, care intervinefntre Slat i individ. Acest contract de drept public arnaiuralizarea

Acordul de volute, necesar pentru existenta orcäruicon tract, ei il gäsesc pentru individ in dorinta de a de-yen! sau a rämäne cetätean, iar pentru Stat in declara-tiunea general a legii, care stabile5te, c5 acela carevoe5te sä devie cetktean trebue sk5i manifesleze vointade a cäpiitä cetenia sau sä nu cear5 o nationalitatestreinä.

Aceastä teorie a contractului de drept public s'a des-voltat mai ales in Germania. Distinctiunea fntre dreptulpublic 5i cel privat, ar consistil, dup5 Seydel 1), In deo-sebirea, care existä hare interesul colectivitätii i inte-resul particular.

Deci, dupä ace5ti autori, orce acord de vointe poatesä ià forma contractualä numai sh existe consimtimântul5i capacitatea

Noi credem cä ideia de contract trebue exclusti, natu-ralizarea neflind decAt un act unilateral de putere public5.

In adevar, de5i pentru a se acordà naturalizarea estenecesar, in prcalabil, ca individul sä fac5 o cerere, daraccasta nu constitue decât una din conditiunele pentru ase admite naturalizarea.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 13

Naturalizarea nu poate fi un contract sinalagmatic,cäci lu asemenea contracte cauza ohIigaiunii uneia dinpärti este obiectul obligatiunii celeilalte pdrti. Or, dacdpentru individ cauza obligatiunii este naturalizarea, Pen-tru Stat cauza, care 11 face sä contracteze nu este obli-gatiunea Math de individ, ea trebue chutatii inteun scopde utilitate

Naturalizarea nu pate fi considerard ca un contractde drept public pentru simplul cuvânt cd nu existd ase-menea contracte. b adevär, in aceste pretinse contractenu existä libertatea de a contracta pentru una din pärti.In orce contract, fiecare parte are dreptut de a discuta,pe cdtd vreme atunci cand e vorba de naturalizare, in-dividul nu spune nimic, el se obligd numai sd faca' totce va vot Statul sä-i impue. Puterea publicä lucreazd incalitate de detinätoare a suveranitätii §i in aceasta cali-tate poate da ordine. Or, contractul presupune libertate,pe cdtd vreme ordinul exclude aceastd idee 1).

In afarä de aceastä, naturalizarea este un act de puterepublicá §i, dacä dm admite Ca este un act bilateral, ar fisä recunoa§tem di un particular poate si contribue laalciituirea unui act de putere

Cu toate di nationalitatea este o chestiune de dreptpublic, nu este mat putin adeviirat di dreptul privatinfluenteazä iii unele cazuri asupra cdstigärii sau perderiinationalitätii. De pildä legiuitorul pentru a asigurà cdtse poate mai bine solidaritatea §i indivizibilitatea farnilieicautd sd asigure pentru membrii aceleia§i familli aceea§nationalitale. De ad principiul formulat de art. 12 §i 19Cod. civil, care stabilesc ca femeia urmeazd nationali-tatea sotului. In vechiul nostru drept, streinul care seinsurà cu o paiudnteanc5 dobindea calitatea de roman.Acela§ principiu 11 gäsim 0 in unele State din Americade Sud.

Orce national datore§te Statului : 1) supunere per-

1) Nézard, op. cit. p. 253.

www.dacoromanica.ro

Dissescu in Dreplul No. 52 si 50/902; D. Alexandresco, Cu-rierui Judiciar 22/1903 si 3/1904.

In acest seas vez! si Trib. Cuy. Carierul Judiciar 3/1904.

14 PAUL NEGULESCU

pea, 2) credintä, 3) unele servicii personale (serviciutmilitar).

Legea prevede sanctiuni, pentru aceia care ar contra-veni la a ceste obligatiuni. (Vezi de pila art. 66 §i urm.C. pen., care pedepse§te violarea obligatiunii de credinta).

Nationalul are dreptul de a nu fi expulzat nici extra-dat, §i i se datore0e protectiune, cand s'ar gäsi in strei-nátate.

In constitutiunea federala elvelianä din 1874 se pre-vede formal ea nici un canton nu poate si expulzeze dinteritoriul sail pe nici un national. La noi legea asuprastreinilor din 7 Aprilie 1881, arald in mod formal ca nu-mai streinul ponte fi expulzat.

Sanctiunea expulzarf, in cazul can I streinul reinträIn tara, este inchisoarea dela 5 zile pani la 6 luni, pecare o pronuntä instantele judeatore0i.

0 chestiune importantä este aceä de a se §li, dacaIsraelitii neimpámanteniti §i nesupu0 nici unei protec-tiuni streine pot fi expulzati.

Cu alte cuvinte, israelitii din aceastä categorie trebuesä fie oare socotiti ca stritini ?

Un prim sistem, reprezentat in doctrinä prin savanliiprofesori, d-nii Dissescu .5i D. Alexandresco, sistem lacare ne reliern 0 noi, considerä pa ace0i israeliti ca peni§te streini I). Daca nu au o alta nationalitate, ei suntnige adevárati Heimatlos (fina patrie).

In adevär, textul art. 7 § 1 din constitutie aratá cä existístreini nesupu0 unei protectiuni, tar § 2 lit, b din acela5articol aratä ca tot streini sunt §i necia care s'au nitscut§i crescut In Romania din parinti stabiliti in Ora i ne-supu0 niciodatä vreunei protectiuni stráine.

Acest articol vizeazd in special situatiunea Israe-litilor 2).

www.dacoromanica.ro


Un alt sistem sus/it-tut de d-1 N. Mandrea savantulpre§edinte dela Curtea de Casatie, considera crt legea din1881, prin art. 1, aratä cà numai streinul poate fi expulzat.Or, prin cuvântul strein se intelege o persoan5 avand oalta nationalitate dealt cea ronianä. Israelitul nesupusunei alte protectiuni nu este un strein in sensul legii, elde altfel nici nu ar putea fi trimis In nici o alta tara,caci nu are nici o alta nationalitate, in orce alta tara eleste un strein.

Cbestiunea a venit inaintea instantelor noastre ju-decatore§ti. Curtea de apel din Bucurqti printeo deci-ziune din 1903 a admis cá israelitul pcImeintean nu poatefi expulzat §i prin urmare nu i se poate aplica dispozi-tiunile penale preväzute de art. 5 din legea asupra strei-nilor, lu cazul cand ar infrange ordinul de expulzare 2).

Alai pupal dificultate, credem noi ai prezintà ches-tiunea de a se §ti, dacit un Roman din t'Arlie subjugatear putea fi expulzat.

Dupä noi, o asemenea expulzare nu ar fi

In adevär, Constitutia noastra prin art. 9 vorbe§te despreRomanii supui unei protectiuni streine §i aratä câ einu au nevoe sä cear5 impiimaatenirea, ci numai recu-no4erea calitätii de Roman ; ea nu-i socote§te ca streini,despre care vorbe§te in art. 7 §i 8. Dintr'o considera-tiune sentimentala, legiuitorul constituant considera peRomanul supus strein, ca avand calitatea de roman, darnumai printr'o impedicare provenitä din faptul unei pro-tectiuni streine, el nu poate exercità drepturile celätenqti.

Legea din 1881 nu a putut contraveni spiritului con-stitutiunei. Nicaieri din lege nu se poate vedeit ca s'arfi coprins in cuvantul strein i românii din alte state.

Nationalii de asemenea nu pot fi extradati. -Aceastaregulä este admisä mai in toate Statele europene. Codul

Curicrui Judiciar 52/902 si 39/903.Apel II Bue., Curiemi Judiciar No. 39/903. Veal i Casatia II din

28 lank 1903, Curierul Judie. 52/902; Cas. II, Curier Judie. No. 52 90C

www.dacoromanica.ro

1) Hauriou, Précis de droil adminisiralif, a IV edit. p. 7.

36 PAUL NEGULESCU

penal german din 1870 o prevede formal prin art. 9.Aceastä regulä o gäsim formulatä in mai toate conven-tiunile de exträdare. De pildä in conventiunea dintreRomania §i Belgia din 15 August 1880; in art. 5 din con-ventia de exträdare din 5 August dintre Romania §i Italia ;In art. 3 din conventia de exträdare dintre Romania §iMarea Britanie dela 9 Martie 1893.

Pentru o crimä sau delict comis de un national intara streinä, el va fi urrnärit §i pedepsit in Romania,legislatia noastra penalà este deci nu numai teritorialä,ea este §i personalä, cäci urmäre§te pe nationali chiarpentru fapte comise in streinätate.

In fine, nationalul are dreptul la protectiunea Sta-tului, atunci cand se gäse§te in taril streinä. Aceastii pro-tectiune o gäse§te dansul la consuli sau mini§tri pleni-potentiari acreditati pe langii Sta tul strein.

Pentru ca Statul sä existe, nu este necesar ca po-pulatiunea sä fie de aceea§ rasa. De multeori relatiunieconomice §i sociale indelungate pot sä inlocuiascii cusucces comunitatea de originä. Cum de pildd in Belgia,uncle avem populatiunea compusä din 2 rase deosebitevalona §i flamandä vorbind limbi deosebite.

Negre§it cä un Stat, in care existä omogeneitate, estemult mai puternic, pe catä vreme, inteun Stat in careexistä mai multe nationalitäti, främantäri sau nemultu-miri sunt totdeauna posibile din partea nationalitatilorasumite, ceeace constitue o stäbiciune pentru aceste State.

Inainte de a termina cu elementul populatiune trebuesä adäogäm, cà nu orce grupare de oameni poate säconstitue un Stat. Aceastii grupare trebue sä fie nume-roasä in cat 85 dep5§easeä cercul intimilor, a§à ca sä sepoatä face distinctiune intre public §i privat, cäci Statuleste priil excelentä un organism public O.

4. Teritoriul este unul din elementele cele mai esen-tiale ale Statului. Un Stat nu poate sä existe fiiril teri-

www.dacoromanica.ro


toriu ; el este puternic, and are un teritoriu suficientunde populatiunea se poate dezvoltà.

Configuratiunea geografic5, faptul ea un Stat are limitenaturale puternice, poate da o siguranlä mai mare Sta-tului §i prin urmare poate ajutà la dczvoltarea sa.

Teritoriul cuprinde : 1) pamântul coprins Intre fron-tierele Statului, 2) raurile, 3) marea teritoriaI5, adica ma-rea care udä tärmurile, socotit5 panä la o oarecare distan15.

Caracterele juridice ale teritoriului sunt :lnalienabilitatea. Alt5data teritoriul Statului era alie-

nabil. Se puteau face schimbari, vânzari cu alte state.Uneori se dedeau teritorii intregi ca dota.

Articolul 2 din Constitutie stabile§te acest principiu alinalienabilitatii, care trebue inteles in sensul a nu sepot stabilì drepturi de putere publia in favoarea unuiStat strein asupra unei portiuni din teritoriul românesc.

Indivizibilitatea. Acest principiu formulat de art. 1din constitutie nu a existat totdeauna. Mai inainte sta-tele puteau fi impartite intre fli aceluia monah.

Ast5zi ins5 mai in toate constitutiunile gásim princi-piul ca tronul trece la copilul cel dintaiu nascut. Veziart. 82 §i. urmatorul din constitutie.

Principiul conslitutional al indivizibilitatii teritoriuluia fost inscris la noi §i ca o declaratiune solemn5 a defini-tivei unirii a celor dou5 principate Muntenia §i Moldova :

Egalitatea teritoriului. In principiu un trebue saexiste privilegii in favoarea unor anumite regiuni fie inceeace prive§te impozitele, fie in ce prive§te serviciulmilitar, fie in fine In ceeace prive§te celelalte drepturi.

In imperiul roman, ekistau asemenea teritorii privile-giate In provincii : erau orawle, cari se bucurau dejus italicurn. tini a in Dacia romana eran 5 orap cariaveau jus italicum : Sarmizegetusa, Apulum, Napoca,Potaissa, Zerna 1).

1) Ulpian In Dig. 50, 15, De censibus, 1, 8, 9: In Dacia quo queZernensium colonia a divo Traiano dedada Buis ilalici est Zarinizeghe-

P. Neguleacu. Tratat de Drept Administrativ ed. II. 2

www.dacoromanica.ro

18 PAUL NEGULESCU

Dupä Dimitrie Cantemir, Descrierea Moldovei, tinutu-rile Vrancei, ale Tigheciului §i Câmpulungului din Bu-covina se bucurau de o situatie privilegiatä, fa/a de cele-lalte regiuni ale Moldovei.

In urma congresului din Berlin dela 1878, teritoriulDobrogiei, fiind alipit la România, a fost supus la o legis-latiune deosebitä, din cauzä cà populatiunea nu erà inch'românizatä. Aceastä stare de lucruri däinue§te §i astäzi.

Al treilea element constitutiv al Statului este au-toritatea publicei.

Orce subiect de drepturi trebue sä aibä o vointavointa fiind creatoarea aptelor juridice. Statul, Rind §idânsul titular de drepturi, este socotit cä are o vointásuperioará tuturor vointelor individuale §1 care este for-matä din adunarea tutulor vointelor cetOtenilor.

Orce Stat trebue sä fie organizat sub forrnä de guver-nanti §i guvernali. Cu alte cuvinte trebue sä existe in-tr'un Stat anumite persoane care, constituesc autoritätipublice sau organe ale Statului, care sä voiascä in nu-mele Statului, persoana fictivä §i care sä ordone la cei-lalti. Fdrä principiul supunerei fatä de o autoritate dirigui-t6re, nu pote sä existe Statul, nu páte sä existe socie-tate organizatä 1).

Statul, fiintä imaterialä compusä din generatiunileactuale §i din cele viitoare are dreptut de comandei asu-pra tuturor celor ce locuesc pe teritoriul säu.

Acest drept de a comandà, care este concedat Statului,poartä num ele de suveranit ate.

Bodin define§te suveranitatea summa et legibas solutain republica potestas 2).

Dupä aceasta definitiune suveranitatea este forta su-prern5; ea exprimä forta de cohesiune a poporului.virtutea ei Statul are dreptul sä-§i facd singur legue.tusa quo que eiusdem furls est : item Napocensis Colonia el Apulensis etPatavissensium vicus qui a divo Severo ius coIonine impetravit.

Cicero, De legibus III, 1.Bodin, De la république, t. I.

www.dacoromanica.ro


Suveranitatea, trebue sä adäogám, este una §1 indivisi-bila, ea este in acela§ timp inalienabilá pentru cä a otnstreina inseamnä a renunta la insä§i existenta Statului 1).

Suveranitatea rezidä in intreaga natiune. Aceasta insä.dupä cum am väzut, o exercitä prin delegatiune ; cäci.este foarte greu de admis inteun Stat de oarecare intin--dere ca intreaga natiune si facä legi ; ca intreaga natiune.sä execute legile ; ca intreaga natiune sä judece conflic-tele ce se pot ivi intre locuitori (art. 31 din Constitutie).

In puterea dreptului de suveranitate Statul organizeazä.constreingerea, care formeazd unul din atributele saledistinctive.

In organizatiunea Statelor moderne, nu se mai admiteprincipiul ca cel vitämat in drepturile sale sä-§i facàdreptate singur. Numai organele Statului au dreptul deconsträngere. Dacä exislä autoritatea paternä asupra co-piilor §i autoritatea maritalä asupra fem eiei, ele lush sunt'determinate de lege §i se exercitä sub controlul Statului.

Inteun Stat civilizat, legea nu trebue sä fie o regurd dedrept obligatorie numai pentru individ. Adeväratul pro-gres este atunci cand Statul insu§ va fi legat prin re-gula de drept.

In adevär, dupä cum poate bine observá Ihering, Statuliimitânduii puterea pentru a lucrà in conformitate cudreptul, se intäre§te, pentru ca prin aceastä restrictiune,

face mai puternic in societate sentimental legalitätii,'care este adeviratul sprijin al puterii. Numai atunciapare legitimitatea legei, atunci putem vorbi de o ordinejuridici §i de o organizare a puterilor Statului, numaiatunci constrângerea inceteazit de a fi arbitrará pentrua deveni legitimä. Aceastä putere a dreptului este rea-lizatä deci prin autolimitafiunea Statului.

Constitutiunea noasträ admite acest principiu al auto-principiu abs'olut necesar in orce Stat cu

.tendinte liberale.

1) Haurlon, Droll administrant, p. 12 §i urm.

www.dacoromanica.ro

Le Fur, Mal federal el confédéralion d'Elals, Paris, 1896, p. 396;Pillet, Recherches sur les droils fondameittaux des Elals p. 36.

Esmein, Précis de droil Conslilulionnel, pag. 3.

20 PAUL NEGULESCU

7. Statul fiind titularul suveranitatii, adicä al puteriisupreme, are dreptul de a comandà tutulor indivizilorcare se gäsesc pe teritoriul sau, färä nici un amestec din.partea unui Stat strein ; caci almintrelea ar fi sä recu-noa§tem in favoarea Statului o putere suprernä, care arfi supusä unei alte puteri, ceeace e inadmisibil. Statul.posedä deci independenta fat& de Statele streine.

Suveranitatea Statului este de dotia feluri : interna §iexternä. Suveranitatea e zisä interna, cand se exercit6In limitele teritoriului ; ea este externa and se exercittiIn afarä de teritoriu i) pentru a protege interesele na-tionalilor.

Privit in natura §i esenfa sa, Statul apare ca un.organism social perpetuu, neschimbator atat cat va dainuinatiunea §i care nu admite niel o solutiune de continuitate..

Ca o consecinta a acestei idei toate obligatiunile pe-cuniare luate de Stat, toate legile fäcute subsista, cu toate-ca sa schimba forma de guvernamant a Statului, de pilda.din rnonarhie s'ar face republica sau viceversa 2).

In dreptul public modern, Statul ne apare ca o-personalitate cu o indoita fatä.

Mai intaiu, in calitate de titular al suveranitatii, el are-dreptul de a comandà tuturor. Dar, in afara de aceste-drepturi suverane, el poate aveà drepturi §i datorii caun simplu particular, adicä are un patrimoniu fatä de-care poate face acte supuse regulilor dreptului privat.

10. Origina Statului o vom cauta in necesitatea omu-lui de a trái in societate ; cäci este dificil de a concepeo societate ai carui membrii sä nu fie supu§i unei auto-ritäti comune. In societátile cele mai primitive gäsim or-ganizatä o autoritate ca dreptul de a comandà asupraintregii comunitati. 0 asemenea autoritate gäsim chiarla hordele sälbatice, ele au efi pentru a-i conduce In

www.dacoromanica.ro


Tiisboaie ; aceastä autoritate, la inceput temporarä §i nu-mai in vreme de perico!, se desvollä din ce in ce §i de-vine permanentä. O tendintá naturald impinge pe mem-brii aceluia§ trib ca sä se adapteze intre dan§ii, astfel inat Cu forte unite sd se poatä opune inimicilor din afaráStatul §i societatea sunt simultanee §i separatiunea nupoate fi decat ipoteticä. Statul este societatea organizatäspolitice§te, cu puteri care comanda §i cu agenli care executá.

Origina statului nu a fost contractuald, dupd cumsustine J. J. Rousseau in Contract social ; de asemenea.nu se poate admite nici cá progresul social tinde sä faciiOdin Stat un organism contractual, dupd cum crede AlfredFouillé 2).

11. Statul are ca misiune de a se ocupà de toatechestiunile de ordine §1 de sigurantá' a colectivitätii. Cualte cuvinte politia, justitia, räsboiul, diplomatia suntatributiuni ale statului. Functiunile care aparlin indivi-dului sunt acelea care au drept object productiunea, re-partitiunea, circulatiunea §i consumatiunea bogätiilor.Aristot ziceä. cà Statul a fost stabilit pentru ca sä ne facdsä träim mai lntài i apoi sä ne facä sd trdim bine. Cualte cuvinte Statul sä ne dea siguranta §i apoi numai.gratie Statului putem trill bine materialice§te sau moral-mente.

Problema aceasta, insä a scopului pentru care e destinatStatul, trebue sä recunoa§tem, a dat na§tere la mari

Douä teorii absolut opuse recunosc pentru Statolurj cu totul deosebite.Prima teorie, aceà a individuali§tilor se poate rezumh.

In celebra formula: laissez faire, laissez passer, ceeaceInsemneazä nu numai libertate de muncä §i liberä con-curentd, dar reducerea la minimum posibil a atributiu-nilor Statu1ui3). Nu trebue sä cerem dela Stat decdt jus-

Vaccaro, Les bases sociologiques du droit et de l'Etot, Paris, 1898.Alfred Fouillé, La science sociale contemporaine, Paris, 1885.H. Spencer. L'individu contre l'État ; Leroy-Beaulieu, L'État mo-

derne et ses fonctions (1890) §1 Pacts d'Economie politique.

www.dacoromanica.ro

22 PAUL NEGULESCU

titia, politia, apärarea teritoriului, higiena publid, con-structiunea §i Intretinerea editor de comunicatiune.

Cealalta doctrina, absolut opusä, aced a Sociali§tilor,sacrifica cu desávär§ire pe individ In profitul Statului §inu lasä nimic initiativei particulare. Aceastä teoric,numitä §i teoria Stalului providentet, considera cä liber-tatea individualä §i proprietatea individuald atrag dupadánsele coneurenta, lupta intre cetateni, nirnicirea celuislab de catre cel puternic. De ad i concluzia ca libertateaindividuala trebue suprimatii In profitul Statului pentruse puteà asigurd adevérata fericire In omenire ; iar pro-prietatea individualä, dupä unele §coale socialiste, trebuesa fie suprimatä cu desávär§ire, iar dupá altii numai re-dusá (colectivi§tii cer suprimarea proprietätii numaice prive§te instrnmentele de productie, comuni§tii supri-marea proprietätii numai In ce prive§te instrumentele deproductie, comuni§tii suprimarea proprietätii pentru toatebunurile, iar nationali§tii numai pentru imobile).

Pe eätä vreme individuali§tii cer, ea actiune guverna-mentald sä se margineased numai la serviciile inerentesuveranitätii, atributiuni obligatorii ale Statului, sociali§tiisustin ca §i activitatea economicä, industrialä §i socialá s'afie exercitatä tot de Stat. Menirea Statului nu este numaide a asigura ordinea in societate, ea trebue sà faca sä dis-para inegalitätile ce existä futre oameni.

Dupa noi, ambele aceste teorii extreme au cäzut Inexageratiune. Este incontestabil c5, dacá am admiteteoria socialistä, am caded in regimul cel mai absolutist,cad, and puteri a§à de mari Statului, aceasta insem-neazd ca puterea e data guvernantilor, care folosindu-sede (Musa pot sä ià m'ésuri periculoase §i asupritoare. Pede altä parte actiunea administrativa este foarte Inceatä,fiind supusa la o multime de formalitäti §i controluri,ea este deci putin favorabilä realizarii diferitelor intre-prinderi economice,. Alai totdeauna se constata ca ceeaceface administratiunea este inferior In ce prive§te cali-

www.dacoromanica.ro


tate 5i costa mai mult decat ceeace produce initiativaprivatä.

Pe de allá parte nu trebue sä restrangem a5á de multrolul pe care Statul trebue sä-1 aiba in dezvoltarea so-cietátii, cad initiativa privatä are veden i strimte, nucauta interesul general decht acolo unde ca§tig imediateste posibil. Initiativa individuala nu este indestulatoarechiar când este vorba de interese economice : construe-tiunea unui far, unui cheiu etc.; dar child e vorba delucräri de artä sau de cultura superioarä, ea este cudesavar§ire insuticienta.

Dupä §coala individualistá, actiunea Statului ar fi

o forta, a 61.6 actiune ar fi numai negativa. Pe catävreme nu se mai poate tägadui astázi ca Statul esteun factor de progres, de civilizatiune. Este adeväratStatul este o forth, dar aceastä fortä este push in ser-viciul dreptului §i dreptul sanction eazä legea moralä.Duph Bluntschli, Statul moderne un Stat de drept, undetotul este regulat prin lege, unde nimic nu e läsat lavoia Intamplarii, la arbitrar : legea e un factor deforth' de mi§care, de transformare sociala ; ea e atot pu-ternica.

Este de netágaduit ea astäzi trebue sá recunoa§tern 2categorii de atributiuni ale Statului : unele obligatoriialtele facultative. Intre cele obligatorii trebue sa socotimaceh de a mentine ordinea, de a distribui justilia, de aintretine cäile de comunicatie, de a luà masuri de igienhpublicä, de a administrà domeniul national, de a vegheàca sä se respecte libertatile publice ; trebue säli procuremijloacele necesare da functiunile sale §1aceasta prin impozit i imprumut.

Funcliunile facultative ale Statului sunt foarte nume-roase §i de ordine cu totul deosebite. Aà prin organi-zarea Camerilor de comer!, a Burselor, prin expoziliuni,prin masuri vamale protectioniste, Statul face serviciide ordin comercial ; prin organizarea invatämantuluipublic §i controlarea celui privat, el face servicii de ordin

www.dacoromanica.ro

24 PA UL NJ3GULEScU

intelectual ; Statul face servicii de ordin moral prin or-ganizarea spitalelor §i a diverselor azile, prin inflintareacaselor de economii, prin incurajarea acordatä diferitelorsocietäti ca scopuri morale, etc.

Bibliografie : L. Duguit, L'Etat 2 volume, Paris,1901-9O3; Bluntschli, Théorie géndrale de ¡'Eta!; Bord,La souveraineté et l'Etat feddratif ; Combothecra, La con-ception juridique de l'Etat, 1899; Henry Michel, L'idéede l'Etat, 1896; C. Stere, Introducere la dreptul constitu-lion& ; Hamilton, Le ddveloppement des fonctions de l'Etatclans leurs rapports avec le droit constitutionnel (Revued'Economie politique 1891) ; Cauwès, Cours d'économiepolitique vol. I, p. 183 §i urm. , Dupont White, L'indi-vidu et l'Etat p. 64 §i urm.; Karl Marx, Le capital ; Malon,Le socialisme intégral ; L. Gumplowicz, Sociologie etpolitique, Paris, 1898; I. Novicow, Conscience et volontesociales Paris, 1897; Georg Jellinek, L'Etat moderne etson droit, Paris, Fontemoing, 1904.

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL II.

Principiul separatiunii puterilor.

12. Definitiune. 13. Teoria lui Locke. 14. Teoria lui Montesquieu.15. Diverse obiectiuni. 16. Acte de autoritate si acte de ge-stiune. 17. Separatiunea puterilor In vechiul drept romilnescsi in dreptul actual.

12. Am vazut cä misiunea principald a Statului estede a asigurA ordinea §i siguranta in societate. Pentruaceasta este nevoe ca Statul, in virtutea puterei salesuverane, sä stabileascä anume norme prin care sä de-termine sfera de activitate a cetatenilor ; sä caute eatoate aceste norme sä se execute §i sä organizeze servi-ciile publice §i in fine sä judece toate conflictele ce sepot ivi intre oameni.

De ad i rezultä cä Statul are trei functiuni : 1) de alegiferA, 2) de a executA legile, 3) de a judech conflictele.

A legiferA, a executà §i a judecA, iacä cele trei atributeale suveranitätei.

In Statele de monarchie absoluta, aceste trei functiunisunt incredintate unei singure persoane. In statele con-stitutionale, din contra, fiecare din aceste trei. atributeale suveranitatei sunt incredintate la trei categorii deorgane deosebite §i independente unele de altele, carialcdtuesc cele trei puteri intre care se imparte suvera-nitatea Statului : puterea legislativa, executivä §i jude-

www.dacoromanica.ro

26 PAUL NEGULESCU

catoreasca. Aceastä separatiune a puterilor este socotitaca garantia cea mal practica i cea mai sigurä pentrnmentinerea libertätilor. Statul fiind personificarea juri-dicti a natiunii, rezulta ca toate puterile Statului emanadela naliune, aceasta lush' din cauza imposibilitätilor defapt nu le poate exercita direct, ei numai prin delega-liune data potrivit principiilor stabilite ce constitu!itme(art. 31 din Constitutie).

Separatiunea puterilor presupune deci guvernul repre-zentativ, §i reclusä la cea mai simpla expresie, consistä Inideia ea atributele suveranitätii, considerate ca distincte,sa fie delegate de natiune la titulan i diver§i §i indepen-denti, sau, cum zice Sieyès, admitand acest principiu,avem attitea procuratiuni distindte ale suveranitätii na-tionale, cate puteri recunoa§tem.

13. Analiza functionalä a celor trei puteri este foarteveche, o gäsim formulata chiar de Aristot. Cel d'intaiInsä, din timpurile moderne, care a vorbit de principiulseparatiunii puterilorca de o garantie necesarti pentru amentine libertatile ca§tigate, pentru a evita despot's-mul, a fost Locke, celebrul scriitor englez din secolulXVI. El admite existenta a trei puteri independente :puterea legislativá', executivä §i federativä. Pentru dansulindependenta acestor trei puteri una fati de alta, estecea rnai hunä precautiune contra abuzurilor posibile aunei pulen i prea mari. Am zis ca. Locke recunoa§te pelaugh puterea legislativa §i executivä §i o a treia puterenumita federativä, adica dreptul de a face räzboi saupace §i de a Incheià tractate. El admite ca puterea legisla-tiva §i puterea executiva nu trebue Incredintate In manaunei singure persoane. lnteadev8r, el zice : «Puterea le-gislativá este aceea care are dreptul de a determina cumtrebue sa fie Intrebuintata forta Statului pentru a pre-serva comunitatea §i membrii ei. Si cum aceste legi, potfi fäcute In scurt timp, nu e necesar ca puterea legisla-tiva sa fie continuu in activitate, neavand totdeaunavreo nevoe de Indeplinit. De alta parte, dacä acelea§i

www.dacoromanica.ro


persoane, cari au puterea de a face legi, ar avea in mai-nile lor §i dreptul de a le executa, s'ar puteä lesne ajungela abuzuri de putere ; cad detinatorii puterii s'ar puteäscut' de a se supune legilor pe care le fac si sa prefacalegea dupä trebuintele lor personale, asa in cat ar ajungesa ailia un interes deosebit de restul comunitatii. In toatestatele bine organizate, puterea de a face legile este in-credintatä unor adunäri, cari sunt convocate pentru acestscop si, cand legile au fost fäcute, ele se separä din nousi se supun legilor facute de dansele. Dar, pentru cä le-gile däinuesc multa vreme si cer o executare continuäsi supraveghere cä anume ele vor fi executate, este detrebuintil ca sä e.xiste o putere care vecinic sä veghezela executarea legilor care sunt in vigoare. Astfel puterealegislativa si cea executivä trebuesc sä fie separate».Locke, de si recunoaste ca distincte puterea executiväsi cea federativa, admite totusi eh ele trebue sä fie reu-nite intr'o singurä mänä. Puterea judecatoreasca, dupäLocke, este o emanatiune, o dependenta a puterei le-gislative.

In aceastä teorie, Locke s'a inspirat de Constitu-tiunea engleza : descriptiunea ce ne da despre puterealegislativä, este imagina perfectä a parlamentului englez.In Anglia a gäsit dansul puterea federativä reunita la pu-terea executivä si, in fine, tot de acolo a putut luà dansulidea ca puterea judecatoreasd este o dependintä a pu-terii legislative, intru cat Parlamentul, in special Cameralorzilor, exercitä adesea suprema putere judiciara (billsof attainder 1).

14. Acela, care a formulat In mod magistral princi-piul separatiunii puterilor, este Montesquieu autorul cartiil'Esprit des lois. Este de netagiiduit ch. In aceastä lucrareMontesquieu s'a inspirat de principiile formulate de Locke,pe care lima le-a modificat in multe puncte si le-a lamurit.

In Capitolul, in care vorbeste despre Constitutiunea en-

1) Esmein, Elements de droit constitutionnel, p. 280.

www.dacoromanica.ro

De l'esprit de lois, Cartea XI, Cap. VI.Esprit des lois, cartea XI, cap. IV.

28 PAUL IsUIGULESCU

glezh 9, Montesquieu imparte toate atributiunile suverani-tiitii la trei pulen: legislativh, executivá §i judeatoreascá.In fiecare Stat, ne spune dânsul, sunt trei feluri de puteri :puterea legislativä, puterea executoare a lucrurilor care de-pind de dreptul gintilor i puterea executoare a lucrurilorcare depind de dreptul civil. Prin cea d'Intäi, §eful Statuluiface legi, indrepteaz5 sau destlinteazh pe cele ce suntdeja fäcute. Prin cea de a dona face pace sau räsboiu,trimite sau prime§te arnbasadori, asigurä pacea tniiuntru.Prin cea de a treia pedepse§te delictele sau judecO ne-intelegerile dintre particulari. Aceastä din urmä puterese nume§te puterea de a judecii, cealaltä puterea exe-cutivä.

Ociara stabilite aceste puteri, Montesquieu cauta säarate necesitatea de a aveä pentru flecare diutr'inseletitulan i deosebiti i independenti unii de alta ; cäci, ziceel : «La liberte politique ne se trouve que dans les gou-vernements moderes. Elle n'y est que lorsqu'on n'abusepas du pouvoir ; mais c'est une expérience &eme& quetout homme qui a du pouvoir est porté d en abuser : il vajusqu'id ce qu'il trouve des limites. Qui le dirait ? La vertum'eme a besoin de limites. Pour qu'on ne puisse abuserdu pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pou-voir arrete le pouvoir» 2) §i mai departe adaogä: «Lorsque,dans la m "eme personne ou daus le m eme corps demagistrature, la puissance legislative est réunie à la puis-sanee exécutrice, 41 n'y a point de liberté, parce qu'onpeut craindre que le m'eme monarque ou le méme Senatne fasse des lois tyranniques pour les exécuter tyranni-quement. Il n'y a point encore de liberté si la puissancede juger n'est pas séparee de la puissance législative etde l'exécutrice. Si elle était jointe à la puissance legis-la tive, le pouvoir sur la vie et la liberte des citoyensserait arbitraire, car le juge serait législateur. Si elle était

www.dacoromanica.ro

TRATAT E DREPT ADMINISTRAT1V 2)

jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoirla force d'un oppresseur.

Tout serait perdu si le méme homme ou le méme corps,des principaux, ou des nobles, ou du peuple, exerçaientces trois pouvoirs celui de faire des lois, celui d'executerles resolutions publiques, et celui de juger les crimes oules différends des particuliers» 1).

Argumentele aduse de Montesquieu sunt de o mareputere. Inteadevar, dacá am presupune cä puterea le-gislativä §i cea judectitoreasca ar fi incredinfate la aceia§it.titulan, in cazul acesta nu am mai putea aveà o lege fixä.Judecätorul, având atunci puterea de a modifich legea, nuva mai fi stäpanit de nici un scrupul. De asemenea, daca,puterea executivä ar lì reunitä la puterea judeckoreasca,nu am mai avea garanfii suficiente ; caci de multeoriputerea executivä ar aveà interes ca legea sä fie aplicatäIntr'un anume sens, de multeori ap6i ea este parte inproces 2).

15. Unii publici§ti contesta valoarea acestui principiu.Dupä dânii existä o mare asemänare futre un individ§i o societate organizata. Or, dupá cum la om diversele-facultäti nu pot fi exercitate in mod separat, tot astfelatributele suveranitalii, In mod necesar, trebuesc sä fieImpreunate Intr'o actiune comunä i sä aibä o conducerestabilitä 3).

Incontestabil insä cá, chiar daca am admite principitilseparafiunii puterilor, trebue sa recunoa§tem necesitateaexistenfii unor raporturi constante intre aceste puteriun fel de control reciproc intre dânsele. Altmintrelea,având trei puteri deosebite §i izolate, insemna cä avemtrei puteri ostile ; conflictele dintre dânsele pot da loc lasubjugarea celorlalte puteri In profitul uneia singure 4).

!dun, cartea XI, cap. VI.Esmein, Big:nerds de droi constitutionnel, p 286.Duguit, La séparation des pouvoirs et l' Assemblé nationale de 1789r

pag. 1.C. G. Dissescu, Curs de drept public roman, p. 525 al 526.

www.dacoromanica.ro

1) pag. 92.

30 PAUL NEGULESCU

Ma, la noi, puterea executiva limiteazii puterea legisla-tivá prin dreptul de initiativa al legilor, prin dreptul desanctiune, prin dreptul de a corespunde cu Parlamentulprin mesagii, prin dreptul de dizolvare §i de prorogare ;cea legislativa, la randul sail märgine§te drepturile pu-terii executive prin votarea budgetului, prin controlulcheltuelilor !acute, prin dreptul de interpelare. i, dupäcum foarte bine observa Prevost-Paradol, in cartea saLa France nouvelle 1), trebue si recunoa§tem preponde-ranfa puterii legislative asupra celorlalte douä, prin faptulca ea le reguleazä mersul prin legile ce face §i prin mij-loacele financiare ce le pune la dispoziiie.

In rezumat deci, separatiunea puterilor are drept scopde a evità absolutismul §i acest scop este atins, lucre-dintandu-se la organe deosebite §1 independente unele dealtele cate una din aceste trei puteri.

16. Am väzut ca Statul are o indoitä personalitate.El este mai intai titularul Suveranitatii §i In aceastä ca-litate el poate da ordine, dar in acela§ timp el are §i unpatrimoniu adica posibilitate de a aveà drepturi §i da-toril. Dintre cele trei puteri ale Statului : puterea legis-lativa §i judeciitoreasca in principia nu pot face decatacte de suveranitate. Puterea executiva insä este che-mata sä execute legile publice §i sa administreze avutulStatului. De aceea actele puterii executive sunt dedoua categorii : unele sunt acte de autoritate prin carese ordonä sau se interzice ceva locuitorilor ; altele suntacte de gestiune, adicä acte de acelea prin care se con-serva, se mare§te sau se mic§oreaza un patrimoniu §i pecare administptiunea le indepline§te in numele stabili-mentelor publice. Statul, judetul, comuna au personali-tate juridica, au un patrimoniu, pot face deci diverseacte relative la patrimoniul lor ca orce particular. Ciadeste vorba de acte de gestiune, autoritatea administra-tivä nu mai apare ca putere publica, in acest caz, in-

www.dacoromanica.ro


contestabil, tribunalele judecätore§ti sunt pe deplin com-petente sä judece orce neintelegere s'ar ivl dintr'un ase-menea act intre un particular §i administratiune.

De pildä, Ministerul de domenii arendeazä o mo§ie,el face cu acest prilej un act de gestiune. Orce conflicts'ar ivt relativ la acest contract, va fi de competentatribunalelor judecatore§ti.

Un primar dä o ordonantä oarecare, in limitele atri-butiunilor sale. Iatä un act de autoritate. Actul acesta ad-ministrativ poate sä fie ilegal ; el vatämä poate drepturica§tigate ale unui particular. La cine se pòte adresà per-soana atinsä in drepturile sale ? Care este autoritatea com-petentä de a anula asemenea acte ?

In Franta existä tribunale administrative aläturi de tri-bunalele judecittore§ti ; ele sunt considerate ca fäcândparte din puterea executivá §i au cädere sä judece toatepricinele, unde trebue sh se aprecieze acte §i operatiuni aleputerii publice. Un sistem aproape identic gtisim in Italia,In Austria, in Spania §i in Germania 1).

La noi a existat pentru un scurt timp un asemenea tri-bunal administrativ, Consiliul de Stat. Inflintat prin legeadin 11 Februarie 1864, el a fost desfiintat conform art. 131din Constitutiunea din 1866, prin legea din 12 Iulie 1866.

In urma acestei legi precum §i a altor legi de orga-nizare administrativä, la noi, nu se putea cere anulareaunui act de autoritate al administratiei deck pe calede recurs ierarhic; legea din 1 Iuliu 1905, pentru orga-nizarea Curtei de Casatie, stabile§te cd actele de auto-.ritate pot fi atacate in anulare innaintea Curtei de Ca-satie (sectia III-a).

Nu este insä locul ad i de a discutà in mod aprofundataceastá chestiune. Ne rezervtim dreptul a reveni asupra eiin capitolul special destinat contenciosului administrativ.

17. La noi, principiul separatiunii puterilor nu a fost

1) R. Jacquelin, Les principes dominants du contentieux administratif,pag. 33.

www.dacoromanica.ro

Dimitrle Centemir, Descrierea Moldovei.Intr'o scrisoare din 16 Noembre 1823, adresatii de Domnul Mihail

Sturdza lui Mintiaki (Hurmuzaki, Docum. supl. 14 doc. XIV, pag. 22),vorbindu-se de Domnul lonitli Sturdza al Moldovei se spume : gil vientde rendre une ordonnance par laquelle il autorlse les factieux à s'as-sembler et à voter sur la Constitution gulls ont redigé l'année passées.

Vezi aceastà Constitupune, Insolità de un interesant comentar da-toril savantuluI profesor, D-1 Al. D. Xenopol, in Analele Acadenad Ro-mdne, seria II, tom. XX, 1897-1898, pag. 113 si urm.

b2 PAUL ITEGULESCU

cunoscut in vechiul drept. Domnul intrunea in persoanasa cate trele puterile : legislativä, executivä §i judecato-reasca 1). Tocmai in secolul al XIX apare pentru primaoarä acest principia. In proiectul de Constitutiune alMoldovei, redactat in anul 1822 de boerii mai inaintatiai timpului, proiect care a fost facut cu autorizatiuneaDomnului Iouiä Sandu Sturdza 2) §i care nu a fost nici-odatä transformat in lege, se gäse§te pentru prima oaraformulat principiul separatiunii puterilor. Se recunoa§tenecesitatea de a lua puterea tegiuitoare din mana Dom-nului, pentru a o incredintà sfatului obstesc (art. 21, 22si 23, vezi §i art. 76) ; de asemenea puterea judecäto-reasca a Doinnului este ingräditä 3).

Prin Regulamentul organic atat al Munteniei cat §i alMoldovei, se recunoa5te principiul separatiunii puterilor.Puterea legislativä este incredintatä aduneirii ob§teqti (Reg.org. al Munteniei art. 55 §i 56) Domnul are numai dreptde veto absolut (art. 49). Puterea judecatoreascä nu esteindependentä de puterea executivä, intrucat Domnulaveà dreptul in Moldova de a judeca in divanul domnesc,In ultimä instantä, atat afacerile civile cat §i cele crimi-nale (art. 362 Reg. Moldovei) ; iar in Muntenia ultimainstanta o forma Malt& divan compus din functionaridin ramul administrativ §i judecatoresc (art. 319 §i arm.Reg. org. al Valahiei).

Faptul ca nu se recuno§tea deck 2 puteri indepen-dente : puterea legislativa §i cea executivá, nu constituiamai putin o recanoa§tere deplina a principiului separa-

www.dacoromanica.ro


fiunii puterilor. Chiar astäzi autori(áli considerabile con-.siderä numai 2 puteri : legislativä §i executivá ; putereajudecitoreasci flind socotitä nurnai ca o emanafiune aputerii executive, ca o ratnurä a acesteia ; cad zic par-tizanii acestei idei, in vie* unei legi nu se pot recu-noa§te dealt douä faze: actul care o creiazä §i actul careo executä §i ca consecinfi nu putem avei decat douäputeri : legislativrt §i executivä. Contestafiunile §i proce-sele ce se pot nage cu ocaziunea apliarii legii, nu suntdecat incidente ale executirii :. ele inträ in domeniul pu-terii executive 1).

Regulamentele organice constituiau un mare progresfalä de starea de lucruri anterioare. Ceeace Irish e pufinexplicabil la prima vedere, e faptul ea Rusia autocratásä dee o astfel de Constitufiune inspiratä de ideile inain-tate ale timpului, sä admitii o reprezentanli nalionaldaläturi de Puterea Domneasci, care sä aibä dreptul dea confectiona legile §i de a luà toatc mäsurile ce va credede cuviinfá pentru binele ob§tesc. Lucru se explica in-datá prin citirea art. 53 din Regul. org. al Munteniei.Prin acest articol se recunoa§te ca in caz de conflict futreDonut. §i ob§teasca adunare, Domnul ca si poatä dizolvaadunarea §i si facä noi alegeri, avei nevoe si cearä per-misiunea la Constantinopol §i Petersburg. Erà un mijlocpentru Rusia de a se amesteci cat mai des in afacerileinterne ale noastre.

1) In acest sens vezi Ducrocq, Cours de droll administrant', No. 32;Duguit, De la separation des pouvoirs, p. 14 gi urm. Se poate rAspundesustinfitorilor acestel teorii eh, din punctul de vedere istoric, distribuireajustiliei a fost prima trebuinti simlitä de societate ; ea existA atuncicAnd legea nu este Inca cunoscutfi, &and obiceiul piírnintului reguleazAsingur raporturile simple gi ugoare ale oamenlior, cAnd gefii de triburinu au In timp de pace nici o putere de comandament. De altfel nu sepoate zice cA procesele sunt numai incidente cu ocaziunea executärii ;&lei judecata este prealabila executArii. Astfel, in materie de justitie re-presivA, pedeapsa nu poate fi niciodará aplicará mai inainte de a fi iu-tervenit o sentintA.

P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. IL 3

www.dacoromanica.ro

34 PAUL NEGULESCU

Prin conventiunea dela Paris din 7/19 August 1858,principiul separatiunei puterilor este consacrat prin art.4, 5, 7. In Constitutiunea din 1866, principiul separatiu-nei puterilor se gäse§te formulat in art. 31 §i urm.

Bibliografie. Ed. Fuzier Herman, La séparation despouvoirs, Paris 1880; Duguit, De la séparation des pou-voirs; Th. Ducrocq, Cours de droit administratif, editiaVII, tom. I, p. 9 §i. urm.; Esmein, Précis de droit con-stitutionnel.

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL III.

Administratiune, Drept Administrativ, §tiinta.Administrativi.

18. Guvern, Administratiune. 19. Administratiune-urmare. 20. *Uintaadministrativä,

In aceastá par te a studiului nostru, vom arätà ceeste administratiunea §i care sunt principiile generale aleorganizatiunei adrninistrative.

Autoritatea administrativä are fondamentul sau in Con-.stitutiune. Intr'adevär, in Pactul nostru fundamental g5-sim in art. 31 principiul : cd toate puterile emand delanatiune. Tot acolo in art. urm. 32, 35, 36 vedem ch serecunoa§te 3 puteri : legislativä, executivä §i judecäto-reascä. Orce autoritate trebue sä fie exercitatá de unadin aceste 3 puteri constituite. Dacä analisäm putereaexecutivä vedem cä ea se subdivide in cloud ramuri :guvern §i. administrafie.

Atributele guaernului, prima ramurä a puterii execu-tive, consistd in aplicarea dispozitiunilor constitutionale,adicá in ceeace prive§te raporturile puterii executive caparlamentul, precum §i directiunea intereselor generaleale Sta tului atät inäuntru cät §i in afarä ; pe card vremeadministratiunea, cealaltä parte a puterei executive co-prinde toate serviciile felurite care concurg la execu-tarea legilor de interes general §i a actelor de guvernd-andnt, adica a actelor fäcute de guvern.

A.dministratiunea, de a cdrei activitate se ocupä

www.dacoromanica.ro

1) Block, Diet d'adrninistr. Cuy. Administration.21 Pradier Fodéré, Précis de droit administratif, (4 7-a ed.), p. 13.3) Pradier Fodéré, loc cit.

36 PAUL NEGULESCU

dreptul administrativ poate fi deci definitä : totalitateaserviciilor publice considerate din punctul de vedere alorganizatiunei, al atributiunilor §i modului lor de func-tionare, sau mai bine zis, ea este organul, care prin apli-carea legilor realizeazä siguranta, justitia, protectiunea§i in fine toate celelalte lucruri cari constituesc ratiuneade a fi a unui stat 1).

20.-- tiinta, care se ocupä cu organizarea diferitelorautoritäti administrative, cu atributiunile §i modul lor defuncionare, cu ierarhia, poartà numele de (iinia ad-ministrativd. Ea are are un caracter practic, tinzdnd shfoemeze administratori; Po card vreme dreptul admini-strativ este totalitatea regulelor dupä care se exercitä in-treagä aceasrá activitate ; el guverneazä drepturilor §i:datoriile reciproce ale administratiunii §i ale admini-stratilor 2).

Trei cuvinte rezumä functiunile autorittitilor adminis-trative : actiune, consultare, deliberatiune, de unde §i im-pärtirea administratiunei in activd, consultativd i delibe-rativd. Administratiunea este activá, &ad execurá legea,sau cdnd id o mäsurä de utilitate publicä ; consultativäcand dá avizuri administratiunei active, pe lângä care estabiliiä pentru a o lumina in diferitele chestium : avi-zurile sale nu leagä insä administratia activä ; delibera-tivä cAnd id mäsuri care leagá administratiunea activä§i care sunt obligatorii pentru adininistrati 3,, spre ex..deliberatiunile §i regulamentele consiliilor judetene §icomunale.

Bibliografie: Ducrocq, Dr. adm. a VII.a ed. vol. 1;Bertbélénny, Droit administrant ; Pradier Fodéré, Précisde droit administrant.

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL IV.

Persoane morale de Drept Administrativ.

Stabilimente publice §i de utilitate publia.

21. Notiuni generale. 22. Personalitate morali. 23. Natura jurldicaa personalitAiii morale ; diverse sisteme. 24. Fondatiuni si Car-poratiuni. 25. Persoane morale de interes public si persoanenaorale de interes privet. 26. Stabilimentele publico si stabili-mentele de utilitate publica. 27. Deosebirea intre persoanele mo-rale de interes public $i persoanele morale de interes privat.28. Deosebire fare stabilimmte publice si cele de utilitate pu-blick. 29. Creatiunea persoanelor morale in dreptul roman.30. In vechlul drept romanesc. 31. In dreptul actual. 32. Per-soanele morale stable cum dobandese capacitate de a stk In ju-stitie. 33. Art. 66 pr. civ. actual& 34. Mintistirile au Inca lano1 personalitatc morali, in urma legit de secularizare. -- 35,Mo-durile de a dobandi particulare stabilimentelor publice st de uti-litate publica. Bunuri vacante si fail stapani. 36. Donatiuni silegate fa' cute stabillmentelor publice si de utilitate publica'..37. Principiul specialitatii. 88. Capacitate de a contracta.39. Gestiune de afaceri. 40. Responsabilitatea persoanelor mo-rale de drept administrativ pentru greselile comise de functio-naril ion.

21. Am väzut ch. Statul are drept misiune de a seocupà sä asigure ordinea §i siguranfa colectivitäfii. Dinacest punct de vedere, Statul trebue considerat ca ofiinfa juridicä superioarii, având drepturi de o natura

www.dacoromanica.ro

Michoud in Revue de droll public, 1895, II, pag. 2.Macrob, Sal., 1, 10, 14; Plat. Quaest. rom., 35. Vez! Mommsen,

Droit publ. rom. I, pag. 194; Girard, Droit rom., pag. 225.3 Cod, civil, art. 477, 499, 646, 680, 724, 476, etc.4) Legea timbrului art. 42; legea din 30 Martie 1883 pentru Infiin-

tarea Ministerului Domeniilor, art. 3, ult. al.; legea din 6 Aprilie 190(}pentru organizarea Min. Agrie.. industr. ql dom., art. 1, 17 qi urrn.

38 PAUL NIIGULESCU

deosebitä de acelea ale particularilor §i care §i-au isvoruilor in dreptul de suveranitate

Este incontestabil, pe de altä parte, cä Statul are ne-cesitate de a aveá un patrimoniu. Am vázut, and amvorbit despre rolul Statului, ce importante atributiuniare de indeplinit, §i pentru satisfacerea lor, este u§orde inteles ca are nevoe de insemnate mijloace pecuniare..Incä din timpurile cele mai vechi, s'a recunoscut pentruStat necesitatea de a aveà un patrimoniu. Jurisconsultiiromani considerau, cä Statul ina dela originä a avutbunuri, creante §i datorii, §i puteà sà ià parte, ca orceparticular, la toate actele juridice prin organul magi-stratilor. Ideile acestea le vedem cristalizate in Macrobiu§i Plutarc, care ne spun cä, in timpul regelui Ancu Mar-liu, Acca Laurentia ar fi instituit mo§tenitor poporulroman 2).

Prin urmare, Statul trebue considerat ca o. personali-tate dublä : 1) ca putere publicä §i 2) ca persoanä mora15..

Personalitatea moralä a Statului a fost admisá din celemai vechi timpuri la noi, de§1 nu a fost expres recuno-seuta prin nici un text pozitiv de lege, ea este presupusäin o multime de articole din Codul civil 8) precum §i inalte legi 4).

Este insä suficient ca numai Statul sä aibä personali-tate moralá, sau trebue ca aceastä calitate sä fie recu-noscutä §i unor servicii sau unor subdiviziuni de teritoriu ?

Dacä aceste servicii ar aveà personalitate civilä, elear puteà sä contracteze, sä primeascä donatiuni sau le-gate, sä facä in fine toate actele juridice patrimoniale.

www.dacoromanica.ro


Prin aceasta, de netägkluit, ar u§urà In mod foarte sim-titor sarcina Statului.

Dar, pe läng5 aceste consideratiuni, sunt unele subdi-viziuni de teritoriu, care, pe lAnga interesele generalecomune intregii täri, au uncle interese locale, care nupot fi satisfäcute In mod multumitor de puterea cen-tralä. Este nevoe ca localnicii sä proceadd la satisfa -cerea lor. Or, pentru aceasta au nevoe de mijloace ba-ne§ti proprii, adici trebue ca aceste subdiviziuni terito-riale sä aibä personalitatea civilä.

22. In Codul civil, in Cartea I, unde se vorbe§tedespre persoane, vedem cà legiuitorul se ocupä numaidespre persoanele fiziee, aläturi insä de aceste persoan ereale, legiuitorul a recunoscut o altä categorie de indi-vidualitáti numite persoane morale, civile sau juridice,care, se pot defini niste subiecte de drepturi, care auposibitate de a aveä bunuri, creante §i datorii §i care inacela§ timp nu sunt flinte omene§ti.

Expresiunile acestea sunt mai mult intrebuintate Indoctrinä. In codul civil german, materia aceasta a per-soanelor rnorale este foarte amänuntit tratatä in artico-lele 21-89, de asemenea §i in codurile elvetian §i ja-ponez. Pe WA vreme In codul francez ca §1 in cel romän,nu se vorbe§te decit in treacát. La noi, codul civil nuIntrebuinteazá decät Intr'un singur loe in Cartea I, art. 96,expresiunea de persoand juridic& lar in Cartea II, in art.817 expresiunea de persoand moral& In aceasta carte, 0-sim cateva articole, care se refer la aceste persoane. A§A inart. 475 §i 559 Cod. civ., vedern cä se face nunaai aluziune ;In art. 476, 477 §i 478 se vorbe§te despre domeniul public§i privat al Statului ; in art. 811 vorbe§te despre conditiunile la care sunt supuse donatiunile §1 legatele fäcute ospi-ciilor §i stabilimentelor de utilitate publicä ; iar in art. 817unde se repetä dispozitiunile din art. 811, se intrebuin-leazä pentru singura owl expresiunea de persoane mo-rale. Vezi §i art. 1753, 1845. Expresiunea de persoanärnoralä este Intrebuintatä §i In art. 66 pr. civ. actualä.

www.dacoromanica.ro

PAUL NEGULESCU

In legile administrative, gäsim expresiunea de persoanámoralä sau juridieä intrebuintatä pentru comune in art.1 din legea comunalä din 7 Maiu'1887 ; pentru judet, Inlegea pentru consiliile judetene din 31 Maiu 1894 (art. 1) ;In legea clerului mirean din 1 Junie 1893 pentru biserici(art. 35) ; Casa §coalelor este numitä persoanä moraläprin legea din 10 Martie 1896 (art. 1 alin. ult.) ; Univer-sitä/ile prin legea inviitämäntului secundar §i superiordin 24 Martie 1898 (art. 56) ; Camerile de comer!, lege adin 10 Maiu 1886 (art. 17), Casa bisericilor prin legea dinIanuarie 1902 (art. 2), etc.

Toate aceste corpuri sau stabilirnente, ce am ennui&rat, se nurnesc persoane morale sau civile, pentrucä sebucurd de uncle drepturi ce apartin persoanelor fizice §ianutue de dreptul de a aveà un patrimoniu.

Dreptul de proprietate ce au aceste p2rsoaue este Inmulte puncte deosebit de acela ce il au particularii.(Vezi art. citate din Codul civil).

23. Teoria clasicä, formulatä In mod magistral deSavigny, considerá cä parsoanele morale sunt finte fic-tive 1). Numai persoanele fizice sunt finte reale.

Faptul cä se atribue unor colectivitäli, unor institu-tiuni oarecare drepturi care apartin persoanelor fizice,constitue o ficliune 2). 0 persoaná moralá este o abs trac-/Mile, o inchipuire juridicA ; ea nu are llin/5, care säpoatá veded §i pipäi ca a omului 3). Pentru aceasta tre-bue sä intervie un act al puterii suverane care sä cre-

1) Savigny, Traité de droll romain n, § 88, p. 258 i urm. Aubry etRau, Dr. civ.I,§ 53 qi 54; Huc, Droit civ., 1, No. 210; Houques-Foureade etBaudry-Laeantinerie, Droit civ. Des personnes I, No. 297-300. Laurent,Droit civil, I, p. 369; Degré, Scrieri juridice, 1, p. 34; Weiss, Traité dedr. internat., p.143 ; Duerocq In Revue du droit public, 1894 No. 1; Saine-telette, in Revue critique, 1895, p. 244; Fuzier-Hermau in ( ode civil an-note, art. 7 No. 12. Vezl Dem. Neguleseu, Le problème juridique de lapersonnalité morale el son application aux sociétés civiles et commerciales,Pails, 1900.

2). C. G. Diseseu, Dreptut, 1902, p. 19.3) Savigny, loc. cit., § 89.

www.dacoromanica.ro


ieze aceastä fictiune. «Omul, prin singurul fapt al apa-ritiunii sale corporale, proclamä titlul säu la capacitateade drept. Când insä capacitatea naturalä a omului esteIntinsä In mod &Hy la fiinte ideale, acest semn vizibillipse§te, §i vointa autoritätii supreme poate singurä sacomplecteze aceastä lipsä, creind subiecte artificiale dedrepturi ; altmintrelea, adicä dacä vointele individuale aravea acest drept, am cidea lute() mare nesigurantä,sä mai vorbim de abuzurile cari ar puteà rezultà».

Noi adoptäm in parte acest sistem al fictiunii, ad6o-gaud cà legiuitorul nu creiazä singur persoana moralä,«el recunoa§te sau sanctioneazä vointa manifestatä deuna sau mai multe persoane de a abdicA o parte dinpersonalitatea lor In profitul unui nou subject de drep-turi»i) ; prin urmare, el recanoqte o stare de lucruriexistentä, Ii dä fiintä legalä.

O altä teorie, sustinutä pentru prima oarä de Besseler§i desvoltatä apoi de Zitelmann §i Gierke, considerä capersoanele morale stint ni§te realitäti, di au o existentáadeväratä, lac nici decum fictivä. Gierke le nume§te realeGesammtperson, adicä fiinfe colective reale. Legiuitoruldeci nu le creiazä, el se märgine5te numai ca sä recu-noascä §i sti determine limitele capacitätii acestor reale

1) MIchoud in Revue du droil public. 1895, I, p. 416; Degré in Dreptul30/94; Dem. Negulescu in Dreptul 23/901. Dupi Vareilles-Sommières(Les personnes morales), persoana moralä este o finta fictivä de orIginäpur doctrinala si care numai pentru trebuinta gandirii este cons1derat5.ca titulara de drepturi care aparlin In realitate la persoane adevirate.In timp ce pentru partizanii fictiunii legale a personifici o asociatie in-seamnä a crei o fiintä Imaginará, deosebitä de asociati, pentru acestautor inseamnii a intruni cu gändirea pe toti asocialii inteo singurapersoana ; personalitatea moralä nu este opera legiuitorului ; ea rezumiun anumit reglm social, pe care toate asociatiunile sunt libere saadopte. Cu toate acestea, autorul admite cit societfitile comerciale aupersonalitate, pe cati vreme cele civile nu au aceasti calitate. Aceastilteorie a fictiunii doctrina/e este Impartisitii la noi de savantul juriscon-salt, d. C. N. Busdugan, in Revista de Drept si Sociologie, 1902, p. 291.

urm.

www.dacoromanica.ro

1) Zitelmann, Begriff und Wessen der sagenanten juristischen Personen,p. 62 0 urm.

O. Gierke, Die GenossenschafIstheorie und die deutsche Rechtsprechung,Berlin, 1887. Vezi Dern. Negulescu, op. cit.

42 PAUL ,NEGULESCU

Gesammtpersonen. Gierke ca §i Zitelmann pleacä delaideia ea' subiectul drepturilor este facultatea de a vol,§i cum in orce asociatiune exista o vointä colectivä,independentä de vointa indivizilor1), aceastä vointa vaaveà capacitate de a exercità drepturi.

Teoria lui Gierke nu mi se pare exacta. In adevär, nuse pot considera persoanele morale drept ni§te realitäti ;ea chiar daca ar fi sa consideram ca in drept vointa estecaracteristica unei persoane capabile, trebue sä recunoa-§tem ca un mare numar de persoane morale, nu se poatezice ca au o vointä. Aà bunioarä fundatiunile, sau in-stitutiunile pioase, cum spitalurile, azilurile, cärora li s'aacordat personalitatea moralä, pentru a putea indepliniin perpetuu scopul pentru care au fost creiate, nu sepoate zice 6 au o vointii realä. In adevar, la aceste per-soane, subiectul drepturilor este, dupä curn vom vedeala paragraful 24, insä §i ideia de personalitate. Trebuedeci sa se creieze in cazul acesta persoana morala §iapoi sa i se dea un reprezentant, care sä voiased in nu-mele ei.

De altfel vointa nu poate fi consideratä ca subiectuldrepturilor, vointa nu poate fi consideratä decal dreptcreatoarea actelor juridice. Nu se poate considera vointaindependenta de individualitatea care a produs-o. Or, inteoria realitátii se vorbege despre vointa persoanelormorale ca despre ceva reial, farä sä se dovedeascä maiintaivä aceste persoane sunt realitäti.

0 altä teorie, sustinutä de savantul profesor dela fa-cultatea de drept din Paris, d-I Marcel Planiol, sustineca ideia de personalitatea rnoralä se poate explica saumai bine zis nu este altceva decât proprietatea colectivd.

In evolutiunea dreptului de proprietate §titn ca a exis-

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV

tat 3 faze : proprietate colectivd, familiaid i in fine pro-.prietatea Proprietatea individualä, adicá sta-panirea complecta §i exclusivä a unei persoane asupraunui lucru corporal, de sigur ea nu e conceputá de po-pulatiunile care due o vieatä nomadä, care träiesc dinvänätoare i creqterea vitelor.

Exista In cazul acesta o proprietate a intregului trib.asupra teritorului de vänätoare sau asupra p:i unelorprin opozitiune la teritoriile care apartin la alte triburiAceasta este proprietatea colectiva. In acest regim, mem-brii comunitätii nu au decät un drept de folosintä tem-porar, personal, inalienabil. lute° a doua raza gasim co-proprietatea familiald §i tocmai in urmä gäsim proprie-tatea individuald.

Nu trebue sä credern insä ea atunci mind a apärut pro-prietatea individuala a dispärut ca desävär§ire proprie-tatea colectiva §i familialä. Proprietatile colective existäincä in numar foarte mare, aldturi de cele individuale-Si inteadevär, in proprietatea comunalä, in proprietateastatului, trebue sà vedem exemple de proprietate colec-find. Proprietatea colectiva care existä mai inainte pen-tru toate averurile, nu mai exista astäzi decdt pentruparte dinteinsele. «Sub numele deci de persoane moralesau civile, trebue si intelegern existenta de bunuri co-lective in stare de masse distincte, sustrase dela regi-mul proprietatii individuale. Prin urmare aceste pretinsepersoane, nu sunt decdt ni3te lucruri 2).

Laveleye, D. la propriéld et de ses formes primitives, 1891, edit. IV ;-P. Negulescu, Studii de istoria dreptului román, 1900, p. 172 Paul Viollet,Caractire primitif des prèrnieres proprié:é imobilières, (Bibl. de l'école deschartes, 1872, vol. 33, p. 491) ; S. Maine, L'ancien droll p. 230; Eludessur l'histoire de droil, 1889, p. 139-171 ; Letourneau, Evolution de laprovriété; Tarde. Ti ansformations du droll, pag. 62 gi urm.

Marcel Planiol, Dr. civ. I, pag 262. Aproape in al.elag sans ca gid-1 M. Planioi, se exprima Labbé, Sirey, 1881, 2, 249. Dupi acesturmii autor, personiticarea este o fictiune, un voal care ascunde faptucoproprietiqii etc.

www.dacoromanica.ro

Worms, Organisme et Société ; Foulllé, Science Sociale contempo-rain&

Boistel, Revue générale du droil, 1899, No. 1. Vezi pentru celelalteteorii asupra nature' juridice a personalitalii morale, D. Negulescu, op. cit.

44 PAUL NEGULESCU

Nici aceastä teorie nu mi se pare exacta. Cánd zicproprietate colectivä trebue sa existe un titular al drep-tului. Or, cine e titularul ? colectivitatea. Atunci ei tre-bue sä-i recunoastem personalitatea.

O alta teorie considerä societatea ca un organiznz, for_mat dinteo reunire de indivizi, intre care existä aceleasraporturi ca Mire celulele unei flinte vietuitoare. D-l.Worms, in lucrarea sa Organisme et Societé, ne vorbe-ste despre tesuturile i organele societii, despre siste-temul nervos i despre creerul societatii 1).

Asemänarea aceasta futre o societate si un organizmmi se pare cu desavarsire nefondatii. Intriadeviír, numaila individ gäsim libertate moralä i inteligentä, apoi cumfoarte bine observé d-1 Boistel, raporturile dintre celu-lele unui organizm vietuitor sunt fizice, pe catä ''remeIn orce manifestatiune socialä raporturile mora!e joacärol precumpánitor 2).

24. Trebue ä distingem dote' categorii de persoanemorale din initiativa particularä : fondatiunile si corpo-ratiunile. Cänd o persoanti lasa averea sau portiunea dinaverea sa pentru o institutiune oarecare i cand putereapublica acorda acestei institutiuni personalitatea moralapentru a puteà indeplini In perpetu scopul pentru cari afost creiatä, avem o fondatiune. Cum depildä un azil, etc

Prin urmare, fondatiunea este o persoanii moralä Incari trebue si recunoastem un element real, vointa ma-nifestatä de o persoanä fizica de a abdica o parte din per-sonalitatea sa in profitul acestui nou subiect de drepturi,vointa pe care Statul o recunoaste sau o sanctioneazä,cland astfel posibilitatea noului subiect de a aveà un pa-trimoniu. Fundatiunea, astfel inteleasä, a fost cunoscuttisi In dreptul clasic roman, dar a luat o desvoltare maimare sub influenta ideilor crestine. in legislatiunea ro-

www.dacoromanica.ro


mana fondatiunile erau cunoscute sub numele de piaopera. Ele au existat §i la noi in vechiul drept1). In Ger-mania sunt cunoscute sub numele de Stiftung.

Cand Irish mai multe persoaue voiesc sä se asociezeintre dânsele pentru a forma un non subiect de drepturi,având un scop oarecare, atunci avem o corporafiune,spre exemplu societätile civile §i comerciale.

Alai corporatiunile eat §i fondatiunile pot fi creiate sauinteun in teres privat sau in tr'un interes public. AA cinevapoate sä dispue ca din averea sa sä se creieze o insti-tutiune destinala sa ajute inperpetuu membri familiei sale.Aceasta ar fi o fondatiune de interes privat putem aveào asociatiune de persoane formate pentru propg§irea ar-telor, §tiintelor, cutturii in general, deci corporatiuni deinteres general. Prin urmare putem aveà stabilimente deutilitate publich sub forma de fonclatiuni cdt §i sub formade corporatiuni. In general insä, putem spune cii cele maimulte din fondatiuni sunt stabilimente de utilitate publicä.

0 chestiune care a dat na§tere la mari discutiuni estaaceea de a se §ti cine este subiectul drepturilor inteo fon-datiune, cine inteo corporatiune. Brinz sustine cà un patri-moniu poate sä existe färä stäpan, dacä este destinat la unscop asltel un spital, un azil au un patrirnoniu care nu arenevoe de un proprietar; patrimoniul are un scop, o desti-natie, el aparline acestui scop. Cu alte cuvinte inteo fonda-tiune subiectul drepturilor este insä§ averea. Teoria acea-sta se bazeaza pe numeroase texte din dreptul roman2). Eaeste impartä§itä la noi de savanti jurisconsulti ca räpo-satul Degré §i d-1 Dim. Alexandresco 3). Unul din par-

Vezi No. 22.Brinz, Pandekten a II-a ed. /, p. 213; si in Zweckermoegen; Winds-

cheid, Pandek. 49, 53, n. 2, § 7. Exemple de texte de dr. rom.: Sen-tentia praedio datur (Dig. 3, 5, de neg. gest., 31 in fine/; fundo serailusadquirilur (Dig. VIII, 1, de sera., 12); in aestigalibus ipsa praedia nonpersonas conaeniri (Dig. 39, 4, de publican., 7, pr ).

Degré, Opere complecte, I, p. 20 si urm.; Alexandrescu In Drep-tut 1899, p. 620 §i urn].

www.dacoromanica.ro

46 PAUL NEGULESCU

1izanii acestei teorii, Bekker sustine cii dupä cum per-soane incapabile de a vol : minorul nebunul pot fi su-biecte de drepturi, tot asemenea un animal sau un lucrupot fi titulare de drepturi. Subiectul de drepturi are dis-pozitiunea i folosinta lucrurilor. Fiinta neomeneascäincontestabil cä nu poate dispune de lucrurile ce-i apartin,dar se ponte folosi de dânsele ca i copilul sau nebunul.

Teoria mi se pare neexactä. Mai lilted in ce prive0eexemplele din dreptul roman, jurisconsultii romani nuau inteles niciodatä cá un drept de servitute poate apar-tine unui fond, ea este o calitate a unui fond care apar-line unei persoane in calitate de proprietarä a fondului.De altfel flomanii cuno0eau persoanele fictive §i le ase-mánau cu persoanele fizice, vice personae fungitur. Deasemenea nu se ponte aserntina un lucru cu un copil saucu un nebun. Copilul sau nebunul au inteligenta i vo-inta, dar unul nu le are desvoltate, altul le are bolnave,pe catä vreme lucrul nu are absolut nimic din acestecalitäti omene0i.

Patrimoniul un trebue considerat ca subiect §i obiectde drepturi, cáci cädem in absurd 1).

O altä teorie sustinutä de Zitelmann, Gierke §i§i cunoscutä sub numele de Willenstheorie, considerä catitular al drepturilor vointa. 'oleo fondatituze subiectuldi epturilor este vointa fundatorului cristalizatä 0 per-petuä in scopul säu, dupá cum inteo corporaliune su-biectul drepturilor 11 constitue vointa colectivä a asocia-Vlor. Am arätat deja ce are de neexact aceastä teorie 2),cäci vointa nu poate fi niciodatä separatä de persoana fizicä.

O teorie, suslinutä mai ales in Italia 3), considerä Stalul

Giorgi, Dottrina dei Corpi morali I, p. 44: (Ma se noi facciamoluit'uno del soggeto e dell'oggeto addio rapporlo, addio

Vezi No. 16.;Giorgi, DottrIna dei corpi marali I, p. 93 qi urm. Atti parlamen-

tarL Camera del deputati, Sessione 1889-90, 11 dicembre 1889.Vezi aceastfi teorie expus5 ql combatutii in G. de Lapradelle, Theorie

pratique des fondalions perpetules, Paris, 1895, p. 441 §i urm.

www.dacoromanica.ro

L'Exprit da dr. rouniain, IV, 145. L'evolution du droll p. 310.Ibid.


ca titularul drepturilor intr'o fondatiune. Fondatiuneaeste un bun facand parte din patrimoniul Statului. Ar-gumentele, pe care se bazeazä, sunt trase din drepturilepe care Statul le are de a autoriza, de a supravegheà ide a suprima o fondatiune. Or, a-i recunoa0e acestetrei drepturi, este tot una cu a-i recunoage dreptulde proprietar. Noi nu impárt4im aceasta teorie ; cacitoate aceste drepturi recunoscute Statului pot fi explicateintealt chip. AA dreptul de autorizare se explicä prinaceea ea vointa omului neflind perpetua nu poate creào opera perpetua färä concursul Statului, care singurpoate sä-i deà aceastä calitate. Din dreptul de supra-veghere iar4 nu se poate concide dreptul de proprie-tate al Statului. Statul intervine oridecateori credenecesar ca sä proteagä pe cei slabi. Cum de pildä, inspetä, cand fondatorul nu mai exista §i beneficiarii ne -determinati nu pot sali valorifice drepturile lor, Statulare datoria sä intervie 0 sä-i proteaga.

Cat prive0e dreptul de dizolvare, el nu poate fi invocatca argument pentru a sustine dreptul de proprietate alStatului ; 66 Statul nu exercitä acest drept al sau juredom(nii, ci jure imperii, nu ca proprietar ci ca puterepublica.

Ihering crede Ca lute° fondatiune titularii drepturilorsunt benefician, dupä cum lute° corporatiune sunt aso-ciatii care o compun 1), cu alte cuvinte fondatiunile suntconsacratiunea lucrurilor §i a capitalurilor in favoareaunor persoane nedeterminate pentru o destinatiune per-manentä. Nedeterminarea beneficiarului este elementulcare o diferentiaza de liberalitätile celelalte : donatiuni§i legate. Perpetuitatea sa o deosibe0e de pomeni saude daruri fäcute la un grup de persoane nedeterminate 2).

Dupä noi, titularul drepturilor in orce stabiliment deutilitate publica este ideia de personalitate. In mod fictiv,

www.dacoromanica.ro

48 PAUL NEGULRSCU

pentru Indeplinirea unui scop In perpetuu, se creazä opersoanä. Ei bine, aceastä persoanä fictivä este titularultutulor drepturilor. Nu se poate sustine cä titularul esteaverea in fondatiuni, nnembrii inteo corporatiune, cumnu se poate sustine cä beneficiarii unei fondatiuni sunttitularii drepturilor. Admitand acest sistem, putem in-telege de ce bunurile unui stabiliment de utilitate publicadesfiintat revin Statului. Altmintrelea ar trebui ca avereasä fie atribuitä titularilor. Bunioarä desflintandu-se unspital, averea ar ti ebui impärtitä bolnavilor, desflintan-du-se o Academie, careia i s'a fäcut bogate liberalitati,averea ar trebui impartita membrilor Academiei, de§idonatorii nu au avut In vedere persoanele membrilor,ci scopul pentru care era creatä Academiei.

25. Nu trebue sä credem cii necesitatea creierii depersoane morale a fost resinititä numai in dreptul admi-nistrativ. In toate ramurile activitatii omene§ti s'a sim-tit nevoia de a acorda personalitatea moralä la diferitecolectivitäti, adicä de a considerà aceste colectivitati cape ni§te persoane deosebite de membri cari le cumpun.

Codul comercial, prin art. 78 al. ult., stabile§te cä so-cietátile comerciale, legal constituite, sunt persoane mo-rale ; cu alte cuvinte, pentru aceste categorii de societäti,avem o recunoa§tere generalä, pe catä vreme pentrucelelalte societäti este nevoie de o recunoa§tere

0 prima diviziune a persoanelor morale este aceia coredeosibe§te persoanele morale de interes privat de cele deinteres public. Deosebirea ce se face intre aceste 2 cate-gorii este Ca persoanele morale de interes public suntconstituite si dea satisfactiune intereselor generale; per-sonale niorale de interes public numite §i stabilimente pu-blice sunt un mod de actiune al autoritätii publice ; pe6'0." vreme persoanele morale de interes privat sunt in-fiintate pentru satisfacerea intereselor particulare §i elecostituie una din formele energiei §i initiativei particu-

www.dacoromanica.ro


larilor 1), a5a bunioarä societätile civile 5i comerciale.Persoanele morale de drept public sunt de 2 feluri:

unele sunt circumscriptiuni teritoriale, clirora s'a acordatpersonalitatea, cum : judetul, comuna, altele sunt serviciispeciale, cum de pildä : Universitätile, Casa §coalelor,Casa bisericilor etc.

26. Aliituri de stabilimentele publice2), trebue särecunoa5tem existenta unor persoane morale, cari audrept obiect tot satisfacerea intereselor generale, darcari se deosibesc de cele d'intáiu prin faptul cti suntcreiate din initiativa particularä §i nu fac parte din ad-ministratia generald a Statului, pe catä vreme stabili-mentele publice sunt creiate 5i Intretinute din fonduripublice 5i apoi fac parte din administratia Statului. Ace-ste persoane morale, cari contribuesc aläturi de stabili-mentele publice la satisfacerea intereselor generale, suntcunoscute sub numele de stabilimente de Militate publicel.A5a avem stabilimente publice : Sta tul, judetul, comuna,Universitatile, Casa 5coa1e1or. Avem stabilimente de uti-litate publicä : Fundatiunea universitarä Carol I (legea 9Iulie Th91); Ateneul, Eforia spitalelor civile, Eforia spit.Briincovene5ti, spitalul Xenocrat, Eforia Kretzulescu, etc.

27. Am viízut, cand am vorbit de persoane morale,ca ele constituiesc ni5te fictiuni creiate de puterea suve-ranä, pentru a dà satisfactiune intereselor sociale.

Unele sunt creiate pentru satisfacerea intereselor gene-rale, altele In vederea interesului particular. Intre am-bele aceste categorii de persoane morale, existä maimulte deosebiri 5i anume :

Aucoc, Conferences de droit administrant, a Ill-a edit., pag. 351.Expresiunea sabiliment public este intrebuiniara in tratatele de

drept administrativ in 2 sensuri. Inteun sens mai larg ea coprindetoate persoanele morale administrative, adiei si pe acelea cari sunt di-viziuni de teritoriu ca si pe acele cari sunt servieii speciale. Inteun sensmat intins, ea desemneaa numai pe accica cari sunt servicii speciale.Personalitatea moralk a diverselor servicii speciale a fost recunoscutäUri niel o metodk. Sunt servicii importante lipsite de personalitate sialtele de o minimii importanti au posibilitalea de a avek un patrimoniu.

P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. II. 4

www.dacoromanica.ro

50 PAUL NEGULESCU

din punctul de vedere al obiectului: Unele sunt cre-iate pentru un interes public, altele pentru un interesprivat ;

prin modal constituirii : Persoanele morale de inte-res privat sunt creiate in conditiunile legei, dar pentrucele mai multe, anume pentru societatile comerciale, legeaacordä in mod general personalitatea moralä tutulor so-cietatilor cari s'ar constitui conform preseriptiunilor legei(art. 78 C. com.); pe catá vreme pentru stabilimentelecari au ca object interese generale, interventiunea auto-ritatii publice este totdeauna necesarä

prin modul functiondrii : Persoane morale de inte-res public : adicii atat stabilimentele publice cat §i celede utilitate publica au adesea nevoie de interventiuneaautoritatii administrative. A§a bunioarä pentru accepta-rea donatiunilor §i legatelor (art. 811 §i 817 C. c.), pecata vreme aceastä interventiune nu este necesara celputin când este vorba de legate fa tá de persoane moralede interes privat. In urma redactiunii art. 817. deosibitáde acea art. 937 C. fr., se poate sustine eh' persoanelemorale de interes privat au . i dansele nevoie de inter-ventiunea autoritatii administrative and este vorba deacceptare de donatiuni. In aclevär, art. 910 §i 937 C. c. fr.sunt in corcondanta perfecta. In art. 910 se vorbe§te castabilimentele publice §i utilitatea publica nu pot acceptadonatiuni §i legate filed autorizare date de autoritateaadministrativä ; iar art. 937 vorbe§te de acceptarea do-natiunilor fäcute stabilimentelor publice cari trebue fil-curd de reprezentantul legal pl stabilimentului, duprt cea capatat autorizarea de care vorbe5te art. 910.

Legiuitorul roman s'a indepartat dela textul francez.In art. 811 reproduce textul francez din art. 910, art. 817se deosibqte insa mult ca redactie fatä de 937 francez.

Legiuitorul roman intrebuinteaz5 expresiun6a de per-soane morale, cari nu pot acceptà donatiuni de cat prinordonanta domneasca. Inteles-a el oare sa coprinda inexpresiunea aceasta atat persoanele morale de interes

www.dacoromanica.ro

Mareaclé, E cpticltion da co le Napoldon, III, (ed. V) p. 536.Mareadé, loc. cit.

TRATAT DE DREPT ADADNISTRAT1V 51

public cat §i pe cele de interes privat ? Noi inclinam acrede cä prin art. 817, legiuitorul n'a inteles sa cuprindä

persoanele morale de iteres privat.In adevär, prin. art. 811 el reproduce textul francez §i

ne vorbqte numai de stabilimente publice §i de cele deutilitate publicä cä au nevoie de autorizare. In art. 817C. c. el intrebuinteazä expresia de persoane morale pecare o g5se5te in Marcadé inspiratorul redactorului co-dului civil 1), ca referindu-se nurnai la stabilimente pu-blice §i de utilitate publicä. De alt-fel art. 817 trebueinterpretat Cu ajutorul art. 811, care cere autorizarenumai pentru stabilimente publice i de utilitate publica.

In ori-ce caz, art. 817 e rau redact. Ce a inteles le-giuitorul cand a zis ca acceptarea se va face prin ordo-nat.* domneasca, dupa ce art. 811 vorbete despre auto-rizarea necesara stabilimentelor publice i de utilitate pu-blicä, pentru a primi clonatiuni §i legate? Este oare ne-voe de o autorizare prealabilä data de puterea executiva§i apoi de acceptare datti iara§i prin ordonanta regala?Atunci pentru ce mai e necesarä autorizaren, dacä §iacceptarea trebue data de puterea executiva. Legiuitorulroman in art. 817 a introdus ideia sustinutä in Consiliulde Stat de Jollivet, cu ocaziunea redectarii Codului civilfrancez, §i reprodus de Marcadé 2) ca anume acceptareasa se faca mai intaiu de reprezentantii legali ai acestorpersoane morale i aceastä acceptare sh fie confirmataapoi de puterea execuliva. In acest sens sunt redactate art.40 al. 9 din legea comunala din 7 Mail.' 1887, art. 89 dinlegea pentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie1894, art. 71 aliti. 11 din legea pentru consiliile judetenedin 31 Maiu 1894. Vezi D. Alexandresco, Drept civil ro-man, IV, p. 50;

d) prin capacitate : Capacita tea stabilimentelor publiceeste mai restransi deck aceea a parsoanelor morale de

www.dacoromanica.ro

PAUL NEGULESCU

interes privat, ea este märginitä la obiectul pentru carea fost creat acel stabiliment public.

Persoanele morale de interes privat, in ce prive0e ea-pacitatea lor, sunt reglementa prin contract, adicil ancapacitatea de a face diverse acte patrimoniale in confor-mitate cu contractul de societate : sfera actiunii lor nueste limitatä. De pildri o societate anohimii sau in co-manditä, formatii pentru fabricarea produselor de cera-micii, poate sä dea bani cu imprumut cu ipotecii sau encambii, poate sä fach in fine alte operatiuni decât aceleaprevázute in statutele societritii, dad' societariipe card vreme persoanele morale de drept administrativau o capacitate restränsä ; ciici este o reguiä de ordinepublicä, care cere ca fie-care stabiliment public sti fiefnchis Inteo specialitate funclionalii, din care si iitipoatä ie§i : Atributiunile administrative ale serviciuluidotal cu personalitate, au fost fixate in momentul crearii§i prin faptul cd i s'a dat posibilitatea de a aveä patri-moniu, nu se poate concepe cii a (Iobändit dreptul de

intinde dupä voe, atributiunile sale.Acest principiu este cunoscut in dreptul administra liv

sub numele de principiul specialitätii 1);e) prin protectitme speciald acordatii stabilimentelor de

1) Acest principiu al specialitiiiii a fost transformat prin art. 811 si817 C. c. bite° incapacitate pentru stabilimentele pubfice sau pentruecle de utilitate publica de a dobindi un legat sau o donaliune, fara oautorizare emanata de la puterca publica ; stabilimentul este capabil dea fi institut, nu poate insa primi fa.ra autorizare. Se face prin urmaredeosibirea din clreptul roman intre [mil° testament( i jus capiencli.baza acestui principiu, rand o liberalitate este Malta' unui stabilimentpublic sau de utilitatca publica cu obligatiuni, care nu intra in speciali-tatea acztui stabiliment, el nu trebue sa tie autorizat ea accepte liberalita-tea. Cum insa interesul public cere ca bencliciul liberalitàtii sa nu fie perclutpentru public si pentru ca six' se satisfaca intentiunile testatorului, incazul rand exist& un alt stabiliment in specialitatea cäruia intra accle

unii autori recomanda sa se accepte liberalitatea, Mean-du-se beneficiar acest din urma stabiliment. In scnsul ncesta se pro-nunta jurisprundeqa Consiliului de stat din Franta. Vezi Hauriou,administratif. Vezi Iasi No. 37.

www.dacoromanica.ro


iteres general, prin art. 291 C. pr. c. prin faptul ca audrept a cere revizuirea proceselor in caz cdnd nu au fostaparate sau aparate Cu viclenie ;

La persoanele morale de interes privat, gajul credi-torilor (art. 1718 C. c.) nu se margine§te numai la ca-pitalul societatii (art. 106 C. com.) cum bunioarä la socie-tatile in nurne colectiv, pe cata vreme el este limitat laaverea stabilimentelor, cdnd e vorba de persoane moralede iteres public ;

Sub fictiunea personalitätii, se regiísesc asociatii, instabilimentele de interes privat, ei au drepturi §i datoriiin mod personal. in caz de dizvolvare, fondurile se impartintre membri, pe cdta vrerne la persoanele morale deiteres public, ele se cuvin Statului, ca bunuri vacante.

23, Am arätat deosebirile ce exista intre stabilimen-tele create pentru satisfacerea intereselor private §i intreacele create in vederea intereselor generale.

Am vazut de asemenea ca exista 2 categorii de per-soane morale de drept administrativ : stabilimente publice§i stabilimente de utilitate publicä. Credem necesar säartitärn deosebirile ce existä futre aceste 2 categorii depersoane morale, create in vederea intereselor generale.

Din definitiunea, pe care am dat-o stabilimentelor publice,rezulta ca ele sunt create de autoritatea publicä, suntintretinute din fonduri publice §i fac parte din admini-stratiunea gen eralä a statului ; pe cdta vreme stabilimen-tele de utilitate publica sunt creatiuni particulare §i nufac parte din mecanismul administrativ.

In ce prive§te capacitatea, ea este mai restransä pentrustabilimentele publice. Ele sunt supuse controlului ad-ministrativ. Contractele din care deriva un venit sau ocheltuialä pentru un stabiliment public trebue sä fie in-cheiat pe baza, §1 in urnia unei licitatiuni publice (art. 66din leg. comptabil. publ. din 8 Oct. 1893. Vezi §i art. 67al. 2) ; pe cdtä vreme stabilimentele de utilitate publicgpot contracta in mod valabil färä indeplinirea acestorformalitäti.

www.dacoromanica.ro

1). In Dig. 34, 5. De rebus Dublis 20, jurlsconsultul Paul zice : Nulladtzbitatio est, quod, si corpori cui licei coire legaturn sil, debealur : cuiautem non lied si legettzr, non valebil, nisi singulis legetur : hi enim nonquasi collegitzm, sed quasi certi homines admillenlur ad legalum. Paul no

54 PAUL NEGULESCU

In fine, in ce privete contabilitatea stabilimentclorpublice, ea este deosebitä de aceea a stabilimentelor deutilitate publica. Cele dintaiu sunt supuse la legea din 8Oct. 1893 asupra comtabilitatii (vezi §i Reg. pentru contjudeteana din 19 Martie 1395; Reg. p. cont. comunelorrurale §i urb. nererd. din 23. Ian. 1896). i in consecintäordonantarile ca §i platile §i operatiunile in registretrebuiesc facute duph anume regule.

Mánuitorii de bani sau de materiale ai acestor stabili-mente sunt justitiabili, in ce prive5te gestiunea lor, deCurtea de conturi. Fata de stabilimentele de utilitate pu-blicti, aceste reguli nu sunt aplicabile.

29. In dreptul roman, in timpul republicei, se con-siderau ca existente bate asociatiunile, cu conditiuneade a avea. statute. Cele 12 table sanctionarä nu numaipe acele care existau, dar permisera de a se crea allelenoui in acelea forme. (Leg. celor XII table, 8,27 Girard.Textes de droit ronzain). Partidele politice insti abuzarade aceastä libertate asociatiunile devenirh o armä peri-culoasa in máinile lor. 0 lege Julia, di: timpul lui Cesarsau August, nu lasa sa subsiste decát o parte din vechilesocietati ; pentru societätile ce s'ar forma in viitor, prin-cipiul fu rasturnat : In locul libertatii ce exista mai inainte,fu stabilit cti nici un colegiu nu poate fi dacanu a primit prealabila autorizare din partea senatuluisau a imparatului (Sueton Caes, 42; Octal) 34; C. I. L.VI, 4416). In general statul autoriza colegiile trebuincioasesau folositoare binelui ob5esc §i le acorda lu acela5 timpcu dreptul de a se intruni, jus corundi §i jus corpus habendiadica personalitatea civilä, dreptul de a avea un patri-moniu. Aceste doua drepturi ajunseserti de se confundanOnce asociatiune, care avea jus coeundi, era consideratäca avánd personalitatea morald 1), era considerata in mod

www.dacoromanica.ro


fictiv ca o persoaná sau, cum ziceau Romanii, vice per-sonarum fungunfur.

Florentinus, jurisconsult din al II-lea secoI al erei cre-§tine, ne spune cä ora§ele aveau in imperil.] personalitatemoralä. (Dig. 46, 1, 22). Dar aceastä afirrnatiune nu esteexactii decat numai in parte ; la acea epoca ele nu aveaupersonalitatea complectä, astfel cum o concepem astäzi§i care le-a fost acordatä tocmai in anul 469 d. Chr. O.Inainte de aceastil datä, municipiile nu putean poseclà,ne spune jurisconsultul Paul, quia universi consentirenon possunt 2.)

spune deci ci dará o societate a fost autorisat6, Heel coire, dacti a op-tinut jus coeundi, ea a obtinut prin aceasta personalitatea civira cite i ise poate face in mod valabil legate. Intr'un alt text, Gait's, Dig. 3, 4Quod cuiuscumq. univers. 1,1, citim : quibus aulem permissum est corpushabere collegii, socielatis sive cuius que alterius eorum nomine, propriumest ad exemplum reipublicae habere res communes, arcam communem etactorem sive syndicum, per quern tan quam in republica quid communiteragi fierique °portent, agatur fiat.

Trebue si interpretfim acest din urmti text cu ajutorul celui dintitiu$i sit zicem ci Galas intrebuinteazi expresiunea permissum est corpushabere, dup5. cum Paul zice licet coire pentru a exprimh aceea$ Juice.Cele douà drepturi jus coeundi .,i jus corpus habendi, acordate In acela$timp, ajunseserit sa se confunde.

In acest sens A. Pernice, M. Antistitzs Labeo (Das r6mische Privatrechtin erslen lahrhunderte der Kaiserzeil). Halle, 1873, I p. 303; FournierDes colleges industriels dans l'empire romain, Paris, 1878, p. 108; GirardMan. elem. de droil rontain, Paris, 1897, p. 227. Contra. Liebenam, ZurGeschichte und organisation des r6mischen Vereinswessens, Leipzig, 1890,p. 226, care crede cä erit ncvoe de o concesiune specialä a personalititiicivile dupil ce se acordase jus coeundi

Const. impärat. Leon C. J. 6, 24, 12. Cp. Paul Viollet, Histoire desinstitutions politiques el administratives de la France, I, p. 137; Deman-gat, Cours de droil rom , I, p. 644; Jullian, Les transformations poli-agues de l' Bane sous les empereurs romains, p. 91.

Dig. 41, 2, 1, 22. Vezi in sens contrariu : Nerve, in acela$ pare-graf. Ulpian Dig. 41, 2, 2.

La Romani donaliunile acute stabillmentelor publice sau de utilitatepublieä, erau primite de reprezentanlii legali ai acestor persoane mo-rale, fruit ca si fie nevoe de vrc-o autorizare din partea puterii pu-blice, cum cere astftzi art. 811 $i 817 C. c. Dig. 3, 4, 1, i; Cod. Just. 1, 3, 24

www.dacoromanica.ro

Vezi pentru Societätile existente in Dacia, P. Neguleseu, Histoiredu droit et des institutions de la Rounzanie, I, p. 154 si Revista de dreptf i Sociol. anul 1900, No. 12.

Scarlet Calimach, In 1819, adresänd o tidulä domneasei boerilordivanisti, prin care ii Intreba care au fost vechile pravile ale Moldovei,acestia räspunserä printr'o anaforà, unde arätau cä pravilele lui VasileLupu au fost aplicate In tara pänä la inceputul secolului al XIX, adhic-gändu-se insii pravilele imparittesti Impreunä cu legile imparätesti alelui Justinian si Leon, 13asilicalele, introducerea pravilelor lui Teofil An-ticherson si Armenopol i in fine obiceiul piimiintului, Uricarul, IV,p. 207.

Vezi articolul men din Nouvelle Revue historique de droit frans'aiset étranger, 1899, p. 217. Vezi prefata la pravila Jul Caragea

Asupra chestifinii de a se sti, dacä monastirile sunt corporatiunisau fondatiuni, vezi in primul sens Alex. Degré in Dreptul 66/1872 si8 1874 precum si In Serien i juridice, I, p. 56. In aeelas sens Gr. Pau-cesen, Dreptul 78 si 83/1872. In scns contrar, D. Alexandresco, Dreptul76/1899.

56 PAUL NEGULESCU

In Dacia traiantt a existat un numár considerabil desocietäti. Inscriptiunile numeroase gäsite in aceastä pro-vincie ne dovedesc aceasta

30. In vechiul nostru drept, anterior codificiirii luiCalimach, nu gäsim nimic in ce prive§te creatiunea per-soanelor morale. Ca mai toate ma teriile de drept civil,aceastä problemä nu erà rezolvatä de dreptul nostruscris. Erà obiceiul pämäntului, erau de altfel i ideilebizantine cari treceau in practica noasträ juridicä, prinfaptul cà marii comentatori ai dreptului bizantin, aveaula noi aproape forta de lege 2) ; cäci, dupä cum am zisaiurea 8), dreptul bizantin aved la noi rol de drept su-pletoriu, cum erà de altfel §i in Franta cutumiarä drep-tul roman inainte de codificare. Regulamentul organical Moldovei, in § 318, ne spune in mod foarte ciar acestlucru, pe care il cunoa§tem de altfel i din importantaopera' a lui Dimitrie Cantemir, Descrierea Moldovei.

In numeroasele hrisoave ce posedäm asupra chestiunii,vedem cä existau persoane morale in vechiul nostrudrept, fie ca corporatiuni, fie numai ca fondatiuni. A§aerau monastirile 4), bisericile, breslele i altele, care

www.dacoromanica.ro


aveau posibilitatea de a avea un patrimoniu, aveau adicäo personalitate. Numai printr'o concesiune a puterii pu-blice, dobandeau aceste stabilimente personalitatea mo-ral ä 1).

Dacä, printr'unele dispozitiuni legislative, se puneauoarecare restrictiuni la drepturile acestor persoane mo-rale 2), acesta nu era aliceva decal o aplicare a princi-piului admis §i astäzi cä statul poate, prin lege, sä su-punä capacitatea persoanelor morale la importante res-trictiuni, fie in privinta dreptului de a dobandi sauinsträina unele bunuri, fie In privinta unor anumitemoduri de dobandire, fie, In fine, In privinta adminis-tratiunii propriu zise. Aceste restrictiuni sunt necesitateuneori de nevoi economice, alteori ele se stabilesc, avan-du-se In vedere tutela administrativä 3).

In vechiul drept roman, trebue sä distingem, ca §idreptul roman, jus coeundi §i jus corpus habendi. In mo-mentul cand statul conceda unei asociatiuni pis coeundi,ea dobandea In acela§ timp, §i jus corpus lzabendi. Une-ori limit jus corpus habendi, dreptul de a aveà un patri-moniu, era expres recunoscut in profitul unei asociatiuni.Aà putem cita un hrisov muntenesc al lui AlexandruIpsilante, din anul 1781, acordat breslei croitorilor 4) ;un altul din anul 1816, din limpid Domniei lui Ion Ca-ragea pentru breasla sau cumpania sträinilor ot Bucu-re§ti 5).

1) Vezi In aceasti privinia excelentul studIu ..1 d-lui C. G. Disescudin Drepiul 1892, No. 2.

2 Asa, prin sobornicescul hrisov al lui Alexandru Mavrocordat, din28 Dec. 1785, se. stabileste, In art. 7, cä monastirile, child voescschimbe proprietälile imobiliare, trebue ca schimbul sA fie cercetat deMitropolit si de Divan, i, numai dach erà avantagios pentru monastire,se puteit face.

Aubry et Rau, Cours de droil civil francais (edit. V) I, p. 281.Vezi acest document in Isloria Ronuinilor de V. A. Urechia, Vol. III

p. 193. Vezi P. Negulescu, Sludii de (sloria dreplului roman, p. 213 our

Papiu Ilarian, Tesaur de documenle, II, p. 389.

www.dacoromanica.ro

Breasla dateazi din timpul lui taan cel Mare, anul 1480.Vezi documentul in Uricarul, XIV, p. 1 5.

2) Curten de apel din Iasi s. II, intr'o deciziune publicatä in Revistade Drept i Sociologie, anul 1899, p. 326, si in Curier fad. No. 44 99,zice cà textele din Codul Calimach se referä numai la societätile exi-stente la punerea in aplicare a acestui Cod si mai departe adaogl cieste imposibil de admis ca persnanele morale s'a putut formä in acelevremuri numai prin simplui fapt a/ asociatiunii, cäci si atunci se apliciprincipiul dupä care singura putere suveranft a statului poateaka ziselor persoane morale,. Trebuiä deci dupii aceastä pärere si subimperiul Cod. Calitnach un hrisov domnesc pentru a se puteit conteripersonalitatea moralä. In acest sens vezi si Casatia I, Bulet. 1880 p. 244,Trib. Coy. Drept. 25/94, Curten Galati in Dreptul 6/95, precum si D.Alexandresco in Curier. Jud. 1902, p. 12.

Este foarte adevärat5. obiectiunea Curtii de apel din Iasi ci numaistatul poate da fiintä ash ziselor persoane morale prin autorizarea cele-o da. Dar nu e mai pupa adeviirat cii autorizarea poate fi expresäsau taciti (Aubry et Rau, Cours de droil civil francais (edit V) I, p. 269.Al. Degré, Dreptul, 1896, p. 229), cea expresa poate fi acordatä in modgeneral, cum erà in dreptul clasic roman pentru societatile funerare(Girard, Droit romain, p. 227), cum este astäzi pentru societätile co-merciale, cum erit in Codul Calimach pentru toveire4iile iertate (6 379).

r 8 PAUL NEGULESCU

In Moldova, breslele erau puse sub controlul bisericii.AO, in manuscriptul 128 al Academiei rornäne, vedemeh' Mitropolitul confirmä pe starostele breslei(cer§etorilor), care se bucurti de numeroase privilegii 1).Intr'un alt document vedem sa mitropolitul Gavrilä in-cuviinteazä in 1765 inflintarea breslei ciubotarilor 2).

Sub imperiul Codului Calimach, personalitateaa societätilor este recunoscutä prin § 38 §i 379, care sta-bile§te cä dreptul de proprietate poate sä existe in pro-fitul persoanelor fizice sau In profi tul persoanelor mo-rale. Paragrafele 38, 39, 40 §i 41 stabilesc principiul cäsocietätile sunt de 2 categorii, asociatiuni licite, sau cumzice Condica iertate tovar4ii §i asociatiuni ¡licite, neier-tate tovará§ii.

Dup5 condica moldoveanä exista dar o categoric destabilimente cari nu a veau nevoe de o autorizare spe-cialà puterii publice pentru a dobändi personalitateamoralä 8) ; ele eran autorizate prin lege, cum sunt astazi

www.dacoromanica.ro

IEATAT DE DREPT ADMINISTRATIV

societtitile comerciale in baza art. 78 C. coal. ; toate ce-celalte societ5li cari nu intrau in categoria iertatelor to-yer' rdsii nu se bucurau de personalitate decAt iii urmaunei speciale autorizäri.

In dreptul muntemi 1), existA principiul autorizatiuniispecialef5r5 nici o indoia15. Dinteun document 2) vedem(War procedura care se urmA. Acei cari voiau sà cons-titue o obstime, o cumpanie, trebuiau sd se adreseze cupetitie la marea logofelie. Marcie logof5t, studiind cererea,o supuneA primului Divan §i acesta o aprobA sau o respin-geA. Aceasta stare de lucruri se consfinti i de Regula-mentul organic al Munteniei prin art. 364, numai c5,dup5 Regulament, Domnul singur dû autorizarea.

Vechiul nostru drept public cun4ea pe langa stabili-mentele de utilitate publicii cum monastirile, bisericeleetc., formate din initiativä particular5 pentru satisfacereaunor trebuinte obste§ti §i stabilimente publice adicä ser-vicii publice sau subdiviziuni teritoriale, având presona-litatea morala. A.ù, in afarii de slat, avearn ca persoanemorale comunele urbane, apoi catia milelor intintatii inMuntenia de Alexandru Ipsilante in prima sa domnie,cu scopul de a yen' lii ajutorul persoanelor ce merit5 a

Iii acest sens s'a pronuntat Casatia rom. s. 1 in 15 Martie 1895, Buletin,1895, p. 302) ; Casatia sect. unite in 4 Decembre 1897 (I3uletin, 1897,p. 1428), Dreplul, 32/95 si 2/98; Casatia s. I /a 24 Ianuarie 1900 Dreplul17/900 *i Curler jud. 15/900. Vezi in acest sens in C. jud. §i adnotatiad-lui I. N. CezAreseu, la decizia Curtii de apel din Iasi precum *i adno-tatia ilustrului jurisconsult A. Degré, la decizia Casatiei din 24 lanuarie1900, publicatA in Dreplul 17/900. Vezi i Dreplul 24 i 26/96.

In dreptul cutumiar, cad In Condica Caragea ca i in pravileleanterioare nu gasim relativ la personalitatea moralä, decht o singuadIspozitiune in pravila Matel Basarab, Glava 116, uncle se spune cà mo-nastirile I bisericile nu se pot Inflintà deck cu autorizarea mitropoli-tului sau a episcopului respectiv, reproductIndu-se astfel dispozliiunealuata de Justinian In Novella 67, Cap. 7 ai 11. Cp. In aceastä privintAart. 4 din legea clerului rnirean dela 1 lunie 1893.

Urechiii , Ist. Rom., IX, p. 589. Documentul e din anul 1811.

www.dacoromanica.ro

1) Cu adrni iistratiunea acestei casl, Ipsilante InsOrcinase o cpitropiecompusfi din mitropolit i ektivit boeri. Alex. Moruzi, succesorul shu,desflinteaz4 aceastä epitropie i institueste In locu-i marea uoraicie de

Acest mare vornic de cutie erh writ, adia boer de clasa inthia. Casaacestei institutiuni erà alimentati prin contributiuni foliate determinatede Ipsilante in hrisovul de Inflintare si care, dupä arAtarea lui DionisieFotino 1st. Gener. a Daciei, tiad. Sion, II, p. 273), se urch la sumaanuali de 65.000 lei. Pe lingi aceasta orcine faceh testament trebuihsfi lase o anumitä parte culiei milelor, eaci altmintrelea nu se tineh Inseami testamentul (Cond. Ipsilante. Pentru diati § 4). WO Codul Ca-ragea IV, III, 24, numai succesiunea vacanta era atribuitä Cutiei mile-lor. Vezi si legea asupra obstestei Epitropli publicath In editiunea Re-gulamentului organic al Valahiei, din 1874, pag. 441 i urm.

2) in red tctiunea legilor, prin care se acorda personalitate moralfi,se Intrebuinteaa cuväntul recunow(ere (legea din 6 Aprilie 1900 pen-tru recunoastere ea persoanä moral& a Clubulnl Tinerimea ; legea din6 Aprilie 190) pentru recunoasterea ea persoanä moral4 a SindicatuluiZiaristilor) Vezi pag. 16 lutr'adevdr, inainte de aceasti recunoastere, so-eietatea exist& de fapt, nu are insi existenta de drept. Art. 89 si 99 C.com. vorbese de asemenea societiti de fapt care produe efecte fa/A detertii (vezi trib. com. Ilfov, Dreplul, 1901, p. 207; Curt. Apel, Rae., III,decisia 67/902) C. com.

3) Cas. rom., s. u., 9 Nombre 1895, Dreptal, 78195, Buletin, 1895,p. 1293; Cas. I, 12 Martie 1893, Drepful, 32 98, Buletin, 1898, I, p. 39.3.Vezi si Dreplul 50/81; Laurent, Dr. c'u., I. p. 288 §1 urm ; Aubry etRau, I, p. 269 (a 5-a edit.). Degré, Scrieri furidice, I, p. 19. C. G. Di-sescu, Dr Mu', 3/1902. D. Alexandrescu. Curier j td:c. 2/1902, precum siautorii citati la pag. 14.

60 PAUL NEGULESGU

primi milä, precum fete de boeri in várstii de märitat,sträini säraci, cucoane vkluve §i sárace 1) etc.

31. Sub imperiul Codului civil, persoanele moralenu pot fi create deck in urma unei interventiuni dinpartea puterii publice. Intr'adevär persoanele morale sunt,in parle, nWe abstractiuni, ni§te fictiuni §i numai legitti-torul are drept si creieze 2) fictiuni presumptiunilegale 8).

Si apoi nu totdeauna acordarea personalittilii moralela diverse corporatiuni ar puteà folosi interesului ob5tesc.De multeori persoanele morale preà puternice consti-tuesc un adevärat pericol pentru stat ; prin averile con-

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMIN:STRATIV 61

siderabile ce ingramädesc, dispun de o influenth preitmare §i ajung sti formeze un adevärat stat in stat ; Inafarti de aceasta ele constituesc un adevarat obstacol laprincipiul:ciuculatiunei bunurilor prin faptul ca dainuescmulta vreme, pe cat tirap vieata omului este relativ scurta.(In vechiul drept francez erau cunoscute sub numele depersontzes de main-morte). De aceea este necesar ca pu-terea publicti sti examineze §i sti declare daca recunoa-§terea unei persoane morale este de utilitate publica, or,aceasta declaratie nu se poate face decât de puterea le-ainitoare.

Acest principiu, de51 nu se gase§te formulat in nici untext de lege, este presupus in mai multe articole, cumbunioarti art. 811 C. c., care vorbete de stabilimentelede utilitalea publicd, adicti acele cal i au fost recunoscuteca utile de catre puterea suveranii : art. 66 al. 2 din noulCod. de proc. civ., care arata cii au drept de a stä Injudecata numai persoanele morale, care au capacitaleadupd legea romana, adicii care au fost recunoscute ; infine, art. 45 al. i al legei din 11 Febr. 1864, pentru in-flintarea Consiliului de stat, nade se spline ch consiliulerà consultat asupra formarii stabilimentelor de utilitatepublica.

Un alt sistem, sustinut de d-1 C. N. Buzdugan, con-siderä ca In starea actuala a legislatiunei noastre, perso-nificarea se face prin singura putere a individului, Orainterventia legiuitorului1).

Argumentele ad use sunt : 1) cti astfel este traditiuneaistorich la noi ; 2) ca nu existä nici un text de lege caresh ceara vreo recunoaVere din partea Statului.

Am dovedit, credem noi, cä in vechiul nostru drept,persoanele morale nu se puteau crei prin singura pu-tere a individului. era nevoe de o autorizare a Statului ;dar in afarä de aceasta art. 45 din legea Consiliului destat, spunênd ci consiliul va II special consultat intre

1) Rev. de Drept i Soc., Martie 1902, pag. 389 gi urm.

www.dacoromanica.ro

Dissescu, loc. ellDissescu, Dreptul 3/1902.

62 PAUL NEGULESCU

altele §i. asupra formärii stabilimentelor de utilitate pu-blicä, a inteles cä puterea publich trebue sä intervie Inmod necesar la crearea persoanelor morale §i, de §i Con-siliul de stat a fost desflintat, lush' dispozitiunea din ci-tatul articol aratä care au fost ide.ile legiuitorului Coduluinostru civil. Apoi art. 78 C. cotn. stabilind cà societä-tile comerciale anume indicate prin acel articol suntpersoane morale, recunoate implicit cä alte categoriide societäti nu au aceastä calitate, in acela5 sens tre-bue§te interpretat i art. 40 din legea asupra meseriilor:corporatiunile de meseria5i nu constituiau persoane mo-rale inainte de acestá lege. Se mai pot invocá legea din6 Aprilie 1900 pentru recunoa5terea ca persoanä mo-ralä a Clubului Tinerimea, precum i legea cu aceeadatä pentru recunoagerea personalitatii sindicatului zia-ri§tilor. Aceste asociatiuni nu aveau personalitate Inainteca puterea publicti sä nu fi intervenul. pentru a le-o acordä.

Nu se poate zice, fn starea actuald a legislatiunei noas-tre, cä puterea executivá ar aveä cädere sä creieze per-soane morale ; cäci art. 96 din Constitutie stabilete cäRegele nu are alte puteri, decat cele date lui prin Cons-titutiune, iar art. 93, care enumerä atributiunile Regeluica §ef al puterii executive, nu aratä cä el are caderede a creià persoane morale O. «Numai Parlamentul poatesä impunä tuturor recunoa0.erea acestei fictiuni care sechiamä persoanä moralä» 2); cäci numai el nu are puterilimitate. El are toate atributiunile, care uu sunt daleprin Constitutie celorlalte 2 puteri.

Recunoaterea poate fi acordatii sau individual la fle-care Societate, sau in mod general la anumite categoriide societäti, cum bunioarä prin art. 78 C. com. se recu-noage personalitate civild la toate societii1e comerciateconstituite conforrn legii. Vezi i legea Creditului fonciardin 6 Aprilie 1873, art. 1; legea asupra meseriilor din

www.dacoromanica.ro


5 Martie 1902 (art. 40), care declara persoane moralecorporatiunile de meseriasi.

Potrivit art. 21 din codul civil german, asociatiunile,care nu au drept scop operatiuni econotnice, sunt re-cunoscute in mod general, ea si societätile comerciale delanoi, dacä indeplinese anume conditiuni de publicitate ;(inscriptiunea intr'un registru special) pe cata vremeasociatiunile care au drept scop operatiuni de naturaeconomicä precum si fondatiunile (Stiftung] dobandesceapacitatea juridica printr'o concesiune specialä din par-tea puterei publice (art. 22 si 80).

O societate nerecunoscuta nu poate stit Ininstanneavandexiste* in fata legii ; ea nu poate pretinde

vreun drept de proprietate sau de creantä, caci acestedrepturi sunt recunoscute numai persoanelor existente').Noul Cod de procedurä civilä prin art. 66 formuleazä inmod ciar acest principiu.

32. 0 persoanä moralä, recunoscuta intr'o tara stre-ina, este ea oare consideratä ca existentä In Romania,sau are nevoe pentru a puteà sta in judecatä, pentru aputea exercita drepturi patrimoniale. de o recunoasteredin partea statului roman; cu alte cuvinte, capacitateapersoanei morale se märgineste la teritoriul statului undea fost recunoscutä sau se intinde si in afarä din tara,este considerata ca existentä si in täri streine?

Unii autori cred cä un stabiliment, recunoscut ca per-soana morald intr'o tara, poate sa exercità drepturi cbiarinteo altä tara streinä, t'ara a fi nevoe de vreo autori-zare din partea autoritätii publice din acesta din urmästat; caci dupá curn o persoanä fizica poate, färä con-test, exercità drepturi nu numai in patria sa, dar si inteo

1) Cas. rom., s. u., Dreptut, 1895, p. 613; Buletin, 1895, p. 1295Trib. Ilf., s. II, ordonanla presid. din 1902 In afacerea societätii Pelessi Viirful ca Dor; Trib. Com. Ilfov. sent. din 1902 In procesul soc. IonCucuzel cu Paraschiv Popescu. Contra Trib. Ilfov. Com. sentina No.951/902 procesal soc. Ion Cucuzel. Jud. Oc. II Buc., Cartea 2037/902;C. N. Buzdugan, /oc. cit.

www.dacoromanica.ro

A. Lainé, Des personnes morales en droll intern, privé in eJourn.de droit int. privé (J. Clunet) anul 1893, p. 279; Lyon Caen et Renault,Droll comm. II No. 1093; Brocher, Cows de dr. intern. pr. I, 61; Des-pagnet, Traité de dr. intern pr. (11I-a edit.) p. 105. si urm.; Pierantoni,La capacitéz delle personne giuridiche straniere; Michoud In elievue dedroit public , 1894, p. 194; Al. Degré, Scrieri juridice 1,43 si urm.; Dem.Negulescu in Dreptul 1901, p 42

Annuaire de l'Instilut de droll internat, 1897.Vezi No. 31, pag. 60.In acest sens Laurent, Droit civil international IV, p. 152 si urm.

Aubry et Rau (a 5-a ed.) I, p. 269; Weiss, Traild de droll intern. privéI, p. 396; Haus, Droit privé des &rangers en Belgique Mo. 118; Moreau

64 PAUL NEGULESCU

.4ará streinä, tot asemenea i persoanele morale, cari nusunt cleat modalitätile vi4ii juridice ale persoanelor fi-zice 3), trebue sä aibä acest drept.

Instilutul de drept international, in sesiunea tinutä laCopenhaga in anul 1897, a proclamat acest principiu pen-tru persoanele morale publice2).

Dupä noi, nu poate exista asemänare intre persoanelefizice §i cele morale. Persoanele morale sau persoane demain ¡norte, cum se numeau in vecbiul drept francez,constiluiesc de multeori, atunci cand ajung prea puter-nice, un adevärat pericol pentru slat, cáci dispunand deaveri considerabile, dobandesc o mare influentä i pelangd aceasta constituiesc un adevärat obstacol la prin-cipiul circulatiunei bunurilor 3). Este necesar, in asemeneaconditiuni, ea puterea publicii sä intervie §i sä examinezedacä este folositor pentru interesul general ca sa acordepersonalitatea moralä unui stabiliment, cari voe5te sä seinfiinteze. Actul insä al puterii suverane nu are puterede a face ca acest stabiliment sä fie recunoscut ca per-soanh, deaf in limitele statului. In baza unei fictiuni,creiate printeo lege, acel stabiliment este considerat cao flintä, or, aceasla lege nu are putere deck pand la fron-tierä, capacita tea persoanei morale \TA fi deci limitatä inä-untru statului, unde a fost creiat54); cäci nu se poateconcepe o fictiune universala creiatä de un legiuitorlocal, dupä cum foarte bine obsearvä Laurent.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 6 I

Si, In afarä de acesta, se poate foarte bine ca ceiaceeste folositor inteun stat, sa fie págubitor pentru intere-sul public inteun alt stat1). Trebue deci ca autoritateapublica din statul, unde stabilimentul voe§te sa exercitedrepturi, sä examineze daca trebue sä-i recunoasca per-sonalitatea; cäci, intr'adevar, persoana morala streinä, ne-existand decal in virtutea unei fictiuni legale In Ora undea fost creiatä, nu are decat o existentä de fapt intr'o tarastreinä, ca once asociatiune. Si, legiuitorul roman, cerandun act al puterii publice pentru a se recunoate perso-nalitatea morala unei asociatiuni formed In lark a for-tiori trebue o atare autorizare §i. persoanelor rnoralestreine; caci, daca legiuitorul prin art. 11 C. c. admite castreinii sa se bucure de aceleai drepturi ca §i Românii,prin aceasta el intelege sä le aplice toate sarcinile la carsunt supu§i i cetätenii, de oarece nu ar fi drept ca stre-inul sä se gäseascä Inteo situatiune mai Minh ca Oman-teanul.

Art. 66 din procedura civilä actualä consfinte§te acestmod de a vedeä prin al. 2, stabilind ca o persoanä mo-raid pamânteanä sau stela trebue sa ail:4 capacitatedupa legea romana pentru a puteä stà In justitie.

Ceva mai mult, chiar In codul civil german, care re-cunoa§te capacitatea juridica tuturor asociatiunilor, carenu au un caracter lucrativ, numai sub conditiunea ins-criptiunei inteun registru (v. p. 63), nu acordà acestdrept asociatiunilor nedomiciliate In Germania cleat Inurrna unei concesiuni speciale acordate printr'un decretal Bundesrathului (art. 23).

Prin urmare, persoanele morale streine au nevoe de

In Rev. de dr. intern. privé, 1892, p. 346; Arntz, Bastiné et Jules Bar-tels, De ['existence en Belgique des sociétés annnymes étrangires (1846);C. G. Disescu In Dreptul 3/1902; D. Alexandresco In Curier judic. 2/1902;Curtes de casafie din Turin in Curier judic. 2/1902; Caught romani s.n. Dreptul, 78/95 ei Buletin, 1895, p. 1295; Cantle 1, Dreptul 32/98.Buletin, 1898, 1, p. 393.

1) D. Sturdza in sedinfa Senatului dela 21 Dec. 1900.

p. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. II. 5

www.dacoromanica.ro

Congrés intern. des sociétés par actions de 1900. Compte rendnsténographique, p. 238.

Casatie II, Dreptul 63/92; Trib. Ilf. com. Dreptul 40/98; Degré In

Dreptul No. 28 qi 29/94; Dem. Negulescu, Dreptul 6/901.

66 PAUL NEGULESCU

autorizare pentru a puteà aveä flinta in Romania. Trebueinsä sa facem exceptiune pentru societatile comerciale ;caci ele prin natura lor au o existentä internationala.Este in interesul public ca sa existe mari societäti comer-ciale, caci marile intreprinderi din timpurile noastre nuse pot desavar§i decat cu capitaluri considerabile §i socie-tätile, care se infiinteaza Cu astfel de scopuri, cautä sä-§iintinda sfera lor de activitate §i in alte tad, decát taralor de originá. In afara de aceasta, societätile de acest felinfra in relatiuni, raporturi juridice se stabilesc intre dan-sele §i particularii din alte täri. Ar fi injust su se pre-tinda ca asemenea societäti streine sä nu-§i poatä valo-rifica drepturile lor fatä de Romani inaintea instantelorjudecätore§ti din Romania, mai inainte de a fi obtinutautorizarea din partea statului roman. De altfel autori-zarea aceasta necesita mari intarzieri, care nu corespundCu urgenta ce reclamä afacerite comerciale. Societätilecomerciale legal constituite inteun stat, trebue sa aibaexistenta legala §i in celelalte State. Acest principiu, for-mulat in congresul international de societati pe actiuni,tinut la Paris in 1900 ca un adevär juridic care trebuesa fie consacrat de legislatiunile tutulor tarilor 1), se gäse-§te consfintit in legea noasträ comerciala prin art. 237,238 §i 244 C. com., care, vorbind de unele másuri depublicitate, ce trebue sá indeplineasca societätile legalconstituite in tali streinä pentru a putea inflintà un sediusecundar sau o reprezentanta in tarä, §i nevorbind nimicde acele care, in mod accidental, ar face operatiuni la noi,recunoa§te implicit, pentru aceste din urmä, capacitateade a stà in justitie §1 de a exercità drepturi patrimonialefära indeplinirea nici unei formalitáti 2).

()data stabilit principiul eh' o persoana moralä streiná

www.dacoromanica.ro


-are nevoe de autorizare din partea puterii publice pentrua puteä avea ilintä In fa/a legii române, cu exceptiuneanumai in ce prive§te societätile comerciale, sä ne Intreb5m'care este autoritatea in drept sä accrde, la noi, aceastäautorizare.

In anul 1881, guvernul adusese lnaintea Senatului unproiect de lege pentru persoanele morale, care stabileaprin art. 5, cA persoanele morale streine pentru ca sä aibáiireptul sä contracteze sau sä steä In justitie, au nevoe nu-mai de autorizarea guvernului. Proiectul acesta Insä nua fost transformat in lege, a§a "'neat credem, cä, in stareaactualä a legislatiunii noastre, este nevoe de un act alputerii legiuitoare pentru a se puteä recunoa§te existentaunei persoane morale streine. Inteadevär, am väzut c5,pentru a se recunoa§te o asociatiune de persoane sau decapitaluri ca persoanä moral, este nevoie de o legenu existii nici un argument care sä ne facä sä admitemca atunci cand este vorba de un stabiliment strein numai este nevoe de o lege, ci e suticient un decret regal.

nu ni se poate obiectà cä, dupä cum recunoa§tereaunui Stat strein se face din puterea executivil, tot astfel §irecunoa§terea persoanelor morale din o tarä streinä trebuesä se facä tot de aceea putere ; cäci orce Stat, din mo-mentul ce existä cu toate conditiunile necesare unei so-cietiiti politice, formeazd o individualitate particularä,avand drepturi politice §i civile §i fiind In drept de a cererespectarea personalitlitii sale. Or, dupä legislatiunea noa-strä, Regele este acela care intretine relatiuni cu statelestreine ; Regele este acela care prime§te pe mini§tri pleni-potentiari ; el este acela care acordä exequtur la consuliinumiti de puterile streine.

Or, fäcând toate aceste acte, el acordä o recunoateretacitä unui stat strein ; caci §tim cii recunoa§terea poatefi expresä sau tacitli 1). Putand dà o recunomtere tacitä,

1) PradIer-Fodéré, Traité de droil intern, public européen et arnéricain4, No. 138-139; G. Bry, Droll intern, public, p. 107.

www.dacoromanica.ro

Aubry et Rau, Draft civil (ed. a V-a`, I, p. 269, nota.Aubry et Rau, loc. cit. ; Fiore, Nouveau droll intern. public, I,

447; Laurent, Droit civ. international, IV, 126 §i 127; Laini in Journarde droll intern. privé, XX, p. 273.

Aubry et Rau, loc. cit.Ducrocq, Revue de droit public et de la science politique, I, p. 9 ;.

Desjardins, Revue de droil intern. privé, XX, 1025; Michoud, Revue dedroit intern. public, 1894, p. 193; Lela, Revue de droit intern. privé,XX, p. 273; Aubry et Rau, loc. cit.

6) AO fiind, credem ci Comisiunea legatelor sau Olimpicilor din Gre-cia, recunoscuti ca persoani morali la nol in tara, prin decretul din13 Dceembre 1901, nu are finta legaii. Trebuii mai intAlu si I se rc-

68 PAUL NEGULESCU

nu este juridic a nu-i admite dreptul si poati acordi,§i recunoa§teri exprese §i, recunoscind aceastä entitateca persoanä moralä In relatiunile diplomatice, Statulnostru «Ii atribue pe cale de consecintä necesarä aceln.caracter in domeniul dreptului privab 0 ; eici altmin-trelea ar fi un obstacol la buna functionare a raporturilorinternationale care trebue sä existe intre natiunile civili-zate 2). Dar natura particularä a acestei persoane morale-precum §i faptul 6 existenta sa este recunoscuti In baza.uzantelor internationale §i In afarä de un text de legefac ca ea sä aibä capacitatea restrinsä la actele referi-toare la functiunea sa internationalä 8). ; cici principiulchiar al independentei statelor s'ar opune ca un statstrein sä fie supus la principiul autorizatiunii necesar-conform art. 811 §i 817 C. c. pentru acceptarea donatiu-nilor §1 legatelor 4).

Numai In mod exceptional a§à dar, pentru Statelesträine, §i aceasta din cauza uzantelor internationale §ipentru a nu se creä obstacole in funclionarea raporturi-lor dintre State, se admite ca puterea executivä sä facärecunonterea unei persoane morale sträine ; altmintre-lea, pentru celelalte persoane morale sträine, nu putenvadmite clecál recunoa§terea din partea puterei legiuitoare ;intrucAt nici Congtitutiunea, nici vre-un text de legeposterior nu dau in aderea puterei executive dreptul de-a crek persoane morale 5).

www.dacoromanica.ro


Fiind necesar un act al puterii legiuitoare pentru ase recunoa§te existen(a unui stabiliment public, pentru-consideratiunile ce deja am al-Mat, nu se poate ca opersoanä moralà streinä, care nu existà in ochii legiinoastre cleat ca o asociatiune de capitaluri sau de per-.soane, adicä intocmai ca asociatiunile care s'ar constituiJa noi, sä dobandeascá In mod exceptional personalita-tea moralä. Din momentul ce admitem teoria fictiunei,-credem cä se impune necesitatea recunoa5terei din par-tea puterii publice a ordirei persoane morale, fie cá aso--ciatiunea e formatá In /ark fie cä ea s'a constituit in-sträinätate §i distinctiune nu se poate face ; nu se poate-admite pentru unele recunoa§tere din partea puterei le-

pentru altele din partea puterei executive. Darpe langä acestea un interes de ordin mai inalt, ar tre-bul sä fad ca, in special la noi, sä nu se admità recu-noa§terea persoanelor morale streine decal. de cätre pu-terea legiuitoare. Suntem o tara micä, supusä foarte-adesea la influentele marilor puteri. Si se poate foarteii§or intamplà, datä stabilit principiul contrar, ca adicätputerea executivä poate acordà recunoateri, ca societátide propaganda', fie politice, fie religioase sä se stabileascäla noi, i mult mai u§or vor puteä obtine dela guvernrecunoa§terea personalitätii morale, deck dela Parla-

ent 1).

-cunoasci existenja prIntr'un act al puterli legiuitoare i apoi si i se-acorde autorizarea conform art. 811 C. c., pentru a puteit acceptit le-gatul lisat In favoarea el de defunctul Zappa. Nu putem si impirtisim,

aceasti priviniA, pArerea emisA de distinsul profesor al facultäjii ju-ridice din Bucuresti, d. Valerian Ursianu In Dreplui No. 7 si 8 din 1902.

1) Tribunalul Ilfov a. I (In majoritate) face o distincjiune. Este ne--cesari, zice tribunalul, o autorizare din partea puterli legiuitoare, &andstabilimentul voe§te 5A functioneze /a noi In tara, este suficienti o au-Etorizare din partea guvernului, cAnd e vorba de exercitare de drepturl..(Dreptul 9/903, sedinla dela 2 Ian. 1903. Comisiunea Olimpicilor eu mops-Ftenitorii Zappa). Pe ce Intemeiazi tribunalul aceasti distincjiune,-cAnd, dupi art. 66 din noul cod de proceduri, reese limurit ci pentru-ca o persoani morali si poati sti In judecati este nevoe de a fi recu-

www.dacoromanica.ro

noscutli conform legii románe i cu ocazinnea desbaterilor atät in Ca-mera at §i In Senat, s'a aritat cA recunoasterea trebue dealt printeo-lege ? Numai in cazul art. 811 c. c., pentru a putei primi o donapune-sau legat, stabilimentele publice san de utilitate publica, prealabil re-cunoscute, primesc autorizare din partea pnteril executive. Distinciluneaformulati de tribunal, este deci, dupi noi, arbitrará.

Vezi desbaterile parlamentare ce au avut loc In Camera la iMartie 1900, Edit. acialá a Procedurei civile, p. 581; In Senat la 2si 8 Februarie 1900.

Vezi C. G. Dissescu, Dreplul, 1902, No. 3; V. Ursanu, Drepluir8/1902; G. Mironescu, Revizuirea Codului de Procedurd civild, p. 94-95;.Dem. Alexandrescu, Curier judiciar, 2/1902.

70 PAUL NEGULESCU

33. Art. 66 din noul cod de Procedurä civil, dup4cum am artitat mai sus, stabile§te principiul ca orce sta-biliment fie din tara, fie din sträinatate, are nevoe, pen-tru a puteà sta in justitie, sä fie recunoscut de puterea

Aceasta recunoa§tere trebue sä fie data de pu-terea legiuitoare

Art. 66 mai coprinde §i dispozitiunea ca stabilimentelestreine, nerecunoscute ca persoane morale in tara lor deorigine, pot stà in judecata, daca au cäpä tat recunoa§tere-conform legii romane.

Prin aceastä parte a art. 66, se confirmä §i mai multca legiuitorul a admis cu totul sistemul fictiunei, a pen-tru dansul este indiferent c o asociatiune exista sau nuca persoanä moralä in strainatate : toate persoanele mo-rale din alte tiri, afara de societátile comerciale, avandnumai existentä de fapt, ele uu pot exercità nici undrept in Romania mai inainte de a ti obtinut recunoa-terea ca persoanä moralä din panca puterei publice 2).

D. C. N. Busdugan profeseaza ca, chiar in urma in-troducerii acestei dispozitiuni in condica noasträ deprocedurä, societätile streine, pot, in mod valabil, WI injustitie fara nici o autorizare din partea Statului nostru,d-sa admitand cà persoanele morale nu sunt creatiuniale legii, ci numai conceptiuni doctrinale, §i ca persoa-nele morale streine aveau existenta de drept la noiinainte de 1 Septembre 1900, färä nici o interventie din.

www.dacoromanica.ro


'mica Statului ; or, art. 66, dispunând cä persoanelemorale pot stä in justitie dacä au capacitate dupä legearomâná, a recunoscut dreptul de a stà in justitie tutulorpersoanelor morale chiar §i acelora formate numai prininitiativa individualä.

Desbaterile parlamentare, cari au avut loe cu ocaziu-nea votärii acestui articol, and s'a arätat adevärateleidei ale autorului legii, d-sa le inläturà spunând cä acestarticol constitue o dispoziliune proceduralä ; ca, intrucatprocedura civilä are de obiect nurnai regularea exerci-tiului drepturilor preväzute in Codul civil §i curn, in acea-stä din urmä lege, nu gäsim nici un articol unde sä sespung ca o persoanä moralá streinä are nevoe de o legepentru a putea exercità drepturi, dispozitiunea din art.66 c. pr. civ. rämäne färä nici un efect 0.

Teoria sustinutá de d-1 Busdugan nu mi se pare fon-data. Mai intáiu nu pot intelege, admitänd teoria d-sale,cä inainte de 1 Sept. 1900 erau unele persoane moralestreine capabile §i alte necapabile in ochii legii române2).Din momentul ce se admite 6 nu e nevoe de nici unact al puterii publice pentru a li se recurroa§te existenta,toate persoanele morale streine sunt capabile. Dar apoise poate sustine cA o lege de procedurä nu poate regulàdecât exercitiul drepturilor preväzute in Codul civil, cânddin expresiunele intrebuintate in text §i din desbaterileparlamentare, reiese in mod foarte ciar intentiunea legi-uitorului? Condica civilä ca §1 procedura civilä sunt legiordinare §i totdeauna se admite principiul cä o lege pos-terioarä poate cornplectà sau desfiintà dispoziliuni dintenlege anterioarä.

Numai pentru u§urintä §i din cauza imultirii rapor-turilor dintre oameni §i a necesitätii de a legiferà asu-pra acestor raporturi s'au fäcut codificäri deosibite. Alt-mintrelea, când societatea nu este a§à de inaintatä, dis-

C. N. Busdugan, .Rev. de Dr. pi Soc., Martin 1902, p. 410 gi urn].'Mein p. 412.

www.dacoromanica.ro

72 PAUL NEGULESCU

pozitiunile de drept civil §i de procedurá sunt impreu-nate inteo singurä lege. MA am avut noi legile noastreinainte de codificarea din 1864. De altfel, chiar §i astäzigäsim dispozitiuni procedurale In condica civilä. De cenu am admite cä o dispozitiune de principiu ca acea for-mulatä de art. 66 sä se gäseascä In procedura ?

34. Mona stirile au Inca personalitatea moralä in urmalegii de secularizare dela 15 Decembre 1863? Chestiuneaeste controversatä 1).

Intr'un prim sistem se sustine 6 legea de secularizare,tare prin art. 1 dispune cä toate averile monastire$ti dinRomeinia sunt $i reinkin ale statului, a avut drept efectsä ridice personalitatea civilä a monastirilor ; aci ceeaceconstitue In drept o persoanä moralä, este inflintarea §1recunoa§terea unui patrimoniu distinct personificat Inmod fictiv §i corespunzand sau unui interes colectiv candeste vorba de corporatiune sau unui scop anumit cânde vorba de fondatiune, a§à incat absorbirea acelui patri-moniu astfel personificat inteun alt patrimoniu menit asatisface acel interes sau a Indeplinì acel scop, atrage

1) Inainte de 1863, monastirile au avut la not, In mod nediscutabil,personalitatea moralft. Aceasta reese din Pravila luí Matei Basarab glava117, din Sobornicescul hrisov din timpul luí Alexandru Mavrocordat,Domnul Moldovei (28 Sept. 1875) nude dupi ce se °presto "donattunilece s'ar putek face de citre oameni de jos (humiliores), In favoarea ce-lor puternici si chivernisiti (potentiores) se adaogi ca daniile scl fie slo-bode a se face Fi de calm toatd starea la sfiintele monastiri (Textul edat In Uricarul lui Codrescn, tom. Il si IV; un rezumat se giseste InV. A. Urechili, 1st. Rom. I, p. 226-227 si Ii, p. 366-367) ; prin paragr17, 43, 763-769 Cond. Calimach ; Partea I, Cap. VIII, § 4 Condica Ca-ragea ; art. 80 al Reg. Org. al Moldova, din care se vede ci monastí-rile posedau avert. Documente ¡Iterare ne dovedesc de asemenea cuprisosintà eä monastirlle aveau personalitate, aci vedem o multime dedanii si legate !Acute monastirilor. Ask In Arhiva ist. a Romeinilor, III,p. 191, vedem Intfun document din 1387 din timpul luí Mircea, ci seface o danie unei monastirl ; Vezi diverse alte documente In aceit co-lectinne oi In Uricarul; vezi Dim. Cantemir, Deserierea Moldovei, vezi siC. G. Dissescu, Dreptul, 1892.

www.dacoromanica.ro


-dupä sine disparitiunea personalitätii de care patrimoniuera legat.

In afará de aceasta monastirile sunt fondatiuni, iar nucorporatiuni ; cci ratiunea de a existà a monastirilor nuconsista In comunitate de interese sau de activitate acalugarilor, cl In ideia de a Inchina lui D-zeu un a§eza-mänt pios.

Deosebirea Intre fondatiuni §i corporatiuni este eh'

substratul celor d'Intai este averea, pe cand la celelaltesubstratul 11 constituiesc membrii din care se compun.La fondatiuni subiectul drepturilor II formeaza averea,pe ea` ta vreme la corporatiuni membrii cari le compun.

Monastirile flind ni§te fondatiuni pioase i prin legeade secularizare, luanduli-se averea, ele au perdut prin-acesta i personalitatea morará 1).

Un alt sistem, la care ne asociem, susline ea monas-tirile nu au perdut personalitatea momia, In urma legei

.din 1863.Inteadevär, monastirile având personalitatea juridica'.

Inainte de aceasta lege, iar legea din 1863 confiscându-leavente In profitul statului, nu le-a atins Intru nimic per--sonalitatea ; caci este incontestabil ca. personalitatea mo-mia este posibilitatea pentru un subiect fictiv de drepturide a avek un patrimoniu, adica drepturi i datorii apre--ciabile In bani. ì trebue si recunoa5tem ea patrimoniunu Inseamna avere : orce persoana trebue sa alba unpatrimoniu chiar daca nu ar avea bunuri de nici un fel.Astázi Constitutiunea, prin art. 17, opre§te confiscarea_generará a bunurilor ; sa presupunem Irisa cA aceastadispozitiune nu ar exista Oca confiscarea generalá a bunu-rilor ar fi o pedeapsä admisa de condica penalä. Atunci,persoanele cäror s'ar aplica acesta pedeapsä ar Incetà oare

1) In acest sens D. Aleaandresco, Trata, de drept civil romdn, IV,p. 48 ai Dreptut, 1899, p. 620 si urm. ; B. Missir, Dreptul, 1879, p. 87;Casatia rorn. I, Bulelin, 1878, p. 356; Dreplul, 11/79; Cartea Ias1, s. I,12 Oct. 1899 ; Dreptul 76/99; Casatie s. u., Buletin, I, anul 1873, p. 267.

www.dacoromanica.ro

1) C. G. Dissescu, Dreptul 3/1902; Planiol, Dr. civ. I, p. 292 gi urin.;.Aubry et Rau, Droll city. ed. IV, vol. VI, p. 231.

74 PAUL NE GULESCU

de a mai aveà personalitate ? s'ar puteä zice cti li s'a luatpatrimoniu ? Dupä noi, se face, de cätre partizanii sis-temului advers, o regretabilà confuziune intre patrimoniu§i elementele care-I alcätuiesc. Patrimoniul se compunedin drepturi reale §i drepturi de creantä, activ §i pasiv.Atunci când se face o confiscare, chiar generalä, rezul-tatul este o instreinare a bunurilor, a elementelor carecompun patrimoniul. Acesta insä Ilind o universalitate,o entitate juriditä rämäne legat de persoanä pentru tottimpul viefii 9.

Este ciar, cä, in urma confiscárii averilor monastire§tisávar§ite prin legea din 1863, personalitatea moralä amonastirilor nu a- incetat de a subsistà. Trebue o legecare sä ridice aceastä capacitate pentru monastiri, dupácum sa procedat In Franta unde, dupä secularisarea bunu-rilor eclesiastice, care a a vut loc prin decretul din 2Noembrie 1789, a trebuit sti intervie decretele din 5 Febr.1790, 13 Febr. 1790, 18 'August 1792, 'pentru a ridicitpersonalitatea congregatiunilor. De altfel, decretul orga-nic din 30 Noembrie 1864 pentru regularea schimei mona-hice§ti, aratä, in mod evident, cä aceasta a fost intenti-unea legiuitorului din 1863. Intradevär, in art. 8 se vor-be§te despre ceilugeirii f i ceilugäritele care-pi vor fi Mehl-Rat averea la monastire, adicii se recunoa§te posibilitateapentru monastire de a aveà avere.

0 lege de datä foarte recentä, legea din 23 Ianuarie1902, pentru intlintarea §i organizarea Casei Sf. Bisericiautocefale ortodoxe române, prevede in art. 1 alin. c., ch.aceastä institutiune va controlà administratiunea averilorbisericelor §i monastirilor precum §i a a§eztimintelor bise-rice§ti ; in art. 7, din aceea§ lege, se adaogä cä avereaimobitä a monahilor, ailatä in coprinsul monastirei, pre-cum §i toate mobilele, ce ar aveä, vor rämäne, dupämoartea lor, propietatea monastirei.

www.dacoromanica.ro


A§a Incat, prin aceasta lege, se recunoage In mod'neändoios cä monastirile au personalitate moralä, Intru-cat au posibilitate de a avea un patrimoniu O.

35. Toate averile vacante §1 färä stäpani precum §iale persoanelor cari mor fail mo§tebitori sau ale carormo§teniri sunt lepädate se cuvin Statului, gläsue§teart. 477 C. c. Vezi §i art. 499, 646, 680, 724, §i urm..din codul civil.

Acest mod de a dobandi, particular Statului, se aplica) tutulor lucrurilor de pripas, adica tutulor lucrurilorrat:kite, al caror proprietar nu se cunoa§te (fr. épaves-terrestres) sau al caror proprietar nu le reclamä intr'unanumit termen : a§a lucrurile depuse In biurourile va-male, sumele värsate la pote devin ale Statului, dupàtrecerea unui anumit termen (art. 16, 105, 136 §i unn.din legea generalä a vämilor de la 1 Mlle 1905);

p) la toate obiectele gäsite pe tärmul sau In albiaräurilor navigabile, precum §i pe tärmul märei (épavesfluviales et maritimes) ;

7) la bunurile ramas vacante prin suprimarea per-sonalitatii stabilimentelor publice sau de utilitate pu-blica; cad Inteadevar puterea publica care a acordatpersonalitatea une stabiliment public sau numai deutilitate publicä, poate sä i-o retraga print'un act deaceea§i naturä cu acela prin care i-a acordat-o. i Incazul acesta cui s'ar cuveni avutul stabilimentului des-fiintat ?Pentru stabilimentele publice, dificultate nu poatesat existe, ele fijad create de Stat, din fondurile Statu-lui, °data cu suprimarea personalitätii, este u§or de

1) In sensul cA monastirile au inch' personalitate, se pronuniA: Al.Degré, Scrieri juridice, I, p. 20 i urm. Acest autor dovedeqte cA monas-tirile nu sunt fondatiunl, dup. cum susline d. Alexandresco, ci corpo-rafIuni ; cA corporatiunile nu InceteazA de a fi persoane juridiceaceea el 11 s'ar sustrage toatA averea ; Gr. Peucescu, Dreptul, 78, 83 5i88 din 1879; C. G. Dissescu, Dreptul, 1901, P. 433 si urrn.; Casatia, s.I, 21 Sept. 1894, Dreptut, 67/94, Bulctin. 1894, p. 858; CurteaDreptul, 30194; Cantle I, 24 Octombrie 1902, Dreptul, 74/902.

www.dacoromanica.ro

Hauriou, Précis de Droit administratif, a 4-a ed., p. 122, nota 2.Pag. 22; Dreptul, 1902, p. 675.

76 PAUL NEGULESCU

inteles a averea stabilimentului sá fie värsatä In patri-moniul general al Statului. Pentru stabilimentele de utili-tate publica fie sub forma de corporatiuni, fie sub formade fondatitrni, acela principiu trebue aplicat. Ele fiindcreate intr'un interes public, asocialii sau fondatorii nuau nici un drept personal asupra avutului stabilimentului ;persoana moralä incetând de a existä, bunurile tarecompuneau patrimoniul stabilimentului se gäsesc MA'stapán §1 conform art. 477 C. c. ele trebuesc atribuiteStatului. Cu toate acestea practica admite unele solutiunide favoare a§à and e vorba de corpora tiuni, dad aso--ciatii au varsat cotizatiuni, se admite ca ele sä le fierestituite, daa stabilimentul ' de utilitate publia des-.fiintat a primit donatiuni sau,legate, se admite ca elesä fie restituite donatorilor sau legatarilor. De multe-ori statutele acestor stabilitnente de utilitate publicaprevád ca, In caz de disolvare, fondurile sä fie remise.unor alte stabilimente similare 1). Codul civil german,prin art. 45, reglementeazä aceastä materie. Dui:4 pres--criptiunile acestui articol, daa persoana morala nu areun scop lucrativ, adunarea asociatilor poate, chiar färäprescripliuni statutare, in caz de dizolvare, sä atribuepatrimoniul unei fondatiuni sau institutiuni publice.

Acest art. adaoga a atunci and asociatiunea servedin mod exclusiv, dupa statute, interesele membrilor, pa-trimoniul este impala It-Are membrii existenti in mo-mentul dizolvárei, lar in celelalte cazuri, patritnoniul-apartine fiscului.

Am väzut a atunci and e vorba de persoane moralede interes privat, patrimoniul societätii se imparte futre-asociati atunci and societatea se disolvä sau i se tidiedpersonalitatea 2);

3) la sucesiunile vacante.Toate aceste bunuri, ce am enumerat, Statul le doban-

www.dacoromanica.ro


de§te In virtutea dreptului säu de suveranitate. OratorulTribuna tului, Sitnéon zicea cu ocaziunea discutiunei art.768 C. c. fr. (680 C. rom.): «Ce qui n'appartient à aucurtindividu, appartient au corps de la Société, qui repré-sente l'universalité des citoyens. Jouissant pour l'avan-tage commun, il prévient les désordres qu'entreneraientles prétentions de ceux qui s'efforceraient d'étre le&premiers occupants d'une succession vacante» 1, Cânde vorba de succesiuni, Statul nu trebue considerat camqtenitor, mo§tenirea e Inteadevär vacantä, adicä nusunt mo§tenitori, deest heres, cum ziceau Romanii, deunde cuvéntul francez désbérence 2); §i dacä Statul arfi mo§tenitor, nici o succesiune n'ar mai fi vacantä 2).Statul dobände§te bunurile succesorale ca bunuri vacante§i färä stäpan, In temeiul dreptului säu de suveranitate.

Curtea de Apel din Paris, printr'o deciziune din 13Decembre 1901, consideré cä Statul dobände§te succe-siunele vacante cu acela titlu ca ceilalli mo§tenitori §i.In virtu tea vointei presumate a defunctului 4). Impor-tanta chestiunii nu este numai teoreticä, rezultatele,practice sunt cu totul altele, dacä admitem cel de aldoilea sistem. A§A, dacá un testator exclude dela succe-siune intreaga sa familie färä sä institue mogenitori,dupii primul sistem testamentul fiind negativ, este ino-perent, i prin urmare mo§tenitorii de sänge sunt che-mali dupä lege la succesiune. Dupä cel de al doilea sis-tem, acela care exheredeazä rudele sale, institue prinaceasta hnplicit pe acei naqtenitori pe care legeachiamä In lipsä de rude : sotul rämas In vie*. i Statul 6).

Lacré, V. p. 137.Merlin, Repert. Deshérence; Lambert, De l'exhéreclation No. 419 ;.

Baudry-Lacantinerie et Wahl, Successions, I No. 658.Baudry-Lacantinerie et Wahl, loc. cit.Dalloz, périod. 1902, 2,177. Vezi i adnotatia profesorului Ambroise

Colin : Sirey, 1902, 2, 37.5) Vezl decizia citati a Curtii de Apel din Paris ;G. Sreit, L'affaire,

Zappa, Paris 189i, pag 49.

www.dacoromanica.ro

Demolombe I, No. 90 qi XIV No. 178; Laurent, Dr. civ. IX, No.159 §i. Droit. intern. VI p. 435 at urm. Aubry et Rau, VI, p. 337; Hue,Droil. Civ., V, No. 139, 140 ai 142; Bard, Dr. civ. intern, p. 238. G.Streit toe. di.

No. 27.Baudry-Lacantinérie et Colin, Donations, I, p. 101.

78 PAIJL NEGULESCU

De asemenea, un strein moare in Romania ftira mo§-tenitori, §i lash', dupä urma sa, avere mobilä §1 imobiläsituatä la noi in Ora. Dupá primul sistem, Statul ro-man, in virtutea dreptului säu de suveranitate, va fichemat la succesiunea vacanta a streinului, §i va do-band1 bunurile succesorale ca bunuri vacante 9 ; dupacel de al doilea sistem, succesiunea s'ar cuveni Statuluide originä in virtutea vointei presumate a defunctului.

36. Am väzut 2) ca stabilimentele publice §i cele-de utilitate publicä pot primi donatiuni §i legate, flindautorizate prealabil de puterea publica (art. 811 §i 817C. c.).

In general orce persoana moralii ar trebui sa aibä ca-pacitatea de a fi gratificatä ; cu toate acestea se discutadad societätile comerciale pot /1 instituite. Unii autorisustin ca societátile acestea sunt lovite de o incapacitateabsoluta de a primi cu titlu gratuit; cad, zic dân§ii, per-sonalitatea nefiind decat o fictiune, trebue sa se limitezela obiectul pentru care a fost creatä Societatea. Persoanamorala nu are alte drepturi decal acelea pe care le-a-acordat legiuitorul, considerandu-le indispensabile pen-tru indeplinirea functiunei sale 3).

Acest sistem confunda obiectul unei intreprinderi cucapacitatea. 0 societate comerciala primind o liberali-tate nu se indepärteaza intru nimic dela obiectul socie-tatii ; ea va intrebuintà liberalitatea tocmai in vedereaobiectului, ce s'a avut in vedere la inflintarea societatii.In societätile comerciale, sub fictiunea personalitätii seregäsesc asociatii, ei au drepturi §1 obligatiuni personale ;prin urmare cand e vorba de o liberalitate fäcuta uneiastfel de societati, beneficiarii sunt asociatii. AO. !neat

www.dacoromanica.ro


se poate zice cá liberalitatea este fäcutä asociatilor, cusarcina de a pune valoarea donatä sau legatä In intre-prindere

Stabilind principiul cA societatile comerciale pot fiinstituite, trebue sa recunoa§tem ea ele nu au nevoe deautorizatia prescrisä de art. 811 C. c. pentru stabilimen-tele publice §i de utilitate publicä, de oarece aceastaconstitue o dispozitie exceptionalá, care nu se poate In-tinde pe cale de analogie 9).

Pentruca un stabiliment sä poatá primi o donatiunesau un legat, trebue sä aibä existenta legalä in momen-tul deschiderei succesiunei (art. 808 C. c.). Prin urmarestabilimentele care nu au decat o existenta de fapt nupot fi instituite. Cu toate acestea unii autori consideräcä stabilimentul, care are existen/A numai de fapt, poatefi asemänat, prin faptul vointei testatorului, care hotä-ra§te anumite bunuri pentru un scop determinat, cu uncopil conceput, §i in virtutea principiului : infans con-.ceptus pro nato habetur quolies de ejus commodis agitur,fortnulat de art. 808 C. c., recunosc ca liberalitatea estevalidä 3)..Räspundem ca comparatiunea aceasta e silita.Inteadevär nu se poate asemana o fiintä fizicä cu unafictivä. Fiinta fictivä nu-§i are existenta decat printeunact al puterei publice §1 numai de atunci ; pe câtä vremepersoanele fizice existä independent de orce interven-tiune. In afará de aceasta, principiul, formulat de art. 808C. c., este el Insu§ o fictiune §i fictiunile sunt de dreptstrict 4). In afarä de aceasta, fictiunea cä copilul conce-put este considerat ca niiscut, aplicatä la persoana fizica,nu lash' dreptul nesigur deck 10 luni : durata cea mailunged a unei gestatiuni, pe Ma vreme, daca am apli-

Thaller, Trailé élém. de droii comm. edit. II-a, p. 191; Lot, Desliberalités aux sociétés civiles el cornmerciales, Paris, 1895.

Trib. Senei in Sirey 81, 2, 251 cu adnotatia lui Labbé Contra Cam-berlin in La loi din 8 Mai 1881.

Jacquier, Des congregations religieuses, p. 251 si urm.Laurent, Dr. civ., XI, p. 264.

www.dacoromanica.ro

Sic: Laurent, loc. cit.; Demolombe XVIII, No. 586-589; Aubry et-Rau VII, § 649; A. Geouffre de Lapradelle, Théorie et pratique des fon-dations perpetuelles, 1895, p. 103 0 urm.

Contra: Th. Tissier, Dons et legs aux etavlissements publics p. 170;Marguerie in Revue critique de legislation 1878, p. 528; Planiol, Dr. civIII, p. 828, 1-a ed.

Tissier, Des dans et legs.Trib. Ilfov, s. I, Dreptul, 1889, p. 366; Curtea de Apel din Bncu-

resti s. II, Dreptul, 1891, p. 90.

80 PAUL NEGULESCU

ca-o la persoane morale, dreptul de proprietate arrämäne In nesigurantä timp de 30 anii). Consiliul de Stat.din Franta, printeo jurisprudentä constantä, admite cä se-poate face o liberalitate unui stabiliment neexiständ legal-mente In momentul deschiderei succesiunei ; aplic5 cualte cuvinte prin analogie dispozitiunea din art. 808 c. c..rom. (906 fr.); se cere insä ca stabilimentul sä aibä per-sonalitate in momentul acceptärii §i ca mo§tenitorii de-functului sä consimth la executarea legatului, cu alte cu-vinte sä renunte de a invocA exceptiunea existând Inprofitul lor 2). La noi in general se admite cä legatul flicutIn profitul unei persoane morale neexistente incä in mo-merttul deschiderei succesiunei, este caduc2).

Pentru a puteà face liberalitäti testamentare In profitulunor fondatiuni, ce s'ar creià In viitor, practica juridicäa imaginat urm5torul sistem : Se lasá ca legatar univer-sal o persoan5 cu obligatiune de a creià fondatiunea, dea face sä se recunoasa personalita tea §i de a 'i remite apoi.aceastä avere legatä.

S'a obiectat cd legatul universal instituit cu o aseme-nea sarcinä nu ar fi valabilä, c5ci legatarul, neputändu-sefolosi de nici o parte din bunurile defunctului, nu ar ftdecât un simplu executor testamentar sau o persoanä in-terpusä, insärcinatä a primi bunurile §i a le transmiteunei alte persoane incapabile. Obiectiunile acestea nu suntins5 fondate. Din coprinsul art. 888 C. c. reiese cä le-gatul universal are de obiect universalitatea bunurilor, cetestatorul va 15s5 ; cu alte cuvinte legatarul universal.are vocapune eventualä la universalitatea bunurilor suc-

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 81.

cesiunei, 6 el nu pierde aceasta calita te prin faptul canu va trage nici un folos din legatul ce i s'a läsat;nuse poate de asemenea vorbi de legat facut unui inca-pabil prin persoana interpusa. Fondatiunea viitoare nueste instituitä, legatarul universal este singur instituit cusarcina de a face sau a dà 1).

Art. 811 C. c. stabilqte cä se pot face liberalitati la sä-racii dintr'o comuna, adica unor persoane incerte. Decine insa va trebul sä fie acceptatä donatiunea. Textulart. nostru 811 este reprodus dupä art. 910 francez, undeca §i la noi se spune ea se pot face donatiuni säracilordintr'o comuna, nu se aratá insä cine prime§te liberalitateacu sarcina de a distribul säracilor. Art. 910 fr. insá estecomplectat de art. 937, unde se aratä cä liberalitatea trebueacceptatii de administratia comunalä, cu alte cuvinte ad-ministratiunea comunará este consideratä ca reprezen-tantul legal al säracilor din comuna. La noi acest lucrareiese din art. 5 al. c din legea pentru organizarea co-munelor urbane din 31 Iulie 1894. Administratiunea co-munalä, este consideratä ca reprezentanta legalá a &ara-cilor din comuna, nu insä ca reprezentanta lor exclusiva.

37.Am vazut, cänd am vorbit de deosibirile dintre per-soanele morale de interes privat §i cele de interes public,ca acele din urma, au o capacitate mai restrânsa, cäcieste o regula de drept administrativ care cere ca fiecarestabiliment public sii fie inchis intr'o specialitate functio-nala. Atributiunile stabilimentului public sau de utili-tate publica a fost fixate prin legea in momentul creärii5i el nu poate mai tärziu säli intindä dupä voie atribu-tiunile sale. Acesta este principiul cunoscut in dreptuladministrativ sub numele de principiul specialiteitii.

Acest principia are importanta sa mai ales din punctul

1) Casaile rom., I, Dreplul 25/92 In procesul pentru anularea testa-mentului def. Otetelesanu, cari instituise legatar universal pe d. Ion Ka-linderu cu, sarcina de a crelii o fondatiune; C. Ap. Bue. II 1890, 26 Noem.Dreplut, 12,91; Trib. Ilfov, I, 27 Mai 18S9, Dreplui, 46/89.

P. Neguleseu. Tratat de Drept Administrativ ed. 11. 8

www.dacoromanica.ro

82 PAUL NE GUL ESCU

de vedere al controlului financiar ; caci stabilimentelepublice §i de utilitate publica sunt supuse acestui controldin partea autoritatii publico); §i, dacä acest principiu nuar exista, nu am mai avea categorii de stabilimente, cio adevaratii confuziune In atributiunile fiecarui stabili-ment. Si apoi persoanele morale neavand existenta dedrept cuvänt In virtutea fictiunii creiate prin lege, elenu pot face once fel de acte, ci numai de acelea pe carile-a avut In vedere legiuitorul, cand le-a bäräzit perso-nalitatea. Este o chestiune de ordine publica cari cereca aptitudinea lor juridicä sä fie märginitä la anumiteobiecte limitativ determinate; cäci, cum foarte bine ziced. Ducrocq, «cette règle est indispensable pour maintenirle respect des compétences et prévenir le désordre dansles services publics2)».

La noi, principiul specialitätii este coprins in art. 811§I 817 C. c. §i 93 din Constitutie. Conform acestor arti-cole, stabilimentele publice §i de utilitate publica' suntincapabile a primi un legat sau o donatiune fära o prea-labila autorizare din partea puterii executive. Stabilimen-tul are facto testamenti passiva, adicti dreptul de a fi

instituit ; nu are Irish jus capiendi, adieä dreptul de aprimi liberalitatea, decat in urma unei autorizäri. Cu oca-ziunea acordärii acelei autorizäri, pu terca executivä tre-bue sä cerceteze, dacá executarea liberalitätii este profi-tabila interesului general, daca sarcinile impuse de tes-tator sau donator intra In atributiunile stabilimentuluibeneficiar §1, In caz negativ, nu trebue sa dea autori-zare. De pildä, un testator lash prin testament o avereoarecare unui spital, persoana monad, ca sa Jelin-

Art. 44 din legea pentru organizarea comunelor urbane, din 31Julie 1894; legea Casei bisericilor din 1902, art. 1; legea contabilitätiigenerale a Statului din 8 Octombre 1893, art. 233 §I urm.

Ducrocq, Dela personnalild civile en France du Sainl-Siège In Revuedu droil public, I, p. 68; A. Girou, Droll public de la Belgique, pag. 174Berthélemy, Droll administralif, p. 526 i urm. ; Béquet et Laferrière,Répertoire du droll administralif. Dons el legs, t. XII, pag. 192.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRATDI 83

teze o scoalä. Spitalul nu va putea fi autorizat sä pri-meascä legatul, de oarece sarcinile impuse prin testamentnu inträ In cadrul a tributiunilor sale. El are drept atribu-tiuni sä ajute pa cei bolnavi, iar nu sä dirijeze scoli. Dacäputeterea executivä ar da totus nn decret de autorizare,acest decret ar fi ilegal Intrucit ar schimba capacitateastabilimentului fixatä prin legea de creare 5i 5tiut estecii puterea executiva nu poate face acte prin care shschimbe sau sh modifice legile (art. 93 Constitutie, art..5 alin, h din legea Curtei de casatie). Trebue sä adao-gäm, cä autoritatea administrativä se pronunta numaiasupra utilitálii executárii liberalitatii ; chestiunile de vali-clitate, acele relative la Intinderea si intelesul dispozitiu-nilor coprinse in donatiune sau testament sunt rezer-vate tribunalelor judecatoresti.

Liberalita tea, facutd unui stabiliment, cu sarcini, carenu inträ In cadrul atributiunilor lui, prin urmare esteanulabilä si mostenitorii de singe ar puteà care inainteatribunalelor anularea ei, Intrucat nu se poate deroga deladispozitiuni care intereseazä ordinea publica' si bonelemoravuri (art. 5 si 1003 C. c.) 1).

In Fran/a, Consiliul de Stat admite ca o atenuare aacestui principiu si pentru ca beneficiul liberalitätii sä fipierdut pentru public, ca, atunci cand o liberalitate estefacutä unui stabiliment public sau de utilitate publica caobligatiuni care nu intra In specialitatea acelui stabili-ment, acel stabiliment, neputind fi autorizat a accepta,beneficiul liberalitatii trebue dat unui alt stabiliment ina carui specialitate infra obligatiunile impuse de testator.

1) Baudry-Lacantinérie et M. Colin, Donalions, I, p. 186 si um. pre-cum si autoril citati la pag. 43 nota 2; Laurent, Dr. eft). I, No. 287.In Franta conform art. 900 C. c. conditiunile imposibtle si ilicite fiindconsiderate ca nescrise in donatiuni si testamente, majoritatea doctrineisi a juriiprudenlei, mai ales administrative, consideri liberalltatea ca va-lida', lar sarcinele care nu intri in specialitatea stabilimentului ea nescrise.

La not, unde dispozitiunea din art. 900 Cod. civ. fr. a fost suprimatà,iiberalitatea Ina, trebue socotiti anulabila conform art. 5 si 1008 C. c.

www.dacoromanica.ro

Tissier, Trailtf des Dons el legs No. 226 si urm. Hauriou, Dr. adm.,.p. 809 si urm.

Bequet-LaferrIère loc. cit.; Castilla franc. 31. Ian. 1893 ; Sirey, 93.1, 345; Dalloz, 93, 1, 513 si nGtele ; Sirey, 96, 1, 129 cu nota prof. Meynal;Dalloz, 95, 1, 317 cu nota d-lui M. Planiol.

Hauriou, loc. cit.; Dem. Negulescu In opinia la sent. trib.Afacerea Olimpicilor, Dreplul 9/903 sl Curier Jud. 49/903.

84 PAUL NEGULESCU

Tribunalele 'MA considerd asemenea legate drept caduce,de oarece nu au fost acceptate de adeviiratul legatar 1).

Unii autori §i o parte din jurisprudenlä sustin cà prin-cipiul specialitcilii este o mäsurd pur administrativd, carenu are sanctiune civilä 2); cä prin urmare odatä autori-zat stabilimentul sä primeascä liberalitatea fricutd in pro-fitul sdu, autoritatea judecatoreasca este incompetentä casä se pronunte asupra validitàii donatiunei sau legatu-lui rezultänd din faptul ca sarcinile impuse de 'testatorsau donator nu inttä in cadrul atributiunilor stabili-mentului instituit. Alii, voind de asemenea sä impaceprincipiul specialitätii eu libertatea de a dispune, botd-räsc cä, atunci and opera, pe care testatorul a voit s6o creieze, nu inträ in atributiunile personnel morale, operaIns5,5 va formä un stabiliment subsidiar depinzänd destabilimentul instituit, insä cu personalitate deosebitä 8).

Ambele aceste sisteme nu ne satisfac. Intradevär nuse ponte sustine cä principiul specialitätii este o mäsuräadministrativä lipsitá de sanctiune civild. Din momentulce am stabilit cä principiul acesta e de ordine publicd,toate clauzele, prin care se derogä delä specialitatea unuistabiliment, §i care ar fi inserate intr'o liberalitate, poar-td in ele nulita tea intregului testament sau donatiuni (arg.art. 5 i 1008 C. c.). De asemenea nu se ponte spune crtstabilimentuI are capacitate sd primeascii liberalitatea,care depd5e§te cadrul atributiunilor lui, cu conditiune caopera însü sà formeze un stabiliment subsidiar, tiepin-zand de stabilimentul instituit i având personalitate dis-tinctä. Stabilimentul instituit este lovit de incapacitatede a priml atari legate, putin intereseazä cum va admi-

www.dacoromanica.ro


nistrà fondul. Stabilimentul subsidiar are §i mai putinacest drept de oarece nu are personalitate in momentuldeschiderii succesinnii §i, chiar daca ar aved, nu estedansul persoana ciireia s'a adresat liberalitatea.

Un stabiliment de utilitate publicá dinteo tall straindpoate care prim' in Romania o liberalitate cu sarcini,care nu intra in specialita tea acelui stabiliment ? i cineeste chemat sa examineze, dacä principiul specialitatiieste respectat, autoritatea administrativá din tara noasträsait acea din tara de originä ?

Principiul acesta al specialitätii flind mai mult o regulade politic administrativä, o dispozitiune de ordine publicdinternd, avand importanta mai ales, dupa cum am artitat,din punctul de vedere al controlului financiar, nu trebueaplicat ciad este vorba de persoane morale sträine, carenu voesc sä. aibd In tard sediul sau o sucursalä, i ca.-

rora lasandu-li-se la noi o liberalitate, inteleg sä continueaclivitatea lor tot numai in tara lor de origin5 1).

In ce prive§te contractele, stabilimentele publiceau capacitate uneori complecta, alteori au nevoe de au-torizare, flind supuse tutelei adininistrative. Contracteledin care derivä un venit sau o cheltuialá pentru stabi-liment trebue sii fie incheiat in urrnä pe baza uneilicitatiuni publiee (art. 70 din legea Comptabilitätii pu-blice din 21 INIartie 1903). Art. 71 arata care sunt ca-zurile exceptionale and se pot incheià contracte prinbuild invoialä 2). In ce privege comunele i judetele avemart. 196 §i 217 din legea Coznpt. publice.

In general, interesele stabilimentelor publice suntconduse de autoritati anume desemnate prin legi, care

Michoud in Revue de Droil public,1894; Duerocq, Ilev, de dr. publ.1894., p. 68.

Pentru furniturile, transporturile, arenchirile imobilelor Statului,a caror cheltulara sau venit nu trece de 10.000 lei, pentru orce furni-turi, transporturi, etc., cand se cere ca opzratiunile guvernului sA rimfiesecrete, pentru oblectele ce se pot gilsi numai la o singuri persoanä, etc.

www.dacoromanica.ro

86 PAUL NEGULESCU

fixeazä §i limita capacitätii lor ; cu alte cuvinte stabili-mentele publice lucreazä prin mandatari.

Se poate Irish' intampla, In mod extraordinar, ca afa-ceri administrative sä fie gerate de oameni cari nu aunici un mandat, adicá nici o delegatiune din partea pu-terii publice, sau de§i au o delegatiune, Irish% prin ges-tiunea sävär§itä, ies din cadrul puterilor lor concedate.Avem oare in cazul acesta o negotiorum gestio care arputeà obliga stabilimentul public, pentru care s'a fäcutgestiunea, conform art. 991 Cod civil ?

Cateva exemple ne va arätà importanta cestiunii. Pre-supunem cä un particular face diverse acte absolut ne-cesare pentru conservarea unei clädiri apartinänd Sta-tului ; cä ar face diverse constructiuni necesare pentruexploatarea unei moii apartinänd unui stabiliment public.lath cazuri uncle aplicatiunea art. t191 C. c. este de ne-tägäduit ; cäci este vorba de administratiunea domeniulniprivat. Dar putem merge mai departe. Un particularface un pod pe un drum comunal sau judetean, sau plä-te5te o datorie urgentä a unui stabiliment public, cumde pildd o contributiune de räsboi pusii asupra unuiora, sau o datorie pe care stabilimentul nu poate sä oplateaseä ; un primar sau un prefect fac acte de aceleape care numai consiliul comunal sau judelean puteau sä lefacä, depäpsc cu alte cuvinte limita atributiunilor lor. /WIfijad vorba de un contract pentru cumpárare de efecte decazarmament necesar jandarmilor rurali din judet (art.39 din legea dela 1 Septembrie 1893 asupra jandarme-riei rurale §i 71 al. 2 din legea pentru consiliile judetene)

pentru o valoare mai micä de 20.000 lei, uncle prinurmare trebuià sä se pronunte singur consiliul judeteanasupra contractului färä nici o autorizare (art. 50 §i 71din legea pentru consiliile judelene), prefectul gäse§te decuviintä ca sd incheie singur un asemenea contract. Fur,nizorul, indeplininduli obligatiumle, va putea oare ceresä fie plait de judet, sau va trebui sä cheme in jude-

www.dacoromanica.ro


catii pe prefect, cari la randul säu sä intenteze o actiunerecursorie contra judetului?

In asemenea cazuri avem oare quasi-contractul de ges-tiune de afaceri §i stabilimentele, pentru cari s'au Meatasemenea acte, stint ele obligate conform art. 991 C. c.?

Chestiunea este contraversatä. Sunt autori cari sustincä particularii nu pot sä se amestice In administratiaunui serviciu public, cäci dach am admite gestiunea deafaceri ca posibilti, am aveh o adeväratä dezorganizareDentru finantele publice §i o eludare a tutelei adminis-trative la cari sunt supuse stabilimentele publice ; darpentrucä nu e just ca cinevá sä se Imbogäleascä In pro-fitul altuia, trebne sä recunoa§tem gerantului actiuneade in rem verso, prin cari va obtine profitul pe cari l'atras stabilimentul din aceit gestiune 1).

Alti autori recunosc cä, In asemenea cazuri, existä oadeväratä gestiune de afaceri, cáci gerantul gereaza afa-cerea altuia in afarä de once conventiune §i ca intentiu-nea de a se obligit §i de a obliget fatá de el persoanaa cärei afacere a gerat-o. Este o chestiune de echitate dea restitui gerantului bate cheltuelile utile fäcute de (Mit-sui pentru a apärà interesele stabiltimentului public. Suntacte patrimoniale, pe care le-a facut gerantul §1 pe careputeä sä le facd §i persoana moralá. CAt prive§te obiec-liunea cä, admitAndu-se gestiunea de afaceri ca posibiläs'ar eludà principiul tutelei administrative, räspundem

§i minorii, cari sunt incapabili §i supu§i tutelei, potfi obligati prin gestiunile utile fäcute de un tertiu. Trebuesä recunoa§tem gerantului, când gestiunea sa a fost uti15,dreptul la actiunea negotiorum gestorum contraria 9.

Ducrocq, Dr. adm. II. ed. IV No. 1335; gi 1525; T. Huc, Com ducode civil, VIII, pug. 504. Consiliul de Stat din Franta, admite acesmod de a vedeà: Do/loz, 90, 3, 38; 86, 3, 36.

Vezi S. 1895 I p. 185; F. Herm. Code. civ. sub art. 1372 No 56;Dalloz 1878 I 205, raport. Dareste ; Laurent XX 339 ; Christophle, Traitédes travaux publies, H-a ed., I, pag. 370 gi urm. Galati II apel, Com.Galati cu Soc. Basalt 1904; Casatie I, 14 Fehr. 1878, Buletin 1878, pag. 71.

www.dacoromanica.ro

88 PAUL NEGULESCU

Furnizbrul sau antreprenorul care a contractat cu pri-marul sau prefectul, care nu era autorizat, este §i &a-sul un negotiorum gestor. AO Incät aceastä calitate dcnegotiorum gestor apartine §i prefectului sau primarului,precum §i comerciantului, care a fäcut lucräri sau a datfurnituri pentru comunä, dacei aceste lucrdri sau furni-turi au fost receptionate sau numai luate in posesiune destabilimentul public. El are deci dreptnl sá primeasciivaloarea lucrärilor sau furniturilor. Aceastä opiniune o

Aceastä opiniune la care ne asociem este impärtasitä de Hauriou, Dr.adm., pag. 794; Gautier, Précis des illatières adm., pag, 87 ; Casatia Fran-ceza. In Dalloz, 82, 1. 31 si trimiterile. Vezi trimiteri In Michoud, Ges-lion d'aff, appliquée aux services publiques In «Ann, de l'enseignementsup de Grenoble«, t. 5 No. 1. Brémond, Revue critique, 1893, pag. 636No. 4. Trib. Ilfov s. I In sentinta dela 25 Octombre 1902, Curier jud.78/902 sustine eh' un contract incheiat de Prefect in afara de atributi-unile sale si pentru interesele judetului, devine contract perfect, dacaCu ocaziunca darii de seami a veniturilor i cheltuielilor (art. 51 legeapentru consifine judetene) anuale nu intervine un vot al Consiliuluijudetean, prin care sa se oblige Prefectul a ccre rezilierea contrac-tului incheiat de Prefect. Dup. noi, admilándn-se un asttel desistem, s'ar inläturit cu desävarOre principiile drcptului nostru pu-blic, ar fi ca si cum in drptul privat, am admite ca un contractincheiat de un tutore, iara avizul consiliului de familie, cand acesta eneceser, devine perfect, daca, co ocaziunea darii socotelilor de cAtre tu-tore, consiliul nu s'a pronuntat de loe asupra lui. Daca o asemenea rati-ficare tacita este inadmisibilä, cand este vorba de interesele unor minori,ea este si mai putin de admis can d sunt In joc interesele judetului. Intea-devar dupft art. 50 din legea consiliilor judetene, conslliul judetean estechemat s'a se pronunte asupra tutulor chestiunilor care intereseaza jude-tul, Prefectul este numai executorul hotfirlrilor consiliului art. 91). Con-tractul incheiat de prefect nu are niel o valoare, daca nu este admisde consiliul judetean. Daca am admite ca posibilä ratificarea tacita pen-tru un contract Incheiat de prefect farä autorizare, numai din faptulconsiliul, ca ocaziunea (lard socotehlor, nu a cerut rezilierea, desi ponte nicinu aveh cunostinta de accst contract, atunci am eludh principiul ea" ac-tele administrative trebue sä aibä forma scrisä, decisiunea emanand delauu corp deliberant trebue sa fie consemnata inteun decret sau inteosimplà deciziune datati $i semnata pentru a se puteh verifich competintapersoanelor care au facut actul ; de asemenea admitandu-se posibilitateaunei asemenea ratificar tacite s'ar inlfitura principiul tutelei administra-tive, adici controlul pe care autoritätile superioare 11 exercita asupra ac-

www.dacoromanica.ro


putem sprijini pe un argument de text tras din art. 494c. c., care stabile§te cà proprietarul nu poate piistrapentru dansul constructiunile fäcute de un tertiu pe loculsäu decdt plätind valoarea materialului §i pretul muncii.

Situatiunea antreprenorului e exact aceea prevazutä deart. 494.

Daeä' autoritatea chernatä in mod legal sä se pronunte,ratifid gestiunea, nu mai incape indoialä cà obbgatiuneadeviná perfectä ca cum ar fi fost contractatá de unrnandatar. Ratifictirile trebuesc fäcute nu conform art.1190 cod. civil, ci potrivit art. 1546 c. c. .

40. IA general, la noi, se admite cä o persoanä moraläeste räspurizatoare de prejuditiile cauzate altor persoane

telar !acute de administratiunele locale si in genere de stabirmentele pu-bike, control absolut necesar pentru unitatea administratiunii publicecare este conslintit de legile noastre administrative (vezi No. 35).

Inteo asemenea spetS, not nu vedem decht o gestiune de afaceri,daca persoana cu care a contractat prefectul a executat lucrarea.

In cazul chnd persoana care a contractat cu judetul declara eh voiestesa renunte la contract si prefectul accepta aceasta propunere, nu poatetot ansa sh vie si sa excipe lipsa de capacitate a prefectului de a luho ataccre decisiune si si ccara executarea contractului, de oarece inte-lege sa-st retraga. renuntarea. In adevar, dansul cand s'a adresat la pre-fect, s'a adresat la reprezentantul legal al judetului, care a gerat afa-cerea judetului chnd a luat deciziunea.

Legea insast recunoaste acest drept de gestiunc de afaccri a prefec-tului chnd e vorba de chestiuni urgente (art. 92 din legea consil. jade-lene) cu obligatiunea de a supune actele la ratificarea consiliului judetean.

Or, ratificarea prcsupune efect retroactiv. Prin faptul cà chemat Injudecatit pentru a executh contracted, judetul, prin organul sat], consi-liul judetean, da autorizare prefectului ca sa se judece (art. 91 legeapentru consiliile judetene), iar nu sh execute contractul, inseamni earatifica actul prefectului.

1) Vezi Fuzier Herman. Réperloire alphabélique de droil français et&ranger cuvantul confirmation No. 2 $i 103. Se socoteste ea o ratificareun proces verbal de receptiune provizorie sau definitiva (art. 47 si 50 dinconditiunile generale de Intreprinderi publice), inscrierea unui credit inbudget pentru plata lucrarilor, recunoasterea datoriei printr'o incheierefacuti de autoritatea competenta (Curtea Galati II, Soc. Basalt cu pri-maria Galati, Dreptul, 1905), plata unui acompt, etc. Vezi ChristophleTravaux publics a II-a ed., vol. I, pag. 373, No. 804.

www.dacoromanica.ro

1). Savigny, Syslante de droll rom. (GuCtnoux) §§ 91 si 95. Acest sisterne.,te adoptat de Curtea de Apel Iasi s. II, Dreptid 20/75.

90 PAUL NEGULESCU

prin fapta sau prin negligenta administratorilor. lor Acea-sta responsabilitate este bazatä pe dispoziliuntle art. 998si 1000 C. c.

Chestiunea nu este insa asa de simplä. Nu se poatebunioarä pretinde ca mandatul pe care persoana moraläl'a dat administratorilor si a avut oarecare limite, pecare mandatarii le-au depäsit cand au cauzat faptulcit, care a prejuditiat pe un tertiu, câ, in asernenea caz,faptul flind personal al administratorului, responsabili-tatea nu trebue oare sä fie tot personalä?

Savigny, care considera persoana moralä numai ca ocreatiune a legiuitorului, sustine cä «persoana moralä nupoate comite delicte, pentrucä acest lucru este strein deesenta si de destinatiunea specialä a persoanei morale».Si mai departe adaogä, CO «orce delict presupune dolussau culpa, adicä vointa i responsabilitate i prin urmarenu poate fi imputat persoanelor morale, dupä cum nueste imputat copiilor sau nebunilor 1). Nu trebue sä apli-cam acelas principiu cand e vorba de dol sau culpä co-mise de representantii persoanei juride in executarea unuicontract : cäci atunci e vorba de modificare inseparabiläa obligatiunii principale i vointa persoanei juridice estetot ash de indiferentä ca i aceia a unei persoane fizice,al carui mandatar ar fi comis o culpä sau ar fi intrebu-intat dol in executarea contractului».

Deci, dupa Savigny i dupä scoala lui, o persoanä juri-died nu respunde la culpa extra-contractualä a admini-stratorilor säi. Conform echitatii, persoana moralä estetinuta unmai de actio de in rein verso, adicä sä restituequunto locupletior fact= est.

Dupä teoria antropomorfica sau realista, Willenstheoriesustinuta In Germania de Besseler i Gierke, teorie careconsiderä persoana moralä ca o ninth' colectiva realä,reale Gesammtperson, avand o vointä distinctä de vointa

www.dacoromanica.ro


indivizilor care compun colectivitatea, persoana moralaräspunde de orce consecinte pagubitoare ar avea pentruun tertia un act facut de reprezentantii ei. Legiuitorulpoate sä nu recunoasca aceasta voinlä colectiva, dupiicum in alte timpuri nu recunosteà personalitatea robu-lui, el poate sa o limiteze, dar toate acestea nu impie-dica ca vointa aceasta sa existe in mod real 1). Admi-/And cii persoanele morale au o vointa proprie, con-cluziunea este ca ele pot face acte legale sau ilegale si,pentru aceste din urmä, ele sunt raspunzatoare. Admi-nistratorii persoanei morale sunt persoane fizice carevoesc In numele ei ; ei nu sunt prepusi. Prin urmare,pentru faptele ilicite comise de administratori, trebuesa admitem responsabilitatea direct:1 a persoanei juridicepe temeiul art. 998 C. c.; ba chiar si responsabilitateapenalä. Persoana moral, putänd avea si prepusi, vaputea fi raspunzatoare si potrivit art. 1000 C. c.

Dupa noi, ambele doctrine cad In exageratiune. Amarätat deja ea nu se poate susline ca exitä identitateaabsolutä intre persoana fizicä si cea moralä. Numai per-soana fizica are vointä si intelingenta, vointa persoaneimorale nu este altceva decât rezultanta vointelor asocia-tilor Intr'o corporatiune, a administratorilor intr'o fon-datiune. Nu se poate, pe de alta parte, considera per-sona morard cu o fiintti creata numai de legiuitor. Inorce persoanä moralä constatam ea exizta si o partereala : vointa manifestata de una sau mai multe persoanefizice, de a abdica o parte din personalitatea lor In pro-!Hui unui nou subiect de drepturi.

Trebue neaptirat sti recunoastem ca persoana monadare o vointä ; ea este iezultanta vointelor indivizi/orcari compun societatea si este deosebitä de vointa aso-ciatilor 2) ; a nu-i recunoaste vointa sau a i-o restrange

Gierke, Die Genossenschafistheorie und die deutsche Rechtsprechtzng,pag. 724.

Max Nordau, Paradoxes, cap. III: *On peut dire que tons leshommes, it l'état normal, ont certains qualités qui constituent une va-

www.dacoromanica.ro

'cur commune, identique, supposons égale 5. x. valeur qui est augmen-tee dans les individus supérieurs d'une autre valeur différente pour che-que individu, et qui pour cela devra étre appelée différemment pourchacan d'eux: solt, par exemple, égale à b, c, d, etc. Cela étant admis,il en resulte que, dans une assemblée de vingt hommes, tons des gé-nies, du plus haut rang, ou aurait 20 x et seulement I. b, 1 c, 1 detc. et nécessairement les 20 x vaincreraient les b, c, d isolés ; c'est-à-dire que ressence humaine vainerait la personnalité individuelle et lebonnet de l'ouvrier couvrirait complétement le chapeau du philosophe).V. Encrico Ferri, Nuovi Orizzonti, a doua edit. p. 484; Sc. Sighele, Lafoule criminelle, p. 13 sl urm.

Miehoud in Revue du dr. public el de la science politique en Franceet d l'élranger, 1895, p. 417.

Michoud, loc. cit,; Meucci, Della responsabilitit indirella delle am-millsirazione publiche In Archivio giuridico, t. XXI, p. 341.

Si2 PAUL NEGULESCU

cat se poate de mult, dupä cum fac partizanii lui Sa-vigny, este a nu-i recunoate posibilitatea de a aveádrepluri, cäci nimeni nu ponte aveä drepturi, dacà nuare vointä, dreptul neflind decát o vointii manifestatd inconformitnte cu legea .5i apäratti de lege. Legiuitorul re-gulamentánd aceastä expresiune de vointe ii (id o formälegald, ii dd existentä in ochii legij, dintr'o stare de fapt,o transformä intr'un subject legal de drepturi 1).

Odatd recunoscut principiul cd persoana moralä areo vointä, ea poate, in executarea scopului situ, sá oexercite fiicfind acte licite sau ilicite. Nu se ponte spunecd a comite acte ilicite nu inträ in destinatiunea ce afixat legiuitorul persoanei morale in momentul recu-noa5terii ; legiuitorul ii acordd personalitatea in vedereaindeplinirei unui scop ; pentru indeplinirea acestui scoppersoana morald lima' poate intrebuinth mijloace permisesau nepermise. i, pentru aceste din urrnii, trebue si ad-mitem eh ea ii angajenzd responsabilitaten. Altmintre-lea trebue sd socotim persoana morala ca o !Hula Cutotul privilegiatä avánd numai drepturi nu i obliga tiuni 2)

Actele ilicite pot fi siivar5ite de reprezentantii directiai persoanei morale, adicn de acei cari voesc §i lucreazaIn numele ei, cum de pildä pentru Stat miniOrii ; con-

www.dacoromanica.ro


siliul judetean cand e vorba de judet, consiliul comunalsau primarul, cand e vorba de comuná, adunarea gene-rala sau consiliul de administratie cand e vorba de so-cietäti anonime, etc. Actele comise de aceste organeunui stabiliment sunt considerate ca [liad facute de sta-bilimentul insu5 §i prin ttrmare, dacii actul e ilicit §i aprejudiciat pe cineva, persoana moralá riispunde potri-vit (art. 998 C. c. 1 .

Persoana moralä poate srt aibä §i prepu5i §i in cazulacesta ráspunde de consecintele prejuditiabile ale acte-lor saviirite de dan5ii, potrivit art. 1000 C. c. Ea aresä-§i impute culpa in eligendo cáci ea i-a numit §iun drept de directiune §i de control asupra lor 2), nu aluat toate másurile necesare pentru a evità säviirireaunor asemenea acte, culpa in vigilando 3).

Judecätorii nu pot fi socotiti ca prepu§i ai Ministeruluide Justitie, ctici odatä numiti, ei constituiesc o puteredeosibita de puterea executivii, puterea judecátoreasa.Actele lor, adich sentintele, jurnalele ordonantele, nu suntsupuse nici unui control din partea Ministerului. Cevitmai mult, legea de organizare judecátoreascti declard ina-movibili mare parte din judeditori4). Cu toate acestea ju-decatorii uneori pot 11 instircinati Cu administratiunea sauptisttarea unor valori apartinand particularilor. /n cazulacesta, judecatorul nu mai face oficiu propriu zis de ju-decátor. In aceastá calitate de conservator sau adminis-

Caz. rom I decizia 308/1785, Buletin 1885, p. 671; Caz. rom. I199/93, Bul. 1893 p. 549; Caz, I 51/69, Bul. 1879, p. 101; Caz. I 26/1890,Bul. 1890 p. 38; Caz. I 445/90, Bul. 1890 p. 1424.

Sourdat. Responsabilité, II No. 885; Laurent, XX No. 570 i urm.Dacal am admite cft nu poate sA existe deal numai responsabill-

tate indirectA, atunci in multe cazuri, persoana moral& ar puteii inla-turà responsabilitatea, judetul de pildh ar putek arfith and ar fi vorbade un fapt al prefectului, cA prefectul nu e prepusul judefului cfici nua fost ales de alegltori, sau cA consiliul judelean, nu are un drept dedirectiune san comandament asupra lui. In acest sells Casalia romAnäI 5/76, Buletin 1876, p. 19; Caz. I 158/77, Buietin 1877, p. 156.

4) In acest sens Cas. I, 7/80, Bul. 1880, p. 70. kl

www.dacoromanica.ro

1) Curtea de Apel Bucure0i I, No. 205 din 15 Sept. 1905 (n^publicatA) ;Casalie I decizia 213 din 17 lank 1886, Bzzlelin, p. 513.

94 PAUL NEGULESCU

trator, el este un prepus al mlnisterului de justitie 5i caatare'i pot angaja riispunderea prin greplile sau acteleilicite ce ar comite. De pildä judecatorul sindic prin ad-ministraliunea sa gre5itä, face prejuditii unui particular.Acesta are drept potrivit art. 1000 c. c. sä ceara repara-rea prejuditiului cauzat1), un jude de instructie pierdegarantiile sail corpurile de delict depuse la Cabinetul säude instructie partea vätämatä poate sá se planga contrarninisterului, potrivit art. 1000c. c. 5i sä ceara reparareadaunei cauzate de prepu5i sill in timpul 5i cu ocaziuneaindeplinirei mandatului lor.

In ce priveste responsabilitatea penalä a persoanei mo-rale, am väzut 6 este admisä de partizanii teoriei realiste.Persoana moralä nu este insä o liinta complect realá.Ea are numai un element real, vointa asociatilor saufondatorilor de a crea persoana moralá, pe care se gre-feaza apot nn element fictiv, ideia de personalitate, careconsista in a-i (la o flintä deosebita de acea a asociati-lor sau a fondatorului, avánd capacitatea de a aveà unpa trimoniu.

Intr'o fondatiune trebue sä existe una sau mai multepersoane care sä voiascä in numele ei ; de asemeneaintr'o asociatiune sunt rnai multe persoane desemnatede asociati, cari voiesc in numele asociatilor. Nu trebuelima sä confundam persoana acestor reprezentanti cuinsäli persoana moralá. Prin faptul cä ace5ti reprezen-tanti mor, persoana moralä nu inceteazä, pentruca eaexista independent de persoana fizicä a administratorului.

Nu se poate concepe ca o societate sä fie datá in jade-catä 5i pedepsitä penalice5te pentru un delict comis de unrector sau membru din Consiliul de administratiune pen-tru motivul cä nu se poate concepe a un mandant sä räs-punde penalice5te pentru crimele sau delictele comise deun mandatar, 5i apoi responsabilitatea penald se aplica nu-

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINIS TRAT1V 95

mai la persoane reale. Or, am v5zut a persoanele moraleau uumai un element real, vointa asociatilor sau vointafondatorului §i un element fictiv, ideia de personalitate.

In dreptul penal, se pedepsesc, in vederea unei apä-räri sociale, numat persoane fizice. Or, ce interes are so-cietatea sä se apere in contra unor vointe lipsite de per-soanele fizice -I- o fictiune ? Si apoi cum s'ar putea aplicapedeapsa inchisorei unei persoane morale ?

Persoanele fizice, care voiesc in numele persoanelormorale sunt reprezentantii lor. Or, sistemul legislatiuneinoastre admite asemenea reprezentanti legali, cari pots'a angajeze pe altii In mod civil, cärora le angajeazäresponsabilitatea civil, dar nu pot sä le angajeze §i res-ponsabilitatea penalä. De pildd tutorele pentru minor,sau pentru interzis, etc.

Acest sistem, preconizat de noi, este admis qi de Co-dul de comert prin art 151, 152, 153, 187.

Prin urmare persoana moralä nu rdspunde penalice§te,räspunde numai civilmente pentru urmärile prejudicia-bile ale actului delictuos O.

Dupä noi, nu se poate concepe ca pedeapsa sä lie apli-cath altcuiva deck autorului real al actului, adicä per-soanei fizice ; legea pedepse§te pe acel individ care avándvointä §i pricepere a comis o infractinne ; §i in cazul ando infractiune la legea penalá s'ar comite de un reprezen-tant al une persoane morale, consecintele penale ale fap-tului incriminat trebue sä-i rámde personale lui.

La pricipiul personalitätii pedepsei, se admite mai multeexceptiuni de ex., legea timbrului pedepse§te Cu amendäpärtile, cari au servit ca timbru inferior celui stabilit delege. Inteun contract, unde una din pärtile a fost repre-zentatä prin mandatar, pedepse§te pe mandant dei con-traventia la lege a fost fäcutä de mandatar, pe stabili-ment, dei contraventia a fost sävär§itá de admisistrator

1) C. G. Dissescu In Dreptul 1903, pag. 661, pare a nu admite acestmod de a vedea.

www.dacoromanica.ro

96 PA UL NEGULESCU

(art. 88 leg. timbr.); tot asemenea legea vamilor (art. 197)pedepsege pe proprietarii marfurilor cu amenda i con-fiscarea, facandu-i raspunzatori de faptele agentilor §i ser-vitorilor lor. Apoi Codul silvic care in art. 21 vorbe§te deresponsabilitatea antreprenorilor sau cumpärätorilor depaduri Or, un stabiliment poate aveä aceastä calitate. Intoate aceste cazuri, evident ea §i reprezentantul persoaneimorale, cari a fäcut actul ilicit, este raspunzator; el estetinut aläturi de persoana morala sii repare prejuditiulcauzat sau sà plateascei amendä. Este insá §tiut ca amen-

fiscale nu pot fi considerate ca penalitáli propriu zise.De ordinar asupra lor se poate transige (art. 44 Codulsilvic) i prin faptul cä se urmäre5te proprietarul sau an-treprenorul, iar nu autorul contraventiei, ele au mai multcaracterul de reparatiune.

Statul §i subdiviziunite sale trebue considerat subcloud aspecte : 1) ca putere publica, §i 2) ca persoanamorala. Cand reprezentantii Sta tului lucreazä in califa tede delinatori ai puterii publice, fac acte de autoritate;cand 'MA lucreazä in nutnele Statului persoana mo-rala, fac acte de gestiune. Sau mai bine, prin acte deaotoritate trebue st integem acele acte administrative,prin care se ordonä sau se interzice ceva administratilor,pecath vreme acte de gestinne sunt acelea prin care seconservä, se mare§te sau se micFireaza un patrimoniu§i pe care administratiunea le indep1ine5te tri numelestabilimentelor publice.

Autoritatea administrativá, cand da o ordonanta, candla o dispozitiune reglementara, lucreaza ca detinatoarea suveranitätii. Unii autori considera cä pentru asemeneaacte, responsabilitatea Sta tului nu este angajatä, de0 poatemäsura a fost ilegal luatä, §i a cauzat un prejuditiu. Depildä un prefect, inchide o fabrica ca flind insalubrä. Seconstata mai in urmá ea' masura luata a fost gre§itä intru-cat fabrica indeplineä toate conditiunile cerute de lege.primar da o ordonanta de aliniere pe care apoi o revoaca§i da o alta. In aceste cazuri, zic danii nu ponte existà res.

www.dacoromanica.ro


ponsabilitate. Acestea sunt acte de suveranitate §i contraactelor Suveranului nu exista despágubire. Altmintrelea artrebui säadmitem acela§ principiu 5i fa tä de sentintele ju-decatore§ti. Judecatorli lucreaz5 §i dan§ii, ca §i administra-torii, ca detentori ai suveranitatii, §i atunci, cand ei dau ohotarare eronatä, care ar fi reforma Li de instantele supe-rioare, pot cauza un prejuditiu i cu toate acestea nu sepoate cere despägubiri. A5a o sentintä data de tribunalcu executiunea provizorie, sau o deciziune a Curtii deapel au fast executate, facanclu-se apel sau recurs in ca-satie, sentina sau deciziunea se reformeazä, dar parteacit§tigatoare nu mai poate reparà starea de lucruri, creatäprin executarea facuta de adversar, cand ar fi vorba depildä de sume de bani §i cand adversarul ar fi insolvabil.Ceva mai mult, in materie penalá, o persoanä poate ficondamnatä la inchisoare 5i, in timpul executarii osande,se constatä eh' a fost nevinovat. Se va anula scntintacondamnatorie, dar, pentru prejuditiul suferit de con-damna t atat moralice§te cat 5i materialice§te, nu se vaputeä cere dela Slat nici o reparatiune. In Franta, consta-tându-se tocmai adevárul acestor principii, s'a admis prinlegea din 8 Iuniu 1895 principiul ca Statul sä repare preju-ditiul suferit de acei pe nedrept condamnati. O asemenealege este foarte echitabild 5i ar trebui sí existe 5i la noi.

La noi insä, Statul este respunzátor pentru urmärileprejuditiabile ale unui act de autoritate fäcut ilegal.

Acest sistem, admis de jurisprudentä, reiese, dupa cumvom vedeä in capitolul urmätor, din complexul legisla-tiunii noastre. El a fost consacrat in mod formal prinlegea din 1 Iuliu 1905, pentru organiz. Curtei de Ca-satie (art. 76).

Gaud insä este vorba de un act de gestiune savar§itde un functionar al Statului, act, care a putut ocaziondo pagubä unui particular, acesta, necontestat, are dreptsä cearä reparatiunea prejuditiului suferit.

Vom tratet chestiunea aceasta a resposabilittitii stabili-mentelor administrative pentru actele fäcute de functio-

P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. H. 7

www.dacoromanica.ro

98 PAUL NEGULESCU

narii lor, in mod mai amánuntit, atunci cAnd vom vorbidespre actele administrative.

Bibliografie Lucreiri generale: Savigny, Traité de dr.romain, II; Aubry et Rau, Cours de droit civil, a V edit.vol. I § 53 §i 54; Huc, Droit civil, I No, 201 §i urm.;Houques-Fourcade et Baudry Lacantinérie, Droit CivilDes personnes, I No. 297 §i urm.; Laurent, Droit civil,I No. 288-316; Béquet et Laferriére, Répertoire dedroit administratif, cuvântul Dons et legs Block, 1891 aIII-a ed., cuvântul Etablissement public ; Degré, Scrierijuridice, I; Planiol, Traité élém. de droit civil, 1; Alfreddes Cilleuls, Du regime des établissments d'utilité publique,1891, un vol. In 80; Simonet, Traité élém. de droit adm.,a VI-a 1900; L, Say. Dictionnaire des finances, cuuvântulétabliss. public ; Berthélémy, Traité élém. de droit adm.,Paris, 1901 Hauriou, ; Précis de droit adm., ed. III-a,1897, un vol. In 80, p. 138; Ducrocq, Traité de droit adm.

Lucräri speciale ; Vareilles-Sommières, Les personnesmorales ; Michoud, Responsabilité de l'Etat, In Revue dedroit public, anul 189; Mongin, Situation juridique dessociétés dénueés de personnalité in Revue critique anul 1890;Dem. Negulescu, Le probleme juridique de la personnalitémorale et son application aux sociétés civiles et comerci-ales. Paris 1900; Capitant, Introduction au droit civil, p.107; Gierke, Die Genossenschaftstheorie und die deutscheRechtsprechung, Berlin, 1887; P. Negulescu. Studii de isto-ria dreptului romdn, p. 213 §i urm.

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL V

Actele Puterii executive

41. Act administrativ; materii administrative. 42. Diviziunea acteloradministrative; acte de autoritate i acte de gestiune. 43. Actede guvernimfint, acte regulamentare, acte de administratie activisau administratie puri ai acte administrative de naturi juridiei.44. Formalitfiti necesare la facerea unui act administrativ. 45.Caracterele until act administrativ. 46. Control ierarhic. 47.Tutela administrativii. 48. Actiunea administrativä. 49. Deose-hire intre actiunea administratIvi i cea judeatoreascii. 50. Decine sunt interpretate actele administrative 51. Competintatribunalelor judecitoreati de a judeci actele administrative. 52.Responsabilitatea administratiunii nftscind din acte administrative.63. Drept, drept patrimonial si simplu interes. 54. Fapt personalal functionarului.

Prin act admintstrativ, intelegem un act fäcut deun funcionar din ramul administrativ relativ la o materieadministrativä, care inträ in atributiunile acelui functionar

Prin materii administrative se intelege tot ce contribuela conservarea §i progresul societätii, de pildä sigurantapublica, impozitele, instructiunea, agricultura, industria etc.

Vom vorbi in special despre materiile administrative.In partea II-a a acestei lucräri, in acest paragraf ne vomocupà numai de actele administrative.

Stim ca Statul (ca §i subdiviziunile sale) trebuesä fie privit din douä puncte de vedere : a) ca puterepublicä i b) ca persoanä moralä. Corespunzätor la aceste

www.dacoromanica.ro

100 PAUL NEGULESCU

2 aspecte ale Statului, trebue sä impArtim actele admini-strative In 2 categorii : 1) acte de autoritate prin care seordonä sau se interzice ceva administratilor, adicä actepe care le fac autoritatile administrative in calitate dedetinatoare a Suveranitätii nationale, cum de pildä regula-mentele, ordonantele, unele decrete etc, ; 2) acte de ges-tiune, adicä actele prin care se conservä, se máre§te sanse micpreaza patrimoniul Statului §i pe care admini-stratiunea le indepline§te in numele Statului persoanamoralä. Un prefect inchide un stabiliment industrial potri-vit art. 102 din Regulamentul pentru industriile insalubredin 24 Septembre 1894; un primar da o ordonantä dealiniere etc., iatä acte autoritate. 'Cand insä Ministeru,de Domenii arendeaza o nao§ie a Statului, and prefectulIn urma deciziunii Consiliului judetean, incheie un con-tract, conf. art. 71 al. 2 din legea pentru Consiliile jude--tene, cand primarul inchiriazä un imobil al Primariei,toti ace§tia fac acte de gestiune.

Aceste din urmä acte sunt absolut asemenea cu actelepe care un particular le face pentru administratiuneaaverii sale proprii, sau mai bine ca acelea pe care untutore le face pentru administratiunea averli pupiluluisäu ; ele nu implicâ intru nimic ideia de suveranitate.Pecatä vreme actele de prima categorie nu pot fi facutedeck de aceia cari au exercitiul puterii publice, caredei!' O portiune din Suveranitatea nationalä.

43. Actele de autoritate ale puterii executive se impartIn 4 categorii :

1. Acte de guvernämdat, adica actele pe care Consti-tutinnea §i legile le rezervä Puterii executive, rani altcontrol deck al Parlamentului §i al opiniunii publice.Se pot cità ca exemple : raporturile pe care eful pute.rii executive le are cu Parlarnentul (dreptul de a con-vocci alegatorii hi vederea alegerilor ,pentru Camera §iSenat, dreptul de convocare, de prorogare, de dizolvareal Parlamentului, dreptul de a comunica ca Parhmentul

www.dacoromanica.ro


prin mesagii etc.), tratatele §i conventiunile cu puterilestreine, faptele de räzboi etc.

Tribunalele judecatore§ti nu stint competente sä judeceilegalitatea unor asemenea acte, nici sà atribue vr'o des-pägubire persoanei vätämate printr'un asemenea act 1).Acest principia este stabilit formal prin art. 5 alin. hdin legea dela 1 Julia 1905 pentru organiz. Cartel deCasa tie.

2. Acte reglementare sau regulamente administrative,cari constituiesc ni§te regule de conduitä obligatorii petruadministrati §1 care diferä de lege prin aceea cä e operaputerei executive, pecätä vreme legea e opera puteriilegiuitoare.

Prin legile, pe cari le face, puterea legiuitoare poatesä impunä cetätenilor orce obligatiuni, chiar contrariiprincipiilor constitutionale §i puterea judecätoreascä estedatoare sä le aplice §i sà ordone exesutarea, cäci ¡ideal"-torul nu are dreptul sdjudece constitu(ionalitatea unei legi 2)

Curtea de Casatie romana s. II, deciziunea dela 25 Ianuarie 1900,Dreptul 16/900, pag. 129, In procesul dintre Compania de Navigatie Egeasi Ministerul de externe. Vezi pag. 126 si urm.

Judecatorul, dupa noi, nu poate sa refuze aplicarea unei legi subpretext de inconstitutionalitate ; caci a admite contrariul ar insemnarecunoastem o incalcare din partea puterli judecitoresti asupra puteriilegislative ; ar 11 alt dam puteril judiciare o autoritate politica superioaräcelorlalte puteri, ceeace ar fi contrariu principiului separatiunii puteriiior, Inscris in Constitutiunea noastra (art. 31 si urm.).

0 lege, regulat data ca forma, se impune judecitorilor, care trebuesa o aplice, iar nu sa o judece, cu alte cuvinte duprt cum se exprimad. Esmein, judeciltorii sunt competent] pentru a aplich i interpreth legiledar incompetenti pcntru a aplica si interpreta Constitutiunea; cad regu-lele pe care Constitutia le impune puterii legislative n'au alta sanctiunecleat constiinta legislatorilor i responsabilitatea lor moralii fati denatiune. Nu se poate ca niste magistrati, care trebue secundum legemnon de legibus judicare, si fie fficuti judecatori ai Parlamentului.

In sensul acesta : Laurent, Dr. civil I n. 31; De Fooz, Droit adm.-beige, I, p. 321; Thonissen, La constitution beige, ed. III No. 511 ; LuigiPalma, Corso di diritto costituzionale, II, p. 346; Bluntschli, Droil publicgénéral (t. fr.a II edit. p. 94) zice cà puterea legislativä rezumil StatulIn Intregime, pe cand celelalte autoritiiti nu suut &cat organe particu-

www.dacoromanica.ro

102 PAUL NEGULESCU

puterea executiva nu are Irish aceea latitudine In facerearegulam en telor.

In adevär, orce regulament trebue su aibä ca bazä untext de lege pe care sä caute sa-I aplice. Daca s'ar faceun regularnent care ar creà obligatiuni §i ar reglementàraporturi neprevazute prin nici o lege, aceasta ar costi-till o incalcare a atributiunilor puterii legiuitoare dinpartea puterii executive §i regulamentul ar ri ilegal. Deasemenea, dacä, prin dispozitiile din regulament se derogade la principiile stabile prin lege, regulamentul e iar4ilegal.

In adevär art. 93 al. 9 din Constitutie recunoa§te Regelui,ca §ef al Puterii executive, dreptul de a face regulamentepentru executarea legilor §i adaoga cà printr'insele el nupoate rnodificci sau suspendci legile.

Judecätorul când este chemat sà facä aplicarea unuiregulament trebue sä observe, dacä el este legal §i numaiatunci va puteà sä-1 aplice, altmintrelea trebue sä-i refuzeexecutarea (art. 93 al. 9 Const. §i 385 al. 9 c. p.); cu

lare. Cum deci partea ar puteà judecit Intregul ? Tot in acest sensEsmein, Droit constitutionnel, p. 421; Dem Alexandresco, Droll ancienet moderne de la Romanie, p. 266; Casatia rom. 11 Marte 1896, Dreptul38/86.

In sens contrariu ; Casatia, Buletin 1875, p. 233, Dreptul 64/75; DeC. Popescu, Dreptul 38/1883; D, Alexandresco, Explic. teoret. z pract.a drept. civ. rom., I, p. 19. Savantul profesor din Iasi si-a schimbatInsa opinia In lucrarea sa francezä, Droll ancien et moderne de la Roma-nie; C. G. Dissescu, Curs de Drept public rometn, II, p. 532.

Constitutiunile americane proclama principiul cä puterea judecatorreasca poate judecà Constitutionalitatea unei leg]. Ash, in Statele-Unite,curtea federali. cu ocaziunea judecarii unui proces, poate declark o lege.ca inconstitutionala si sa refuze aplicarea ei (Esmein, op. cit p. 416),tot acelas principiu gasim si In Constitutiunile din Mexic de la 12 Fe-bruarie 1857 (art. 101), In Constitutiunea republicei Argentina din 25Sept. 1860 (art. 101), Constit. republ. Brasilia din 24 febr. 1891, art. 59§ 1. Conform Constitutiunil franceze din anul VIII, precum i ceiei din14 Ianuarie 1852, Senatul era paznicul Constitutiunii si al libertiltilorpublice. Niel o lege nu putea sa fie promulgati mai Inainte de a-i fifost supusa Senatului care o examina daca e conforma cu Constitutia.

www.dacoromanica.ro


alte cuvinte judecátorul are dreptul §i este chiar datorsei judece legalitatea unui regulameut.

Cevä mai mult, prin legea din 1 Iulie 1905 pentruOrgan. Curtii de Casatie, se stabile§te principiul cä dacäprinteun regulament, fäcut cu cälcarea legei, s'ar violàun drept al unui particular, acesta poate cere inainteaCurtii de Casatie anularea regulamentului (art. 5 literah §i art 37 alin. 7), Mira cát 11 privqte (art. 72 alin. III).

Dreptul acesta, recunoscut Puterii executive, de a faceregulamente, este foarte iolositor ; cäci Administra-tiunea este mai in mäsurá decät Parlamentul sä cunoascätoate circumstantele §i dificultätile la care ar dà na§tereaplicarea unei legi i poate mai lesne sä le preantämpineprin prescriptiuni amänuntite. Si apoi se poate intamplàca aceste dispozitiuni regulementare, fäcute pentru apli-carea unei legi, sa nu fie suficiente. Experienta dove-dind a ceasta, puterea executivä va puteä, in cazul acesta,sä modifice regulamentul, sau sä-1 complecteze mull maiu§or decat dacä asemenea dispozitiuni de amänunt s'arluà printr'o lege 1).

Uneori Regele exercitä puterea reglementará in urmaunei invitatiuni formale pe care i-o face legiuitorul. A§Abunioard gäsim asemenea invitatiuni in legea din 1 Febr.1874, asupra regimului inchisorilor (art. 4), in legea din15 Aprilie 1879 asupra märcilor de fäbrici §i de cornert(art. 31), noul cod de procedurá civilä (art. 746), etc.

Nu trebue insá sh consideräm aceastä invitatiune dinpartea Puterii legiuitoare ca o delegatiune pe care aceastao face Puterii executive. Regele are putere proprie de aface regulamente, concedatä lui prin Constitutie, nu arenevoe deci de nici o delegatiune 2).

Puterea executivä, fäcând un regulament, poate oaresä stabileascii o pedeapsá pentru acela care ar contraveni

C. G. DIssescu, Curs de drept public, ramtin III p. 814; Bel thélémyTraité élém. de droil adm., pag, 90.

Berthélémy, op. cit. p. 91 ; Esmein in Revue politique el parlamentairedin 1 August 1894.

www.dacoromanica.ro

1) Ntodiflarile anterioare au avut loe in anti 1866, 1872 (31 Martie),1833 (1 Martie), 1889 (12 Aprilie), qi in fine 1894.

104 PAUL NEGULESCU

la dispozi/iunile reglementare ? Trebue sä räspundemnegativ la aceastä chestiune. Inteadevär art. 16 dinConstitutie stabile§te a nici o pedeapsä nu poate fi,

infiinlatä nici aplicatä, decat in puterea unei legi. Putereaexecutivä nu are deci dreptul de a infiintà pedepse. Cutoate acestea, nu e mai pulin adevärat cä mai toateregulamentele au diverse penalitäti drept sancliune ;insä aceste pedepse, amendä sau inchisoare polilienesa(art. 1 c. pen.) sunt stabilite, derivä dintr'o lege. De ordi-nal-, and inteo lege se prescrie facerea unui regulament,se preväd §i pedepse pentru acei cari ar contravenì laacele regulamente. MA putem cità legea comunalá din7 Maiu 1887, art. 31 ;legea pentru organizarea comu-nelor urbane din 31 Iulie 1894, art. 41, legea pentruconsiliile judelene din 2 Aprilie 1864, modificatä ultimadatä 1) la 31 Main 1894, art. 69 etc. Dar, in afarä deaceasta. condica penalä prin art. 385 al. 9 stabile§te pe-depse pentru acei care ar edlcd regulamenlele /acute dupdlege de cdtre pulerea administrativd ; prin urmat e §i incazul and legea specialä nu ar prevede anumite pe-depse pentru acei cari ar contraveni la regulamentelefäcute pentru aplicarea ei, totu avem o pedeapsä sta-bilitä prin lege. Regulamentul, and se ocupä §i dânsulde pedeapsä, nu face decât tot oficiul de aplicare a legii,stabilind pedeapsa in limitele fixate de legiuitor.

Am vilzut cä art. 93 din Constitulie recunoa§te Regeluidreptul de a face regulamente. Acest drept insd nu a-parlin numai §efului puterii executive ; consiliile comu-nale (art. 31 din legea comunalä din 7 Main 1887 §iart. 41 din legea dela 31 Iulie 1894 pentru organizareacomunelor urbane), consiliile judelene (art. 69 din legeapentru consiliile judetene), prefectul (art. 23 din legeadela 1 Noembre 1892 pentru organizarea autoritäliloradm. exter. depend. de Ministerul de Interne) au drep-

www.dacoromanica.ro


tul de asemenea a face regulamente in limitele atribu-tiunilor lor. Mini§trii nu au drept de a (la regulamente,deck in cazuri speciale, când o lege le-ar conferi unasemenea drept ; ei propun numai Regelui prin raportproiectele de regulamente, care, nurnai in urma apro-bärii i sernniiturii Regale §i contrasemnärii Ministrului(art. 92 Const.), iau caracterul de regulamente §i devinapoi obligatorii prin publicarea in Monitorul Oficial.Dacä insä Ministrul nu poate face regulamente de ad-ministratiune generalä, el poate uneori sä dea aprobareunor regulamente fäcute de o autoritate inferioarä. A§àregulamentele fäcute de prefect §i de consiliile comunalerurale nu devin lucrätoare deck dupä aprobarea fäcutäde Ministrul de Interne (art. 23 din legea pentru org.aut. adm. exter. depend. de Minist. de Interne, din 1Noembre 1892 §i art. 45 alin. ultim din legea dela 1 Mai1904) ; pentru regulamentele fäcute de consiliile judetene(art. 89 din legea pentru cons. judetene) i comunale art.41 din legea dela 31 Iulie 1894) se cere aprobarea Regelui.

Cu toate acestea art. 122 din legea judecätoriilor deocoale dä, in contrà Constitutiei un drept excesiv mini-strului de justitie de a complectci legea §i de a o inter-pretci cu drept de autoHlate (vezi art. 34 din Constitulie).

In Franta, se face distinctiune intre regulamentelesimple §i regulamente de administratie publicä. Pentruconfectionarea unui regulament de administralie publicä,este necesar avizul Consiliului de Stat in adunare ge-neralä.

La noi, unde numai avem Consiliu de Stat, aceastádiviziune nu prezintä nici un interes. De ordinar, candputerea legiuitoare face inteo lege idvitatiune puteriiexecutive de a confectiona un regulament pentru apli-carea acelei legi, intrebuinteaza expresiunea de regula-ment de administratiune publicei (art. 31 din legea mär-cilor de fabrici, art. 746 c. pr. c.), alteori aceä de regu-lament de ordine publicei (art. 5 din legea din 21 Martie1896 pentru construirea unui doc plutitor in portul Ga-

www.dacoromanica.ro

106 PAUL NEGULESCU

lati) sau regulament general (legea inchisorilor art. 4) §iIn fine in unele legi numai simplu regulament (legeasanitarä din 3 Aprilie 1885, art. 151).

Acte de administratie purei sunt acte fácute de ad-ministratiune, lucrând in mod discretionar, ca puterepublicä. Spre ex. numirile §i revocärile functionarilor,exercitiul tutelei administrative, diversele autorizatiuni,declaratiunile de utilitate public:1 In materie de expro-priere pentru cauzä de utilitate publicä, etc. 1). Cel maimare numär de deciziuni fac parte din aceastii catego-rie de acte administrative. Aceste acte pot atinge inte-rese, insá nu pot vätämä drepturile particularilor 2) ; cäciatunci ace§tia pot cere anularea lor inaintea Curtii deCasatie potrivit art. 5 §i 37 din legea dela 1 fulie 1905pentru organizarea Curtei de Casatii. (Se excepteaztl insäactele de tuteld administrativä §i de control ierarhic,art. 91 din aceea5 lege).

Acte administrative de naturei juridicd, care pot atingeinteresul particularilor §i chiar drepturile tor. Ele audrept obiect de a-determinä unele obligatiuni sau drepturipe care legea le impune sau le conferä particularilor3).Astfel sunt actele administrative prin care se stabile§teun drept de pensiune in favoarea unei persoane, sau acteleprin care se stabilete §i se percepe contributiunile directe,actele relative la recrutare, etc.

44. Orce act administrativ trebue1. Sä emane dela o autoritate administrativd. Prin au-

toritate administrativä, trebue sii intelegem orce functio-nar sau corp administrativ care are dreptul de a lua de-ciziuni producAud efect juridic. Astfel avem : Regele, mi-ni§trii, prefectii, sub-prefectii, consiliile judetene, prima-

Vezi enumeratia datii de Dufour in Trdié de Dr. adm. (a 3-a ed.VIII, p. 504.

Fuzier Herman, Répert. génér. alph. du droil franqais cuy. Acleadm. No. 6. Vezi No. 53.

3)1. B. Simonet, Trailé elem. de droil public el adm. (ed. a 4-a, 1902pag. 155.

www.dacoromanica.ro


rill, consiliul comunal, etc. 1). Cateodata aceste autori-tali deleagä puterea sau partea dinteinsa, altor funcio-nan, delegatiunea insä trebue sä fie expres5 §i In limitelelegii, a§à ministrul poate delega parte din puterile salesecretarului general (leg. din 19 Apr. 1892, pentru org.serv. adm. centrale a minist. de interne, art. 10, legeapentru org. adm. centr. a Minist. Cult. §i Instr. publ.din 4 Sept. 1892, art. 4, etc.); primarul poate delegapartea din puterile sale ajutoarele sau capilor de servicii(legea comunala din 31 Julie 1894, art. 48 §i 10, art. 74din legea pentru comunele rurale din 1 Maiu 1904); pre-fectul poate delega puterile sale directorului de prefec-tura (leg. asupra cons. judet., art. 91; leg. pentru org.autorit. adm. exterioare depend. de rninist. de interne,din 1 Noembre 1892, art. 28);

Trebue srt distingem autoritatile administrative, adicäfunctionarii §i corpurile administrative, avand dreptul dea Ina deciziuni §i de a angaja administratiunea prin de-ciziunea lor, de agentii Insarcinati numai Cu preparareadeciziunilor (functionari de birouri) §i de agenti deexecu tar e ;

Sä aiba forma scrisd. Dacä deciziunea emanä delaun corp deliberant, ea e consemnata intriun proces-verbal,daca emanä dela un singur administrator, ea poartä nu-mete de decret sau simplii deciziune ;

Sä fie datat g senuzat, pentrca astfel sä 53 poatä con-stata, dac5 persoanele, cari au fäcut actul, erau compe-tente la aced epoca.

Pe langa aceste formalitali, cari trebue sä existe nea-pärat in orce act administrativ, sunt unele acte cari,mai inainte de a fi savarsite, au nevoe de unele ruásuripregätitoare, necesare pentru a facilità lucrarea admi-riistratiunii §1 a o lumina in ce prive§te chestiunea asupra

1) Parlamentul face uneori acte de tuteli administrativi. Ask elaprobi Imprumuturile ce judetele sau comunele ar vroi si contracteze,daci acele imprumuturi depisesc o anurniti sumil (100.000 lei), art. 71alin. 13 din legea pentru consiliiie judelene.

www.dacoromanica.ro

108 PAUL NEGULESCU

careia este chematä sá se pronunte. A§A de pildä, in, omultime de cazuri, autoritatea administrativa nu poateluà o deciziune mai inainte de a fi cerut avizul unorconsilii administrative. In legea invarámántului secun-dar §1 superior din 24 Martie 1898 se vorbe§te des-pre asemenea avizuri (in art. 49, 50, 51, 55, 78 etc.), pecari le dau consiliul permanent §i senatul universitar.Alte corpari, cari sunt chemate sí deä avizuri, sunt con-siliul technic superior, consiliile de igienä, consiliul sani-tar superior, etc.

Caracteristica avizului, atunci and este cenit de lege,este cä trebue sa fie obtinut, autoritatea administrativainsä nu este tined ca sa lucreze in conformitate cu avi-zul. Cu toate acestea sunt unele texte de lege unde searatä 6 deciziunea administratiunii trebue sä fie conformaCu avizul dat de consiliul consultat.

Pentru confectionarea altor acte administrative, se, cereo anchela premergatoare prin cari sä se constate opini-unea celor interesati asupra proectelor administratiunii.Aceste cercetari, la cari e obligata administratiunea,poartä numele de ancheta de commodo et incommodo.Ea este formulatä in mod foarte ciar in legea de expro-priatiune pentru cauza de utititate publid, din 20 Oc-tombre 1864 (art. 3-11).

Actele administrative trebue sh se aducä la cuno§lintapersoanelor fatä de cari ele trebuesc executate. Dad evorba de mäsuri regulamentare, fie ele de interes gene-ral, de interes judetean sau comunal, ele trebuesc pu-blicate in Monitoral Oficial (art. 89 §i 90 leg. cons. ju-detene, art. 41 alin ult. din legea pentru organizarca co-munelor urbane din 31 Iulie 1894) sau afi§ate (rupereaafi§elor e pedepsita de art. 393, al. 9 C. pen.); când insäe vorba de masuri individuale o simplä notificare ajunge.(Vezi art. 58 alin. 2 din leg. pentru organiz. com. ur-bane din 31 Iulic 1894).

45. Când o autoritate administrativä ià o deciziuneca detinatoare a unei portiuni din Suveranitate, adicä

www.dacoromanica.ro


and face un act de autoritcite, aceastä deciziune are ur-mätoarele caractere :

1. Ea este execulorie. Unele acte sunt executorii ime-diat, altele dupä expirarea unui anumit termen, inaun-tru cáruia se poate face apel la o autoritate superioarä.Sunt executorii imediat decretele Regelui, deciziunilemini§trilor, etc.; sunt executorii dup5 expirarea unui arm-mit termen deciziunile Consiliilor judetene (ari. 95 dinlegea pentru consiliile judetene termen de 10 zile);deciziunile prefectilor date in conformitate Cu dispozi-tiunile regulamentului din 24 Septembre 1894 pentru in-dustriile insalubre (art. 39 §i 102, termer' de 10 zile) etc.

Actele de gestiune nu sunt executorii : ele sunt sub-ordonate actelor de autoritate care, le precedeazä saule urmeaz5; c5ci In principiu orce act de gestiune e pre-cedat de un act de autoritate. De pild5, budgetele, acteda autoritate, precedeazd §i autorizd facerea mai multoroperatiuni de gestiune; de asemenea deliberatiunile Consi-liului judetean jocä rolul de deciziune pe principiu pentruactele de gestiune f5cute de prefect in executarea aceleideciziuni 9 In timpul executdrii chiar, actele de gestiunesunt subordonate actelor de autoritate, &aci inscriereacheltuelii In budget §i ordonantarea, diferitelor regula-mente politiene§ti, cari pot intervenì in executarea uneiopera tiuni de gestiune, constituesc acte de autoritate,cari se juxtapun actului de gestiune. AO Primäria Capi-talei, cOnd a acordat concesiunea Societätii de tramvai,adica exercitiul unui drept de putere public5, a f5cutun act de putere publicá, dar in acela§ timp §i un actde gestiune ; aci se stabilesc obligatiuni deoparte §i dealta. Pe land aceasta Societatea concesionarä este tinutánu numai prin clauzele contractului, dar §i de regula-mentele, pe cari autoritatea public5 poate s5 le fact'.

In principiu, actele de gestiune nu sunt executorii dealtdac5, fijad Mcrae in forma autenticii, au fost investite

1) Hauriou, Dr. adm. pag. 278 §i urm.

www.dacoromanica.ro

1) Curtea de apel, BucurestI, I, audienta din 16 Noembrie, 1901,deciziunea No. 174/901, nepublivati ; Casatia, II, 174/902, sedinta din20 Main 1902, nepublicat. Curtea noasträ supremä, in aceastä deciziunestabileste cii avizurile Comitetului pensiilor nu sunt acte de jurisdictie,ci acte administrative de autoritate si prin urmare revocabile. Vezio remarcabiii sentinti a tribun. Cuvurlui II, Dreplul, 78/904.

110 PAUL NE GULESCU

cu formula executorie. Aceastä regulä suferä excepliuneIn 2 cazuri :

Autentiflcarea nu e necesar5 pentru contractele defnchiriere ale bunurilor Statului §i ca toate acestea con-form legii de urmárire din 24 Martie 1877, art. 3, aren-da§ii se pot urmari pentru sumele datorite ;

A doua exceptiune prive§te contractele de 1ntre-prinderi de lucräri publice unde, dup5 art. 36 din de-cretul dela 1 Decembrie 1892 pentru Intreprinderi delucräri publice, administratiunea poate sä rezilieze con-tractul §i sä juie lucrarea in regie, f5r5 ca contractulsä fi fost autentic . §i investit cu formula executorie sausä fi intervenit o §edintä judecAtoreascii.

Adele de autoritate sunt revocabile. Orce deciziune sauregulament poate sä fle relras sau modificat de autorullui, anulat, inlocuit sau amendat de superiorul ierarhic.

Ceeace déosibe§te o hotärire judec5toreascä de un actde autoritate administrativá, este cd autoritatea judecä-toreascä dela care emanä aced hotärire nu poate sti reviesau sä se pronunte din nou, pe aid vrerne o autoritateadministrativä, dupà ce a rezolvat o afacere, poate maitfirziu, thud mai bine informatti, s5 revie §i sä ià o altähotärire O.

Actele de gestiune sunt irevocabile, tail-Lida nu sepoate atinge drepturile cagigate de persoanele cari autratat cu administratia sau de succesorii lor. In aserneneacaz, nu numai c5 actul de gestiune nu poate fi revocat,dar chiar §i actul de autoritate, pe care s'a intemeiatactul de gestiune, nu mai se poate retrage.

Actele administrative se bucurid de privilegiul execu-tdrii prealabile, adich actele administrative, fiind consi-

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 11 I

derate ca investite cu formula executorie, administra-liunea are dreptul sä le execute §i dacä un particularse crede vätämat prin aceastä executare, reclamatiuneape care ar face-o nu poate suspendà executarea opera-iiunii ; se poate insä obligà administratiunea sà repareprejudiciul cauzat.

Acest principiu 11 gäsim formulat in o multime de legi,cum bunioarä in legea din 24 Martie 1877, pentru ur-märiri (art. 20) ; decretul din 1 Decembrie 1892 pentruintreprinderi de lucräri publice (art. 36), dupä care ad-ministratiunea poate sä rezilieze contractul Cu intreprin-zätorul §i sä pule lucrarea in regie, färä sä aibä nevoede sentinta judecätoreascä. Intreprinzätorul, dacá se credenedreptätit, poate in urmä sä se adreseze Tribunalului ;legea timbrului §i inregisträrii din 24 Febr. 1900, dupäcare plata taxei pretinsä de cAtre agentul fiscal in niciun caz nu se va suspendà, ci se va execulà indatä, rä-mänând ca fiscul si restituie ceeace va fi perceput maimult sau färä drept, cAnd judecata va decide astfel (art. 59).

Acest principiu rezultä din chiar natura Statului. Tre-bue ca puterea executivä sä nu fie continuu Intreruptäin actele sale de autoritätile judecätore§ti. Actiunea ju-decätoreascä este inceatä, pe cätä vreme caracteristicachiar a actiunii administrative este sä fie promptä §ienergia. Pe lângi aceasta, in interesul autoritätii publice,trebue ca administratia sä fie deasupra administratilor.

Legea din 1 Iuliu 1905, pentru organizarea Curtii deCasa tie, stabile§te prin art. 77 a lin. III, cä, in cazul când seva pornì recurs In contra unui act administrativ, pre-§edintele Curtii de Casatie (s. III) va uted ordona sus-pendarea executärii. Cu al te cuvinte, actul administrativeste executoriu §i suspendarea nu are loe de drept prinfaptul recursului. Presidentul va apretià In ordonantade suspendare, pe care o va dä, interesul ce existä pentrureclamant de a obtine suspendarea.

46. Autoritätile administrative locale sau specialepot face singure diverse acte ; insä aceste acte sunt su-

www.dacoromanica.ro

112 PAUL NEGULESCU

puse controlului autoritätilor superioare, cari pot sá lemodifice sau sä le anuleze. Acest control administrativeste necesar pentru a puteà aveà unitatea de veden i ne-cesard pentru administratiunea tiírii.

Autoritätile administrafive sunt de 2 categorii : unelesunt investite ca personalitate moral, altele nu au a-ceastä calitate. Controlul adrninistrativ fatä de cele dintiii,ia numele de tutelei administrative'', fa/a de cele de aldoilea se nume§te control ierarhic.

Controlul ierarhic se exercitii asupra tuturor functio-narilor cari fac parte din ierarhie. Prin ierarhie trebuesä intelegem ordinea, subordinatiunea §i leglitura careexistil intre diversele autoritäti administrative de aceia§categorie. Ierarhia descinde dela autorita tea superioaräplinä la autoritatile cele mai inferioare printr'o serie degrade. Fiecare rninistru e seful ierarhiei in departamentulsiiu. Prin rnijlocul ierarhiei, actiunea plecfind dela centruse transmite printr'un lant neintrerupt de agenti panäla cei mai inferiori.

Ideia de subordonatiune §i de comandament, cal eexistä in oree ierarhie, presupune o putere disciplinart1din panca superiorului asupra inferiorului, §i dreptulpentru superior de a anulà aclele inferiorului, sau asubstitul actiunea sa actiunei subordonatului, in a-i dainstructiuni, in a-i aproba sau modifich actele 1).

Controlul ierarhic se exercitá asupra tutulor acteloradministrative ale agentilor, flicand parte din ierarhie.Se exceptcl actele spirituale biserice§ti, care nu sunt su-puse controlului ierarhic.

47. Tutela administrativei se exercitä asupra actelorsävär§ile de stabilimente publice, adicii autoritätile admi-nistrative dotate cu personalitate, cum comuna, judetul,etc. Autoritatea superioarä examineazä actul ce a facutconsiliul comunal, de pildii. Aceastä examinare el o facb

1) Pradler-Focléré, Précis de droit administrant (ed. VII, p. 22); Hau-rfou, Précis de droit administrant, (a 4-a ed.) pag. 240.

www.dacoromanica.ro


si din punctul de vedere al interesului local si din acela alinteresului mai inalt. Daca socoteste cä actul fäcut de con-siliul comunal este contrariu intereselor comunei sauinteresului general, autoritatea superioarä poate sä-I Ina-poieze consiliului comunal cu observatiune de al modifica.

Deosebirile care existä intre tutela adrninistrativä siintre controlul ierarhic, sunt :

1) tutela administrativa exista numai fatä de stabili-mentele publice, adica fatä de serviciile publice dotateCu personalite, pe câtä vreme controlul ierarhic se exer-citä fati de autoritätile administrative lipsite de perso-nalitate si in genere fatä de toti agentii administrativi;

Superiorul ierarhic and exercita con trolul säu, poatesä anuleze, sä aprobe sau sä modifice actele, substituin-du-si actiunea sa actiunii subordonatilor säi; pe catä vreme,In exercitiul tutelei administrative, autoritatea superioarànu poate decal sa aprobe sau sa anuleze actele stabili-mentelor supuse tutelei ; ea nu poate sä modifice actelelor. Dacä ar trebul numai rnodificat, autoritatea supe-rioarti restitue actul arätänd modificarile ce ar trebuiintroduse (art. 72 din legea pentru consiliile judetenedin 31 Maiu 1894;

Controlul ierarhic este de drept comun, adica actelesubordonatilor sunt supuse totdauna controlului supe-riorilor ierarhici, pe cätá vreme tutela administrativä nuse presupune, trebue sä fie un text de lege care sa arateea, pentru anume categorii de acte facute de un anumestabiliment, este necesarä o autorizare din partea uneiautoritäti superioare.

Cand este vorba de control ierarhic, toate autoritätiledin ierarhie Oda la ministru au dreptul sä examinezesi sä controleze actul. De pilda, actul unui subprefectpoate fi controlat de prefect sau de ministru, pe card vremecând e vorba de tutela administrativa, legea determinacare anume autoritate trebue sa exercite controlul.

Controlul ierarhic este exercitat de autoritatile admi-nistrative care fac parte din aceias ierarhie panä la mini-


www.dacoromanica.ro

Vezi No. 31.Vezi No. 29.

114 PAUL NEGULESCU

stru, care e §eful ierarhiei din departamentul sau mini-sterial; pe catä vreme tutela administrativä este exercitatade Rege (art. 71 din legea pentru consiliile judetene din31 Maiu 1891; art. 86, 90 final §i 93 din legea pentru orga-nizarea comunelor urbane din Iuliu 1894); de Parlament(art. 71 ult. al. din legea pentru consiliile judetene; art.93 al. fin, din legea pentru organizarea com. urb.), deministru, (art. 88, 89, 90 al. 1 din leg. pentru org. com.urb.); de delegatiunea judeteana, (art. 87 litera b din legeapentru consiliile judetene); de prefectul judetului (art. 40din legea comunalä dela 7 Maiu 1887, combinat cu art.109 din legea pentru consilile judetene dela 31 Maiu 1894).

Multi autori critica denumirea aceasta de tuteld admi-nistrativd, caci nu exista nici o asemanare intre aceastatutelä §i aceà din dreptul privat. Inteadevär In dreptulnostru civil ca §i in cel francez tutorele lucreazä in loculminorului, pe catä vreme stabilimen tul public supus tuteleiface toate actele prin organele sale legale, insä acesteacte au nevoe de o confirmare din partea autoritatilorsuperioare, anume desemnate prin lege.

Stabilimentele supuse tutelei administrative se potasemana mai bine cu situatiunea unei persoane pusä subconsiliul judiciar, care poate face acte de dispozitiunecu asistenta consiliului judiciar (art. 458 §i urm. C. c.),sau cu situatiunea pe care o aveà pupilul in dreptul ro-man, unde tutorele complecta numai personalitatea pupi-lului fauget personam pupilli), unde era deci o coopera-liune, In care pupilul lucra singur §i tutorele ii dà auto-rizatiune pentru facerea actului In chiar momentul con-fectionarii lui (auctoritatis interpositio).

48. Am väzut ca actiunea administrativa este lucre-dintata autoritalilor administrative 1). §i ca se exercitaasupra materiilor administrative 2). Ne vom ocupà in acestnumär ca §i in cel urmätor numai de actiunea auto-ritätilor administrative.

www.dacoromanica.ro


In dreptul nostru public, autoritatea administrativa,-detinatoare a puterii publice, este organizatä conform cufaimoasa formula a lui Roederer, In expunerea de mo-tive a legii din Pluvi6se, anul al VIII-lea: eDeliberer estle fait de plusieurs, agir est le fail d'un seul», adicä,'and e vorba de deliberatiuni, autoritatea administrativapoate fi incredintatä la un corp colegial, lar cand e vorbade executare, ea este incredintata unui singur admini--strator. De pildä In judet, autoritatea administrativa esteincredintatä consiliului judetean cand e vorba de delibe-ratiuni, prefectului când e vorba de executare.

Motivul pe care se Intemeia raporterul legii din VIII,pentru a sustine cà execularea trebue incredintata uneisingure persoane este unitatea de veden, care trebuesä existe In orce executare §i care este deficil de avutCu corpuri colegiale.

Acliunea administrativä este deci colegialä, Mud e vorbadelibero fiune unitarä i personalef ca' nd e vorba de exe-

cutare. Vein face critica acestui principiu in paragrafulV, când vom vorbi despre centralizare §i descentralizare.

Autoritatea administrativa trebuind sä vegbeze In mod-continuu §i sa satisfaca nevoile ob§te§ti ale administra-lilor, actiunea sa trebue sà fie spontanee. Administrati-Inca nu are nevoe sä fie solicitatä de cineva pentru ase pune in mi§care ; dui-id cum are nevoe autoritatea

judecatoreasca ea trebue sà fie continuá, cad In mi§-carea sociala se pot intalni adesea diverse obstacole,-care trebue inläturate.

Trebuind sa satisfaca nevoile ob§te§ti ale administra-iilor, administratiunea trebue sä le satisfacä la timp,.adica actiunea sa trebue sa fie pompatei §i In acela§Itimp energicä.

Mai trebue adgogat cil actiunea administrativä nu estenumai negativä In sensul de a opri toate turburarile, de

indepärtà diversele obstacole ce s'ar gäsi In exerci-tarea drepturilor administratitor, cu alte cuvinte, de a.asigurà ordinea §i siguranta colectivitätii ; administra-

www.dacoromanica.ro

1) Vezi pag. 3, No. 4; C. G. Disesscu, Curs de Drepi public romdn,III, Buc., 1892, p. 808,

116 PAUL NEGULESCU

tiunea este musita ca sa satisfacä 5i unele cerinte, absolutnecesare pentru dezvoltarea Societätil ; cfici initiativaindividualä are veden i strimte, nu cauta interesul generaldecat acolo unde ca5ag imediat este posibil. Initiativaindividuala este insuficienta cand e vorba de intereseeconomice: constructiunea unui far, uizui cheiu, etc. ;dar cand e vorba de lucräri de arta sau de cultura supe-rioarä, ea este cu totul insuficenta 9. In asemenea cazuriactiunea administrativa este positiva.

49. 1. Actiunea administrativa este spontanee, promptcl 5i energiccl. Fiind chematä sä satisfacd interesele ob-ste5ti, din momentul ce un asemenea interes se aflä insuferinta, autoritatea administrativa trebue sa intervin Aimediat, färä a a5teptà vreo cerere din partea cuiva 5isä faca" aplicarea legii. De pildil o turburare se producepe stradä, autoritatea administrativa, trebue imediat sáia mäsuri pentru restabilirea ordinii. Actiunea judecä-toreascä din contrd este incetata 5i se pune in mi5carenumai in urma unii cereri din partea celui pretins nedrep-tata. Judecatorul nu trebue sa se pronunte decat (lupace i s'au dat probe suficente, pentru ca ast-fel hotärireasa sa fie imagina adevarului.

Actiunea administrativa am vázut ca este continua,pe cata vreme aceà judecatoreasca, prin faptul ca trebuepusa in mi5care de catre cel nedreptätit, este intemeia 15.

Actiunea administativä, de cele mai multeori, estegeneralä, ea se intinde la intregul teritoriu, in care auto-ritarea este competenta a administrà; ea procedeaz5,In cazul acesta, pe cale de regulamente ; pecará vremeactiunea judecatoreascii este rnärginitä numai la speta,care este supusä spre judecare ; caracterul distinctiv

.al actelor judecatore5ti este individualitatea. Judecatorulnu se poate pronuntà in hotäririle ce clä, pe cale dedispozitiuni generale 5i reglementare (art. 4 C. c.); el

www.dacoromanica.ro

7RATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 117

trebue sa se pronunte numai asupra spetii determinatepe care o judecá 0 §i sentinta pe care o da, nu poatevateme nici sa profite decat partilor, care au fost in proces.

Actiunea administrativa reguleaza raporturile dintreSlat (§i sub-diviziunile sale) considerat ca putere publica

dintre administarati. Pe cata vreme actiunei judea-tore§ti sunt spuse numai raporturile dintre particulari.Gaud Statul lucreazä ca persoana moralä atunci raportu-rile dintre dansul §i particulari sunt supuse tot actiuneijudecátore§ti, Statul find socotit in acest caz ca unsimplu particular.

Autoritatea judecatoreasca este chemata sa judecefapte sdvar§ite, atat in civil, cat §i in penal : diversecontestatiuni, crime, delicte sau contraventiuni ; pe catävreme autorita tea administrativa are misiunea sa previesávar§irea tuturor faptelor delictuoase ; ea se preocupä§i de viitor.

Administratorii sunt raspunzátori pentru actele fäcuteconform dreptului comun (art. 998 §i 1000 c. c.); pe catavreme judecatorii nu sunt räspunzatori cleat in cazurilelimitativ arätate de art. 305 c. pr. c.

Vom vorb1 pe larg despre aceastä chestiune in capi-tolul urmátor.

50. -- Conform adagiului ejus est interpretan i cujus estcondere, interpretarea pe calea de autoritate a acteloradministrative regulamentare (adicä o interpretare subforma de dispozitiune generalä, obligatorie pentra totiadministratii §i pentru toate tribunalele) nu poateapartiná decát puterii executive. Art. 52 din legea dela11 Februarie 1864 pentru intlintarea Consiliului de Stat,dedeä acestui Jualt tribunal administrativ dreptul de ada interpretare pe cale de autoritate diferitelor decrete,ordonante sau regulamente. Particularii ca §i adminis-tralia se puteau adresa acestui consiliu pentru a cereasemenea interpretäri.

1) G. A. Urechii, Dreplui administrativ romd n ed. II, Ia§i 1886, pag.11; De Fooz, Le drolt administralif beige, I, pag. 236.

www.dacoromanica.ro

118 PAUL NE GULES CU

Prin art. din legea din 9 Iulie 1866, pentru impar-tirea diferitelor atributiuni ale Consiliului de Stat des-flintat prin Constitutiune, se da tribunalelor judecatore§tidreptul de a judecà toate afacerile de naturä conten-cioasa, rezervate Consiliului de Stat ; nu s'a dat Ins&acest drept de interpretare, care rämane astfel ca atributal autoritatilor administrative.

Puterea judecatoreasca este opritä de altfel prin art4 C. c. §i 108 C. p. de a se pronuntà pe cale de dispo-zitiuni generale ; ea poate sa interpreteze un regulamentcu ocaziunea judecärii unei spete, dar nu poate sä-i deäcleat o interpretare pentru acea spetä, iar nu o inter-pretare pe cale de autoritate. Vezi §i art. 72 leg. C. Casatie.

Actele de gestiune insä nu pot fi interpretate de auto-ritatea administrativä, caci administratiunea lucreaz5, laasemenea caz, ca un simplu particular, iar nu ca deli-nätoare a suveranitatii. Daca s'ar admite acest drept deinterpretare administratiunii §i In asemenea caz, atuncidrepturile persoanelor cari ar tratà cu administratiuneaar puteä fi vätämate. A§A un contract de vänzare sau,de Inchiriere, intervenit Intre administratie §i un parti-cular, nu poate fi interpretat decat de tribuualele jude-catore§ti Cu ocaziunea judecärii procesului ce s'ar nasterelativ la executarea contractului.

51. Am v5zut ca sunt 2 categorii de acte administra-tive : acte de autoritate §1 acte de gestiune. Autoritatea ju-decatoreasca este competent5 sä judece In Intregime upact de gestiune, sa examineze toate consecintele §i chiarsä-1 anuleze, cad, cand administratiunea face un act degestiune, ea lucreaza In numele Statului persoana mo-ralli §i procesele dintre particulari, fie ei persoane fizicesau morale, sunt de competenta tribunalelor judecatore§ti

Când Ins5 intervine un conflict Intre Stat, ca puterepublica, §i Intre un particular, conflictul nu mai arenatura ca acelea cari s'ar iscA Intre Stat vänzator sal,locator §i un particular.

Prefectul da o ordonanta, sau face un regulament de

www.dacoromanica.ro


politic conform cu art. 23 din legea dela 1 Noembrie1892 pentru organizarea autor. adm. ext. depend. deMinist. de Interne, un particular contravine acestui re-gulament §i este .adus Inaintea judecatoriei ca contrave-nient. Judecätorul va trebui cu aceastä ocazie s5 con-state daca regulamentul este sau nu In conformitate Cu.legea, caci art. 93 din Constitutie §i 386 al. 9 C. p. fidan acest drept. Judecatorul va judecà deci mai Intäinlegalitatea regulamentului prefectoral, apoi va p5§i rnaideparte spre a examinä culpabilitatea inculpatului. Odatäconstatat cä regulamentul este contrariu legii, el va trebuisä refuze aplicarea lui.

i astäzi, particularul dat In judecatii ca contravenient,poate si excipe ilegalitatea regulamentului ; legea insadin 1 Iulie 1905 pentru organ. Curtii de Casatie, i-a dat Incao garantie considerabilä contra arbitrariului administra tiv.

In adevár, inainte de aceasta lege particularul, vätämatIn drepturile sale printr'un act administrativ de autoritatefácut in contra legii, nu aveä posibilitatea de a se plangepe cale de actiune principalä §i sä cearä anularea ac-tului. Legea din 1 Julia 1905 fi conferä acest drept.

Asemenea posibilitate de a cere anularea unui act ad-ministrativ de autoritate gäsim mai In toate Sta tele Ina-intate. In unele OH Insä s'au creat tribunale adminis-trative, considerate ca facand parte din puterea executivä§1 cari singure au cäderea sa censureze §i sä anuleze ac-tele de autoritate ale administratiunii. Acest sistem IIgäsim In Franta, Italia, Germania §i Austria.

In alte tari, din contra, se considera ea numai putereajudecatoreasca poate sa judece, numai ea poate sa cu-noasca conflictele ce se pot ivi cu ocaziunea aplic5rii le-gilor ; ideia unor tribunale administrative flind cu desä-var§ire contrarie principiului separatiunii puterilor. Acestsistem fl gäsim In Anglia, In Statele Unite din America§i In Elvetia 9.

1) Vezi Cartea III, special destinatA Contenciosulai actelor admi-nistrative.

www.dacoromanica.ro

120 PAUL NEGULESCU

La noi, sub imperiul legii din 11 Febr. 1864 pentruinflintarea Consiliului de Stat, existà acelea§i principiica §i In dreptul francez, Consiliul de Stat erà competentsa judece §i sä anuleze actele administrative ilegale. PrinConstitutiunea din 1866 art. 131, se desflinteazä Consiliulde Stat, iar legea din 12 Iulie 1866, prin art. 8 dispunecä toate afacerile contencioase pe cari le judecä Consiliulde Stat vor fi judecate de tribunalele judecätore§ti.

Puterea judecátoreascä, conform legii din 1866 (art. 8),devine competentä ca sä statuieze asupra tuturor con-testatiunilor, care inainte erau in cäderea Consiliului deStat. Or, Consiliul de Stat aveà dreptul sä anuleze ac-tele administrative de autoritate fäcute cu violarea legii,

prin urmare §i tribunalele judeciitore§ti devin compe-tente ca sä statueze asupra acestor cereri de anulare.

Dar, mai tarziu, prin legi posterioare, s'a dat in cd-derea autoritätilor administrative active, dreptul de astatuà asupra unor conflicte (legue pentru organizareacomunalä, pentru consiliile judetene, etc.).

Intr'un Stat insä, In care legalitatea trebue sä domine§i unde tribunalele administrative fuseserä dellnitiv con-demnate prin art. 131 din Constitutie, negre§it cä dareadreptului de a statuà asupra contenciosului de anulatiuneadministraliunii active constituià o indepärtare dela prin-cipiile admise de Constituanta din 1866 §1 de cea din1884 (art, 130).

Prin legea din 1 Iulie 1905, pentru organ. Curtii deCasatie, se stabile§te cä particularul vätämat in dreptu-rile sale printr'un act adtninistrativ ilegal, poate sä seplängä inaintea Curtii de Casatie §i sa cearä anularealui (art. 5 alin. h). Deciziunea de anulare, flind o sen-tintä judeckoreascä, nu produce efect erga omnes, cinumai fata de partea, care a cerut anularea (art. 72).

Ceva mai mult, in cazurile lirnitativ enumerate sublitera j (art. 5), particularul atins in exercitiul dreptuluisäu patrimonial, poate sä ceara ca malta Curte sä ho-tärascä modul in care administratiunea trebue sä faca

www.dacoromanica.ro


actul (vezi art. 36 a/in. penultim)sub pedeapsä de dauneatat pentru administratie cat §i pentru adEninistratorul, carear refuzà executarea deciziunii Curtii de Casatie (art. 72).

El poate insä, ca §1 Mai inainte, sh se adreseze cu re-curs ierarbic la mini§trii, ace§ti administratori activi,cäci art. 36 din legea dela 1 Ellie 1905 le pästreaz5 com-petenta. Prin proiectul propus de guvern se stabileä cafacerea cursului inaintea ministrului inchide dreptul dea se adresà Curtii de Casatie.

Se admiteä cu alte cuvinte principiul electa una via nondatur recursus ad alteram. La camerá 1ns5, comitetuldelegatilor a socotit cà recursul inaintea ministrului nueste propriu zis un recurs cu caracter contencios, ci numaiun recurs la superiorul ierarhic §i de aceea a dat posi-bilitatea pärlii vátämate sä se adreseze §i inaintea auto-ritätii administrative §i inaintea Curtii de Casatie, cuconditiune numai s5 respecte termenele stabilite 1).

In rezumat, tribunalele judec5tore§ti ordinare sunt com-petente sA judece pricinile, unde trebue sh se apreciezeacte §i operatiuni ale puterii publice, ele nu pot insäanuleze acele acte administrative, ci numai sd nu le a-plice. Anularea nu poate fi pronuntatä decât de Curteade Casatie (sectia III).

Prin legi speciale, judecarea unor anumite acte admi-nistrative este incredintatd unor autoritäti sau tribunaleadministrative speciale. Acestea sunt acte administrativede natur5 juridic5. AO in materie de contributiuni di-recte, legea pentru constatarea §i percep. contrib. directedin 10 Martie 1882, stabile§te asemenea tribunale admi-nistrative (art. 15 §i urm. §i 32 §i urm.), avem apoi totca tribunale administrative : Curtea de compturi, pre-fectul (pentru stabilirea indemnizäri in materie de rechi-

legea din 27 Aprilie 1877, art. 38 alin. penultim,combinat cu art. 109 din legea pentru consiliile judetenedin 1894), etc.

1) Vez! P. Negulesen in Raportul prezintat adunilrli deputarilor asupraacestei legi in Mai 1905.

www.dacoromanica.ro

Vom vorbi pe larg despre toate aceste chestiuni in cartea Ill-aVezi numfiruI 40.Giorgi, La dottrina dei corpi morati, III, p. 129 gi urin.; Michoud,

Respons. de l'Elat, in Revue de droil public, anul 1895; H. Berthélémy,Traité élém. de droit administrant, 1901, pag. 49; D. Negulescu, 'inDreptul, 29/903.

122 PAUL NEGULESCU

Numai astfel putem sä ne explicam ce insemneazä dis-pozitiunea din art. 130 din Constitutiune §i aced din art.3 din legea din 12 Mlle 1866, precum §i din art. 5 lit, kdin legea de organiz. a Curtii de Casatie dela 1 Lillie 1905.cari vorbesc de conflictul de atributiuni, precum §i aceadin art. 108 C. pen. cad prevede pedepse pentru magis-trati, cari ar judeca afaceri rezervate administratiunii1).

52. Am viizut ea administratiunea, and face actede gestiune, lucreaza in numele Statului persoana mo-ralä, ea In asemenea caz Statul este considerat ca unsimplu particular §i ca atare supus responsabilitätii fiecontractuale, fie delictuale (art. 998 §i urm. C. c.). AAStatul räspunde pentru pagubele suferite de particularicu ocaziunea accidentelor pe cale ferata, pentru stricareamärfurilor In tirnpul transportului pe cale feratä, dacäaceastä stricare provine din negligenta sau culpa admi-nistratiunii 2)

Daca lima responsabilitatea Statuluipersoanä moralaeste u§or de stabilit, nu tot astfel stä chestiunea, and evorba de actele facute In numele Statuluiputere publica.

Dui:a unii autori, nu poate existà responsabilitate pen-tru actele de autoritate, chiar daca cauzeaza prejuditiu,aci ele sunt acte de suveranitate §i contra actelor Su-veranului nimeni nu se poate plänge. Altmintrelea ace-la§ principiu ar trebui sä existe §1 fata de sentintele ju-decatore§ti, cari de multeori pot cauzA prejuditii §i cufoate acestea o cerere de despägubire pentru acest pre-juditiu ar fi inadmisibilä 3).

Tribunalele sunt deci incompetente, dupä acest sistemsa atribue daune particularilor vätämati printeun act ad-ministrativ de autoritate.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADAIDDSTRATIV 123

In sistemul legislatiunii noastre, chiar inainte de pu-nerea in aplicare a legii dela 1 Iutie 1905, pentru organ.Curtii de Casatie, se poate cere daune pentru prejuditiuisuferit printeun act administrativ de autoritate fácutIn contra legii 1).

In adevär, dupä sistemul legiuirilor noastre, am väzutci tribunalele judecätore§ti pot constatà ilegalitatea ac-telor administrative. Odatä stabilit cä aclul administra-tiv e ilegal §i a prejuditiat pe un particular, tribunalul,dupä cererea acestuia, poate sh-i acorde daune. Curteanoasträ supremä stabile§te minunat de bine acest prin-cipiu : aConsideränd cä Statul ca putere executorie esteräspunzálor, in principiu, de pagubele ce se ocazioneazäprin violarea dreptului altuia, atunci când, investitputerea suverang, comandä oarecare mäsuri in numeleordinei sociale, a sigurantii publice sad a conservärii,ori a prosperitätii Statului, §i aceastä responsabilitate nuinceteazä decat numai in caz de fortä majorb 2).

Acest sistem, dupä cum vedem admis de jurisprudentanoasträ §i de mare parte din doctrina francezä, belgianä§i romänä 3), este, dupä noi, singurul cari se poate sus-tine in sistemul legislatiunii noastre.

Vezi pag. 59; Curtea Buc. II, In Dreptul, 47/81; Casatie, I, 20 No-embre, 1901, Dreptul, 1903, pag. 241; Casatie, I, Buletin 1884, pag. 707;Bucuresti, III, Dreptul, 49186; Casatie I, Buletin, 1882, p. 32, etc., etc.Vezi p. 58 si 59.

Casatie s. I, 27 lunie 1894, In Dreptul, 1894, pug. 450 si 451 ii inCuller Judicial* 37/94. Vezi 1 Dreptut 68/92, uncle se afIll sentinta tri-bunalului Ilfov sectia I, In aceeas speti, foarte bine redactati. In ace-las sens Cas. I, decizia 145/90, Buletin 1890, p. 1124; Casatie I, 26/90,Buletin 1890, p. 38; Curte Galati, I, sedinta de/a 3 Aprille 1890, Dreptut1890, p. 360; Casatie I, decizia 239, 1880, Buletin 1880, p. 282; CasatiaII, 25 lanuarie 1900, Dreptul 16/1900, pag. 129.

Laurent, Droit civil, XX No. 419 si urm.; Demolornbe, XXXI No.637; Aubry et Rau, IV, § 447; T. Huc, Comm. du code civil, VIII No.422; Laferrière, Traité de la juridiclion administrative, I, p. 646 i urm.;C. G. Dissescu, Drept public roman, III, p. 819; Dim. Aiexandresco,Expl. teor. si pract. a Cod. civil, V, p. 436. Vez1 si articolui meu dinDreptul, 1902, p. 49.

www.dacoromanica.ro

1) Laurent, /oc. cit.

124 PAUL NEGULESCU

Puterea executivä, intr'adevar, in actele pe cari le facetrebue sa se conforme cu legile existente (art. 93 Constit.,385 alin. 9 C. p.) §i atunci nu are nici o responsabilitate,chiar daca vatáma vreeun drept al unui particular, caciin cazul acesta actul administratiuni se indentificä culegea §i nimeni nu poate pretinde cä ar putea aveà undrept fatä de lege : drepturile fiind stabilite prin lege §io lege posterjoara abrogand pe cea anterioara.

Statul, ca putere publica, gireazä interesele colectivi-tátii §i pentru ca Societatea sä poatä subsista este nevoeca interesele indivizilor sä fie subordonate interelelor Sta-tului; &and insa e vorba de un drept, el trebue sä fierespectat, cäci Statul nu poate in numele interesului sausä violeze drepturile cetätenilor : el are din contra mi-siunea de a garantà aceste drepturi 1).

Art. 481 C. c. §i 19 din Constitutie spune lämurit eaproprietatea este sacra §i neviolabilä. i chiar In acestearticole ni se aratä ce trebue sa se Intample dud suntIn conflict interesul general §1 dreptul particularului : in-teresul general trebue satisfäcut, dar In schimbul uneijuste indemnizari din partea Statului. Acela§ lucru tre-bue sä se intarnple, ordecateori puterea publicá faceun act cari vatknä un drept ca§tigat al unui particular.

Art. 4 din legea asupra responsabilitätii ministeriale,dela 2 Maiu 1879, ne dä Inca un argument in sprijinultezei ce sustinem. In adevär, in acest articol se spune6 «Ministrul, care cu ma credinta va fi expus Statul ladaune cátre particulari, va fi raspunzator civil catre Sta h,de unde rezultä ca ministrul ca detinator al puterii pu-blice poate angajà responsabilitatea Statulni prin acteleilicite ce ar comite.

nu ni se poate obiectà 6 ar fi vorba ad i numai deactele de gestiune fäcute de mini§trii, legea nu face nicio distinctiune, ne spune numai ca ministrul este res-punzätor dacä cu red credinfd va fi expus Statul la daune

www.dacoromanica.ro


catre particulari 1). Din complexul legii se vede intea-devär, ca' legiuitorul a avut in vedere §i actele de au-toritate. Inteadevär, in art. 2 §i 3 se specifich delictele,ce pot comae mini§trii in exercitiul functiunii lor, sa-var§ind anume acte ilegale, aproape toate acestea stintacte de autoritate ; dupa aceste articole urmeaza art. 4unde se prevede ipoteza unui prejuditiu adus de ministruStatului sau particularilor, catre care Statul se vede expusla daune prin actele ministrului, este vorba de acteledespre care vorbesc articolele de mai sus. Ceva mai mull,d. A. Giani, raportorul acestei legi la Senat, criticanddispozitiunile art. 8, care glasue§te ca judecatorii potacorda beneficiul circumstantelor atenuante §i in aceastamaterie, spunea ca nu este bine sa se asimileze minipilldelicuenti polilici, escrocilor delicuentilor ordinari. Orce delicte se pot comae cu ocaziunea facerii unui act degestiune ? Aproape toate delictele, ce s'ar putea silvar§iin asemenea ipotezä, sunt de drept comun.

In fine, putem cita partea tined din art. 98 din legeapentru organizarea comunelor urbane, dela 31 Mlle 1894,care stabilege principiul ca autoritatea comunal5 esteraspunzatoare de daune ordecateori a luat mäsuri con-trarii legilor §i regularnentelor, dar tribunalele nu polanula masurile luate de administratie. i nu ni se poateobiecta cil dispozitiunile art. 98 sunt limitative. In art.98 legiuitorul stabile§te responsabilitatea Comunei chiarpentru fapte negative (art. 96 §i 98), culpa In omitiendo,de§i in principiu administratiunea este raspunzatoarenumai pentru faptele pozitive, culpa in faciendo, nu §ipentru refuzul de a räspunde la o cerere facuta de unparticular. Era deci necesar ca un text de lege sa prevadaresponsabilitatea administratiunii §i n aceste cazuri 2).

Vezl asupra responsabilltitil ministeriale : Oswald de Kerchovede Dentrechen, De la respons. minis:. en Belgique ; Al. Degré In Dreptul,1900, p. 203 si urm.; C. G. Dissescu, Drept public romin, II, p. 751.

Curtea Bucuresti III, 62/902, pag. 506.

www.dacoromanica.ro

1)k Vezi raportul facut la camera asupra legel dupa votarca el decatre Senat, precum t raportul ficut inaintea Senatului de savantulprofesor, D-1 C. G. Dissescu.

3) Dufour, Traile gérzéral de droil administralif appliqué, IV, p. 600;Auca; Conf, de droil adm., II-a ed.; Tom. /, No. 38 0 39; LaferrièreJuridiclion administrative II, p, 38.

126 PAUL NEGULESCU

Astäzi potrivit legii din 1 Iulie 1905, particularulIn drepturile sale printr'un act administrativ de

autoritate f5cut In mod ilegal, poate cere anularea luiinaintea Curia de Casatie (art. 5), iar pentru prejuditiile-suferite din cauza acelui act, poate cere daune Inainteainstantelor ordinare. Prin proiectul guvernului, art. 46ann. 4, se stabilleä ca cererea de daune s5 fie adresatä-direct Curtii de Apel, printeun amendament, propus ded. M. Antonescu, se stabilea ca cererea s5 fie adresatáfacultativ pentru reclamant sau inaintea Curtii de Ca-satie, sau inaintea instantelor ordinare. Aceastä dispozi-tiune a fost ins5 respins5 §i cu drept cuvAnt de Senat pernotivul a nu este just ca o parte sä-§i aleagii singur5tmul sau mai multe grade de jurisdictie

Am v5zut c5 actele de autoritate sunt de mai multecategorii. Acte de guvernärnânt, acte reglementare, actede administratie pur5 i acte de administratie de natur5

juridic5.Am arätat cA actul de guverniimänt nu poate fi anulat

(art. 5 alin, h din legea Curtii de Casatie) §i nu supuneStatul la nici o r5spundere. Este deci interesant cavedem care e natura acestor acte i care este cauza pen-tru care Statul nu e supus la räspundere.

In Franta, unde existA recursul In anulatiune,actul de autoritate poate fi anulat ca ilegal de c5treConsiliul de Stat, numai actele de guvernämänt scap5acestui control, ele nu pot fi anulate pentru exces deputere sau ilegalitate §i in al doilea ränd Statul nu poatefl räspunzator de danne pentru un asemenea act 8).

La noi, unde recursul In anulatiune a fost dat In cä--derea Curtii de Casatie, necesitatea unei distinctiuni Intre

www.dacoromanica.ro


actele de guvernämänt §i celelalte acte de autoritate estetot a§à de itnportantä. Tribunalele judecatore§ti nu suntcompetente sä judece intru nimic actul de guvernämäntneavänd dreptul sä constate ilegalitatea actului, pu potsä aribue daune victimei conform art. 998 C. c. In ade-vär, delictul civil, despre care vorbe§te acest articol, esteorce fapt ilicit care cauzeazä altuia prejuditiu. Judecá-torul trebue sä constate intai cä actul e ilicit §i numaiatunci poate acordà daune, cäci altmintrelea dach faptule permis de lege nu poate fi vorba de daune : qui suojure utitur neminern laedit. Fatä de cdelalte acte admi-nistrative de autoritate, judecätorul are dreptul sä con-state ilegalitatea lor (art. 93 Constitulie) §i in cazul acestatrebue sä refuze orce sarctiune (art. 385, alin. 9 C. pen.).Constatând ilegalitatea actulni §i prejuditiu, judecätorul.poate sä acorde daune. (art. 38 din legea Curtii de Casatie.

Dacä acum considerämMeci un act al puterii executiveca act de guvernämänt sau ca act administrativ propriuzis, vedem cii consecintele sunt foarte deosibite. Si cucat vom märi categoria actelor de guvernämänt, cu atatparticularii vor fi lipsiti de orce mijloace de a se apäràcontra abuzurilor puterii executive. Exemplele foarteelocinte putem gäsi in jurisprudentete consiliului de Statdin Franta 1). Este deci interesant a determinä ce trebuesä intelegem prin acte de guvernämänt.

Prin acte de guvernämänt, se inteleg toate actele, pecare poake sä le facä puterea executivä in baza prero-sativelor sale constitutionale, in scopul de a reprezintänatiunea fatä de puterile streine, de a servi drept legä-turd §i moderator fatä de celelalte puteri constituite aleStatului sau de a asigurà ordinea inäuntru Tärii 2).

Vezi numeroase exemple in Laferriére, loc. cit.Vezi Desbaterile parlamentare, Adunarea Dcputaplor, discursul

rostit de D-1 Ministru al justipei, Al. Banat', in sedinpt dela:14 Maiu1905, precum sl acela al raportorulut legii In sedinpt dela 13 Maiu InMonitortil Oficial dela 24 Iunie 1905. Vezi asupra actelor de guverulimântMIchoud, Des actes de gouvernement In Annales de l'Enseignement supé-

www.dacoromanica.ro

rieur de Grenoble, 1889, tom. I, pag. 53 gi urm.; Bremond In Revue duDroit public et de la science politique, 1876, tom. V, pag. 23 gi nrm.Ducrocq, Droit administrant, tom. I (edilia a VII-a), peg. 88; Lecour-tols, Des actes de gouvernement, thèse, 1899, Jacquelin, Les principesdominants du contentieux administrant, 1899, pag. 309 gi urm. ; AndréMorel, La juridiction des administrateurs ace's, Paris, 1904, tea, pag.13 gi urm.

1) Dufour, Traité général de droil administrant appliqué, V. p. 128«Ce qui fait racte de pouvernement. c'est le but qu'in se propose. L'acte,qui a pour but de defendre la société prise en elle méme, on person-nifée dans le gouvernement, contre ses ennemis intérieurs ou exté-rieurs, avoués ou caches présents on it venir, voilà l'acte de guvernement».

2) Laferrière op. cit. p. 34 si urm. Vezi Aucoc, Conf. de droll admi-nistr. I, a II-a ed., No. 88 si 39.

123 PAUL NEGULESCU

Dupä_d-1 Laferriére, actele de guvernämânt sunt aceleacari prin natura lor au .caracter politic. Si pentrucäaceastii definitiune, ca §i. aceà a lui Dufour 1). nu preci-zeazä care e domeniul acestor acte sui generis ale puteriiexecutive, d. Laferriere se vede nevoit sä le determineenurnerându-le. Dupä domnia-sa, trebue sa' socotim Intreactele de guvernämAnt : a) raporturile puterii executiveCu parlamentul, b) actele diplomatice, c) faptele de räsboi,d) unele mäsuri de sigurantä interná a Statului 2).

Când Regele convoacd pe alegätori pentru a alege pedeputati sau senatori, când convoacä parlamentul, ildizolvä sau II proroagä face acte de ordin constitutional.Constitutiunea In adeviir reglementeazä aceste maltea tri-butiuni politice, pentru care e foarte natural ca sä nuexiste nici o responsabilitate. In adevär, Cu ce titlu arputea particularul sä cearà daune de la Stat pentru unasemenea drept politic nesocotit, cand el tine asemeneadrepturi tot dela Stat. De altfel când asemenea drepturisunt nesocotite, situatiunea nu mai e normalä, avemsau loviturä de Stat sau revolutiune.

Prin urmare, e lesne de inteles, cá nu e posibild res-ponsabilitatea din partea Statului pentru asemenea acte.

Actele diplomatice, adich relatiunile §i reprezentatiu-nile diplcmatice sunt de asemenea acte de ordin con-stitutional.

www.dacoromanica.ro


In ce prive§te conventinnile Cu Statele streine privi-toare la comer, navigatiune, etc. art. 93 alin. ult. dinConstitutie aratä modul cum ele trebuesc Mute. Se su-pune mai intaiu proiectul parlamentului §i, dupa ce seaprobä, se incheie de Rege conventiunea cu Statul strain.Or, intru cât conventiunea este opera puterii legiuitoaremai mult deck a puterii executive, este incontestabil canu poate existà posibilita tea de daune : nimeni neputandpretinde cà are vreun drept fata de o lege.

Puterea judeckoreasca, fatä de asemenea acte, esteincompetenlii i fa tä de raporturile dintre puterea executivä§i parlament ca §1 fat:A de actele diplomatice, numaiputerea legiuitoare §i opinia publica sunt singurii jude-cä tori.

Pentru faptele de rtizboi, räspunsul e §i mai u§or.Sunt cazuri de forth' majorti. Razboiul a fost declarat§i trebue sä se conducä pentru ca sa se salveze drep-turile colectivitätii §i când e vorba de dreptul de con-servare al Statului trebue sa aplicam pricipiu latin salusreipublicae suprema (ex esto 1).

Ramane numai a 4-a categorie de acte de guvernii-mânt, adicä unele mdsuri de siguranld interne(' a Statului.Ce se poate intelege prin asemenea mäsuri ? Mai intäiu,§tim ca principala datorie a administratiunii este sävegheze la mentinerea ordinii §i a sigurantii. Actele,prin care administratiunea satisface acestor obligatiuni,sunt acte administrative propriu zise. Ar rezultà decica puterea publicä, pentru mentinerea ordinii §i a sigu-rantii, face §i acte administrative propiu zise §i acte deguvernämânt. Dar atunci care ar fi criterul dupä caream deosebi aceste 2 categorii de acte ?

Dupä noi, ar fi acte de guvernämânt acelea care arprezintà o importantä deosebitä pentru intreaga Tara.

1) In acest sens Curtea de Apel Buc. III No. 255/1881; Dreptul83/80-81; Curtea Apel Iasi, II decizia de la 4 Dec. 1884, Dreptul,22/84-85; Trib. Ilfov, I No. 652/80 Dreplul 5/1880.

P. Neguleacu. Tratat de Drept Administrativ ed. 11. 9

www.dacoromanica.ro

130 PAUL NEGULESCU

De pild5, masurile prin care s'ar cauta sä se inlatureo revolutiune, másurile ce s'ar luà prin stabilirea de ca-rantine. etc. Pentru interesul cetätenilor, nu este bine ase inlinde prea mult categoria acestor acte de guvernä-mânt, lipsite de once control din partea autoritätilor ju-decatore§ti. Solutiunea contrarä, in adevär, ar puteaface ca puterea executivä sä comita adevärate abuzuri,färä ca particularul sa poatä pretinde vreo daunä, cams'ar invoca numai cleat teoria actelor de guvernamânt.

Curtea noasträ supremá', prin 2 deciziuni 1) una de la25 Ianuarie 1900 §i alta de la 6 Martie acela an, ad-mite ca deosebirea intre actele de guvernämânti celelalteacte de autoritste este caracterul politic al celor d'intAiu.In adevar, malta Curte in prima decizie socote5te dreptacte de guvernämânt un act de politie administrativa,oprirea mai multor sträini, färä capataiu, de a debarcàpe teritoriul färii ; iar in a doua faptul revocärii nun'functionar amovibil. Dupa noi, primul din aceste acteeste un act de guvernämânt in sensul legii din 1905,intrucat era o mäsura de sigurantä interna §i apoi prinpermiterea acelor streini de a intra in tarä se puteau na5tedificultäti diplomatice, pe care guvernul este chemat sä leinlature. Cel de al doilea este ins5 un act administrativpropriu zis §i, daca administratiunea le-a sävar§it in con-formitatea cu legea, Statul nu poate II supus la nici o rä-spundere : dacä din contra actul de autoritate e ilegal§i, prin executarea lui, s'a vätämat un drept, atunci po-sibilitatea de &tine pentru partea vätämatä exista 2).

In rezumat deci, dupa cum am zis dejà in raportulprezintat Adunärii deputatilor asupra legii prin care semodifica legea organicä a Curtii de Casatie, definitiuneaactelor de guvernämânt e foarte greu de stabilit, de aceanu a fost Malta prin lege ; ea nu se poate face decat

Casatia, II 25 Ianuarie 1900, Dreptul 1611930, pag. 129; Casatia,I, 6 Martie, 1900, Dreplui 25/1900 fr. 205.

In sensul acesta putem cita decizIunea Curtii de Apel Bucureqti,III, 11 Innie 1898, Dreplul, 1898 p. 609.

www.dacoromanica.ro


prin analiza diverselor spete ; ea nu poate fi decât operainceatä a jurisprudentei

Legea din 1 Iulie 1905 stabilind ca malta Curte poatesä anuleze actele de autoritate fäcute Cu violarea drep-turilor particulare, aceasta nu Insemneazä ca particu-larul trebue negresit sä se adreseze Inaintea Curtii deCasatie pentru a cere anularea actului de autoritate caflind fäcut In mod ilegal si apoi sá cearä dela instantelejudecátoresti ordinare daune interere.

Cu alte cuvinte particularul vátämat In drepturile saleprintr'un act administrativ de autoritate, poate, in cazulcând ilegalitatea rezultä din Insus actul, sä se adresezeTribunalelor ceränd daune, färä sä cearä mai Intai anu-larea actului.

In adeviir. Curtea de Casalie nu este singurä chematäsä stabileascä daca un act administrativ este legal saunu, instantele ordinare au si dânsele acest drept. i nuse poate concepe cä dacä In contra unui act administra-tiv nu s'a fäcut recurs In termenul cerut de art. 44,actul acela a devenit lepal.

Cind insä, particularul se plänge in contra constatäriide fapt, facutä de administratiune, constatare pe bazacäreia s'a dat actul administrativ de autoritate ; când,cu alte cuvinte, particularul sustine cä actul e ilegalfatä de starea de lucruri existentä, atunci legea din 1Iulie 1905 deschizandu-i calea recursului, el va puteä cere,Irì cazurile preväzute de art. 5, litera j, ca Curtea de Ca-satie, constatänd cà autoritatea administrativa, al drillact se ataca, a fäcut o gresitä apreciare a faptelor, saordone ca acea autoritate administrativä sa rezolve in-tr'un anumit sens cercrea.

In cazul acesta, negresit, dacä particularul nu face re-curs In termenul cerut de art. 44, insemneaza cá con-siderá drept bunä consta tarea facuta de administralieIn cazul acesta actiunea in daune 'i este inchisä. In am-

3) Vezi raportul in Monilorul Oficial dela 15 Janie 1905.

www.dacoromanica.ro

1) Vezi P. Nequiescu, discursul pronuntat in edInta dela 13 Alai1905, Monilorul Oficial, 24 lunie 1905.

132 PAUL NEGULESCU

bele cazuri insa daca recursul i-a fost respins, calea ac-tiunii in daune li este inchisä, actul flind considerat legal).

In fine, In ce prive§te actele administrative de naturdjuridicd, adica actele prin care administratiunea, Inconformitate Cu legea, determina, pentru Stat, unele obli-gatiuni, sau unele drepturi fa tä de o anumitä persoanä,am spus deja ea printeinsele se pot atinge drepturi ca.-.5tigate. De pildä, o deciziune data de Comisiunea pen-siilor, prin care refuzä sau stabi1e5te drepturile unui pen-sionar, fijad aprobatä, in acest din urmä caz, prin decretregal (art. 43 din leg. pens. dela 23 Febr. 1902), consti-tue un act administrativ, de asemenea procesele-verbaleale comisiunilor comunale §i mai tärziu rolurile pentruperceperea contributiunilor directe (art. 24, 25 §i 47 dinlegea dela 10 Martie 1882, pentru constatarea perce-perea contributiunilor directe), sunt acte administrativede autoritate. Aceste, acte creänd drepturi sau obligatiunipentru administrati fati de Stat, pot atinge drepturi cä-§tigate ; contra lor, particularul vätämat are deschisecäile de reformare stabilite prin legile speciale (legea pen-siilor : apel la Curte de apel §i recurs In Casa tie sau legeade urrnärire : apel la comisia de apel §i recurs in Casa tie).

E vorba de sentinte date de tribunalele sau comisiu-nile noastre administrative. In treacat fie zis, aceste ju-risdictiuni administrative au totdeauna, la noi, un caractermixt ; instantele inferioare sunt administrative : ele dausentinte, dar cu drept de apel sau recurs pentru parteanemultumitä la instante judecatore§ti, anume determinate.

Dacii particularul este neglijent §i nu beneficiaza decáile de reformare, ce-i acordä legiuitorul, Inauntru ter-menului fixat, a5à incdt actul devenind delinitiv ii aduceun real prejuditiu, el nu mai poate pretinde daune pentruacel act, care e socotit de legiuitor ca o sentintä del-nitiva (art. 50 din legea pentru constatarea §i perceperea

www.dacoromanica.ro

1) Tribunalul Prahova, II, 18 Febr. 1905, dos. 1636/904, sent. 95/905.


contributiunilor directe ; art. 45 din legea pensiilor din23 Febr. 1902).

Iii materie de contributiuni indirecte i in unele ma-terii speciale (legea asupra zaharinei), legiuitorul opre.5tesa se faca' anumite acte fara plata unor drepturi de-terminate in favoarea Statului (Laxe de timbru §i in-registrare, !taxe vamale), sau Mid o anumitä autori-zatiune.

Legea prevede pedepse pentru acei care contravin laaceste proibitiuni. Contraventiunile. sunt constatate deagenti administrativi.

Agentii administrativi constatand faptele comise de opersoanä, in contra dispozitiunilor acestor legi trebuesä arate §i dovezile, ca o asemenea infractiune a fostcomisä. Ei pronunta i amenzile hotarite de legiuitor.

Aceste procese verbale, dresate de agent' administra-tivi, sunt acte administrative de autoritate. In contralor, particularul condemnat poate sä se planga inainteaTribunalelor de judet, inteun anumit termen, §i sacearä anularea, fie pentru vitii de forma, fie pentrulipsä de capacitate de a instrumentà a agentului, fie cafaptele imputate nu sunt dovedite. Autoritatea admini-strativä nu poate cere ca sa complecteze sau sii perfec-teze actul inaintea Tribunalului. Actul este administra-tiv §i recursul in anulare inaintea instantelor judecäto-re§ti este un mijloc eficace de a salvgarda drepturile par-ticularilor fata de arbitrariul administrativ.

Tribunalul poate numai sä anuleze actul, daca e fäcutilegal, nu poate insa sä-1 perfecteze

In treacät fie zis, aceste drepturi ce se dau administra-liunii active de a condemna la amendä, care uneori, incaz de insolvabilitate, se transforma in inchisoare, suntexorbitante §i in contra Constitutiunii.

In rezumat deci, Statul räspunde de daune pentru ac-tele de autoritate fäcute in mod ilegal. Se excepteaza

www.dacoromanica.ro

1,34 PAUL NEGULESCU

numai actele de guvernamant si actele administrativecu caracter juridic.

53. Am arätat, 6, In general, prin actele admini-strative se pot atinge simple interese §i particularul atinsfu interesul sau, nu are posibilitate de a cere despligubiri ;ea, daca, din contra, administratiunea vatama un drept,partea vatämatii este Indrituitä sa se adr eseze Curii deCasatie pentru a cere anularea actului si a poi instantelorjudecatoresti ordinare ca sä cearä repararea prejuditiuluicauzat.

Este deci interesant, credem noi, a stabill ce se fate-lege prin drept §i ciad se poate zice cii este numaiinteres.

Prin drepturi, Intelegem posibilitati generate, sau maibine beneficii legate. Cum de pilda : dreptal de proprie-tate, dreptul de a face comen, dreptul de libera circula-liune. etc. Cu alte cuvinte, dreptul este o facultate, oposibilitate pentra individ prevazuta de legiuitor.

Pentru a lamuri mai bine chestiunea, s'a Mara unexempla. Sii presupunem cii administratiunea printeunact general, printr'un regulament aduce atingere drep-tului de proprietate, de pilda, stabileste ca obligatoriaserviciul de tot la canal, opreste constructiunile In anti-mite regiuni, ià masuri de salubritate, fa afar(' de pre-viziunile legii, ià masuri prin care atinge libertatea cul-tului, sau aduce atingere dreptului de libera circulatiune,stabilind pedepse pentru contravenienti. In aceste cazuridesigur cii nu avem de a face cu o atingere directa, caciregulamentul nu creiazä prin el Insus o situatiune juri,dica individuará, dar stabileste In favoa rea unui agentadministrativ posibilitatea de a creà situatiuni juridiceindividuale contrarii legilor. Adicti proprietarul, care nuar respectà dispozitiunile regulamentare prin care s'arInflintà sistemul de tot la canal, poate fi considerat cacontravenient i dat In judecatä penala pentru a fi pe-depsit ca amendä, si In caz de recidiva la Inchisoare-sau poate sii i se perceapa taxe pentru un serviciu pe

www.dacoromanica.ro


care realmente nu i-1 aduce comuna 5i care nu poateaveà caracterul unui impozit (argument art. 110 ultimaliniat constit. 5i 72 alin. 8 din legea consiliilor judetene).

Sub aceastá amenintare, proprietarul are dreptul saceara anularea regulamentului in ceeace il prive5te pedansul.

Alteori, actul administrativ poate creà in sarcina pro-prietarului o situatiune juridica individuala contrarielegii. De pilda, primarul refuza sa deà unui particularautorizaPunea de a construi pe terenul ski 5i aceastafärii nici un temeiu. Mäsura primarului creaza proprie-tarului o situatiune juridica nou5 contrarie legii.

Drepturile se impart in civile 5i politice.Drepturile politice sunt acelea pe care nu le poate

poate exercità decat numai cetätenii, cum de pi/da dreptulde a fi alegator 5i eligibil la Camera 5i Senat, consiliijudetene, dreptul de a fi jurat, etc.

Drepturile civile se impart in trei categorii : cea din--Wu coprinde pe acelea, care derivä din libertatea indi-viduall Cum dc ex. libertatea con5tiintei, inviolabili-tatea persoanei 5i a domiciliului, dreptul de libera cir-culatiune, libertatea muncii, adica drepturile pe cari con-stitutiunea francezä din 14 Septembrie 1791 le numeadrepturile omului.

A doua categorie coprinde drepturile de familie, cumde Odd : dreptul de a se casatori, de a adopta, de aexercità puterea paternä, puterea maritaiä, etc.

In fine, a treia categorie coprinde drepturile cari re-zulta din raporturile omului cu bunurile. Aceste dinurma drepturi se subdivid la randul lor in reale 5i per-sonale. Exemple de asemenea drepturi : drept de pro-prietate, de servitute; de creante. Numai aceste drepturi,adia drepturile reale 5i personale pot alcatui elementeleunui patrirnoniu, caci prin patrimoniu se intelege posi-bilitatea de a avea drepturi reale 5i personale, sau da-toril. De aceea, aceste drepturi din a treia categorie senumesc 5i drepturi patrimoniale, sau drepturi cdqtigate.

www.dacoromanica.ro

136 PAUL NEGULESCU

Merlin define§te drepturile cd§tigate, astfel: «les droitacquis sont done ceux qui sont entrés dans notre patri-moine, qui en font partie, et que ne peut plus nous ôtercelui de qui nous les tenons».

«Tels sont les droits qui dérivent immédiatement d'uncontrat, ceux que nous a confer& un testament dontl'auteur est décéclé, ceux qui se trouvent dans une suc-cesion ouverte, et dont nous a saisis la loi en vigueurau motnent de son ouverture» 0.

Drept ca§tigat, cu alte cuvinte este acel avantagiu, aceàvaloare pe cari o avem In mod definitiv in patrimoniulnostru §i a cárei conservare ne este garantatä de legiui-tor prin ajutorul unei actiuni. Statul garanteazä cu altecuvinte drepturile particularilor §i ordeateori acestedrepturi via in conflict Cu interesele generale ale Statu-lui, drepturile astigate nu trebue sA fie atinse ; cäci Sta-tul are drept misiune tocmai de a garanth drepturile ce-tätenilor. Si dacä cu toate acestea trebue Ca particularulsä fie antis in exercitiul dreptului säu, Statul trebue sä-1desdauneze de prejuditiul suferit in acest caz. Astfel glá-suesc art. 19 din Constitutiune, art. 481 C. c. precum §ilegea de expropriere pentru cauze de utilitate publicádin 20 Octombre 1864.

Legea .de organizare a Curtii de Casatie (din 1 Iuliu1903) face distinctiune intre drepturile patrimoniale §1celelalte drepturi.

Gaud printr'un act administrativ de autoritate, se vio-leazä un drept (art. 37 alin. 7) al unui particular, elpoate cere anularea actului. Cu alte cuvinte, pentru orcefel de drept violat se poate cere anularea actului. Cândinsá e vorba ca Curtea de Casatie sh deit ordin ca ad-ministratiunea sä procedeze intr'un anumit sens, in ca-zurile preväzute de art. 5 literile e §11, atunci se cere caactul administrativ sä fi violat un drept patrimonial alrecurentului.

1) Merlin, Répert de jurisprudence; cuviintul effet rétroactif, seepuneaIII, § I, No. 3.

www.dacoromanica.ro


In rezumat deci, cand e vorba de contencios de anu-latiune, este suficient ca particularul sti arate ca un dreptoarecare i-a fost viclat prin actul administrativ atacat,cand e vorba Irish de contencios de piing jurisdictiune,este necesar existenta unui drept patrimonial.

In toate cazurile insä, particularul va trebui sä jus-tifice cä are un interes ca sa ()Nina anularea actului,adicä sä justifice utilitatea deciziunii pe care o cere delajustitie.

Prin urmare este acela§ lucru ca §i când e vorba deo actiune ordinarä de drept privat, pe care o Intemeiazafnaintea instantelor judecatore§ti O.

Interesul se deosibe§te de drept prin faptul cä nu erecunoscut, nu e sanctionat de lege, a§à fuck se poatezice ca dreptul e un interes recunoscut de legiuitor. Depildä, orce locuitor dintr'o comuna are interes ca aface-rile comunii sil fie bine administrate, dar acest interesnu-i dä nici posibilitatea de a cere anularea actului, pecari il crede prejudiliabil pentru comunä.

In dreptul administrativ, adica atunci când e vorba deraporturile dintre administratie §i administrati, trebue sastabilirn principiul ca ordecateori interesul general esteIn conflict cu interesul particular, interesul general tre-bue sä predomine. Dar, nici °data interesul general nutrebue sä sugrume, sä violeze dreptul ca§tigat al unuiparticular. i, dacä uneori interesul general cere ca par-ticularul sä fie expropriat din dreptul säu, trebue caaceastä expropriere sä se facä In urma unei juste indem-nizari. In adevär, Statul este chemat sä facit ca dreptu-rile particularilor sä fie respectate §i nu este de admisca el cel dintaiu sä le violeze. Färä de acest principiu,nu ar fi posibil sä avem o organizare socialä' 2).

1) Vezi discursul ce am pronuntat in §edinta dela 13 Mai 1905 (Mo-nitorul Oficial dela 24 luniu 1905). Cu toate acestea vezi discursul d-luiC. C. Arlon pronuntat in edinta Senatului In ziva de 26 Mai 1905(Monitorul Oficial, 6 luliu 1905).

2) T. Huc, Commenlaire du Code civil, I, No. 60, p. 66. Laurent,

www.dacoromanica.ro

Droit civil, I, No. 153-161, pag. 226 si urm., Demolombe, Cours deCode Napoleon I; Vareilles-Sommières in Revue critique, anul 1893; DeFooz, Droll adm. belge, I, p. 213 si urm. ; Al. Degré, in Dreptul, 1900,pag. 202; C. G. Dissescu, Drept public roman, III, p. 819.

138 PAUL NEGULESCU

Cu alte cuvinte, un act administrativ ponte sä atinglun interes, dar nu poate sá calce un drept ca§tigat. Unregulament de politie prin care se interzice proprieta-rilor de cafenele sau de carciumi sa tinä deschise pra-väliile pesté miezul noptii, atinge interesul acestor co-mercianti, dar nu le vatämä nici un drept. Ace§ti negu-!Mori, In adevar sunt supu§i, In exercitarea drepturilorlor la toate masurile de politie, pe cari administratiuneale ià intr'un interes general. Se refuzä unui industria§acordarea avantagelor preväzute In legea pentru Incura-jarea industrici nationale din 12 Maiu 1887, el nu vaputeà sa ceara nici o despagubire, cad nu i s'a atinsun drept, ci numai un simplu iteres.

In practica, deosebirea aceasta intre simple interese §idrepturi cc4tigate este foarte delicatä. Cateva exemplene vor dovedi aceasta.

Legea drumurilor recunoa§te administratiunii (art. 10)dreptul de a modifica sau suprima drumurile publice,oridecateori interesul general cere aceasta. Proprie-tarul märgina§ are el lush' totdeauna drept la desp;igu-hire pentru prejudiciul suferit prin modificarea sau supri-marea drumului ?

Noi credem cä acest drept existá numai atunci candprin faptul administratiunii, proprietarul este privat dedrepturile care eran corforme cu destinatiunea de interesgeneral, la care domeniul public era consacrat. AA depildä se desflinteaza ea desavar§ire o strada, a§à 'neatproprietarii de pe aceà stradä nu mai au drept de tre-cere, credem cä cererea de daune pe care ar face-oproprietarii ar II legitimatd ; cáci trebue sä recunoa§temproprietarilor vecini un drept sui-generis asupra sträziide a aveà ferestre, e§ire §i scurgere §i aceasta avand

www.dacoromanica.ro


izovrul lu situatiunea locurilor, inteun fel de quasi-contract 9

Alti autori consider5 c proprietarul märgina§ nu arenici un drept asupra drumului public §i prin urmare nicio indemnizare nu-i este datoritä din cauza suprimäriidrumului: cäci, zic partizanii acestui sistem, administra-tiunea când a fäcut stradä nu §i-a luat nici o obliga-tiune fatá de particulari de a nu o desflintà mai Lärziu:declasand-o, cord. art. 10 din legea drurnurilor, admi-nistratiunea uzeazii de dreptul suiu i qui suo jure utiturneminem laedit ; ea face un act de autoritate in limiteledrepturilor sale stabilite prin lege §i deci particularul nueste indrituit sii cearä despägubiri 2).

Dupä noi, solutiunea preconizatá de partizanii acestuisistein este nedreaptä. Particularul prin faptul suprimärii

Dalloz, Rép. Voirie lcrr. No. 122; Curtea din Orleans, 5 Martie1869; Dalloz, 1869, 2, 217.

O altä tcorie sustine ci proprictarul vecin ar avea un drept de ser..vitute asupra drumului public coast& nd In dreptul de a aveà ferestre,esire i scurgere si aceasta in virtutea unei conventiuni tacite intervc-nite intre administratie si dansul. Administratiunea deschizand drumuri,a indemuat pe proprietarli marginasi sE construiasca. (Demolombe, X I;699; Laurent, Dr. cio., VII, 131 si urm. ; Dalloz, Propriélé No. 166)

Sistemul, dui:4 noi, e inadmisibil. Inteadevar, donaeniul public nupoate face oblectul unei conventiuni valabile, fiind lucru in afar% decomer! (art. 478, 963, 1310 C. c.); neputand fi instreinat nu se poateconstitui nici o servitute asupra lui (alienare partiale). Si apoi, carac-terul esential al unci servituti consta intr'o desmembrare a fonduluiservant In profitul fondului dominant. Or, acest caracter nu se gasestein speta noastrii, cEci folosinta pe care o trag dintr'un drum public econforma ea destinatiunea lui chiar. In fine, proprietarul fondului ser-vant nu poate face nimic ca sä diminueze servitutea, pe cati vremeAdministratia are acest drept. In acest sens Putna, Dreplul 37/92; Ca-satia I, Buletin 1883, pag. 944.

Altii sustin ca proprietarul vecin nu are deck un drept precar(Toullier, Dr. &v. V, 479; Duranton, V, 296, 298; Proudhon, Domainepublic, I, 363, 370); ei recunosc totus, ca, in caz de suprimare de stradii,proprictarul marginas are dreptul de indemnizare. Dar pe ce interne-laza acest drept cand e vorba numai de o simpli tolerantä ?

Berthélérny, Droll administratif, p. 432.

www.dacoromanica.ro

1) Curtea de apel Buc. s. II. No. 179/87, Dreptul, 1888, pag. 6; Casa-fie 1, No. 16/79, Buletin 1879, pag. 101-102 ; Casatie I, No. 345, Bute-tin, 1893, p. 944; Ilfov I, Dreptul, 30/83; Curtea Bucuresti, I, Dreptui 30/83.

140 PAUL NEGULESCU

drumului nu mai are e§ire, proprietatea sa e inchis5 ;valoarea imobilului avänd acces la strad5 era cu multsuperioarä valorii pe cari ar aveä-o acela§ imobil fijadInchis, ne mai avänd e§ire in stradä. Administratiuneanu trebue prin faptele sale s5 aduc5 asemenea pertur-häri in avutul particularilor cari, dupà noi, au un dreptasupra striizii, un drept sui generis, avand isvorul in si-tnatiunea locurilor, am putea zice cà acest drept ar finäscut dinteun gansi-contract. Prin urmare proprietarulriveran ar avea drept de despägubire in cazul numaicänd dreptul de folosintä ce exercità erà conform cu des-tinatia esential5 a domeniului public ; din conträ nici odespägubire nu se ponte aeorda, &Ind folosinta, de carise bucurä märgina§ii, erà abuzivä sau nu corespundeàdestinatiunii esentiale, la cari domeniul pubilc ern afec-tat1): caci, in cazul acesta, proprietarii m5rgina§i nu audeceit un simplu interes pentru mentinerea stárii de lu-cruri ; nu pot pretinde cä au vreun drept.

S5 presupunem cà Administratiunea mic§oreazá sau in-chide o stradä transformând-o in fundätur5. Proprietariimärgina§ii putea-vor oare s5 cearä despägubiri?

Dup5 noi, din momentul ce strada rämäne destul delargä a§à incat, proprietarul poate sá-§i exercite dreptulsäu de vedere, de trecere §i de scurgere, nu poate fi loela indemnizare. In adevär, autoritatea comunal5 nu s'aangajat ca sä nu modifice starea de lucran i existente, eaponte sd o faeä f5rä a fi expusä la nici o daunä din mo-mentul ce respectä indatoririle quasi-contractuale ce arefatä de proprietarii m5rgina§i ; numai atunci, administra-tiunea poate fi obligatä sä pliiteasch despiigubiri, andprejuditiul e direct §i material. De pildä o stradä estetransforrnatä in fundäturä, proprietarul unei cafenele deacea stradä '§i vede diminuAnd clientela sa prin acest

www.dacoromanica.ro


§i fapt al Primáriii, el suferä o paguba realä importantáCu bate acestea nu poate cere nici o daunä pentru aeea-stä pagubá indirecta 0.

Domeniul public neputarid fi apropriat, §i deci nepu-Vaud fi supus vreunui drept de servitute, orce folosintape care o are un proprietar, §i care nu e conforma cudestinatiunea de interes general, la care domeniul publiceste consacrat, nu constitue decat o simplä tolerantä,pe care administratiunea poate sä o retragä, farti sii fieobligata sd dea vreo despägubire proprietarului. De pildaproprietarul are o scar& care da in strada, o bancä sauun balcon. Administratiunea poate sa-i retragä concesi-unea, sau sä nu-i mai tolereze de a avea astfel de lu-cruri, care nu inträ in destinatiunea drumului public,färä ca proprietarul si aibä vreun drept de despägubire 2).

Autoritatea comunala transformä o stradä intr'o fun-daturä, ea cedeazä unui particular o portiune din terenulunde strada a fost lachisä ; aceasta ià. posesiunea dedânsa §i intercepteazi accesul cu un zid. Proprietariivecini pot oare intenta actiune contra celuia care detineportiunea din lerenul vechei strade, ti pot oare ceredistructiunea lucraritor efectuate : pot ei cere dauneadministratiunei pentru acest fapt ?

Chestiunea se reduce la a se §ti dacä administratiuneaa putut in mod valabil sä facä asemenea acte. Or, §timea ea are asemenea drept. Proprietarii märgina§i deci,nu vor putea cere mentinerea stradei legal transformateIn fundä tura ; nu vor putea cere nici daune, cad asuprastrázii, chiar transformatä in fundatura, proprietarii potsä-§i exercite dreptul lor de vedere, de trecere §i descurgere ; ei nu pot cere daune pentru diminuarea valoare

C. Apel Bucure§ti, 11. Dreptul, 1/88; Curtea Apel Buc. I, No. 188,Curierul Judiciar, 30/92; Putna, Dreptul 37/92; Apel Bucureqt;, Drep-tul, 30/83.

Casatie. I, No. 322/91, BuIctin, 1391, p. 927; Trib. Dorohoiu, Dreptut25/91.

www.dacoromanica.ro

Curtea Bueure0i II, Dreptu11/88Hauriou, Précis de droit administralif (edit. IV), pag. 2G8; Fuzier-

Herman, Repert. génér. du droil français, mean tul Acte administratif,No. 60 §i urm.

I 42 PAUL NEGULESCU

imobilelor lor, intrucat indemnitate nu poate fi acordatädecat pentru un prejuditiu direct §i material 1).

54. Nu trebue sa confundam actul administrativ cufaptul personal al functionarului.

Faptul personal nu se raporteaza la un obiect care arintra in atributiunile functionarului. De pildii, un func-tionar comite o crimä sau delict, avem a face cu unfapt personal ; functionarul face acte care sunt cu totulIn afara de atributiunile sale, actul sävarit este iar4un fapt personal. Trebue insä adiiogat ca pentru a aveaun fapt personal, se cere ca functionarul sa fi §tiut eaactul ce sävar§e§te depa§e§te limita atributiunilor sale,sau in cazul cand nu a §tiut aceasta, croare sa fie foartemare, adich' sa fie, din partea sa, dol sau culpa lata.

AO, daca limita competintii functionarului nu e precisdeterminat5, astfel In cat chestiunea de a se §1.1, dacael este sau nu competent asupra unui punt, este idecisa§i daca el face un act, in asemenea conditiuni, un poatezice ca avem a face cu un fapt personal ; actul facut eun act administrativ. Importanta deosebirii intre acteadministrative §i fapte personale ale functionarului, estech., pentru cele dintaiu, resposabilitatea administratiuniipoate fi angajata, pentru cele de al doilea nu raspundedecal numai functionarul 2).

Vom reveni asupra acestei chestiuni in mod. mai de-taliat in capitolul urmator.

Bibliografie: Aucoc, Conferences sur l'administrationet le droit administratif, I, No. 285 §i urm.; Batbie, Précisde droit public administratif, I, pag. 212 i urm. ; Berth&lémy, Traité elem. de droit administratif, Paris, 1901, p.21, 46, 72, 93; Béquet-Laferriére, Répert du droit adult-

www.dacoromanica.ro


nistratif, cuvân tul Acte administratif ; Dareste. De la justiceadministrative en Farnce, pag. 220; Hauriou, Précis dedroit administratif, a IV-a editiune, Paris, 1901; Simonet,Traité du droit public el administratif, 1902; De Fooz,Droit administratif beige, I; A. Giron, Droit administratifde la Belgique, a II-a edit., 3 volume, C. G. Dissescu, Cursde drept public romdn, III.; Jéze (Gaston), Les principesgénéraux du droit administratif, Paris, 1904.

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL VI.

Teoria functiunilor publice

55. Funcionar public. 56. Natura juridia a funcyunii publica.57. Numirea functionarilor publici priu decret regal, prin deci-alune ministeriali, prin alegere, functionari cu contract.-57 bis.Situatiune preotilor li a monahilor. 58. Jurimintul functionari-lor. 59. Retribuyunea functionarilor. 59 bis. lerarhie, pre-seanta, costura. 60. Statistica functionarilor la noi. 61. Ex-tensiunea functionarizmului. 62. Stabilitate ;II inamovibilitate.63. Legislatiune comparatft.-64. Misuri disciplinare. 65. Rayo-carea functionarilor. 66. Garanyile functionarilor fati de ad-ministratii. 67. Garantiile administrayilor fati de functionati.68. Responsabilitatca administratiunii fati de functionari.-69. Re-sponsabilitatea functionarilor fati de teryi. 70. Fapt personalal functionarului. 71. Responsabilitatea funcyonarilor fati deadministrayune. 72. Dreptul la pensiune al funcyonarilor.73. Date statistice asupra pensiunilor servite de Stat. 74. In-cetarea functiunilor.

55. Expresiunea functionar public nu are un sensprecis.

Dupä unii, functionarii publici sunt acei cetäteni cari,depozitari sau auxiliad ai puterii publicd, concurg in-tr'un mod oarecare §i hile() sfedi mai mult sau maiputin inaltd la administratiunea Prii §i la gestiunealucrului public 1.), sau mai bine functionar public este

1) Chante-Grellet et Piehat, Des fonclionnaires publics, Paris, PaulDupont, 1900, P. 37; Curtea Bucure*ti, II, No. 174j1900, Dreplul, 71/900.

www.dacoromanica.ro


acela care, fiind numit de autoritate, colaboreaza inmod continuu la un serviciu public in schimbul unoravantagii pecuniare sau onorifice 9.

Mai sunt §i alte definitiuni ale functionarului public,multe din ele sunt ins5 incomplecte. Aà bunioarä candse zice cat functionar public este acela care detine o por-tiune din suveranitate, avem o definitiune incomplecta ;cáci o mare parte din functionari nu fac nici un act deautoritate, cum de ex. un arhitect, un inginer, un pro-fesor, un desenator, un copist, §i cu toate acestea nuse poate zice ea ei nu sunt functionari.

56. Cum se pot defini raporturile care existä intreStat §i functionar §i care este natura juridid a functiuniipublice ? lath' o problema foarte dificild.

Dupd multi autori, funcliunea publicä este un mandat,In care Statul ar juca rolul de mandant, iar functionarulpe acela de rnandatar. Dar, dach admitem ideia demandat, trebue sä consideram Statul ca persoana dedrept civil, ca persoana moralä capabilä de a aveà drep-turi §i datorii §i de a puted ti reprezintatä prin man-datari. Or, dacä Statul poate fi considerat sub acest as-pect, nu e mai putin adevärat cä principalul aspect subcare Statul trebue privit este acela de putere publicä.ii, privit din acest punct de vedere, nu se poate zice

cä Statul lucreazä prin mandatari. Un judecätor candpronuntá o sentintä, un primar cAnd (15 o ordonantä nusunt mandatarii Statului sau Comunei, persoane morale,ei lucreaza ca detentori ai Suveranitätii. In afarä deaceasta, mandatul prin natura sa este gratuit, pe catävreme functiunea public5 prin natura sa e salariatä.

Dupä unii autori, trebue sä facet"' o deosebire intrefunctiunile publice. Sunt unele functiuni, in care func-tionarul exercit5 acte de autoritate, lucreazá ca deli-nätor al suveranitatii; sunt altele lush% in care functio-narul face numai acte de gestiune. De pilda un prefect,

1) Berthélémy, Drod adm., pag. 56.P. Neguleseu. Tratat de Drept Administrativ ed. II. 10

www.dacoromanica.ro

146 PAUL NEGULESCU

un judecator, un procuror, fac de ordinar acte de auto-ritate ; un inginer, un arhitect fac acte de gestiune. Au-toritatea publich când nume§te pe un prefect, pe un ju-decator ii nume§te ca putere publicä, §i ca sii exerciteputerea publica; cAnd nume§te un arhitect ca sa supra-vegheze constructiunea cltidirilor publice §i mai tarziupentru a supraveghia intretinerea lor, and nume§te ungrädinar pentru a ingriji de grädinile publice, face acela§lucru pe care l'ar face §i un particular bogat.

In primul caz, nu se poate face nici o apropiere futreraporturile care existä futre administratie §i funcionar§i intre raporturile cari ar exista Intre 2 particulari. Incel de al doilea caz, raportul acesta e foarte asemänátorCu raporturile de drept civil, care ar existà intre 2 per-soane, dintre care una i§i inchiriaza serviciile celuilalt.

Dovadä despre aceastä asemänare e §i faptul ea chiarun strain poate ocupà o asemenea functiune, fiind numitca contract ; cä ceva mai mull un asemenea funcionarobtinand un congediu, poate recomandà o persoanä,care sii-i tinä locul §i nu are nevoe pentru aceasta decknumai de consimlimântul administratiunii, intocmai ca§i cum ar fi vorba de raporturile dintre 2 particulari.Cand e vorba lima de functiuni de autoritate, tunctio-narul nici ()data nu poate fi numit cu contract ; nici°data el nu poate fi inlocuit decat tot de un functionarde aceea§ categorie.

In primal caz deci, avem rapovturi cari nu se pot ase-mänà cu acele cari existä in dreptul civil, in cel de aldoilea caz, avem raporturi asemänätoare ca o locatiune.de servicii1).

Alti autori considerä functiunea ca un contract dedrept public. Asemenea contracte de drept public, ei maigäsesc in nationalizare §i in concesiuni. Am aratat deja,

1) Berthélémy, Traité egmentaire de droil administrant, p. 56; Nézard,Théorie juridique de la fonction publique, tezA, Paris, 1901. Acest sistema fost adoptat de nol in prima ediiiune a acestui tratat, pag. 93.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT AnmaiisTF.Ariv 147

-vorbind despre naturalizare, cä aceasta teorie nu ni separe fondat52).

Dup5 noi, numirea functionarului este un act unila-teral de putere public5. Numirea functionarului nu este-cauza generatrice a situatiunii sale ; caci el nu detine pu-terca dela persoan5 care face numirea sau dela aceia cari-file alegerea, dar dela legea, care organizeaza functiunea.u alte cuvinte, legea organizeazä functiunea cu atribu-tiunile si obligatiunile ce g5seste ca cale. Pentru ca unindivid s5 exercite aceste atributiuni are nevoe de unfapt. Acest fapt este desenmarea de c5tre o autoritate saude cätre un corp electoral, desemnare care se face prin-tr'un act voluntar de putere public5. Pentru a fi numitin functiune niel nu e nevoe de acceptare si de acea func-tionarul numit, chiar färä voia sa, trebue intr'un anumittermen sau sä se prezinte la post sau sa demisioneze,.c5ci altmintrelea poate fi inlocuit sau ajar destituit (art.86 si urmätoarele din legea de organizare judecAtoreascaart. 45 alin. 2 din legea politiei).

Importanta acestei distinctiuni este considerabilä. Daca-admitem c5, in uncle cazuri, functiunea publicä cste uncontract de locatiune de serviciu, atunci acest contractnu poate ti desfiintat fárä un just motiv si numai prinvointa uneia din parti, färä s5 recunoastem pärtii celei-lane, dreptul de a cere daune interese, pentru refuzulde a executa contractul.

Pe cdt5 vreme, daca numirea in funcliunea publicaeste un act unilateral de putere public5, prin care sedetermin5 o anurnitti persoana ca sa exercite, in anu-mite conditiuni, anumite atributiuni determinate de lege,.atunci negresit ca actul fijad unilateral, fiind de putere

1) Vezi pag. 12. AceastA teorie este impartäsitA la not de savantuijurisconsult, d. N. Mandrea, Curler judiciar 8/905, pag. 60.

Pc ling5 autorii citati la pag. 12, sustinind ideia de contract de dreptpublic, adaogi : A. Kammerer, La fonclion publique en Allemagne, Parts,1899, (tea), pag. 90 al urmittoarele.

www.dacoromanica.ro

Vezi Desbaterile parlamentare urmate asupra acestul articol, No-nitorul Oficial sedintele Camerei si Senatului din Alai 1905.

Dionisie Fotino, Isioria generald a Daciei (traducere G. Sion), II,p. 265 si urrn.

148 PA UL NEGULESCU

public5, poate fi retras, adicá functionarul poate fi hilo-cuit, daca, In condinunile stabilite de lege. nu se aratfica functionarul prepus ca sa exercite aceste atributiuni,este inamovibil sau stabil.

Cu alte cuvinte, in principiu, actul de numire fiindunilateral §i de putere public5 poate fi retras §i func-tionarul inlocuit printr'o alta persoanä- afarä numai decazul cand legea stabile§te pentru functionar o situanunedq stabilita te.

Aceste principii sunt consfintite §i de art. 5 lit, i dinlegea de organizare a Curni de Casatie 1).

57. lnainte de regulamentul organic multe din func-tiuni erau venale §i se vindeau de marii dregatori aiStatului. Dionisie Fotino 2), ne spune cä marele ban alCraiovei avea dreptul sä válida O multime de slujbe §i6 prin acest mijloc f§i procura un venit insemnat, camla vreo 30.000 lei anual ; acela§ drept 11 aveau §i mariivornici de tara de sus §i de tara de jos, marele spätar§i In genere ton marii boieri.

Prin Regulamentul organic, atat In Muntenia cat §i InMoldova se desflinteazä venalita tea functiunilor. Func-tionarii sunt numiti de Domn. Acela§ principia fii pro-clamat §i in conventiunea din Paris dela 1858.

Constitutiunea noasträ prin art. 93 stabile§te, cä Re-gele ca §ef al puterii executive, nume§te In funcOunipublice. Cu toate acestea, sunt unii functionari, cumde ex.: primarul §i ajutoarele sale, cari sunt ale§i de con-siliul comunal §i numai confirman prin decret regal,(art. 54 §i 55 din legea comunalä dela 7 Maiu 1887) ;altii nici nu au nevoe de asemenea confirmare, cum depildä, consilierii comunali §i judeteni, cari sunt ale§i decorpul electoral ; sunt alti functionari numiti numai de

www.dacoromanica.ro


rninitrii (art. 25 din legea dela 19 Aprilie 1892 pentruorg. serv. adm. centr. a minist. de interne ; art. 28 dinlegea dela 4 Sept. 1892, pentru org. adm. centr. a Mi-nisi. Cultelor §i Instr. publice, etc.), altii ale§i de Con-siliul comunal §i confirmati de primar, sau ale§i de Con-siliul comunal §i confirmati de Consiliul permanent,astäzi de prefect (art. 84 din legea comunala dela 7 Main1887; art. 109 din leg. Consil. judetene din 1894); saunumiti de primar (art. 68 din legea pentru organizareacomunelor urbane dela 31 Iulie 1894).

C. A. Rosseti a propus in parlament ca i functiuniledia magistraturä sa fie elective, propimerea Insä nu afost admisa 1).

La numirea in functiuni, leginitorul stabile§te uneleconditiuni, 8§4 se cere calitatea de roman ; in mai toatefunctiunile, se cere conditiuni de varstii ; in toate func-nunile de auloritate, femeile nu poi fi admise2); in al-tele se cere recomandare din partea unor anumite cor-puri. A§A, pentru numire in functiunea de consilier laCurte de cornturi, Adunarea deputatilor faceä, panä la le-gea din 29 Ianuarie 1895, o listä de prezentare, dupä carenumeä apoi Regele ; pentru numirile de profesor univer-

Electivitatea magistraturil existà In Elvetia. Judecatorii sunt alesipe un timp determinat, null direct de alegiltori, allii de marcle Con-sillu. Modul de alegere variazi dupi Constitutiunea fieciirui canton.Pentru tribunalul federal din Lausana, care joacä rol de Curte de Ca-satie pentru Intreaga Elvetie, membril el sunt ales( de parlament pentruun interval de 6 ani. (Vezi Favey, In 'Bulletin de la société de légis-lation comparée", anul 1881, pag. 50; G. Demombynes, Les constitutionseuropéennes (a 11-a editie, II, p. 343 sl urm.). In Rusia, judecAtorli depace sunt alesi de Consillul distrIctului. (Demombynes, op. cit., II, pag.620). Electivitatea judecitorilor existA si in multe State din Americade Nord.

In functiunlle de autorltate, funclionarul trebue a fie romfin sls5 aibii toate drepturile politice ; femeia neavind ezercifiul drepturIlorpolitice nu poate exereità asemenea functiuni, nu poste fi judeator,prefect, etc. In funetiunile de gestiune IAA nu se cere asemenea condi-tiuni, deci femeia ponte ocuph o astfel de functiune.

www.dacoromanica.ro

1) Art. 32 alin. 6 din Iegea invatämànt. secund. i superior dela 24Martie 1898, etc.

150 PAUL NEGULESCU

sitar se cere recomandarea senatelor universitare unite-cu consiliile facultätilor respective.

Toate aceste exceptiuni sunt stabilite prin legi speciale,Constitutiunea Insä stabileste regula generalä, cà numireafunctionarului se face prin decret regal. Aceste excep-tiuni sunt pe de alti parte si aplicatiune a principiului,sau mai bine zis a desideratului pus in art. 107 din Con-stitutie, ch anume organizarea judeteanä si comunal ä shse facä pe baza decentralizirii. Or, o aplicare a princi-piului descentraliz5rii este si faptul eh numirea functio-narilor acestor administratiuni s5 se fach de autorit5tile-locale, iar nu de puterea centralä. Apoi ar fi si dificiica pentru numirile cele mai putin importante sS inter-vinä un decret regal. Aceasta a f5cut ca pentra nurnirilede mici slujbasi de biurouri, legiuitorul sh stabileasc5nu mai e nevoe de un decret regal, ci o simpli deci-ziune ministeriald e suficent5.

In unele cazan, si anume pentru uncle functiuni degestiune, administratiunea poate angajà ea contract o.persoani care sh exercite aceh functiune. Asi adminis-tratia poate angajh Cu contract un profesor, un arhitect,un inginer un avocat ca sà faci anume servicii 9. Este-vorba ad ì de o adevirati localiune de servicii, fapt caremiliteazi in favoarea teorii ce sustinem c functiunilede gestiune sunt adev5rate locatiuni de servicii.

Nu se poate spune acela lucru despre functiunileautoritate ; c5ci nu se poate concepe, inteadevär, cafunctiunea de prefect, procuror, judecätor sti fie exer-citatti de un strein in baza unui contract.

Prefectul, procurorul sunt numiti de puterea suveranäpentru ca sá exercite acte de suveranitate ; ei sunt consi-deratii cá are delegatiume (lela natiune fnstís (art. 31Constitutie).

57 bis. Preotii 5i monahii sunt functionari publici ?Chestiunea e foarte discutatä in doctrina francez5.

www.dacoromanica.ro

In acest sens : Andrè, Législation ecclésiaslique, pag. 119 ; Dalloz,Riper' alph. cuvantui Fonctionnaire public, No. 51; Le Senne, Condi-tion civile et polilique des prélres; Ducrocq, Cours de droil adminislralif.

ChanteGrellet et Pichat, Des fonclionnaires publics, p. 107 $i urm.


Unii autori sustin c`d preotii nu sunt functionari pu-blici, de oarece functionarul îi exercità atributiunile saleIn baza numirii fdcutd de puterea publicd, pe catä vremesacerdotiul este de o naturä cu totul spiritualä, carenu-§i ponte aveà origina Intr'o numire fdcutd de pute-rea lumeascd.

Daca preotul ar fi functionar public, adaugd ace§ti au-tori, ar trebui sit' fie supus Statului i sà primeasca or-dine dela ddnsul in materie religioasdi).

Dup5 noi, cultul ortodox, care este cultul dominantin România (art. 21 din Constitutie) formeaz5 un ser-viciu public 2); biserica, la noi, este o instifutiune de Stat.

In adevdr, de.9 preotul In exercitiul ministerului sdu re-ligios nici nu depinde de Stat, nici nu prime5te puterilesale dela ddnsul, ci dela Dumnezeu, prin intermediulsuperiorilor sii ierarhici, cari ii pot da instructiuni inaceastd privinta, nu e mai putin adevdrat cà Statuldetermind coadltiunile in care cultul ponte fi exercitat,§i, din acest punct de vedere, preotul detine puterile saledela Stat, c5ruia i datorqte supunerea §i care-i plate§teo lead (legea clerului mirean dh 1 Iunie 1893).

Diverse legi numesc pe preoti functionari. AA depildd : legea pensiunilor din 16 Martie 1902, In articolul1 ii nume§te frinctionari eclesiastici, codal penal face preo-tilor o situatiune speciald prin art. 211, _93 ann. 2, etc.

58. Orce functionar de ram administrativ sau jade-catoresc trebue sd depue jurdmant de credintd Regelui§i Constitutiunii. Legile de organizare ale diverselorservicii stabilesc formula jurdmdutului, pe care functio-narul nou numit este chemat s5-1 presteze (vezi art. 26din legea dela 19 Aprilie 1892, pentru org. adm. centr.a Minis, de interne, art. 35 din legea dela 13 Febr. 1894pentru organiz. Minist. afac. streine).

www.dacoromanica.ro

152 PAUL NEGULESCU

Functionarul public, care va fi intrat in lucrarea func-tiunii sale lnainte de a fi prestat acest jardmánt profe-sional, poate sá fie pedepsit Cu o amendá reprezentândjurnatate din salariu sat] pe o luna (art. 163 C. p.)

Calitatea de functionar nu este capatatá, in mod com-plect, pentru noul numit, decât dupa prestarea juraman-tului. Actele facute de un asemenea funcionar sunt nule,(art. 82 din legea de org. judecatoreasca dela 1 Sept.1890); de asemenea numai de atunci incepe sä curgäsalariul.

Intr'adevär, s'ar puteà zice, ca la o numire inteo func-tiune publica ca §i in orce conventiune, trebue sä existemanifestarea a 2 vointe. Statul 1§i manifesteaza vointaprin numirea ce face, iar functionarul depunând jurä-mântul.

In legile administrative, se stabilege ca functionarulfransferat sau inaintat nu mai depune inch odatä jurämänt(vezi articolul citat din legea dela 19 Apr. 1892), pecatä vreme functionarii din ramul judeatoresc depunjurámantul prevazut de art. 80 din legea pentru organi-zarea judecatoreasca dela 1 Sept. 1890, ordecateori suntinaintati ; numai in caz de stramutare in aceea§ functiune,ei sunt scutiti de aceasta obligatiune (art. 81).

Cu toate acestea nu se poate spune ea' persoana numitäintr'o functiune publica nu are intru nimic calitatea defunctionar, mai inainte de a fi depus jurämänt.

Sunt, inteadevär, unele functiuni, din cele de gestiune,unde nu se cere ca functionarul nou numit sä depunäjurämant. A§A profesori suplinitori §i docentii nu depunjurämänt, deg sunt functionari.

Se poate dar zice ca depunerea jurämäntului este oobligatiune impusä functionarului, dar care este indepen-dentä de delegatiunea pc care el a primit'o °data Cunumirea ; dar legea, de cele mai multeori, considerá'a§à de mult indeplinirea acestei obligatiuni, Meat nuabiliteaza pe functionarul numit, care nu a fost urmätoracestei indatoriri, nu-i da salariu decat din momentul

www.dacoromanica.ro


Indeplinirii acestei formalitáti ; ha Incä, cevä mai mult,11 pedepse§te, dac5 a fäcut acte, care inträ In atribu-tiunile functiunii sale, mai Inainte de depunerea jurä-rnântului (art, 163 C. p.).

59. Am arätat ea nu orce raport de serviciu, care arexistà futre Stat §i un particular, conferd acestui din urmäcalitatea de functionar.

Obligatiunea de facere, praestare, pe care o persoan5ar avea-o fatä de Stat, ar puteä si aibä .ca bazg un con-tract de locatiune de servicii ordinare. De pild5 un In-treprinz5tor de lucr5ri publice care ar contractà cu Mini-sterul de instructie pentru constructinnea unui local deliceu, este tinut sä-5i Indeplineascä obligatiunile sale de-rivand din acest contract, de asemenea o persoanä carear fi Inchiriat dela Comunä accizele comunale, Inaintede legea din 1 Martie 1903, asupra desflintärii accizelor.

Obligatiunea Insä, pe care un particular o are fatä deStat, ar puteä sä aiba ca baz5 un raport de putere, de-.rivänd din faptul ea' Statul ca titular al suveranilätii aredreptul s5 ceara servicii dela locuitorii tärii. A§A soldatul,juratul, Indeplinesc indatoriri de acestea, ordonate de Stat.

Toti ace§tia de§i Indeplinesc functiuni publice, colabo-reazd la un serviciu public, nu sunt Irish funclionari.Functionarul, Indeplinind functiunea ce i sa Incredintat,nu-§i face numai datoria de cetätean sau supus, cum fiface soldatul. sau juratul. Trebue sä intervie un acord devointe Intre Stat §i functionar, pe cätä vreme soldatul I§iface numai datoria ; functionarul nu se aflä nici In situa-tiunea antreprenorului care ar contractà ca Statul, c5ciacela nu este supus la altä obligatiune deck a§i indepliniindatoririle stipulate prin contract 9.

Functionar public este numai acela care, fiind intratIn serviciul Statului, Indepline§te In mod continuu o func-tiune public5.

1) No/lama funciiune publiccl, este susceptibili de o acceptiune multmal larga cleat notiunea funclionar public ; caci, dupa cum am vlizut,juratul sau soldatul Indeplinesc functiuni publice ¡Ira a 8 functionari.

www.dacoromanica.ro

1) Vezi un excclent capitol In Ihcring, L'éuolution du droll, No. 103.

154 PA UL NE GULESCU

Cum lush' functionarul are nevoe de intreaga sa acti-vitate pentru a putea indeplini cu scrupulozitate misiuneasa, functiunea sa absorbindu-1 dela orce alth ocupatiune§i chiar legea in marea majoritate a cazurilor, oprindu-1de a exercità orce pith' profesiune, este just ca Statulpl5teascä functionarului o leafd.

Am vazut, c5, dup5 unii autori, functumea public5 s'arputea aserndna cu locatiunea de servicii, iar leafa func-tionarului cu salariul lucriitorului : ambele fiind retribu-tiuni ale muncii. Leafa functionarului insä prezintii maimulle caractere, care o deosibe§te de salariu. A.à:

Leafa frinctionarului nu este echivalentul serviciuluif5cut, in aceea5 mäsurä in care este salariul lucrtitorului.In adevär, ea nu variaz5 dupä capacitatea t;i dup5 muncadepusi de functionar : toti functionarii de aceia5 categorieprimind aceia5 lead fixatd prin lege ; ea nu variazi nicidup5 cerere §i ofertä. Circumstantele acestea putfind servinumai In ce priveste inaintarea functionarilor.

PI general leafa este inferio irá a(leväratului echivalental muncii depuse, ea este calculat5 mai mult ca s5 (leafunctionarului posibilitatea de a5i sustine o situatiuneconformä cu rangul ce ocupä. Statul d5 o lead mai mareaceluia c5ruia importanta functiunii ii cere o cheltuialámai mare 1). si, in general, functiunile 'cele mai binepliitite nu sunt acelea, care cer cunostinte mai intinse,ci acelea, uncle titularul exercitä cea mai mare puterede comandament sau are cea mai mare r5spundere. Depildä un prefect, un general, un ministru plenipotentiar,sunt pl5titi mai bine decät un profesor universitar, sauun director de laborator.

Leafa functionarului are caracterul de pensiune ali-mentar5, c5ci art. 405 C. pr. c. stabilete c5 lefurile func-tionarilor nu pot fi cedate, nici urmdrile decat numai pentrualimente §i alte creante privilegiate, intocmai ca pen-siurnle alimentare despre care vorbete art. 408 pr. c.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV

Ca consecintä leafa functionarului se datorete, Cu toatec5 functionarul nu indeplineste in mod efectiv servicials5u. A5à autoritatea 1)ublic5, de care dansul depinde poatesa-i acorde un concediu, su poate s5-1 pue in disponi-bilitate §i, cu toate ch. el in asemenea cazan i nu mai de-pune nici o muncä, totui functionarul are drept la leafaintreagii in caz de concediu, la o portiune numai §i pentruun anumit timp in caz de disponibilitate.

Plata lefei pe intreaga lund este datoratà, de§i functio-narul n'a servit deck o parte din tuna §i leafa se pia-tete cu anticipatie.

Leafa unor functionari se compune din cloud partiuna numitti propriu zis leaf5 §i alta numith la unif indem-nizare de locuint5, la altii cheltuieli de reprenzentatie,diurna. Chestiunea de a se §ti, dacti aceastä indemnizarede locuinta sau cheltuieli de reprezentatie, sunt §i dânseleincesibile §i neurmaribile, a fost de multeori dedus5 injustitie, i a fiieut obieetul mai multor sentinte judeca-tore§ti. Unele instante §i curtea noastra suprema consi-der5 câ indemniziirile de locuinta pot fi urmarite, caciart. 1718 C. c. stabilind principiul general ca intreagaavere mobilä §i imobila a debitorului formeaaa gagiulcreditorilor sai, art. 409 nu este decât o exceptiune destricta interpretare. Or, in acest articol nu se vorbestedecât de leafa ftmetionarilor, iar nu de indemnizäri delocuinta, cari, in asemenea caz, intra in regula generalä

prin urmare pot fi urm5rite. Alte instante considerd ciiaceastä indemnizare face parte integranta din leafa func-tionarului, intrucat, conform legii de pensiuni din 16.Alartie 1902, art. 52 (5i regula mentului pentru aplicarealegii, art. 10), indemnizärile de locuintä §i diurnele suntsupuse la retineri pentru pensiuni, Intocmai ca lefurile0;se uita insa eLi ele nu intrii in calcul pentru (ixareaquantumului pensiunii.

Obligatiunea Statului de a servi mijloace da exis-

1) C. Ap. Bucureti, decizia 76/903 Trib. Not. Ilfov, sent. 347/902.

www.dacoromanica.ro

1) Vivien, Eludes adminisfralivei, pag. 143.

156 PAUL NEGUUESCU

tentä functionarului nu Inceteaza cand acesta este Iti im-posibilitate de a mai continua functiunea sa, fie pentrucaa atins o anumitä vat's% fie CA din cauza serviciului acapatat infirmitäti care-I fac impropriu serviciului sau.Statul §i In cazul acesta continua sä deà functionaruluiretras o pensiune, cari are de asemenea caracterul depensiune alimentara, neputand fi urmäritä sau cedatä.

el Leafa este destinata la Intretinerea nu numai afunctionarului ci §i a familiei sale, complimentul necesarorcarei existente. De aceea dupä moartea functionarului,In caz and decedatul ar fi In conditiunile cerute de lege,pensiunea va fi servita vaduvei §i. copiilor. .

59 bis. Prin ierarhic intelegem ordinea, subordina-tiunea §i legätura, care exista Intre diver§ii functionaride aceea§i categorie.

Puterea ierarhicä (IA drept superiorului ca si deà or-din inferiorului.

Precäderea se stabile§te dui:a rangul ierarhic (vezi art.150 §i urm. din legea de org. judec.).

Unii functionari sunt supu§i la obligatiunea de a purtàun anumit costum, determinat prin legi sau regulamente.Cum de pilda : magistratii, preotii, ofiterii.

Dupii cum foarte bine observä D-1 Vivien : A regarddes uns, le costutne a pour objet de commander le re-spect au public, de l'imposer même entre eux a deshommes parmi lesquels doit regner le sentiment desconvenances réciproques.

C'est ainsi que les magistrats portent la robe, ordi,nairement méme dans leurs ceremonies intérieurs. Al'égard des autres le costume a pour objet d'inspirercontiance aux citoyens et de leur designer par un signeapparent l'agent de la force publique qui a droit de lesrappeler A l'observation de la loi»1).

Usurpatiunea de costum este pedepsitä ca delict prinart. 208 cod. pen.

www.dacoromanica.ro


Dupä statistica oficialä a Ministerului de Finantedin anul 1903, numärul functionarilor Statului, judetelor

Comunelor este de 102.560. Functionarii judetenicomunali sunt In numär de 40.979; iar diversa functio-nari ai Statului 61.571, din cari numai functionarii altorferate reprezintä un numär de 19.765, ofiterii 3827.

Cheltuelile, pe cari le necesiteazä aceastä armará defunctionari, sunt de 107.617.995 lei, din cari 83.942.781lei servesc pentru plata functionarilor Statului, din acestia20.194.388 pentru plata functionarilor Cíilor ferate, si15.417.648 lei solda ofiterilor, iar 23.675.214 lei repre-zintä cheltuelile de personal ale comunelor i judetelor.

Pensionarii sunt In numär de 9614 cu o pensiuneanualä de 18.423.231 lei.

Trebue adäogat ca aceste sume destul de importantesunt plätite de Stat in urma reducerilor operate prinbudgetele anilor 1900 si 1901, si necesitate de eriza eco-nomicä care a bäntuit tara noasträ.

Din aceste date statistice rezultä un fapt : dez-voltarea excesivä a functionarizmului. Examinând bud-getele pe o perioadä de 20 ani inapoi, constatan Immul-tirea functionarilor In mod periodic, färd ca aceastädezvoltare a functionarizmului sii corespundä la o egaladezvoltare a vietii sociale si economice a tärii. O multimede oameni, in momentul inträrii lor in lupta pentravieatä, solicità dela Stat o existentä märginitá, dar usoarä

sigurti, In loc sii cante ca prin energie sä poatä devenidemente folositoare, factori de productiune.

Astäzi tifra de 102.560 functionari trebue sä ne ingri-jeasch. Dacä tinem seamä cä prin reducerile fäcute In1901, de altfel färä nici un studiu i la voia intam-plärii, s'a micsorat cu ce! putin 6.000 numárul functio-narilor Statului, judetelor i comunelor, aveam inaintede aceastä datii un total de aproximativ 110.000 functio-nari. Din aceastä tifrä nu tt ebue sä socotim mai multde 3-4000 fetnei, asa inda am aveh un total de maibine de o sutä de mii functionari bärbati.

www.dacoromanica.ro

153 PAUL NEGULESCU

Populatiunea thrii romdne§ti nu intrece decdt cu foarteputin tifra de 5.900.000. Din aceastä populatiune trebuesä socotim jumlítate populatiune de sex femenin. (In 1899populatiunea erà de 5.956.690, din cari 2.930.051 femei§i 3.026.629 bOrbati). Dacä socotim cä din tifra de 4.694.288locuitori lu vArstä mai marl de 7 ani, cali se aflau InOrd, dupä recensämdutul general al populatiunii fdcutIn anut 1899 I), nutnai 1.034.597 §liau carte, restul de.3.659.691 coprinzand analfabeti. Din acest numär de1.034.597 alfabeti, trebue sä socotim cà 330.490 sunt co-piii mai mici de 15 ani, a§à ca am aved cel mult o popu-latiune adultd de 704.000 §tiind carte, din care numai.557.000 sunt romdni. Alai trebue sc5zut aproape un nu-mär de aproximativ 150.000 femei mai mari de 15 anicari §tiu carte ; mai trebue tinut apoi in seamii o tifrdclestul de importantä, §i pe care statistica nu ne o ddpentru tinerii futre 15-20 ani.

incdt in deflinitiv avem un nurndi cevä mai marede 300. 00 bärbati români mai mari de 20 ani, cari §tiucarte §i din care unii nici nu au inviitamântul primarterm ina t.

Din aceastd tifrä aproape o treime reprezintä numärulfunctionarilor, adicil acelora cari primesc salariu, delaStat, judet sau comunä, pentru ca si ne administreze,sii ne judece, sä ne instruiascd, sd, ne apere §i sä deservecultul.

Este o proportiune ingrijitoare Numärul anterior de110.000 functionari cdti aveam inainte de reducerea din1901, cdt §i acel de 102.000 citti aveam astäzi fat5 depopulatiunea §i resursele noastre, este un numär cari nu.este depä§it pästrand proportiunile, nici chiar in Franta.

Iii adevär, in Franta numdrul functionarilor nu Intrece-deck cu foarte putin tifra de 600 mii funclionari, prin ur-mare de 6 ori mai mare ca la noi, dar populatiunea Fran-tei este de 6i12 mai mare ca a tirii noastre §i bogdtia ei,

1) L. Coleseu, Reeensclmil nlul general al populafianii Român ici, Bu-zuresti, 1905.

www.dacoromanica.ro


sub toate privintele, este cu mult mai mare decât a Ro-mâniei. Si, pe längä aceasta, in Frant.a, numärul alfabe-tilor, ached al oamenilor §tiutori de carte, deci mai aptide a produce §i de a invinge in lupta pentru existentä,este cu mull mai mare deck numärul analfabetilor. Abiadacä gäsim 10-150/0 ne§tiutori de carte, pe card vremela noi proportia e rästurnatä, aci dintr'o populatiunede 4.691.288 tocuitori in varsiä mai mare de 7 ani (prinurmare in varstä de a putea cal §i serie), abià un mi-lion §tie sä citeascd §i sä serie, ceeace reprezintä 220/0§tiutori de carte.

Trebue sa adaogäin cd aceastä immultire a numäruluifunctionarilor §i a cheltuelitor necesitate cu Intretinerealor, a depä§it cu mutt nevoile reale ale tärii. A§a de pildä,In budgetul anului 1888-89 pentru administratia centraläa Ministerului Instructiunii publice, se cheltuià 210.260lei, din cari numai 192.660 pentru personal, restul pentrumaterial ; in 1898-99 aceste cheltueli se urcaserti la-588.060 lei, din cari 403.200 lei pentru personal ; serviciulde inspectiuni al §coalelor costa in 1888-89, 147-960fatä de 317.840 lei in 1898-99. Personalul administra-tiunii centrale a acestui Minister era de 63 functionari§i oameni de serviciu in 1888-89, el atinge tifra de 132functionari in 1898-99.

Cheltuelile Ministerului de Dornenii erau in 1898 de3.792,831 lei, de 5.594.589 lei in 1894-95, ele ating tifrade 6.612.490 In 1898, adicä se dubleazä aproape In in-terval cu 12 inspectori §i sub-inspectori §1 31 garzi gene-rail; inspectorii domeniali dela 4 §i-au väzut numärulmärit la 8; administratiunea centralä a acestui Ministercare costa in 1888-89 lei 291.660, costa in 1898-99 lei465.240.

Cheltuelile de material s'au märit In acest intervalaproape In aceea§ proportiune. A§a de pildä In 1888 chel-tuelile de material pentru administratia centrald a Mi-nisterului de Domenii erau de 47:500 lei §1 de 97.500

www.dacoromanica.ro

160 PAUL NEGULESCU

lei In 1898, pentru un personal de 128 functionarioatneni de serviciu In 1888 §i pentru 194 In anal 1898.

Cu alte cuvinte un functionar din administratia cen-trala a Domeniilor costa pe Sta t numai pentru luminat,Incalzit, cernealä, hartie, etc., cate 371 lei In anul 1888,§i cite 502 lei In anul 1898, färti ca pentru aceastafie mai folositor corpului social la aceastä din urmä data.

Bugetul cheltuelilor Statului, In afarä de datoria public5,in 1888-89 era de 115.050.875 lei, ajunsese la suma de132.907.614 lei, In anul 1894 95 pentru a deveni de140.287.927 lei 44 bani in 1898 99; iar impreunä cuunitatea datoriei publice avem pen tru 1888 89 lei181.066,840 fata de 222.095.000 lei in 1898.

Si cheltuelile se dezvoltä in aceasta progresiune deaproximativ 30 ani, de cand am cäutat cä transplantämla noi cilivizatiunea mecanico-industrialä din Occident.Guvernantii no§tri, prin pasiunea pentru lucrurile fru-moase i folositoare precum §i prin spiritul de a imitalucrurile mari ce vazusera in strainatate, au facut caTara sä consume mult mai mult decat puterile sale lipermiteau. Si, pentrucä nu putean face fatä plätilornumai cu veniturile ordinare, au fost nevoiti sä contrac-teze imprumuturi pentru a rescumparà sau a construidrumuri de fier (892.044.793 lei), pentru a face forti-ficatiuni dela Foc§ani-Nämoloasa-Galati i Bucuregi apro-ximativ vreo 200 milioane lei) §i alte diferite lucrari,§i in a§à proportiuni in cat astäzi anuitätile datoriei pu-blice depapsc suma de 80.000.000.

In a§à conditiuni, cand o treime din veniturile Statuluitrebue destinate pentru plata anuitatilor datoriei publice,este evident cà o modificare se impune In administra-tiunea intereselor Romaniei. Trebue sä inlocuim metodapolitica §i abstracta de astäzi, care ne-a fäcut sa chel-tuim sume considerabile pe lucruri, care nu aveau decalo valoare cu mult mai mica, sau pe lucruri de o utili-tate contestabilä pentru noi §i care ne face sä continamInainte cu cheltuelile pentru Intretinerea functionarilor

www.dacoromanica.ro


pe un picior ca mult mai mare decât cerintele pe carele avem de satisfäcut §i dead ne permit mijloacelenoastre. Trebue sä Inlocuim acest sistem de risipire albanului public, printr'o metodä comercialä* §i practicä.

Inteadevär, Statul nu este cleat o asociatiune orga-nizatá In interesul indivizilor, al cetätenilor. i dupäcum inteo societate comercial ä bine condusä, consiliul deadministratiune cautä sä reducä la minimum posibil chel-tuelile generale ale Intreprinderii, tot astfel guvernalcare reprezintä in mare, ceea ce consiliul de admini-stra tie este pentru societate, nu trebue sä facä decdtcheltueli necesare O.

Ei bine, a§à fijad, cari sunt cerintele cari au fäcut cacheltuelile de personal §i de material sä se märeascäintr'o perioadä de abiä de 10 ani ca mai bine de 25milioane anual, când nici teritoriu tärii române§ti nus'a märit absolut cu nimic, nici nu se poate zice cä amfäcut progres extraordinare care ar fi necesitat un spora§A de insemnat in cheltuelile publice ? Eram aproapetot WI de bine administrati in 1898, dupä cum suntem§i astäzi.

S'a admis principiul gratuitätii §i obligativitätii invätä-mäntului primar, principia criticabil 2), dar care astäzie in general considerat ca fiind de un interes public.Rezultatele obtinute insä, sunt departe de a fi propor-tionale cu cheltuelile fäcute 3).

V-te G D'Avenel. La reforme administrative, png. 295 ni urrnät.In adeviir, daci Statul gäsqte un lucru bun, nu trebue si-1 pue

la dispozitia cetiltenilor In mod gratuit ni Inch oblige a se folosi dedänsul. De pildä, data printr'o lege s'ar stabili cA toti cetiitenii suntdatori si facii gimnastici, o asemenea dispozitiune s'ar socoti de tontilumea ca flind contrarie libertätii Individuale. Cu toate acestea ea estefolositoare Statului, care are nevoe de cetäteni sprinteni ni bine dezvol-tati fizicente, dupi cum are nevoe de oameni instruiti.

Dupä statistica oficiali a Ministerului Instructiunii, in anul 188889 au absolvit InvAtimántul primar rural un nurnir de 1365 copii deambele-sexe. In acel an s'a cheltuit pentru acest Invfitimint suma de2.081.040 lei, ceeace re vine di pentru flecare absolvent al ncoalei rurale

P. Neguleacu. Tratat de Drept Administrativ ed. 11. 11

www.dacoromanica.ro

162 PAUL NEGULESCU

Dar, dacä fatá de Invätämântul primar s'ar puteà sus-tine cà asemenea cheltuieli sunt necesarii, intrucät Statul§i-a luat obligatiunea de a impärtä0 acest Invätämânttuturor cetätenilor in rnod gratuit, fatä de dezvoltareanemásuratä a invätämântului secundar, o asemenea sus-tinere nu mai poate avea niel o valoare.

rn adevär, Statul nu are datoria de a distribui acestInvätämânt In mod gratuit, nu are nici dreptul de a dis-pute de banul contribuabilului cheltuind mai bine de4112 milioane lei pentru a räspändi in mod gratuit panämai deunki, aproape gratuit astäzi, un invätämänt cos-tisitor §i care nu e absolut necesar. Cine dore§te luxultrebue sä-1 pläteascä, corpul social nu e dator sä su-porte asemenea cheltueli.

Dar, gratuitatea invätämántului secundar §i profuziunealui sunt, in mare parte, cauzele principale ale dezvoltäriifunctionarizmului la noi. In adevár, politicianii no§triau stäruit pentru inflintarea de licee §i gimnazii clasicein ora§ele cele mai putin importante. Invätämântul cla-sic flind panä mai deunäzi absolut gratuit, populatiunea§colarä s'a márit foarte mult §i apoi tot prin diverseleinfluente ale oamenilor politici locali au trebuit sä se In-flinteze functiuni chiar färä nici o necesitate, numaipentra a se satisface cerintele politicei locale §i pentrua se (IA un rnijloc de existentä diverilor postulanti, ab-solventi ai acestor §coli.

Trebue deci pus ä o stavilä invätämintului clasic. Inadevär, In toate tärile din lume, dacii invätämäntul pri-

s'a cheltuit numai in anul §colar 1888-89 cite 1524 lei si 56 b. si cumcursurlle in aceste geoll se predau un timp de 5 ani, se poate vedek cesuma enormA a costat pe Stat acesti 1365 absolventi.

Este adevirat, ci dela punerea in aplicare a legii din 1893 asuprainvAtämântului primar, numirul absolventilor s'a marit. Dep. In 1893 94el atinge tifra de 5574, pentru a deveni in 1900-901 de 12.499 absol-venti, fati de un budget de 5.538.836 lei, ceeace revine la cáte lei 443,15pentru &care absolvent numai inteun an.

Inv5tAmantul primar urban este tot atiit de costisitor. In adevir,pentra a obtine 9299 absolventi, s'a cheltuit in 1900 1901 lei 4.546.158.

www.dacoromanica.ro


mar e gratuit (§i sunt PH cum bunioara Anglia, undegratuitatea nu exista nici chiar pentru acest invätämänt),§1 Statul face toate sacrificiile, ce! secundar §i superioreste ca plata. Legea invatämântului secundar §i superiora aplicat §i la noi acest principiu, insi intr'un mod foartetimid. Ar trebul apoi desflintate sau transformate in §coliprofesionale mare parte din liceele §i gimnaziile noastreclasice, cäci altmintrelea nunaärul absolventilor liceelornoastre tinde din an in an sä se mareascä intr'o pro-portie ingrijitoare, devenind apoi cea mai mai mareparte o falangä de postulanti pentru functiunile publice.Numai la facultatea de drept din Bucure§ti avem un nu-mar de mai bine de 2500 studenti, cari ne a anualpeste 200 licentiati.

O reformä rationala a intregei noastre administratiunise impune. Trebue cu orce chip si ne scaparn de acestflagel al functionarizmului, care astäzi ne absoarbeaproape 110 milioane anual. Reforma s'ar puteà des&vat* cautanduse sä se simplitice cat se poate mai multaparatul nostru adininistrativ. Mai intaiu in ce privegeimpartirea OHL in judete, o economie importanta s'arputeà realizà, reducandu se la jumätate cel mult numaruldistrictelor. Intr'adevar, impartirea administrativa de as-täzi dainuie§te de multä vreme, de atunci de cand mij-loacele de comunicatiune eran dificile §i când era ne-cesar ca un reprezentant al guvernului sä fie in posibi-/Hate de a se aflà in contact imediat ca administralli.Astäzi ea introducerea telegrafului, telefonului §i cailorferate, autoritatea administrativa are posibilitatea ca dindepirtare sä supravegheze §i sa satisfacii cerintele admi-nistratilor §i ordecâteori ne.voia cere, se poate cu u§u-rintä transporta in orce localitate. Nu se poate explicaintr'alt fel decat prin respectul traditiunii de ce Oltulsä fie considerat ca un judet separat 5i nu ar 11 alipitla Arge§ sau Teleorman, dupà cum odinioard judetulSäcuieni a fost desflintat §i impärtit futre judetele Buzau§i Prahova. Tot astfel s'ar putea desliinta judetele Muscel,

www.dacoromanica.ro

164 PAUL NE GULESCU

11.-Sarat, Vasluiu, Fálcin, etc. S'ar puteà fixa prin legecare sa fie minimul populatiunii unui district §i atunciacele cari nu ating acel minimum sä fie alipite la altejudete. Cu modul acesta s'ar realizà o economie consi-derabilii, cäci numarul functionarilor s'ar reduce in modsimtitor, fall ca serviciul public si sufere intru CANA,.s'ar dà o dezvoltare mult mai mare, aproape o nouàvieatá ora§elor capitale ale nouitor districte §i in acela§.timp s'ar putea dà atributiuni mutt mai largi judetelor,devenite in urma unei atari reforme mult mai impor-tante.

In ce prive§te organizarea comunalä, s'ar puteà mallcomunele. Legea din 1864 fixA la 500 contribuabili po-pulatia minimala necesarä pentru a se puteà crieà o.

comuna ; legea din 7 Maki 1887 (art. 5) Irish% din motivepolitice, a redus acest minimum la 200 contribuabili.Toata lumea constata astazi absoluta saracie a comunelorrurale.

Este absolut necesara o lege care sä readuca in vigoare-cel putin dispozitiunile din legea dela 1864. Comunele-sä ail:a ce! putin 500 contribuabili, daca nu mai mutt.Prin reforma aceasta, numärul comunelor s'ar reduceaproape la jumatate §i deci §i numärul functibnarilorprecurn §i al diverselor cheltueli necesitate cu intreti-nerea lor s'ar reduce in mod sitntitor.

Prin alipirea serviciului po§telor §i telegrafului la direc-tiunea. cäilor ferate, s'ar realiza §i o mare economie prinreducerea cheltuelilor de personal §i de material nece-sitate cu intretinerea liniilor telegrafice ale editor feratepersonalul dilor ferate ar face §i serviciu po§tal §i inafarä de aceasta, serviciut fiind condus de un corp techniccornpetent, ar puteà da rezultate cu mutt mai Imbucu-rätoare.

Pe langa aceasta, Slatul preà se amestecä in lucruricari nu it privesc, preà face socializm de Stat cum depilda prin infiiatarea serviciului maritim §i fluvial, alfermelor model §i al pepinierelor Statului, (cari dau un.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DA DRAFT ADMINISTRATIV 165

deficit a§à de considerabil), prin amestecul §i suprave-gherea Statului asupra bancilor populare, etc. Toate acesteamestecuri. cari nu aduc nici un profit interesului general-§i numai paguba Statului, se soldeazä ca o cre§tere anurnärului functionarilor.

Trebue pusa cu orce pret o stavilä acestei porniri ne-norocite spre functionarizm §i incurajata cat se poatemai mult indrumarea spre comert §i agriculturä, cariastäzi sunt aproape läsate in mail-file strainilor.

62.Prin inamovibilitate se intelege situatiunea legalä aunui functionar public, care odatä numit nu mai poateii revocat sau mutat in contra vointii sale de catre pu-terea executiva cleat In urma unei sentinte date de unTribunal disciplinar anume determinat de lege.

Prin stabilitate se intelege un grad mai mic decat ina-movibitate.

In aceastä situatiune, functionarii se bucurä do ga-ranlii mult mai mici decat lunctionarii stabili §i anumeinamovibil nici odata nu poate fi revocat sau mutat cle-at in urma unei sentinte date de Tribunalul disciplinar,pe cata vreme functionarul stabil poate fi revocat, inanumite cazuri, Ora o asemenea sentintä, numai de pu-terea executivä (vezi in ce prive§te inspectorii comunaliart. 223 din legea dela 1 Alai 1904 pentru organizareacomunelor rurale, art. 45 din legea .pentru organizareapolitiei), iar in ce prive§te mutarea inspectorii comunalipot fi mulati la o allá plasa din acela§ judet prio deci-ziune ministeriala in urma unui raport motivat al pre-fectului.

Patna la legea modificatoare a legii organice a Curtiide casatie dill 1 Iulie 1905, functionarul inamovibil, saustabil care ar fi fost inlocuit In contra previziunilor legiinu avea deschisa decat calea actiunii in daune. Prin noualege (art. 5, lit, i) se dä insa posibilitate functionaruluialias astfel In drepturile sale, sa se plangä la maltaCurte de Casatie, care prin deciziunea ce va da, 'i dadreptul de a'§i pastrà gradul §i salariul ce avusese inainte

www.dacoromanica.ro

166 PAUL NEGULESCU

de a fi inlocuit, mutat sau pus la retragere In contralegii §i aceasta pand ce autoritatea competenta II va fireintegrat in functiunea sa.

De pild5, un consilier dela Curtea de apel din Bucu-re§ti a fost inlocuit sau mutat la o alta Curte fail o de-ciziue disciplinarä, el va puteà cere dela Curtea de Ca-satie ca sä se anuleze decretul de inlocuire sau acel demutcre, nu va puteà lima cere ca sii se anuleze §i de-cretul prin care o alta persoana a fost numita In loculsu. AO. !neat el va fi socotit In urma deciziunii Curtiide Casatie ca un consilier al Curtii din Bucure§ti, ¡ma'.n disponibilitate, primind salariul intreg, dar neputandexercita functiunea panä nu va interveni un decret dereintegrare.

Acest drept de a se adres5 Curtii de Casatie apartinetutulor functionarilor Inlocuiti in contra legii, care di-pane ca pentru inlocuirea lor e nevoe de o sentintä di-sciplinar.

Acest principiu din discutiunile urmate atat In Cameracat §i In Senat, din discursul rostit de D-1 ministru aljustitiei in Camera in §edinta dela 14 Mai, precum §i dinraportul prezentat Camerei asupra legii votata de Senat.

Am vazut ea functionarii publici pot fi impartiti Indouä categorii : unii cari fac acte de autoritate, altiicari fac acte de gestiune.

Functionarul care face numai acte de gestiune precum§i acela care face numai acte de administratiune färaca prin functiunea sa A aibä vreun caracter politic, Inprincipiu ar trebui sa fie inamovibil. In adevar, prinfaptul ca sta multa vreme in serviciul sail capita practicalucrurilor, cunoa§te toa te necesitatile serviciului, poatesi indeplineasca mult mai bine diferitele insärcinäri eco-nomice, financiare sau technice la care este prepus.

Nu tot astfel stau lucrurile cu functiunile care au §iun caracter politic, cum de ex., functiunea de prefect,de secretar general de minister, etc.

In principiu, acei cari le de/in, nu se pot bucura de

www.dacoromanica.ro


inamovibilitate ; ace§ti functionari trebue sä fie revoca-bili ; cäci trebue sa existe unitate de veden i intre guvern§i ace§ti functionari. Altmintrelea, ei ar puteä creià dill-cultäti §i impiedich actiunea guvernului.

In baza principiului separatiunii puterilor, trebue säadrnitem inamovibitatea ca o necesitete pentru judeatori.

In adevär, ei fac parte din o putere deosebitä in Stat,puterea judecatoreascä. Or, daca se admite ca §eful pu-terii executive, prin delegatiune, sä numeascä In functiu-nile judecatore§ti, a-i dà §i dreptul ca sä revoace pe ju-decätori, inseamnä a-i pane cu total pe judeciitori la di-scretiunea puterii executive. In cazul acesta principiulseparatiunii puterilor, baza Constitutiunii noastre, careconsista tocmai in a aveä pentru cele 3 puteri recuno-scute in Stat, titulan i deosebiti §1 independenti, ar finesocoti t.

Legea organicä a Curtii de casatie din 24 Ianuarie 1861,stabile§te prin art. 17 inarnovibilitatea membrilor acesteiInane Curti ; legea de organizare judecätoreascä din 1Septembrie 1890 prin art. 90 §i 91 intinde inamovibili-tatea la membrii Curtilor de apel §i la pre§edintii tribu-nalelor de judet. E o mare necesitate de a acordà ina-movibilitatea §i celorlalti judecätori.

Intr'un discurs inaugural, pentru deschiderea anuluijudiciar 1899, s'a sustinut inaintea Curtii de apel dinBucure§ti, cä inamovibilitatea trebue intinsä §i la membriisuperiori ai Parchetului 1). Dupa noi, Parchetul reprezintädirect puterea executivä pe längä tribunal, el reprezinthSocietatea §i ca atare trebue sä cunoascä nevoile §i aspi-ratiunile ei. Trebue sä existe unitate de veden i §i desentiment intre ministru de justitie §i intre membriiParchetului ; prin urmare ei nu pot fi deck amovibili.

Se poate Irish ca membrii parchetului sä se recrutezenumai printre membrii inamovibili ai Curtilor, ministruldând delegatiune revocabilä unor consilieri.

1) Dreptul, 1899, pag. 480 i urm.

www.dacoromanica.ro

1) Laband, Le droll public de l'empire Allemand, II, pag. 246.

168 PAUL NEGULESCU

Imediat ce nu mai exista unitate de veden i intre mi-nistril §1 consilierul delegat cu functiunea de procurorgeneral, de pildä, aceastä delegatiunc se revocA §i se de-.leagä un alt consilier. Acest sistem a fost admis de legeadin 1904 pentru procurorii generali ai Curtilor de apel.

Este absolut necesar ca aceasta reformä sä se intinda§i pentru membrii parchetului dela Curtea de Casatie.

In Germania, toti functionarii imperiului sunt inamo-vibili (§ 2 din legea asupra functionarilor imperiului),numai amploiatii subalterni, al cäror serviciu este Inmare parte mecanic §i nu cere nici o cultura intelectual,stint revocabili. Acela§ principiu II gäsim §i in legisla-tiunile mai tuturor Statelor particulare din Germania 9.

lute° bunä administratiune, dupä noi, top fanctonariicari fac acte de gestiune, precum §i functionari din biu-rouri trebuesc sä fie inamovibili, numai astfel ei pot capätäcuno§tinta afacelor §i vor aduce reale servicii Statului.In gall de aceasta, numai o asemenea solutiune poatesä satisfacá principiile de dreptate, pe care Statul celdintäiu este chemat sa le respecte. In adevär, functio-narul i§i consacra toatä activitatea spre a indeplini func-tiuneacu care este Insärcinat, de cele mai multeori ii esteinterzis sä exercite vre-o altä profesiune, a§à incilt, incazul cand ar 11 revocat, riscä sä nu mai poatä indeplinicu succes o alta ocupatiune, pentrucä §i-a indreptatactivitatea sa, §i-a format modul ski de a fi, a studiatIn vederea cunoa§terii §i satisfacerea nevoilor serviciuluiski, a§à ca, dupä un timp Indelungat, obiceiul a ajuns saforme o a doua naturä §i de cele mai multeori i-ar fifoarte greu sa-§i schimbe felul sáu de activitate.

Este deci In interesul Statului §i este §i just ca ase-menea functionari sä nu fie revocabili ad nutum. Pornitedin aceste principii, legea asupra invätämântului secundar0. superior din 1898, modificatä In 1900 §i 1901 (art. 43 §i 47),stabile§te ca membrii corpului didactic sunt inamovibili.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADM1NISTRATIV 169

llilitarii, neflind in timp de pace deck agenti meniti säasigure ordinea internä i sä fie pregatiti pentru even-tualitatea unui rasboi, nu trebue sä fie revocabili adnuturn. In adevär, ei nu au in acest timp putere de aface acte de autoritate, caci In stare normala singur-elementul civil trebue sä predomine §i sa comande. Pelanga aceasta este absolut necesar ca ofiterii sä OA cu-no5tinte cat se poate de intinse In arta militarä, trebuesä fie preparati prin continue exercitii fizice §i sä fie-disciplinati, calitäti pe care nu le poate dobandi deckIn urma unei indelungate pregätiri. Dacä s'ar admitedreptul pentru puterea executiva de a destitui ad natantpe ofiteri, s'ar dezorganiza cu desavarOre armata, absolutnecesarä, in conditiunile de astäzi, pentru a asigura exis-tenta Statului. Caläuziti de aceste principii, constituanni-no5tri au stabilit in art. 119 (vezi §i legea din 11 Iunie1878, art. 1) din Constitutie cä ofiterii au proprietateagradului lor, ceeace Insemneaza : 1) cä ofiterii sunt ina-movibili in ce prive§te gradul lor, nu §i In ce prive§tefunctiunea ce le este incredintata. Adid, pe cand unfunctionar inamovibil de altii categorie nu poate fi nicidestituit nici transferat ad nulum, ofiterul nu poate fi des-tituit, dar pcate fi mutat, dandu-i-se o alta funetiune agradului din orce corp sau serviciu ; 2) chiar dacä un<Ater a päräsit armata, el poarta, ca §i cand s'ar OA inactivitate, numele gradului ce i-a fost conferit. 0 per-soana care a exercitat trite() vreme functiunea de mi-nistru sau de judeator, nu mai poate, ()data ce s'a re-tras din functiune, sä se mai Intituleze rninistru sau ju-decätor, el poate cel mult sa reamintescä ea a exercitatodinioara aceastä deminitate.

tiindu-§i situatiunea asigurata el va puteä fi mult maidemn, va tine mult mai sus prestigiul funcnunii ce ocupä§i apoi, nu se poate zice ca interesul Statului ar putea fipericlitat In sensul a functionarul ne mai avand tearnade a fi destituit, ar neglijä de a-0 mai indeplini Inda-toddle. Inamovibilitatea nu implica renuntarea complectä

www.dacoromanica.ro

170 PAUL NEGULESCU

din partea Statului la dreptul de a suspendà sau chiar aindepärtà pe funcionar din postul ce ocupá, In cazulcand s'ar constatà in contra lui abaten grave dela Iliad-toddle ce-i incumbä. Pentru a se puteà ajunge la acestrezultat, sunt insä luate garantii in favoarea functiona-rnlui. Existä o procedurä disciplinarä care trebue ur-matä §i tribunale disciplinare anume instituite prin lege.

63. In cele mai multe din State cu regim parla-mentar, partidele politice au considerat functiunile pu-blice ca si niste favoruri destinate ca sí fie impärtiteintre partizani.

In Statele-Unite din America mai ales, constatäm abu-zuri foarte mari.

La fiecare alegere de Prezident al Republicii, toti func-tionarii publici eran inlocuili cu partizanii politici ainoului ales.

Aceastä stare de lucruri, pe care Americanii o ridi-card la gradul de sistem politic (Spoil System' a däinuitdela anul 1829-1883.

Partidele politice la putere cereau dela functionari unadevärat impozit proportional cu leafa ce primeau, iarpartidele din opozitie luà si dânsele impozite dela postu-lanti pentru slujbele ce urmau sä li se incredinteze, incazul cand partidul ar veni la putere 9.

In urma mai multor scandaluri provocate din cauzaacestui sistem de recrutare, legea din 16 Ianuarie 1883a ciiutat sä pue o micä stavilä acestei stäri de lucruri,oprind perceperea acestor impozite si (land oarecari ga-rantii, insá unor anumite categorii de functionari.

1) Kammerer, La fonclion publique en Allemagne, pag. 377, si urm.Diim aci tariful minimum, stabilit in 1887 de comitetuf electoral almad organizatiuni democratice din New-York, Tommane si fn caresunt fixate sumele ce trebuiau si pläteasci candidatil pentru diferltelefunctiuni Asa pentru posfu/ de judecator la Curtea suprema se piiitea20 000 dolar!, pentru acela de judecitor la Curtea criminala 10.000 do-lar, de substitut 10.0000 dolar!, de senator 5.000 dolar!, etc.

C. Jannet, Les inslilullons poliliques el sociales des Elals Unis d'Amerique.

www.dacoromanica.ro


Din cauza acestei instabilitäti, nibelul functionariloramericani este foarte putin ridicat, el lasa foarte multde dorit din punctul de vedere 1 instructiunii, al apti-tudinei profesionale, al onestitätii, etc.

In Elvetia, functionarii superiori sunt numiti pe treiani, in care timp nu pot fi inlocuiti.

Dupä expirarea acestui termen, ei pot fi numiti dinnou. Constatám in Elvetia acela§ principiu pe care itgäsim in Regulamentul organic al Valachiei (art. 212)fa ta de functionarii de ram judecatoresc. Judccaterii eraunumiti pe un period de trei ani, cu dreptul de a puteafi numiti pentru un nou period in caz când au avut obunä purtare.

In Franta ca §i in Anglia, revocabilitatea este regula,inamovibilitatea este exceptiune, pe cata vreme in Ger-mania. principiul este invers ; functionarii revocabili suntenumärati. Inamovibilitatea magistraturii o gäsim maiIn toate âriIe, ca o consecinta a principiului separatiuniiputerilor. Chiar in uniunea americana, judecatorii indiversele State sunt ale§i pentru ni§te perioade destul delungi (de ordinar 15 ani).

Se zice pentru a sustine dreptul de revocare ad nuturn,ea in tärile parlamentare guvernul vine la putere adusde majoritate pentru a indeplini un program anumit. Orpentru adueerea la indeplinire a acestui program, el arenevoe de agenti, care dacä ar impart5§1 ideile adversa-rilor ar putea creieze dificultâi. Aceastä obiectiunedestul de serioasa poate fi inläturatä, daca se recunoageguvernului dreptul de revocare ad nuturn numai pentrufunctionarii ale caror functiuni au un caracter politic,iar pentru ceilalti functionari administrativi sä se admitastabilitatea, in sensul ca autoritatea superioara sà aibádreptul de a aplica pedepse disciplinare in afarä de re-vocare, care sa fie pronuntatä de Tribunalul disciplinar.

Stabilindu-se aceste garantii se pot stabili anurne con-ditiuni de capacitate pentru admitere in functiuni. Cu

www.dacoromanica.ro

372 PAUL NEGULESCU

modul acesta in interesul functionarului §i actele Statuluisunt satisfäcute.

Functionarul ne mai avdnd teamä da a fi destituit lacea mai mica' fluctuatiune politied se va destind cu totulfunctiunii sale.

61. Functionarul trebue sä-§i Indeplineascä indato-ririle impuse funcliunii sale. 0 abatere din partea sapoate fi pedepsitd prin pedepse disciplinare, cari nu excludo urmärire penald in cazul cdnd culpa functionarului arconstitui o infractiune pedepsitä de lege.

Una autori considerd dreptul disciplinar ca un dreptpenal special functionarilor, ca o parte a dreptului penal.Dupd noi, nu se poate face nici o asemänare Intre dreptulpenal §i acest drept recunoscut Statului de a aplicA pe-depse functionarilor cari s'ar abate dela indatoririle lor.

Dreptul disciplinar derivä §i dänsul din lege ; aci,intr'adevar legea organizeazd funclinnea cu atributiunile§1 obligatiunile, ce gäse§te cu cale.

Functionarul datore§te supunere §i indeplinirea obli-gatiunilor cari cad in sarcina functiunii ce i-a fost in-credintatä.

In interesul general, pentru ca sä nu se ajungd ladezorganizarea serviciilor admite in profi tul Sta tului drep-tul de a intrebuintà asemenea mäsuri disciplinare, me-nite a constränge pe functionari sd-§i Indeplineascä obli-gatiunile lor, pentru ca astfel sd fie asigurat mersul re-gulat al afacerilor.

Prin urmare dreptul disciplinar pedepse§te pe func-tionari pentru neindeplinirea unor obligatiuni cu caractercivil, §i pedeapsa nu este niciodatä intemeiatä pe ideiade aptirare sociald.

Numai in ce prive§te pe militari, trebue sä recunoa§tem0 Codul justitiei militare §i Codul marinei militare con-stituesc adevärate complimente ale Codului penal. Pedep-sele edictate de aceste Coduri sunt pedepse penale.

Orce functionar are indatorire :1) De a Indeplini In mod con§tiincios §i In conformitate

www.dacoromanica.ro


cu legea functiunea sa. Aceastä obligatiune ponte fi violatäprin neindeplinirea totalá sau partiará a sarcinilor cariincumbä functiunii sale. A§à functionarul nu poate sä pärä-seascä functiunea sa färä un concedía obtinut in conformi-tate cu legea. Legile de organizare ale diverselor serviciistabilesc cari sunt autoritätile competente a acordà con-cedii, precum §i durata concediilor pe cari ele le potacorda. (Vezi de ex. legea din 19 Aprilie 1892, pentruorgan. adm. centrale a Minist. de interne, art. 32 §i urm.).

Timpul petrecut In concediu se socote§te In anii deserviciu, In ce priveV.e Inaintarea In functiune precum§i atunci când e vorba de regularea drepturilor la pen-siune. Legea generalä a pensiunilor din 1902, In articolul25 aliniat 6, stabile§te insä cä dacä durata totalä a con-cediilor obtinute de functionarul care voe§te sä se retragäla pensiune, dep5§e§te 1/530 din anii serviti cu retributie,acest timp nu se mai tine In seamä ca servit.

De ordinar, cand o autoritate acordi un concediu, ease ingrije§te sä inlocuiascd pe functionarul aflat In con-cediu printr'un alt. functionar. Acest lucru este absolutnecesar atunci and e vorba de functionari de autoritate,de multe ori legea determinä chiar functionarul care vatrebui sti indeplineascä functiunea in tot timpul conce-diului. (Vezi leg. org. centr. a Minist. de interne, art.34; legea pentru org. ad. exter. dep. de Minist. de in-terne, art. 27); and este vorba lima de a se acordaconcediu unui functionar care face numai acte de gestiune,functionarul In concediu poate fi Inlocuit §i printr'o per-soaná sträinä de serviciu, numai sd prezinte garantii decapacitate. Asa de pildä un profesor poate fi inlocuit Intimpul concediului printr'o persoanä care nu face partedin corpul didactic ;

2) Functionarul este dator supunere, credinfd §i dis-crefiune. Functionarul trebue sä se supunä ordinelor date§i comunicate in forma legalä de superiori ierarhici, re-ativ la chestiuni de serviciu, care inträ in competintasa pentrucä altmintrelea nu ar mai puteà exista unitate

www.dacoromanica.ro

174 PAUL NEGULESCU

§i ordine in conducerea afacerilor publice (vezi art. 190§i urm. C. pen.). Ordinele date de superior nu trebuescinsii execulate decal daca sunt In conformitate cu legea,limitatiunea. aceasta rezultând chiar din jurämäntul pecare il presteazä functionarul la intrarea sa in func-tiune ; el nu trebue deci su faca acte ilegale chiar dacäi-au fost ordonate de superiorul säu ierarhic. Judea-torii nu pot primi nici un ordin In ceeace prive§te atri-butiunile de judecatä. Datoria de credintä cutre Regeeste coprinsä in chiar formula jurämäntului pentru in-trare in functiune (art. 26 leg. pentru org. serv. adm.centr. a Minist. de interne, art. 80 din legea pentru orga-nizarea judecatoreasca din 1 Septembrie 1890), iar Inda-torirea de discretjune decurge din teinsa

3) Autoritatea publicä are dreptul sá' se ocupe §i devieata privatä a functionarului. Funciionarul trebue suaid in societate o vieatä onorabilii. De pilda, un func-tionar 10 calcä indatoririle sale, daca qind dela serviciuse Imbatá in mod obipuit, sau o profesoarä daca duceo vieata imoralá (art. 37 din legea de org. a Minist. deInterne ; art. 37 al. 2; art. 100, al. 7 8 din legea org.judec. din 1 Septembre 1890).

Uu funcionar poate fi pedepsit disciplinar atunci candf0 calcä una din aceste indatoriri.

Pedepsele disciplinare sunt : avertismentul sau preve-nirea, amenda, cenzura sau mustrarea, suspenda rea, Iran-sferarea, destituirea sau excluderea.

Avertismentul sau prevenirea este o pedeapsä disciplinaräcare consista In IncunoV.iintarea facuta unui funtionaria scop de a-i trage atentiunea asupra unei negligentecomise sau a vreunui act care i-ar comprornite demi-nita tea ; el doate sä aibä forma verballi sau scrisá ;

Amenda este o mäsurd disciplinará', care consista Inretinerea lefei sau unei portiuni dinteinsa. Legea fixeazade ordinar maximal ameniei (legea Invätämäntului pri-mar din 23 Alai 1893, art. 70).

Censura este o reprobare formalä Cu invitatiune ex-

www.dacoromanica.ro


pres5 de a se corige; ea are totdeauna forma scrisä.Censura atrage dupä sine §i pierderea remunerariuluipe un anumit terrnen (vezi art. 70 din legea din 23 Maiu1893 §1 art. 37 din legea dela 19 Aprilie 1892; art. 193din legea pentru organizarea judecatoreascä dela 1 Sep-tembre 1890).

Suspendarea este retragerea functiunii pe un limp anu-mit. Legile administrative tixeaza maximul timpului inä-untru cäruia un functionar ponte fi suspendat. Functio-narul incetând sa mai exercite serviciul, pierde §i dreptulla leafä sau la parte dintr'insa In tot timpul cat dureazäsuspendarea. Suspendarea este obligatorie, ea nu se pro-nuntä ca o mäsura disciplinar, cand un functionar esteurmarit in corectional sau in criminal. Snspendarea tinecat limp tine §i urmärirea.

Transferarea consista in numirea functionarului intr'ofanctiune avand un rang egal, dar situat Inteo altá lo-cali ta te.

Destituirea sau excluderea nu se pronunth cleat directde ministru pentru functionarii, cari se numesc cu de-ciziune rninisteria15, in urma unui raport motivat al ca-pului de serviciu ; iar pentru ceilalli functionari amo-vibili prin decret regal in urma unui raport motivat alministrului respectiv, bazat pe o cercetare disciplinarä.Cand e vorba Ins5 de funclionari inamovibili, pedeapsadestituirii ea §i a suspendärii §i transferärii nu poate fipronuntate deck in urma unei judecati prealabile dinpartea unor tribunale disciplinare. AO bunioarä art. 71§i 72 din legea invätämantului primar dela 23 Maiu 1893stabile§te 2 categorii de tribunale de acest fel : consiliulpermanent §i comisiunea de judecatä, cari sunt chematea judech abaterile grave ale corpului didactic primar ;acela§ principiu 11 gäsim In legea 1nvatämantu1ui secundar§i superior din 24 Martie 1898 art. 48 §i urm., art. 77.In aceastä lege dreptul ministrului este mult mai tar-murit. MA fatä de profesorii universitari ministrul singurnu poate pronn* nici o pedeapsä disciplinarä, el poate

www.dacoromanica.ro

176 PAUL NEGULESCU

da un avertisment sau pronunta o amendä cu pierderealefei pe timp de 1 pang la 15 zile, in urma avizului Con-siliului permanent ; pentru toate celelalte pedepse trebuesä intervinä o hotärire a Comisiunii de judecatä.

Fati de magistratii inamovibili, ministrul de justitienu are deck un drept de privighere, adicä dreptul dea trimete pe judeckori inaintea tribunalelor disciplinare ;el nu poate luà Insä nici o mäsurri contra lor.

Tribunalele disciplinare sunt : Curfile de Apel pentrupre§edinti de tribunale din circumscriptiunea lor §i Curtectde Casa fie care are dreptul de disciplinä asupra magis-tratilor ce o compun precum §i asupra celor dela Curtilede Apel.

Functionarii cari se bucurä de stabilitate au §i dan§iioarecari garantii, insä mult mai mici deck functionariiinamovibili. AO, fatä de functionarii inamovibili, re-vocarea nu se poate niciodatä aplica de autoritatea ad-ministrativä superioará, decât in urma sentintei tribuna-lului disciplinar, pe card vreme fatä de functionarii sta-bili, ea poate fi prcnunlatii §i de administratiunea supe-rioará in anumite cazuri (vezi art. 45 din legea asupraorganizärii politiei) ; suspendarea din functiune pe untimp determinat poate fi pronuntatii de ministru fatäde functionarii stabili, pe cätä vrenae ea trebue pronun-laid de tribunalele disciplinare falä de functionarii ina-movibili, etc.

65. Am v5zut cä trebue, in principiu, sä recunoa-§tem efului Statului dreptul de a revoca pe functionari.Revocarea poate fi f5cut5 sau ca mäsurä disciplinaräpentru o abatere gravä §i atunci se mai nume§te §i des-tituire. In cazul acesta, ea se face prin decret regal, careintervine in urma unui raport motivat al ministrului..Revocarea poate s5 nu fie o mäsurä disciplinará. Un fun-ctionar poate sä-§i indeplineascä destul de bine toateindatoririle sale, dar nu in acela§ mod de a vedeà caministrul de care depinde. In cazul acesta, functionaruliva puteà fi talocuit.

www.dacoromanica.ro


Inlocuirea nu este o pedeapsä, e o simplä mäsurä luatäIn interesul serviciului, In scop de a asigurà o mai bunäfunctionare Ile pentrucä, autoritatea superioarä consi-derà di functionarul nu e destul de capabil, fie cä voegesä ch§tige unitatea de veden i hare guvern §i. functio-nari ; unitate care am väzut cil este necesarä atuncidud e vorba de functionari amovibili cari fac acte deautoritate §i cari au caracter politic inamovibilitate saude stabilitate.

Trebue sä §tim ca dreptul de numire §i dreptul derevocare nu sunt corelative. A§A de pildä sunt unii func-tionari ale§i .,i numai confirmati de puterea executivä§i cari pot fi revocati prin decret regal (art. 62 din legeapentru organ. comun. urbane din 31 Iulie 1894), ande vorba de comune urbane, Kin simpla decizie a pre-fectului cand e vorba de comdne rurale (art. 59 legeacomunalä din 7 Maiu 1887) ; altii care de§1 numiti deputerea executivä nu mai pot li revocati decht in urmaunei sentinte date de tribunale speciale. Cum de pildäprofesorii, magistratii, ofiterii. (Vezi No. 48 §i 49).

66. Statul cerand dela functionarii sái indeplinireaserviciilor, trebue sä le asigure autoritatea necesarä.Statul acordând aceastä protectiune, s'ar puteh foarte binezice, cä se protege el insu§, did am puteä considerà toateatacurile indreptate contra functionarilor, in exercitiulfunctiunii lor, ca atacurt indreptate contra Statului.

Statul i§i indepline§te aceastä obligatiune prin dispozi-tiunile penale cuprinse in art. 182-188 C. pen. cari pe-depsesc ultra giul feicut prIn cuvinte, gestan i sau ameninteiricontra unui functionar public.

Codul de procedurä criminalá stabile§te prin art. 492cä agentii administrativi ai guvernului nu vor putea fiurmäriti decht in urma unei deciziuni incuviintátoarea Consiliului de Stat. Cum insä Consiliul de Stat a fostdesfiintat potrivit art. 130 din Constitutia dela 1866 §i alegii din 9 Iulie acelas an, aceastä dispozitie a rämasfärä nici un efect. De altfel, art. 27 din Constitutiune

P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed II. 12

www.dacoromanica.ro

178 PAUL NEGULESCU

stabile§te In mod formal ea nu e nevoe de nici o auto-rizare prealabilä pentru partea vätämatä ca sä exerciteurmäriri In contra functionarilor publici pentru fapteleadministratiunii lor, care a prejuditiaro, exceptä numaipe mini§trii, pentru care exista dispozitiuni speciale inlegea asupra responsabilitätii ministeriale din anul 1879.

In ce prive§te urmärirea penalä contra magistratilorpentru crime 5i delicte comise In exercitiul functiunii,avem o procedurä specialä indicatä in art. 493 §i urm.C. pr. crim.

Magistratii nu sunt räspunzätori civilmente de erorilefacute de dan§ii In exercitiul functiunii lor ; ei nu pot ilurmäriti decat pe calea actiunii recursorie §i In cazurileanume arätate de art. 305 Pr. civ. Cu alte cuvinte prin-cipiul stabilit In art. 998 C. c. este rdsturnat : magistratiiIn principiul nu sunt räspunzätori, pentru actele Licutede dan§i fie ele de naturä' contencioasä, fie de naturägratioasä, afarä nunaai de cazurile exceptionale stabiliteIn art. 305 Pr. civ. 1).

Art. 310 din vechiul Cod de procedurä stabilea cä,pentru a se putea porni o actiune recursorie contra unuijudecätor, trebue o prealabilä autorizare din partea auto-ritätii competente de a judecà, arätatä In art. 308 Pr.civ. Noul Cod de procedurä a desflintat insä aceastädispozitiune.

67. Autorita tea publicä acordand functionarilor pute-rile necesare pentru Indeplinirea misiunii lor, ei nu tre-bue sä abuzeze de puterea lor Incredintatä In detrimentulparticularilor sau ale intereselor generale. Legea penalä,In primul rand, stabile§te garantii prin pedepsele ce edic-teazä in contra functionarilor, cari '§i calcä atributiunilelor. A§A prin art. 147 157, 158 160 se pedepsetefunctionarul, care abuzeazä de puterea lui Incredintatä;prin art. 123 §i urm. precum §i art. 136, pläsmuirea sau

1) Curtea de Apel din Eincnresti s. I, 1902, decizia 10711902; Curtea deCasatie s. I, 18 Iunie 1903, decizia 319/903.

www.dacoromanica.ro


falsul in acte publice sävtir§it de un funcionar se consi-der5 ca un delict special; prin art. 108 §i urm., se pedep-sesc abaten i grave dela datorie consistAnd in insu§ire decalitäti pe care functionarul nu le are ; primirea de mitäeste pedepsitä de art. 144 §1 urm. C. p., sustragerea deacte publice (art. 203 §i urm.); violarea secretului scri-sorilor (art. 156 C. p.).

Cänd cinevA imputä un fapt unui functionar relativ laatributiunile lui, dovada faptului imputat, in cazul andfunctionarul i-ar intentA proces in calomnie, se poateface §i cu martori, pe când atunci caTrd ar fi vorba de unsimplu particular dovada trebue facutä numai prin actescrise (art. 296 C. p.).

Delictele, ce poate comite un functionar, se pot impärti.in 2 clase : unele pot fi delicte pedepsibile in ele in§ile,oreare ar fi autorul cari le-ar comite, dar, pentru care,atunci and autorul infractiunii este un functionar, pe-deapsa este mai severä, cu alte cuvinte calitatea de func-lionar constitue o circumstantä agravantä (art. 123, 124§i 165 C. p.), acestea sunt delicte neprofesionale. Suntins5 alte delicte profesionale, cari nu se pedepsesc deatdacä autorul este un functionar, cu alte cuvinte circum-stanta esentialä a delictului este ca agentul delictuluilie un funcionar (art. 108, 144, 471 157 C. p.).

O altä garantie este responsabilitatea civilä a functio-narilor administrativi pentru actele ilicite cari cauzeazäprejuditiu cuivA. Vom vorbi mai pe larg despre aceastasub No. 69.

In fine trebue à socotim diversele recursuri stabiliteprin legi, §i prin care un particular vätämat in intereselesale poate anulA un act administrativ (vezi art. 35 §i 38din legea pentru organiz. comunelor urbane din 31 Iulie1894, vezi §i art. 74 §i 95 din legea pentru consiliile ju-(letene din 31 Maiu 1894 §i mai ales legea din 1 Iulie1905 pentru organizarea Curtii de Casatie).

68. Am väzut cä functionarii publici sunt de douä.categorii : unii cari sunt revocabili ad nulum; altii cari

www.dacoromanica.ro

180 PAUL NEGULBSCU

fac acte de gestiune cari nu sunt revocabili decalatunci când nu-si indeplinesc obligatiunile functiunii lorsi numa In urma unei sentinte date de Tribunalul di-sciplinar.

Un functionar inamovibil nu poate fi destituit decdtobservarea formalitätilor si in cazurile anume preväzutede lege. Cu toate acestea presupunem cazul ca un mi-nistru ar face sä intervinä un decret regal prin care s'arrevoca un functionar inamovibil, un profesor definitivsau un prezident de tribunal, färá sä respecte formali-tätile necesare stabilite de lege. Incontestabil cu un ase-,menea funcionar nu mai poate continua mai departeIndeplineascá functiunea sa, dim momentul ce este inlo-cult printeun altul. Inainte de punerea in aplicare alegii din 1 Iulie 1905, el nici nu putea cere dela tribunalanularea decretului de destituire ca fiind ilegal : tribu-nalele noastre judecätoresti neconsiderdndu-se compe-tente de a anula actele puterii executive ; el nu puteddecdt sä ceard inaintea justitiei repararea prejuditiuluicauzat, putea sä cearä ca alte cuvinte despiigubiri. Deoarece dânsul f5i indeplinise in mod constiincios func-tiunea sa, trebue sä presupunem cd ar fi continuatexercite aceastä slujbä pdnä la esirea la pensiune ; estedeci just ca Statul sä fie obligat sä pltiteascii o rentilanuald egald cu leafa functionarului atdt timp at va trdìfunctionarul si care sii fie reversibilä asupra váduvii sicopiilor Intocmai ca si pensiunea, pe care ar fi putut-oobtine.

Asttizi lu afard de actiunea in daune, care fi este re-cunoscutd prin art 38 diu legea Curtii de Casatie, func-tionarul inamovibil sau stabil in contra legii, poate säcearä anularen decretutui de inlocuire obtindnd, in cazde cklig, gradul i salariul Ptlü le reintegrare (Am tratatpe larg aceastii chestiune sub No. 62).

Dacd Statul nu ponte sd revoace ad natum pe uniifunctionari, ci numai in anumite conditiuni, trebuericutiofqtem acestora dreptul de a párdsi serviciul ori

www.dacoromanica.ro


and ar voi. Functionarul este !ma datar sä aducd lacunostinta autoritätii superioare dorinta sa de a demi-sionù aceastä trebue sà primeasca demisia i atunci func-tionarul este desärcinat. Altmintrelea, adia, dad functio-narul pärdseste pur i simpu functiunea,riscä sä fie desti-tuit pentru páräsirea serviciului i sä fie condamnat si ladespägubiri In caz u! and din cauza unei päräsiri neastep-tate a serviciului, Statul a putut sä sufere un prejudiciu.

Autoritatea administrativä poate sä refuze pentru mo-ment demisiunea, aceasta ca un omagiu adus functiona-rului care vorbeste sa se retragá sau in cazul cánd nece-sitätile serviciului ar face pentru moment absolut nece-sarä prezenta acestui functionar ; ea nu poate insa sdpersiste In refuzul sáu, cäci functionarul nu a intelesrobeascd persoana sa, primind functiunea dela Slat,el a inteles sä lucreze atat at va voi i sä se retragdatunci and va crede de cuviintä, sa-si pastreze cu altecuvinte libertatea.

69. Am vdzut cä administratiunea räspunde pentrutoate actele ilicite i prejuditiabile comise .de functionariIn exercitiul functiunii lor Aceastä responsabilitateintemeiatii pe articolele 998 si 100 C. c., nu este singurd ;functionarul care a facut actul ilicit este si el rdspunzator,del persoanei morale. stabilimentului public nu i sepoate imputa deck culpa in eligendo §i culpa in vigilando,adica eroare a a ales, ca a numit pe acel funcionarsi apoi nu a veghiat In mod sulicent ca sä nu se comitäacte ¡licite, dar functionarul nu este mai putin vinovata a comis delictul ce i se imputa. Legea responsabili-tätii ministeriale prin art. 4 stabileste aceasta respon-sabilitate pentru minitri. Dispozitiunea aceasta nu trebuesocotitä ca exceptionalii, ea nu este deat aplicarea prin-cipiului cä functionarii sunt respunzatori pentru actele¡licite comise In exercitiul functiunii lar. Intr'adevärdacä aceastä responsabilitate exista fatä de ministrii func-

1) Vezi numerile 28 0 40.

www.dacoromanica.ro

1) Vezi pag. 57 sus C. Ab. Bug. I 107/902; Casatia I 319/903.

182 PAUL NEGULESCU

tionari politici, cari au putut comite un act ilicit pen trunecesitätile politice, a fortiori o asemeanea responsabili-tate trebue sä existe pentrn ceilalti functionari, cari nupot invoca nici o astfel de scuzá. In afarä de aceastaavem art. 1818 C. c. care stabile§te responsabilitateagrefierilor. Numai pentru judecatori, art. 305 §i urm. Pr.civ. stabilege o exceptiune. Judecatorii nu sunt respun-zätori deck in cazurile limitativ arätate de art. 305;prin urmare fatä de judecätori principiul din art. 998 §i1000 C. c. este resturnat : judeciltorul nu este respunzator,numai in mod exceptional el are o räspundere 1). Actiuneachiar care se poate indrepta contra lui este o actiunede natura diferitä, actiunea recursorie civil& fata de careprincipiile din procedura civile relative la competentatribunalelor, precum §i principiul de ordine publicii,cunoscut sub numele de beneficiul celor 2 instante, nusunt respectate. In adevar, aceastä actiune nu poate fijudecata de tribunalele de judet, numai, curtile de apelsunt competente sa cunoascä o actiune recursorie indrep-tate contra unui judecator de tribunal sau de ocol, iarpentru actiunile indreptate cortra unui consilier de Curtede apel sau de Casatie, malta Curte de Casatie e singuracompetenta sa le judece (art. 308 C. pr. c.).

Codul de procedurii criminala prin art. 493 §i urm.,stabile§te de asemenea exceptiuni analoage pentru in-structiunea §rjudecarea infractiunilor la legea penalti,ce ar comite un functionar de ram judecatoresc in exer-citiul functiunii sale.

0 persoanä vätämata deci printr'un act ilicit al admi-nistratiunii are drept sä intenteze actiune contra Statuluisau in contra functionarului. De ordinar va preferà ac-tiunea contra Statului ca prezentad garantii mai /nazide solvabilitate. Se poate insa intampla ca stabilimentulpublic in numele caruia s'a fäcut actul ilicit sä aibä osolvabilitate mai putin sigurä deck functionarul, care

www.dacoromanica.ro


a fäcut actul, pe de alta parte urmärirea chiar, fata deun stabiliment public, este mult mai &lien', de oarecenu se pot intrebuintà totdeauna mijloacele ordinare delaexecutarea silitä pentru a nu se desorganizà serviciilepublice. (Trebue respectate anumite termene. Nu se poatedela Casatie autorizarea de a executà o creanta asupràbugetului in curs al unei comune sau al unui judet. Veziart. 5, lit, e din legea Curtii de Casatie dela 1 Iulie 1905).In cazul acesta, el va preferd sä urmäreascii pe functionari.

Principiul responsabilitätii functionarilor de ram admi-nistrativ nu trebue lush intins preä departe. Dupa condicacidlä (art. 1080 rom..1138 fr.), in materie de contracte,partile sunt raspunzatoare de daunele ce ar putea rezultà,daca nu pun in executarea obligatiunilor lor, diligentace are totdeauna un bun proprietar, cu alte cuvinte ras-pund de culpa levis in abstracto. Aceastä responsabilitatelush' nu poate fi admisa in cazul nostru, caci in art. 1080C. c. e vorba de culpa contractualä, pe catä vreme culpade care ar puteä fl ráspunzätori functionarii pentru acteleadministrative fäcute, cari au putut vätämä pe un parti-cular, este culpa delictualä, prevazuta de art. 998 §iurrn. C. c. i apoi, daca am admite aceastä responsabi-litate fatä de funetionari, atunci am ajunge la o adevä-rata dozorganizare de servicii, cad functionarii fiindobligati la o deligentä pred mare, vor aveà teama de aindeplinl cu celeritate necesitätile serviciului. Nu se poatecere tutulor functionarilor de a fi ni§te oameni modeli,de a nu comite absolut cea mai mica culpä in indepli-nirea serviciului.

Functionarul este räspunzator :cc) când refuza sau neglijeazd, sa dea urmare cererii

unei persoane, atunci când erà dator sa facä aceasta. Depildä cineva cere dela grefierul unui tribunal o copie,grefierul refuzänd aceastä cerere, de§i era obligat de art.1816 C. c., persoana aceasta ar puteä chemä pe grefierla judecata pentru a fi condamnat la despägubiri in ca-zul când ar fi suferit un prejuditiu din acest fapt. De ase-

www.dacoromanica.ro

184 PAUL NEGULESCU

menea cineva dorete sà depue ni§te bani la Casa dedepuneri intr'un anumit termen, dad' i se refuzä acestlucru, §i daca, din aceastä cauzá, a suferit pagube aredrept la despágubiri.

Legea modificatoare a legii organice a Curtii de Ca-satie din 1 Iulie 1905, stabile§te prin art. 72 ea admi-nistratorii, cari vor refuza, in urma cererii partii inte-resate, sä deä urmare unei decisiuni a Curtii de Casatie,data in cazurile prevazute de art. 5, literile e, h §i j,sunt räspunzatori de daune-interese fatä de partea vä-tiimatä.

Cu alte cuvinte un particular cere dela autoritatea co-munalä sä i se dea o autorizare de constructie, Primarulrefuzä cererea ; partea nemultumitä face recurs la Cur-tea de Casatie (sect. III), aceasta admite recursul i or-donä ca autoritatea cornunalä sä satisfacä cererea recla-mantului. Acesta se adreseaza din non la Primärie carepersista in refuzul säu. In cazul acesta ne spune art. 72partea vatämata in exercitiul drepturilor sale poate ceredaune §i de primarul, care nu voie§te sä reietre in le-galitate, cäci refuzul sail anterior a fost socotit ca ilegalde Curtea de Casatie.

Particularul mai are dreptul sà cearä daune §i fata destabilimentul public potrivit art. 36 din legea Curtii deCasatie dela 1 Iulie 1905.

Functionarul este raspunzátor atunci când prin gre-§ala comisä s'a abätut dela indatoririle sale fatä de Stat.Vezi de ex. legea pentru autentificarea actelor din 1 Sep-tembrie 1886, art. 21; legea asupra responsabititätii mi-nisteriale din 2 Maiu 1879, art. 4). Ceeace implicä ea suntcazuri in care functionarul nu este raspunzator de culpasa. Daca de ex. cu ocaziunea unui incendiu §eful poin-pierilor ar dà ordin sa se distruga ni§te clädiri din eroare§i fära nici o necesitate, el nu poate fi räspunztitor.mai intai cand el a ascultat de ordinul superiorului ; cäciam väzut ea una din principalele datorii ale functionariloreste supunerea. Functionarul nu are decat un drept

www.dacoromanica.ro


mitat de a controlit legalitatea ordinului dat de un su-perior.

Pe lânga aceastä eroare sävar§ita nu exclude respon-sabilitatea deck numai daca e scuzabilä.

Pentru a evitta asemenea erori, nu se poate cere cafunctionarii sl intrebuinteze Ingrijirea, clinger* pe careCodul civil o cere In executarea contractelor, cäci pe cândun particular poate sä se gändeasca mult timp, functi-onarul trebue sä lucreze repede cbiar cu riscul de a seIn§ela 0.

7) Sunt unii functionari care exercitând puterea publicaau dreptul de a arestit, de a constränge prin fortä pe ceicari nu ar respecta legile. Acordând Insä atari drepturiacestor functionari, Statul le stabile§te limitele Inliuntrucarora si exercite aceste drepturi, stabile§te formele §iconditiunile la care poate sa dispunä de libertatea indi-vizilor. Nerespectarea acestor conditiuni 0 formalitätiatrage dupä sine responsabilitatea functionarului. A§a depilda, judecatorul de instructie, daca nu procedeaza la au-dierea martorilor In conformitate cu art. 71, 72, 73 C.pr. cr. 'este supas la räspundere pe calea actiunei recur-sorie civile (art. 74 C. pr. crim.). De asemenea neob-servarea formalitatilor prescrise pentru mandatele de Infa-ti§are, de aducere, de depunere §i de arestare, da dreptpartii vatámate de a intenta actiune recursorie contrajudelui instructor (art. 114 C. pr. critn.). Vezi §i art. 304pr. crim.; art. 99 §i 100 C. p.

In rezumat dar nu se poate cere dela un funcionaro diligentä excesivá, tot ce se poate cere este ca el sa-§iIndeptineasca serviciul ca un om cu inteligenta medioerä.In afara de aceasta de multeori gre§elile comise fac partedin traditiunea serviciului §i nu se poate imputà unuifunctionar cä a fost ¡Wei traditiunii 2). Prin urmare sunt

Otto Mayer, Le droll administrant altemand, I p. 296 5i urm.Laferriére,iTraité dela juridiction administrative (a II-a edit.) I, pag.

647 qi urm.; Hauriou, Précis de droit administrant, (a 4-a edit.) pag. 269;Jacquelin Principes dominants du contentieux administrant, p. 113 *i urm.

www.dacoromanica.ro

11G PAUL NEGULESCU

cazuri in care functionarul nu poate fi tinut cle§i dinactul administrativ a rezultat un prejuditiu pentru vre-un particular.

Dupa noi, in principiu, functionarul nu ar trebui &Aräspunda decat de culpa lata, §i numai in cazurile excep-lionale, anume prevazuta de lege, de o culpä mai mica.0 astfel de responsabilitate limitatä este reclamatii §i debunul mers al serviciilor publice §i de situatiunea func-tionarilor.

Fatä de mini§trii, legea asupra responsabilitätii minis-teriale din 2 Maiu 1879, stabilege, in adevär, prin art.4, err sunt räspunzatori fatä de Stat, dacä cu red cre-din(à II va fi expus la daune catre particulari, malitiisnon est indulgendum. Prin urmare §i in cazul acesta res-ponsabilitatea este marginitä la dol §1 adäogam culpalata asemänata cu dol. Pentru mini§trii, functionari po-litici, oportunitatea unei atari actiuni este lasatä la apre-cierea Darlamentului, cäci dupä acela§ art. 4 se cere au-torizarea Corpurilor legiuitoare, pentru a se puteà in-tentà asemenea actiune. Particularul atins in drepturilesale prin actul rninistrului, credem ca poate intentAactiune contra ministrului, insä numai in conditiunileart. 4, adicä pentru culpa lata §i obtinând autorizareaparlamentului 1).

70. Trebue deci sä distingem intre faptele de serviciu§i faptele personale ale functionarului. Faptele de serviciuse numesc actele ;administrative pe care functionarul lesivar§e§te In exercitiul functiunii sale, el poate comaeerori sau neglijente cu ocaziunea acestor acte, care nuinceteaza de a fi fapte de serviciu, daca aceste erori sausau neglijente nu depa§esc limita unei functionäri me-diocre a serviciului. Cu alte cuvinte dacti actul vätamarieste impersonal, daca el reveleazä un administrator mai

1) Oswald de Kerchove de Dentrechen, Mémoire sur la responsabilitéminisiérielle en Belgique; AL Degré, Drepial, 1900, pag. 203 si urm.;C. G. Dissescu, Drepiul public romein, lf, pag. 751.

www.dacoromanica.ro


mult sau mai putin sapus erorilor, avem un fapt de ser-viciu 2); pe cilia vreme in faptul personal existA o cir-cumstanta separabilä de actul administrativ §i care e per-sonal functionarului ; adicä a vem fapt personal oride-cAteori personalitatea agentului se reveleazd prin grevlide drept comun, prin violente, prin dol. In cazul celdintaiu gre§ala este imputabilä functiunii, in cazul de aldoilea functionarului. De pildä un consiliu judetean, inteunproces-verbal trateazä pe un fost prefect drept escroc,actul acesta constitue un fapt personal. De asemenea uninginer construiete un pod cu mare neglijentä §i Cu neob-servarea regulelelor artei, a0 in cat podul se rupe §iomoara mai multi oameni. In primul caz autoritatea pu-blicä nu e tinutä de nici o räspundere, cáci consiliuljudetean a depä§it limita atributiunilor sqle. In al doileacaz functionarul räspunde, cad am vazut ch. el e tinutde culpa lata §i este o croare grosierä de a construl unpod In asemenea conditiuni, dar aläturi de responsabi-litatea sa avem §i responsabilitatea administratiunii, cul-pabild de a fi numit un astfel de prepus, §i de a nu-1supravegbea in deajuns.

In rezumat dar, oridecateori un functionar sävär§e§teun fapt care nu intra in atributiunile sale (o crima, undelict, orce alt fapt prejudiciabil) avem un fapt personal§i functionarul singur e räspunzator de urmarile lui pre-judiciabile, administratia nu are nici o raspundere. Cutoate acestea sunt cazuri, unde §i Statul este supus larAspundere. AO de pildä daca Statul joaca rolul de de-pozitar §i un functionar sustrage valorile depuse, Statuleste räspunzator fatä de proprietarul acelor valori. Inadevar, el este culpabil a nu a ales pentru o asemeneafunctiune un om de incredere, culpa in eligendo, §i canu la supravegheat in deajuns, culpa in vigilando. Prin ur-mare el este riispunzator ordecateori i se poate imputao culpa relativ la organizarea, conducerea §i suprave-

2) Haurlou, Droil adm., p. 269.

www.dacoromanica.ro

Casatia rom. I, No 5/1884, aBuletins 1884. pag. 10; Cas. II 104/1884,Buletin, 1881-, pag 243; CasatIa I, 414/1877, Buletin, 1877, pag. 343;Casatla I, 46 1885, Buletin, 1885, pag. 82; Casatia I, 213/1886, Buletin,1886, pag. 512; Casatia I, 19/1882, Buletin, 1882, pag. 31; Curtea BucurestiS. III, 83/1886, Dreptul, 49/18S5-86.

Trib. Suceava, Dreplui, 38/93.

188 PAUL NEGULESCU

gherea serviciului 1). Când MO un functionar face unact care inträ la atributiunile sale, dar cu ocaziunea savAr-§irii actului comite gre§eli, el ponte, dupä Imprejuräri,sd fie supus sau nu la räspundere fatä de persoana carea fost prejuditiatä. Dacä gre§ala comisti este din aceleape care numai un bun propietar (art. 1080 C. c.), unbonus pater-familias nu le-ar sävar0, functionarul nu esteräspunzätor, dacä Insi gre§ala comisä, poate fi socotitäca o culpa bita, functionarul räspunde 2).

Aläturi Insä de aceastä responsabilitate existä §i respon-sabilitatea stabilimentului public, c.0 alte cuvinte per-soana lezatti are cumul de actiuni : actiune contra admi-nistratiunii 5i contra functionarului. Stabilimentul publicrdspunde §i in cazul &Ind existä numai culpa levis in ab-stracto ca §i in cazul cAnd avem de aface cu o gre§ealägrosolanä din partea functionarului.

71. Functionarul care cu red credinjei va fi cauzatStatului o pagubä, sau 11 va fi expus la daune cätre par-ticulari este räspunzätor "civilmente fatii de Stat. Acestprincipiu este formulat In mod expres de art. 4 din legearesponsabilitätii ministeriale dela 1879.

In adevär, in primul caz, responsaailitatea functiona-rului este Intemeiatà pe art. 998 C. c. In cazul de aldoilea, dacä Statul este supus la ritspundere rap de par-ticularul viitiimat, potrivit art. 1000 C. c., nu e mai putinadevärat cä el are o actiune recursorie contra adev*Ara-tului autor al prejuditiului.

Unele legi speciale, previid o responsabilitate mutt maimare pentru functionar. A. A, de pildä, legea pentru con-statarea §i perceperea contributiunilor directe din 8-14Aprilie 1905 §i art. 17 din legea comptabilittitii generale

www.dacoromanica.ro

TRATAT DR DREPT ADMINISTRATIV 189

a Statului din 21 Martie 1903, stabilesc 6 contabilul carenu a pus toatä striruinta 5i nu a fäcut toate urmäririleprescrise de lege este räspunzätor de neindeplinirea ve-niturilor de tot felul date in sarcina lui.

Legea din 6 Martie 1897 pentru organizarea finantelorStatului stabile5te prin art. 25 ca administratorul finan-ciar al judetului este räspunzator impreunä cu 5efu1 desectiune respectiv pentru gestiunea flecärei sectiuni dinadministratia financiarä (sunt 4 sectiuni : sectiunea ad-ministrativx, a casieriei, a monopolurilor 5i a Credituluiagricol); el este räspunzittor 5i de gestiunea perceptorilor.

Nu mai e vorba in cazkil acesta de culpa lata, ci deculpa levis in abstracto.

72. Am arätat di leafa functionarului este in generalmai midi dealt adevärata valoare a rnuncei depuse defunctionar, ea de abià dd posibilitate functionarului säträiascä cu familia sa 5i salt sustie rangul social ce ocup5.Functionarul nu poate economist deceit foarte putin, a5iiMeat la incetarea functiunii fie din cauzä eh' a atins li-mita de varstä, fie ea' a dobindit infirmitäti incurabileIn timpul tii cu ocaziunea serviciului, el ar it in impo-sibilitate de a5i continuà existenta in mod demn ; lar daciifurctionarul ar muri, väduva 5i copii säi ar fi lute° ade-várrtii mizerie. Pentru a evità aceste neajunsuri, pentrua nu expune pe aceia, care 5i-aii sacrificat intreaga lorexistentä in serviciul Statului, sti devie muritori de foame,s'a imaginat o institutiune economicä de asigurare Inprofitul functionarilor.

In tot timpul cat functionarul exercitä functiunea 5iprime5te leafä, i se face la fiecare salariu lunar o reti-nere care se varsä la Casa pensiunilor. Aceste retinericare reprezintä o adeväratä primä de asigurare se capi-talizeazä 5i la retragerea din serviciu a functionarului seserve5te din acest capital 5i din veniturile lui o pensiunefostului functionar 5i familii sale.

Unii autori sustin di pensiunea nu constitue un dreptpentru functionar, cel putin in parte, ci este mai mul-

www.dacoromanica.ro

D-1 Dimitrie Sturdza in expunerea de motive Eicutä la legea pen-siunilor din Februarie 1902, precum si in discursurile rostite atht in Ca-merh cit si in Senat cu ocaziunea discutiunii acestei legi a sustinut elpensiunea este un ajutor. Vezi desbaterile Adunirii Deputatilor dele 24Febr., 13 si 1 i Martie, si ale Senatului dela 1, 15, 17 si 19 Martie 1902.

In acest sens, vezi in discutiunea acestei legi, discursul D-lui ge-neral Iacob Lahovary, precum si discursul D-lui ministru de finante,Emil Costineseu, pronuntat in Senat cu ocaziunea disculiunii legei mo-dificitoare din 9 Martie, Vezi Desbat. Senat. No. 35,904.

190 PAUL NEGULESCU

o liberalitate din partea Statului, Intrucat retinerile efec-tuate nu constituesc o sumä suficientä pentru A puteaplan toate pensiunile constatate §i inscrise ; mai trebue caStatul sa verse In fiecare an din veniturile generale bud-getare cate o sumä destul de importantä pentruca säpoatä face fati plätilori).

Dupa noi, pensiunea este un drept2) §i chiar acestesume cu care Stain' contribue un pot 11 socotite ca o li-beralitate, ele nu sunt altceva deck o renumeratiune pen-tru un serviciu anterior efectuat §i din care Statul nu aplätit functionarului deck o parte in timpul serviciului.

S'ar putea zice ca intre Stat §1 functionar se IncheieIn momentul intrarii In functiune un contract aleatoriude asigurare asupra vietei. In adevar, dupä legea gene-ralä de pensiuni din 1902, se fac retineri functionaruluitimp de 20, 25 sau 30 ani. Dupii expiraren acestui termen,se na§te un drept la pensiune in favoarea functionarului,drent care inträ In patrimcniul siiu, dar care nu poatefi exercitat deck daca functionarul are varsta de 60 ani,iar .In caz and el moare Inainte de a ajunge aceastavarstä, legea recunoa§te väduvei §i copiilor minori drep-tul de a beneficià imediat. Cu alte cuvinte, din momentulinträrii In serviciu, functionarul are un (kept supus lao conditiune suspensivä, faptul cä dansul va träl cel putinncä 20 ani §i ch. In tot acest interval va servi Statul.Dreptul säu devine definitiv dupa indeplinirea acesteiconditiuni, dar mai este supus la un termen : ajungereafunctionarului In varsta de 60 ani.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 191.

Functionarul Fisch' s5 piard5 toate retinerile fácutedaa moare sau p5r5se§te serviciul mai inainte de ajun-gerea termenului fixat prin lege (art. 36 din legea gene-ralä a pensiunelor din 23 Februarie 1902 §i art. 169 dinregulamentul pentru aplicarea astei legi). Aceste reunenidevin, in cazul acesta, proprietatea Casii pensiunilor.

Dac5 insä se indepline§te conditiunea, simpla expecta-tivä a functionarului se transform5 inteun drept a§tigat§i Statul, conform legh este dator s5 serveasa o pensi-une, care in general este mai mare deal venitul pe carear puta s5-1 da cäpitalul format numai din relinerileefectuate. Sub imperiul actnalei legi a pensiunilor, Statulnu numai c5 nu mai contribue cu nimic, dar poate chiarsä obtinA un profit, imediat ce pensiunile licbidate subimperiul legilor vechi ar incetà de a mai fi servite. Inadevär, pe läng5 a riscul functionarului e foarte mare,dar §i la pensiunea ce se pläte§te Statul nu contribueabsolut Cu nimic. In adev5r, sä 1u5m un functionar caretimp de 20 ani a servit cu un salariu de 300 lei lunar.La expirarea acestui termen capitalul format din reti-nerile fäcute, calculate cu dobändä de 50/o, ating aproape12.000 lei. Din aceastä sumh functionarul primeste, dupäce se retrage §i atinge varsta de 60 ani, o pensiune lu-narä de lei 115,50 (sazänd taxa de 18% art. 52 dinlege, §i impositul de 50/o asupra lefurilor §i pensiunilor),

sau 1386 lei anual. Or, aceastä sumä nu este decäto rentá reprezintând abià 110/0 din capilalul de 12.000lei, rent5 care se serve§te un foartq scurt timp pensio-narului sau familiei sale ; aci dupä conditiunile nor-male ale vie/a, putini oameni ating värsta de 60 ani, §iacei care o ating nu mai au inaintea lor o vieatä praindelungatä. Dac5 pensionarul moare, se va servl viiduviisale jumätate din pensiune, adic5 ate lei 57,75 lunar,sau 693 lei anual (art. 6 din lege), ceeace reprezintä abià5.500/e la capitalul de 12.000 lei.

www.dacoromanica.ro

1) Dionislo Fotino, Isloria gencralci a Daciei (trad. G. Sion), II, p. 273.

1i.2 PAUL NEGULESCU

Aceastä institutiune nu a existat in mod regulat inaintede Regulamentul organic. Inainte de aceastä data DomnulAlexandru Ipsilante in prima sa Domnie inflinlii in Mun-tenia o institutiune numitä cutia milelor, cu scopul de aajutà diferite persoane scapatate, cum de pildä boeri säraci,fete de boieri In vartsä de märitat, vacluye, orfani, etc.Cum la noi boerimea era o nobletä administrativa, undetitlurile nobilare se referid la diferite functiuni din ad-ministratie, este incontestabil ca prin acordarea acestorpensiuni se ajutau in cea mai mare parte fo5tii functio-nari sau familiile lor, 5i numai in cazul cand ar fi fostIii lipsä.

Cu administratiunea acestei Casei Ipsilante insärcinaseo epitropie compusii din Mitropolit i cativA boieri.Alexandru Moruzi destiinteazd aceasta epitropie i insti-tueste In locu-i marea vornicie de cutie.

Casa acestei institutiuni et-A alimentatä prin contribu-tiuni fortate determinate de Ipsilante in hrisovul de inflin-tare 5i care, dupä Dionisie Fotino 1), se urcà la sumade 65.000 lei. Pe liinga aceasta, orcine faced testament tre-buià sä lase o parte cutiei milelor, cad, in caz contrariu,nu se tineit in seama testamental. (Condica Ipsilante, pentrutrimirie, § 5; Condica Caragea, partea IV, III, § 24. Vezi

legiuirea munteanä asupra Ob5te5ti epitropii din timpulRegulamentului organ, publicatä in editiunea din 1847a Regulamentului la pag. 441 5i urm.).

Aceste ajutoare se dedau insti färä nici o norma,nimeni nu puteà sä pretincla vreun drept ; erau liberali-tali care se faceau nu pentruca aceia cari solicitauservisera In functiuni publice, dar pentrucä erau neyoia5i.

In perioda regulamentara, se face legea asupra indem-nizatiei 5i compensaliei pentru scutelnici i asupra pen-siilor ce au a se clà boerilor cucoanelor vaduve pestedespägubire i in sfar5it asupra pensiunilor ce se vorslujbav7or oNtefti.

www.dacoromanica.ro


Prin art. 27 §i urm. din aceastä lege se stabile§tefunctionarii, cari au servit un anumit interval de timp(8, 16 §i 24 ani), au dreptul sí primeascä o pensiuneproportionatä cu leafa Ce a primit ca functionar i cutimpul servit. Aceastä pensiune era considerata ca o refs-philtre, caci Statul dedea tot fondul pensiunilor, lefurilefunctionarilor nefiind supuse la nici o retinere. In legeadela 2 Iulie 1851, se stabile§te ca pensiunile de retrageresunt drepturi. Printr'o lege posterioarä, din anul 1852,se stabile§te o retinere de 58/2 asupra tuturor lefurilorfunctionarilor cu o leafä mai mare de 200 lei lunar,aràtând ca aceste retineri servesc pentru plata pensiunilor.

Legea din 11 Martie 1853 aeordà drept la pensie §ifunctionarilor cu o leafa mai mica de 200 lei vechi lunar.

In wild 1863 la 9 Aprilie se promulga legea prin carese märe§te retinerea dela 58/0 la 10°/e.

In fine a vem legea din 14 Februarie 1868, care regu-lamenteaza in mod complect aceastä institutiune ; ea cen-tralizeazä toate fondurile inteo singurli casä.

Legea aceastä e o lege mult mai aspra pentru func-tionari decat legile anterioare. In adevár, ea desflinteazatermenul de 8 §i de 16 ani §i stabile§te ca functionarulcivil are drept la pensiune dupä 20 ani serviti, militaruldupd 18 ani, cänd Ii recunoate 1/2 din retributiunea demijloc ce va fi primit in cei din urma 5 ani. Daca func-tionarul serve§te 25 ani in armatä sau 30 ani in serviciulcivil, are drept la o pensiane egala cu 8h din leafa ceva fi primit in ultimii 5 ani.

Fondiil pensiunilor se compune, dupd noua lege, din sub-ventiuni din partea Statutui §i din retinerile de 10 °Joasupra tuturor lefilor, indemnizatiunilor sau pensiilor,precum §i din retinerea pe jumätate a lefii in cea d'intäiulunä a intrarii in functiune.

Legea din 1868 stabile§te, spre deosebire de dispozitiu-nile de sub Regulamentul organic, Ca toti copiii, fiefete, fie baeti, nu au drept la pensiunea pärintelui lordecal pänä la majoritate, pe card vreme, sub regulamentul

P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ad. II. 13

www.dacoromanica.ro

194 PAUL NEGULESCU

organic, fetele aveau dreptul la pensiune panä ce semäritau. Modificarea aceasta introdusa de legea din 1868a fost mentinuta in toate legile posterioare.

La 1 Julie 1889, s'a promulgat legea pentru pen-siunile militare, iar la 10 Maiu 1890 s'a pus in lucrarealegea pentru pensiunele functionarilor civili §i eclesiastici.Aceastä din urtna lege acordä pensiune pentru termenede serviciu preà mici, a§à duph 10, 15 ani de serviciuse puteà °Nine 30 sau 40^/o din retributiunea de mijlocce va fi prin3it functionarul in cei din urmä 3 ani.

Prin legea din 22 Februarie 1902, s'a revenit la sistemullegii din 1868 §i s'au centralizat toate casele de pensiunila Ministerul de finante. AA ca astäzi nu mai existä casespeciale de pensiuni pentru militari sau pentru functio-narii allot. ferate, s'au suprimat termenele de 10 §i 15ani §i s'a märit varsta la care cineva are drept sä pH-meascä pensie (60 ani, intocmai ca In legea din 1868).Este incontestabil cä aceastä lege este foarte severa pentrufunctionari.

Pentru retinerile efectuate, care reprezintá un capitaldestul de important, Statul nu serve§te deck o rentä,viagerä pensionarului la o varstá foarte inaintatä, väduvii§i copiilor o renta numai pana la majorat (§i trebueadäogat ca, in cele mai multe cazuri, un om la 60 ani arecopii daca nu majori, dar aproape de majorat). Quan-tumul acestii rente nu depa§e§te anual 10 11 0/0 dincapital, flind uneori chiar inferior de 5i.

La moartea functionarului, dreptul asuprà pensiuniitrece väduvei §i copillor.

Exista deci principiul pe care 11 gäsim astäzi in toatelegiuirile asupra acestei materii, cd familia functionarului,adicä sotia §i copiii, au drept la pensiune. In adevär,functionarul in timpul vietii sale i§i sustine familia con-form cu rangul sat' §i cu mijloacele bäne§ti pe care Statuli le pune la dispozitie. Este just ca, dupä moartea func-tionarului, vaduva §i copiii sai sä nu tie lipsiti de orcemijloace de existenta, mai ales cä leafa functionarului

www.dacoromanica.ro


dupä cum am väzut, este inferioarä adeväratei valori amuncii depuse, a§à a functionarul nu a putut economistnimic, leafa de abià ti ajunge ca sä se intrelie conformrangului social ce ocupä ; pe längä aceasta este §i o in-curajare pentru funclionar ca sti §tie a nu are sä se in-grijeascä de soarta familici sale In cazul and dânsul armuri, act Statul se va ocupà de dän§ii, din momentulce-§i indepline§te cu scrupulozitate indatoririle sale. Pen-tru ca femeia sä aibá dreptui la pensiune, trebue ca ce-lebrarea asatoriei sä fi avut loc inainte de regularea lapensiune a sotului §i dacä, in rnomentul contractärii CA-sätoriei, sotul aveà varsta mal mare de 50 ani, in cazuland el ar marl, väduva nu are drept la pensiune dealdacä ar fl träit cu sotul cel putin 5 ani (art. 15). Prinaceste mäsuri, legiuitorul a vrut sä inláture asätoriile fä-cate de speculä, cu intentiune pentru femeie numai dea mo5tent pensiune In paguba Statului.

La moartea functionarului se nate concomitent drep-tul la pensiune a tilt al v5duvei at §i al copiilor. Nu seponte zice c5 copiii mcVenesc acest drept numai la moar-tea mumei. Legiuitorul a statuat ca pensiunea sä fieluati de mumä pentrucä in majoritatea cazurilor mumalocue§te impreunä Cu copiii §i les statuit de eo quod ple-rumque fit. Ca dovadii cä copilul are un drept propriueste cä pensiunea varieazä dup5 cum funclionarul dece-dat lash sau nu copii i apoi, dacä copii nu locuesc cumuma, au drept la o parte din pensiune 1) ; in fine chiardacä cäsitoria a avut loc dupä regularea la pensiune afoslului functionar i prin urmare sotia sa nu are dreptla pensiune, dacä din asätoria aceastä s'au näscut copiiei au drept la pensiune (art. 15 aliniat ultim).

iletinerile efectuate din leafa unui functionar, avândcaracterul de prima de asigurare, functionarul aruia i

1) Iti acest sens, vezi opinia minoritäiii la deciz'a Curia de apel Bu-ouresti, s. I, No. 222 902. In sens contrariu : decizia menlionata, precumi Casatia II, 266,903 din 11 Iunie 1903.

www.dacoromanica.ro

Cont-a: Curtea de apel, Bueuregti II, Curler judiei7r, 1903, p. 25.Curte apel, Bueuregti, T, 174/901; Casa tie H, 174/962. Vezi No. 50, 51.

196 PAUL NEGULESCU

s'a fäcut asemenea retineri §i care nu ar aved calitatesa primeascä pensiune (de pildä, daca sub imperiul legiidin 1890 ar fi fost strein) are dreptul sä cearä restituireacapitalului retinut. Intr'adevar, retinerile fäcute nu aucaracterul de contributiune 1) ; ele nu pot fi considera tedecat drept ni§te prime de asigurare. Acest lucru reieseatat din spiritul cat §i din textul legilor din 1890 §i 1902.In adevar, art. 8 din legea din 10 Maiu 18.0, stabile§tecà streinul cäruia i s'a facut retineri va aveä drept lapensiune, dupä ce va fi obtinut imparnântenirea, iar ar-ticolul 36 din legea din 1902 stabi/e§te cgi retineri/e suntpierdute pentru functionar, daca nu serve§te Statuluiminimul de timp fixat de legiuitor.

In astfel de conditiuni, sub imperiul legii din 1890,un functionar strein cäruia i sar II facut retineri §i carecerand impämäntenire i s'ar fi refuzat, poate sä cearitrestituirea retinerilor ; caci nu e just ca Statul, debiren-tier al functionarului, sti poatä prin faptul sail sä se libe-reze de o datorie, refuzand impamântenirea. Lega nouade pensiuni, din 22 Februarie 1902, stabile§te prin art.33 ea streinul de§i neimptimantenit poate sä exercitedreptul ski la pensiune. (Vezi §i art. 96, aliniat 1 din regu-lamentnl pentru aplicarea acestei legi).

Prin legea din 26 Februarie 1897, s'a recunoscut §i func-tionarilor judeteni §i comunali dreptul la pensiune. (Vezi.§i regulamentul din 20 Martie 1897).

Constatarea drepturilor la pensiune se face de o comi-siune compusa conf. art. 41 din lege.

Ministrul de finante are dreptul sii confirme sau säinfirme deciziunea comisiunii. Deciziunea comisiunii nuconstituie o sentinta judecatoreasca fala de autoritatea ad-ministrativä, ci un act administrativ de autoritate 2), prinurmare ea poate fi revocatä de aceea§ autoritate mai bineinformalä, bine inteles insa, fara sa prejuditieze dreptu-

www.dacoromanica.ro


rile c4tigate ale pensionarului stabilite prin actul ante-rior de constatare §i lichidare.

Deciziunile comisiunii se pot ataca inaintea Curia deapel, conf. art. 44 §i ca recurs in Casatie.

Dacä examinäm situatiunea pensionarilor in alte OH,vedem cä, in general, este mai avantagioasä, deck aceacreatä la noi prin legea din 1902. A§A de pildä in Austria,functionarii au drept la o pensiune egald ca salariul dupä40 ani de serviciu. Dupd 10 ani de serviciu pensiuneaeste egalá cu 40 O/0 din salariu, iar pentru fiecare an ser-vit mai malt se adaugh 2 Clo din salaria.

Varsta, la care poate e§i la pensiune, este aceea de 60ani. In Ungaria, dupä 40 ani de serviciu, functionarul aredrept la o pensie egalä ca salariul. Pentru 10 ani de ser-viciu, el poate Ilia o pensie egalä cu 40 °A din salariu§i pentru fiecare an servit in plus se adaugä ate 2 Cloca §i in Austria. In Germania, au drept la pensiune func-tionarii imperiului dupä un serviciu de 10 ani i la etatede 65 ani. Pensiunea in acest caz este egalä Cu 15/salariu, iar pentru fiecare an in plus se adaugá 3160. Ma_ximul este de 45/80. In Italia, pentru functionarii civili, secere un serviciu de 40 ani pentru a'§i putea regulà drep-turile la pensiune. Cei cari au 25 de serviciu au dreptulla pensiune, dacd snnt in värstä de 65 ani. Pentru mi-litari se cere o etate mai micä. §1 un termen de servi-ciu de 30 sau 25 ani. Cuantumul pensiunii se calculeazaduph media retributiunilor din ultimii 5 ani, el nu poatedepä0 maximal de 8.000 lei anual 1).

In Statele-Unite din America §i in Elvetia nu se daupensiuni la functionarii civili.

73. Dupá arätärile oficiale ale Ministerului de finante,coprinse in Statistica funclionarilor qi pensionarilor pu-blici din Romelnia pe anal 1901-1902, reiese cä Statulpläte§te suma anualä de 17.673.982 lei la un numär de9135 pensionan.

1) Vezi Al. Zeuceanu, Legea generald de pensiuni, pag. 18 gi ur.n.

www.dacoromanica.ro

198 PAUL NEGULESCU

Dintre ace§tia 5.457 sunt pensionan i civili §i eclesiasticiai Statului, ei primesc o pensiune anualä in valoare de11.031.436 lei. Pensionarii militari sunt In numär de3169 cu o pensiune anualä de 5.867.722 lei, iar numärulfunctionarilor cäilor ferate este de 509, prirnind o pen-siune de 774.824 lei.

La ace§tia trebue adaogati 479 pensionan i ai judetelor§i comunelor cu o pensiune anualä de 749.249 lei, ceeaceIn total face ca numärul pensionarilor publici sä fie de9614 persoane, formando pensiune anualä de 18.423.2311ei.

Pensiunea medie la pensionarii Statului este de 1934lei anual ; iar la pensionarii judeteni §i comunali ea estenumai de 1561 lei.

74. Am väzut ca functionarul are dreptul sä se retragädin functiune. Demisiunea poate sä fie de douä feluri : vo-luntarä sau din oficiu (art. 3 alin. 2 din legea pozitiuniiofiterilor din 16 Maiu 1896, legea pentru consiliile jude-tene (art. 37 alin 4). Functiunea publicä fiind creatä pentrusatisfacerea unei necesitäti a Statului, trebue si recu-noa§tem Statului dreptul de a pune din oficiu la retra-gere pe un funcionar, fie chiar inamovibil, atunci canddin cauza varstei, el nu mai poate depune munca nece-sarä pentru Indeplinirea functiunii. Legile de organizareale diverselor servicii stabilesc varsta la care un functio-nar poate fi pus la retragere. Aceastä pentru ca sä fnlä-ture arbitrarul din partea guvernului.

Functiunea poate sä inceteze §i prin ajungerea terme-nului In cazul cand legea prevede un termen, ea poatesä fie §i suprimatii fie printr'o lege, fie pe cale budge-tarä. In caz de suprimare Insá, daca functionarul se bu-curä de inamovibilitate, el are drept sä ceara salariul,panä. ce sau va fi reintegrat In functiune sau va ajungela varsta de a'§i regula drepturile de pensitme.

Aceasta ar fi másura cea mai justä ; legiuitorul areInsa dreptul sä dispue al tfel, §i nimeni in cazul acestanu mai poate pretinde un drept, aci nimeni nu poate avea

www.dacoromanica.ro


un drept in contra unei legi. Dispozitiunea legiuitoruluinu ar fi Irish echitabilä.

In afard de incetarea definitivä a functiunii, fie prinretragerea ei din partea autoritätii competinte, fie prindemisiune acceptatä ; functionarul mai poate fi pus Inpozitiune de disponibilitate.

Disponibilitatea este situatiunea functionarului, care,In mod temporar, Inceteazä de a face parte din serviciulactiv. Diverse legi administrative stabilesc cazurile Incare un functionar poate fl pus In pozitie de disponibi-litate (legea asupra pozitiunii onterilor din 16 Main 1896,art. 7 §i urm. ; legea corpului technic, art. 16 §i urm.).

In aceastä situatiune, functionarul prime§te un anumittimp §i o parte din leafä de§1 nu fac serviciu activ.

Bibliografle: Berthélémy, Traité élémentaire de droitadministratif, Paris, 1901, Rousseau ; Hauriou, Précis dedroit administratif, a IV editie, Paris, 1901, Larose ; Vi-comte G. D'Avenel, La réforme administrative, Paris, 1901,Berger-Levrault et Comp. ; Paul Laband, Le droit public del'ampire allemand (traductiune Gandilhon et Lacuire) vol.II, Paris, 1901, Giard et Brière ; Laferrière, Traité de lajuridiction administrative, II, Paris, 1896 (a II-a edit.),Berger-Levrault et Comp.; Otto Mayer, Le droit admi-nistratif allemand I, Paris, 1903, Giard et Brière ; DeFooz, Droll administratif belge, I, Paris-Tournai, 1859,Casterman ; A Giron, Droit administratif de la Belgique;a II editie, 3 volume ; C. G. Dissescu, Curs de dreptpublic romem, volurn III ; A. Esmein, Eléments de droitconslitutionnel, Paris, 1896, Larose ; Aurel Onciul, Dreptuladministrativ roman, Viena, 1900, pag. 107 117 ; A.Kammerer, La fonction publique en Allemagne, Paris,Rousseau, 1899 (tezä); Chante-Grellet et Pichat, Des fonc-tionnaires publics, Paris, Paul Dupont, 1900; A. Zeu-ceanu, Legea generalei de pensiuni comentatei i adnotatd,Bucure§ti, 1905; Perriquet, Etat de fonctionnaires et pen-sions civiles, Paris, 1886.

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL VII.

Centralizare qi descentralizare.

75. Centralizare. 76. Descentralizare. 77. Desconcentrare. 78. Ne-cesitatea administratiunilor locale si speciale. 79. Centralizare sidescentralizare sunt doui moduri de a ll ale Statului 80. Cen-tralizarea si descentralizarea nu pot fi decat din punctul de vedereadministrativ. 81. Tutela administrativfi. 82. Istoricul descen-traliziirii la noi. 83. Foloasele descentralizärii. 84. Reformenecesare.

75. Cand vorbim de centralizare §i descentralizare,trebue si §tim cä in orce Stat sunt douä feluri de in-terese. Sunt chestiuni care intereseazä pe toti cetäteniiStatului, sunt altele Insä care preocupä numai pe locui-torii unui judet, unei comune sau numai pe o anumitäcategorie de cetäteni. Cu alte cuviute sunt interese gene-rale, interese locale (judetene sau comunale) §i interesespeciale. De pildä facerea unui pod peste un rat], caretrece printr'un ora, este o chestiune de interes localsau comunal; problemelele de organizare §i suprave-ghere a magistraturii §i armatei sunt de interes general.

Cand un Stat este astfel organizat it-mat interesele lo-cale, sau speciale sunt Incredintate la autoritäti depen-dite direct de puterea centralá §i ai cäror titulan suntnumili de dânsa, atunci se zice cä Statul este centralizat.Prin urmare prin centralizare trebue sa intelegem situa-

www.dacoromanica.ro

puma unui Stat in care autoritatile locale sunt numitede puterea central5 §i direct dependinte de dânsa.

Daca am numi, cum fac autorii italieni, puterea cen-trala central major, prin opozitiune la autoritätile jude-lene sau comunale numite central minor, am puteà zicecdi intriun sistem centralizator centrul major este acelacare ià deciziuni §i da directiune, iar centrul minor nuface decat raporteaza §i executa ordinele primite delacentru.

76. Când insä ingrijirea §i rezolvarea intereselorlocale §i speciale sunt incredintate la autoritäti, ai chrortitulan i sunt ale§i de corpul electoral, atunci avem des-centralizare,

De pildá, daca pentru facerea unui pod sau orce altächestiune de interes local, autoritatea localä nu poatesá ià nici o mäsura, ci trebue sä raporteze numai lacentru §i sä a§tepte masurile ce se va crede de cuviintäa se lua, avem un sistem de centralizare ; daca insäautorita tea localä, aleasä de cetäteni are dreptul de ini-liativä §i de deciziune pentru a sastiface asemenea nevoia \rem un sistem de descentralizare.

Pentruca sä se proceadä la descentralizarea unor sub-diviziuni teritoriale sau unor servicii speciale, trebue malintalu, sa li se recunoasca personalitatea morala, sä lise deà adica posibilitatea de a aveà mijloace precuniareproprii 1).

Stabilimentele publice, adicä persoanele morale de dreptadministrativ, au aläturi de dreptul de a avea un patri-moniu §i putere publica care se analizeazd in dreptulde a stabili impozite, de a aveh un domeniu public, ina avek dreptul de politie, dreptul de a expropià, etc.

Puterea publica nu apartine numai Statului, ci tutulorstabilimentelor publice in mäsura functiunii pe care oindeplinesc §i a interesului public.

77. Cdnd o autoritate locala sau specialä are dreptul

1) Vezi No. 25, 26, 27, 28.


www.dacoromanica.ro

202 PAUL NEGULESCU

de a Ina anume deciziuni, când s'ar bucurà, adicä de oare-care autonomie, dar titularii sunt numili de puterea cen-tralá, nu se poatc zice cä avem descentralizare.

In cazul acesta avem o diminuare a sisternului de cen-tralizare. Acastä forma mic§oratä de centralizare poartänumele de desconcentrare.

De pildä, prin legea invätämântului secundar §i supe-rior, universitätile au fost recunoscute ca persoane mo-rale §i li s'au acordat oarecare drepturi de deciziune,faptul acesta nu constitue o descentralizare, ci o descon-centrare. De asemenea prin legea judeteanii ea §i prindiverse legi speciale, s'au märit atributiunile prefectului-Prin aceasta s'a fäcut o desconcentrare.

78.-- In sistemul centralizärii, am väzut Ca toate ches-tiunile de interes local sau special se rezolvá de autori-tatea central ; autoritátile locale fiind insärcinate sá' ra-porteze §i ne avand nici un drept de initiativä §i de deci-ziune. Or, este evident cä un administrator local cunoa§temai bine nevoile speciale localitätii decat functionarii dinMinister, prin urmare §i deciziunea, pe care ar putea säo ia, ar satisface mai bine interesele locale. Si, in afaräde aceasta, administratiunea localä poate lucrà cu multmai repede decat puterea centralä. In adevär, ea Ilind inlocalitate, cunoa§te necesitätile §i poate u§or luà masurilepentru satisfacerea lor, autoritatea centralä insä are ne-voe de explicatiuni, de unde o corespondentä ad mini-strativä care intärzie rezolvirea afacerii, pe langd aceastaautoritatea localä nu are sá se preocupe decat de inte-resele localitätii sau regiunii a clirei administratiune esteinsärcinath sd o fad, pe catä vremea puterea centraláocupandu-se cu administratiunea intregii täri, nu poatesä punä aceea§ celeritate in rezolvarea cestiunilor pe carear pune-o administratia localä.

Este deci absolut necesar, pentru a aye& o buná adrni-nistratiune, ca sä se deà o autonomie at mai rnare auto-ritätilor locale, fie pe cale de descentralizare, fie numaiprin desconcentrare.

www.dacoromanica.ro


Când vorbim de centralizare §i. descentralizaretrebue sa intelegem numai un mod de a fi al Statului.Statul este centralizat sau descentralizat dupä cum auto-ritátile locale sau speciale sunt direct dependente fatá deputerea centrala §i fara nici un drept de initiativa, sause bucura de o oarecare autonomie in rezolvarea aface-rilor locale. Cand insii Statul lasa ca unele servicii deutilitate publica sa fie facute de particulari, nu se poatezice ca avem o masurä de descentralizare. De pilda dacainteuu Stat exploatarea drumurilor de tier ar fi conce-sionate la societati private, nu se poate spune ca aceätall e descentralizata in ce prive§te cäile ferate i nicinu se poate zice ca o lard ca a noasträ, unde caile feratesunt ale Statului, este o Ora centralizata. Inteun astfelde exemplu, am puteà zice ca in Ora unde companii par-ticulare exploateaza caile ferate, avem initiativa privatamai puternicä, o Ora, unde Statul nu voe§te sa-si in-tindä preä mult atributiunile sale, pe 015 vreme In taraLinde cane ferate sunt propietatea Statului, vedem maimult o dezvoltare a regimului de Stat sau etalism ]).

Unii autori admit o centralizare i o descentra-lizare politica. Dupa noi, expresiunile de centralizare §ide descentralizare trebuesc intrebuintate numai and vor-bim de organizarea administrativa a unni Stat, §i anumeIn ce prive,te raporturile dintre puterea centred §i auto-ritatile administrative locale. Inteadevär raporturi poli-tice stint numai acelea care intereseaza unitatea unuigrup de oameni care formeazä un tot complect, avândo viatä sociala autonomä 2). Or, când vorbirn, in dreptuladministrativ de descentralizare nu intelegem ca subdi-viziunile teritoriale ale Statului sa aiba o autonomie com-plecta, ele nu au decât dreptul de a-§i rezolvä unele ces-tiuni de interes local. Prin centralizare politica a unuiStat nu s'ar puteä intelege deck un Slat unitar. iar

1 Hauriou, Elude sur la décentralisation, p. 6 §i urm.2) Hauriou, Dr. adm. p. 4.

www.dacoromanica.ro

204 PAUL NEGULESCU

printeun Stat descentralizat politice5te un Slat federal.Or, ceeace constitue In drept un Stat unitar este existentaunei singure suveranitäti, care face legea §i care comanditla toti cetäteni, pe cätä vreme inteun Stat fegerativ,aläturi de suveranitatea Statului, existä i alte suverani-tali secondare ale fiearui din Statele particulare. Fiecaredin aceste State are suveranitatea sa particularä In vir-tutea cäreia face legi, are un guvern propriu. Trebue särecunoa5tem Inch cä un Stat uuitar poate fi descentralizat,de p:ldä Anglia ; de asemenea inteun Stat federat, ser-viciile fiecärui Stat pot fi centralizate sau descentralizate.Cu alte cuvinte nu e nici o legriturä Intre unitatea Sta-tului §i centralizare, Intre Stat federativ §i descentralizare.

81. In centralizare §i descentralizare putem aveadiverse gradatiuni. Sunt unele State, unde descentrali-zarea poate fi complectä, adicä autoritätile locale sauspeciale pot rezolva singure toate chestiunile de ordinlocal sau special, sunt lush' altele unde asernenea ches-tiuni sunt rezolvate tot de autoritätile locale, dar mäsu-rile luate pentru ca sä devie lucrätoare au novae deaprobarea puterii centrale. Existä deci un control pecare autoritatea centralä 11 exercitä asupra autoritätilorlocale sau speciale, control cunoscut sub numele de lu-Ltd administrativä. In acest sistem puterea centrald aredreptul sä confirme sau sä infirme actul administratiuniilocali sau speciali, nu are insä dreptul sä-1 modifice.Numai and e vorba de mäsuri pe cari autoritätile localesau speciale erau obligate prin lege sä le ia §i pe carenu le-a luat, autoritatea centralä poate sä se substituein locul adrninistratiunii inferioare §i sA ia din oficiuacele mäsuri. (Vezi art. 50, 95 §i 113 din legea comu-nalä dela 7 Maiu 1887; legea pentru consiliile judeteneart. 72 alin. 5).

Tutela administrativä este exercitatä de Stat, adicä deputerea centralä, ea insä poate delega dreptul de a exer-cità aceastä tutelä In uncle cazuri unor autor:täti infe-rioare. De pildä, prefectul §i delegatiunea judeteanä sunt

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTR ATT.' 205

chemati sä dea aprobare la anumite acte fácute de consi-liile comunale rurale (art. 51 §i 52 din legea pentru organ.comunelor rurale din 1 Main 1904) ; delegatiunea jude-teaná exercitä atributiuni de tutelä administrativä potrivitart. 87 lit, b din legea pentru consiliile judetene §i fatáde anumite acte fäcute de consiliile comunale in ora§e ne.re§edinte, consiliul comunal exercità asemenea atributiuniasupra actelor fäcute de epitropiile biserice§ti, conformart. 52 din legea comunalä din 1886, a art. 41 din legeacomunalä din 1894, precum §i a art. 35 din legea asupraclerului mirean din 1893. Prin legea Casei bisericelordin 23 Ianuarie 1902, exercitiul acestei tutele a fost incre-dintat Casei bisericilor.

Tutela administrativä, am zis cá, in principiu, esteexercitatä de puterea centralä in scop de a rnentine uni-tatea administratiunii. De ordinar ea este exercitatä deRege (86, 90 parte finalä §i 93 din legea pentru organi-zarea comunelor urbane din 31 Iulie 1894, art. 71 dinlegea pentru consiliile judetene din 1894), pentru actelecele mai importante, care au drept rezultat sä angajezeintr'o Inserrmatä proportiune finantele stabilimentuluipublic, se cere o lege (art. 93 al. fin, din legea pentruorganiz. comun. urbane, art. 71, alin. 13 legea pentruconsiliile judetene), iar pentru acte mai putin importante,tutela este exercitatä de ministru (art. 88, 89, 90 al. 1din legea pentru organizarea comunelor urbane). (Asupratutelii administrative vezi No. 47).

In principiu, nu toate actele pe care le face stabili-mentul public sunt supuse tutelii. Ceeace insemneazä cätutela administrativä nu se presupune, cä trebue sä fieun text de lege, care sd arate cä, pentru o anume cate-goric de acte fäcute de un anume stabiliment, este nece-sarä o autorizare din partea unor autoritäti superioare.

Cu alte cuvinte, In sistemul acesta, sunt o serie deacte pe cari stabilimentul public poate sä le facäsà aibä nevoe de aprobarea putcrii centrale. Cu cfit cate-

www.dacoromanica.ro

Vezi in Arhiva istoricei a Roma' niei un document din 15 Martie 1620,Vol. I, p. 181. Vezi studiu d-lui B. P. Hasdeu in ace/as velum, p. NH.

Vezi pentru Vrancea, Campulungul din Moldova si Tigheciu, Dim.Cantemir, Descrierea Moldovei, vezi si Vricarul, IV, p. 325. Pentru CAm-pulungul din Muntenia : Arieescu, Istoria Ccimpulungului; V. A. Ureehe,Istoria Romemilor, lil, p. 28.

206 PAUL NEGULESCU

goria aceastä de acte s'ar märi ca atat s'ar apropia maimult de o adevaratá descentralizare.

Tutela administrativá' se exercitä numai fata de servi-ciile, care au oblinut cel ptatin un inceput de descentra-lizare prin recunoa§terea lor ca persoane moralä. Fatide serviciile dependinte direct de puterea centrala §ineavand personalitatea moralä, puterea centralä are undrept de control cu mutt mai mare dealt acela pe care11 are fatá de stabilimentele publice. Acest control estecunoscut sub numele de control ierarhic, (Vezi deosebi-rele dintre tutela administrativa §i controlul ierarhic laNo. 46 §i 4/).

82. Pana in a doua jumätate a secolului al XIX,mi§carea de descentralizare era foarte putin insemnatala noi. Este adevarat ca, Inca din cele mai vechi timpuricomunele urbane aveau personalitatea mora16.

Autoritatea comunalä erà reprezentatii prin §oltuz §i 12piírgari 9. Ei a veau dreptul sä facä diverse acte de inte-res local. Unele linuturi cum Câmpulungul din Muscel,Ocnele mari din judetul Valcea, linuturile Vrancei §i alTigheciului, precum §i Campulung din Bucovina se bucu-rau de o autonomie destul de largá 7).

Judetele nu au fost considerate In tot acest timp decatnumai ca subdiviziuni administrative ale lärii, nu auavut Mci odatä personalitatea moralä.

Conventiunea incheiatä la Paris In 1858, admite (prin art.46 ult. alin.) ca un deziderat descentralizarea comunalä.

Prin legea comunalä din 1864, se recunoa§te persona-litatea la toate comunele, atat urbane cat §i rurale, §i lise dau atributiuni intinse. Prin legea judeleanii din acela§an se atribue §i judetelor personalitatea moralä. Si de

www.dacoromanica.ro


unde paná ad i judetul nu avea o altd consideratiune inadministratiunea generalä a Oa cleat aceia de subdi-viziune teritorialä, in urma acestei legi, el capätä o oare-care autonomie.

Constitutiunea din 1866 formuleazä dezideratul cä toateiegile comunale §i judetene se vor face pe baza descen-traliziírii.

Legile din 1866, 1872, 1883, 1886, In adevär, intindintru cdtvA descentralizarea stabilitä prin legile din 1864In ce prive§te organizarea judeteana'. Atributiunile comu-nale au fost de asemenea lärgite prin legile din 9 Aprilie1874, 5 Noembrie 1882 §i 7 Main 1887.

Dela o vreme insä, un curent sde centralizare foartepronuntat se observä. Prin legea pentru consiliile jude-lene din 1894, se desflinteazä comitetul permanent §i maitoate atributiunile sale se dau prefectului (art. 109 dinaceastä lege); delegatiunea Judeteanä creatä in locu-desflintatului comitet neavand decat atributiuni foarteneinsem na te.

In legea pentru organizarea comunelor urbane din 1894,de asemenea se poate observa tendinte spre centralizare.

Prin legile de datä foarte recentä §i anume legea din19 Decembrie 1902, pentru modificarea organizärii poli-tiei comunale §i legea din 1 Martie 1903, asupra desfiin-iärii accizelor §i intlintärii fondului comunal 1), tendinta

1) Prin legea aceasta se desfiinteazi barierile, iar nu accizele cumse exprimii legiuitorul ; aci prin accize se Inteleg taxe de consuma.tiunesi, (lac& legiuitorul prin art. 1 spune cii se desfiint.eazi toate taxele comunale ce se percepeau asupra obiectelor la intrarea lor In comuni, prinart. 3 el Infiin/eazii taxe asupra a 38 articole de consumatiune, care sepercep tot in profitul comunelor. Rezultatul este deci, ca, in loe si avemtaxe percepute la bariere, perceperea se va face la varnii sau la loculde productiune ; avem link tot taxe asupra obiectelor de consumatiune,percepute tot In profitul comunelor.

Legea aceasta loveste In autonomia cornunalä, cici räpeste indepen-denta financiari a comunelor. Pentru a procurit comunelor mijloace,In locul taxelor abrogate, se infiinteazii prin aceastä lege un fond comu-nal, care se administreazi de Ministerul de final* ; taxele create prin

www.dacoromanica.ro

208 PAUL NEGULESCU

aceasta de a centraliza se manifestä cat se ponte de pu-ternic. Astäzi, administratiunile comunale numai au po-litie comunalä pentru a aduce la Indeplinire dispoziliu-nile reglementare, luate de primar sau de consiliu, §i In-truck prive§te veniturile cele mai importante, pe carecomunele §i le procuran din accizele percepute la bariereastäzi cu desflintarea acestor bariere, se incaseazti directde Stat la locul de productiune §i apoi se distribue comu-nelor Intr'o anumitä proportie. Aceea tendintd centra-lizatoare constatäm §i In legea din 1 Mai 1904.

Suntem deci departe de autonomia comunalä §i jude-leanä, doritä de constituanta din 1866.

83. In orce tall sunt dou'd categorii de interese :unele comune tutulor cetátenilor, cum bunioarä formarenlegilor, raporturile TOrii cu streinäta tea, supra vegherea

distributiunea justitiei, organizarea armatei, altele suntspeciale unor anumite regiuni.

Este incotestabil, pe de o parte, cä interesele comuneIntregei OH nu pot fi Incredintate deck puterii centrale.Numai astfel putem aveà unitatea Statului, numai astfelun Stat poate fi puternic i In mäsurä de a impune ini-micilor din afarä sau din näuntru. E celebrä frasa luiCormenin : eau méme instant le gouvernement vent, leministre ordonne, le préfet transmet, le make exécute,les régiments s'ebranlent, les flottes s'avanceut, le toxinsonne, le canon grondc, la France est debout».

Este absolut necesar ca interesele comune sä fie Mere-dintate numai puterii centrale, ea trebue sä aibä agentiIn loath' intinderea tärii, care sd o reprezinte §i sá-i exe-cute imediat ordinele primite.

aceastil lege se percep de agentil Statului, se centralizenzi gi apoi serepartizeaza in tre toate comunde RomAniel. Comunele depind deci finan-ciarmente de Stat. Prin legea aceasta se violeazii gi art. 110 alin. 1 dinConstitulie, care stabilegte cft nici un impozit comunal nu se poate puneWA consimiiimântul consiliulut comunal. Vezi gi G. Pietraru, in Revistade Drept si Sociologic 1903 AprilieMai, pag. 5 gi urm. Vom trath chesti-unea mai pe larg c'and vorn vorbi de organizarea comunalA.

www.dacoromanica.ro


Pe de altä parte este iarä§ de netägaduit cä descen-tralizarea administrativa, adia dreptul acordat autoritätilor locale sau speciale de a rezolva interesele de ordinlocal sau special, are o importanta capitalä :

lo ea da posibititatea ca interesele pur locale sä sedesvolte In mod natural, adicä conform moravurile lo-calnicilor §i In masura trebuintelor lor ;

20 descentralizarea face sa se nascä spiritul de initiativäindividualä, pe catä vreme centralizarea transformä pecetäteni in administrati incapabili de orce vieatä politicasau, cum zice Tocqueville centralizarea intretine In cor-pul social o somnolentä administrativä ; ea face sä senascä spiritul de clientelä, de protectiune, inimic al °r-ear& idei de independetä ;

30 centralizarea face sä nascä functionarismul : In ade-vär inteun sistem de centralizare, puterea centralä arenenumárati agenti in toate unghiurile tärii. Administratiia§teapta totul dela ace§ti functionari ; actiunea Statuluise intinde din ce In ce mai mult In toate sferele de ac-tivitate §i la aceasta continua intindere de atributiunicorespunde o desvoltare a functionarismului ;

4o descentralizarea face sa se nasca In cetäteni spiritulde libertate §1 interesal pentru binele ob§tesc, pe cardvreme inteun Stat centralizat, cetäteniille§1 I§i aleg sin-guri guvernul, cu bate acestea flindca §eful Statuluidispune de o autoritate considerabilä, Intinzandu-se latoate manifestatiunile vietii publice, se poate zice ca li-bertatea inteun asemenea Stat aproape nu exista sau, Inorce caz, existä foarte putin, manifestandu-se numai Inzilele de alegere §i Ina §i atunci influenta guvernuluie covar§itoare ;

50 ca consecintä a unei asen-ienea stari de lacruri,Intr'un Stat centralizat vedem mai totdauna desvoltân-du-se militarismul.

In general Statele descentralizate administrativ au Meat§i fac cele mai mari progrese In toate directiunile, depildä Anglia, Elvetia, Statele-unite.

P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. It. 14

www.dacoromanica.ro

210 PAUL 1sUIGULESCU

84. Fiind date avantagiile descentralizarii, este ab-solut necesar ca sä se Inpeapä o serie de reforme Inacest sens §i. la noi.

Cel dintäiu lucru, care ar trebul desävär§it, ar fi auto-nomia cat mai mare a comunelor §i judetelor. Astäzi, insitnatiunea in care ne afiäm, atdt judetele cat i comuneleau mijloace foarte putine, atributiuni restranse §i sun tpuse sub o tutelä severa, care le paralizeaza activitatea.

Ar trebui mai intaiu marite circumscriptiunile judetelor§i comunelor, stabilindu-se un minimum de contribuabili.Cu modal acesta, ele vor cäpätà o mai mare importanta§i. vor avea mijloace bänqti mai insemnate.

Se obiecteaza de unii ca admitändu-se acest sistem,am avea comune preà Intinse §i administranunea catu-nelor Indepartate s'ar face foarte ca greu.

Aceste dificultán pot fi u§or inläturate, catunele preaindepartate §i reprezintand un numär oarecare de con-tribuabili ar putea sa gbh' un membru din consiliul co-munal, ales din sanul lor, care sa reprezinte in &tunpe primar, sa aib5, cu alte cuvinte, flecare din acestecätune, dreptul de a alege cel putin un membru dinconsiliul comunal, care, locuind In atun, poate u§orsatiface necesitätile locale.

In afarä de ateasta se poate intamplà ca mai multecomune sa aiba asupra unor chestiuni interese identice.In asemeuea caz fiecare din aceste comune nu ar puteaaveà mijloace suficente proprii pentru satisfacerea acestorinterese, pe card vreme unindu-se mai multe comune,mijloacele pecuniare fijad mai Insemnate, asemenea lu-cräri ar fi posibile.

S'ar putea crea pentru satisfacerea unor asemenea in-terese intercomunale o Ilona persoanä morala administra-tivä, sindicatul de comune de pildä pentru facerea §i In-tretinerea unor drumuri vicinale, pentru facerea unor §coliprofesionale de interes local, §i pentru alte trebuinte locale.

Se pare ca deja un proiect de reforme In acest sensse lucreaza la Ministerul de interne.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADTANISTRATV 211

Se observä la noi putina vieata, ce au comunele §i jude-pie, dezinteresarea tuturor oamenilor mai de seamd dea se ocupà de asemenea interese, consiliile noastre ju-detene §i comunale flind compuse in marea majoritatea cazurilor din oameni de a treia sau a patra mând.Cauza acestei nepdsäri a elernentelor celor mai inte-ligente, mai culte §i mai pline de energie pentru aseme-ilea chestiuni, provine din lipsa de importanid a uneia tari ocupatiuni. S'ar puted remedia dändu-se avantagii,stabilindu-se de ex. c5 toti aceia cari au fost consiliericomunali in comune urbane sau rurale sh fie alegätoripentru Senat §i pentru Camerä In colegiul Liu sau alII-lea, flind scutiti de cens, atributiunile nu ar mai trebuìcentralizate in mânile primarului, ci impártite ¡litre maimulti consilieri comunali, dar ace§tia având autoritateproprie, nu simpli delegati ai primarului, cum sunt as-tdzi ajutoarele sale (art. 64 legea 7 Maiu 1887). Princi-piul formulat de Roederer in expunerea de motive a le-.gei din pluvi6se, anul VIII: deliberer est le fait des plusi-curs, agir et le fait d'un seul, flind astäzi pdräsit aproapeIn intreaga Europa, afarä de Franta §i de noi. Dar chiardacd admitem cä este bine ca executiunea sä fie Incre-dintatä unei singure persoane, aceasta nu inseamnä caIntreaga administratie a comunii sh fie datä primarului.Serviciile comunale pot fi Impärtite futre mai multe per-soane, atribuindu-se fiecdruia conducerea unui serviciu.

In ce prive§te administratiunea intereselor judetului,o modificare se impune.

Din momentul ce recunoa§tem judetul ca o persoanämorald administrativd, independentd de Stat, se cuvinesä-i däm §i titulan i cari sä o reprezinte §i care sä nuconfunde in persoana lor §i calitatea de reprezentant alStatului §i pe aced de reprezentant a judetului.

Cu alte cuvinte, prefectul, reprezentantul puterii cen-trale in judet, nu ar trebuì sä fie §i reprezentantul inte-reselor judetului. Numai in Franta §i la noi gäsim aceastäanomalie. Incolo, in Prusia, interesele provinciei sunt re-

www.dacoromanica.ro

1) G. Demombynes, Les constitutions européennes (a II-a ed.), II, pag.261 ai 639.

212 PAUL NEGULESCU

prezentate de dietei Iprovizial Landtag), care alege un direc-tor al provinciei (Landesdirektor sau Landeshauptmann),insärcinat cu executarea deciziunilor dietei. IntereseleStatului sunt reprezentate prin pre§edintele superior(Oberpretsident), numit de puterea centralä.

0 admirabilä organizare administrativä judeteanä gá-sim in Ungaria. Acolo interesele comitatului sunt repre-zentate de un corp deliberant, consiliu reprezentativ, iarputerea executivä este incredtntatä unui comitet de admi-nistratiune compus din §ase functionari numiti de Rege§i anume : prefectul (foispan), administratorul financiar,inginerullef, revizorul §colar, procurorul tribunalului,§eful telegrafo-postal din judet ; din 5 functionari numitide consiliu §i din 10 membri numiti tot de consiliu. Fie-care §ef de serviciu, membru din comitet, face un raportcomitetului, care decide i)

Bibliografie. Lucriiri generale : Batbie, Traité tHoriqueet pratique de droit public et administratif (a II-a edit.).IV, pag. 145-117; M. Ducrocq, Cours de droit ddmini-stratif (a 6-a edit.), I, p. 93 §i urm.; H. Berthélemy,Traité élém. de droit administratif, pag. 76; M. Hauriou,Précis de droit administratif, pag. 440 §i 473; Dissescu,Drept public romd n, III, pag. 830 §i urm.; G. C. A. Urechia,Dreptul administrativ romem (ed. Il) Ia§i, 1886, pag. 22 46.

Lucreiri speciale : Vivien, Etudes administratives, t. I,p. 38 §i t. II, p. 16; Jules Chevillard, Division admini-strative de la France, II, p. 182 §i urm.; Odillon Barrot,La centralisation; Dupont:White, L'individu et l'étal §i lacentralisation, (in ambele lucräri sustine centralizarea) ;Leroy-Beaulieu, L'administration locale en France et enAnglet erre ; P. Flourens, Organisation administrative dela France et de la Belgique ; Bouttny, Le gouvernement

www.dacoromanica.ro


local et la tutelle en Angleterre ; Hauriou, Etude sur la&centralisation (1892); Edward Jenks, Essai sur le gotz-vernement local en Angleterre (Paris, 1902); Paul Descha-nel, La dècentralisation (Paris, 1895): Henri Le Brun,Essai de décentralisation politique et administrative (Paris,1902) ; Jean Autesserre, Des origines, de la nature et deseffets de la centralisation administrative, Paris, 1904 (tezd).

www.dacoromanica.ro

CARTEA II.

ORGANIZAREA ADMINISTRATIVA A ROMANII.

Organizarea puterll centrale. Administratiunea judeteanh.Admintstratiunea comunalL Apandlcs : Organizarea administrativfi

a Dobrogel.

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL 1.

Organizarea puterii centrale.

85. Regele gef al puterii executive, are plenitudinea autoritätli admini-strativ e. 86. Atributiunile Regelui. 87. Decrete si Regula-mente. 88. Neresponsabilitatea Regelui. 89. Ministril gi sub-se-cretan i de Stat. 90. Istoric 91. Atributiunlle minitriIor.92. Atributiunile miaistrului de interne. 93. Atributiunile mi-nistrului afacerilor streine. 94. Atributiunile ministrului de fi-nante. 95. Atributiunile ministrului de rezboi. 96. Atributiu-nile ministrului de justiitie. 97. Atributiunile ministrului de lu-criri publice. 98. Atributiunile ministrului de instructiune pu-

. blia si culte. 99. Atributiunile ministrului agriculturii, indus-triei, comertului i domeniilor Statului.-100. Auxiliarii ministrului :secretar general, directori de serviciu, gen de serviciu, functionaride biurouri, consilii l comitete. 101. Responsabititatea mini-strilor. 102. Consiliul de Stat.

85. -- Conform art. 35 din Constitutie, puterea execu-Uva este Incredintatá Regelui, care o exercitä In modulregulat prin Constitutiune 9. Toti agentii administrativi

1) In ce priveste atributiunile Sefului Statului inainte de Constitu-tiune, trebue st stim cA separatiunea puterilor nu a fost admisi decatsub Regulamentul Organic (vezi Cartea I, capit. II). Inainte de aceastadati, Domnul, tioevodul, reunea in persoana sa toate atributiunile legis-lative, executive $i judecittoresti. Dornnul aveà Inca gi un fel de domi-nium eminens asupra tuturor pimanturilor din tara. Era aproapeacelas lucra ca in dreptul roman, unde Statul erà considerat ca are

www.dacoromanica.ro

un dominium eminens asupra bunurilor provinclale (Gains, Instil. 2,7)sau cum e inch qi astAzi in dreptul impermlui otoman. Astfel se explicihrisoavele domnqtl prin care Doman' dei sau intlireste toate actele demutaliune de proprietate. VezI numeroase documente cltate in lucra-rea mea Fragmente juridice, Bucure0i, 1905, pag. 7 0 nota.

Vezi pe larg pag. 101 §I ur mitoarele.Vezi Cartea I, capItolul V, special consacrat studierei actelor ad-

ministrative (No. 43).Vezl Cartea I, cap. V, No. 43.Vezi pag. 105.

218 PAUL NE GULESCU

detin puterea !or deba Rege, fie In mod direct, fie in modindirect. Numai Regele are plenitudinea autoritätii ad-ministrative. Toti functionarii sunt numiti de Rege (art.93 alin. din Constitutiune), ei Iucreazi in numele lui.

86. Actele Regelui poarta munele generic de decrete.Ele se impart in 2 categorii : decrete speciale sau admi-nistrative §1 regulamente. Cand aceste decrete dispun inmod general §i reglementeazä viitorul, ele poartä numelede decrete reglementare sau regulamente1). Regulamentulse aseamana cu legea prin faptul ea intocmai ca §i dânsaconstitue o regula de conduita obligatorie pentru locui-tori §i are o sancliune penalci 2) derivand din lege (art.385 alin. 9, C. p., precum §i diverse legi speciale, undese edicteazä penalitäti). Ca sä aiba insa forta obligatorie,se cere ca regulamentul sä fie gent in conformitate culegea; caci, pe când judecatorul nu poate sa judece con-stitutionalitatea unei legi, el trebue secundum legem nonde legibus judicari, fata de regulamente Insä, el nu aredreptul sa le aplice daca constata ca sunt ilegale (art. 93alin. 9 Constitutie, art. 385 alin. 9, C. p.3).

In Franta, se fac deosebire Intre regulamente simple§i regulamente de administratie publica. Pentru confec-tionarea unui regulament de administratiune publica,este necesar avizul Consiliului de Stat In adunare gene-ralä 4). La noi, unde nu mai avem Consiliu de Stat, acea-sta diviziune nu prezintä nici un interes.

Decrete speciale sau administrative sunt acte de coman-dament direct, ele se refera la un caz special, sunt cu

www.dacoromanica.ro


alte cuvinte individuale §i speciale. Ele diferä de regu-lamente prin aceea cä ele se referä la prezent §i numaiJa un caz special, pe cätä vreme regulamentele sunt dis-pozitiuni generale care se aplicä in viitor, intocmai ca§i legile, i numai dupä ce au fost publicate. In afará deaceasta, regulamentele au sanctiune penal pe câtd vremedecretele sunt lipsite.

Decretele speciale sunt cat se poate de numeroase ; eleconstituesc actele de administratiune propriu zisä.

A§A de pildä numirea i revocarea functionarilor delao anumitä leafä (200 lei in sus) se face prin decret ; bud-getele judetene (art. 55), virimente de fonduri in acestebudgete (art. 55) trebuesc aprobate prin decret, etc.

In afarä de aceste decrete administrative, trebue siirecunoa§tem o altä categorie de decrete, pe care trebuesä le numitn guvernamentale sau constitutionale, i princare Regele exercitä atributiuni legislative. A§A sunt de-cretele prin care Regele convoach pe alegätori pentrualegerile de deputati §i senatori, decretele pentru con-vocarea Camerilor, pentru inchiderea seziunilor, pentrudizolvarea 5i prorogarea parlamentului, (art. 32 §i 95din Constitutie), pentru promulgarea legilor (art. 93 alin.1 Constitutie).

Trebue sä mentionäm §i decretele prin care Regeleamnestiazä pe un delicuent politic, gratiazá sau mic§o-reazä pedeapsa unui condamnat de drept comun (art.93 alin. 3 §i 4 Constitutie).

O altä categorie de acte poartä numele de mesagii.Un mesagiu regal nu coprinde ca decretul o deciziune,ci numai o opiniune sau mai bine zis o expunere a uneisituatiuni §i a reformelor pe care le crede necesare.

Prin art. 95, Constitutiunea aratä cä Regele face, lainceputul fiecärei sesiuni parlamentare, un aseineneamesagiu, prin care aratä parlamentului starea OHL

87. Regele are 2 feluri de atributiuni ; unele dintr'in-sele se pot numt atributiuni de ordin constitutional. Prinexercitiul acestora se stabile§te legátura dintre puterea

www.dacoromanica.ro

1) Vezi In excelentul studiu datorit colonclului P. NA'sturel, Medaliile0 decoraliunile romdne, Bucuresti, 1901, descrierea tuturor deeoratiuni-lor noastre.

220 PAUL NE GULESCU

legislativä 5i ced executivä. In aceastä categorie trebuesä socotim :

lo raporturile Regelui cu Parlamentul, adich dreptulde convocare, prorogare, suspendare, etc. ;

20 atributiunile pe care le are Regele in confectiona-rea legilor, adicä dreptul de initiativä, dreptul de san-cliune §i de promulgare al legilor, etc., ;

30 dreptul pe care il are Regele de a reprezentit Ro-mânia fatä de tärile strAine.

Celelalte atributiuni ale Regelui sunt de ordin admi-nistrativ.

In calitate de §ef al puterii executive (art. 35 Consti-tutie), Regele are plenitudinea autoritätii administrative ;el trebue sä id toate mäsurile necesari pentru executa-tarea legilor (art. 93 alin. 8 Const.). El exercità aceastäautoritate sau in mod direct fäcdnd acte de administra-liune activä, sau in mod indirect, delegand autoritatea sa.

In calitate de §ef al puterii executive, Regele numete§i revoacd pe mini5trii, este capul armatei, nume§te intoate functiunile publice, conferä decoratiuni 9, acordagratie §i amnestie, bate monedii, Inchee cu Statele strä-ine conventiuni comerciale, pentru navigatiune §i alteasemenea, cu indatorirea Insä de a le supune mai Intaiuaprobärii Parlamentului. Art. 93 Constitutie).

Art. 96 din Constitutie stabile§te cä Regele nu are alteputeri de cat acele care ii sunt conferite prin Constitutie.

88. Toate actele Regelui nu pot aved tärie dacä nusunt contrasemnate de un ministru. Pentru orce act facut,Regele nu are nici o riispundere, persoana lui flind invio-labilä, numai ministrul care a contra-semnat este rOs-punzätor (art. 92 Constitutie, legea din 2 Maiu 1879asupra responsabilitätii ministeriale).

Aceastä dispozitiune, Inteun Stat constitutional, este

www.dacoromanica.ro


foarte justa. In adevär, mini5trii guverneazä In numeleRegelui, ei trebue sä fie räspunzätori. Altmintrelea arst avem o solutiune ilogicä, Regele neputând face binele5i fiind rhspunzätor de greselele comise

89 Intr'un Stat constitutional, ca al nostru,joacä un rol considerabil. Din punctul de vedere admi-nistrativ, ei sunt 5efii marilor diviziuni ale administra-tiunii publice numite ministere. Din punctul de vedereal ierarhiei ei yin imediat dupä Rege, care guverneazd5i conduce serviciile publice prin intermediul lor.

Intind autoritatea lor asupra Intregii täri,Insä nurnai la aceä categorie de servicii, care compunefiecare minister.

Mini5trii sunt numiti prin decret regal (art. 93 Consti-tulle), Regele are 5i dreptul de a revocA pe mini5trii.Mid un cabinet ministerial se retrage, Regele insärci-neazä pe o persoanä cu formarea noului minister. Elare In cazul acesta pre5edentia consiliului, având dreptulsä-5i aleagá colaboratorii, pe care ii propune Regeluispre a-i numl.

Distributiunea diverselor servicii Intre departamenteleministeriale, sau mai bine zis delimitatiunea acestor de-partamente nu este fäcutä prin Constitutie. Acest lucrueste 5i natural, cäci determinatiunea aceasta poatevarieze dupä nevoile, care se resimt la un moment dat.

Noi credem cä numai printr'o lege se poate fixa atri-butiunile i numärul ministerelor. Astfel s'a fAcut In 1883ciind s'a creat ministerul agriculturii, industriei, comer-tului i domeniilor (legea din 30 Martie 1883), 5i In 1881cdnd s'a stabilit cà ministrul pre5edinte poate sä nu aibhnici un portofoliu ministerial (legea din 1 Aprilie 1881.

Regele nu ar avea o asemenea cädere, cäci ad i ar fivorba de organizare de servicii i In art. 96 din Consti-hi/le se spune cä el nu are alte puteri deck cele con-cedate prin Constitutie. Numai puterii legiuitoare apartin

1) Prévost-Paradol, La France runwelie, pag. 122.

www.dacoromanica.ro

1) LaferrIère, Traité de la juridiction administrative, II, pag. 472473; Esmeln, Elémeltt de droll constilutionnel, pag. 608.

222 PAUL NEGULESCU

toate drepturile cari nu au fost exclusiv acordate celor-lane cloud puteri.

In Franta. se sustine cä Seful Statului are dreptul dea crea departamente ministeriale, acest drept nefiinddecal o consecintä a dreptului de a numi in functiunilepublice. Pentru a satisface nevoile serviciului, Seful Sta-tului are dreptul de a crea noui functiuni sub rezervaacorddrii creditelor necesari din partea Parlamentului.Putând crea functiuni, care ar fi motivul care 1-ar im-pedica sà creeze i ministere ? In ce prive§tede introdus in atributiunile ministerelor, adicä trecereaunor atributiuni dela un minister la altul, niei nu ar maifi nevoe de interventia Parlamentului, pentrncd nu armai fi nevoe de acordare de credite.

Un minister poate sà coprinzd aläturi de mini5trii §isub-secretari de Stat. Art. 130 aliniat final din Constitutie,spune cd se pot infiintà sub-secretari de Stat care si iàparte la dezbaterile Corpurilor legiuitoare, sub responsa-bilitatea mini5trilor.

Institutiunea aceasta a sub-secretarilor de Stat este deoriginä englezä §i are o explicatiune cu totul particulard.

Dupä traditiunea parlamentarismului englez, mi mini-stru nu poate sä intre §i sä ia parte la discutiune late-una din Camere, decat dacä este membru.

Pentru a Inläturà acest inconvenient, pentru a face cafiecare departament ministerial sä fie reprezintat inainteaambelor Camere, fiecare ministru 1§i nurne§te, cu con-simtämantul cabinetului, un Commoner, sau sub-secretarde Stat, care lucreazd ca delegat ai ministrului inainteaCamerii din care face parte.

La noi, conform Constitutiunii, sub-secretarii de Stat,nu ar putea fi numiti deck de Rege (arg. art. 93 Constit.),ministrul neputand sä transfere, fdra sä fie autorizat deun text de lege, nici o parte din atributiunile sale 1).

www.dacoromanica.ro

TRATAT DS DREPT ADMINISTRATIV 223

Un sub-secretar de Stat ar puteà sa reprezinte pe unministru in Parlament §i s5 fie insarcinat cu conducereaunui important serviciu al ministerului.

Sub-secretarii de Stat nu au dreptul de a contrasemnàactele Regelui.

90. Inca din cele mai vechi timpuri, gasim ca orceguvernamant are la centru functionari care dirijeaz5 ma-rile servicii publice §i cari au prirnit dela Suveran, drep-tul de a dà ordine la numele s5u. MA gäsim in Franta :le sénéchal, le connétable, le bouteiller, le grand chambrierle chancelier, care jucau rolul de mini§trii 1). Acest lucrue u§or de inteles, Suveranul neputând singur rezolvittoate chestiunile, care intereseaza mersul regulat al Sta-tului, deleagà o parte din atributiunile sale unor persoane,In care are incredere.

Inch din cele mai vechi timpuri, gasim in Munteniaurmitorii mari dregatori cari exercitau oarecum atribu-tiunile mini§trilor de astäzi :

lo Illarele Ban de Craiova, administrator §i judecatoral celor 5 judete de peste Olt. Cand se aflà in Bucure§tilua parte la divanul domnesc, putea s5 judece §i acasala dansul. In ierarhia administrativa, el era cel mai inaltdemnitar dupa Domn.

Cu inceperea anului 1761, nu 's'a mai trimis ban laCraiova, ci un caimacam. Aceasta din cauza importauteipreà marl, pe care puteà sa o ailA banul.

Dela aceasta data, bania a devenit aproape numai ofunctiune onori(ìca ; rämane numai cu dreptul de a luàparte in marele divan, avand preedintia in lipsa Dom-nului §i a Mitropolitului ;

20 marii Vornici de jara de sus §i de tara de jos. Panain 1761 nu era decat un singur mare vornic. ConstantinMavrocordat a mai creat Inca unul. Vornicul de tara desus era administrator §i judecator peste 6 judete apusene

1) Asupra atributiunilor acestor inalii funclionarl vezi Esinein, Court&Wien!, d'histoire da droit français, edit. II, pag. 452.

www.dacoromanica.ro

Vez! Dionisie Fotino, Maria generalci a Daciei, /I, p. 265 si urm..Vez! Dreptul 1899, pag. 136.

224 PAUL NEGULESCU

Olt, Arge§, Teleorman, Vla§ca, Ilfov, §i Dâmbovita ; larcel de tara de jos peste cele 6 judete räsaritene : lqu§cel,Prahova, Säcuieni, Ialomita, Buzau §i Foc§ani ;

30 mare logofit de tara de sus era capul cancelarieidomnegi. Prin intermediul lui se dedau toate decretelerelativ la adrninistratiunea tarii, el avea §i rolul unuiministru de cline peste judetele din tara de sus, carecoprinde Oltenia §i 2 judete din Muntenia. El nume5 ipe judecatorii din aceste judete ;

40 marele logofät din tara de jos nurnea pe judecatoriidin tara de jos (adicä din cele 10 judete räsäritene), iadministrà afacerile biserice§ti din judetele puse subautoritatea sa ;

50 Speitarul cel mare erà administratorul §i comandantulgeneral al o§tirilor. In c5derea lui erà politia generalaa tärii ;

60 marele vis(ier erà administratorul finantelor Statului,70 marele postelnic era ministrul trebilor din afara.TO ace§ti mari boieri luau parte la divanul domnesc

(mai luau parte a15 turi de d'ariii : marii vornici al 111-lea§i al IV-lea, marele vornic de curte, marele logof5 t deobieeiuri, ha tmanul de divan, marele vornic (la politie,marele logof5 t al trebilor din afarä §i aga). TO ace§tiaerau boieri veliti 1).

In Moldova gäsim aproape aceleai dreg5torii, purt5ndacelea nume. Numai spa tarul din Muntenia poartä numede batman in Moldova.

In acele timpuri deci, pe land specializarea minis-terelor, gäsim §i min4trii cari i§i imparteau in mod geo-graft administratiunea OHL

Toate aceste functiuni imprumutate dela Bizantini,confereau titularilor un fel de nobleta, care, ca §i in Bizant,deveneà ereditara, erà un fel de nobletii de functiune,.ins5 ereditara 2).

www.dacoromanica.ro


Ace§ti mini§tri aveau o prerogativä foarte Insemnatä :ei dispuneau de functiunele inferioare depinzând de depar-tamentul lor, pe cari le vindeau celui care oferea maimult 1).

Prin Regulamentul organic al Valachiei, se face o modi-ficare. Nu mai avem decat un singur mare vornic,numit§i ministrul trebilor din lduntru, avand pe lângä atribu-tiunile de astäzi ale ministrului de interne §i pe aceleale ministrutui de lucräri publice, un singur mare logofätsau ministru al dreptelfii, apoi marele logofed al lucre!' rilorbisericegi §i ministru al instrucliei, marele vistier sauministrul finan fei, marele spätar sau §eful octirii, marelepostelnic, care e §eful cancelariei domne§ti §i ministrude externe (poartd numele de secretar al Statului, iarministerul de externe departamentul secretariatului Sta-tului 2), marele Ban a continuat sä subsiste, insä tot cao functiune onorificä, avand numai pre§edintia inaltuluiDivan.

91. Astäzi mini§trii au mai multe feluri de atribu-tiuni : lo atributiuni de ordin politic, 20 atributiuni admi-nistrative §i 30 atributiuni de contencios administrativ.

Ne vom ocupa In acest paragraf numai de a tributiu.nile administrative ale mini§trilor, functiunile lor poli.tice §i anume dreptul de a prezenta §i de a sustine Ina-intea parlamentului proiectele de legi propuse de Rege,de a da camerilor toate explicatiunile de care au nevoe,de a asista la §edintele adunärilor, (prezenta cel putin aunui ministru flind necesarä pentru tinerea §edintelorart. 99 alin. 1 Constitutie), fac obiectul dreptului consti-tutional, atributiunile judecätore§ti ale mini§trilor le vomstudià in cartea al 111-ea, destinatii contenciosului ad-mi nistra tiv.

Ca administratori, mini§trii au 2 feluri de atributiuni:

Vezi Dionisie Fotino, loc. cit.Vezi Almanahul Statului din prinfipalul a ¡oald fara romemeascci

pe anul 1837, tipärit Cu slobozenia stäpânirii in Buda si intocmit deZaharia Karkaleki.

P. Negulescu. Tratat de Drept Adminietrativ, ed. 15

www.dacoromanica.ro

Vezi No. 91 §1 96.Vezi pag. 105.G: Dufour, Traité général du droit administratif appliqué, J, pag.

128; M. Hauriou, Précis de droll adm. (a 4-a ed.) Pag 401.

226 PAUL NEGULESCU

miele speciale fiecärui departament ministerial §i alteleco mane fiecärui. Aceste din urmä atributiuni sunt : contra-semnarea actelor Regelui, administraliunea intereselor ge-nerale i controlul asupra actelor subalternilor.

Contra-semnarea este cerutä de articolul 92 din Consti-tutie, ea are de scop sà angajeze responsabilitatea mi-nisterului. Actul Regelui necontrasemnat de un ministrunu are nici o tärie. Contrasemnarea trebue Muth' deministrul competent. Cand insä, in acela§ act se trateazamaterii diferite, care intrà in atributiunile mai multorministri, semnritura tuturor acestor membri este ne-cesarä 1).

Acte de administrallune. In calitatea de delegati aiRegelui, mini§trii cauta sä execute legile i regulamentelede administratiune publicä.

Mini§tri au comandament asupra tuturor functionarilordin departamentul lor. Fiecare ministru cautä sà asigure,in ce-1 pive§te, executarea legilor §i bunul mers al afa-cerilor prin mijlocul corespundenlii Cu agentii säi subal-terni distribuiti in intreaga Ora%

Actele mini§trilor poartä numele de ordine, instructiuniministeriale care pot fi circulare sau individuale §i deci-ziuni. In principiu, mini§trii nu au dreptul a face regu-lamente 2).

Ordinul inciplicä un comandament de a face un lucrudeterminat, §i pe care ministrul 11 dä unui subordonat.

Instructiunea are drept scop de a lumina pe subordo-nati asupra spiritului in care trebue SA fie executate mä-surile reclamate de unele imprejurári 3). Aceste instruc-tiuni sunt obligatorii pentru functionari, dar nu au decat

utoritate doctrinalä fatä de tribunale ;Prin deciziuni ministeriale, ministrul rezolvá afaceri de

www.dacoromanica.ro


resortul departamenlului säu §i care-i sunt supuse sau deun particular printrio cerere, sau de un functionar alministerului printr'un raport.

In calitate de reprezentanti ai Statului, ei pot incheiàdiverse contracte retativ la serviciile departamentului lor,ei lichideazá §i ordonanteazä cheltuielile departamentuluil).

In calitate de §ef al ierarhiei din minister, ministrulexercitä controlul ierarhic asupra actelor fäcute de sub-ordonatii säi 2). 1.'45 de stabilimentele publice, el exer-citä, in unele cazuri, tutela adnainistrativii (art. 88, 89,90 al. 1 legea pentru organ. com. urbane).

Mini§trii pot lucrà sau in mod colectiv sau in mod in-dividual.

Actele colective sunt acele fäcute in consiliu de mini§tri.Consiliu de mini§trii, conform art. 86 din Constitutie

este chemat sä exercite puterile constitutionale ale Re-gelui in caz de moarte a Suveranului i pânä la depu-nerea jurämantului succesorului ski la Tron. 0 serie delegi speciale dä atributiuni diverse consiliului de mini-§trii. PqA legea din 9 Iulie 1866, pentru impärtirea di-verselor atributiuni ale consiliului de Stat desfiintat prinConstitutiune, stabile§te prin art. 6 cA cererile de extra-ditiune, care nu sunt oprite prin Constitutiune, se vordecide In consiliul de mini§tri ; dupA legea asupra sträi-nilor din 7 Aprilie 1881, art. 1 §i urm., consiliul de mi-nitri este chemat a se pronuntà asupra expulzärilor. Art.38 din legea comunelor din 7 Maiu 1887, art. 46 din legeapentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie 1894,art. 95 din legea pentru consiliile judetene din 31 Maiu

Vezi legea con tabilitft/ii publice din 21 Martie 1903, art. 63 §i89 Lichidarea este o operaliune administrativA, care consistii in a verifichdacil un creditor al Statului are drept la platli, si dacA acest drept nueste stills prin pliiti anterioare, prin cornpensatiune sau alte decilderi(Laferrière Jurid. adm. II, p. 240).

Ordonanfarea este actul administrativ prin care un funcionar, numitordonator, remite unui creditor al Statului un titlu, in baza cAruia aceastapoate fi pldtit de o cad publicii determinata (art. 95 din legea contab.).

Vezi pag. 112.

www.dacoromanica.ro

1) Vezi pag. 121.

228 PAUL NEGULESCU

,1894, art. 35 din legea pentra recrutarea armatei din 5,Martie 1876, etc., dau consiliului de mini§tri unele atri-butiuni de contencios administrativ, care le suntstrate1) prin art. 36 din legea modificátoare a Curtii deCasatie din 1 Iulie 1905. Uneori consiliul de mini§tri estechemat sti-§i dea avizul. Vezi legea asupra maximului ta-xelor §i. contributiilor comunale din 4 Junio 1893 (art 1).

In afarti de aceste atributiuni date exclusiv in cädereaconsiliului de mini§tri, ordeciiteori un ministru estechiemat sä ià o deciziune de o mare importantä, estenecesar ca mai intäi sà o supue aprobarii consiliului demini§tri, caci de multeori o masuiä gravä luatti intent.'moment neoportun poate sä aducä cäderea intreguluicabinet.

Adunarea minitrilor in vederea unei deliberatiunipoartä numele de Consiliu de mini$tri. De rnulteori acest.nume se rezervä pentru cazul când consiliul ar fi prezi-dat de Rege, dându-se numele de consiliu de cabinet con-siliului care ar fi prezidat de primul ministru.

Actele inalviduale le face fiecare rninistru in rezortuidepartamentului säu ministerial. Fiecare ministril areatributiuni anume determinate.

Afacerile publice sau mai bine zis interesele general&sunt impartite in 8 clase sau categorii. Fiecare categorieformeazii un departament ministerial. c,ipte din acesteministere poartä nurniri care aratä in mod general ser-viciile ce coprind. De pack'', ministerul de rasboi, mini-sterul de finante, etc. Numai un singur minister, acelde interne, poartä un nume, care nu-i determinii atri-butiunile, el are conducerea tuturor serviciilor, care nuau fost specializate.

In capul fiectirui departament ministerial se aflä un,ministru, care, impreuna cu functionarii pii§i sub ordi-nele sale, trebue sä caute sà asigure bunul mers al afa-.cerilor publice rezervate departamentului.

www.dacoromanica.ro


Fiecare ministru lichideaza cheltuelile ministerului in.capul canija se aflä §i 11 reprezintä in justitie. Fiecareminister are un budget deosebit.

Departamentele ministeriale sunt : 1) ministerul de in-terne 2) ministerul de externe, 3) ministerul de finante,4) ministerul de räsboi, 5) ministerul de justitie, 6) mi-nisterul de lucrari publice, 7) ministerul instructiunii pu-blice §i culte/or, 8) tninisterul agriculturii, cornertului,industriei §i domeniilor.

92.Atributiunile ministrului de interne sunt coprinseIn legea din 19 Aprilie 1892, pentra organizarea

administratiunii centrale a ministerului de interne,In legea din 1 Noembrie 1892, pentru organizarea auto-ritätilor administrative exterioare dependinte de mini-sterul de interne, legea asapra organizarii politiei gene-rale a Statului din 1 Aprilie 1903) precum §i in alte legispeciale.

Ministerul de interne are in atributiunile saleadministratiunea generará a tärii ;mentinerea ordinii publice. In aceastä calitate el are

clirectiunea sigurantei generale, exercitänd supraveghereasupra a tot ce poa te prezintà un pericol pentru ordineapublica. El are poli& politica, politia administrativa §ipolitia specialä.

Polifia politicá se ocupa de tot ce e necesar sigurantiiStatului §i guvernului ; politia administrativa vegheazala aplicarea legilor administrative de politie (jocuri, lo-terii, emigratiuni §i imigratiuni, etc.) ; polilla specialaajuta urmärirea criminalilor, previne crimele, suprave-Igheaza cafenelele §i earciumile, cauta sa aplice legea po-litiei rurale, legea asupra politiei vanatului ;

directiunea alegerilor, adica a operatiunilor elec-torale

40 organizarea solernnitätilor §i serbärilor publice40 conducerea serviciului sanitar ;50 aplicarea legilor cornunale §i judetene. El exercitä

control asupra autoritatilor exterioare dependinte de mi-

www.dacoromanica.ro

230 PAUL NEGULESCU

nister si tutela administrativa asupra deliberatiunilorconsiliilor judetene si comunale, examineazä si suplirleRegelui aprobarea budgetelor judetene si comunelor ur-bane resedinte de judet (budgetele celorlalte comune suntsupuse aprobärii delegatiunii judetene. Art. 118 legea din51 Iulie 1894) ;

60 conducerea serviciului telegrafo-postal ;70 directiunea serviciului penitenciar ;80 directiunea Monitorulai Oficial §i a Imprimerii Sta-

tului.Atributiunile ministrului afacerilor streine sunt

stabilite prin legea din 13 Februarie 1894, ele sunt ur-mätoarele :

10 executarea tratatelor internationale, corespondentaCu agenti diplmnatici si consulari ;

20 polilla por turilor si politia asupra marinei de coniert ;30 cestiunile privitoare la fruntarii ;40 supravegherea si protectiunea, in afarä, a intere-

selor politice si comerciale ale regatului ;50 serviciul meteorologic ;60 ministrul afacerilori.straine este Cancelara! ordinelor

(decoratiunilor) precum si al medaliei Servicial credincios.In aceastä calitate el are administratiunea lor, , el supunespre aprobare Regelui, marele maestra al ordinelor, de-crete pentru nnmire sau inaintare in ordine, precurn sipentru autorizari de a muta decoratiuni straine ;

Atributiunile -ministrului de finante sunt :10 conducerea si controlarea lucrarilor pentru consta-

tarea, perceperea si urmarirea veniturilor publice, pro-venind din contributiuni directe ;

20 administratiunea vámilor precum si perceperea ta-xelor de timbru si inregistrare ;

30 el inregistreazä si controleaza toate veniturile sicheltuelile Statului ;

40 fornaeazä budgetul general de venituri al Statului,Inchee conturile anuale si de exercitii, pregáteste lucra-rile relative la iinprumuturile Statului ;

www.dacoromanica.ro


50 constatá drepturile pentru pensiunile civile §i mi-litare;

60 administreaza monopolurile Statului ;Tot de dânsul depind:70 directiunea generalä a Casei de depuneri, consem-

natiune §1 economie, precum li80 directinnea generara a Creditului Agricol 0 a Casei

centrale a bäncilor populare.Vezi legile din 23 Martie 1893, asupra organizara ad-

ministratiunii tinantelor Statului modificará prin legeadin 6 Martie 1897; legea din 3 August 1876, asupra In-flintárii Casei de Depuneri ; legea din 2 Iunie 1892, pentruInflintarea Creditului Agricol ; legea din 29 Martie 1903,asupra bancilor populare säte§ti §i a Casei lor centrale.

Ministrul de rasboi e §eful responsabil al admi-nistratiunii armatei, el are in atributiunile sale :

1.0 directiunea mi5cärii §i tntrebuintarea trupelor ;2° privigherea asupra instructiunii,rpolitiei §i disciplinei

trupelor, tinutei armatrientului, echipamentului, timbra-cámintei, remontei ; administratiunea spitalelor militare,a ambulantelor §i a cazärmilor ;

30 directiunea serviciului de intendenta, adica Ingrije5tede aprovizionarea trupelor ;

40 supravegherea directa' asupra fortificatillor ;50 prezinta Regelui tabiourile de tnaintare pentru

()Neri;60 §i privigheaza asupra politiei, instructiunei §i disci-

plinei geandarmilor rurali.Vezi legea din 29 Februarie 1900 asupra administra-

tiunii armatii §i. organizatiunii ministrului de rásboi ; re-gulamentul din 17 lunie 1899 asupra organizara §i ser-viciului ministerului de räsboi ; legea asupra geandar-meriei rurale din 1 Septembrie 1893.

Ministrul de justitie are ca atributiuni :10 dreptul de privighere asupra tntregului corp jude-

catoresc §i dreptul de disciplina asupra magistratilor

www.dacoromanica.ro

Vez! pag. 176.Sigiliul Statului s'a dat in pästrarea miuistrului de jestille prin

jurnalul consilialui de miniptri din 27 Ianuarie 1899. aprobat de M. S.RegeIe. Pini la aceastà data, sigiliul Statului erà pistrat de secretarulRegelui.

232 PAUL NEGULESCU

arnovibili 1). Fatä de magistratii inamovibili, el nu poateexercità dreptul de disciplinä decAt in limitele art. 142din legea organizärii judecAtore5ti dela 1 Septembrie1890. (Vezi art. 111 din aceastä lege).

20 el este capul suprem al ministerului public, 5i Inaceastä calitate, el corespunde cu membrii parchetuluide pe längä tribunale 5i Curti dându-le instructiuni 5i di-rectiunea necesará in unnärirea crimelor 5i delictelor ;

30 vegheazä ca justitia sä fie bine distribuitä, färti casä se poatä amestecà in judecarea afacerilor ;

44 propune Regelui decretele de gratiere 5i de am nestie ;50 piistreazä originalele tutulor legilor precum 5i sigi-

liul Statului 2).60 el contra-semneazä toate decretele de promulgarea

legilor aliituri de ministrul respectiv. Când este vorbade o lege de deschidere de credite sau altä lege cu ca-racter financiar se cere 5i contrasemnarea ministrului de fi-nante. (Vezi decretul No. 66 din 23 Februarie 1860 inMonitorul Oficial No. 46 din 25 Februarie 1860 ; jurnalulconsiliului de miniqtrii No. 10 din 5 Iulie 1861, pentruMuntenia ; jurnalul consiliului de miniqtrii din 14 Decem-brie 1883, aprobat de Rege).

Pentru organizarea administratiunii centrale a acestuiminister nu avem nici o lege ; existä nurnai un regula-ment din anul 1882. S'au fäcut de altfel mai multe In-cercäri de a se stabili printr'o lege atributiunile acestuiminister. A54, in 1899, s'a propus de ministrul de peatunci, D. C. I. Stoicescu, un proiect de lege prin careintre altele se märeau atributiunile ministrului de justi-tie, alipindu-se pe land acest minister 5i directiunea ge-neralä a penetenciarelor. Proiectul nu a fost Insä adus Indiscutia parlamentnlui, prin faptul schimbärii guvernului.

www.dacoromanica.ro


Ministrul de lucrári publice are atributiunileurmätoare

lo lucrärile de §osele §i de podan i la cane nationale, pre-cum §i intretinerea lor ;

2° lucrärile privitoare la imbunätätirea cursului apelornavigabile §i plutitoare, canalizarea raurilor, construe-tiunea §i intretinerea porturilor comerciale, maritime §itluviale, precum §i a cheiurilor ;

30 regimul §i politia apelor navigabile §i neplutitoare,curätirea §i imbunätätirea cursurilor, lucräri de apararecontra inundatiilor, regularea uzinelor pe toate cursurilede apä, lucrärile privitoare la irigatii §i secarea prindrenagiu ;

40 constructiunea de cäi ferate, tatretinerea §i exploa-tarea lor ;

5c servicial §i directiunea §coalei de poduri §i §osele.Pentru crearea §i organizarea ministerului de lucräri

publice nu a intervenit nici o lege ; existi numai regu-lamentul pentru organizarea administratiunii centrale aministerului agriculturii, comertului §i lucrärilor publicedin 1 Iunie 1868 (Illoniloral Oficial, 132/1868). Pänd laaceastä datä exista o directiune a lucrärilor publice infl-intata prin legea din 19 Februarie 1847 §i dependinte dinministerul de interne. Prin legea din 30 Marne 1883creandu-se ministerul agriculturii, industriei, comertului§i domeniilor, s'au luat serviciile agriculturii, industriei§i comertului dela ministerul de lucräri publice, dupäcum s'a luat §i serviciul domeniilor dela ministerul definante.

Ministerul cultelor §i instructiunii publice esteautoritatea supremä a invätämäntului public §i privat§i reprezentantul Statului in chestiunile privitoare laculte.

El are administratiunea generalä10 a coalelor primare publice §i private ;2° a §coalelor secundare publice §i private ;30 a Universitätilor §i §coalelor speciale ;

www.dacoromanica.ro

234 PAUL NRGULESCU

40 a §coalelor profesionale (§coli de agricultura', de co-mert, de meserii);

50 a muzeelor, a arhivelor, a bibliotecelor, teatrelor §ia altor a§ezäminte de cultura.;

60 administratiunea generalä a bisericilor, monastirilor,precum §i politia eclesiastieä a tutulor cultelor din tara.

Yezi legea pentru organizarea administratiunii centralea Ministerului cultelor §i instructiunii publice din 4 Sep-.tembrie 1892, legea pentru invätämäntul primar §i normaldin 23 Maiu 1893, legea pentru invätämântul secundar§i superior din 24 Martie 1898, modificará prin legile din7 Aprilie 1900 §i din 1901; legea invätämântului pro-fesional din 31 Martie 1899, modificatä prin legea invh-tämAntului secundar, superior §i profesional din 1901 ;legea teatrelor din 6 Aprilie 1877 §1 acea din 4 Iunie1882; legea clerului mirean din 1 Iunie 1893 §i regula-mentul pcntru aplicarea ei din 14 Ianuarie 1894; legeaCasei §coalelor din 10 Martie 1896 (Regulamentul din 2Iulie 1896) §i legea Casei bisericilor din 23 Ianuarie 1902.

99. Ministerul agriculturii, industriei, comertului §idomeniilor a fost creat prin legea din 30 Martie 1883.N'ad la aceastä datä, atributiunile relative la agricultura.,industrie i comert erau incredintate ministerului de lu-crári publice, iar administratiunea domeniilor Sta tuluiera pusä sub autoritatea ministerului de finante.

Ministerul agriculturii, industriei, cornertului §i dome-niilor are sarcina de a Intocrni §i aduce la indeplinireorce masurä, avand de scop prop4irea acestor ramuriale economiei nationale. Tot acestui minister fi este In-credintatä §i administrarea bunurilor Statului Intrucät,prin destinatia lor, or prin legi speciale, parle din acestebunuri n'ar fi läsate sub administrarea §i controlul vre-unui alt minister.

Vezi legile din 30 Martie 1883 §i din 6 Aprilie 1900pentru organizarea Ministerului.

100.In fiecare minister, gäsim in capul administrati-Puna imediat dupä Ministra, un secretar general, cäruia

www.dacoromanica.ro


ministrul fi poata delega o parte din puterile sale. Secre-tarul general rezolvä si expediazá toate afacerile si lu-crärile administratiunii centrale si exterioare sub ordineleministrului si ajutat de directorii sau sella de servicii,el are controlul lucrärilor In cancelariile administratiuniicen trale.

Fiecare administratiune centralä de minister se Im-parte In directiuni, diviziuni si serviciuri. De pildä, laministerut de externe avem : directiunea afacerilor poli-tice si a contenciosului si directiunea afacerilor comer-ciale si consulare, diviziunea personalului, protocoluluisi secretariatul ordinelor, diviziunea fondurilor si a con-tabilitätii si serviciul arhivelor.

Diviziunea si serviciul sunt impartiri ale ministerelorde o importanta mai mica decat directiunea.

Directiunea specialä poartä numele de directiune gene-rala; asà avem la ministerul de interne, directiuneageneralä a postelor si telegrafelor, a penitenciarelor. aserviciului sanitar civil, a monitorului oficial si impri-meriei Statului. La ministerul de finante avem : direc-tiunea generara a monopolurilor Statului, directiunea ge-nerará a Creditului agricol si aceea a Casei de depuneri,consemnatiuni si economie, la ministerul de lucräri pu-blice gäsim directiunea generará a Cailor ferate.

Sub acesti directori de ministere, sefl de diviziuni saude serviciu se afla sefi de biurou, sub-sefi de biurou,arhivari, registratori, verificatori, redactori, copisti.

Toti functionarii din minister an misiunea de a pre-para lucrarile necesare pentru mersul serviciilor si ale supune aprobara si semnärii ministrului.

De rnulteori se intrebuinteaza expresiunea de birouri,Intelegandu-se to ti functionarii din minister.

Din cauzä ea ministrul, de cele mai multeori, poates'A nu fie In mäsura de a cdnoaste In mod amanuntittoate chestiunile asupra cárora este chemat sä se pro-nunte, s'au creat aproape pe länga toate Ministerele co-mitete, comisiuni sau consilii, care, fiind compuse din

www.dacoromanica.ro

236 PAUL NEGULESCU

speciali§ti, pot sä ajute pe ministril cu luminele lor.Aceste comisii insá nu au deck un rol consultativ, eledau numai avizuri, pe care ministrul este liber sä nule urmeze.

Aà de pildä, pe längä ministerul de instructiune, avemurmätoarele consilii :

lo Consiliul general al instructiunii impärtit in 3 sec-tiuni : sectiunea invätämäntului primar, a invätämäntuluisecundar §i a invOtämäntului superior. Fieeare sectiuneluereazä separat §i sunt chemate sä-§i deà avizul asuprachestiunilor relative la invätämänt ;

2° Consiliul permanent chernat sä-§i dea avizul asupracreatiunilor de §coale, asupra. regulamentelor §colare,asupra programelor, asupra numirilor profesorilor dininvätämäntul superior §i in genere asupra tuturor ces-tiunilor pe care i le va.supune ministrul. Avizurile con-siliului permanent stint consultative, afara de ceeaceprive§te programele ;

3° Comisiunea monumentelor publiee (vezi legea pentruconservarea §i restaurarea monumentelor publice din 24Noembrie 1892) ;

pe laugh ministerul lucrärilor publice avern consiliultechnic superior, care are cäderea de a examina §i veri-flea proiectele pentru lucräri ale Statului sau ale autori-tiitilor publice, verificä situaliunile definitive pentru li-chidarea antreprizelor la expirarea termenilor de intre-tinere, precum §1 la receptiile provizorii, §i dä avizul asupratuturor chestiunilor pe care i le va supune ministrul ;

pe laugh ministerul de interne avem consiliul sanitarsuperior (vezi atributiunile numeroase ale acestui con-siliu, in legea sanitarä din 3 Aprilie 1885 modificatä in1893 §i 1894);

Ministerul de rdsboiu are urmätoarele consilii §i co-mitete :

10 Consiliul superior al armatei, chemat a-§i (IA avizulin chestiunele de organizare al armatei, apgrarea tärii,mobilizare, modal general de instructie in armatä :

www.dacoromanica.ro


2° Comitetul inspectorilor generali, care f§i dá avizulasupra stabilirii tablourilor de inaintare ;

3° Comitetele consulative al statului-major, al infan-teriei, al cavaleriei, al artileriei, al geniului, al marinei,al intendentei, al serviciului sanitar. Aceste comitetefunctioneazä pe längii directiile respective §i au in atri-butiunile lor studierea chestiunilor technice corespunz5-toare armei, ele pot fi consultate de ministru asupra di-verselor chestiuni interesând serviciul.

101. Resposabilitatea ministerialii este absolut necesaräinteun Stat constitutional. Intr'adevär, Inteun astfel deStat, existAnd principiul iresponsabilitätii Capnlui Sta tului,responsabilitatea ministerialä apare ca un corec(iv in con-tra abuzurilor posibile §1 in acela§ timp ca o garantie ince prive§te bunul mers al afacerilor publice. Un mare pu-blicist, Rossi, ziceet : «l'inviolabilite de la personne du Rotsans responsabilité des agents serait le pouvoir absolu» 1).

Responsabilita tea ministerialä a fost stabilitä la noi, inmod expres, pentru prima oarä prin art. 15 al conven-liunii din Paris din 7 19 August 1858.

Constitutiunea din 1866 formuleazä fn art. 92 §i 101, prin-cipiul responsabilitätii ministeriale, aratei modul cum vaputeà fi exercitatti actiune in contra mini§trilor, precum§i instanta chematä sä-i judece. Prin legea din 2 Main1879, asupra responsabilitiitii ministeriale, se stabilesc in-fractiunile pentru care ministrul poate fi dat In judecatä,precum §i pedepsele ce trebuesc aplicate. Panä la con-fectionarea acestei legi, instanta chematä sä judece pemini§trii, aveä §i dreptul sä caracterizeze delictul §i sästabileascii pedeapsä (art. 102 din Constitutia noastrd-reprodus dupä art. 134 Constitulia belgianä).

Responsabilita tea ministerialä poate sä se manifestezeIn trei feluri : ea poate fi politic& penalci sou civild.

Intetin Stat constitutional, sau mai bine zis cu guver-nämânt parlamentar, existenta ministerelor este pusä la

1) Cours de droil constilutionel IV, p. 367.

www.dacoromanica.ro

238 PAUL NEGULESCU

discrefiunea Camerelor, dela care mini§trii cer fu numeleRegelui votarea diverselor legi trebuincioase pentru or-ganizarea generalä a lärii, precum §i a budgetului, absolutnecesar pentru mersul normal al Statului. Or, pentru a°Nine aceasta, este nevoe ca parlamentul sä aibä lucre-dere in mini§tri. De aceea Seful Statului insärcineazä cuformarea cabinetului pe reprezentan tul autorizat al ma-joritä/ii.

Mini§trii trebue sä urmeze, in actele lor, politica indi-cará de majoritatea parlamentarti, ei sunt finufi sä-§i ex-plice actele §1 intentiunile lor inaintea Camerilor, faläde care ei sunt räspunzätori politice§te. Aceastä respon-sabilitate se manifestä sau printr'un vol de blanz pe careuna din Camere il dä ministrului, care in actele sale alucrat in contra voinfii majoritälii, sau prin refuzul dea se votà legile propuse de ministru. Un asemenea votare drept consecinfä retragerea intregului minister, intru-cat mini§trii sunt solidan, in ce prive§te acliunea lor po-litica, sau numai a ministrului atins prin votul de nein-credere al Camerii.

In ce prive§te responsabilitatea penaM, trebue sä facemo distincliune : sunt unele infracliuni in raport directsau indirect cu ministru, cum de pildä faptul de a fiprimit mitä, de a fi comis un abuz de putere, de a fiimpiedicat liberul exercifiu al dreptului electoral al cetä-fenilor, etc.; alte infractiuni sunt de drept comun §i Cutotul streine de funcliunea ministerialä, cum de pildä :omuciderea, abuzul de incredere, furtul, bigamia, etc.

Pentru crimele §i delictele de drept comun, mini§triisunt räspunzätori inaintea tribunalelor ordinare, numaicrimele §i delictele comise in exercifiul functiunilor mi-nisteriale sunt supuse la o juridicliune excepfionalä (art9 §i 11 din legea dela 2 Maiu 1879 asuprà resposabili-tälii ministeriale §i art. 101 al. I din Constitufie), indi-ferent dacä ministru a päräsit sau nu puterea.

ConstitOunea, prin art. 101, prevede c4 fiecare dincele douä adunäri precum §i Regele au dreptul de a acuzà.

www.dacoromanica.ro


pe mini§trii §i a-i trimite inaintea Inaltei Curti de ca-satie §i de justitie, care singura, in sectiuni-unite, este indrept a-i judeca, avánd dreptul de a caracteriza delictul§i a determina pedeapsa (art. 102). Cu ocazia votárii Con-stitutiunii s'a criticat de unii reprezentanti sistemul acesta,pe motivul ci se dii atributiuni legislative Curtii de ca-satie, cá prin aceasta se incalcä principiul separatiuniiputerilor §i cà singurul mijloc de a inläturà acest incon-venient ar fi de a admite sistemul englez, de a constituiSenatul ca Inaltä Curte de justitie, ceeace mai tarziu,In 1875, a fost admis §i prin Constitutiunea francezá. 1).

Prin legea promulgatä la 2 Maiu 1879, s'a inläturat in-convenientele ce prezentau dispozitiunile din art. 102 dinConstitutie. In adevär, prin art. 2 §i 3 se caracterizeazädelictele speciale ce s'ar putea comite de un ministruin exercitiul functiunii lui §i se stabile§te pedeapsa. Prinart. 9 §i urm. din lege, se prevede procedura ce trebueurmatä.

Pentru crimele §1 delictele deNrept comun, se cere au-torizarea parlamentului nurnai pentru a ¡acepe urmä-rirea (art. 11 legea din 2 Maiu 1879), incolo instantele or-dinare sunt competinte pentru a face instructiunea §ipentru a judecà infractiunea.

Pentru crimele §i delictele ministeriale, legea asupraresponsabilitätii ministeriale stabile§te o anumitá proce-durá. Propunerea de dare in judecata trebue fäcutä de20 deputati sau de 10 senatori, inteinsa va trebui sä fieformulate in mod precis infractiunile comise de rninistru(art. 14). Propunerea este pusa in discutiunea adunärii,care sau o respinge sau o trimite unei comisiuni de in-formatiuni compusä din 7 membrii §i aleasä din sanuladunärii. Adunarea poate sä voteze numai Cu douätreimi din numárul reprezentantilor) §i arestarea preven-tivä a ministrului. Aceastä comisiune adunä bate infor-

1) In sensul acesta vezi discursurile d-lor N. Ioneseu si C. BoereseuIn constituanta din 1886.

www.dacoromanica.ro

240 PAUL NEGULESCU

matiunile asupra faptelor imputate ministrului §i depuneraportul in termen de 10 zile inaintea Adunärii, care de-cide, daca este cazul ca ministru sä fie dat in judecatii.In caz de dare in judecatä, adunarea alege din sanul säuun comitet de instrucllune, compus din ce! putin 7 mem-brii, care are toate puterile acordate prin codul de pro-cedurd criminala judecatorilor de instructiune §i pree-dintilor Curtilor de jurati, afara de dreptul de a ordonäarestarea preventiva. Comitetul de instructiune va depuneraportul inaintea Adunarii care l'a ales. Daca concluziunile-comitetului de instructiune mentine acuzatiunea, nu semai urmeazä discutiune §i nu se mai cere un nou vot,acuzatiunea este mentinutä de plin drept. Daca lush con-cluziunile sunt favorabile acuzatului, sau daca se face-o propunexe semnatii. de 20 deputati sau 10 senatori, insensul de a se scoate ministrul de sub acuzare, ele nuvor puteà fi admise deck cu o majoritate de douä treimi-

In caz and corpul legiuitor mentine darea in judecatii,el nume§te din sAnul sau un comitet de acuzare, care vasustine acuzarea inaintea Inaltei Curti de casatie. Dacä,In intervalul dela numirea comitetului de instructiune §1pânä la depunerea raportului, s'au dizolvat Adunärile §is'au fäcut noi alegeri, comitetul de instructiune nu maieste obligat sä mai depue raportul inaintea nouei Adu-näri decât in cazul cand concluziunile sale ar fi favora-bile acuzatului §i atunci Adunarea nu poate admite scoa-terea de sub acuzare deck ca rnajoritatea de douä treimi.Cand lush comitetul de instructiune conchide ea exist&caz de urmärire, el se transforma in comitet de acu-zare cu dreptul de a sustine acuzarea inaintea Casatii(art. 30 final).

Când Regele da in judecata pe un ministru, acuzarea,se va face de reprezentantul ministerului public de pelânga malta Curte (art. 102 alin. ult. Constitutie).

In ce priveVe responsabilitatea civilii, este evident ca,daca ministrul, printenn fapt al sail §i in afara de func-tiunea sa, cauzeazä unei persoane un prejuditiu, potrivit

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DRRPT ADMINISTRATIV 241

art. 998 C. c., el este dator a'l repara. O chestiune multmai delicatä cste aceea de a se §ti, daca ministrul ras-punde de faptele prejudiciabile comise In exercitiul §iCu ocaziunea serviciului.

In Belgia, de unde am luat Constitutiunea noasträ, seadmite responsabilitatea civilä numai in caz de crimasau de delict. Constituanta belgianä nu a voit sa admitaresponsabilitatea ministerialä pentru orce fapte daunatoarecomise de ministril, ea a respins mai multe amendamenteprin care se stabilea responsabilitatea pentru delicte siquasi-delicte civile 9.

La noi art. 101 din Constitutiune stabileste ca parteavatainata va aveà dreptul sä intenteze actiune in daune,dar exercitiul acestei actiuni va fi reglementat prin legeaspecialä ce se va face asupra responsabilitätii ministeriale.Urmator dezideratului formulat de legiuitorul consti-tuant, legiuitorul din 1879 stabileste prin art. 4 modulcum trebue intentata o asemenea actiune. Este necesarapentru a o patea introduce o autorizare a corpurilorleginitoare.

In d'ara' de aceasta, legiuitorul nostrn, ca si Consti-tuanta belgianä, nu a admis respunderea nainisterialapentru orce fapte, fie ele decat de minima importa*,caci, adoptând un asemenea sistem, s'ar oprì actiuneaadministrativa in mersul ei de teama unei responsabilitäti,rezultând dintr'o simplä eroare de drept sau de fapt. Art.4 stabileste In adevär ea' ministrul care, cu red eredintdva fi cauzat o pagaba Statului, sau 11 va expus la daunecätre particulari, va 11 raspunzator civil catre Stat. Prinurmare fata de Stat, se stabileste §i se lirniteaza respon-sabilitatea civild a ministrului.

Statul flind raspunzator pentru actele ilegale l'aculede reprezentantii säi, va fi dator sä repare prejuditiulcauzat particularului vätämat. Statul irisa potrivit art. 4

1) Thonissen, La Constitution belgP, 111-a edit., p. 203; Haus, Prin-cipes généraux de droit pénal, a 11-a edipe, No. 1293.

P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. fr. 18

www.dacoromanica.ro

1) Oswald de Kerchove Mémoire sur la responsabililé minisleriale enBelgique, pag, 253; Degré, In Dreplul, 1900, pag. 204; C. G. DissescnDreplui public roman, 11, pag. 752. \Tee si pag. 118 si 116 din aceastiilucrare.

242 PAUL NEGULESCU

din legea din 1879 având recurs in contra ministrului,particularul vätiimat va putea intenta §i actiune directäcontra ministrului, potrivit art. 998 §i 1000 C. c., Irishtot in conditiunile stabilite prin legea responsabilitatiiministeriale, adica cerand autorizarea parlamentului, cäcidaca legiuitorul nu a vorbit in acest articol de actiuneadirectä a pärtii vatämate ci numai de acliunea Statului,cauza este ca el a statuat de ceeace se intamplä maifrecvent, statuit de eo quod plerum que fit : particularulintenteazä de obiceiu proces Statului, care la randul säuchiamä in garantie pe ministru.

Dar un lucru este necontestabil : particularul vätämatprintr'un act ministerial nu va aveà dreptul sa inten-teze actiunea decat in conditiunile art. 4 din legea dela1879, adicä numai in caz de rea credintä. In adevär,legiuitorul nostru nu vorbe§te absolut nimic de respon-sabilitatea ministrului fatä de particularul vätämat. Mi-nistrul in exercitiul functiunii sale a lucrat ca mandataral Statului §i este incontestabil eä daca particularul va-tamat preferä" sä intenteze actiunea contra ministrului,In loe sä faca acest lucru in contra Statului, exerciteazäacest drept conform art. 998 C. c., caci intrucat delictuleste imputabil persoanei care l'a comis, aceasta este ra-spunzatoare. Insä. dach Sta tul raspunzator potrivit art.1000 §i 998 C. c. limiteaza responsabilitatea min4trilori.-§i asumeaza singur räspunderea reprezentantii säi este

evident 6 nici particularul lezat nu are dreptul sa cearädela dan§ii o räspundere mai mare, el având dreptul säfaca raspunzator numai Statul in caz când culpa ar fimai mica 1).

102. Am väzut ca, in sistemul nostru administrativ,ca §i. In cel francez, pe care l'am avut drept model,principiul fundamental este acela formulat de Roederer :

www.dacoromanica.ro


déliber est le fait de plusiers, agir est le fait d'un seul.Al5turi de mini§trii care reprezinta administratiunea ac-tiva, avem lii Franta un consiliu de Stat, care repre-zinta administratiunea deliberantä.

Sub domnia lui Alexaudru Ion I Cuza, s'a creiat i lanoi un consiliu de Stat copiat dupä modelul francez(vezi legea din 11 Februarie 1864, pentru infiintarea unuiconsiliu de Stat). Inainte de aceasta data, existà, con-form art. 148-150 din Regulamentul Organic al Mun-teniei, un sfat administratif alcatuit din mini§tri de in-terne, de externe §i de finante.

Legea din 11 Februarie 1864 stabilea atributiunile con-siliului de Stat : de a prepara ei redacta legile §i regu-lamentele, cu care il Insarcina guvernul, Ora saatributiuni legislative ; el aveà §i atributiuni de conten-cios administrativ. Censiliul de Stat se compunea din-tr'un vice-prerdinte, 9 rnembri, un secretar general, doisecretan i §i 9 auditori.

Prerdintele consiliului era Insu Domnul. Consiliulde Slat era Impartit In trei comitete.

Comitetele erau Insarcinate cu prepararea lucrärilorhärä a puteà judeca afacerile de natura contencioasa re-zervate adunärii generale.

Hotärärile consiliului de Stat se luau totdeauna Inadunare genera15, la care trebuia sä ià parte ce! putin7 consilieri.

Consiliul de Stat exercita §i atributiuni disciplinareasupra functionarului de ram administrativ.

Prin statutul dezvollätor conventiunii din 1858, de-cretat in urma loviturii de Slat din 2 Main 1864, se d5atributiuni kgislative consiliului da Stat.

Articolul 5, in adev5r, stabile§te ca membri consiliuluide Slat pot sustine Inaintea adunärii legislative proiec-tele de legi iar articolul 18 stabile§te ea panä la convo-carea noului parlament (rdin0 de deschidere a acestuiparlament a avut la 6 Decembrie 1864), decretele datede Domn, dupa propunerea consiliului de mini§trii, con-

www.dacoromanica.ro

244 PAUL NEGULESCU

siliului de mini§tri, consiliului de rnini§tri, consiliul deStat Mud ascultat, vor aveA putere de lege.

Astfel au fost confectionate legile cele mai importantecare ne chrmuies pänä astäzi: codul civil, codul de pro-cedurä civilä, legea rura15.

Läsänd la o parte atributiunile de contencios admini-strativ, consiliul de Stat, conform legii sale organice eràchemat sä deà avizuri asupra tuturor chestiunilor maiimportante, pe care guvernul i le supuneà, precum §isä prepare proiectele de legi, a cäror redactiune ii er4incredintatä ; Consiliul insä nu avea atributiuni legislative,In urma loviturii de Stat din 2 Maiu 1864, priil statululdezvoltätor al conventiunii din 7/1.9 August 1858, se dhconsiliului atributiuni legislative : membrii acestui con-siliu aveau dreptul, conform art. 5 din sta tut sä id partela §edintele parlamentului §i. sä sustin5 proiectele de legiconform art. 18 din acela§ statut, panii la convoeareaparlarnentului, toate decretele ce s'au dat dupii propu-nerea consiliului de mini§trii, in consiliul de Stat, auavut putere de lege.

Prin suprimarea art. 32 din proiectul de Constitutiunaprezentat de guvern in 1866, s'a destlintat consiliul deStat, iar prin art. 131 din Constitutiunea din acela§ anse stabile§te, ca o mäsurä transitorie, cä acest consiliu vaincetà de a existà, numai dupä ce se va votà legea me-nitä a prevedeà autoritatea chematä de a-1 inlocui inatributiunile sale. Potrivit acestei dorinte exprirnate deconstituantä, legea din 12 Iulie 1866 imparte la diferiteautoritäti atributiunile consiliului de Stat.

Erà necesar un asemenea consiliu §i care a fost mo-tivul care a determinat pe constituanti sä-1 desninteze ?latä dou5 probleme la care vom cäutà a räspunde maiinainte de a intrà in studiul mai amänuntit al moduluicum el-A alcätuit §i cutn funciona acel consiliu de Stat.

Consiliul de Stat preparà redactiunea legilor §i regu-lamentelor, lucru necesar intr'un Stat cu regirn par-lamentar.

www.dacoromanica.ro


In adevär, legiuitorii se schimbd foarte des si nu secere nici o conditie de capacitate pentru intrarea in par-lament, pe de altd parte acelas lucru se poate apune sidespre membri cabinetului.

Asa in cdt se poate intdmplà ca nu cei ca cunostintemai intinse, si prin urmare acei cari ar puted fi mai fo-lositori, sä Ile cbemati la confectionarea legilor.

Or, este absolut necesar ca legile, ce se fac, sá core-spunzä la nevoi reale si sd fie in concordantd cut intregulnostru sistem de legislatie.

Acest lucru Irish' necesiteazä cunostinte speciale si. ovatic& indelungatd. Era deci foarte prudentd mäsuraDomnitorului Alexandru Ion, când a infiintat consiliulde Slat cu asemenea atributiuni de preparator al legilorsi de sfdtuitor al guvernului.

Pe de allä parte puterea executivá prin actele sale deautoritate, pe care le face, poate sä comitä o multime deabuzuri in contra particularilor.

In mai toate lärile, s'a cäutat sä se pue o stavild arbi-trariului administrativ si s'au creiat organe, care sä exa-mineze si sá censureze actele administratiunii, anuldndpe cele ilegale.

In dreptul public, ca si in dreptul privat, trebue sdfacem o distinctiune : avern mai intAi dreptut determi-nator, care stabileste regulele inäuntru cärora se poateexercità activitatea unei persoane si dreptul sanclionator,care aratä modul in care drepturile recunoscute de eeldintai pot fi valorificate.

Nu e indestulätor ca legiuitorul sä stabileascä reguled3 conduitd, trebue insä ca aceste regule sd aibä o sane-pone eficace.

Cdnd e vorba de contlicte de drept privat, proceduracivila stabileste normele, dupd care individul vätämatpoate sä-si valorifice drepturile inaintea instantelor ju-decfitoresti, ea stabileste competinta si. procedura de ur-mat inaintea acestor instante si sanctiune eticace : exe-cutarea asupra bunurilor debitorului.

www.dacoromanica.ro

246 PAUL NEGULESCU

Mid Irish' e vorba de judecarea conflictelor care sepot ivi intre Stat, lucrind ca putere publicä §i (subdivi-ziunile sale) §i intre particulari, cari vor fl instantelecompetinte ca sä judece acele conflicte ?

Din studiul legislatiunei comparate, vedem cä In uneletäri s'au creiat tribunale administrative, considerate cafäcând parte din puterea executivä, §i care singure aucäderea si censureze §i si anuleze acteIe de autoritateale puterii executive. Acest sistem II gisim in Franta,Italia, Germania, Austria, Spania.

In alte täri, din contri, se considerá ci numai pute-terea judecitoreasci poate si judece, numai ea poate sicunoasca conflctele, ce se pot ivi cu ocaziunea apliciriilegilor. Acest sistem 11 gäsim in Anglia, in Statele-Unitedin America de Nord §i in Elvetia.

In fine, intr'un al treilea sistem, se face judecitor alacestor conflicte ce s'ar putei ivi intre puterea publicä§i intre particulari, in§i5i agentii administratiunii active.Acest sistern este cel mai condemnabil, cäci Iasi frillliber arbitrarului administrativ, cu tot corectivul cä par-ticularul al cärui drept a fost atins poate sä cearä daunepentru prejuditiul cauzat, färä insi sä poati anuli actuladministrativ ilegal.

Or, revenind la problema noastrd, dupä ce am doveditnecesitatea de a avei organe deosebite de administra-tiunea activä, care sä-i poatä censura actele, si vedemcare au fost motivele determinante, care au fäcut peconstituantii din 1866 sh ceari suprimarea consiliuluide Stat.

Proiectul de constitutiune, trimis de locotenenta dom-neascä in deliberare constituantei, coprindei in art. 32,dispozitiuni prin care se mentinei consiliul de Stat caatributiunile stabilite prin legea sa organia

In urma discutiunilor urmate in sectiunile:adunärii, s'aajuns la concluziunea suprimärii consiliului de Stat. Ari-stid Pascal, raportorul comitetului de delegati ai sectiu-nilor, annuli* aceastä modificare adusi in proiectul gu-

www.dacoromanica.ro

1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative, I, pag. 86; Tho-nissen, La constitution beige annotie (a III-a editie) pag. 264; D. Comain Revista de Drept fi Sociologie, 1899, Decembrie, pag. 296; P. Negu-lescu in Dreptul, 1902, pag. 48.


vernului §i o motiveazä pe lipsa de utilitate a acestuiconsiliu in proportie cu enormele cheltueli, ce necesi-teazä intretinerea lui.

Or, dupä §tatul personalului de serviciu, cheltuelilenu intreceau tifra de 32.500 lei vechi pe fiecare lunä(adicä cevä mai mult de 12.000 lei noi), ceeace nu sepoate socott ca o cheltuiala enormä.

In §edinta publica dela 25 Iunie 1866, and s'a votatdestlintarea acestui consiliu, suprimându-se art. 32 dindin proiectul guvernului, nu s'a discutat utilitatea acesteimasuri. D-nii C. Boerescu §i pre§edintele consiliului demini§trii, cari au vorbit cu ocaziunea discutiunii art. 131(§edinta dela 28 Iunie) au sustinut numai ca destintareaconsiliului de Stat sä se faca, dupä ce se va stabill au-toritatea, care sä-1 inlocueasca in atributiunile sale.

Noi credem, ca nu ideia de economie a facut pe legiui-torul constituant, sä admitä suprimarea consiliului de Stat.

Motivele trebuiesc cäutate aiurea. Intre allele, se poatepresupune ca o cauzä determinantä a acestei reformespiritul de imitatiune ce se observä in legiuirile noastredin a II-a jumätate a secolului trecut. Constituantii no§triau avut in vedere Constitutiunea beigiang, unde consiliulde Stat a fost suprimat din cauza abuzurilor, pe care leMeuse in timpul cut a durat in aceä Ora' dominatiuneafrancezä §i mai tärziu olandezä. In adevär, de multeori,se evocan inaintea consiliului de Stat cauze civile §i cri-minale sub pretext de conflict 1).

De asemenea trebue sä indicám §i starea de spirit cese observa dupä schimbarea unui regim. Dupä detro-narea lui Cuza, autorii loviturii de Stat dela 11 Februarie1866, autan sä faca sa dispara orce urma despre activi-tatea Domnului detronat. Astfel se explicä jurnalul con-siliului de mini§tri din 16 Iunie 1866 (Monitorul Oficial

www.dacoromanica.ro

248 PAUL NEGULESCU

din 23 Iunie 1866), care abrogä Incheierea ministerialàdin 24 Decembrie 1864, stabilind ca codicele nostru civilsä poarte numele de codicele Alexandru Ion I.

Acela§ motiv, care a cäläuzit pe guvern In mareaacestei deciziuni, a determinat, poate, §i pe constituantisá desfiinteze consiliul de Stat, aceastä institutiune careajutase a§à de mult pe fostul Domnitor In confectio-narea numeroaselor legi cu care a dotat tara dupä lo--vitura de Stat dela 2 Maiu 1864.

Poate, In fine, cä constituantii no§tri au avut in ve-dere marele principia al separatiunii puterilor §i au con-siderat cä existenta unui tribunal administrativ socotitca Maud parte din puterea executivá, nu cadreazä cuprincipiul stabilit in art. 31 §i urm. din Constitutiune,intrucät puterea executivä nu trebue niciodatä sä aibäputeri de judeckori ci numai de executor al legilor ; cäa admite contrariul ar fi sä recunoa§tem administratiuniidreptul de a fi §i judecätor §i parte.

Legea din 12 Iulie 1866 vine de confirmil aceasta dinurmä ipotezä, cäci impärtind atributiunile desfintatuluiconsiliu, stabile§te prin art. 8 cä afacerile de naturä con-tencioasä, pe care le judecà consiliul de Stat, se dau Incäderea tribunalelor judecätore§ti.

Puterea publicä, prin actele pe care le face, lucreazäasupra indivizilor ; actiunea sa e lush' limitatd de lege,care recunoa§te drepturi indivizilor. Toate contestatiunilecare se pot ivi cu ocaziunea violärii acestor drepturi decätre administratiune, formeazä contenciosul de dreptpublic.

Acest contencios este de patru feluri :Contencios de anulatiune atunci când cinevA voie§te

sä anuleze un act de autoritate al unei autoritäti admi-nistrative

Contencios de plineí juridictiune, and instanta cbe-matä sh judece, statuiazä asupra fondului procesului, sen-tinta e declarativä de drepturi ; ea constatà ce se dato-rete, condamnd la restituire sau la platä. De pildä, o

www.dacoromanica.ro


decisiune a comisiunii de apel, prin care se reduce ocontributiune directa.

Contencios de interpretatiune, care are loe atunciand se cere dela o autoritate interpretarea unui act ad-ministra tiv.

Contencios de represiune, când autoritatea admini-strativä are drept sa judece infractiuni §1 sä pronuntepedeapsä.

Puterea judeatoreasca, potrivit legii din 1866 devinecomplect capabilä ea sä se pronunte asupra tuturor con-flictelor, cari s'ar ivi §i pe care inainte le judech consi-liul de Stat.

Dar, prin legile fäcute posterior, s'a dat puterii exe-tive dreptul de a statu& asupra unor anumite categoriidin aceste contestatiuni. A§à de pildä gäsim prin diferitelegi fiscale, gäsim ptin legile judelene §i comunale 6 sedä puterii executive dreptul ca sä statueze asupra unorasemenea contestatiuni. Intreg contenciosul de anulatiune§i o mare parte din contenciosul de plina jurisdictiune,pe 6re il aye& consiliul de Stat este in astfel de modredat puterii executive, ea sä-I exercite, fie prin agentiiadministrativi active, fie prin comisiuni speciale, cumde ex. : comisiunea de apel, etc.

In 1884, en ocaziunea revizuirii Constitutiunii, s'a cerutprin art. 130 alin. 3 crearea unui organ auxiliar de le-gislatiune §i a administratiuni, menit ca sa inlesneascaopera guvernului §i parlamentului, preparAnd proiectelede legi §i de regulamente ; pe de alt.& parte, prin acela§articol, se condanan& din nou reinflintarea consiliului deStat ca atributiuni de contencios administrativ. CevA maimult, prin proiectul prezentat camerilor de revizuire din1884 §i alcatuit de cornisiunea numitä pentru acest scopse prevedea ea consiliul de Stat qi contenciosul admini-strativ nu se vor puled infiinlà.

Or, ce se intelegeà prin desfiintarea contenciosului ad-ministrativ ?

Daca dreptul de a tran§à conflictele ce s'ar puteà ivi

www.dacoromanica.ro

250 PAUL NEGULESCU

intre particulari si puterea publica este atribuit tribuna-lelor judecatoresti, avem si pentru aceste materii conten-cios judeccitoresc, daca, din contra, el ar fi dat in ca-derea tribunalelor administrative, atunci avem contenciosadministrativ.

Prin urmare, in ideia constituantilor din 1884, când sepropuneà prin proiect suprimarea contenciosului admi-nistrativ, se intelegea suprimarea tribunalelor admini-strative existente si darea in competenta instantelor ju-decatoresti a tuluror conflictelor ce s'ar putea naste cuocaziunea violärii drepturilor particulare din partea Sta-tului putere publicä, lucand in numele interesuluigeneral.

Constituantii nostri nu puteau intelege suprimarea or-carei mijloc pentru individ de a-si valorifica drepturilefata de Stat. Prin aceasta ar fi insemnat ca sä se ¡aseparticularul cu totul la arbitrariul administratiunii, ceeacenu puteà cadrà cu ideile liberale admise de Consti-tutie si cu limitatiunea activitálii Statului fata de drep-turile recunoscute indivizilor prin Constitutie. Consti-tuantii nostri intelegeau numai sä condamne existentaorcärui tribunal administrativ, fie el compus din admi-nistratori activi, fie alcatuit din comisiuni speciale ; voiauca alte cuvinte sä aducä la indeplinire ideia formulatäIn art. 131 din Constitutia dela 1866, precum si in art. 8din legea dela 12 Iulie 1866.

Acest lucru reiese si din discursurile pronuntate laCamerä de d-1 Petre Gradisteanu si la Senat de d-1 Di-mitre Sturdza, atunci ministru de externe (sedinta dela30 Martie 1884). In adevär, d-1 Sturdza zicea ca acestcontencios administrativ, care exista la ministerul definante, la ministerul de rasboi, etc., nu se poate desflintàdeodatä prin Constitutie. Acestea sunt chestiuni de de-taliu care trebuesc reglementate de legiuitorul ordinar.

Prin urmare, legiuitorul constituant din 1884, ca siacela din 1866 condamna in principia existenta tribuna-lelor administrative, fie ea aceste tribunale ar II consti-

www.dacoromanica.ro


tulle din adtninistratori activi, fie cà ar fi compuse dincornisiuni alc5tuite in earl de administratiunea activa ;pe de allä parte el admite necesitatea unei comisiunipermanente de legislatiune (art. 130).

Urmätor desideratului formulat in art. 130 alin. 3 decamerile de revizuire din 1884, guvernul propuse Incadin anul 1887 un proiect de lege pentru inflinfarea uneicomisiuni permanente de legislatiune. Votat de Senat la7 Aprilie 1886, proiectul nu a mai fost adus In discu-tiunea Camerii.

In anul 1897 a fost depus un nou project de lege pen-tru inflintarea unui consiliu legislativ, care a avut ab-solut aceia§ soartä ca §i cel dinthi, fiind votat de Senatla 2 Maiu 1898 §i panä astäzi nefiind inch prezintat Adu-narit Deputatilor.

D-1 George Gr. Cantacuzino, §eful partidului conser-vator, recuno§ted Intr'un discurs rostit In intrunirea ti-nuth la Ia§i in Aprilie 1899, fiind prim-rninistru, nece-sitatea inflintärii unui tribunal administrativ, la care siipoatä recurge cacei care vor aveit a se plânge de inju-stitia actelor administrative».

Aceasta declaratiune, facuta de prirnul consilier al- Tro-nului, a dat na5tere atunci la mari discutiuni. Unii, §i cudrept cuvânt, de§i recuno§teau necesitatea acestei impor-tante reforme, menitä sä pue o stavil5 arbitrariului admi-nistrativ, sustineau ca infiintarea unui tribunal admini-strativ ar fi contrare textului art. 130 din Constitutiuneadin 1884, care opre§te infiintarea unor asemenea tribunaleadministrative de drept comun, caci expresiunea eConsiliulde Stat cu atribufiuni de contencios administrativ nu semai ponte reinfiinida, insemneazh condamnarea tuturortribunalelor administrative cu drept comun. Nu trebuesa presupunem ca legiuitorul constituant a voit sa proibenumai expresiunea Consiliu de Sial, el a condamnat si-stemul francez §i acela admis de legiuitorul din 1864,care consistà in a creä, In shnul puterii executive §1pentru folosinta sa, o putere judecätoreasca restransa.

www.dacoromanica.ro

252 PAUL NEGULESCU

Proiectul acesta de lege dei anuntat prin mesagiulregal de deschidere al Parlamentului din. anal 1899, nua fost insä adus in discutiunea Camerilor.

Cu venirea din nou la putere a guvernului conservatorsub pre§edintia d-lui Cantacuzino, s'a inceput studiereaacestei importante reforme. 0 comisiune fa alcätuitä Inacest scopi) ; ea ajunse sä formuleze un anteproiect, Incare sub forma unei legi modificatoare a legei organicea Curtii de Casatie, se fnfiintà o a treia sectiune la aceastainaltä Curte, cäreia i se incredinlit contenciosul asupraactelor administrative. Cu modul acesta se inliiturà difl-cultatea constitutionalä provenitä din dispoziliunea proi-bitiva a articolului 130 din Constitutie, dandu-se putereidreptul de a examinà, de a censurà §i anulA actele deautoritate fäcuie de administratie en violarea legei.

S'a discutat, dacä nu este bine ca actele administra-tive sä fie judecate de instantele judeciitore§li ordinare§i s'a respins aceastä idee pe consideratiunea, cä, prinasemenea dispoziliune, s'ar diminuà intrucatva prestigiulautoritfitilor administrative locale, care §i-ar vedeà actelede autoritate anulate de tribunal 5i apoi judecätorii tri-bunalelor ar puteà fi intluentati de diverse imprejurärilocale.

Cu toate cä sentintele tribunalelor ar fi supuse cen-surei inaltei Curti de Casatie, cum Insä cele rnai multedin aceste litigiuri se rezolvä in consideratiuni de fapt,sentintele tribunalelor ar scäpà de controlul Casatiei,a§à indit actele administrative de autoritate ar fi anulatenumai de tribunale.

Un alt prestigia ar fi pentru actele administrative §is'ar puteà inläturà obiectiunea de partialitate, de care potfi bänuite sentintele tribunalelor, dacä am dà aceste afa-

1) Ea a fost compusi din d-ni D. Nenitescu, M. Rahtivan, B. Ca-targi, B. Grecianu, Paul Negulescu. Raportorul acestei comismni d. P.Negalesca, fa lasircinat ca redactarea proiectului de lege. Comislanaaa limit numeroase qedinte sub prqedinlia d-lui A. Bildiiriu, ministraal justitiei.

www.dacoromanica.ro


ceri In judecata Curtii de Casatie, care sa poata examinàchestiunea §i fa fapt.

Consideratiuni de asemenea natura a facut pe legiui-torul constituant sa dea Curtii de Casatie judecareamin4trilor pentru actele ilegale sävär§ite In exercitiulfunctiunii lor ; pe legiuitorul din 1872 and, prin art. 16din legea pentru constituirea Sf. Sinod, da Curtii deCasatie judecarca in materie penalä a membrilor Sinro-dului §i aceasta In prima §i ultima instanta. Tot de acesteconsideratiuni a fost calauzit §i guvernul liberal, cand,In anul 1899, a supus Senatului un proiect de lege, factitIn spiritul programului dela Ia§i al parlidului liberal,proiect pe care Senatul l'a votat In §edinta dela 26 la-nuarie 1899 §i care, prin art. 58, stipula ca. contestatiunilecontra operatiunilor electorale privitoare la alegerilepentru consilieri comunali, In ora§ele re§edinte de judet,si fie date in judecata Curtii de Casatie.

Pe lang5 aceasta, daca s'ar fi dat In competinta tribu-nalelor ordinare i cu procedura ordinarä, judecareaactelor administrative, desigur cu procesul ar fi pututdurà prea Inuit qi actiunea administratiunii ar fi fostparalizatä 1) .

O alta comisiune 2), numitä de ministrul justitieiInsärcinata sà examineze acest anteproiect, a adus catevamiei modificari.

Proiectul, admis de guvern, fù depus la Camera In lunaMaiu 1905. Comitetul delegatilor a adus mai multe modi-ficari 3). Votatä de adunaren deputatilor In §edinta dela

Vezi P. Negulescu, in raportul prezentat adunirii deputatilorasupra legii modificatoare a legii organice a Curti' de Casatie In Mani-fond Oficial dela 15 lunie 1905.

2) Aceastä comisiune a fost compusil din d-nii N. Mandrea gi Sc. Fe-reehidi, pregedinti la Curtea de Casatie, Scarlet Popescu prim-pregedintela Curtea de Apel din Bucuresti, Victor Ramniceanu, consilier la aceiagCurte, C. G. Dissescu, senator, fost ministru, Alih. Antonescu, deputatgi P. Negulescu, deputat.

2) Vezi aceste modifieäri ariitate in raportul ce am prezentat aduniriideputatilor in calitate de raportor al legii.

www.dacoromanica.ro

Dreplul, 1903. Vezi 1 Curierul judiciar, 8/1905, pag. 64.Dreptul, 1899. Vezi ;i D. Coma in Revista de drept ;1 sociologie

din Decembrie 1899.Dreptul din '28 Ianuarie 1899.

254 PAUL NEGULESCU

14 Maiu 1905, aceastä lege fit adusa in discutitmea Sena-tului la 24 Maiu 1905. Suferind mai multe inodificari laSenat, ea fit voted de aceasta adunare in sedinta delaMaiu 1905, readusä din nou la Camera, ea fit admisä enmodificarile introduse de Senat in edinta dela Maiu 1905.In fine ea fa promulgatä prin decret regal i publicatäIn «Monitorul Oficial» din 1 Iulie 1905.

Cu modul acesta s'a adus la indeplinire una din celemai importante reforme, menitä sä puie in concordantäintreaga noasträ legislatiune cu principiul separatiuniiputerilor i sä asigure particularilor un recurs eficacecontra abuzurilor posibile din partea administratiunii.

O asemenea reforma era de mult cerutä. Savantul juris-consult, d. Nicolae Mandrea, pre§edintele Curtii de Ca-satie, reclama o atare reformii1) Cu ocaziunea deschidereianului judectitoresc din 1903. Ilustrul Alexandru Degré,Cu ocaziunea discutiunii ivite in anul 1899, cerea deasemenea ca contenciosul actelor administrative sä fiedat Curtii de Casatie 2), aceastä idee era viguros sustinutä§i de savantul profesor, C. G. Dissescu, atat de apreciatatat in tara cat si in strainátate3).

In prima editiune a acestui tra tat, apärutä la incepululanului 1904, mä exprimam astfel asupra necesitatii uneiatare reforme :

«Pentru realizarea acestei reforme, absolut necesareIn sistemul nostru administrativ, credem ca nu estenevoe de inflintarea unui nou tribunal, ar fi suficientca sä se deà inaltei Curti de Casatie judecarea con'ten-ciosului de anulatiune. Dejà Malta Curte este autoritateasupremä in materie de contencios administrativ.

Ordecateori avem un contencios special administrativ,ordecâteori prin legi speciale se creiazä tribunale admi-nistrative, bate, sau aproape bate, sunt supuse cen-

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADM1N1STRATIV 255

zurei Curtii de Casatie (AA, deciziunile Curtii de cotnp-turi, legea pentru organizatiunea Curtii de compturi,art. 65; deciziunile comisiunilor de apel. De asemeneaea judecä conflictele de atributiuni). Prin urmare reformaar fi foarte mor de realizat : ar fi nevoe de o lege caresi intindä competinta Curtii de Casatie §i asupra acestormaterii, färä ca printr'aceasta sä se violeze intrucatväart. 130 din Constitutie»1).

Bibliografie. Lucreiri generale : Dufour, Traité generalde droit administratif appliqué, I; Berthélémy, Traité dé-mentaire de droit administratif ; Simone t, Traité de droitpublic et administratif, 1902; A. Giron, Droit adminis-tratif de la Belgique, a II-a editie ; De Fooz, Le Droitadministratif Beige, I, p. 33-54; Léon Say, Dictionnairedes Finances article ministre ; C. G. Dissescu, Curs deDrept public romdn, III; Bildirescu, Elemente de Dreptpublic §i administrativ, Craiova 1885, pg. 21 §i urm. ;Aurel Onciul, Dreptul administrativ romein, Viena, 1900;Béquet et Dupré, Répertoire du droit administratif cuvin-tele ministeres §i Conseil d'Etat ; Batbie, Traité théori-que et pratique de droit public et administratif, a II-aeditie, tom VII, p. 451 §i una ; Bloch, Dictionnaire del'adminislration française, cuvintele : Président de la Re-publique, ministres §i Conseil d'Etat ; Colin, Cours de-mea/aire de droit administratif ; Docrocq, Cours de droitadministratif, a VI-a edit., vol. I.

Lucrdri speciale : Degré, in Dreptul No. 75, 77, 79, 811899 sau Scrieri juridice, III, pag. 685 §i urm. ; vol. IV,pag. 346; C. G. Dissescu, Dreptul din 28 Ianuarie 1899;D.Com§a, Revista de Drept fi Sociologie, Octombrie 1899;Paul Negulescu, Dreptul, 1902, p. 48; Dum. V. Polizu-Miqune§ti, Reforme administrative, Buc. 1900.

1) Paul Neguleseu, Tratat de drept administrativ rotran (OrganizareaadministrativA a Romfinlei) vol. /, 1903-1904, pag. 166..

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL II.

Administratiunea jude¡eanro,

103. Subdiviziuni teritoriale. Necesitatea lor. Judetul. Plasa 104.Istoric. 105. Prefectul ca ieprezentant al puterii centrale Injudet. Auxiliarli prefectului. Sub-prefectul. 106. Prefectul depolitie. 107. Judetul stabiliment public 108. Consiliul jude-lean. 109. Prefectul ca reprezentant al intereselor judetului.110. Delegatiunea judeteanii. 111. Actele consiliului judetean elale delegatiunil judetene. Bugctul judetului. 112. Actele prefec-tului 113. Domeniul judetului. 114. Lucrári judetene. 115.Starea financiará a judetelor. 116. Legislatiune comparatIt.117. Reforme necesare.

103. Articolul 4 din Constitutie stabile§te cä teri-toriul României este impärtit in judete, judetele in plä§i§i plä§ile in comune. Aceste diviziuni §i subdiviziuni nupot fi schitnbate sau rectificate decât printr'o lege.

O asemenea impärtire a tärii in circumscriptiuni teri-toriale este necesarä din punctul de vedere al unei buneadministratiuni. In adevtir, ordineIe date de puterea cen-tralä trebuesc aduse la indeplinire de catre diver§ii agenticari formeazä ierarhia administrativä. Or, este absolutnecesar ca sä se stabileascä competinta flecärui agent,cäci printr'aceasta se inläturd pe deoparte conflictele ces'ar puteä ivi dacä competeuta fiecáruia nu ar fi deter-minatä, iar pe de altä parte se stabile§te in mod precisresponsabilitatea fiecäruia. Intre agentii de aceia§ cate-

www.dacoromanica.ro


gorie nu se poate stabill pentru fiecare cleat o cornpe-tintä teritorialä, de ad i necesitatea crearei de judete.

Impärtirea Tärii in judete este cea mai importantti,nu este insä singurä. AO avem subdiviziuni militare.Teritoriul /aril este impärtit pentru organizatiunea ar-matei active 0 rezervei sale in 4 mari regiuni formand4 corpuri de armatä. Fiecare regiune de corp de armatáse sub-imparte in regiuni de divizii, de brigade, de re-gimente, precum §i de batalioane 0 escadroane teritoriale(legea asupra organizärii comandamentelor armatei din8 Iulie 1882 mudificatä prin legile din 31 Ianuarie 1883,17 Decembre 1887, 2 Ellie 1891, 1 Aprilie 1897 §i 28Martie 1903. Conform acestei din urma legi, armata dinDobrogea, care forma o divizie activa deosebitä, a fosttrecuta ca a III-a divizie la corpul II de armatä); dinpunctul de vedere spiritual, teritoriul este impärtit in 8eparliii din care 2 mitropolitane §i 6 episcopate.

Din punctul de vedere al administratiunii justitiei, te-ritoriul este impärtit in 4 circumsciptiuni având fiecarecate o Curte de apel.

Din acest punct de vedere, fiecare judet constitue osnbdiviziune avand fiecare cate un tribunal, ca una saumai multe sectiuni, dupä importanta §i numärul aface-rilor. Fiecare judet se imparte in mai multe ocoale avandfiecare cate o judecätorie de ocol.

In sistemul legiuirilor noastre, judetul exista nu nurnaica o circumscriptiune necesarti in administratiunea ge-nerala a tärii ; cad alaturi de prefect, care exercita ase-menea atributiuni, avern functionari cu o competintaspeciala la o anumitä materie §i, in acela§ timp, terito-riala, märginita de asernenea la intinderea judetului.AO operatiunile privitoare la constatarea urmärirea §iperceperea impoziteior, taxelor §i celorlalte venituri aleStatului, la ranuirea fondurilor, la conservarea, mani-pularea §i vanzarea materiilor monopolizate, precum §ila afacerile creditului agricol (art. 13 din legea pentruorganizarea financelor Statnlui din 6 Martie 1897); de


www.dacoromanica.ro

258 PAUL NEGULESCU

asemenea, in fiecare judet exista cate un revizor scolar,insärcinat sä inspecteze scoalele primare urbane si ruraledin cuprinsul districtului, Cate un protoereu sau pro-topop chemat sä inspecteze pe clericii din coprinsul ju-detului.

Intre judet, circumscriptiune superioarä din punctulde vedere adininistrativ si intre comune avem plasa (lacamp) sau plaiul (la munte), subdiviziuni ale judetului.

Aceastä impärtire a teritoriului in pläsi, nu are altscop cleat a face mai eficace actiunea administrativa.

Aceste subdiviziuni nu sunt esentiale. Judetul si co-muna au importanta deosebita prin faptul ca nu suntnumai circumscriptiuni teritoriale, ele au si personalitatemorala, pe card vreme plasa nu are aceastä calitate, eaeste numai o subdiviziune teritorialä.

104. Aceasta impartire administrativa in judete estefoarte veche In Tara Româneascä (Muntenia). Asa depilda o gäsim inteun document slavon dela Vlad Ulu-gärul (31 Iulie 1487), unde ni se vorbeste de MACTROilpaniosc:o, judetul Braila 1). Intern.' alt document din 5August 1421, vedem ca Domnul de pe atunci Dan Von,da drept monastirei Tismana sa ià cate 500 galeti degrail pe fienare an din judeful Jaleplui 2) (wr munnicoracamcrea); un document din timpul lui Mircea (10 Iunie1415), ne aratä existenta judelului Motrului 8). De multe-ori, in acte, se intrebuinteaza pentru judet prescurtareac8A (sud), de pildä sud Saac =judetul Säcuieni.

In aeest document se vorbeste de o donatiune, pe care Domnul oface monastirei Snagovului. El se giseste In Biblioteca Academiei si estecitat de d. I. Bogdan, In lucrarea sa Despre cnejii romeini (extras dinAnalele Academiei), anul 1903, pag. 22.

Arhiva istoricci a Romániei, I, p. 19 si 20, doc. 20. Jalesul e oghrlft In judetul Gorjului, care se varsä In riul Tismana. Asupra forma.tiunii jude/elor moldovene si muntene, vezi si Xenopol, Isloria Romii-nilor, III, Iasi, 1890, pag. 597 si urm.

Documentul vorbeste de satui Biala, ce se MI5. In judetul Motrului.El este publicat in analele Academiei romine pe anul 1903-1904, decitre d-1 profesor I. Bogdan.

www.dacoromanica.ro


In Moldova insä nu gäsim intrebuintându-se cuvântulde judet sau corespunzätorul slavonesc mAcrso sau ammo,gäsim foarte des insä numirea de tinut, slavone§tefinovr(H) 1).

Aceste diviziuni administrative, la inceput, erau foarteputin precise. Pentru aceea, de cele mai multeori, gä-sim in documentele din al XV-lea veac, mai ales mol-dovene, alte indicatiuni, care ar 11 putut sluji sä deter-mine situatiunea unui anumit imobil. AO, de pildä,Domnul Alexandru ce! Bun (8 Apr. 1419) fäcAnd dona-tiune de trei sate boierilor Dragomir §i Iona nu aratäjudetul sau tinutul unde ele sunt situate, ci se multu-mete a spune cä acele sate se aflä pe &la Tazläul-Särat 2). In alte documente, se face aceastä determinareariltându-se numele judelui sätesc din aceà localitate 8).

Din cele mai vechi timpuri, constatám existenta co-munelor in tärile noastre. In capul administratiunii co-munale in Muntenia, se afld un judet §i 12 pdrgari4).In Moldova judeful purtà numele de .yoltuz5). Aceste co-

Vezi documentul 121 publicat in Arhiva ¡si. a Ronz. I, pag. 92,(GMOCTI1 NEM4CK0i finutul Neamtului); doc. 144 din Arhiva id., I,pag. 105 unde se vorbeste de finutul Trotusului. Vezi D. Cantemir, De-scrIcrea Moldovei, Cap. IV; intr'un doc. din 3 Iulie 1795, gasim tinutulBacliului (Th. Codrescu, Uricarul, XVII, pag. 284); un anti/ din 24 Au-gust 1790 ne area isprcionicia finutului Bacclulal (Uricar, XVII, p. 283);la inceputul secolul XIX-lea impariirile administrative se numeau deasemenca tinuturi, asà In 15 Dec. 1825 lordake Pruncu era intitulatispravnic de fitilli al Baedului (Uricarul, XVII, pag. 52),

Arh. is!. a Rom., I, pag. 110, doc. 154.Vexi 7 documente citate de d-1 profesor I. Bogdan In a sa lucrare

Despre Cnejii rometni, pag. 12 (extras din Analele Academiel, tom. XXVII.Judet si PArgarii din Tarsor ; judel si pfirgari din Braila ; Stefin,

jade! de Iliimnic. Vezi aceste documente din al XVI-Iea scoot publicatede d-1 I. Bogdan. Documente f i regesle priviloare la relafille Tara Romd-nepti crz Braovul pi Ungaria in secolele XV-Iea pi XVI-lea, pag. 308 o309, judetul Dumitru si cei 12 pArgari al orasului Targoviste, doc. din1900. Arldva istoricd a Romeiniel, I, pag. 35 (No. 38). Numele de par-gari vine dela biirger.

Soltuz vipc dela germanul schultheiss primar (de sat) cceace justi-.

www.dacoromanica.ro

260 PAUL NEGULEsCU

mune aveau personalitatea momia 1); autoritätile comu-nale exercitau atributiuni de suveranitate, asa : ele pu-teau judecà procesele dintre oräseni2), dedeau autenti-citate actelor Mente de particulari 3), adunau si räspun-deau fiscului därile cuvenite din partea orasului4), etc.

hile° anumitä regiune, aläturi de asemenea comunese puteau forma agloraeratiuni mai mici de locuitori,sate. Aceste sate eran lipsite de personalitate moralädepindeau direct de comuna, dupä eran de altfel la Ro..mani pagib) §i vicio) depindeau direct de muncipile saucivitates, ce se aflau in acea regiune. Faptul acestaconstatam la noi din o multime de documente de prinal XV-lea si XVI-lea veac 7).

3cà afirmallunea lui Mima Costin din poemul sAu polon (4rhizza istoricda Ronzezniei, I, pag. 168 gi 172), cii la formarea oragelor moldovenegtiau jucat mare rol Sagii i Ungurii. Vezi documental 98 din Arh. ist., Idin 1665 Mala 7, unde se vorbegte de goltuzul lsac al orasului Piatra-documental 144 (eoden?) din 4 Octombrie 1599 nade se vorbeste de gol-tuzul Temas i cei 12 pArgari ai orasului Trotas.

In numeroase documente vedem vorbindu-se de averi ale oragelormogii, vii, etc. Vezi documontul 97 diri 1665. Arhiva istoricei a Roma-niri, I, pag. 79, etc., etc.

Documental din 167a, Aprilie 27 pub/icat In Arhivi istoricei a Ro-mániei, 1, pag. 60.

Vezi documental 114 din Arhiva istoria a Romelniei, I, pag. 105,(din anul 1591. Octombrie 4).

41 Documental 82 din arhiva istorick I, pag. 70 (anul 1608).Isidor, Origines, XV, 2, 11: vid el castella et pagi sunt qui nulla

dignitate ciultates ornanfur, sei vutgari hontinum conventa incoluntur etpropler pervilatem sui majortbuq civitatibus altribuuntur.

Ulpian in Digeste 50, 1, 30: Qui ex oteo onus est, eam patriamjzzlelligitur habere, cui rei publicae uicus ille responde!.

AA Inteun document din anul 1459, Mala 20, Domnul MoldovelStefan cel Mare supune satul Lucv-esti monastirii Bistrila gi ord nä cajudetil sau juzii dela BacAu CVA4HWT KAKOBZ sau oamenii lor sAnu judece sau sA globeasch pe locuitorii din Lucesti, pe care-i supunejuridictiunii monastiregti ( Irhiver istoricci a Roma' niei, I, pag, 114, doc.160); latean alt document din 5 Aprilie 1418, Petru-VocIA scuteste 3sate ale monastirii Pobreta, de orce dan l obligapuni militare, mona-stirea aviad gi dreptul de jurisdictiune asupra locuitorilor al docurneutul

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADbfINISTRATIV 261

In ce prive§te denominatiunea judetelor, trebue sa ob-servam a mai toate tinuturile din Moldova poartä nu-mele ora§elor celor mai importante din regiune, afaräde Covurlui, Carligatura §i Tutova, care au luat numedupä cursurile de apä care le sträbat, pe catá vreme inMuntenia numirile judetelor sunt luate dela rauri saumunti, numai 13raila §i Buziiu poarta acela§ nume ca°rapt de re§edinlä.

Noi credem cá vieata orä§eneascä in Moldova, undeinfluenta polona a jucat mare rol, a fost mult mai im-portant5, ora§ele au dobandit un mare renume, cum depilda Suceava, cetatea Alba, cetatea Neamtului, Bacan,Ia§i, Hotin, etc., ceeace facea ca intreaga regiune deprin prejur sä fie desetnnatä cu acela§ nume ca §i acelal ora§ului. Prin urmare, in Moldova, ora§ele sunt maivechi cleat judetele (tinuturile).

In Muntenia insä, din conträ, judetele sunt anterioarefondärei ormelor. Chiar la inceputul secolului al XV-lea,gasim foarte putine ora§e §i acele cari erau, aveau o im-portanlä mica. AO intr'un document dela Dan-Vodä,gasim enumärate comunele cele mai importante din Va-lachia-Mare : «Scrie Domnia mea catre toatä tara Domnieimele la mari §i mici §i targurilor tuturor ale Domnieimele §i vämilor : Rucärenilor §i Dolgopolenilor §1 Arge-§enilor §i Targovi§tenilor §i Säcuienilor §i Ghergbitenilor§i I3uzoienilor §i Flocenilor §i cetätii dela Dolgopole(Campu-lung) §i tuturor alte targuri §i vämi 1)».

Vedem in acest documente enumärate targurrca Targ§or

adaogA cA Enid judefli din Ilárlätz, nici globasiI sau pripasaril /or sinu ailiá a-i judecà pe acei oameni, etc. (slavoneste [SALO WT Xp0A01311Arhiva istorica a Roma' niei, I, pag. 153, doe. 243).

Un docu.ment din 4 Octombrie 1591 ne arati pe soltuzul I cei 12pargari al orasului Trotug intArind un act de vanzare facut de 5andru,fecioruI Cuparutui din Filipesti de un pämânt situat in fin ulul Trotu-sului, pe apa Oituzului (Arhiva istorica" a RomeEniei, I, doc. 144, p. 105),Vezi alt document in Uricarnl, XVII, pag. 4

1) Document citat de Gr. G. Tocilescu in IstorIa Rominilor, Bucureof,1898, pag. 506,

www.dacoromanica.ro

Magnum etymologicum, cuviintul Antina.Documente privitoare la istoria Romdnilor (colectia Hurmnzaki), la

pag, 250. In acest document, papa lnocentiu al IV confirmi (in anul1251) actul regelui Ungariel Bela IV (din 1247), prin care dirueste ca-valerilor loaniti toata tara Severinului (totam terram de Zeurinol phni

262 PAUL NEGULESCU

care nu a avut decat o importantä foarte mica, §i aceastanumai din cauzä ca serveau ca un fel de capitalä re-giunii de prin prejur. Acolo se an judetul, §eful admi-nistratiunii judecätoresti al circumscriptiunii teritoriale.

Namele judetelor muntenesti s'a dat mai ales dupacursul de apA mai important, care strabatea regiunea.Astfel In Valahia-Mare avern judetele : Dambovita, Pra-hova. Buzan, Ramnicul-Sarat, Ialomita, Ilfov, Arge§ nu-mite astfel dupá garlele cari le strabat. In Oltenia, Doljul§i Gorjul au prima aceste denumiri dela raul Jiu, §i cu-vintele slavone§ti dol-va le §i gor-deal ; Valcea, numitastfel dupä terenul accidentat ce are ; Romana/i are acestnume, dupa cum a dovedit d-1 P. B. Hasdeu dela ora§ulroman Romula, astäzi alesca sau Antina I), iar Mehedintidela castelul unguresc Mehedia (castrum Mitudd), de caretinut depindeà In timpul and Ungurii ocupan banatulSeverinului (vezi mai jos nota 2; vezi Dan, Din Topo-nimia Ronulneasei, Buc. 1896; D. Onciul, Orig. tetriiromc1nefti, p. 169). Vlasca, Teleorman si Muscel an luatnumiri cel dintaiu dela Vlascoe= românesc (probabil cadin cele mai vechi timpuri, a existat In aceastä regiuneo populatiune compacta româneasca), Teleorman deladeli-orinan, turc sau cumanic = pädure mare, iar Muscel,numit in unele documente (comunicate de d-1 I. Bogdan)Peiduret sau Muscel §i Peiduref, dela muscelele sau dea-lurile numeroase, ce se gäsesc in acest judet.

Cu mult inainte de intemeierea principatului /aril ro-mâne§ti, existà in aceste regiuni mai multe voevodateromâne§ti, despre cari face mentiune diploma regeluiUngariei Bela al IV-lea (anul 1247), aläturi de acestevoevodate, aceia§ diploma ne face cunoscuta existen/amai multor chinezate 2). Chinezatele sau Cnejiatele erau

www.dacoromanica.ro

TRATAT Dg DREPT ADMINISTRATIV 263

mult mai mici deck voevoda tele i de multeori un voevodaveà sub dânsul mai multi cneji 1).

Ace§li cneji sau chinezi, cum eran nurniti mai alesdincolo de Carpati, purtau §i numele de Jude. In unele do-cumente ungure§ti ii vedem numiti judices ve! Kenezii 2), la

In apa Oltului, afera de tare voevodaturui Lytuon, (d. Iorga propune lec-tura Lytwoy In studiul situ Sale si preofi din Ardeal,Buc. 1902, pag. 161.Dupi faxlmilele publicate la finele vol. I din Documente-Hurmuzaki, lecturaLytuon se impune) pe care o Iasi Valahilor, coprinzand însà chenezatelelui Ion si Farces (pariter cum Kenezatibus loan nis el Farcasii), iar din-colode Olt toatft Cumania (Tara Romineasca) afar& de tara VoevoduluiStet:listen, pe care de asemenea o Iasi Romanilor (tolam uman(am . . .excepla terra Szeneslai Iroiavode Olatorum quam eisdern relinquimus).

Regele Bela a putut coneedà Pnezia tele lui Ion si a Jul Farces, de sigur demica importanta, nu a putut Irma dispune de Wile Voevozilor Litean siStaneslau, cart puteau sa se °pun& cu armele pretenfiunilor unguresti,dupa cum vedem ca face Litean-Voda (Lytuon) care se luptä, cu regele Un-'gariei Ludovic al IV (Documen(e [Hurmuzaki], pag. 454 si 456. Documen-tele sunt din anu1128b). Cu cativù ani inainte de a cià Oltenia si tara Roma-neasci cavalerllor loaniti, Bela crease un nou chinezat sau cnejiat daruindcontelui Corlard sau Conrad tinutul Lovistea pe apa Lotrului (anul 1233. Do-cum. Hurmuzaki, I, p. 127. Vezi asupra acestor cestiuni D. Onciul, Origineleprincipatelor romane., Buc.1899 (B P. Hasdeu Negru-Voda (Elymolog. mag-num Romaniae IV), Buc. 1898). De sigur ca, din cele mai vechi timpuri, atrebuit sa existe cnejiatele sau judetele Romanan i Vlasca. Cel dintaiureamintea, pria numele san, domInatiunea romanfi (pag, 173). Dela oragulroman Romula (azi Resca), s'au numit locuitorii Romulates, apoi Romuna-tes i in fine Romanati, nume care s'a dat i teritorlului. Or, acest nume atrebuit sft fie pästrat acolo de o populatiun e stabilä, de sigur organizad subforma unui cnejlet (poate, unul din cele 2 cnejiate, cltate in diploma lui Bela).Vlasca este un nume dat de &titre S/avi, In primele timpurl ale vertirii lor intàrile noastre, unul teritoriu, locuit in cei mal mare parte de Romani. Acestnume nu puteau, sa-1 dei mai tarziu, cand intrasera In contact cu maseleromanesti cart locuiau väile Carpatilor, cite atunci nu mat erà acest judetVlasca, singurui tinut romanesc (Vlaseoe= romanesc). De sigur eh, fleabitede secolul al X, vine Neajlovului i Glavaciocului, foarte pftduroase, erauocupate de o mesa compact& de Romani, organizati Inteun cneziat.

Vezi docum. citate de d. I. Bogdan in lucrarea sa, Originea vocoodatu-lui la Romani. pag. 11 i urm. (Anal. Acad. Rom. II, tom. XXIV).

Vezi aceste documente in Iosif Kemeny, lieber die ehemaligen Kne-sen und Knesiate der Walachen in Siebenbargen. Magasin far GeschichteSiebenbargens, Kronstadt 1846, II, pag. 312.

www.dacoromanica.ro

Vezi numeroase documente citate de d. I. Bogdan, Despre Cnejiromemi, pag. 12 gi urm., vezi i pag. 8.

Vezi de pildft, judetul Motrului (supra pag. 258 nota 3), judetulJalegului (pag. 258, nota 2).

Magazinui istoric pentru Dacia, V, peg. 331 e urm.Historica relatio de statu Valachiae, 1679.-1688, datoritft unui misio-

nar catolic din alXVII-leaveac, publicate In Magaz. istoric V, pag. 33 i urm.La pag. 3/ gisim : Andreltm judicem campilongensem virum cacholicum,qui multis principibus in suo officio ficieliter inservivit et quia quatannis mu-tatur judex a populo Campitongi, fuit ille iterum confirmatus, noluit prin-ceps. Asupra alegerii judetului vezi lonescu-Gion, 1st. Bucur., pag. 734.

Vezi pag. 259. Pe Magi docum. acolo effete, adde: Fote judelulcei 12 pirgari din TArgovigte (documentul e din Decembrie 3, anul1597). Academia romànli. ms lo/14. Vezi gi docum. citate de d. Ionescu-Gion, Istoria Bacurestilor, Buc. 1899, peg. 723 gi urm.

Vezi nota precedentä.

264 PAUL NEGULESCU

noi jude sau j udet 1), cuvAnt hibrid format din rom. jude(din judex) §i finala slavoneascä din cuvAntul csAnt =jude-ciitor. Aceastä denumire de judet era foarte natural ca sä sedeä acestor cdpeteniisau functionari, pentru care a tributiu-nile administrative-judecätoresti erau cele mai importante.De oarece cnejii sau judelii aveau autorit ate asupra unui anu-mit teritoriu, loarte upr s'a dat numele de judet qi cir-cumscrip(iunii teritoriale, supusd jurisdictiunii lor 2).

Alai tArziu, dupä ce s'a Intemeiat marele voevodat alTArii romAnesti prin unirea micilor voevodate de mailnainte, Domnii sau Voevozii au cäutat sA intemeiezeorase mai importante. In Transilvania, aveau exemplenumeroase In orasele intemeiate de cavalerii Teutoni caricolonizasera Tara Bärsei (1115). Dupä modelul acestororase ei au in fiintat Campulungul cAruia i-au dato multimede drepturi, consfintite inteo cartel', despre care gäsimmentiune in mai multe documente 3).

Autoritatea comunalA erà incredintatä unui magistrat,ales in fiecare an 4), pe care l'au numit judet 5), de oarececa i jude(ii (cnejii) de mai inainte, el exercità atributiuniadministrativo-judecátoresti, i unui sfat oräsenesc com-pus din 12 ceräteni alei, numiti pärgarii 6), cuvAnt coruptdela bürger = cetäteni.

In Aloldova, unde primele orase au fost infiintate de

www.dacoromanica.ro


cavalerii teutoni (cetatea Neamtului 1 §i Baia 2), §i cele-Zaite ora§e formandu-se dupä modelul acestora, s'a datmagistratului orä§enesc numele de foltuz 8) dela germanul

.

sc hultheis . primar de sat.In Moldova, din cele mai vechi timpuri constatdm, In

mai toate regiunile fácil, reprezentanti al Domnului, cariexercitau atributiuni militare administrative §i. judec5to-re§ti in o anumitä circumscriptiune. A.§à intr'un docu-ment din 26 Decembrie 1470 (6978) gäsim un Vlaicustaroste de Hotin 4), In 1479 gäsim In Hotin un pärcälabDuma 5). In secolele XV §i XVI §i inceputul secolului alXVII-lea gäsim In Moldova foarte dese mentiuni desprestarofti §i uatavi ca reprezentanti ai puterii centrale Intinut6). Din cele mai vechi timpuri 1110 comandantiitetätilor intárite poartä numele de párcálab 7) Prin seco-lul al XVII-lea, denumirea de párcälab se generalizeazä.Aproape, In fiecare judel, se aflau ate 2 pardlabi, §efiai administratiunii 5i ai armatei din acea regiune §i dis-

Probabil 14161E10Q In secolul XIII-lea, cAnd cavalerii Teutoni ocu-_pasea parte din Moldova sau Cumania, nade fniiinlaserA deja un epis-copat catolic (anul 1217. Hurmuzaki, 1, p. 60 si nrm.). Populariunile cir-cumvecine, probabil de originti slavA sau slavizate, numiau pe locuí-toril acestei cetAti nernfi (muti) de unde cetatea Neamtului.

Arhiva Istoria a Rom., I, p. 102. Vezi st poemul polon al luí Mi-ran Costin In Arhiva ist. a Rorn., I, pag. 168.

Vez! pag. 259, nota 5. Adde : Costan $oltuzu si cel 12 pArgarldin Dorohol, Acad. rom. ms. 8/206.

Documentul se afli In stApAnirea d-lul profesor Petre Sfintescu delaSeminarul Socola din lasi, el mi-a fost comunicat de d-1 I. Tanoviceanu.

Arhiva Statului Bucuresti, condica Asaky No. 8.Document din 15 Martie 1606; Birea vel vitaf de FAlclu, Arhiva

S tatului, condica Asaky fila 160-161; Vlaicu, staroste de Hotin, (1470Decembrie 26, doc. prof. P. Sfinfescu dela seminarul Socola, Iasi); Lupu,vAtaf de Bacan (5 Aug. 1512, Arhiva ist. a Rom., 1, 1, p. 136); NicoraMojoc, mare vAtaf de Dorohoi (1 Noembrie 1615. Arhiva ist. a Rom.,I, 1, p. 71) ; Simione Tira este intitulat mara vAtaf de Suceava, la in-ceputul sec. XVII-lea Arhiva ist. a Rom., I, p. 88.; 7) Isaiia, pArcA/ab de Neaml, anul 1458 Noembrie 11, Academia ro-mida, pachet 47, doc. 237. La Hotin, dela 1479 Incoace, &ira numai pir-cAlabi. CAvAntul pArcAlab vine dela germannl burggraf =comandant decetate, el a fost Introdus la nol prin Ungurl, unde devenise deji porcoldb.

www.dacoromanica.ro

266 PAUL NEGULESCU

tribuitori ai justitiei 7). Cu toate acestea, denumirea deparcalab nu exclude §i alte numiri, ce raman traditionaleIn anumite regiuni. Astfel, la Patna §i la Cernäuti, averncâte un staroste 2), la Boto§ani avem vornici 8), la Orheigäsim serdari 4), etc.

Constatam deci ca, In Muntenia, au existat magistrati:la fnceput cnejii sau judefii, apoi magistratii comunali,judefii, cari au fäcut, ca numele functiunii lor sa treacadrept denominatiune circumscriptiunii teritoriale, asupracareia ei fi exercitau autoritatea 5).

Primii Voevozi, voind sä rupä cu vasalitatea fatä deregii Unguri, aveau nevoe de o organizatiune militaraputernica. Tara erà impärtitä In mai multe regiuni, pestefiecare flind prepus cate un boier, Insarcinat cu strangereatrupelor §i comandarea lor. Ace§tia erau cápitanii armatei,Insfi, in acela§ timp, ei aveau §i functiune la curte §i deordinar purtau titlul acestei functiuni. In calitate decapitani, ei aveau §i o autoritate administrativa supe-rioará asupra regiunii, din care f§i recrutau trupele. Cutimpul Insä, din cauza necesitätilor crescande ale admi-nistratiunii, s'a simtit nevoia, ca ace§ti cäpitani sä §eazäla locul de re§edintä.

Ace§ti capitani erau judecatori 6), administratori 7) §iVezi doc. dela heron Barnovski-Vodli din Ianuarie 16, anul 1628,.

uncle se vorbegte de parcalabii judetelor. (Arhiva ist. a Rom., 1,1%175);vezi si poemuI polon al lui Miron Costin (Arh. ist. I, p. 171).

Arhiva isloricei a Romd niei, 1, p. 144 (doc. 211, din 25 lunie 1623,Dim. Cantemir, Descrierea Moldovei, Cap. IV.

Constantin Ciugolea, vornic de Botosani (N. Iorga, Studii fi Do-cumenfe, pag. 25. Documental e din 12 Aprilie, 1637).

lordacke Russet, serdar de Orhei (1730 Main 11.--Doc. epitr. Sr. Spi-ridon, lada 5, No. 9, pile 5, doc. 4, comunicat de d. I. Tanoviceanul.

In evanghelia cu invAtiturA a diaconului Coressi, tipAritA la BrasovIn 1580-81, gAsim in prima pagink legenda : Japan, Lucaci Hrojild, ja-defu( Brapvului fl al lot finutul Brdsei. Aceasta ar dovedi, credern noi,cA, pe la Allele secolului al XVI-lea nu aveamIncA alt functionar admi-nistrativ cleat judetul. MA, ci atunci, &And au trebnit sit traducA titu-latura lui Lucas Hirscher, au Intrebuintat acest termen.

Istoria politica fi geograllcd a fdrii romdneFli, editatA In limbagreack de fratii Tunusit (1806) si tradusi de G. Sion (Bucuresti, 1863)pag. 34, capit. XIX, vezi si nota 1 dela pag. 178.

0). cit., pag. 35, cap. XX.

www.dacoromanica.ro


comandanti militaii, flecare avand sub comanda lor cateo mie de oameni 8). Ciipitanii dela fruntariile tärii purtautitlul de ve! thpílani. MA, gäsim la Foc§ani vel capitanza Margine') i la Cerneti2). La 1721, adicä dupá ocu-parea 011eniei de catre Austriaci (in urma päcei delaPasarovitz din 1718), gäsim un vel càpitan za Slatina a).Dupä cum ne aratä autorul necunoscut, care a fost editatde fratii Tunusli 4) se aflau numai in Valahia-mare optcdpitani de judele : apitanul de Foqani (pentru jud.Siam-Ramnic), apitanul de Buzeu (pentru Buzeu §ijumätate din judetul Säcuieni), acel de Ploe§ti (pentrujudetul Prahova §i jumätate din Säcuienil, apitanul deora § (pentru jud. Ialomita), apitanul de Gherhila 8)(pentru jud. Ilfov0), apitanul de Odivoe (pentru jud.

8) Op. cit., pag. 32, cap. XV.Op. cit., pag. 32; Historica relatio de slatu Valachiae 1679-1688

datoriti unui misionar catolic, publicati pentrn prima call de Engel,Geschichte der Wallachey, apoi In Magazinul istoric penfru Dacia, V,pag. 66: Capelaneus supremus in margine Focsan, capetaneus supremusin Ciarnec. Petru vel ccipitan (Za Margine) di carte de judecati luiNeagoe cipitan Topliceanu (5 Noembrie 1699. N. forgo, Studii i docu-mente ca privire la ist. Rom., V, pag. 129) ; Rada Nedelcu vel capilanZa Margina it di cartea noastri de judecati dumnealui lui Neagoe cipit.Topliceanu ce au avul intrebeiciune eu mosnenii dela Gurguiati ot sudSiam-Rimnico (doc. din 22 Oct. 1703 In lorga op. cit., V, pag. 130). Inacelas loc gisim pomenit si pe Rada Dudescu vel cipitan probabil totZa Margine.

Tunusli, op. cit., pag. 32 ; vezi nota precedenti.Gavrili Driginescul vet cdpitan Za Slatina intr'un document din

1 Decembre 7230 (1721) di carte hotirnicie (N. lorga, Studii fi documentecu privire la Istoria Roma' tutor, V, pag. 195).

Istoria politica i geogra ficei a 'dril románepti tradusi din grecestede G. Sion, pag. 35, cap. XX.

Gherghita e un vechiu oras domnesc. Basarab-Vocii di In 23 Martie1400 un hrisov din Gherghita (Condic monast. Snagovului fila 3-5, Aca-demia rominift ; vezt la Arhiva Statului Condica Mitrop. Buc. judetulIlfov, actul schitului Ruptura din 1690). In /whoa ve gisim un humdipitan of Gherghila (Papiu Ilarian, Tesaur de monutnente ¡si. pentruRomana, I, pag. 387), un iusbas of sud Elhov (lorga, Doc, priv la fam.Cantacuzino, pag. 99).

In multe documente il vedem transcris Elhov, de pildi In doc.

www.dacoromanica.ro

268 PAUL MUUMUU

Vla§ca), cap. de lluii-de-vede (jud. Teleorman), c5 pitanuide Slatina (pentru jud. Olt). Pentru judetele Muscel §iArgq era administrator §i judecator vornicul de Cam pu-Lung, iar pentru Dambovita vornicul de Targov4te.Dintre ace§ti capitani, acei de Foc§ani §i de Cerneti(Mehedinti) erau cei mai importanti. Dupä ocuparea 01-teniei de Austriaci, capitanul de Slatina capiita impor-tan la pe care 1nainte o aveà capitanul de Cerneti.

Probabil, cii, In Muntenia, ca i In Moldova, toll ace§tjcapitani de judet comandau cate o mie de oameni, catimpul insa efectivul cäpitanatelor de prin central /Arils'a tot miqorat 0, ramanand vechile contigente numaipentru capitänatele (lela margine, de ad deosebirea detitulatura §i irnportanta deos2bita ce se da acestoradin urrnti 9.

Sub aceti capitani de judet, se aflau cápitani de p14isau plaiuri, de asemenea comandanti militari i admini-stratori 9.

din anul 1672 publ. de N. lorga in Documenll priviloare la familiaCartlacazino, pag. 99 vezi si alte documente In aceias colectiune.

Asit pentru judetul Ilfov. gAsim in 1679 numai un iuzbasa, adiciun sutas, vezi documentul eitat la nota precedenti

Vezi peutru Moldova Dlinitrie Cantemir, Dcscrierea Moldouei, ca-pitolul VIII-lea.

In documentele din secolul al XVII-lea, mail ales, giisim numeroaseindicatiuni de cäpitani, despre care nu putern sti daca crau elipitantde judet, dadi avcau numal atributiuni militare sail crau crapitani de

subordonati adicA cäpitanilor de judet (Timusli, pag. 36). Asa in-tr'un document din 6 tulle 1701 gasim un capitan de Loviste (Iorga,Studli i documente, V, pag. 129). Tinutul Loviste apartinuse odinioaritcontelui Corlard sau Conrad (vezi pag. 264 nota 1, vezi 13. P. Hasdeu,Negra-Vocld, pag. 89 si urm.), Matelu Clinci e nnmit chpitan de Do-bricent in anul 1692 (larga, op. cit., pag. 308); Iacov cäpitan de Cer-nail' (19 Ianuarie 1667, Arhiva Statului, documentul monastirii Branco-veni, pach, 22, documental 39); Radul sin Mihaiu cipitan ot Custureni,(Arhlva Statului, monastirea Radu-Vodi, anui 1680, Iunie 1, pach. 39,documentul 40) ; Badea eiipitan ot Cumani (Iorga, op. cif., V, pag. 183);Inteun document din 8 Octombrie 1639 gAsim Radul cipitan ot Farcas,(Arhiva Statului, Tismana).

Vezi Fratii Tunusli, op. cil., pag. 36 ; N. Iorga, Stndii i documenteca privire la Isloria Romitnilor, V, ag. 134; vezi i nota 2 de mai sus.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT AmsnrcisTRATIv 269

Aláturi de ace§ti cäpitani de judet existau ; i InMuntenia parcdlabi, cu caracter mai ales militar : eierau comandanti ai cetätilor Intiirite. Ei exercitau Inunele cazuri i atributiuni de administrator §i judecätoral cetätii, unde comatulau. Aceasta din cauzil eh nu existàseparatiune futre elementul militar §i cel civil, intre ad-ministratie §i justitie.

De ordinar functiunea aceasta de pärcälab, din cauzäcà erà o funcliune de incredere, se Incredintä mai alesboierilor celar mai devotati Domnului §i uneori chiarmembrilor din familia donmeasa.

Cuvântul de päredlab vine dela germ. burggraf, co-mandant de cetate, care in ungure§te a devenit porcoläb,de uncle a trecut la noi sub forma pärcälab.

Prin urmare la noi, in Muntenia acceptatiunea cuvän-tului utircälab a fost aceia ca in Germania. Parcalabinu au devenit in Muntenia, cum au fost in Moldova, §efiiadministrativi ai judetelor 1). Cu decadenla militarä dinsec. XVIII, pärcälabii au pierdut importanta lor 0 maipe urmä dispar ea totul.

1) In analele eälugärilor minoritl din anul 1370, reproduse in Asse,mani, Calendaria ecclessine universne, Romae, 1755,[tom, V, V, I, pag. 61sl in Farlatti, Illigricum sacrum, 1818, tom. VIII, pag. 242, se vorbestede un comes Dragmer (Machin, castellanas de Dombogcha, de sigureiilab al cetfitii Därnbovita, mal tärziu Bucurcgti. D-1 Hasdeu (Neagu-Vac'? pag. 228. Vez( si Gr. Toci/escu, Revista Tinerimea Roma' ncl, I,pag 6 9 crede cáacest Dragomir eii din familia Basarabilor.

In 1520 gäsirn un Taint Pftreilabul, despee care Domnul spune eäera cinstil boier ii mai Maas din casa domniei mete (Arhiva Statului, con-dica monastlrei Buzaului, II, fila 336 citat apud lonescu-Gion, !storksBucureplor, pag. 722) ; In 1567 gäsim un mare bolee Gherghina Par-a/03u/ (Arhiva Siatultif, condica nionastirel Vieros, fila 58); intr'un do-cument din 16 lunie 1602 gäsim pomenindu-se un Cfindea(Arhiva statului, condica No. 1 a monastirei Vieros, fila 205-206), alanti tatä Varjoghle slujerul se infrätise cu Stan Nästurel din Heilisti.In fine, in cronica lui Constantin Ciipitanul, vedem cA, In lupta dintreVintilá Vociä si Alexandru VocIA, armata acestuia din urrnli el it coman-duth intre aliii si de Ion Pfirctlabul (Magazinul istoric pentru Dacia, I,gag. 214).

www.dacoromanica.ro

Op. cit., peg. 36.Vezi numeroase sentinte date de ispravniel in lorga; Sludii i do-

cumente, VI.Inteun document din anal 1743 lanuarie 28, disim pe Constantin

Cantacuzino, ispraunicul Suceuei. (Documental epitropiei St. Spiridon,mosia Sanauti. plic 1, documental 5, cornunicat de d-1 profesor I. Ta-noviceanu); isprclunicia finutului Bacdului este mentionati inteun do-cument din 24 August 1790 (Uriearul, XVII, pag. 283); Iordake Pruneueste numit ispraunic al (inulului Liadittlai, (15 Deeembrie 1825, UricarulXVII, pag. 352); isprilvnicia de Vaslui (documental 22 Nile 18J5), Uri-cartzl, XXI, 330.

AO /a Orbei gäsim serdari Vita la finale secolulni al XVIII-lea;la Covurlui päreilabi: Manolaki Ventu:-a, tamale]) de Galati (9 Iunle1766), Oricarul XXI, pag. 271 ; vornici la Boto,ani; (doc. din 20 Aug.1790) Uricar XXII, pag. 370 si 373.

270 PAUL NEGULESCU

In anul 1739, Constantin Mavrocordat, Domnul Mun-teniei, a destiintat institutiunea cäpitänatelor, cu un ca-racter oarecum militar i a numit in tiecare judet cite2 ispravnici 1). Ispravnicii eran administratori §i judecd-tori2) in judet, ei adunau (Wile, etc. Cam dela aceastädatä, g5sim §i in Moldova intrebuinldndu-se termenulde ispravnic 4) in loc de acel de pdralab, cu exceptiuniinsh unele tinuturi pästrând pentru cdrmuitorii lor ve-chile titulatiuni 4).

Alexadru Ipsilante, Domnul Munteniei, prin pravila sadin 1785, infiinteazä cdte un judec5tor in fiecare judetpentru a usurà sarcina ispravnicilor «care de multeoritlind insärcinati cu alte pricini ale judetului, de multe-ori se intâmplä a fi eiIi prin judetul lor dup5 poruncaDomniei mele». Prin aceast5 reformd nu se ridic5 insäispravnicilor dreptul de a judecà (§ 11, pentru judec5-torii dela judete).

In Moldova, nu au existat asemenea judec5 tori : isprav-nicii judecau toate procesele, tafar5 de revendic5ri demo§ii ; boierii insä se bucurau de privilegiuri de juris-dictiune ; ei erau judecati de diva nul dornnesc.

Aceastä inegalitate, aceastà deosebire de proceduráintre clase, care a existat in ambele Tad, o gäsim trecutä

www.dacoromanica.ro

TRATAT DR DREPT ADM1N1STRATIV 271

la Inceputul secolului XIX fn hrisovul lui Io'n Sturdza-Vodä din 12 Aprilie 1827 art. 10. In proiectul de Consti-tiune al Moldovei, redactat in anul 1822 de boerii fnain-tati ai timpului, se prevedait (art, 28 si urm.) ca In fie-care judet sä se inflinteze cate un judecätor, care aläturide ispravnic sa judece pricinile ea drept de apel la di-vanul al II-lea si apoi la divanul I 0.

Prin art. 212 din Regulamentul organic al Valahiei searatä necesitatea de a se despärti puterea judecätoreascäde cea executivä : «Despiirtirea puterilor ocarmuitoare sijudecätoreascä fiind cunoscutá ca este neapärat de tre-buintä pentru buna oranduialä In pricini de judecatä sipentru paza dreptätii particularilor, aceste 2 ramuri deocarmuire vor fi de acum inainte cu totul deosebite. Inconseeintä art. 213 Infiinteaz5 judecdtoriile de jadet carisd judece in prima instantá toate pricinile. Aceleas dis-pozitiuni gäsim si In Regulamentul organic al Moldovei,art. 208 si 280. Ispravnicii (ocarmuitorii) räman de adiInainte competenti sä judece numai pricinile administra-tive si In ma terie penalä, pricinile de vini politienesti(Reg. org. al Valahiei, cap. VII, anex. 4, art. 3).

Prin Regulamentul organic, ispravnicii sunt numitioceirmuilori, ceva mai tarziu administratori, lar prinlegea pentru consiliile judetene din 1864, ei sunt numitiprefecti.

In vechiul nostru drept, judetul nu a avut personali-tate moralá, el nu existà deck ca circumscriptiune teri-torialá. Pentru prima oarä, s'a recunoscut personalita teajudetului prin legea dela 2 Aprilie 1864. Este adeváratcä prin aceastä lege nu se spune In mod expres cä judetuleste persoanä juridicä, dar aceasta reiese din art. 1, unclese aratä cg, in fiecare judet, se statorniceste cate un con-siliu care reprezintä interesele locale, colective si econo-mice ale judetului, din art. 47 si urm. unde se vorbeste

1) Vezi acest proiect de Constitutiune in Analele Academiei XX, seriaII, anul 1897-98, p. 113. Vezi si pag. 32 din lucraren noastrA.

www.dacoromanica.ro

272 PAUL NEGULESCU

de averea judetului, etc. Se recunoa§te deci judefuluiposibilitatea de a aveä un patrimoniu propriu, ceiaceInsernneazA a-i recunoa§te personalitatea. Prin art. 1 dinlegea dela 31 Maiu 1894, se aratä c judelul este persoand

Credem cá este folositor a arbtá numele judetelorastfel cum existau spre finele secolului al XVIII-lea fin-preunä Cu capitalele lor. In Valahia gäsim : Slam-RAmnic(R.-Särat) Cu capitala Foc§anii (munteni), Buzeul cap.Buzeu, Säcueni cu capitala Bucov, Prahova capitalaPloe§ti, Dâmbovita cap. Tärgovi§te, Muscel cap. Câmpu-lung, Arge§ cap. Pite§ti, Ialomila cap. Urziceni, Ilfovcap. Bucure§ti, Vla§ca cap. Gäe§ti, Teleorman cap. Ru§ii-de-Vede, Oltul cap. Slatina, Välcea cap. Ramnic, Gorjcap. Targu-Jiu, Romanati cap. Caracal, Dolj cap. Craiova,Mehedinti cap. Cerneti. Ora§ele Giurgiu §i Turnu-Miigurele, Cu o mare portiune de teritoriu, se aflaustäpanirea Turcilor. Partea româneasea din judetul Bräilaerà lipitä la judetul Rämnicul-Siirat

In 1847, judetul Siicuieni s'a desfiintal. §i teritoriul s'aImpärtit intre judetele Prahova §i Buzäu. La 1837 capi-tala judetului Teleorman s'a strärnutat la Turnu.

In Moldova gäsim urmätoarele judete : Cuvurlui (Ga-lati), Fälciu a avut la Inceput drept capitaläFalciu, mai tArziu capitala s'a transferal la Hui, undeerei §i scaunul episcopal ; Ia§i (Ia§i), Dorohoi (Dorohoi),Herta (Herta), Boto§ani (Boto§ani), Härläu (Härläu), Garb-gatura (Dirgu-Frumos), Roman (Roman), Vaslui (Vaslui),Tutova (Barlad), Tecuci (Tecuci), Putna (Foc§anii moldo-veni), Bacäu (Bacäu), Neamtu (numit astfel dela cetateaNearntului aveä capitala Piatra), Suceava (aveä dreptcapitalä, inainte de luarea Bucovinei de cäti e Austriaci,

1) Vezi descrierea jude!elor fitcuti in 1770 de deputaill munteni harecart i Mihai Cantacuzino dare conteIe Panin (Banul Mihai Cantacuzino,Genealogic Cantocuzenilor, publicatà si adnotatä de N. Iorga, pag. 466si urm ). Vezi Dionisie Fotino, Isloria Gener. a Daciei, II; Isloria

geografidi a tàrü romanefii, editatä de fratiI Tunuslt.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 27a

ora§ul Suceava, dupä aceastä data capitala a fost trans-feratä la Fälticeni, numit la inceput targul oldäne§ti).Nu mai enumaram judetele din Basarabia I).

In Muntenia, din cele mai vechi timpuri, constataraexistenta Olteniei, cu un Ban, sau guvernator, avändatributiuni destul de mari §i fiind cel mai inalt functionaral Statului dupa Domn. Mai tärziu (1761), constatäm im_pärtirea tärii romane§ti in tara de sus §i tara de jos(vezi pag. 144).

Din cele mai vechi timpuri, Moldova era impártitä indouä : Judetele dela Sud de Ia§i fäceau parte din Tarade jos, celelalte forman Tara de sus.

105. Dela legea din 2 Aprilie 1864, judetul are unindoit aspect : el continuä de a fi o circumscriptiuneadministratiune necesara in organizarea generalä a Viril;In acela§ timp insä judetul, duph aceastä lege, este unstabiliment public, o persoanä morará de drept admi-nistrativ.

Interesele generale ale Statului sunt reprezentate injudet prin prefect ; in acela§ timp insä prefectul este,aläturi de consiliu judetean, §i reprezentantul judetului-stabiliment public §i executorul tuturor mäsurilor deinteres regional, decretate de organele deliberante alejudetului.

Prin urmare, in persoana prefectului, existä o confu-ziune de atributiuni : reprezentant al intereselor generale§i in acela§ timp §i al intereselor regionale.

Vom vorbi deocamdatä numai de atributiunile pre-fectului ca reprezentant al puterii centrale §i agent alguvernului, rezervându-ne a vorbi sub un alt numär,despre celelalte atributiuni ale sale.

In fiecare judet, administratiunea intereselor generaleale Statului este incredintatä unui prefect. Prefectul senume§te §i se revoacd prin decret regal in urrna pro-

1) Pentru judefele din Moldova vezi Dim. Cantemir, Descrierea Mol-dovei, cap. IV; Dionisie Fotino, op. cil., II, p. 332.

P. Neguleseu. Tratat de Drept Administrativ, ed. II. 18

www.dacoromanica.ro

274 PAUL NEGULESCU

punerei ministrului de Interne. Nici o conditiune decapacitate nu este cerutä pentru numirea in aceastáfunctiune ; este destul ca cineva sä fie roman, major §1sä se bucure de drepturile civile §i politice. El stä subordinile directe ale ministrului de Interne §i reprezintäputerea executivä in toatä circurnscriptiunea supusäadministratiunii sale. In aceastá din urmä calitate elexecutä toate ordinile, ce i se transmit de celelaltedepartamente §i corespunde dir ect cu dänsele (Art. 8,13, 14 din legea dela 1 Noembrie 1892, pentru organi-zarea autoritätilor adm. exter. depend. de minist. deInterne).

Duph legea din 1 Noembrie 1892, prefecturile suntImpärtite In 2 clase dupä importanta judetelor. JudeteleIa§i, Dolj, Covurlui, Prahova, Ilfov, Bräila, Constanta§i Mehedinti sunt de prima clasä. Titularii acestor pre-fecturi au o diurnä mai mare deck la cele de clasa II-a,leafa fijad aceia§ pentru ambele clase.

In calitate de administratori ai intereselor generaleale Statului in judet, prefectii au douä feluri de atribu-tiuni : a) au putere de deciziune proprie ; b) ei suntexecutori ai ordinelor primite dela puterea centralä.

In calitatc de reprezentant al guvernului, prefectul areIn o multirne de cazuri putere de deciziune proprie.

A§a, 1) el exercitä in multe cazan i tutela administra-tivä (art. 51 din legea comunalä ruralä dela 1 Main 1904Lui i se comunica' deliberatiunile consiliilor comunale

din ora§ele nere§edinte §i din comunele rurale, avanddreptul de a le anula fie dupä cererea pártii interesatesau a orcärui contribuabil, fie din oficiu (art. 48 din le-gea pentru organ. com. rurale din 1 Main 1904).

el vegbeazä la mentinerea drepturilor Statului per-soana moralá (art. 15 din legea de 1 Noembrie 1892) ;

el are un drept de supraveghere asupra tuturorfunctionarilor administrativi din judet (art. 19, legea 1Noembrie 1892);

Prefectul este comisar al guvernului pe laugh' con-

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADIENISTRAT1V 275

siliul judetean (art. 3 din legea pentru consiliile judetene)el are dreptul a asista la deliberärile consiliului §i a facepropunerile ce va gäsi cu cale (art. 93 din legea pentruconsiliile judelene din 31 Maiu 1894), el poate dizolvaconsiliul judetean In cazul preväzut de art. 76 din legeapentru consiliile judetene, el poate prescurta de comunacord cu consiliul judetean durata sesiunei ordinare(art. 33) ;

5) Prefectul este Insärcinat cu politia generalà In co-prinsul judetului. In aceastä calitate el Ingrije§te dementinerea ordinei §i sigurantei publice In judet. Elpoate la caz de trebuintä sä cearä autoritätilor militareinterventiunea puterei armate la Intämpläri de rebeliune,seditiune, atropamente tumultoase, Cu un cuvânt orde-caleori ordinea publicä ar II amenintata. In acest caz,el trebue sä raporteze imediat ministrului de Interne §isä Incuno§tiinteze §i pe §eful parchetului local. (Art. 17din legea dela 1 Noembrie 1892 pentru organizarea autori-tätilor administrative exterioare dependinte de Ministerulde Interne).

Prefectul, flind §eful politiei administrative din Intregjudetul, poate face regulamente politiene§ti, cari suntobligatorii pentru intregul judet, dupä ce au fost apro-bate de ministrul de Interne §i publicate. Primarii dincomunele rurale, cari potrivit art. 79 din legea comu-nalä din 1 Maiu 1904, sunt insärcinati §i cu politiaadministrativä exercitä aceste atributiuni sub controlulprefectului. Ordonantele date de primar In acest scoppot fi suspendate sau revocate de prefect (art. 80 dinaceia§ lege). Dupä proiectul de lege pentru organizareacomunelor i urale datorit d-lui V. Lascar, primarul numai reprezinlà In comuna ruralä decat interesele locale,ca agent al puterii centrale era notarul, care, dupä acestproiect, era §eful politiei administrative §i judiciare incomunä, (art. 32 din proiect). Aceste inovaOuni au fostrespinse de Senat. In comunele urbane, afarä de Bucu-re§ti §i Ia§i, sei viciul politiei depinde de prefectul de ju-

www.dacoromanica.ro

276 PAUL NEGULESCU

det §i se indepline§te de prefectii de politie In Craiova§i Galati, de politai In celelalte ora§e (art. 18 din legeapentru organizarea politiei generale a Statului din 1Aprilie 1903).

Atributiunile date prefectului prin legi speciale cumde pildä : In materie de salubritate prin legea sanitarä(art. 3 §i 60), mai ales când e vorba de epidemii (art.162 §i urm. din legea sanitarä), epizotii (vezi legea depolitie sanitarä veterinarä din 28 Maiu 1882, art. 27 §iurm., industrii insalubre (art. 140 §i urm. din legea sa-nitarä, vezi §i regulamentul pentru industriile insalubredin 24 Septembrie 1894), prin legea asupra politiei vä-natului (din 2 Noembrie 1891 art. 3 §i urm., vezi §i re-gulamentul din 28 lanuarie 1892), prin legea asupra alie-natilor (din 15 Decembrie 1894, art. 14, 16 §i urm. Vezi§i regulamentul din 13 Noembrie 1896) inträ In criderilesale chiar numai In virtutea calitätii lor de §efi ai poli-tiei adrninistrative din judet ;

Prefectul este §i alter al politiei judiciare (art. 15c. pr. crim.).

Prefectul exercitä un drept de supraveghere asupratuturor persoanelor morale §i institutiunilor de bine-t'acere din judet, lie d sunt a§ezäminte particulare, fiecá depind de stat, judet san comunä (art. 18 din legeadela 1 Noembrie 1892);

El inspecteazä dile nationale §i judelene din eir-cumscriptiunea sa, pentru a se Incredintà de starea lor,raportând de cele constatate Ministrului de lucräri pu-blice (art. 21 din legea dela 1 Noembrie 1892) ;

Prin ordonanta prefectoralä datä In urma propu-neriii consiliului comunal, el claseazä sau declaseazidrumurile comunale §i stradele din comunele rurale (art.11 din legea asupra drumurilor din 30 Martie 1868 com-binat cu art. 109 din legea pentru consiliile judetene din1894) ;

Prefectul are atribut uni importante In materiemilitará : el prezideazä consiliul de revizuire al recrutárii

www.dacoromanica.ro


(art. 31 §i urm. din legea pentru recrutarea armatei);Prefectul recomandä ministrului de interne, pentru

a fi numiti candidati, pentru posturile vacante depen-dinte de prefectura.

Prefectul ordecateori va crede ea o cestiune, cese trateazä inaintea unui tribunal judecatoresc, este decompetinta administratiunii, va puteä cere trimiterea afa-cerii autoritätii competente. Cu alte cuvinte, prefectulare dreptul a ridica conflictul de atributiuni. In caz candinstanta judecatoreasca respinge cererea prefectului, else poate adresa la Curtea de Casatie pentru a cere re-gularea conflictului. (Legea pentrn impärtirea atribut.consil. de Stat, 12 Iulie 1866, art. 4) ;

Prefectul este insárcinat cu formarea listelor trie-nale de toate persoanele având aptitudinea de a fi jurati(art. 266 pr. crim).

Prefectul convoacä adunarea alegatorilor camerilorde comert in vederea alegerilor (art. 11 din legea asupracamerilor de comert §i industrie dela 10 Maiu 1886),el instaleazä de asemenea pe membrii ale§i (art. 13 dinaceea§ lege) ;

Prefectul are, in unele ocaziuni, atributiuni decon tencios administrativ. A§a el judecä contestatiunilece s'ar puteä ivi cu ocaziunea confectionarii listelorpentru persoanele apte de a fi jurati, pentru inscrieriilegale, omisiuni saa scuteli (art. 268 c. pr. Cr.). ApelulIn contra sentintei prefectului se va puteà face in termende 20 zile dela data sentintei catre tribunalul local.

In materie de rechizitiuni militare, prefectul in dará'de atributiunile fixate prin art. 17 din legea dela 24Aprilie 1877 asupra rechizitiunilor militare, de a repar-tiza pe plä§i §i comune contingentul animalelor fixat pejudet de Ministerul de Räsboiu, mai are §i dreptul dea judecà ca instantä de apel reclatnatiunile fäcute incontra estima tiunilor hotärite de comisiunea mixta, sfa-bilitä prin art. 34 din sus zisa lege. Sentinta prefectuluieste data' cu drept de recurs la Curtea de Apel (art. 38

www.dacoromanica.ro

278 PAUL NEGULESCU

din legea dela 24 Aprilie 1877 combinat cu art. 109 dinlegea asupra consiliilor judetene dela 1894).

Dupä legea sanitarä (art. 140 §i urm.) §i regulamen tulpentru industriile insalubre (din 24 Sept. 1894, art. 36§i urm.), prefectul dá deciziuni asupra cererilor de ase deschide stabilimente industriale. Deciziunile prefec-tului sunt supuse apelului la Ministerul de Interne intermen de 10 zile dela pronuntare (art. 39 din regula-mentul pentru industriile insalubre).

In contra deliberatiunilor consiliilor comunale rurale,pärtile interesate pot face apel la prefectul judetului,care are dreptul de a anula deciziunile consiliului. Sen-tinta in cazul acesta, se pronunlä cu drept de recurs laMinisterul de Interne in termen de 15 zile dela pro-nuntare 1) (art. 38 §i 49 din legea comunalä dela 1 Maiu1904.

16) In calitate de reprezentant al guvernului, prefectulià parte §i presideazä toate solemnitätile publice §i °fi-ciale, dará* de localitätile, unde sunt comandamente decorpuri de armatá, unde presidentia apartine coman-dantilor acestor corpuri (art. 31 din regul. dela 3 No-embrie 1892).

Pe längä aceste atributiuni, unde prefectul are puterede deciziune proprie, prefectul este §i agent al putereicentrale. In aceastä calitate : 1) el ingrije§te de publi-catiunea §i executarea legilor §i regulamentelor de administratie publica"; 2) el executä toate 'ordinile primitedela Ministerul de interne sau dela celelalte departamenteministeriale, (vezi art. 14 §1 16 din legea dela 1 Noem-brie) ; 3) in calitate de intermediar futre administra tie§i puterea centralä, el prime§te §i transmite guvernuluireclamaliunile administratilor, studiazä §i raporteazä gu-vernului lipsurile ce constatä §I aratä mijloacele cutn eles'ar puta. indreapta.

1) Vom tratit mai pe larg atributiunile contencioase ale prefecillor inartea a treia a acestei limad, destinata contenciosului administrativ.

www.dacoromanica.ro

Deosebirea intre aceste douä feluri de atributiuni aleprefectului este ca in primul caz, atunci and prefectullucreaza ca reprezentant al guvernului, el are initiativä,bine inteles insa el trebue sä deà socotealä ministruluide actele pe care le Indepline§te. De cele mai multeoriactele sale sunt aprobate in mod prealabil de Ministru§i conform principiului de ierarhie, Ministrul poate sä-§isubstitue autoritatea sa aceleia a prefectului.

Cand insä prefectul lucreaza ca agent al puterei cen-trale, prefectul nu este decal executorul deciziunilorministrului.

Cu cat se intind atributiunile de deciziune proprie aleprefectului, cu cat avem o släbire a centralizärei, nu avemdescentralizare propriu zisä, ci numai o deconcentrare,adica o forma a tenuata a centralizarei 1).

In fiecare judet, avem cate un director de prefectura,care este capul cancelariei prefecturii. El ingrije§te derezolvarea §i expedierea lucrarilor sub ordinele prefec-tului. Toate lucrärile expediate de prefecturä sunt sem-nate de prefect §i contraseinnate de .director. El inlocu-ie§te pe prefect in lucrärile de cancelarie ordecateoriacesta lipse§te dela post, In acest caz corespondenta cudiferitele autoritati se semneaza de director.

In timpul cat prefectul lipsege dela re§edintä sau dinjudet, ininistrul de interne poate delega puterile prefec-tului, in total sau in parte, directorului de prefectura.

Directorul de prefecturä fiind auxiliarul prefectului,acesta il poate insarcina cu anchete, cercetäri, inspec-tiuni §i alte misiuni administrative In judet, (vezi legeadin 1 Noembrie 1892, art. 26-28 §i regulamentul din 3Noembrie 1892 pentru aplicarea acestei legi, art. 33-44)Vezi couditiunile de admisibilitate in aceastä funcliune,in legea din 1 Noembrie 1892, art. 48 §i urm.

In cancelaria prefecturei, in afara de director, se an'un qef al biuroului prefecturii, care ajuta pe director in

1) Vezi pag. 129, No. 61.


www.dacoromanica.ro

280 PAUL NEGULESCU

redactarea corespondentei §i expediarea lucrärilor catrediferitele autoritäti, apoi un registrator, un arhivar §imai multi copi§ti.

Administratiunea intereselor generale a plä§ei este In-credintatä sub-prefectulni, numit inspector 'comunal prinlegea din 1 Maiu 1904 pentru organ. comun. rurale, art.186 §i urm. El este insärcinat in tot cuprinsul plheisale §i sub autoritatea §i controlul direct al prefectuluide judet, cu politia adrninistrativä §i preventiva, Cu pri-vigherea §i mentinerea ordinei §i sigurantei publice §i, Ingenere, cu toate atributiunile administrative de interes ge-neral. Inspectorul comunal este §i ofiter de politie, inaceastä calitate el este un axiliar al ministerului pu-b I ic , dupa ordinele cäruia lucreaza §i cäruia ti raporteazadespre orce crimä sau delict va fi descoperit in plasä.

Conform Regulatn. Organic §i art. 140 §i 141 c. pr. crimsub-prefectii erau competenti a judecà contraventiunilepolitiene§ti comise in coprinderea pla§ei (art. 141 al. 2) ;dupä legea din 25 Aprilie 1867, sub-prefectii erau com-peten' de a judech chiar pricini civile de competentajudecatorului de ocol sau de plasä, §i aceasta pentrucädin lipsa de fonduri nu s'au putut infiintà judecatoriilede pace create prin legea pentru organizarea judecato-reasca din 4 Iulie 1865. Aceste atributiuni ale sub-pre-prefectului au fost desffintate prin legea judecAtoriilorcomunale §1 de ocoale din 9 Martie 1879.

Inspectorul comunal executä toate ordinele §i instruc-liunile ce prime§te dela prefect pentru aplicarea legilor §iexecutarea masurilor de administratiune generela ; el su-pravegheazä administratiunea comunelor din comuna sa;face inspectiuni, In acest scop, in fiecare luna, la toatecomunele din coprinderea plä§ei §i raporteazä prefectuluirezultatul constatärilor sale.

Ace§ti functionari se bucurä de stabilitate (art. 215din legea dela 1 Maiu 1904).

106. Prefectul de judet este §eful politiei administra-tive in tot coprinsul judetului : atat In comunele rurale

www.dacoromanica.ro


cat si in orasele de reseclintä. Numai in orasele Iasi siBucuresti servicial polipei functioneazä independent deprefectura judetului si formeazä prefecturi speciale subconducerea prefecfilor de polifie.

lncä din secolul al XVII-lea, functiunile politienesti inorasul Bucuresti au fost incredintate unui inalt demnitarnumit aga O, el era insärcinat cu privigherea si menti-nerea ordinei, in capitalä el hotärà pretul obiectelor deindestulare, supraveghea ca másurile sä fie drepte, aveäsub comanda sa pe respantiasii sau strejarii (sergentii deoras). Aga ayeà si dreptul de a judecà unele din pricini.Nu trebuesc confundate atributiunile agei Cu acele aleunui alt mare dregätor: marele vornic de polifie, care aexistat panä sub domnia lui Alexanciru Cuza, si care erainsärcinat cu strangerea därilor dela sträinii din Bucu-resti si ca supravegherea lor 2).

In Mold ova gásim de asemenea un aga ca sef al po-litiei din Iasi.

Prin Regulamentul Organic se mentine institutiuneaagiei.

Orasul din punctul de vedere al politiei administrativeel-A impärtit in 5 p1c4i, fiecare plasä in 3 popoare. Infiecare plasä se aflä cate un comisar, iar la fiecare poporun ipistat, (Regulamentul pentru starea sänätätii, infru-musetarea si paza bunei orândueli in politia Bucurestilordin 1830.

Dupä Regularnentul Organic, aga incepe sä poarte maimult titlul de fef al polifiei orasului Bucuresti. In 1859,el prirneste titlul de prefect de politie. Inainte de anul1850 s'au desflintat subdiviziunile numite popoare, iarBucurestiul s'a impärtit in 5 comisii numite : comisiade rosu, de galben, de verde, de negru si de albastru,

Dupli Dionisie Fotino, Istoria generan'. a Decid, II, p. 284, nnmelede agi a fost introdus In anul 1620 de domnul Radu Mihnea. Pila se-colul XVIII aga erà considerat ea boer velit (atila boer de clasa I-a).

Functlunea aceasta dateazi numai dela finele secoluluI XVIII-lea.Vezi Dionisie Fotino, op. cit., II, p. 281.

www.dacoromanica.ro

282 PAUL NEGULESCU

fiecare avand ca §ef un comisar, fiecare comisie co-prindea mai multe despeirfiri.

Prin legea din 31 Martie 1882, teritoriul Capitalei afost impärtit in mai multe seclii polifienegi, avdnd fiecareun §ef numit comisar de polifie, desfiintandu-se comisiilede mai inainte §i stabilindu-se in fiecare culoare cate uninspector politienesc.

Prin legea bugetarä din 1900, §efii de politie din Craiova§i Galati au primit titlul de prefecti de politie, ei nu auincetat lush prin aceasta de a fi subordonati prefectuluide judet (art. 18 din legea dela 1 Aprilie 1903)

Legea asupra organizärii politiei generale a Statuluidin 1 Aprilie 1903, stabile§te, prin art. 15 §i urm., atri-butiunile prefectilor de politie din Bucure§ti §i Ia§i. Sub-diviziunile politiene§ti din aceste ora§e poart5 numelede circumscripfiuni, de ordinar avand o raza cu multmai mare cleat sectiile de mai inainte.

Aceast5 lege a suferit cäteva modificAri prin legea dinIunie 1905.

107. Am väzut 6 judetul poate fi considerat subun indoit aspect : el este §i o subdiviziune administrativä,dar in acela§ timp este §i o circumscriptiune autonom5,adic5 un stabiliment public.

Am arätat deja organizarea administrativä a jude-tului subdiviziune administrativä, sub acest numár,vom studia judetul sub celalt aspect, adic5 acela destabiliment public.

Pand la legea din 2 Aprilie 1864, judetul nu era decdto circumscriptiune teritoria15, o subdiviziune adiministra-tivä. Prin aceastä lege descentralizatoare se creiazä per-sonalita tea judetului, recunoscandu-i-se posibilita tea dea avea un patrimoniu propriu §i credndu-se un nou organadministrativ consilial judefean, care s5 reprezinte inte-resele locale, mai ales cele economice, ale judetului(art. 47 §i urm. din legea dela 1864). Prin legea din 31Main 1894 (art. 1) se spune pentru prima oarä in modexpres cä judetul este o persoanä juridicä.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINTSTRATIV 283

Judetul nu este o persoaná morald ca orcare alta, elnu are numai posibilitatea de a aveà un patrimoniu, eleste un stabiliment public, adicá o persoanä moral ä dedrept administrativ; In aceasta calitate, el are §i puterepublica, care se analizeazä in dreptul de a stabiliimpozite, de a aveà dreptul de politie, dreptul de aex propria, etc.

Organele, cari exercita atributiunile acordate judetului,sunt de dotia categorii : organe deliberante 0 organeexecutive.

Potrivit legii din 2 Aprilie 1864 se recunoa§te pentrujudet 2 organe deliberante : consiliul judetean §i comi-tetul permanent. Pentru alegerea consilierilor judeteni,alegatorii tuturor colegilor electorale din coprinsul uneipla§i, intrunindu-se cu totii la re§edinta pla§ii, procedanla alegere. Fiecare plash avea dreptul sa aleagä catedoi consilieri (art. 2 0 11).

Legea din 2 Aprilie 1864 prevedea (art. 3) cá consiliuljudetean, dupa constituire, 10 alege pre§edintele. Prin-tr'un decret-lege din 5 Septembrie 1864, aceastii dispo-zitie a fost modificata in sensul ca pre§edintele sii fienumit de guvern dintre cei 3 consilieri cari au obtinutcele mai multe voturi.

Comitetul permanent, compus din 3 membrii 0 alesde consiliul judetean din salmi &au, era prezidat de pre-fectul judetului (art. 85), care avea chiar vot preponde-rant in caz de paritate.

Aceasta lege a fost modifica 15 prin legea din 31 Martie1872. Potrivit acelei legi consiliul judetean se alcatuiadin 12 membrii, ale§i cate 3 din ilecare din colegiileelectorale pentru adunare (dupa constitutia din 1866erau 4 colegiuri pentru camera'); prefectul nu mai erapre§edintele comitetului permanent, acesta era numit deDomn dintre cei trei membri, dupä prezentarea minis-trului de interne (art. 83), prefectul continua insä ca §imai inainte sä fie executorul deciziunilor consiliului §icomitetului (art. 103); el rámane comisar al guvernului

www.dacoromanica.ro

284 PAUL NEGULESCU

atAt pe längä consiliu cdt e pe Mngd comitet. Ca *i maiinainte ordonantärile plätilor pentru judet trebuiau säfie fäcute de comitetul permanent (art. 93).

Legea din 1 Martie 1883, (vezi §i legea din 9 Aprilie1886), restränge atributiunile prefectului, el nu mai rä-mane decAt comisar al guvernului pe längä consiliu §icomitet. Comitetul permanent se compune ca §i maiinainte din 3 membrii ale§i de consiliu din salmi säti.,prezidentul comitetului este desemnat tot din consiliu(art. 4).

Pre§edintele comitetului, dupti aceastä lege. erà exe-cutoriul deciziunilor consiliului judetean §i ale comite-tului. Prefectul erà chemat numai sti deä concursul säupre§edintelui, când acesta l'ar fi cerut. Potrivit legii din1886, consiliul judetean se compuneä din 24 de membrii,ale§i câte 8 de fiecare din cele 3 colegii pentru camerh(in urma reviznirii constitutiunii din 1874, se desfiintasecolegiul al IV-lea).

Prin legea din 31 Maiu 1894 s'a suprimat comitetulpermanent, cAteva din atributiunile sale, limitativ enu-märate de art. 87, s'au incredintat unui nou organ ad-nainistra tiv, delegatiunea judeleand, co mpusä din 3 membri§i 3 supleanti ale§i din sinul säu de consiliul judelean(art. 81 §i urm.), toate celelalte atributiuni ale comite-tului desfiintat au trecut prefectului, care devine iarä§iexecutorul tuturor incheierilor consiliului judetean §i

ale delegatiunii judetene (art. 94, 98, 100 §i 109). Prinurmare, potrivit acestei din urrnti legi, care ne carmue§te

astäzi, avem In judet douä organe deliberante : con-siliul judetean §i delegatiunea judeteanä §i un organ exe-cutiv, prefectul judetului.

Constatäm prin urmare In alatuirea organelor admi-nistrative ale judetului-stabiliment public o fiuctuatiunecontinuä, când o Inclinare spre descentralizare, când opornire spre centralizare. 0 propunere de lege pentruorganizarea comunelor §i judetelor, prezentatä adunäriideputatilor In 1871, coprinde ceä mai mai mare deseen-

www.dacoromanica.ro


tralizare judeteanä, care a fost propusä la noi, ea nua räusit insa si fie transformatä in lege. In 1899 s'a votatde Senat un proiect de lege pentru reinfiintarea comi-tetului permanent, proiectul nu a fost !ma prezintat siadunärii deputatilor.

108. Conform legii din 31 Maiu 1894, consiliul ju-detean se compune din 18 membrii, alesi cate 6 de fie-care din colegiile electorale pentru camerä. Comisar alguvernului pe langa consiliu este prefectul judelului.

Convocarea colegilor electorale pentru a procede laalegerea membrilor ai consiliuui se face prin decret re-gal, publicat prin Monitoral Oficial, cel putin cu 3

saptämtini inainte de zilele fixate pentru alegere sicel mult in douä luni dela ivirea vacantei. Toate for-malitätile, operatiunile electorale precum st mäsurile ne-cesare pentru a asigura mentinerea linistei si bunei or-dine in timpul votärii sunt cuprinse in legea asupra pro-cedurii electorale din 1903, prin care se abrogä dispo-zitiunile coprinse In art. 8. 11-15, 17-23 inclusiv dinlegea pentru consiliile judetene.

Alegerea consilierilor se face prin buletine uninominale(art. 79 legea pentru consiliul judetean). Membrii consi-liului judetean se aleg pe timp de 4 ani. Pana in arm!1905, alegerile pentru aceste consilii erau generale pen-tru intreaga tara. A§A !neat dacä, in interval, un consi-liu era dizolvat si se fäceau noui alegeri, consiliul nouales nu ramânea in functiune decal timpul ramas pdiiiila complectarea perioadei de 4 ani. Acesta era o gresaláa legiuitorului, care avea de efect eh (IA acestor alegeriun caracter politic, intrucat colegiile electorale pentruCamera din intreaga Ora erau chemate deodatä sä aleaganoui consilieri judeteni. Legiuitorul din 1905 a inläturataceste manifestatiuni Cu caracter politic, stabilind ca nuse mai fac alegeri si fiecare consiliu va rämane in exer-citiu 4 ani socotiti din ziva alegerii (art. 8 legea pentruconsiliile jiudetene).

Consiliul judetean decide definitiv despre validita tea

www.dacoromanica.ro

Legile anterioare cereau várstil de 30 ani pentru a puteA fi alesconsilier judetean.

Pentru ca o persoani pnati alege domiciliul politic Inteunjudet trebue conform art. 27 din legea dela 31 Maiu 1894, si poseadiacolo o proprietate imobiiiarä urbani sau ruralii (art. 27 din legca pen-tru consiliile judetene). Legile anterioare nu cereau aceastA conditiede avere.

286 PAUL NEGULESCU

operatiunilor colegilor electorali, tot el judecit i contes-tatiunile ce s'ar ivi ca aceastä ocazie (art. 22 si 23 dinlegea pentru consiliile judetene).

Nimeni nu poate refuzA functiunea de membru in con-siliul judetean, In cazul and ar fi ales, nici nu poatedemision4 inainte de expirarea mandatului säu, decätpentru motivele arätate in art. 26 din legea pentru con-siliile judetene aceasta sub pedcapsa unei amendedela 150-500 lei In folosul judelului.

Pentru a puteà fi ales membru inteun consiliu jude-lean, trebue ca cinevA sä fie roman din nastere sau na-turalizat, sä se bucure de drepturile civile si politice,sä aibä cel putin 25 ani sä aibä domiciliulin ;Jude', fäcând o declaratie lu acest sens cel putin ca6 luni inaintea alegerii 2). Aceste conditiuni sunt nece-sari insä nu suficiente, legea aratä o mullime de cazuride ineligibilitate, precum si catevA cazuri de incompa-tibilitate.

Nu pot f consilieri judeteni :Toti militarii In activitate de serviciu, toti functio-

narii Statului judetului sau comunelor sau al vreunuiadin stabilimentele publice, afarii de profesorii univer-sitari

Preotii i monahiiArendasii sau locatarii proprietätilor i judetului

contraccii de diferite furnituri sau intreprinderi ale ju-detului

Consilierii, ce vor fi luat parte la sedinte nelegaleale consiliului judetean si pe care tribunalele ii vor fideclarat neeligibili pe un timp anumit. in adeviir, legea

www.dacoromanica.ro


judeteanä opre§te orce intrunire a consiiiilor judetene inafarä de sesiunile ordinare §i sesiunile extraordinare,convocate prin decret regal ; infractiunea la aceastä dis-pozitiune este pedepsitä cu inchisoare (1 lunä pänä la2 ani) §i ca pedeapsä complimentarä cu declararea deineligibil pentru consiliul judetean tiny de 4 ani ce!mult (art. 75 din lege pentru consiliul judetean din 31Maiu 1894).

lncompatibilitatea deferä de ineligibilitate prin aceäcä nu Impedicä ca cineva si fie ales in mod regulat,dar odatä ales trebue sä opteze Intre mandatul ce i seIncredinteazä §i intre functiunea ce aveà mai Inainte.A§A de pild5, existä incompatibilitate intre functiuuea deconsilier judetean §i aceia de consilier comunal sau deconsilier judetean intr'un alt judet (art. 28 ult. alin.).

Dupi verificarea titlurilor, membrii consiliului jude-lean, In calitate de funclionari administrativi (dei ono-rifici) depun jurämänt de credintä Regelui §i supunereConstitutiei. Nici un membru nu poate ILIA parte la §e-dintä Inainte de a depune jurämänt, i acela care refuzAde a-1 prestà se considerä ca demisionat.

Consiliul imediat ce se constitue, ti alege biroul, unprwdinte, 2 vice-pre§edinti §i 2 secretan.

Consiliul judetean se intrune§te in sesiune ordinarä la15 Octombrie al fiedrui an la re§edinta judetului ; du-rata acestei sesiuni este de 20 zile.

Afarä de aceasta, consiliul mai poate fl convocat, prindecret regal, §i In sesiune extraordinarä. Prefectul poatesuspendà, prescurtà sau prelungi sesiunea consiliuluijudetean in cazurile §i cu formele preväzule de art. 33.5i 35 din legea pentru consiliile judetene. Consiliul jade-lean este cbemat sä se pronunte asupra tuturor intere-selor exclusiv locale ale judetului ; el voteazd in fiecarean, in sesiune ordinal* budgetul judetului (art. 51) ; eleste chemat a se rosti §i asupra tuturor obiectelor ce ise deferä de cätre corpurile legiuitoare sau de cätre gu-vern (art. 50); din sänul säu se aleg 3 rnembri §i 3 su-

www.dacoromanica.ro

288 PAUL NEGULESCU

pleanti pentru a alcatui delegatiunea judeteanä (veziNo. 110).

Pe längd consiliul judetean i delegatiunea judeteanäfunctioneazd un secretar, numit prin decret regal dupdrecomandarea ministrului de interne (art. 6).

Consiliul judetean desemneazä din sal-tul säu 2 consi-lieri, care sä ià parte ca membri ai consiliului de igiendsi de salubrita te publica a judetului (art. 5 si 6 din regu-lamentul pentru consiliile de igienä si de salubritate pu-blica din "/ Octombrie 1893, art. 59 din legea sanitarkart. 68 din legea pentru consiliile judetene) ; un consi-lier care sä ià parte cu comisiunea de statistich jude-teanä, un altul pentru a luh parte cu comisiunea pentrufixarea tarifelor de rechizitiuni militare (vezi art. 34 dinlegea dela 24 Aprilie 1877 asura rechizitiunilor militaresi art. 68 din legea pentru consiliile judetene), un altullii consiliul de revizie al recrutärii arma tei (art. 31 dinlegea pentru recrutarea armatei si art. 68 din legea pen-tru consiliile judetene), un altul pentru a l'A parte incomisiunea de recensamdnt general, potrivit legii pentruconstatarea i perceperea contributiunilor directe din 10Martie 1882 (art. 5 si 6). Presedintele, sau, in locul säuunul din vice-presedintii consiliului judetean, ih parteca membru in comisiunea de apel (art. 11 din legeapentru constatarea i perceperea contributiunilor directe).

109. -- Prefectul este capul administratiunei judetene ;el dirige toate lucrarile acestei administratiuni, expediazä

executd toate hotärtrile consiliului judelean sau aledelegatiunei judetene.

In intervalul sesiunilor, prefectul pregäteste elementelelämuririle trebuitoare pentru toate cestiunile ce ur-

meaza a se supune consiliului la viitoarea sesiune ; elapara inaintea justitiei procesele indreptate in contra ju-detului (vezi diverse distinctiuni in art. 91 alin. 3 si 4);cand insd judetul se allá in proces cu Statul, prefectuidin cauza situatiunei sale de reprezentant al judetuluial Statului nu mai poate stà in instantä i atunci inte-

www.dacoromanica.ro


resele judetului sunt reprezentate printeun membru aldelegatiunei judetene.

In intervalul sesiunilor consiliului judetean, §i In cazde urgentä..absolutä, adicä pentru cazuri, ce nu suferä in-târziere, prefectul se poate pronuntà §i asupra cestiunilot,ce sunt special rezervate cosiliului, in afarä de budgetuljudetului (art. 92), Insä numai in urma avizului conformal delegatiunei judetene §i cu indatorirea de a aduce cazulla cuno§tinta consiliului la ceä dintaiu intrunire.

In calitate de executor al decisiunilor consiliului ju-detean, prefectul ordonanteazä plätile ce trebuesc fäcutede judet §i aceasta in limitele budgetului (art. 98).

Prefectul are dreptul sä facä recurs in contra incheie-rilor consiliului judetean, care ar vätämà interesele ju-detului. Recursul este judecat de consiliul de mini§trii,el trebue fäcut in termen de 10 zile dela emiterea vo-tului, dacä prefectul a luat parte la §edinta consiliului,sau 10 zile dela comunicare, dacä prefectul nu a asistat(art. 95).

Prefectul alcatue§te proiectul de budget al judetului peanul urmätor, pe care 11 supune consiliului judetean Insesiunea ordinarä.

Tot in aceà sesiune el dä socotealä consiliului judeteande veniturile §i cheltuelile exercitiului precedent (art. 100).

Aceste socoteli (semile de venituri §i cheltueli) dupäce se cerceteazä de consiliu, se inainteazä Curtei de com-pturi prin ministerul de Interne.

Prefectul, care, färd motive temeinice apreciate In ul-tima instantä de ministerul de Interne, nu ar depuneaceste socoteli la deschiderea sesiunei ordinare a consi-liului, va fi destituit.

Prefectul este comisar al guvernului pe langä consiliuljudetean (art. 3). In aceastä calitate el deschide §i In-chide toate sesiunile consiliului, in numele Regelui(art. 32), lipsa prefectului insä nu 1mpedicä consiliul dea se constitui §i de a-§i urmA lucrärile. Tot In aceastäcalitate, prefectul are dreptul de a asistà la toate de-

P. Neguleseu. Tratat de Drept Adminietrativ, ed. II. 19

www.dacoromanica.ro

290 PAUL NIIGULESCU

liberärile consiliului judetean §i de a face propuneri(art. 93).

Prin art. 109 din legea dela 31 Maiu 1894, toate atri-butiunile, acordate prin legi anterioare comitetelor per-manente, tree asupra prefectilor, in urma desfiintareiacestor comitete, cu rezerva dispozitiunilor coprinse inart. 87 din acea lege.

110. Legea din 31 Maiu 1894, desffintand comitetulpermanent, a cautat sa-i imparta atributiunile : o partedin ele §i anume cele preväzute in art. 87 din legea ac-tual ä pentru consiliele judetene au fost incredintate unuinon organ administrativ, delegafiunea judeleardi, toatecelelalte atributiuni au fost date prefectului, (vezi art.94, 98, 100 §i 109).

Potrivit art. 81, delegatiunea judeteana se compune din3 membri §i 3 supleanti ale§i de consiliul judelean dinsanul su (art. 4); ea este prezidata de cel mai in varstädintre membrii (art. 86); delegatiunea se Intrune§te or-decateori prefectul o va convoca; membrii sunt ale§i petermen de 1 an (art. 84).

Potrivit art. 87, sunt supuse exclusivei deliberäri §ideciziuni a delegatiunei judetene: a) verificarea §i va-lidarea alegerilor de consilieri la comunele rurale §i ur-bane nere§edinte de judet, precum §i judecarea contes-tatiunilor la operatiunile acestor alegeri.

In comunele urbane re§edinte de judet, consiliul co-munal 1§i verifica singar alegerea (art. 57 din legea dela 15 Iunie 1886);

b) aprobarea budgetelor §i compturilor comunelor ru-rale §i a celor urbane nere§edinte de judet.

Prin urmare 'potrivit ,acestui articoi, delegatiunea ju-deleanä exercitä contenciosul in materie de alegeri pentrucomunele rurale §i urbane nere§edinte de judet, §i totfata de aceste comune exercitä tutela administrativa pen-tru actele anume specificate.

Potrivit legii din 1 Maja 1904, ea exercitä in name-roase cazuri tutela administrativa asupra actelor fäclite

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRATiV 291

de consiliul comunal in comunele rurale (art. 52) ; eaexercitä §i atributiuni contencioase in cazurile preväzutede art. 65 din aceia§ lege, putând anulà actele consiliuluidupá cererea sfatului sätesc.

In afarä de aceste atributiuni, delegatiunea judeteanáeste chematä sa lumineze pe prefect asupra orcärei che-stiuni privitoare la interesele judetului or de cateoriacesta i-ar cere avizul.

111. Actele consiliului judetean pot fi impärtite Indouä categorii :

a) Consiliul se proanntä asupra tuturor cestiunilor deinteres judetean (art. 50), astfel, el stabile§te budgetulcheltuelilor pentru anul urmätor, precum §i mijloacelepentru a le acoperi (art. 51) ; el statuiazä asupra con-structiunii drumurilor §i podurilor judetene, a §coalelor,precum §i asupra orcäror alte lucrdri ar aveä de fäcutCu cheltueala judetului (art. 61); el autorizä Imprumutu-rile ce ar fi de neapäratä nevoe a se contractà pe comptuljudetului, insträinärile §1 schimbärile averii, ce ar posedàjudeful, precum §i transactiunile atingä'toare de aceastäavere (art. 59); el poate face regulamente pentru admi-nistrarea intereselor speciale ale judetului (art. 69) ; elpoate votà contributiuni in profitul judetului (zecimi ju-detene), lusa numai In marginile legii din 3 Aprilie1884; el se pronuntä asupra cererilor privitoare la inflin-tarea, destlintarea sau schimbarea zilelor de targ In ju-del, el holiírä§te lefile functionarilor plätiti de judet(art. 59), etc., etc.

b] Consiliul judetean, in unele lmprejuräri, joacä rolde organ consultativ al puterii centrale. A§A de pildä,pentru clasificarea drumurilor judetene este nevoe de olege ; In prealabil insä se cere avizul consiliului jude-lean respectiv, care se supune parlamentului (art. 64) ;consiliul este chemat sfi-§i dea avizul asupra schimbä-rilor ce s'ar propune, in ce prive§te hotarele actualelorjudete, plä§i sau comune, precum §i in ce prive§te strá-

www.dacoromanica.ro

1) Vezi pag. 103

292 PAUL NEGULESCU

mutarea re§edintelor subprefecturilor (art. 67). Vezi §iart. 70.

Nu ne vom ocupà In tnod special deck de atributiu-nile din prima categorie, celelalte, adicä acelea uncleconsiliul joacä rol de organ consultativ, despre cele dina doua categorie, neprezentând deck o mica importantä,vom vorbl numai in treacät. Actele consiliului In acestdin urmä caz sunt simple avizuri, care nu leagä putereacentralä 1).

Consiliul judetean, in calitate de reprezentant al inte-relor judetului (art. 1), poate sä facä §i acte de gestiune§i acte de autoritate.

Din punctul de vedere al fortii lor executorii, acesteacte se pot Impar' In douä categorii

a) deliberatiuni executorii prin ele in§i-le[-.;) deliberatiuni supuse tutelei administrative, adicä

care nu devin executorii decât In urma aprobärii datäde o autoritate superioarä, anume indicatä prin lege.

a) deliberafiunile execulorii prin ele ln0-le.Potrivit legii din 1864, consiliul judetean nu puteit face

nici un act, care sä fie executoriu, toate a veau nevoe deaprobarea unei autoritäti tutelare. Art. 70 din aceà legepreveded Inteadevär cd aprobarea Domnuiui este nece-sarä pentru anume acte ; pentru unele acte de o osebitäimportantá se cerea o lege, iar pentru cele de o impor-tantit tnai micä aprobarea prefectului erà saficientä. Le-gea din 1864 erà foarte putin descentralizatoare din acestpunct de vedere. Am väzut, când am vorbit despre tu-tela administrativä, ca ea nu se presupune, ea.nu este dedrept comun. Stabilimentul public este liber in principiasl facd acte, care sunt executorii, numai pentru actelede o importantd mai mare, este necesar ca autoritateasuperioarä sii examineze dacä actul fäcut de stabilimentulpublic este folositor pentru localitate §i dacä nu jicne§teintruckvä interesele generale.

www.dacoromanica.ro


Caläuziti de aceste principii, legiuitorii din 1883 au re-cunoscut prin art. 71, a judetul, prin organele sale le-gale, poate face acte executorii prin ele In§i-le, numaiactele de o importanta rnai naare sunt supuse aprobäriiRegelui, iar cele eari angajeazä prea mult averea jude-lului sunt supuse aprobarii Corpurilor Legiuitoare. Potrivitacestei legi, consiliul judetean puteà singur face impru-muturi care sä nu treaca peste suma de 10.000 lei, puteàsingur ordona facere de constructiuni de drumuri, po-duri, canaluri, edificii §i allele, cand valoarea acestorlucräri nu ar trece peste suma de 20.000 lei ; putea facecumpäräri, schimburi, Instrainari §i transactiuni privi-toare la averi mobiliare, a caror valoare ar fi fost maimica decat o zecime din venitul anual al judetulni. Deasemenea consiliul judetean era competent sä faca singurtoate actele relative la gestiunea patrimoniului judetuluipentru care legea nu preväzuse necesitatea unei apro-bäri din partea uuei autoritäti superioare.

Legea din 31 Maiu 1891 (art. 71) urmeaza acelq prin-cipiu, recunoa§te adica consiliului judetean posibilita teade a face acte executorii. Dupa aceasta lege, consiliul ju-detean poate singur face : cumparäri, schimburi, instrai-ntiri, transactii, hotärnicii, e§ire din indiviziune, sä aren-deze, sä facä constructiuni de drumuri, poduri, canaluri,constructiuni, dacä flask' valoarea stabilitä prin aceste actenu ar dep41 suma de 20.000 lei. Conform noui legi, ju-detul nu mai poate insä face imprumuturi (alin. 7. dinart. 71), fie ele de valoare cât dp mica, färä aprobareaRegelui, dacä imprumutul este mai mic de 100.000 lei,pen tru imprumuturile mai mari este necesarä aprobareaCorpurilor Legiuitoare.

Toate aceste acte ce am enumerat §i pe care consiliuljudetean poate sä le faca singur, fall sa fie nevoe pen-tru a deveni executoare, de o prealabilä autorizare dinpartea autoritätii superioare, sunt acte de gestiunc. Con-siliul judelean poate face singur §i unele acte de auto-ritate, a§à de pildä, potrivit art. 1, 2 §i. 11 din legea de

www.dacoromanica.ro

294 PAUL NEGULESCU

expropriatiune pentru cauzä de utilitate publica (20 Oct.1864), declararea de utilitate publica' se face de consiliuljudetean in cazul cand exproprierea este in interesul ju-detului, conform art. 66 din legea pentru consiliile ju-delene (1894), consiliul judetean se pronunta asupra ce-rerilor privitoare la inflintarea, desfiintarea sau schim-barea zilelor de targ in judet, vezi §i art. 65 din aceialege.

deliberaliuni supuse tutelei administrative.Am vazut, in ce prive§te actele de gestiune, a con-

siliul judetean poate luà incheieri, cari devin imediat lucratoare. Legea Insa stabile§te ca, dacä valoarea lucrd-rilo.r sou a contractului pe cari ar vol consiliul sa lesävär§eascä, trece peste suma de 20.000 lei, este nece-sara aprobarea Regelui, data printr'un decret. Numai im-prumuturile chirografare sau ipotecare nu pot fi con-tractate de consiliu singar, chiar pentru o valoare catde mica. Aprobarea autoritatii superioare este totdeaunanecesarä pentru un asemenea contract. Dacä imprumutuleste mai mic de 100.000 lei, aprobarea Regelui este su-ficientä, dad este mai mare, legea cere aprobarea Cor-purilor Legiuitoare, care se da printr'o lege (art. 71 alin.ultim). De asemenea se cere totdeauna aprobarea Regeluipentru crearea de stabilimente publice in folosul jude-tului, vezi §i alin. 8 din art. 71, precum §i pentru pri-rnirea darurilor §i legatelor fácute judetului §i in generea§ezäminlelor publice dependinte de judet.

Cat prive§te actele de autoritate, am vazut eh' suntfoarte putine acele care sh nu fie supuse tutelei admini-strative. Tutela asupra acestor acte o exercitä numai Re-gele. AO de pildä regulamentele fäcute de consiliu pentruadministrarea intereselor speciale ale judetului (art. 69),trebuesc aprobate de Rege §i publicate In Monitorul Ofi-cial pentru a devenit obligatorii (art. 71 alin. 10 §i art.89 §i. 90); consiliul judetean poate votà §i inscrie in bud-getul sau zechni judetene asupra contributiunilor directecatre Stat pana la maximum de trei. Aceste zecimi Irish'

www.dacoromanica.ro


nu se vor puteà percepe deck dupä ce budgetele vor fisanctionate de Rege In urma propunerei ministerului deinterne, and judetul voeste sä perceapä mai mult de 2zecimi, este nevoe si de aprobarea consiliului de rninistrii(vezi legea din 3 Aprilie 1884 pentru fixarea maximuluizecimelor judetene); budgetul cheltuelilor si al veniturilorpentru a deveni lucrätor are de asemenea nevoe de apro-barea Regelui (art. 71 alin. 1).

Autoritatea tutelarä poate sau sä aprobe lncheiereaconsiliului judetean färä modificare sau sä o respingä,ea nu poate sä o modifice, poate Insä In cazul and so-coteste a incheierea consiliului se poate amendà, sä oIntoarcä cu observatiunile sale si sh amâne aprobareasau respingerea pänä dui:a o altä deliberare.

Regele Insä poate refuzà aprobarea sa In total sau Inparte la unul sau mai multi articoli ai budgetului, Incu-viintändu-1 pentru rest. Aprobarea sau anularea actuluide cätre Rege, trebue sd fie fäcutä Inäuntru unui termende 40 zile dela data notifiarii incheierii, odatä acesttermen expirat färä a se fl luat o decizie, Incheierea seconsiderä de drept ca aprobatä. Guvernul are Insä dreptulinäuntru acestui termen sä ià o decizie motivatä princare sä prelungeasa termenul necesar pentru pronun-tare (art. 73).

Autoritätile tutelare fath de judet stabiliment public,sunt Regele si Parlamentul (Irish acesta din urmä numaicand e vorba de Imprumuturi de o valoare mai marede 100.000 lei).

In afarä de tutela administrativä, autoritatea centraläexercitä asupra actelor consiliului judetean un control,ea vegheazä ca actele consiliului judelean sä nu fie con-trarii legilor si regulamentelor de administratie publiasä nu fie luate In afarä din adunarea legalä a consiliuluisi sä nu depäseascg limita atributiunilor for.

In cazul and aceste conditiuni nu ar fi respectate, gu-vernul din oficiu, dupä cererea prefectului sau a pärtilorinteresate, poate suspendà sau chiar anulà Incheierile

www.dacoromanica.ro

296 PAUL NEGULESCU

consiliului judetean (art. 74). Dacä consiliul ar face In-cheieri, care de§ì legale, insä ar vätämä interesele ju-detului, prefectul este dator a face recurs la guvern Intermen de 10 zile, din ziva cänd consiliul a emis votulsau, daca prefectuI a luat parte la deliberare, iar daa.nu a fost fata, termenul curge dela data comuniareideciziunei. Recursul este suspensiv de executare. Gu-vernul trebue sä se pronunte In termen de 20 zile deladata primirei recursului, acest termen poate fi prelungitCu Inca 20 zile. La expirarea termenului fixat pentrupronuntare, dacä nu s'a luat nici o deciziune de cätreGuvern, incheierea devine lucrätoare. Admitänd recur-sul prefectului. guvernul anuleaza incheierea consiliului(art. 95).

Prin aceasta dispozitiune, toate Incheierile consiliuluijudetean, chiar §i acele cari sunt executorii prin ele in§i-lesunt supuse aprecierei puterei centrale, care are posibi-litatea sä le anuleze.

Delegatiunea judeteanä, alma din sanul consiliului,are mai mult atributiuni de contencios administrativ, a§àea judea contenciosul electoral pentru alegerile de con-silieri la comunele rurale §i la cele urbane nere§edinte dejudet, In materie de comptabilitate ea cerceteaza §iaprobä compturile comunelor rurale §i celor urbane ne-re§edinte.

Cu aceasta ocaziune ea judecä gestiunea primarilor §iperceptorilor comunali §i pronuntä deciziuni prin carecondamna la platä. Aceste deciziuni sunt supuse apeluluila Curtea de compturi, daca valoarea condamnatiuniidepa§e§te suma de 300 lei, §1 definitivä in cazul andvaloarea este mai mica' deck aceastä tifrä (vezi art. 87din legea pentru consiliu judetean, art. 69 din regula-mentul dela 23 Ianuarie 1896 asupra comptabilitätii co-munale rurale §i a comunelor urbane nere§edinte de ja-del, art. 25 din legea pentru organizarea Inaltei Curtide conturi din 29 Ianuarie 1895).

In afara de aceste atributiani de ordin contencios ad-

www.dacoromanica.ro


ministrativ, delegatiunea judeteanä exercitá si tutela ad-ministrativá fatä de autoritatile din comuuele rurale sicele urbane neresedinte de judet. AA, ea aprobä budge-tele acestor comune (art. 87 din legea pentru consiliile in-detene). Prin legea pentru organizarea comunelor ruraledin 1 Maiu 1905, se máresc foarte mult atributiuniletutelare ale delegatiunii.

Delegatiunea judeteana, potrivit art. 92 din legea pen-tru consiliile judetene, este chemata sail deà avizul,atunci cand prefectul in intervalul dintre sesiunile con-siliului judetean, voieste sa se pronunte asupra unorchestiuni urgente rezervate prin lege consiliului. In cazulacesta, hothirea prefectului trebue sa fie conformá caavizul delegatiunii. Vezi unele atributiuni speciale In re-gulamentul din 12 August 1894, pentru serviciul sanitarde judete. Delegatiunea poate sä facä si regulamenteadministrative potrivit art. 89 din legea pentru consiliilejudetene.

Desiiintatul comitet permanent aveà, pe lânga cádereade a executà hotaririle consiliului judetean si de a re-prezenta consiliul in intervalul dintre sesiunile acestuia,o multime de alte atributiuni, fie contencioase, fie dealta natura, date lui prin legi speciale.

Pria legea din 31 Maiu 1894, bate atributiunile corni-tetului, afarä de cele indicate in art. 87, au trecut pre-fectului. (Art. 109 legea consiliilor judetene din 1894).

Consiliul judetean este chemat sa alcatuiascä pentrufiecare an budgetul judefului. Prin budget intelegandu-seactul prim care sunt preväzute si prealabil aprobate veni-turile si cheltuelile anuale ale judetului.

Budgetul judetului, ca toate budgetele stabilimentelorpublice este supus la 2 regule : 1) creditele dinteun ansunt special afectate la plata cheltuelilor din acelas an,ceeace se numeste specialitatea exerciliului ; 2) limitareaduratei exercitiului. Adicii executarea serviciilor budge-tului flearui an se face numai panä lute° anumitäperioada.

www.dacoromanica.ro

298 PAUL NEGULESCU

Anul financiar este de 12 luni, el Incepe la 1 Apriliesi se termina la 31 Martie din anul urmätor (legeaasupra cornptabilitátii publice din 19 Martie 1903, art. 4 silegea pentru consiliile judetene din 1894, art. 99). Pe-rioada de executiune a serviciilor unui budget coprindeafarli de anul chiar la care el se aplica si un alt termencomplimentar asupra anului urmátor, pentru Indeplinireaoperatiunilor relative la constatarea drepturilor doban-dite fie de judet fie de creditorii lui, la incasarea veni-turilor, la regularea creditelor, la lichidarea, la ordo-nantarea si la plata cheltuelilor. Dura ta perioduluicare urmeazä a se Indeplini toate faptele de venituride cheltueli privitoare pe un exerciliu, se prelungestepentru judet ca si pentru Stat :

Pana la 1 Maiu dupa finele anului financiar res-pectiv pentru a se Indeplini, in limitele creditelor des-chise, serviciul materialului, a cärui executare, InceputáIn cursul anului financiar, nu s'a putut termina panala 31 Martie. In acest Caz, prefectul Irisa va trebuienunte printr'o declaratiune, anexará la ordonanta de

cauzele pentru care s'a intarziat Indeplinirea ser-.viciului ruaterialului in.. chiar cursul anului financiar ;

Ordonantarea cheltuelilor pentru serviciile Indepli-nite In cursul anului financiar, se va putea face panala 1 Iulie al anului urmátor, iar plata sumelor ordo-nantate se va putea face pana la 1 Octombrie. (Legeacompt. publice din 1903, art. 32; legea pentru consiliilejudetene art. 99; regulamentul asupra comptabilitätiijudetene din 19 Martie 1896, art. 18).

Budgetul se prepara de catre prefectul judetului ; elcoprinde 4 pärti ca totul deosebite i anume : a) budgetulzecimilor i bl budgetul drumurilor. In afarä de aceste2 budgete, In judetele unde functioneaza spitale rurale,se Intocmeste un al treilea budget, acel al spitalului rural(art. 2 din regul. asupra compt. judetene din 1895). Maiuexista apoi si un al patrulea budget acela al cassei pen-siunilor functionarilor judeteni (legea din 26 Februarie

www.dacoromanica.ro

TRATA? DE DREPT ADMJNISTRATIV 299

1897 art. 3 si regulamentul din 20 Martie 1897). Toateaceste budgete se voteazä clz catre consiliul judetean inadunarea ordinarä (art. 33 si 50 legea pentru consiliilejudetene) ; ele se supun aprobarii si sanctiunii regale,si anume budgetul drumurilor prin ministrul lucrärilorpublice ; iar celelalte trei prin ministrul de interne. Re-gele poate refuzà aprobarea sa, in total sau in parte,a unul sau mai multe articole al budgetului judetean,incuviintandu-1 pentru rest.

Budgetul este absolut necesar pentru functionarea ser-viciilor judetului, fdr5 dansul nu se poate in mod legalnici sa se perceapä impozite, nici sa se facä pláti. Pentraaceea legiuitorul a prevazut ca, daca budgetul nu sevoteaza in timp util, Regele poate autoriza ca servi-ciile judetene sa se indestuleze dupä prevederile bud-getare ale exercitiului precedent. Aceastä autorizatiunepoate fi data pe unul sau mai multe trimestre ale anului(art. 72 legea pentra consiliile judetene).

In timp de 3 luni dela punerea in aplicare a unuibudget, adicii. dela 1 Aprilie si !Ana la 1 Iulie budgetuianului curent se executä impreuna cu budgetul anululprecedent. La aceastä data prefectul va Incheià amidgeneral al administrafiunii finan felor jadefului, ca carese va aratà situatiunea tuturor serviciilor de primiri sirespunderi la inceputul si la finitul anului (art. 54 dinregulamentul dela 19 Martie 1895).

Dela aceastä data nu se mai pot ordonanta cheltuelipentru exercitiul budgetar al anului expirat, ordonanteleemise pot fi insä achitate pana la 1 Octombre. La aceastädata ordonantele de platä emise, dar ramase neachitateprecum si creditete iamase neintrebuintate se anuleaza'toate aceste elemente intra in cadrul budgetului anuluicurent, care subsistä singur panä la 31 Alartie viitor.In acest din urma budget se preväd alocatiuni specialepentru plata creantelor rämase neachitate din exercitiileinchise.

Contul definitiv al exercitiului, dupa ce se apron' de

www.dacoromanica.ro

300 PAUL NEGULESCU

consiliu judelean (art. 51, 55 §i 100 alin. 3 din legeapentru consiliile judetene din 1894, art. 61 din regul. din19 Martie 1895), se inainteazä Curtii de compturi prinministerul de interne (art. 55 din legea pentru consiliilejudetene).

Budgetul judetului este Impärtit In capitole §i articoleark la venituri cat §i la cheltueli (art. 3 din regula-mentul din 1895). Budgetul judetului se executá deprefect, care singur ordonanteazä toate cheltuelile ; elnu poate Insä face virirnente de credit nici dela un ca-pitol la altul, niel chiar intre articolele aceluia§ capitol,färä o prealabilä autorizare a consiliului judetean apro-batä prin decret regal (art. 54 din legea pentru consi-Iiile judelene).

Cand creditele deschise prin budget nu vor fi suficientepentru a acoperi cheltuelile serviciilor la cari sunt afee-tate, se va putea deschide credite suplimentare; iar pentruservicii, cari nu au putut fi preväzute §i regulate prinbudget, se va puteà acordà credite extraordinare.

Asemenea credite se voteazä de consiliul judetean §ise aprobä de guvern. In intervalul sesiunilor consiliului§i numai In caz de urgenta absoluta, deschiderea acestorcredite se va puteA face §i de prefectul judetului cu avizulconform al delegatiunii judetene §i ca Indatorire pentruprefect de a se supune aceastä mäsurä deliberatiuniiconsiliului judetian In ceä mai apropiatá Intrunire a sa(art. 21 aun. 3 din regulamentul din 1895; art. 98 alin. 3din legea pentru consiliile judetene).

Dupä ce am arätat cum se stabilesc budgetele jude-tene, credem ca este necesar sä arätäm cari sunt veni-turile §i cheltuelile judetului.

Veniturile judetului se impart In ordinare §i extra-ordinare (art. 52 din legea pentru consiliile judetene)

1) Sunt venituri ordinare: a) acelea cari provin dincontributiunile sau zecimile aditionale, pe cari consiliuljudetean le voteazä In marginile legii din 3 Aprilie1884 (legea pentru fixarea maxirnului zecimelor judetene

www.dacoromanica.ro


asupra contributiunilor directe catre Stat), pe laugh' con-tributiunile directe catre Stat. Potrivit acestei legi, con-siliul judetean nu poate sä voteze mai mull de 3 zecimiordinare. Pentru drumuri se incaseaza alte zecimi adi-tionale numite zecimi de drumuri, cari se percep asupraurmätoarelor contributiuni directe: fonciera, patenta §ilicenta. Potrivit legii din 4 Iulie 1881, maximul acestorzecimi de drumuri este de dotia (art. 2).

Aceste contributiuni sunt obligatorii pentru acoperireacheltuelilor, ce legea pune in sarcina judetului, ele suntfacultative pentru acele cheltueli, ce consiliul judeteanar gäsi cu cale a vota spre intampinarea vreunei chel-tueli facilitative.

In cazul cand maximul zecimelor nu ar fi suficientepentru acoperirea tuturor cheltuelilor obligatorii, gu-vernul propune Corpurilor legiuitoare o lege pentau ase acoperi neajunsul prin creare de noi mijloace (art. 72alin, pen. leg. cons. judet.);

o veniturile dela averea mobilä sau imobilä a jude-tului ;

7) retinerile de 100/0 din lefile tuturor functionarilorjudeteni.

2. Venituri extraordinare sunt sumele provenite dinImprumuturi, din vanzarea bunurilor judetului, precut!'§i orce alte venituri intämplatoare, cum de pildä rämä-§itele ce se vor incasa din exercitiile inchise, atnenzidisciplinare asupra functionarilor, cheltueli de judecatäacordate de justitie, etc.

Cheltuelile judetului se impart in obligatorii §i. facul-tative (art. 53 legea pentru consiliile judetene). Obliga-torii sunt toate cheltuelile, ce legea pune in sarcina ju-detului §i pe care consilial este dator a le trece pe fie-care an in budgetul judetului, cum de pilda curia §i re-paratitmile localurilor pentru tribunal, prefecturä, cazar-mele de calara§i §i. de infanterie, cumpärarea §i intre_tinerea mobilierului trebuincios pentru aceasta ; intreti-nerea drumurilor §i podurilor jadetene, precut"' §i a altor

www.dacoromanica.ro

302 PAUL NEGULESCU

lucräri publice, ce legea ar pune In sarcina judetului ;procentele sau anuitátile pentru stingerea imprumuturilorsau pentru plata constructiunilor §i a orce lucräri pu-blice, ce ar fi contractat judetul, etc. Dup5 articolul 98alin. 5 din legea pentru consiliile judetene, casa (ca-siena) judeteanä nu puteä fi urmäritä §1 secfestratä de-cat pentru sumele preväzute in budgetul anual §1 pecari prefectul refuzà pe nedrept sä le ordonanteze. Dupäcum vom arätà insä, cAnd vom vorbi de organizareacomunalä, noi credem cá chiar inainte de legea din 1Iulie 1905, creditorii judetului puteau urtnári venituriledomeniului privat al judetului. Cea mai mare parte dintribunale nu admiteä insä asemenea urrniíriri. Legeadin 1 Iulie 1905 prin art. 5 litera e aratä cä creditoriijudetului, cAnd creantele lor sunt certe, lichide §i exi-gibile §i judetul refuzä plata, sä se adreseze la Curteade Casatie (sectia III), pentru a cere ca judetul sä fieobligat a trece in budgetul pe anul urmätor plata aceleicreante. Decisiunea Curtii ordonä inscrierea in budget§i chiar dacä consiliul judetean nu este urmätor acesteidecisiuni, ea conferà dreptul recurentului de a urcnciriorce avere mobilä §i imobila a judetului din domeniulprivat, precum §i orce venit al judetului. Legea pentruconsiliile judetene prin art. 53 enumärä cele mai multecheltueli obligatorii ale judetului, in afarä de aceasta,legi speciale cum de pildä legea asupra geandarmerieirurale din 1 Sept. 1893, modificatä prin legea din 17Martie 1896, art. 39, stabile§te cä efectele de cazarma-ment §i cazarmele necesare geandarmilor, sunt in sarcinajudetului, etc.

Cheltuelile facultative se referä la servicii pe cari con-siliul le considerä in folosul judetului, ele se voteazä deconsiliu in marginile mijloacelor ce rämän disponibiledupä acoperirea cheltuelilor obligatorii.

Dacä consiliul n'a inscris In budget totul sau partedin cheltuelile obligatorii, ministrul trece din oficia acelecheltueli In proportiune cu veniturile judetului §i apoi

www.dacoromanica.ro


supune Regelui budgetul spre aprobare ; decretul regalface mentiune despre modificarea factitä (art. 72 aliniat6 din legea pentru consiliile judetene), pe catä vremenici o cheltuealä facultativä nu se poate inscri din °Heinfärä sä fi fost mai intaiu votatä de consiliu (art. 72 alin.9 legea cons. judet.).

Inscriptiunea din oficiu a cheltuelilor necesare, cerecrearea de venituri corespunzätoare. Se va intrebuintamai intäiu excedentul budgetar, dacä existä, sau se valuà din creditul pentru cheltueli nepreväzute §i in fine,cand nici acest credit nu exista, se va crea o 112 sau ozecime aditionala. Daca maximul zecimitor aditionaleeste dejà atins, este necesara o lege care sä creieze nouazecime necesarà ; in acest caz Irish trebue ca consiliuljudetean sä consitntä mai intaiu, cäci altmintrelea se vio-leazä dispozitiunea din art. 110 constitutie, care prevedeea nici un impozit judetean nu se poate stabili deckcu invoirea consiliulni respectiv.

Fiecare din aceste 4 budgete au veniturile §i cheltuelilelor deosebite. Pentru budgetul zecimilor venitul principalil constitue zecimile ordinare; pentru budgetul drumuriloravem zecimile de drumuri, pentru budgetul pensiunilorrelinerile de 100/0 din salarii, pentru budgetul spitalelorrurale. Statul pune la dispozitia judetelor veniturile ne-cesare, pe care acestea le administreazä numai sub con-trolul puterii centrale.

112. In calitate de reprezentant al judetului, pre-fectul face acte de gestiune ; in adevär, el este executoruldeciziunilor consiliului §i in aceasta calitate incheie con-tractele aprobate de consiliu, lichideazä §i ordonanteazäplätile ce trebuesc fäcute in numele judetului.

Prefectul nu poate incheiä singur, farä un prealabilvot al consiliului, un contract care sä angajeze finantelejudetului. Contractul incheiat in asemenea conditiuni,nu poate obligh judetul ; prefectul este Irish raspunzatorpersonal fatä de persoana cu care a contractat ; el esteun negotiorum gestor fatä de judet, a cärui afacere a

www.dacoromanica.ro

304 PAUL NEGULESCU

gerat-o. i antreprenorul, care a executat o lucrare utiläpe care judetul a luat-o in stäpanire, este un negotiorumgestor, care poate exercità actiunea negotiorum contrariafatä de judet. Este o chestiune de echitate inteadevär castabilimentul public sa restitue girantului toate cheltuelileutile Matte pentru apärarea intereselor sale 0.

Prefectul executä §i actele de autoritate ale consiliuluisau ale delegatiunii.

In intervalul seziunilor consiliului judetean §i in cazuriurgente, prefectul are dreptul sh fac5 acte, chiar dinacele special rezervate consiliului, Cu singurg restrictiuneastabilitä prin art. 92 din legea pentru consiliile judetene ;prefectul lush' e obligat sa ceará in prealabil avizul dele-gatiunii judetene §i rezolutiunea sa trebue sä fie con-formä Cu avizul.

La sesiunea imediat urmOtoare, prefectul supune con-siliului spre ratificare actele fAcute potrivit art. 92 dinlegea consiliului judetean.

Prefectul are dreptul A asiste la §edintele consiliuluijudetean §i la ale delegatiunii §i a face propunerile, ceva crede de cuviintä (art. 93). El are dreptul sä facarecurs la guvern in contra incheierilor cortsiliului, incazul când prin aceste incheieri se vatämä interesele ju-detului. Recursul se face in termen de 10 zile dela pro-nuntare in cazul cdnd prefectul a luat parte la delibe-rarea consiliului. Acest termen curge dela comunicare,atunci când incheierea s'a luat in lipsa prefectului. Re-cursul e suspensiv de executare 2).

In rezumat, in judet, prefectul reprezintà actiunea,consiliul judetean deliberatiunea.

113.---In dreptul administrativ, cuväntul domeniu In-semneazä toate bunurile, pe care le posedä un stabilimentpublic. Capitolul III, titlul I din cartea H c. civ., stabile§teo impärtealä a bunurilor dupà calitatea proprietarului.

Veal pag 87 gi urm. §1 notele.Vez t art. 95.

www.dacoromanica.ro


Despre bunuri In raporlul lor cu cei ce le posed, este ti-tulatura acestui capitol. Dupá art. 475 c. civ., ar trebuisä Impärtim bunurile In 2 categorii : bunuri care suntale particularilor deoparte §i bunuri apartinând stabili-mentelor publice de altä parte. Adevärata diviziune esteaceea care separä bunurile In 2 categorii ; bunuri de do-meniu public §i bunuri de domeniu privat. in general,bunurile din domeniul public al Statului, judetului saucomunei sunt acelea, cari sunt afectate In mod perma-nent §i direct la folosinta efectivä a tuturor ; ele serväpentru interesul general, cum de pidä cäile de comu-nicatiune, forticatiunile, etc. Aceste bunuri nu pot fi

susceptibile de proprietate privatä, atat prin natura at§i prin destinatiunea lor (Art. 1844 c. civ.). Bunurile dindomeniul privat, din conträ, sunt absolut In acelea§i con-ditiuni ca §i proprietätile private. Judetul-stabiliment pu-blic, este proprietarul lor, dupä cum ar puta. fi §i unsimplu proprietar. Fac parte din domeniul privat mo-§iile, casele, etc., pe care le posedä judetul.

Domeniul judetului, ca al orcärui stabiliment public,se Imparte In domeniu public §i In domeniu privat.

Deosebirea Intre aceste 2 categorii de bunuri consistäIn faptul cä bnnurile din domeniul public sunt inaliena-bile §i imprescriplibile (art. 963, 1310, 1844 c. civ.), §iaceasta din cauz6 cä sunt destinate pentru satisfacereaunor interese publice. Ele nu devin inalienabile §i im-prescriptibile deal din ziva and au fost afectate pentruun serviciu public, ele pierd aceastä calitate din mo-mentul declasdrii, adicä din momentul de and Inceteazäde a mai fi destinate pentru un serviciu public.

Condica civild In art. 476, 477 §i 478 c. civ., vorbe§tedespre domeniul statului §i al subdiviziunilor lui ; art.477 c. civ., lush se exprimä gre§it and gläsuie§te cäaverile vacante §i färä stäpAni precum §i succesiunile va-cante sunt ale domeniului public : ele fac parte din do-meniul privat al Statului.

Unii autori admit cä Statul, judetul sau comuna suntP. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. II. 20

www.dacoromanica.ro

Simonnet, Traité élém. de droit public et administratif (edit. IV,1902), pag. 237, No. 597, sustine primul sietem. Ducrocq, Cours de drolladministralif (a VI ed.), II, No. 910, este partizanul celui de al doileasistem.

Chestiunea a fost mai ales discutati cu ocaziunea desafectirli ve-chilor fortificatiuni ale orasului Basel. Potrivit primului sistem, locul,ocupat mai inainte de fortificatiunl, ar fi constituit o proprietate canto-nali, care trebtai Impartiti futre cele doui cantoane In care s'a subdi-vizat vechiul canton Basel. Dupi cel de al doilea sistem lucrul neapar-tinind nimrinui erà susceptibil da ocupatiunc. Vezl asupra acestel che-stiuni in Nouvelle revue historique de droit français et &ranger, 1889,pag. 459 $i urm., un interesant articol al d-lui R. Saleilles.

Din faptul efi bunurile din domeniul public nu sunt susceptibilede proprietate, ele nu pot fi posedate cu tithi de proprietar ; prin ur-mare acela, care ay detine o portiune din domeniul public, poate fi ex-pulzat, firi si aibi putinta de a exercitit actiunile posesorii. Vezi Ber-thélemy, Droll Gdns., pag. 388.

306 PAUL NEGULESCU

proprietari domeniului lor public, alti considerä, §i cudrept cuvânt, bunurile din domeniul public ca lucrurineapropiate, res publieae, asupra cärora, statul, jade/illsau comuna au numai un drept de administratiune, deconservare 1). In adevär, proprietatea privatä este dreptulde a se bucura §i de a dispune de un lucru In mod ex-clusiv §i absolut (art. 480 c. civ.). Or, nimeni nu poatesä aibd asupra bunurilor din domeniul public jus abu-tendi, adicä dreptul de a dispune, iar jus utendi apartinela toatä lumea 2), numai jus fruendi, adicä dreptul de apercepe fructele pe care le-ar produce aceste bunuri,apartine stabilimentului public, care are sarcina de ale conserva §i de a le intretine.

Fac parte din domeniul public al judetuluioselele judetene ;

Cäile ferate, ce s'ar construl de judet potrivit legiidin 1905 pentru construirea §i exploatarea cäilor feratede interes local.

Fac parte din domeniul privat al judetului :1. Diverse constructiuni afectate la un serviciu public

cum de pildä localurile tribunalului, prefecturii, cazär-mile de dorobanti, inchisorile, etc.

www.dacoromanica.ro


Unii autori considerä lnsä §i aceste bunuri ca fäcandvarte tot din domeniul public. Ei se intemeiazä pe dispo-zitiunile din art. 478 c. civ. care aratä cä portife, zidu-rile, anturile fortäretelor fac parte din domeniul public.Or, ei zic, aceste bunuri iau acest caracter prin faptulcá sunt afectate la un serviciu public, prin urmare orce-constructiune afectatä la un asemenea serviciu, face partedin domeniul public.

Se räspunde, §i ea drept cuvânt, cä se dä acest ca-racter constructiunilor de asemenea naturä, ca cele pre-väzute In art. 478 C. civ., din cauza unui interes national;-ele sunt facute pentru apárarea nationalä §i nu pot aveänici o altä Intrebuintare In afarä de acest scop ; pe eatävreme o constructiune a judetului poate fi Inchiriatä §ila un particular §i viceversa, un serviciu judetean poatefi instalat Inteo casä particular.

Publicul inträ in aceste constructiuni pentrucä acolo-se gäsesc instalate serviciile publice, el voieqte ca servi-ciul s'a fie la dispozitiunea sa, edificiul li este indife-rent 1).

2. Orce fel de avere mobilti sau imobilä, pe care sta-bilimentul o stäpâne§te ca orce particular §i pe care adobändit-o fie cu titlu gratuit fie cu titlu oneros.

Dupä datele arátate in publicatiunea oficialä a biurouluistatistic de pe längá Ministerul de Interne, Sitnafiuneafinanciara a judefelor In exercifiile 1896197 19001901,domeniul privat al tuturor judetelor ar valorà, Inanul 1900-901, lei 34.318.224,01, din aceastä sumä lei25.043.169,89 rebrezintä valoarea imobilelor afectate laservicii publice, lei 5.445.301,78, valoarea imobilelor nea-fectate la asemenea servicii, lei 1.553.724,40 mobilier §imobile afectate la servicii publice, capitaluri disponibilelei 2.035.279,94 fondurile caselor de pensiuni judetene

1) R. Saleilles fa Revue bourguignonne, anul 1891, Loi du 30 Mars'1837, No. 42. Vom vorbi pe /arg despre domerdul publL; In cartea VI-aa acestel lucrari.

www.dacoromanica.ro

308 PAUL NEGULESCU

1.254.680 47 §i in fine obiecte mobile neafectate la ser-vicii publice 3.400 lei.

Ca domeniu public judetean, avem §oselele judetene,adicä acele cari pun In comunicatie directä douä saumai multe capitale de judet, sau capitala judetului eare§edintele sub-prefecturilor, sau care leagri capitala ju-detului cu un port sau ca o frontierä (art. 3 din legeadrumurilor). Ele au o Intindere de 4.620 km. 815 m., dimcare 4.011 km. 958 ni. §oseluite, 327 km. 858 In. ne§o-seluite §i 281 km. in curs de executare. Judetele Tulcea§i Constanta nu au §osele judelene. Cele mai multe §o-sele de acest fel le are judetui Dolj (418 km. 989 rn.)cele mai putine le are Tecuciu (15 km. 650 m.).

Pentru intretinerea acestor §osele, judetele au cheltuitIn exercitiul budgetar 1900/901, numai pentru material,suma de lei 1.030.623,37 ceeace revine In mediu cate 223.lei, bani 03, de fiecare kilometru. Unele judete au in-trecut cu foarte mult aceasta medie, din imprejurari di-verse. A§a, in judetul Ilfov, s'a cheltuit in acest exercitiu,cate 1212 lei, bani 40 de flecare kilometru, In Anil ur-mätori cheltuelile s'au märit inca foarte mutt : a§à pentruanul 1901/902 s'a cheltuit numai pentru pietri§ 303.800.lei, ceeace revine ate lei 1.810,12 pentru intretinerea inacel an a flecitrui kilornetru de osea j.udeteanä, färti säse socoteascii in acest pret lucrärile de arta. Tot in unlit1900/901, In Dolj, se cheltuiä pentru fiecare kilometrucate 345 lei, in Prahova 138 lei, in Bacäu 324 lei, bani16, In Covurlui 46 lei bani 90, etc.

114.Prin Incrliri pub/ice, trebue sii intelegem lucärile-executate Inteun scop imediat de interes public de cätrestabilimente publice sau pentru comptul lor.

La toate lucriirile publice gäsim urmátoarele caractere-distinctive

sunt intreprinse de un stabiliment public sau exe-culate In comptul sau

sunt executate intr'un scop de interes general.De ad i rezultä :

www.dacoromanica.ro


al ca lucrarile intreprinse de un judet, de pildä, nuau caracterul de lucräri publice, daca nu au drzpt scopimediat interesul public. De ex. : daca judetul repara orprävalie sau casele de pe o mo§ie, care-i apartin ;

bl caracterul de lucräri publice este independent deideia de domeniu public sau privat. Cu alte cuvinte, lu-

priviloare la un bun din domeniul privat al jude-4ului, pot avea caracterul de lucrciri publice, dacä suntintreprinse inteun scop de interes general, de pildá con-structiunea palatului prefecturii ; viceversa lucräri privi-toare la un bun din domeniul public nu au caracterulde lucrar publice, daca sunt fäcute inteun interes pri-vat, d. ex. lucrärile efectuate sub o cale judeteana pen-tru a aduce apa intr'o proprietate privatä ;

el numai pentru lucräri publice se poate procede laexproprieri pentru cauza de utilitate publich. ; de ad i nurezultà msA ca exproprierea este admisä pentru toate lu-erarile publice, ci numai pentru unele dintr'insele, ara-tate in art. 19 din Constitutie §i in legea de expropiere,adica and lucrärile sunt fäcute pentru cai de comuni-catiune, salubritate publica §i lucrarile de apararea tárii.

Lucriirile publice pot fi executate prin antreprenori<contrat de antrepisä) ; prin regie, cand lucrärile suntexecutate de stabilimentul public ; ele pot fi executate

de un concesionar, and, de pildä, o comuna acordaunui particular concesiunea unei linii de tramvay.

Conform legii comptabilitätii, lucrarile publice se danIn antreprizä prin licitatiune publica ; ele sunt supuseconditiunilor generale de intreprinderi, stabilite prin re-gulamentul din 1 Decembrie 1902. Vom vorbi pe largdespre conditiunile stabilite prin acest regulament inCartea IV, atunci cänd vom vorbi in mod amanuntitdespre lucräri publice 1).

114 bis. Daca adunäm budgetele tuturor judetelor, con-

1) L. Enou, Droil adrninisiralif, vol. I (travaux publics), Paris, 1903Christophle, Travaux publics.

www.dacoromanica.ro

310 PAUL NEGULESCU

statam ca pentru anul budgetar 1900/901 prevederilearätau numai pentru budgetul zecimilorla venituri suma de lei 12.031.247,5iar la cheltuell » 11.228.361,35.cu un excedet deci de lei 803.213,24In acest exercitiu lush' s'au incasat . » 12.580.398,21§i s'a cheltuit o 11.509.362,7Tdeci un excedent de lei 1.070.925.43.adicä incasärile au intrecut prevederilebudgetare cu suma de lei 549.123,62tocmai in anul 1900/901, and criza financiarä era instare acutä. Aceasta se datore§te atat faptului ca veni-turile principale ale judetelor le formeaza zecimile adi-tionale, impozite directe, cari nu prezintä variatiuni a§a.de mari ca acele indirecte, precum §i prin aceeaunele impozite directe au fost märite (cum de pilda pa-tenta prin legea din 23 Decembrie 1899), ceeace a pro-vocat §i o cre§tere a veniturilor zecimilor.

Dintre judete nutnai Braila, Ilfov §i Vla§ca au perceputcate douä zecimi, Covurlui, Mehedinti §i Prahova ate-21/2, Dorohoiu i Boto§ani cate 31/2, adicä au depa§it1/2 maximul preväzut prin legea din 3 Aprilie 1884.(0 asemenea majorare a zecimilor, in cazul and maxi-mul zecimilor nu ar fi de ajuns pentru acoperirea tuturorcheltuelilor obligatorii, se face printr'o lege conform art..72 alin. penult., din legea pentru consiliile judetene),judetul Vaslui a perceput 4 zecimi, iar toate celelaltecate 3 zecimi, cheltuelile Mettle de judete in anul 19,00/901au atins cifra de lei 11.509.362,78, din care lei 11.229.122,45cheltueli obligatorii §i lei 280.240,33 cheltueli facultative.Cheltuelile obligatorii se repartizeaza astfel :plata personalului . lei 3.608.824,9In cari inträ functionarii administratiunilorcentrale (lei 984.987,71), functionarii ser-viciului sanitar judetean (lei 2.320.631,09),ai serviciului penitenciar (lei 129.714,20),etc., plata ma terialului » 3.318.502,49

www.dacoromanica.ro


§i cheltueli diferite lei 4.301.795,04In care anuitatea datoriei judetene inträpentru suma de lei 1.810.727,21.

La budgetul drumurilor, dach adunäm veniturile 0cheltuielile tuturor,judetelor, constatäm pentru exercitiul

Pentru Intretinerea drumurilor judetene, pe laugh chel-tuelile efectuate se mai intrebuinteazä 0 zile de pre-statie. Or, numai In exercitiul 1900/901 se datorà ca zile

Valoarea In bani a acestor zile de prestatie se ureala tifra de 11.899.507. Cele mai multe din aceste zile deprestatie se intrebuinteazh lush pentru §osele vicinale 0comunale, ele pot fi intrebuintate 0 pentru intretinereadrumurilor judetene, ce sträbat teritoriul comunelor (art.5 legea din 13 1unie 1886). .

Dach adunäm budgetele caselor de pensiuni din toatejudetele, constatäm la venituri pentru anul 1900/901, sumade lei 553.713,33, iar la cheltuieli 158.746,39, iar budge-tele spitalelor rurale acuzA, la aceia datä, tifra de lei1.121.690,12 la Incasäri 0 1.047.327,13 ca pläti efectuate.

La 1 Aprilie 1901, datoriile contractate ale judetelor seurcau la suma de lei 19.255.176,95 din care erau reali-zate numai lei 18.243.192,15. Din aceste Imprumuturi, seamortizase la aceastä dath lei 4.926.129,42. Judetul, careare ceA mai mare datorie, este Doljul Cu o sumä de2.385.717 lei, ceeace repartizatä la populatiunea sa de369.043 locuitori, revine la 7 lei 98 bani de fiecare lo-cuitor. Covurluiul are ceA mai micä datorie (7.466 lei),iar judetul Roman nu datore0e nimic1).

1) Toate aceste date sunt luate din lucrarea biuroului statistic de pe

de prestatie numai cu bratele . . . . . 2.212.609 zilezile de prestatie ca 2 vite 1 448 070 »

» » » » 4 » . .. 231.030 »D D » » 6 » 22.923 »

1900/901' Incasäri de lei 6.094.572,82iar pläti » 4.950.310,72deci un excedent de lei 1.163.697,45

www.dacoromanica.ro

lângä ministerul de Interne, silualiunea financiani a judefelor la exer-citille 1896/97 partä la 1900/901.

.312 PAUL NEGULESCU

Credern eá este necesar, inainte de a terminä studiuladministratiunii intereselor regionale, sä arätám §i modulcum este organizará aceastä administraliune in princi-pale state europene.

Prusia este impärtirá in 12 provincii. Principatul deHohenzollern, dependinte astäzi de Prusia, formeaza ocircumscriptiune particularä. Provincia are persoualitatemoralä.

la fiecare provincie, gásim cloud feluri de organe ad-ministrative : unele care reprezintä puterea centrará,tele cärora sunt incredintate numai interesele locale.

Fiecare provincie are o dietä sau adunare reprezen-tativä localä iprovinzial Landtag), un comitet permanenttprovinzialauschuss) compus din 7 pänä la 13 membriiale§i de adunare (dietO), precum §i un director al pro-vinciei (landesdirektor), ales de dieta. Aceste trei organereprezintä interele provinciei.

Puterea centrará este reprezentará prin oberpreizident(pre§edinte superior) numit prin decret regal §1 printr'unconsiliu provincial tprovinzialrathb A§A incát, in pro-vincia prusiana, interesele locale §i interesele puterii cen-trale au fiecare organe distincte.

Membrii dietei sunt ale§i de corpul electoral pentruun period de 6 ani.

Dieta se pronuniä asupra tuturor chestiunilor de in-teres provincial, ea voteazd budgetul provinciei preparatde comitetul provincial, ea poate stabill unele impozitepentru a acopen i cheltuielile provinciei, ea poate faceregulamente.

Linde incheieri ale dietei sunt supuse aprobärii regalemai inainte de a deveni executorii. Tutela administra-tivä este insä mult mai restrOns6 in Prusia decat la noinumai pentru actele de o importantä foarte rnare se cereaprobarea regalä.

www.dacoromanica.ro


Daca dieta omite ca sä tread In budget cheltuelileobligatorii impuse prin lege, pre§edintele superior alprovinciei poate sä le treacä din oliciu. Acest frian func-ionar poate, -printeo deciziune motivatä, sä anuleze In-

cheierile dietei, care ar fi luate In contra legii. In cazulacesta dieta poate face apel la tribunalul superior ad-mi nistra tiv.

Dieta alege_ un comitet compus dinteun pre§edinteun numár de membrii, care variazä in diferite provincii(futre 7-13 membrii). Directorul provinciei este mern-bru de drept al comitetului.

Cornitetul acesta preparä §i executä deciziunile dietei,preparä proiectul de budget pe care II supune dietei,1§i dä avizul asupra afacerilor de interes provincial or_clecdteori guvernul sau prezidentul superior 11 cere.

Directorul provinciei tlandesdirektor), ales de dietä,pentru o perioadä de 10-12 ani, este special Insärcinatcu executarea deciziunilor dietei i comitetului ; sub su-pravegherea comitetului, el are dreptul sä ià parte la §e-tlintele dietei, este membru de drept al cornitetului, re-prezintä provincia inaintea justitiei ; el ordonanteazhplätile In numele provinciei, el este eful functionarilorprovinciei.

Autoritatea centralä este reprezentatä prin pre§edin-tele superior i prin consiliul provincial.

Pre§edintele superior este numit de puterea centrará,el are dreptul a asistà la deliberárile dietei, ale cärei In-cheieri el poa te sä le anuleze In unele cazuri ; are drep-tul de a face regulamente in materie de politie, cu asen-timentul dietei. In cazuri urgente, el are dreptul sä re-glementeze singur, avänd lusa' obligatiunea de a-1 supunedietei spre aprobare in termen de 3 luni dela publicare.

In Anglia, avem comitatul, corespunzätor departamen-tului francez ì judetului nostru, avänd ca §i demsele per-sonalitate moralä. Organizarea comitatului administrativenglez dateazä dela legea din 1888 asupra guvernämän-

www.dacoromanica.ro

314 PAUL NE GULESCU

tului local. Anglia §i tara Galilor sunt Impärtite In 62de comitate administrative.

In flecare comitat, existá un organ, consiliul comita-tului, compus din mai multi membri, ale§i de corpulelectoral §i al caror numär variazä dupa populatiuneacomitatelor.

In afarä de membrii ale§i, consiliut mai cuprinde §iun numar de aldermani (aldermen), reprezintand o treimedin numärul membrilor. Ace§ti aldermani sunt ale§i decätre membrii¡consiliului.

Consilierii ordinari sunt ale§i pentru o perioadä de treiani, iar aldermanii pentru 6 ani, la fiecare trei ani insajumätate dintrin§ii sunt tra§i la sorti §i inlocuiti ca altii.

Atributiunile consiliului comitatului sunt foarte nume-roase ; a§à el are cädere sä intretie drumurile mari caristräbat comitatul, el a mäsuri in materie de salubritatepublica §i poate face regulamente (by-laws), el adminis-treazä §1 ictreline instructia technicä, consiliul comita-tului executä legile §i regulamentele cari tind la unifor-mizarea mäsurilor §i greutätilor, exercitä tutela adminis-trativä, de altfel foarte restransa, asupra actelor unorautoritäti administrative inferioare, cum de pildä consi-Bile parohiale, consiliile de district, etc.

Consiliul comitatului stabile§te in fiecare an budgetulveniturilor §i cheltuelilor. Veniturile principale ale comi-tatului provin din taxe stabilite de consiliul comitatului,din parte din contributiunile percepute de Stat, din ve-niturile proprietätilor comitatului, din imprumuturi.

Operatiunile financiare ale comitatului sunt incredintatecorniletului financiar, numit de consiliul comitatului.Acest comitet ordonanteazä plätile.

In fiecare comitat se AA cate un lord locotenent, re-prezentant al puterii centrale §i care, potrivit unei legidin. 1559, era comandantul militilor din comitat. AstaziIn urma unei legi din 1882, lordul locotenent nu maiare nici o autoritate asupra militilor, cari depind de mi-nisterul de räsboiu (War office), el 1§i nume§te insä 20

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 315.

de ajutoare (deputy-lieutenants), cari de asemenea nu annici o atributiune militara.

Lordul locotenent are pre§identa cornisiunii de pace§i paza arhivelor (cuslos rotulorum). Ca president al co-misiunii de pace, el prezintä regelui candidati pentru func-tiunea de judedtor de pace.

In fiecare comitat se aflä de asemenea cate un §erif(sheriff) numit de rege, dupá recomandarea unei curtiispeciale.

eriful este principalul executor al tribunalelor supe-rioare civile §i criminale, el prepara lista juratilor. Inacela§ timp, el este §i un agent al fiscului.

In afarä de comitat, mai existä ca persoanä moralä,districtul sanitar, insärcinat cu Intretinerea drumurilordin district, cu canalizarea, cu prevenirea boalelor con-tagioase, cu supravegherea locuintelor, a jocurilor §1

distractiunilor publice.Administratiunile acestea locale au atributiuni foarte

largi, tutela administrativa' nu exista decat in mod cntotul exceptional.

Belgia este impartitä in provincii, avand fiecare unconsilitz provincial §i o deputatiune permanentd pentru re-zolvarea intereselor locale. Executorul deciziunilor con-siliului §1 deputatiunii este guvernatorul, care in acela§.timp este §i reprezentantul puterii centrale.

Consiliul provincial, ales de corpul electoral, se com-pune din 41 panä la 87 membrii, dupä populatiuneaprovinciei ; el este chemat sa se pronunte asupra tuturorafacerilor de interes provincial, el nume§te functionariiprovinciali, el face regulamente.

Tutela administrativä este destul de restransä. Numaiactele cele mai importante, cum de pildä budgetul, tm-prumuturile sunt supuse aprobärii regale. GuvernatortaIrish poate sä supue aprobärii regale qi incheierile pri-vitoare la cumparari, schimburi, instreinäri, a caror va-loare depa§e§te 10.000 lei, constructiunile de drumuri,canaluri, a cäror constructiune Intrece 50.000 lei, regu-

www.dacoromanica.ro

316 PAUL NEGULESCU

lamentele provinciale de administratiune interioará §i.ordonantele de politie.

Deliberatiunile consiliului, supuse tutelei, devin execu-torii, dacá, In termen de 40 zile, autoritatea chematá sa-deà aprobarea nu s'a pronuntat.

Deputatiunea sau comisiunea permanentä se compunedin 6 membri ale§i de consiliul provincial pentru unperiod de 4 ani §i reinoibil pentru jumätate la fiecare2 ani, prezidati de guvernatorul provinciei. Ea delibe-reaza asupra tuturor chestiunilor de administratiune zil-nicä a intereselor provinciei, ea aptirä interesele provincieiinaintea justiliei. In intervalul dintre sesiunile consiliului,comisiunea permanentä este chematä sä se pronunte, incazuri urgente, chiar asupra materiilor special rezervateconsiliului.

Guvernatorul este executorul deciziunilor atat ale con-siliului cat §i ale deputaliunii.

In Rusia, provincia (gubernia) are de asemenea perso-nalitate moralá. Un organ deliberant sau consiliu (gubern-skoc zemskoe sobrante) este chemat sä se pronunte asupratuturor chestiunilor de iteres provincial. Toate dispozi-tiunile mate de dansul sunt executate de o comisiuneexecutivä (gubernskaia zemskaia uprava), aleasä de con-siliu. In fine puterea contralä este reprezentata printr'unguverna tor.

Consiliul provincial este compus din 40 pana la 100inembrii, dupä importanta provinciei ; membrii sunt ale§ipe un period de 3 ani de cátre consiliile districtelor pro-vinciei.

Consiliul se pronunta asupra tuturor cestiunilor deinteres provincial, cele mai multe insä din actele salesunt supuse aprobärii guvernatorului sau ministrului deinterne. Guvernatorul are de asemenea dreptul sa sus-pende deciziunile consiliului, chiar executorii, atunci andsocote5te ea sunt contrarii legilor i intereselor Statului ;anularea insä se .pronuntá de Senat lnaintea caruiapoaLe face recurs sau consiliul sau autoritatile centrale.

www.dacoromanica.ro


Comisiunea executivä, compusä dintr'un presedinte sisase membrii alesi de consiliu, din sanul säu, pentru aani, este insärcinatä cu executarea deciziunilor consiliu-lui si cu gestiunea intereselor pecuniare ale provinciei ;ea ordonanteazä plätile de gent in comptul provinciei.Fatä de incheierile comisiunii guvernatorul exercitä de-asemenea atributiuni tutelare.

In Franta,.departamentul constitue o circumscriptiun&autonomä corespunzätoare cu judetul nostru. El are caorgane un corp deliberant, consiliul general, chemat sä.se pronunte asupra chestiunilor de interes departamental,o comisiune departamental& aleasä de consiliu, din skintsäu, si având drept atributiuni de a controlà gestiuncafinanciarä a prefeclului, care, ca si la noi, este repre-zentant si al intereselor generale si al celor locale. Co-misiunea examineazä si proiectul de budget propus deprefect si aratä printeun raport consiliului observatiu-nile sale ; ea Imparte fondurile provenite din amenzi inmaterie de politie corectionald Consiliul general poatesà"-i deä diverse alte insärcinári.

In regulä generalä, deliberatiunile consiliului generalsunt executorii, dacii intr'un termen de 3 luni dela in-chiderea sesiunii, un decret motivat nu a suspendat exe-cutarea (art. 49 de la loi relative aux conseils généraux,du 10 AmIt 1871). Inoportunitatea deciziunii luatä ajungeca sä justifice decretul care o anuleazä. Sunt insä anu-mite cazuri, de altfel foarte numeroase, in care deciziu-nile consiliului general sunt definitive si executorii (acestecazuri sunt enumerate sub art. 46 din legea sus mentio-natä) ; anularea lor poate fi insä cerutä de prefect intermen de 20 zile dela inchiderea sesinnii si numaipentru motiv de exces de putere sau violarea unei legisau regulament de administratiune publicä.

Sunt alte cazuri insd, dar mai putin numeroase, undeincheierea consiliului trebue sä cape te aproba rea autori-tátii superioare, pentru a deveni executorie. In fine, con-

www.dacoromanica.ro

1) Berthélémy, Droil administralif, p. 149 0 urm.

318 PAUL NEGULESCU

siliul poate emite desiderate, poate dà avizuri sau facereclamatiuni 1).

Prefectul este executorul deciziunelor consiliului §1 alecomisiunii departamentale. Toate afacerile trebuesc safie supuse consiliului de cätre prefect, consiliul nu poatedin propria sa initiativä, sä se sesizere de o afacere deinteres local. Prefectul numege toti agentii retribuiti dedepartament ; prefectul este ordonatorul plätilor fäcutede departament ; el indepline§te cu alte cuvinte toateactele vietii sale civile.

Ungaria este impärtitä, din punct de vedere adminis-trativ, In comitate.

In fiecare comitat, gäsim dou5 feluri de autoritäti ad-ministrative : unele care reprezintä puterea central,foispanul sari prefectul, altele cari reprezinta intereselelocale §i anume ; consiliul comitatului, organul deliberantal comitatului §i comitetul de administraliune sau comi-tetal permanent, organul executiv al deciziunilor consiliu-lui, avand in acel timp §i atributiuni contencioase.

Consiliul comitatului se compune din 120-500 membriirand socotiti cate un consilier la 500 locuitori, jumä-tate din mernbrii sunt alqi de corpul electoral, cealaltajumatate se compune din contribuabilii cei mai greuimpu§i. Mandatul de consilier dureazä 6 ani, dar consi-hut se reinoe§te pe jumatate la liecare 3 ani.

Consiliul comitatului numete pe alivan, adeväratul §efal administratiunii din comitat, pe subprefecti (szolgabirol,cari servesc de intermedian i Intre consiliu §i Intre cornune,precum §i mai multi alti functionari ai comitatului.

Consiliul se ocupä §i rezolvä toate chestiunile de intereslocal, el exercitä tutela asupra autoritätilor comunale.

Actele consiliului comitatului In principiu sunt execu-torii, sunt cateva acte insä de o importantä deosebitä §ianume : budgetul, incheierile consiliului, privitoare laInsträinäri sau cumparäri de imobile, la imprumuturi,

www.dacoromanica.ro


la impozite noui, cari au nevoe de aprobarea autorit5tiisuperioare pentru ca sä devie lucrätoare.

Comitetul de administratiune se compune din 5 funcio-nan numiti de consiliu, dintre cari : ali§panul (vice-pre-fect), controlorul municipal, pre§edintele casei orfanale(tribunal tutelar), medicul comitatului, apoi 6 functionarinumiti de rege : foi§panul (sau prefectu)), inspectorulfinanciar, revizorul §colar, arhitectul sau inginerul comi-tatului, procurorul tribunalului §i directorul circumscrip-tiunii telegrafo-postale. Pe laugh ace§tia mai sunt Inch' 10mernbri ale§i tot de consiliul comitatului fail sä aihä ofunctiune specialäi).

Durata mandatului este de 6 ani pentru membrii func-tionari §i de 2 ani pentru ceilalti.

Comitetul are fntinse atributiuni administrative, pe carila noi le gäsim fncredintate prefectului, revizorului §colar,delegatiunii judetene, inginerului, etc ; el executa nu nu-mai deciziunile comitetului, dar chiar §i ordinele delaputerea centrald.

Modul de funcionare al acestui organ este cu totuldeosebit.

Fiecare functionar, §ef de serviciu §i mernbru al co-mitetului, supune comitetului printeun raport afacerileprivitoare la serviciul su §i care intrà in competintacomitetului, iar acesta decide. In contra deciziunilorcomitetului, §efli de servicii pot face apel la ministru.

Fo4panu1 sau prefectul judetului este numit de regedintre membrii familiilor nobile, de ordinar el face partedin camera magnatilor.

Foi§panul are dreptul sä numeascä subaltern', mai alespe cei de ordin politienesc ; el are drept de supraveghereasupra tuturor administratiunilor publice, f5r5 sä aibädreptul de a dà ordine ; poate Irma suspendà executareaorcärui act administrativ facut fie de conslliu, fie de

1) Vezi G. Demombynes, Les constitutions européennes, II, pag. 258,261 ,i urm. ; Vezi D. Nenitescu In Rev. de Drept # Soc., Martie 1904.

www.dacoromanica.ro

320 PAUL NEGULESCU

comitet, fie de orce altä autorilate administrativa dincomitat, cum de pilda aliwanul, revizorul §colar, con-trolorul comunal, inginerul, etc. ; el trebue insii sa rapor-teze ministrului respectiv, care decide.

Alivanul sau vice-prefectul, numit de consiliul comi-tatului, conduce intreaga administratiune a comitatului,el are sub ordinele sale pe protonotar sau directorulprefecturii numit de asemenea de consiliu.

Ora§ele libere regale nu fac parte din comitate, eleau o organizare administrativa deosebitä.

** *

Comparänd organizarea acestor circumscriptiuni admi-nistrative autonome: comitate, departamente sau pro-vincii cu judetele noastre, consta tam :

Ca, In Statele cele mai descentralizatoare ca in An-gla, Prusia §i Ungaria, tutela administrativa (in Anglianumai regulamentele trebuesc aprobate de un secretarde Stat) este foarte limitatä, pe dad vreme la noitutela este incomparabil cu mult mai intinsä deck inFranta, Ora unde se prtstreaza Inca organizarea admi-nistrativa centralizatoare a lui Napoleon, §i unde toatalumea se plänge ca aceastä organizare impiedica orcedesvoltare a unei puternice vieti locale

Ca, In mai toate Statele, puterea centrala nu aredreptul de a anulit actele executorii Mute de organelereprezentative ale acestor circumscriptiuni autonorne,sau dacä are acest drept, el este limitat prin faptul case poate face apel la anumite tribunale, pe card vrernela noi puterea centralä poate anula orce act al consiliuluijudetean, färá posibilitate pentru acesta de a se plängede o anulare injustä ;

Ca, In Anglia, in Prusia, in Ungaria, In Rusia, auto-ritatea centralä are organe deosebite de acelea cari repre-zintä interesele locale, cu alte cuvinte, in aceste täri,nu se gäse§te un functionar cum e la noi §1 In Fran/a,prefectul, care sä confunde In persoana sa §i calitatea

www.dacoromanica.ro


de agent al puterei centrale §i pe aceea de reprezentantal intereselor locale.

116. Ajungand la finele studiului nostru asupra orga-nizatiunii judetene, o observatiune se impune : judetul,creat ca circumscriptiune autonomä la 1864, nu a In-deplinit Intru nirnic sperantele ce se pusese odatä Cuaceastä nouä organizare, ca §i mai Inainte el pare a finumai o subdiviziune teritorialä, pentru care ideia depersonalitate, ce i-a fost acordatä, constitue numai o ri-sipa a banilor contribuabilului §i In acela§ timp o Im-pedicare In mersul afacerilor publice.

Cauzele, pentru care experienta Incercatä In 1864 nua reu§it lntru nimic, sunt numeroase, ele se reduc Insala ideia, ca legiuitorul din 1864, voind sä introducä des-centralizarea administrativä, a acordat judetului numaipersonalitatea moralä, färä sa-i lase nici un drept de de-ciziune propriu ; &and drept organelor, care 11 reprezintä,de a se pronuntà In o multime de cazuri, dar supunändtoate deciziunile acestor organe aprobärii autoritatilorcentrale, a§à luck, In loc ca interesele locale sa poatäfi rezolvate de autoritätile judetene, cum era natural,aceste autoritäti nu pot sä facä decal incheieri cari devinlucrätoare numai In urma aprobärii date dela centru.Intr'un sistem sincer centralizator, autoritátile instituiteIn localitate examineazä §1 raporteazä, autoritatea cen-trala, Insä decide. Inteun sistem a§a zis descentralizator,cum era creat prin legea din 1864, autoritätile localestudiazä §i apoi decid, deciziunea Insä trebue trirnisa au-toritOtii superioare, care de cele mai multeori voe§te sase informeze, care de rnulteori nu are acelea§i idei caorganele reprezentative ale judetului, prin urmare jacaImpedicäri legale, cari opresc ca actiunea administra-tivä sa fie promptä, sau care o paralizeazä cu de-sävär§ire.

Toate modificärile, introduse prin legile din 1866, 1872,1883, 1886 §i 1894, nu au fäcut decat sä lärgeascä foarteputin legäturile cari Incätu§au a§a de strans, incat opreau

P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. II. 21

www.dacoromanica.ro

322 PAUL NEGULESCU

cu desävär§ire dezvoltarea judetului ca circumscriptiuneautonomä.

Totul este de refäcut, dacä voim ca interesele pur lo-cale sa se dezvolte conform moravurilor localnicilor §ipotrivit trebuintelor lor economice, daca voim sä se dez-volte spiritul de initiativä, de perseverentä, de libertate§i interesul pentru binele ob§tesc, daca voim ca judetulsä devie un factor important in dezvoltarea generalä alärii, iar nu un organ inutil, nienit numai ca sä incurcesau sá ingreuneze rezolvarea afacerilor §i iu acela§ timpsä incarce cu aproape 18.000.000 cheltuelile de admini-stratiune.

Douä mari principii, cuceriri ale marei revolutii fran-ceze sunt inscrise in Constitutiunea noasträ libertate §i.egalitate ; moravurile noastre publice §i legile noastreadministrative ne-au inzestrat 'ma cu cloud mari flage-luri centralizarea §i functionarizmul, cari zädärnicescfrumoasele principii constitutionale §i pun o adeväratapiedica la dezvoltarea noastra in toate directiunile.

O reforma serioasa a organizärii judetene ar trebuisa caute mai intaiu sa märeasca mijloacele financiare alejudetului, fArá sä se ingreuneze sarcinile cari apasa asupracontribuabililor. Or, aceasta s'ar puteà face reducandu-sela jumätate cel mult numärul judetelor §i ddndu-se acestorcircumscriptiuni autonome o parte importanta din con-tributiunile directe percepute astäzi de stat In profitu lui.

Arätänd impartirea administrativä a celor mai impor-tante dintre Statele europene, s'a putut vedeà ca acestecircumscriptiuni autonome : comitate, provincii, depar-tamente sunt cu mult mai importante cleat judetelenoastre §i din punctul de vedere al intinderii, dar maiales din punctul de vedere al populatiunii §i prin ur-mare mijloacele pecuniare de cari pot dispune, sunt cumult superioare.

Inteadevär, impärtirea administrativa de astäzi dai-nue§te de multä vreme, de atunci de cänd mijloacelede comunicatiune eran dificile, a§a luck erà necesar ca.

www.dacoromanica.ro


un reprezentant al administratiunii sä fie in contact maiimediat cu ad ministratii ; astázi insä, cu introducerea tele-grafului, telefonului §1 cäilor ferate, autoritatea admi-nistrativä are posibilitatea ca din depärtare sa supra-vegheze §i sä satisfacä nevoile administratilor §i, orde-cdteori nevoia cere, se poate cu u§urinta transporta inorce localitate.

Avem judete foarte mici, mici §i ca intindere §i ca po-pulatiune, cum de pildä, Oltul, Muscel, R.-Särat, Vasluiu,Fálciu, etc., a caror existentä nu poate fi explicard decdtnumai prin respectul traditiunei.

Legea de organizare ar puteà fixa minimum de po-pulatiune al unui district §i atunci acele care nu atingacel minimum sä fie alipite la alte judete.

Cu modal acesta s'ar dà mijloace pecuniare cu muttmai importante judetelor, care ar rämâne, atat prin Taptulca s'ar tumult' numärul contribuabililor cat §i prin eco-nomia importanta atat de personal cdt §i de material, ces'ar realiza prin o atare reformä, §i in acela§ timp s'arda aproape o notra vieatä ora§elor capitale ale nouilordistricte.

S'ar obiecta, poate, de unii, cä o atare reforma ar ne-cesità modificarea articolelor din Constitutiune, unde sevorbe§te de judetele existente. Constitutiunea Irish' prinart. 4 stabile§te tocmai ca teritoriul fiind impärtit in ja-dele, aceste diviziuni pot fi schimbate sau rectificateprinteo lege. In art. 62 §i 70, unde se enumärä judetele,se vorbe§te nurnai de modul de impartire ale /aril incircumscriptiuni electorate. Putem foarte bine sä avemcircumscriptiuni administrative deosebite de cele elec-torate, dupä cum in Anglia avem comitatul electoraldeosebit de cel administrativ.

()data márite judetele, este absolutä nevoe sä se res-trang5 tutela administrativa numai la actele cele maiimportante §1 ar fi bine ca, chiar pentru actele supuseaprobärii puterii centrale, sti se admita dispozitiunea dinlegea belgianä ca, dupä un termen de 40 zile dela corm'.

www.dacoromanica.ro

1) Asupra acestel chestiuni, vezi in Capitolul I din Cartea II-a, nu-zniirul special destinat Consillului de Stat.

324 PAUL NEGULESCU

municarea lor autoritätii Autelare, actele sii devie exe-cutori, daca aceasta autoritate nu s'a pronuntat.

Noi credem, a interesele locale ar trebul sä fie re-prezentate de atre consiliul judetean ea corp delibe-rant §i de delegatiunea judeteanä ca corp executoriu.

Membrii delegatiunii ar puta impärti intre dan§ii di--versele atributiuni §i ILIA fiecare conducerea ate unuiserviciu judetean : drumuri, instructiune profesionalä,omert, agriculturd, industrie, final* salubritate.

0 multime de sarcini noi pot fi date acelor judete,sarcini pe cari ele le-ar indeplini cu mult mai bine decätautoritätile centrale. In adevär, cine ar puta cunoa§temai bine nevoile agricultorilor, comerciantilor §i indus-tria§ilor din o anumitd regiune, deck autoritätile locale?In consecintä ele ar fi mai in másura ca sä le poatä sa-tisface. Consiliul judetean §i delegatiunea ajutati de lumi-nile Camerilor de comer t §i de industrie, precum §i acelor de agricullurcY, cari ar trebui sä existe in fiecaredin aceste judele, ar puta sä ia toate mäsurile necesarepentru dezvoltarea acestor ramuri ale activitätii natio-nale, ar putea institui expozitiuni regionale, ar putea in-finta diverse §coli practice, etc., puterea centralä neavänddeat numai controlul superior asupra mäsurilor luate.

Ceva mai mult, tutela ar trebui chiar sä devie juris-dictionala in sensul ca consiliul judetean sä poatä apelÊtinaintea unui tribunal superior in contra refuzului auto-ritätii centrale de a-i dà aprobarea necesard, refuz carear putea sä impiedice judetul de a luà unele mäsurifoarte necesare.

Legea din 1 Iulie 1905, and in aderea Curtii de Ca-sage dreptul de a judeca §i anula actele administrativede autoritate, atuncea and ele ar vätäma dreptul unuiparticular, acest recurs ar trebui intins §i in favoareajudetelor §i comunelor in contra unui refuz de aprobarenejustificat, pe care l'ar da o autoritate tutelarä 1).

www.dacoromanica.ro


Corpul electoral ar trebut de asemenea márit. Nu sepoate intelege de ce atunci and e vorba de a se alegemembrii unui organ administrativ, cärora le este interzisde a face manifestäri politice, sä fie chemat aleagiicorpul electoral pentru camera, organ cu desavar§irepolitic.

Ar trebut sä existe, ca §i pentru comune, numai douá.colegii cu multmai largi decat cele actuale.

In prima editiune a acestei lucräri, apärute la 'nee-putul anului 1904 ne arätam dorinta ca, de oarece con-siliile judetene sunt menite sä satisfaca nevoi economice,neavand caracter politic nu se intelege de ce este nevoesä se facä alegeri judetene generale. Un consiliu fiind di-zolvat §i procedandu-se la noua alegere, noul consiliuar trebui sä functioneze o perioadä de patru ani, zi-ceam noi, lar nu numai pana la complectar ea perio_ului de patru ani Inceput de fostul consiliu In urmaalegerilor generale. Cu modul acesta s'ar inläturà ornultime de neajunsuri §i s'ar hid orce caracter politic,acestor alegeri.

Aceastä reforma, cerutä de noi, a fost sävar§itä prinlegea din 1905, care a modficat legea pentru consiliilejudetene in sensul cerut.

Ar trebul apoi separate cu Ingrijire chestiunile de in-teres general de cele de interes local, cel dintaiu sä fieincredintate la functionari numiti de puterea centralä §idirect dependinti de dansa cele de al doilea sa fie atri-buite organelor reprezentative ale judetului, alese de cor-pul electoral. Am arätat deja In mai multe randuri in-convenientul, ce prezintä ca prefectul sä fie In acela§ timp

agent al puterei centrale §i reprezentant al intere-selor locale 1), §i am väzut eh' in mai toate statele euro-pene, acest principia este admis, 11 gäsim In Anglia, InPrusia, In Ungaria, pana chiar §i in Rusia.

1) Vezl In Capitolul despre centralizare, ultimul paragrat

www.dacoromanica.ro

326 PAUL NEGULESCU

In asemenea conditiuni, având resurse Insemnate §iorgane locale ca largi atributiuni, este u§or de intelesdezvoltarea considerabilä pe care ar lua-o judetelenoastre.

Prefectul fijad reprezentantul guvernului In judet,top agentii puterei centrale, In gall de comandantiimilitari §i reprezentantii bisericei, ar trebui pu§i subdirecta sa supraveghere. Prin aceasta s'ar realiztl o im-portanta economie de material §i In acela§ timp toti ace§tidiver§i functionari având o directiune unitara §i toateordinele fijad trimise dela centra prin PrefecturA actiuneaadministrativa ar fi coordonata, pe card vreme astaziinginerul, dependinte de Ministerul de Iticrari publice arp uteä primi un ordin care ar jigni serviciurile telegrafo-pos tale dependinte de Ministerul de interne. Acela§ lucrus'ar putea spune de revizorul §colar, administratorulfinanciar. Toate aceste serviciuri ar constitui atätea bi-rouri ale Prefecturii, prefectul având supravegherea §idirectiunea generalä asupra lor, In calitatea sa de repre-zentant al Intregului guvern.

Bibliografie.Lucreiri generale: Dufour, Traité généralde droit administratif appliqué, I §i IV, Paris 1868-70;Simonet, Traité de droll public et administratif edit. IV,Paris 1902, p. 645 §i urm. ; De Fooz, Le droit admi-nistratif belge, IV, p. 239 §i urm. ; Batbie, Traité théo-ripe et pratique de droit public et administratif, V, No.45 §i urm. ; Béquet, Dupré et Laferrière, Répertoire dedroit administratif cuvant département ; C. G. Dissescu,Curs de drept public romtln, III; A. Giron, Droll admi-nistratif de la Belgique; a II-a editiune, tom. I; Ducrocq,Cours de drott adtninistratif, a 6-a ed., vol. I, No. 5558, II-lea, No. 1340-1363; Hauriou, Précis de droitadministrati f; G. Demombynes, Les constitutions euro-péennes, 2 vol. In 80, Paris, 1883; Berthélémy, Droitadministratif.

www.dacoromanica.ro


Lucreiri speciale : Allard, De la personnalité civile dudépartement, 1885; Edward Jenks, Essai sur le gouver-nement local en Angleterre, Paris, 1902; Henri le Brun,Essai de &centralisation politique et administrative,Paris, 1902; M. Kovalewski, Institutions politiques de laRussie, Paris, 1903, pag. 255 §i urm. ; D. Nenitescu InRevista de drept fi sociologie, Martie 1904.

www.dacoromanica.ro

CA PITOLUL III.

Administratiunea comunall.

118. Comuna. 119. Organizarea comunel romane. 120. Oraqele ro-mane in Dacia. 121. Organizarea comunali in evul medita inoccidentul Europei. 122. Organizarea comunala la noi pina insecolul XIX. 123. Modificirile Introduse de regulamentul or-ganic. 124. Economia legii din anul 1864. 125. Diferitele legiulterioare fji proiecte de reforma. 126. Comuna urbana, con-sillul comunal, cornpozitia lui.-127. Primarul, ajutor de primar.128. Atributiunile connsiliulul comunal. 129. Atributiunileprimarului ca reprezentant al intereselor locale. 130. Atributin-nile primarului ca agent al guvernului. 131. Comuna rurali,organizarea ei. 132. Asociatiunlle de comune. 133. Cercu-comunal. 134. Inspectorul comunal. 135. Actele consillului co-munal,.136. Concesinne, natura el juridici. 137. Budgetul co-munei ; taxe §I impozite comunale. 138. Datorille comunelor.Dreptul creditorilor de a urmäri averea comunei. 138 bis. Pre-scriptiune speciali ; intrerupere. 139. Actele primarului, 140Starea financiará a comunelor. 141. Domeniul comunal. 142.Legislatiune comparatii. 143. Reforme necesare.

118. Studiind evolutiunea societätilor omene§ti, cons-tatäm cä, la Inceput, In societätile primitive, oameniiträiesc din vânätoare §i din pescuit, ei consumä Mil säproducä nimic. Este un progres dejà cánd, prin dome s-ticatiunea aninaalelor, ei ajung sá" se ocupe cu pästoria §iIn fine, adevärata civilizatiune nu incepe sá aparä 4:leca

www.dacoromanica.ro


inteun stadiu ulterior, atunci and oamenii se dedau lalucrärile agricole.

Este u§or de inteles, a, atäta limp at oamenii duco vieatä nomad5, este imposibil s5 se formeze grupärinumeroase, din cauzä c5 alimentele sunt rare §i greude procurat.

Numai cand oamenii ajung sä se ocupe de lucrareaampului, atunci apar asemenea aglomeratiuni, asemeneagrup5ri importante, stabilite in mod permanent tntr'oanumitä localitate ; numai atunci incepe sä apar5 ideiade comunä sau ideia de stat, aci Ora atunci nu putemava cleat triburi nomade.

La inceput se formeazä cetätile, municipile §i atunciideia de stat se confund5 cu ideia de comunä : fiecarecetate formând un mic stat. Mai tätziu o cetate cucere§tepe celelalte §i atunci avem ideia de stat separat5 deacea de comun5.

Astäzi, comuna, in organizarea general5 a statului, neapare ca o circumscriptiune teritoria15, locuitä de maimulte familii, intre care existä raporturi de veciuätate ;circunascriptiune dotatä cu o oarecare autonomie intru-at are dreptul, ca, prin mandatarii ei, sä gireze o sumäde interese locale.

119. Printre institutiunile administrative romane, re-gimul municipal ocup5 unul din primele locuri prin or-ganizatiunea sa a§à de bine intocmitä. Se poate spunechiar, c5 Roma, care a cucerit lumea prin puterea ar-melor, §i-a asigurat lini§tita sa stäpânire prin regimulmunicipal.

In acest scop, Romanii suprimarä cu ingrijire vechilediviziuni ca popoare, triburi sau natiuni, §i silir5 popu-latiunile räspändite sä se grupeze in circumscriptiuni ur-bane. Prin acest mijloc, guvernatorul provinciei putasä controleze §i sä supravegbeze, in mod eficace, pe nu-mero§ii supu§i ai imperiului, dar, in acela§ timp, li se.d5deà o libertate foarte largä in rezolvarea afacerilor

www.dacoromanica.ro

Paul Negulescu, Histoire du droit et des institutions de la RoumanieI, pag. 85.

De re municipali Romanorum, Stuttgart, 1801.Giraud, Les tables de Malaca et de Salpensa, 1851; La tez mala-

citana, 1868.Mommsen in Ephemeris epigraphica, II, pag. 105-107 si 221-232;

Giraud, Les bronzes d'Ossuna ; Les nouveaux bronzes d' Ossuna.Atributiunile adunfirii popnlare erau destul de marl la finele se-

colului I al erel crestine: ea fiind ehematit et aleagi pe magistratii mu-nicipali. Aceste atribniluni tree InsA la senatul municipal In timpul luiPaul (Dig. 50, 2, 7, 2) si Ulpian (Dig. 49, 5, 1, 3 0 4).

330 PAUL NEGULESCU

comunale 1), permitändu-le de a incredintà paza intere-selor lor civile §i religioase, unor magistrati ale§i.

Regimul municipal roman a format obiectul unui marenumär de lucräri juridice §i istorice. Trebue sa citämmai intäi cercetárile lui Roth 2) §i ale lui Savigny, care,in opera sa capitala Istoria dreptului roman In evul me-diu, ne dä o expunere sumará dar savanta a chestiunei,apoi Zumpt, care in cunoscuta sa opera Commentationesepigraphicae (1850, I), aruncä o adevaratä luminä asupraacestei institutiuni.

Aceste studii au intrat inteo nouä fazä in urma desco-peririi faimoaselor legi Salpensana §i Malacitana, caresunt fragmente de constitutiuni municipale acordate deimpäratul Domilian municipielor Salpensa §i Malaga inSpania 8).

In 1871 s'a descoperit tot in Spania, o placä de bronzCu inscriptiune fragmentará : erau fragmente din consti-tutia municipalä a cetiltii Urso din Betica, numitä coloniaGenetiva Julia 4). In fine in 1895, s'a descoperit la Tarento placa de bronz cu o inscriptiune din al VII-lea secolal Republicei §i care coprinde un mic fragment dintr'oasemenea earth' municipalä.

In fiecare municipiu, gäsim o adunare popularä 8) unsenat municipal (ordo decurionum, senatus) §i magistra-turi avänd acelea§i denominatiuni ca §i cele din Roma.

Alegatorii impartiti, din. punctul de vedere topograficIn comitii sau triburi, sau cum am zice astazi in bi-

www.dacoromanica.ro


'rouri electorale, procedau la alegerea magistratilor §i laaceia a senatorilor in municipii. Legea rnalacitanäaratä cä se urma o procedurä electoralä similarä cuaceia ce am avut §i pand in 1933.

Pentru a ne face o ideie despre alegerile din munici-piile romane, nu avem decat sä consultäm märeata operäpublicatä sub auspiciile Academiei din Berlin, corpusinscriptionum latinarum, care in al patrulea volum pu-blicä inscriptiunile din ora§ul Pompei. Pe ziduri sau pecoloanele de marmorä din acest luxos ora, se observänumeroase inscriptiuni : aproape toate sunt reclame elec-torale 2). Aà intr'o inscriptiune, vedem cä corporatiuneaargintarilor recomanda candidatura bogatului CuspiusPansa Intr'alta, ce s'ar crede din zilele noastre, agri-cultorii recomandä §i sprijinä candidatura lui M. Casse-lius Marcellus4).

Senatul municipal, compus din fo§tii magistrati §i dinmetnbrii ale§i delibera asupra afacerilor municipale ;el reprezinta municipiul, persoanä moralä 6) ; el puteàsä stabileascä zile de prestatie pentru intretinerea dru-murilor vicinale 9, etc.

Ordo decurionum constituia organul deliberant al co-munei, duumviri erau chemati sä execute deciziunile

Lex malacilana, cap. 55-57 publicatli in Corpus inscriptionum la-tinarum (In prescurtare C. I. L). II, peg. 256 si In Girard, Texles dedroit romain, a ll-a editle, pag. 102. Vezi Mommsen et Marquardt, Les-anliquités romains, VIII, pag. 195 si in urm.

Willems, Les élections municipales cl Pompli, Parls, 1887, pag. 3 siurm. ; I. Kalinderu, Vieafa municipalcl la Pompei, Rucuresti, 1890.

C. I. L. IV, No. 710.C. I. L. IV, No. 490.Ciitre finele secolului al II-lea al erei crestine, senatul municipal se-

complectit prin cooptatie (Dig. 50, 2, 6, 5). Cp. Fronto, Epist. ad. ami-cum, II. 7, pag. 19, editia Nober.

Vezi Florentinus In Digeste 46, 1, 22. Municipiul nu avei Ina per-sonalitatea complectii astfel cum o concepem astizi. Vezi Jullian. Les.transformations politiques de l' Italic sous les empereurs romains. (Biblio-thèque des écoles fransais de Rome et d'Athènes, fase. 37), pag. 97-99.

Lex Coloniae Genelluae, cap. 98.

www.dacoromanica.ro

Willeins, Droit public romain, a V-a editie, p. 545; Boussuge,Organisation judiciaire des Wiles dans l'empire romain, Lyon, 1878;Mommsen, Droit public romain, VI, 2, pag. 465; Houdoy, De la con-dition el de l'administsation des Wiles chez les Romains, 1875.

Lex malacitana cap. 60, vez! In Dictionnaire des antigun& de Saglioet Daremberg articolul cautio.

Dig. 50, 1, 2, pr.Dig. 50, 8, 12, 9, 8; Lez Salpensana, cap. 27.Ptolomeu III, 8, 4. (Editia Carolus Millier, Paris 1883).Tabula peutingeriani este o hartA geograficA a lumei vechi, repro-

332 PAUL NEGULESCU

adunärii. Acesti magistrati eran atesi pentru un periodde un an de catre adunarea poporului, ei erau magistratiimunicipali cei mai 1nalti, având atributiuni administra-tive si judecätoresti, de aceea se intitulan duumviri juredicundo.

In afarä de duumviri, se mai gäseau ca magistrati co-munali edilii cari aveau ca principalä Yndatorireacea de a Ingriji ca stradele sä fie curate si bine intre-tinute, precum i questorii iquaestores) insärcinati cuadministratiunea casei comunale, adicä niste casieri co-munali.

Top magistratii municipali eran responsabili de ges-tiunea lor fatá de municipiu i cateodatä fatä de par-ticulari.

De aceea, Inainte de a intrà in functiune, ei trebuiausä deä cautiune, pecuniam communem salaam !ores).Ei aveau o responsabilitate foarte mare, fiind tinuti deculpa levis in abstractos).

Era de regulä la Romani ca toate magistraturile ordi-flare sä fie colegiale. Astfel vedem 2 magistrati, admi-nistratori superiori ai comunei, duumviri jure dicundo,2 edili si 2 questori. Orce magistrat aveä jus interces-sionnis fatä de colegul säu, adicä dreptul de a-1 opri säfacä un anumit act 4).

120. Dacia romanä coprindea un foarte mare numärde orase. Geograful Ptolomeu ne enumär5 40 printre celemai importante, izt7,-2.,iirspat 5). Dacä consultäm de ase-menea tabula peutingeriancls), constatäm marele num5r

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DRUT ADMINISTRAT1V 333

de drumuri, cari strabateau in toate direcliunile aceastaprovincie, legänd Intre dänsele diversele oray.

Nu vom face o enumerare a tuturor oraylor, vomaratà numai câtevi dintre cele mai importante, IncepändCu capitala provinciei.

Sarrnizegetusa (astäzi Gradi§te in Transilvania), erao colonie civium romanorum. Numele säu oficial eraColonia Ulpia Traían z Dacica Sarmizegetusa.

Inainte de cucerirea romana, ea erà capitala rega-tului dac. Dup5 räsboi, In locul ora§ului, Romanii con-struirä o alth cetate. Cetätenii romani furà adu§i dintoate pärtile imperiului, li se Impärti p5m5nturi §i co-Ionia fù astfel fondata 2). Pentru a atrage cat maimultä populatie, se acord5 ora§ului jus Wiliam 3). Invirtutea acestui drept, ora§ul era considerat ca §i cumar fi fost in Italia, prin urmare se putea dobandi a-supra pamânturilor coprinse in teritoriul säu proprie-tatea depliná, dominium ex jure Quiritium §i se pu-

dusk dupil originalul Meta in timpul impAratului Alexandru Sever (anti222-235 p. Chr.). Ea poarti numele de tabula peutingeriank dupl in-viitatul, din al XVI-lea veac, Conrad Peutinger, care a filcut-o cunoscutipentru prima °ark. Edinunea ceh mal bunk este aceii a lul ErnestDesjardins, La table de Peutinger d'après l'original conservi d IlennetParis 1869--1874, in folio.

In aceastä hartä se aratä drumurile, orasele, stanunile militare maiImportante, precum si indicanunea distantelor in mile (2000 pasi).

Se giisesc uneorl lecturi diferite ca Zermiegete (Orelli, Inscriptionumlatinarum amplissima cohecho), 3527), in tabula peutingerinaii, gisim.Sarmategle, lar la geograful Ravenat, Sarmazege.

C. L L. III, 1443. Scaurianus, legat propretor, a condus pe colonl.Dig. 50, 15, 1, 9.In provincii nu se puteh dobändi proprietatea complecti, plena io

re potestas. Statul roman exit considerat di are dominium cminens asnpraacestor pärninturi provinciale. Statul erh considerat ca adeväratul pro-prIetar, ceilaln, adicil proprietarii de fapt erau consideran ca niste po-sesori. Galas, inst. 2, 7, ne spune : in eo solo (provinciali) dominion? po-puli Romani eat yet Caesaris, nos wheni possesionem tantum el usumfroc-tum habere videmur.

PArninturile provinciale erau supuse impozitului, pe citä vreme agerromanus eat scutit. Prin acordarea luí jus italic= un pämânt provincial,

www.dacoromanica.ro

334 PAUL NEGULESCU

teau intrebuintà modurile de dobandire admise de drep-tul civil 1).

La Sa rmizegetusa se intrunea adunarea provincialá 2)a celor trei Dacii (trium Daciarum 3) §i preo tul provin-ciei, sacerdos arae Auqusti, sacerdos provinciae 4) 1§i aveaad t re§edinta lui. Cänd Dacia fu it-11011llä in dou5 pärtiDacia superioarä §i Dacia inferioarä 5), acest ora' fii atri-buit Daciei superioare 6) ; iar, and, mai tärziu, sub MarcuAureliu, aceastä provincie ft.1 impärlitä in trei subdivi-

erà deci scutit de impozit si deveneh susceptibil de proprietate quintará.VezI asupra acestor chestiuni P. Girard, Manuel de droit romain (l-aeditie), p. 341; Lene, Das ediclum perpetuum, 1883, p. 148; C. Appleton)Histoire de la propriété prétorienne el de l'action publicienne (Paris, 1889,I, p. 96; Audibert In Nouvelle Revue hislorigue de droit franpis et&ranger, 1890, p. 277. Aproape acelas lucru ghsim gi in vechiul dreptromiinesc, vezi P. Negulescu, Cerceleiri asupra originei dreptului consue-tudinar romd n in Fragmente juridice, Buc. 1905.

Jus italicum aveh un caracter real. El procurh cu toate acesteaunele avantagii personale : locuitorii oragelor avänd drept italic, erauconsiderall ca Sind italieni si prin urmare li se aplick legea Furia desponsu (Gaius, inst. III, 122, 123), ei aveau jus liberorum numai pentru4 civil. Asupra lui jus italicum se pote consulti: Savigny, Ueber das jusHallam In Zeilschrift fiir geschichtliche Rechtivissenschaft V, p. 212 si 4i3si in Vermische Schriften I, 29; Pellet in analiza lucrärii lui Savigny, Sur lesystéme des impdts chez les Romains dr temps des Empereurs In revistaThémis X 260; Ortolan, Histoire de la legislation romaine edit. din 1880,revilzuth de Labbé, p. 321 ; Willems, Le droil public romain a IV-a ed.,p. b18; Houdoy, Le droll municipal romain, 1876, p. 340-350 ; Accarias,Précis de droil romain I, p. 489 ; Garsonnet, Histoire des locations per-péluelles el des baux et longue durée, 1879, p. 143; Beaudouin, Elude surle jus italicum in Nouvelle Revue historigue de Droit, 1881, p. 145.

Mourlot, Essai sur l'histoire de l' Augustalité dans l'empire romain, 1895peg. 18 si urm. (Bibl. de l'école des hautes etudes); Mommsen et Mar-quardt, Mannuel des antiguités romaines, XIII, pag 298; Boissler, Le re-ligion romaine d'Auguste aux Antonius, Paris, 1874, I, pag. 180 o urm.;P. Negulescu, Histoire du droit el des institutions de la Roumanie, I, (pé..riode daco-romaine) pag. 164 el urm.

C. I. L. III, 1454.C. I. L. III, 1209, 1433, 1509.P. Negulescu, op. cit., pag. 52; C. I. L., III, peg. 876, vezi o No. 753.C. J. L., III, 753 si pag. 229.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT' ADMINISTRAT1V 335

ziuni administrative 1), ea fäca parte din Dacia Apu-lensis 2),

Sarmizegetusa erà un ora' de mare importan15, desprecare gäsim o multime de mentiuni atat in inscripliuni

§i. in autorii dupfi acele timpuriApulum 4) (astäzi Alba-Julia) este un ora § care a jucat

mare rol In istoria Daciei. Istoria acestui ora § este legatäde istoria legiunii a XIII-a gemina, care §i-a avut lagfirulsu castrele, In tot timpul dominatiunii romane, in a-ceastä localitate 5).

In timpul domniei lui Traian nu existà In aceastä lo-calitate decAt un cätun, canabae, coprinzand mai multebarace de negustori, cari veniserä sä se instaleze In ve-cinätatea castrelor 6).

In scurtä vreme, Apulum deveni un ora § important.Inscriptiunile epigrafice ne permit sä-i urmárim dezvol-tarea. In 158 p. Chr. se fäcurä lucrärile necesare pentruaducerea apei in orar); In anul 161, legiunea XII, ge-

P. Neguiescu, op. cit., pag. 62.C. I. L., III, 1500.Asupra Sarmizegetusel se poate consultit In afarii de inscriptinnile

din Corpus inscriptionum talinarum, König, Sarmizegetusa, Deva 1886;I. Bogdan, Sarmizegeluza, Iasi (tea)

In ceeace priveste numele de Sarmizegetusa, Niebuhr, Vorträge fiberalte Geschichte, Ill, pag. 301, 150 ai Grimm, Geschichte der deutschenSprache, I, 209, cred al provine din reunirea numelor de SarmatiGeti, ceeace ar probk dupi dânsii, o alianti Intre cele 2 popoare. Oragular fi fost Intemelat pentru a o comemorh.

Asupra orwlui Apulum, se poate consulth in afari de Corpus,Kiepert, Lehrbuch der alle Geogr., Berlin, 1878, pag. 836 ; Forbiger,Handbuch der &le Geogr. von Europa, Hamburg, 1877, pag. 759; Ma-nert, Res Traiani, peg. 79 ; Katancsich, Istri accolae, II, pag. 293; Goos,Die rein]. Lagersladt Apulum (Program des evang. gymnas. in Schissisnrg);Ruggiero, Dizionario epigrafieo di antichila romane cuvintul Apulum.

C. 1. L., III, 1004.C. I. I.., III, 1093, 1214, 1100. Din latinescul canaba s'a Rent fran-

cezul cabane.C. I. L., III, 1061.

www.dacoromanica.ro

C. I. L., II!, 1171.C. I. L., III, 1128.Paul Negulescu, Histoire du droll et des institutions de la Roumanie

I, pag. 52; C. I. L., III, 1464, 1456, 6054, VI, 1449, IX 5439.Dig. 50, 15, 1, 9.!C. I. L., III, 1051, 1083, 975, 984, 1217, etc.C. I. L , III, 1174.Héron de Villefosse et Thédenat, Cachets d'oculisles romains,1882 ;,

C. I. L., III. 1636.

336 PAUL NEGULESCU

mina fäcù mari lucräri de utilitate publia 1); la aceindatä se descoperirä In vecinätate importante mine defier, care Incepurä a fi exploatate. In fine, la aceia§ epocii,sub domnia lui Marcu-Aureliu, Apulum prim' numelede municipiu, inscriptiunile fl numesc municipium Au-relium Apulum 2).

Cätre anul 168, §tim cä Dacia a fost impärtitä in treicircumscriptiuni administrative : Dacia Malvensis, Apu-lensis §i Po rolissensis 8). Apulum deveni capitala provin-ciei Dacia apulensis. Aci era re§edinta procuratorului,tot ad i era §i cartierul general al legatului legiunii aXIII-ea geminä.

Inainte de Septimiu Sever, ora§ul a fost ridicat la rangulde colonie §i i s'a acordat jus italicum 4).

In ora§ele romane, meseria§ii erau organizati in cor-poratiuni sau bresle (collegia). In Apulum gäsim o im-portantä corporatiune a tamplarilor, zidarilor §i dulghe-rilor (collegium fabrum) . Acest colegiu erA foarte puter-nic, oamenii cei mai influenti din ora § ii acordau patro-nagiu lor 5). 0 altä corporatiune, de asemenea importantä,este aceia a croitorilor 2).

La Apulum, s'au gäsit §i pecetii de doctori oculi§ti,ceeace ne probeazä cä Apulum era un ora § deja de omare importanta pentru a avea speciali§ti, medici oca-la rii 7). tini In adevär ca remediile oculi§tilor erau Inmici pachete patrate semnate prin aplicarea unei pecetii.Pecetiile acestea sunt de piaträ §i mentioneazä numeleoculistului, proprietätile §i compoziliunea remediului §imodul de a se servi.

www.dacoromanica.ro


Un alt ora important este Napoca (astäzi Klausen-burg, Cluj), care In timpul lui Ulpian era o colonie avânddrept italic O. Ea este citatä de Ptolomeu 2) §i se gäse5tementionat In tabla peutingerianä. Napoca a fost fondatäca municipiu de Traian, avem proba trite° inscriptie depe un stalp miliars) ; ea este ridicatä ca colonie de cätreMaten Aureliu : gäsim trite° inscriptie col(onia) Aur(elia)N(apoca). 4).

Dintr'o inscriptiune, vedern cá la Napoca exista uncolegiu sau corporatiune de Asiatici, collegium Asiano-rum 6) §i un alt colegiu de Galatae consistentes. Din exis.tenfa acestor colegii, Mommsen conchide cä Napoca erapopulatä de Asiatici : tunde iam intelligitur colonos illosa Traiano magna ex parte accitos esse ex Asia Asia-nisque eum atribuisse Napocam» 6).

Mie mi se pare c5 concluziunea la care ajunge Mom-msen este eronatä. Inscriptiunea probeazä numai cä, inanul 235, se aflau in Napoca locuitori originari din Asia,dar taptul chiar cä ei forman un colegiu probeazä cä einu eran numero§i, ei se simtiau oarecum streini In mij-locul celorlalti locuitori veniti din alte provincii, cu altemoravuri §i din aceastä cauzä ei cäutau sä stabileasaintre dän§ii legäturi mai strAnse 7).

Potaissa sau Patavissa (astäzi Torda) exista deja Intimput lui Traian, dar depindea de Napoca dupä cumse vede dintr'o inscriptiune, unde este numitä PotaissaNapocae 8). Ea a fost ridicatä la rangul de municipiu de

Dig. 50, 15, 1, 9.Ptolom. 3. 8, 7.C. I. L., III, 1627.C. I. L., III, 7726; VI 269.

b) C. I. L. III, 870. Cuvintul Spirarches ce gäsim In aceastä inscriptieInsemneazi seful, prezicientul colegiului.

Corpus inscriplionum lalinarum (C. I. L.) III pag. 169.Paul Negulescu, Histoire du droll el des institutions de la Romanie,

Paris, 1898, I, p. 161.C. I. L. III, 1627.

P. Negulesca. Tratat de Drept Administrativ ed 11. 22

www.dacoromanica.ro

C. I. L. III, 7689 (supliment).Dig. 50, 15, 1, 9.Dui:di Pfitzner, Geschichle der r5mischen Kaiserlegionen, pag. 163

si 239, aceastA legiune ar 11 fost In Dacia Ina din timpul lui Traian.Noi credem Iasi cà ea a limit Garnizona in Moesia inferloarA. Docu-mentele pe care ne intemeliim sunt 2 tablete de marmot% (C. I. L. VI,1, 3492) nade sunt inscrise numele tuturor legiunilor din imperiu. Or-dinea urmati in enumerare este ces geograficA incepiind cu Bretania.Leg. V maced. este asezatA Intre legiunile XI chtudia si I-a Italica, am-bete din Moesia inferioarit, Pe lAngft acestea s'au &sit numeroase in-scriptiuni la Troesmis (Iglita In Dobrogea) relativ la aceastä legiune.(In aceastä din urmft localitate, probabil, se &eau castrele legiunii a V-apA.nä In timpul lui Marc Aurel).

Inscriptiunile de pre cele douA tablete sunt anterioare lui Sever, cAcinumele legiunilor create de dinsul sunt adiogate la urmil.

C. I. L., III, 1464.C. I. L 111, 836.C. I. L. III, p. 1018 (33 ad. n. 1581.Cecace din nenorocire nu se mai poate constath pe piatrA, care e

foarte deterioratä de intemperii, filad tinuta firA nici un adipost Indina publici din T.-Severin.

338 PAUL NEGULESCU

Septimiu Sever 1), cai-e i-a concedat §i jus italicum, dupacum ne spune Ulpian 2).

In acest ora, era re§edinta legiunei a V macedonica,care a fost adusä in Dacia In timpul lui Maven Aureliu 8).

Porolissurn (astäzi Moigrad) mentionat in tabla peutin-gerianä era capitala Daciei Porolissensis 4).

Acest ora § n'a jucat niciodata un rol important. Eràun mic ora§ de provincie, care a fost repede intrecut Inimportanlä de Napoca. Cu toate acestea avea un amfi-teatru §i inch' din primele timpuri ale cucerirei romane,cad in 157 sub Antoniu Piul, acest amfiteatru a fost re-fäcut, amphitheatrum dilapsum vetustate denuo fecit 5).

Drobeta (astäzi Turnu-Severin) poartä Intr'o inscrip-thine numele de municipium Flavium Hadriard Drobela 6).Dacä lectura Flaviurn este exacta 7), municipiul arfondat de un imparat din dinastia flavica, ceeace ne-arproba cä dominatiunea romaná' se intindea Inca dinaceastä epocä pe tärmul slang al Dunärii.

www.dacoromanica.ro


Drobeta era unul din ora§ele cele mai infloritoare aieDaciei malvense (Oltenia de astäzi).

Romula (astäzi Re§ca laugh' Caracal) era un municipiuinch din timpul lui Marcu Aureliu 1). trite° inscriptiunedin timpul lui Filip Arabul ea ,este numitä colonia sua2).

Malva (poate Celei) era capitala provinciei Dacia mal-vensis. Pana astäzi nu s'a putut stabili cu fireciziuneunde era situat acest ora. Malva era o colonie 3), ea erare§edinta procuratorului.

In Dacia, mai gäsim Inca unora§ Zerna (astäzi Or§ova),oare avea, dupä cum ne spune Ulpian4), jus iialicum.

121. In timpul evului mediu, constatam in Europaoccidentalä o organizare socialo-politicä deosebita, cu-noscutä sub numele de sistem feodal.

Caracteristica gruparei feodale este feudum (fr. fief).Un proprietar concedeaza un asernenea feudum, adicä

un parnant, unei persoane. Concedantul ià numele desenior, beneficiarul acela de vasal. mire aceste douäpersoane intervine un contract sui generis. Vasalul pro-mite seniorului fidelitate i sprijin ordechteori seniorul ar-cere ; el se obligä sä se supue justitiei seniorului i sh-1ajute chiar bäne§te ordecateori acesta ar avea nevoe.

Seniorul din partea sa datore§te vasalului protectiune,fidelitate §i justitie.

Intr'o societate, ca cek feudalä, in care statul nu pu-tea sa asigure indivizilor protectiunea drepturilor lor §iIn care talionul aparea ca singurul mijloc de apärarecontra arbitrarului §i al violentei, este foarte natural ca.cineva sä nu caute sA traiasca izolat. Toti oarnenii bo-

C. L L. III, 7429: ab ordine rnunicipi Romulensium. Cp. ¡riser. no. 753.C. L L. Ilf, 8031 (supliment) Acee*th inserIptiune ne probeazi

cà orasul fusese fortificat, circuit= muri manu nulilari a solo fecerunl.C. 1. L. III, p. 893, dipl. LI. : colonia Malvese ex Dacia. Tomaschek

.credo, ca cuvantul Malva deriva dintr'un radical dacic, care a dat inromaneste cuvantul mal, In albanezi rnalj §i el explici cuvantul mal-vensis prin ripensis Zeischrifi far tisterr. Gymnas. 1872, pag. 111 si urm.

Dig. 50, 15, 1, 9.

www.dacoromanica.ro

340 PAUL NEGULESCU

gati §i puternici grupeazä imprejurul lor o multime devasali.

Mari seniori exercitau atributiuni de suveranitate,avand dreptul pe mo§iile lar de a avea armatä, de adistribui justitie, de a stabill impozite.

Pe langa seniori §i vasali, cari sunt nobili, mai gäsirnIn sistemul feudal, alte douä categorii de persoane, ho-mines polestatis, vitains, roluriers, mitocanii, cum am ziceast5zi §i servi (serfs).

Ace§tia prin munca §i contributiunile lar satisfäceannevoile financiare ale gruptirei feodale.

Regimul feudal se aplick §i la ora§e. Seniorul feodal,prin reprezentantii säi, distribuia justilia §i percepea im-pozitele.

Vieata or5§5neascä nu se impäca Irish' a§a de mult caorganizarea feodalä. Deja inch' din al XI secol, ora§eleincep sä dobändeascä o situaliune particularä. De ordi-nar, in ora§e, ideile de libertate nasc §i se desvoltä mairepede prin schimbul continua de idei §i prin desvolta-rea averilor provenind din exercitiul comertului §i al in-dustriei.

In asemenea conditiuni seniorii erau nevoiti sau säacorde libertäti orti§enilor de bunti voe In vedere ca, prinefectul acestor libertäti, sti se desvolte prosperitatea ora-§ului, sau le vindeau dreptul de justitie §i de administratie,pe care 11 aveà asupra lor, a§a incät ora§ele cäpätandrepturi a§a de importante.

De ordinar, libertätile acordate erau constatate §1 ga-ranta te printr'o Carta sau constitufiune munici pa15.

Pentru Franta, gäsim la Beaumanoir, celebrul comen-tator al cutumei din Beauvoisis, un Intreg capitol con-sacrat organizatiunei municipale.

In general, ora§ele libere aveau urmaloarele drepturi:1. Dreptul de a avea o armatä, ca care ajuta pe senior

§i mentinea siguranta §i ordinea publicä in coprinsuloraplui.

www.dacoromanica.ro


Dreptul de a legiferà in ce prive§te raporturile din-tre orä§eni.

Dreptal de a distribui justitia II-Are orä§eni, fie Inmaterie civil, fie In materie criminal, lnsä Cu oarecarelimite : unele cazuri, de o importan tä deosebitä, fiindrezervate seniorului prin chiar constitutiunea municipalä.

Dreptul de a stabill impozite asupra orhenilor. Bur-ghezii, sau locuitorii acestor ora§e libere, capätä deci osituatiune privilegiatá, care fi diferentiazä de ceilalti(vilains), homines potestatis.

Magistratii municipali, ale§i de orä§eni, purtaii numelede scabini, jurati ; iar, in Italia §i in Franta de sud, eieran numiti consules sau consoli.

In a farä de aceste ora5e libere, care se bucurau de li-bertäti lntinse, erau altele, care erau administrate de unreprezentat al seniorului. Acest functionar distribuià ju-stitia fiind asistat de mai multi orä§eni notabili, boni virii).

122. Dacia, In urma cucerirei romane, fäcuse pro-grese foarte repezi In toate directiunile. Numero§i coloni,veniti din toate pärtile imperiului2), se stabilirä in aceastábogatä provincie, Dacia Felix 3), ai &ANA munti fnalti

Asupra desvoltiirel si organiziirei comunelor, in evul mediu in Eu-ropa occidentali, se poate consulta:

A. Luchaire, Les communes fran9aises ei l'épogue des Capétiens directs1890; A. Wauters, Les libertés communales (essai sur leur origine et leurspremiers developpements en Belgique, dans le nord de la France et surles bords du Rhin). 1878 ; Giry, Documents sur les relations de la ro-yauté avec les villes, en France de 1180 i 1314. Paris, 1885; Salvioli,Manuale di storia del dirtily italiano, editia din 1892, pag. 217 si urm.;Gasquet, Précis des institutions politigues et sociales de l'ancienne FranceII ; Prou, Les coulumes de Loris, 1884; Flach, Les origines de l'ancienneFrance II; Esmein, Histoire du droit franqais, a doua ediiiune.

Eutropiu VIII, 3 si 6. Poate 6 in Dacia nu au fost adusi coloni dinItalia, cfici un text al lui Capitolin, Vita M. Antonini, XI, ne spune : His-paniis exhauslis Italica altectione contra Traiani praecepta consuluit; ceeaceInsemneazi cit Traian se decisese sii nu ià coloni din Italia, probabil,pentru a nu o despopulà.

Vezi medalii, cu aceastii inscripliune, in Cohen, Description histo-rigue des monnaies frappées sous l'empire, romain, 1882, II No. 125.

www.dacoromanica.ro

342 PAUL NEGULESCU

coprind tot soiul de minerale §i ale card intinse dimpii,strabatute In toate directiunile de cursuri de apa, suntde o fertilitate foarte mare.

Vieata municipalä, este u§or de inteles, ea s'a desvoltatfoarte mult in asemenea conditiuni §i trite° perioadaseurta, s'au putut forma in Dacia ora§e importante.

Abià dupä un seco! §i jumätate dela cucerire, li-ni§tea acestei provincii disp'ärà cu desävar§ire. Invaziu-nile popoarelor barbare devenirä cat se poate de dese.

Popoarele de rasa germanic5 näväleau in aceastä bo-gata provincie §1. pradau tinuturi intregi.

Irnpäratul Aurelian creza ca, In asemenea conditiuni,este necesar sä stabileascä fatä de barbari o limita na-turalä, mai u§or de apärat, Dunarea, §i ordonä legiu-nilor romane §i functionarilor sä päräseasca Dacia 1).

O mare discutiune s'a näscut 'titre savnti asuprachestiunei de a se §ti dacä toti locuitorii de origina ro-manä au päräsit Dacia in urma edictului lui Aurelian,sau dacä numai partea oflcialá a populatiunei §i oameniicei mai bogati urmarä legiunile romane dincolo de Du-näre. Cu alte cuvinte, elementul romanic a continuatoare sä subsiste in Dacia in urma retragerei legiunilor?

Riisler 2), cel dintaiu, a arfitat cu argumente, In apa-renta destul de puternice, ea edictul lui Aurelian a avutdrept consecintä parasirea complectä a Orel de direRotnani. El se sprijinä pe faptul 6 nu se gäsesc elementegotice in vocabularul românesc. Or, dupä Iliisler, acestfapt este inexplicabil, cad Gotii au locuit aceastä taratimp de mai bine de 100 ani. Nu se gäsesc In limbaromänä nici cuvinte de origina hunica, avara, bulgara,pecenegä. i totu§, aceste popoare nävalitoare, rand perand au locuit Dacia §i, daca se aflà ad o populatiune

Eutropiu IX, 9: Provinciam Daciam, quam Traianus ultra Da-nubium fecerat, intermisit, vastalo omni 'Ugric° et Moesia desperans eantposse retineri, abductos que Romanos es urbibus el agris Daciae, in mediaMoesia collocavit, Vezi oi Vopiseus,- Aurelian., 88; Seat. Ruf., Breviar., 7.

Romanische Studien, Leipzig, 1871.

www.dacoromanica.ro


bástinase romanica, ar fi trebuit sä ramae in limba di-verse urme. Din contra, o mare parte din vocabularulromânesc este imprumutat din limbile slavä, greacä sialbanezä, care toate se vorbeau la sudul Dunarii in pe-ninsula balcania.

Din toate aceste argumente, Rösler trage concluzia eaRomanii au päräsit complect Dacia in timpul lui Aure-lian §i ea s'au reintors tärzin prin secolul al X-lea saual XI-lea.

Teoría luí Wider nu mi se paie irefutabila. Incepándmai intaiu prin textele lui Vopiscus si ale lui Eutropiu,pe care partizanii sistemului sat' le considera in modgresit, ca exprimând exactul adevár 1), si care, in reali-tate, reproduc o formula oficiala destinatä ca se ate-nueze durerea Romanilor pentru pierderea unei pro-vincii, dupa cum foarte bine zice lung 2), fäcându-se sase creada ca toti locuitorii páräsiserä Dacia. Un mare nu-mär de coloni a trebuit lug sä ramae in tara. i pen-tru ce de altfel ar fi päräsit-o, cand de partea cealaltäa fluviului nu puteau astepta o sigurantä cu mult maimare ? Istoricii acestor timpuri turburate ne raporteazadesele incursiuni ale barbarilor. Gotii si Carpii pustiauMoesia inferioara pana la Philipopoli si au fäcut inteosingura expeditiune 100.000 prizonieri 3). Provinciile li-mitrofe erau vesnic cutreierate de barbari ; populatiuneaagricola era lute° situatiune nenorocitä, ea cultiva färasa aiba sigurantä de a-si vedea stranse recoltele 4).

In asemenea conditiuni, este usor de mieles, ca.° mareparte din locuitorii Daciei au rämas in tara. Ei nu puteaugäsi dincolo de Dunäre decal o siguranta putin mai mare,dar in schimb trebuiau sa pläteasca irnpozite foarte

Gaston Paris In Romania, 1878 p. 611.Iung, Reimer und Romanen in Donaultindern, Innsbruck, 1877.Amian. Marcel. 31, 5, 16, 17; Zonaras, Ann. XII, 20; Zossimus I,

23, 24. Mommsen. Hist. romaine (trad. Cagnat) IX p. 308.Vez! Stilicon, Invective contra tut Raft II, vera 30 gi urm.

www.dacoromanica.ro

Consulul C. Scribonius, care In anul 76 d. Chr. Inaintii pâni inDacia GI inspiiinântat de profunzimea p'S' durilor si se retrase ne spuneFlor 1, 39 (edit. Teubner) : ienebras salluum expavil.

Gaston Paris, Romania, 1878, pag. 612.Orosius VII, 22.Oncial, Originile principaielor romiine ; Dem. Teodoru In Revue

hisiorique 1898, tom. 68, p. 139.

344 PAUL NEGULESCU

grele. In afarä de aceasta, in Dacia, braul de munti aiCarpatilor, care sträbate intreaga tarä, cu numeroaselesale väi, adäpostite de päduri seculare 1) le oferea pre-tioase refugii in timpuri de pericol.

In- urma plecárei armatei din aceastä provincie, lo-cuitorii päräsirä frurnoasele ora§e §i se retraserä in väileCarpatilor la adápost de barbari.

D-1 Gaston Paris, distinsul profesor de la Collège deFrance, aduce ca argument contra continuitätii elemen-tului romanic in Dacia, faptul cä dacä ar fi rämas intarh un mare numár de coloni, ei ar fi trebuit sä locu-iascä ora§ele, (des belles cités qu'on avait abandonnées)2).

Or, dupä cum ne aratä Orosius 8), oraple din pro-vinciile märginap ajunseserä ni§te adevärate ruine : ex-tant adhuc per diversas provincias in magnarum urbiumruinis parvae et pauperae sedes, signa miseriarum et no-minum indicia servantes. Spre finele secolului al III-lea,nu mai erau ora§e frumoase in Dacia, dar orcum ar ilfost, ele nu mai puteau fi locuite, ilind a§ezate in câmpii,pe marile drumuri, uncle erau prin urmare expuse in-cursiunilor barbarilor.

In ceeace prive§te faptul, cä limba românä are multeelemente slave, albaneze §i grece, se poate presupunecA o parte din colonii, care päräsiserä Dacia, au imigratIn vechia lor patrie aducând, cu o civilizatiune mai Ina-intatä, o liinbä care continea un mare nurnär de ele-mente imnrumutate dela populatiunile cu care träiseráimpreunä 4) ; ca, dacä, din conträ, nu se gäsesc In lirnbdelernente gotice, hunice, faptul se explicä prin acea cäace§ti barbari nu au träit niciodatä cu Romänii in bune

www.dacoromanica.ro


relatiuni ; ei ocupau numai pen tru un anumit timp in-tinsele §esuri ale Prei rornâne§ti, populatiunea 1A§tina§elocuind In aceste timpuri de restri§te väile Carpatilor I).

Prin urmare credem cä am doveditz cä elementul ro-manic a coutinuat sä subsiste, in Dacia, in urma retra-gerei legiunilor lui Aurelian ; nu mai existau insä la aceàepoch' ora5e, toate fuseserd päräsite §i populatiunea sereträsese la munti.

In asetnenea conditiuni putin prielnice, populatiunea&Iceà o vieatä patriarcalä, lndeletnicindu-se cu agricul-tura §i cu 'Astoria. In aceste timpuri a§à de turburate,orav insemnate, este u§or de inteles, nu se puteau fondà.Tocmai tärziu, prin secolul al XII-lea, gäsim in Moldovaora§ele Barlad 2), Tecuci 4) §i Gala(i 4), 'pomenite In di-ploma bärliideanä 5) din anul 1134, ca fäcând parte dinprincipa tul Wirladului.

Xenopol, Histoire des Ronmains, I. p. 144 si 115.Cuvantul Barlad, dupa d. I. Bogdan, Analele Academiei románe,

1889, p. 65 si urm., ar veni dela berlo = nuia si apoi sceptru la slavitde sud, si sufixul ad.

Tccuci este un adjectiv cu semnificare curgdlor. Numele s'a datmai intaiu raulul.

Cuvantul Galati e format din gal (rildricina cu semnificare a alintha giugiuli, de unde romaneste gales) si sufixul ati care se giseste foartedes la Sarbi la numiri de localitliti. Vezi Bogdan, loc. cit.

Diploma Barladeana a fost publicatii de d. Hasdeu In Traian 1, p.199. D-1 I. Bogdan, loc. cit., crede ca aceasta diploma nu este autentica.D-sa se sileste si dovedeasei falsitatea documentului pe motive paleo-grafice si limbistile. Dupii dansul nici modal de scriere, semi-uncialapurii, niel ortografia, nici modal de formatiune al cuvintelor nu se asea-mini ca lima ce gisim In documentele rusesti din al XII-lea secol. Cutoate acestea, tot d-sa area ca aceste particularitati se gäsesc la Sarbi,la Croati, la Galitieni din aceà epoca. 8i and stabileste etimologia ora-selor Galati, Tecucl, Birlad, arata ci aceste cuvinte sunt din limba slav'áde Sud, Sarbo-croata. Pe langit acestea trebue observat ea cronicelerusesti cele mat vcchi pomenesc despre acest principat al BärladuluiAsa Meat, dupa noi, argumentatia stiintifica a d-lui Bogdan ar fi tre.,buit si-1 conduci la concluzia ca, desi principatul Barladului depindekde principatul rus galician, totus populatiunea era un amestec de Ro-mani, Rusi, Sarbi, Bulgari, uncle, lucru foarte natural, nu se vorbei o

www.dacoromanica.ro

limbi curati ruseasci, i unde, iaris lucru explicabil, se resimteit o in-fluentA a Slavilor de Sud, ceeace de aide& s'a intimplat si mai Urdu.In acest sens vex'. Hasdeu, Negro-Vodcl 95-96. Numele orasului chiararati eft aci trebue si fi fost o resedinti princiarii, berlo sceptru.Numai astfel ne putem explici cum de nu s'a dat numele orasului Birladsi judetului cirela acest oras II serve*te drept capitalii, dupi curn con-statim cu celelalte judele moldovene (Vezi mal sus la capitolul II isto-ricul judetelor), mai ales ci acest oras eril foarte vechiu i important.Numele de Birlad se (Muse intregului principat 1 pentru subdiviziuneateritoriali trebuii o denominatiune deosebiti.

Numele de Calafat vine dela italienescul calafalare. Ad se opreausi se reparan vasele, Hasdeu, Negru-Vodcl, p. 129.

Negru-Trodcl, p. 129 si urm.Op. cil. p. 74 si arm.Op. cif. p. 145.Arh. ist., I, p. 98, doc. No. 134.Intr'un document din 29 lunie 1604 (Bibl. Academ. ms. 40/97

Radu-Vodi conflrmi fratilor Buzesti, Preda Banul i Rada clucerul, saintTiirgu-Jia pentru slujbele credincioase i pentru meritele fratelui lorStroe, mort In lupti.

346 PAUL NEGULESCU

In Muntenia gäsim de asemenea mai multe ora§e Inch'de prin secolul al XII-Iea. In adevär, in acele timpuri,Venetienii, pentru nevoile comertului lor, fondaserá maimulte ora§e pe marginea Dunärii cum de pildä Calafatu11)§i Nedeia, a cärui existentá a dovedit-o, inteun mod a§ade magistral, ilustrul nostru savant B. P. Ha§deu 0. Totcam din aceia§ vreme exista §i Craiova, numitä astfeldela slay. Krulieva sau Kraliova= regesc, pentruch pro-babil a servil drept re§edinta regelui lonas al Cumanilor,dupä cum crede d. Ha§deu 3), sau cä a fost Intemeiatsau numai Infrumusetat de Ionitä Asan, regele Romano-Bulgarilor. Targu-Jiu a servit prin secolul al Xiflea, dupäcum crede d. Ha§deu, drept capitalä a principatului ol-tenesc al lui Litean Vodä 4). Probabil el a servit dreptcapitalä §1 judelului Jiului, despre care ne vorbe§tedocument din timpul lui Mircea (1406, 23 Noembrie).Acolo §edea judetul sau sudetul (cama{z IR8A105). Mai tär-ziu insä, T.-Jiu decade ca importantä §1 la 1nceputul se-colului al XVII-lea, el nu e decät un simplu sat 6).

www.dacoromanica.ro


In secolut al XIII, cavalerii Teutoni, cari colonizaserädejà tara Bärsei I), se intinserä dincoace de Carp ati §iocuparti Moldova sau Cumania, unde infiintarä prin anul1217 si un episcopat catolic 2). Cu aceastä ocaziune eifondarii ora§ele Baia §i cetatea Neamtului. In aceste orase,de fondatiune germanä, magistratul municipal se numiàschultheis, de unde in mod corupt s'a numit §olluz. Ce-lelalte orase moldovenesti formându-se dup5 modelulacestora, denorninatiunea de §oltuz, datä primarului saumagistratului comunal, s'a generalizat 3).

Aláturi de §olluz se afld un consiliu. compus din 12persoane numite párgari 4).

In Muntenia, organizarea comunalá a suferit de ase-menea influenta Sa§ilor si a Ungurilor, chiar cuvautulora § vine din ungurescul varos (ora§). Magistratul mu-nicipal purtà numele de judet 5), el erà asistat ca si inMoldova de 12 pärgari.

Judetul in Muntenia ca §i soltuzul in Moldova erauale§i de locuitori si probabil ca si pargarii eran desem-nati de corpul electoral G).

Comunele urbane se bucurau de personalitate mo-

Vez! capttolul II, istoricul judetelor.V ezi Documentul In HurmuzakI I, pag. 60.Arhiva ist. a Rom., I, pag. 102. Vezi gi poemul polon a lul MIron

Costin in Arhiva istoricä, I, pag. 168.Cavintulptitgari vine dela germ. burger =eetiteni. Vez! documentul

98 din Arhiva istoricei a Rom. I, (7 Maiu 1665), nude se vorbegte de pi-taza! Isac al oragului Pia tra, in documentul 144 din aceiag colectie ni searati a la 4 Octornbrie 1599 goltuzul Tamag ca 12 pfirgari administaoragul Trotug ; Costan goltuzul gi 12 phrgari din Dorohot Intärese actulde cumpitriitoare a une! mogii (1603, DecembrIe 22), BM. Acad. ms8/205; Agaton, episcopul de Roman cii goltuzul oragulni Roman gi altiijudecit pricina dintre Cristea, marele vornic gi mal multi locultori pen-trd un biz (1905, Main 17) Bibl. Acad. ms 9/9.

Vezi istoricul judetelor, text gi note. AdaogA la enurneratia de acolope Fote judetn1 gi pe cei 12 párgari din Tirgovigte (anul 1597, Dec. 3).Biblioteca Academiei 76/14.

Vezi istorlcul judetelor la capitolul II.

www.dacoromanica.ro

Ibid.Vezi hrisovul lui Grig. VodA Ghlca din anul 1780 publicat in Ma-

gazinui istoric pentru Dacia, V, pag. B53 si urm.Vezi mai sus istoricul judetelor. Vezi si documental din Arhiva islo-

rica, I, 2, pag. 19 (Tirgovilte, 1636) si I, 1, pag. 15.Vezi istoricul judetelor. Adde, documentul 9/9. Biblioteca Academia

citat mai sus la nota 1.Vezi documental 82 din Arhiva istorica a Romaniei, I; Melchisedec

Cronica Huslor, pag. 32 si 34. Melchisedec, Cronica Roman. I. pag. 120.Document 272 Arbiva istoricii, I.

Arhiva istoricei, I, documentul CO.Mai ales din sec.'XVII. Vezi N. lorga, Studii fi documente, V, pag.

361 (documentul este din 25 Dec. 1695) ; vezi si Reg. org. al Val. art. 97.Vezi A. D. Xenopol, Istoria Roma nilor, vol. III, pag. 610, notele

55 si 56. Afirmatiunea s ivantului profesor, de altfel intemeiatä pe nu-meroase documente, este confirmatii prin lucrarea d-lui I. Bogdan,Despre cnejii Romani, Buc. 1903, unde se citeazi mal multe documente,dintre care unele inedite. Cnejii ca fefi ai administratiunii satelor dom-nesti se gisesc si in documentele din al XVI-lea veac (vezi insi I. Bog-dan, pag. 10.) Asa In Uricarul XVI, pag. 82 gäsim un document din

348 PAUL NEGULESCU

rala 1); autoritätile comunale, judetul §i pärgarii, repre-zentau interesele comunei 2), dedeau autenticitate actelorfácute de particulari 8), judecau procesele dintre orä-§eni 4), adunan §i räspundeau fiscului därile cuvenite dinpanca ora§ului5), repartizänd impozitele intre locuitori,adica fäcând cisliz ; Paean un registru de toti proprie-tarii din ora), privigheau, ca, in totdeauna, ora§ul safie bine indestulat7).

*oltuzul, sau judetul, avea prin urmare o indoitä cali-tate, era agent al puierii centrale §i reprezentant alintereselor locale. In calitate de agent al puterii cen-trale, el strilngeà birul, el exercita atributiuni politieine§ti, el distribuià justitia in afacerile de mica insem-palate. Ca reprezentant al intereselor locale, el admi-nistra averea comunei, o reprezenta in justitie, privigheaca ora§ul sa fie indestulat, etc.

Satele nu aveau personalitate moralä. Ca reprezentantiai autoritatii grisim la sate juzi sau judeti, vätämani, par-cálabi 8) sau cneji 2), insärcinati mai ales cu strängerea

www.dacoromanica.ro


diri1or i, rareori, Cu distribuliunea justitiei in proce-sele de mica importantä dintre säteni.

Satele eran de patru categorii : 1) sate libere sau satede mosneni ; 2) sale domnesti ; 3) sate montistiresti4) sale boieresti.

Salde de rnosneni se bucurau e o libertate mult maimare decât celelalte 1). Locuitorii erau tinuti sä plä-teascii därile ciitre Domnie. De multeori Domnul aruncaasupra unui sat de mosneni o dare de o mare impor-tanlä si pe care satul neputând sti o räspunzä, era luatca domnesc i apoi, in mod abuziv, Domnul puteasä dispue de dänsul, vänzandu-1 sau däruindu-1 unuiparticular 2) ca sat boieresc, iar locuitorii devenind in

timpul lui Petru-Rares (1531), unde se vorbeste de satul Trdzii, undea fost kneazul Träziul. Documentul este citat gi de d-I Xenopol.

1) Locuitorii agricoll ai prilor noastre se pot imparti In 3 claseRazefi, kneji, megiesi sau moçrteni adicii acei Ifirani cari i-an pi-

strat proprietatea i independenta.Läturasi, oameni s(obozi, postupnici, cari eran slobozi numai fa/It

de domnie, erau adici slobozi de toate slujbele ci dajdiile si de veniluldomniei ineale cum ne spunc un document din 1424 din timpul lui Dan-Vodi /Ark. ist. a Rom., I, pug. 19) td un altul din 1627 din timpul luiifiron-Vodi (Arh. ist a Rom.) Salde insä care erau astfel libere erausupuse unei monastiri sau unui alt asezimânt de binefacere, sau ch'arunui particular cirora le pliitek o dare anualä ; ele putean de asemeneasi fie populate de colonisti adu,i pentru a locul diverse sate numiteslobozii din aceasti cauzi ; ele erau scutite pentru un anumit timp deorce impozite. Vezi numeroasele hrisoave citate In Arh, isl. I, pag. 117,doc. 166. pranil din aceastii categorie locuiau pe mosifie monlistirestisan boieresti färá Iasi a fi qerbi. Ei se mai numeau si Riturafi, adictaalituri ca Serbii.

2) Un hrisov din 16 Decembric 1613, din timpul Domnului RaduMihnca, privitor la satul Apele vii, arati eta Mihai Viteazul a aruncatasupra acestui sat o dare de 50.000 aspri si sitenil neputind si pli-teas* satul a fost luat ca domnesc, apoi Mihal l'a dat de zestre fliceisale Florica la trecerea in disätorie ca Prcda Postelnicul (zis FloroiupVezi documentul in Magazinul isloric pcnIru Dada, 11, p. 265; alt do-cument citat de d-1 A. D. Xenopol, Isl. Rom., III, p. 413 se afli la Arh.Stat. Condica logof. lui Brincoveanu, p. 145, un document din 140publicat in Arhiva Soc. prififice din ill§i 1 (1889) p. 116.

www.dacoromanica.ro

Vecini, clicagi, rumini sau serbi erau legati de piimint, adscriptiglebae, ca i coloni din imperiul roman. Ei trebuiau si implineascä, nespune Dimitrie Cantemir (Descrierea Moldovei), cu toati sirguinta lucrulboieresc omit de greu ar fi fost. Erau deci ca si les serfs din Frantaiaillables et corviables à merçi. Boerii, ne spune acelas autor, nu puteitsi vindi pe !Aran decit Impreuni cu ruosia. Vezi insi documente citateIn lucrarea Sludli de istoria dreptutui ramón, de Paul Negulescu, 19C0pag. 190.

Calitatea de Romini se dobindek sau prin nastere sau prin contract.Posedim numeroase acte de acest fcl, in care vedem cA mosnenii nomai putindu-si pliti datoriiie, sau gi pentru altc cauze, se vindeau caRomini 1mpreuni cu descendentii lar. Mal totdeauna, ei se vind cupfirpie lar de mogie. Bibl Acad. ms. 42, fila 54. Docum. din 1629, Oct. 15vinzarea se face citre Dumitru Dudescul Vistier; un alt doc. din 1654,prin care Dan cu fcciorii Jul se Vaud postelnicului iordake, ms. Acad.44 fila 9; In condice logofeliei lui Brincoveanu, fila 103, vedem el satulHurezul cu toti locuitorii s'a vindut ca români lui Dime Chiurci-basa. Starea de runfin Incetà prin liberare ficute cu titlu gratuit sauoneros. Avem un document din 18 Maiu 1647 unde Aldea gi fratii siine spun ci Gavril Spitarul id-a fricut pomand cu ei de i-a megiefit (i-aMeat mosneni) fiindu-1 fogti rumani In sat la Bratia (Acad. ms. 43, fila98. Vezi si manuscript. Acad. 58, fila 18, unde Leon Vodi libercazi 3insi do rumfinie. Vezi alte 2 documente, unul din 1617 in Columna MITraian, 1872, pag. 281, altul din 1565 In Convorbiri Lucrare, XX, pag. 9,Starea de rufninie putei 'meth 1 prin paragrafle (prescriptie). Vezi Inacest sens documental de la Miron Barnovski Voda din 15 Januarie1628 Arhiva istoriccl, 1 ,175).

Vezi la condica log. lui Brancoveanu, fila 160, documentul citat lanota precedenti prin care locuitorii din satul Horezul se vfind ca Ru-

lui Dime Chiurcibasa.

350 PAUL NEGULESCU

cazul acesta vecini sau (adscripti glebae), In locde mopeni, knezi, megie§i su räze§i cum erau maiinainte. Alteori un sat Intreg de mo§neni se vindea debuná voe2) vreunui puternic al zilei sau vreunei mo-nastiri, ne mai putand suporta birurile de tot felul ce-iapäsà.

Satele monastire§ti erau In general scutite de däri fatäde Stat. Numeroasele documente publicate 'Ana' astäzidovedesc cä, atat In Muntenia cat §i In Moldova, Domniidlideau asemenea scutiri monastirilor. Ceva mai mull,Domnul atribuià monastirilor §i dreptul de jurisdictiune

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT, ADMINISTRATIV 351

asupra locuitorilor din satele monastire§ti. Numai pentruafaceri de preà mare importan tä se recurgea la functio-narii domne§li

Ora§ele de asemenea eran de douä categorii : ora§elibere §i ora§e proprietate particularä (Regulamentul Or-ganic al Moldovei, cap. III, anexa H, Regul. Organic alValahiei, cap. III, anexa II). Ora§e diu aceastä a douacategorie gäsim mai ales In Moldova. In Muntenia gäsimca ora5e in proprietate privatä Ploeti, fundat ca ora,de Mihaiu Viteazul 2) §1 pe care Alexandru Ipsilante in

Doui din atributele cele mai importante ale suveranititii, dreptulde a judech ljarisdictio) l dreptul de a stabill impozite erau de multe-ori concedate proprietarilor de mogii. Ask Inca din secolul al XIV-lea,vedem ca Mircea in 1399 Main 11, scuteste satul PolcAuti al monastireiStrugalea, de orce dare ciitre fisc (Arh, ist. a Rom., p. 97, doc. 133);acelas lucru il constatim, cAtivi ani mal tirziu, Inteun document delaDan Vodi (5 Aug. 1424. Arh. ist., I, p. 19), prin care se scuteste deasemenea de diri mai multe sate ale monastirilor Tismana gi Vodita ;la 1448 (5 Aprilie), Petru Von, Domnul Moldovei, scuteste trei sate alemonastirei Pobrabl de orce dAn i obligatiuni fiscale l acordi monas-tirei l dreptul de jurisdictiune asupra locuitorilor din acele sate(Arh. ist., I, p. 153. doc. 243); un alt document din timpul lui $tefancel Mare (1459 Main 20, Arh. ist., I, p. 118), ne arati satul Lucacesti,al monastirei Bistrita, scutit de därile fiscale i supus jurisdictiuneimonastiresti.

Mult mai rar, gisim asemenea donatiuni acute In favoarea particula-rilor. Putem cith insi un document muntean din al XV-lea veac (16Sept. 1430), din timpul domnlel lui Dan Vodi (Archiva ist., I, pag. 73,doc. 90), precum gi unul moldovean, din aceias epoci (8 Octombrie 1433),prin care Stefan Von di lui Jurja Atoc, un sat In susul Sfiratei cudreptul propriei judeciti locale (Archiva ist., I, pag. 81, doc. 100).

Vezi l importantul document dela Miron Earnovski Vodi din 15 Ia-nuarie 1628 (Archiva ist , I, 175), prin care se stabileste ci soboarelemonastiresti sunt judecitori si globitorl In satele lor, avind drept ceinemultumiti a face apel la pircAlabi.

Un important document din 7 Ianuarie 1610, din colectiunea ri-posatulul V. A. Urechia, citat de d-1 A. D. Xenopol, 1st. Rom. III, p. 412,nota 17, ne arati cA mosia i satul Ploesti apartinei la trei frati, boeriiManole, Neculcea i Pitraseu ; cA Mihaiu-Vodi, dorind sit facii un orasIn acel loe, a dat drept schimb proprietarilor mosia Biicoin.

www.dacoromanica.ro

352 PAUL NEGULESCU

anul 1775 ha d5ruit vornicului Ienake Moruzi 1). Aceastädonatiune a fost insä anulatä §i ora§ul a fost declaratliber in timpul Domnului Nicolae Mavrogheni. Craiovaa fost de asemenea data in st5pânire particularä de Ni-colae Vodä Caragea. In urma protestärilor energice fäcutede or6§eni, insu§ Domnul Nicolae Caragea revine §i anu-leaz5 donatiunea facut5 cu putin mai Inainte2). In afaräde aceasta mai multe alte tärguri de o importantä maimicä se aflau in aceastä categoric.

Proprietarii acestor orase sau tärguri aveau dreptul laanumite d5ri din panca negulätorilor §i din partea ce-lorlalti ora§eni.

Chiar intre ora5ele libere gäsirn diverse categorii. Unelecum de pildä Campul-Lung din Muntenia 8) se bucuràde libertäti foarte marl pe care nu le posedau celelalteora§e. Domnii, dupä lmprejuräri, acordau diverse privi-legii la anumite ora§e 4).

123. Dupä regulamentele organice, atät al Munteniei(Cap. IV, p. 160, anex. II), cdt §i al Moldovei (Cap. III,p. 130, anex. II), ora§ele erau inc5 irnpartite In ora§eslobode sau libere §1 In ora§e cari eran proprietate par-ticular5. Pentru ora§ele slobode, legiuitorul stabile§te oorganizare inspiratä de ideile de descentralizare. Auto-ritatea comunalä era reprezentatä de sfatul orä§enesc.

Vezi gi hrisovul Domuului Mihail Sutu din 1783, prin care confirmidania Matti de Alexandru Ipsilante (Condlca domneasa XII, fila 84).

Condlea domneasci IX, fila 141f. Vezi gl hrisovul din 1783 al luiMihail Suitt (Condica dom. XII, fila 42).

Vczi hrisoavele prin care se acordi gi :se confirmil privilegiileoragului Cimpu-Lung in Magazinul isloric pentru Dacia V, p. 331 giu rmiltoa rele.

Vezi privilegiile acordate oragului Vaslui, Arh. ist. I. p. 57. Acestdocument, dupi cum observá gi d. liasdeu, este propabil aprocrif gifácut pentru trebuinia cauzei de oarece, panft In timpu! domniel lui Ale-xandra Cuza, Vasluiul nu erà Inca ora g slobod. Vezi hrisovul din 1783,din timpul domniei lui Mihail Suitt (Condica domneascil XI, fila 2,

Arhiva Statului), prin care orfigelul Cimpina este declarat liber gi i seacordh diverse scutiri domnegti.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DR DREPT ADMINISTRAT1V 353

«Stäpanirea a socotit, zi-ce legiuitoru?, sa dáruiasca acestororase drepturi de a-si chivernisi ale lor interesuri prinsfaturi oräsenesti alcatuite din madulari alesi de catreinsisi locuitorii acestor orase, rarnanand intru a stapa-nirei ingrijire ca madularile fiecarui sfat sd-si pazeascadatoriile lop).

Sfa tul oräsenesc era compus din 4 membri in oraseledin Muntenia, afarä de Bucuresti unde sfatul era alcatuitdin 5 membri ; in Moldova sfatul oräsenesc era compusdin 3 membri, afarä de Iasi uncle se gäseau ca si laBucuresti 5 membri. Pe langä aceasta se mai alegeà sicate 2 supleanti meniti ca sä inlocueasca pe membri, incaz de lipsä.

Corpul electoral era compus din toti locuitorii bärbatiin varstä de cel putin 25 ani si posedând o avere imo-biliarä de cel punn 2000 lei vechi, lar in Bucuresti dece! putin 5000 lei. In Moldova se cerea numai ca cinevasä fie proprietar de un imobil, In oras fail sh se speci-flee valoarea lui.

Streinii aveau de asemenea drept de a fi alegatori cucondinune numai ca sa pläteasca o chirie de cel putin300 lei anual, sa aiba un domiciliu in oras de ce! putia2 ani si sä facä o declaratie ca se supun la toate inda-toririle oräsenesti ca si pamantenii.

Alegätorii, potrivit art. 6 Reg. Valahiei, Cap. IV, anexaII, se Intruneau pe mahala si alegeau, pe un terrnen de3 ani, deputati. In Bucuresti, 30 alegätori alegeau un de-putat, in Craiova 20 alegätori, iar in celelalte °rase nu-mai 10 alegätori alegeau cate un deputat. Deputatii pro-cedau apoi la alegerea membrilor din sfatul oräsenesc.

Conform Regulamentului organic al Moldovei (Cap. III,anex 4, art. 6 si 7) alegerea se faceà direct, fail delegan.

In Muntenia, pentru ca cineva sa fie eligibil, trebuià&A fie roman, sä fie domiciliat in comuna, sii ail:A varstade 30 ani si sä poseada o avere ncrniscatoare de ce! putn20.000 lei pentru Bucuresti si de 8.000 lei pentru cele-lalte orase. Numai in Brilla si Giurgiu, de curand esite

P. Negulescu. Tratat de Drept Ad. ministrativ, ed. U. 23

www.dacoromanica.ro

1) C. G. Dissescu, Curs de drept public román, III (drept adminis-trativ) pag. 924.

354 PAUL NEGULESCU

de sub stäpânirea directä a Turcllor, se permiteä sä sealeagä ca membru §i un sträin, care, indeplinind cele-lalte conditiuni de eligibilitate, ar fi dat o declaratie crtse leapddd de orce protectiune streind pentru cdte privegesfatul ord$enesc.

In Moldova se cereau acelea§i conditiuni de eligibili-tate ; streinii insä puteau fi ale§i dacä aveau un domiciliuIn comunä de ce! putin 2 ani §i dacä declarau, cu ce!putin 6 luni inainte de alegere, ca se supun la toate tn-datoririle la care sunt supu§i ceilalti locuitori ai comunei.

Savantul profesor, d. C. G. Dissescu 1), laudd dispozi-liunea aceasta din Regulamentul organic prin care, subanumite conditiuni, se (IA drept streinilor de a fi ale-gätori §i eligibili, cäci «electoratul comunal nu trebue säfie un drept politic, el se bazeazä pe interesul ce 11 arecinevá ca nevoile materiale ale 1oca1it5tii de unde apar-tine sä fie bine administrate».

Admitem in totul p5rerea ilustrului profesor, c4 o ase-menea dispozitiune a fost bunä pentru acele timpuri §ia ajutat ca ora§ele noastre «sä ià o mare dezvoltare»,dar credem cA, din punctul de vedere al dreptului pu-blic dispozitiunea regulamentarä este condamnabilä. Inadevär comuna, ca §i orce stabiliment public, nu estenumai persoanä mora15, ea exercitä §i atributiuni de su-veranitate ; autoritatea comunal5 poate face acte de au-toritate, cum de pild5 regulamente, poate dà ordonante,poate stabili unele impozite asupra or5§enilor. Este u§orde mieles cä asemenea acte, prin care se ordonä sau seinterzice ceva administratilor nu pot fi sävar§ile decAtde aceia cari detin puterea suveranä. Stiveranitatea insáeste vointa colectivä a cetätenilor ; stráinii nu pot aveànici un drept in ceeace prive§te destinele unui popor in-dependent ; ei nu ar puteà luà parte nici ca aleg5tori,cäci o autoritate, care are adere sä facä acte de suve-

www.dacoromanica.ro


rani ta te, nu poate detine drepturile sale decat delacetä/eni.

Prin urtnare, dacä asemenea dispnzitiuni erau posibileIn situatiunea in care ne gäseam pe vremea Regulamen-tului organic, §i, dacä ele au putut produce chiar bunerezultate, astäzi fatä Cu situatiunea noasträ politicä caStat independent, ele nu mai pot fi adrnise.

In art. 19 din Regulamentul organic al Valahiei §i inart. 17 din Regularnentul Moldovei, se arätau atributiunilesfaturilor or4enqti.

Veniturile comunale se compuneau din zecimile co-munale, (zeciuiala patentelor ;i a capitafiei tuturor locui-iorilor dajnici ai orapilid) §i din acsize (art. 20).

Budgetul veniturilor §i cheltuelilor, aprobat de sfat,trebuia supus aprobärii ministrului de interne (marelevornic din läuntru).

Atributiunile sfatului orä5enesc, ne spuue art. 36 dinRegul. Valahiei, privesc numai la economia oraplui.

Actele sfatului orä5enesc erau supuse tutelei admini-strative, care era excesivd.

Autoritatea tutelarä era prefectul judetului pentru cele-lalte ora§e, lar pentru Bucure§ti ministrul de interne(art. 38, Reg. Val.).

Sfatul orä§enesc putea face un singar act executoriufärä aprobare. Potrivit art. 25, sfatul orä5enesc puteàhotäri singur cheltueli panä la 1000 lei pentru Bucuregi,pänä la 300 lei pentru celelalte ora§e, pentru diverse re-paratiuni, etc. Când Irish' cheltuiala trecea de sumele arä-tate mai sus trebuià aprobarea Domnului.

In afarä de tutelä, se recuno§tea, prin art. 39, dreptulpentru puterea centralä de a anulà actele racute deconsiliu.

Regulamentul organic acordà satelor un inceput depersonalitate. In adeviir, se recunoa§te satului dreptutde a avea un patrimoniu (art. 105 §t. urm. din Reg. org.al Valahiei), aà numita cutie a obgiei, ale card veniturise stabileau in art. 106, insä aceastä casä era destinatä

www.dacoromanica.ro

1) Daca un Batean ramäneh Indarit cu plata contributiilor, i se tri-meta un dorobaq calare, care edei la s'idean pana ce acesta 1st platadatoria. Erh cevh aseminitor cu drag,onadele din Franta (art. 99 Reg.org. al Valahiei).

356 PAUL NEGULESCU

mai mult ca sä asigure plata integrala a impozitului dinpartea satului. In adevär, impozitul se percepeà pe cislei,adica se asezà un impozit asupra satului (art. 97 Reg.Valahiei) i apoi se repartiza Intre locuitori. Daca untanu putea sä plateasca sau daca päräsise satul, räspundeauceilal

Numai daca birul se puta. Implini, se putean futre-buinta banii din cuije si la satisfacerea nevoilor locale.

Intre cbeltuelile obligatorii era si plata dorobantutui(astäzi a jandarmului).

Parealabul, ales de sateni (art. 97 Reg. org. al Vala-hiei. In Moldova se numea vornicel), era insärcinat custrangerea därilor pentru puterea central' ca i pentrucutia obqtiei.

Un sfat, sau consiliu, cornpus din 6 sáteni alesi,preotul satului si din proprietarul mosiei administra a-verea conmnei, aceastä cutie a olqtiei (art. 107 Reg. org.al Valahiei si al Moldovei).

In manualul pentru trebuintele sraturilor seiteqti din 1863,sfatul sätesc se compune din preotul satului si din alti3 membri alesi de sateni.

Sfatul sätese alcatuià budgetul de venituri si cheltuelial satului. Veniturile proveneau din contributiuni stabiliteasupra satului, cheltuelile eran plata invätätorului, anotarului, a vätaseilor, a pandarilor, a Monitorului Ofi-cial, a dorobantilor, etc. Budgetul erà supus aprobáriisub- prefectului.

124. Legea din 1 Aprilie 1864 organizeaza satele incomune rurale. Satele era o adunare de mai multe fa-milii locuind Inteun acelas loe, in mod statornic, inde-pendent de numärul locuitorilor. In conceptiunea legiui-torului din 1864, comuna ruralä trebue sä aibä ce! pu-tin 100 familii sau 500 locuitori, prin urmare, dacä un

www.dacoromanica.ro


sat nu aveà aceastä populatiune, trebuià sä fie alipit laun sat vecin pentru a puteà forma o comuna. Comunarurala devine deci, in urma acestei legi, o circumscrip-tiune teritorialä, care coprinde un minimum legal delocuitori.

In afara de aceasta, legiuitorul din 1864 recunoage inmod expres personalitatea juridica a comunelor rurale.

Legiuitorul din 1864 de§1 porne§te dintr'o ideie de des-centralizare, cand creiaza comunele rurale Investite cupersonalitate, cu toate acestea, dintr'un spirit de timidi-tate, le acorda o libertate foarte mica, supunandu-le uneitutele administrative foarte puternice, care Impedica cudesavar§ire dezvoltarea lor.

Legea din 1864 este o lege generala, care cautä sa or-ganize7.e §i comunele urbane §i cele rurale. Clasificareacomunelor In urbane §i rurale se face prin lege.

Autoritatea comunalä. atat In comunele urbane, cat §i.In cele rurale este reprezentatä prin consiliul comunal §iprin primar. Consiliul comunal se compunea din mini-mum 5 membrii §i din maximum 17 membri, dupä nu-märul populatiunei.

Membrii consiliului comunal erau ale§i direct de cor-pul electoral care, In toate comunele, era compus din-tr'un singur colegiu. Pentru a fi alegätor, trebuià cacineva sa fie roman sau impamantenit §i sä pläteascä Incomunele rurale o contributie directä cätre Stat de 48lei anual, iar In cele urbane de 80-100 lei. Erau scu-titi de orce cens preotii, profesorii, institutorii, doctorii,licentiatii, etc. (art. 25). israielitii pämânteni puteau fialegätori, daca intruneau conditiunile cerute de art. 26(sä 11 servit in armata §i sä 11 dobandit rangul de sub-°titer, sa fi terminat cursul secundar In Romania, etc.).

Consiliul comunal reprezinta interesele comunei, elputeà sä facä §i acte executorii fail o prealabilä apro-bare (art. 69), cele mai multe acte 'MA aveau nevoe deaprobare pentru a deveni lucrätoare.

Chiar actele din prima categorie nu erau executorii

www.dacoromanica.ro

Vezi nutatrul 123.

358 PAUL NEGULESCU

im ediat, ci numai dupä expirarea unui termen de 30 zile,In care timp autoritatea superioarA (ministrul de interne

comitetul permanent) putea sä le anuleze.Primarul era reprezentantul intereselor comunale §i

in acela§ timp era §i agent al guvernului. in comunelerurale, el se alegea de alegätori °data cu consiliul co-munal §i se aprobà de prefect, iar in comunele urbanese numeà de Domn dintre acei 3 consilieri cari vor fiobtinut mai multe voturi la alegere.

Puterea executivä numea dintre consilieri 6 ajutoarede primar in comunele cu o populatiune mal mare de40.000 locuitori, 4 ajutoare in comunele cu o populatiunedela 15.000-40.000 locuitori, 3 pentru acele ca o popu-latiune dela 6.000-15.000 locuitori, 2 pentru o popula-tiune dela 3.000-6.000 locuitori §i unul pentru comu-nele cu o populatiune mai mica de 3.000 locuitori.

Durata functiunilor consiliului comunal era de 4 anipentru comunele urbane §i de 2 ani pentru cele rurale.Jumatate din membrii consiliilor urbane erau tra§i lasort la fiecare doui ani, and se procedà la noui alegeripentru complectare. in comunele rurale, consiliul esteales numai pentru doui ani §i se reinoie§te numai otreime dupa un an de functionare.

Consiliul comunal numeà, suspendà sau revoca pe se-cretarul consiliului in comunele urbane sau pe seriitorIn cele rurale, precum §i pe ceilalii functionari comunali.

125.Legea dirk 1864 prezintà un mare avantagiu fatade legislatiunea anterioard. Prin aceastä lege se creiazdcomuna ruralä ca subdiviziune teritoriala cu un anumitnumär de locuitori, având personalitate morala, se al-.catue§te un sistem de administratiune mai complecta caoarecare descentralizare. Comuna fiind o subdiviziune ad-ministrativa a Statului, reprezentantii sal exercitä §i atri-butiuni de putere publica. Ca o consecinta logich a ace-slut principia s'a admis ca numai Romänii pot fi alega-.tori §1 eligibili 1).

www.dacoromanica.ro


Cu toate acestea trebue sä recunoa§tem, cä incercareade descentralizare fäcuta de legiuitorul din 1864 era foartetimidá. Daca se creiazä comuna ruralä, dacä se mare§tesfera de atributiui asupra carora consiliul comunal estechemat sä se pronunte, se stabile§te Irish o tutela admi-nistrativä excesiva. Aproape toate actele consiliului co-munal erau supuse tutelei autoritátilor superioare, adicäaproape toate actele consiliului comunal trebuiau sä fietrirnise sau comitetului permanent sau Ministerului deinterne spre aprobare. Or, prin aceasta se producea omare intarziere : autoritatea superioarä trebuia sä se in-formeze, sä constate dacä mäsura luata era folositoaresau nu pentru interesele comunei §1 apoi sa o aprobesau sa o infirme. Ceeace necontestat cä era o serioasäpedicä pentru dezvoltarea comunelor ; actiunea admi-nistrativa thud prin natura sa promptä §i energica, prin-tr'un asemenea sistem, ea devenea lentä.

Pe laugh aceasta, comunele rurale, a§a cum erau createprin lege, erau prea mid, nu aveau resurse financia re sufi-ciente pentru a putea satisface obligatiunile impuse prinlege. In fine, cu toate cä se creiazä comuna ca o circum-scriptiune autonomä, avand un patrimoniu deosebit deacel al Statului, cu toate acestea i se dä un reprezentant,prirnarul, care cumuleazä §i calitatea de agent al puteriicentrale ; el reprezinta adicä §i interesele comunei §i peacele ale Statului. Or, era natural, din momentul ce seadmite aceastä separatiune, ca sa se dea pentru fiecaredin aceste categorii de interese cate un titular deosebit.Acest lucru era necesar nu numai din punctul de vedereal principiilor, dar §i din punctul de vedere practic. Inadevar, primarul are un numär considerabil de atribu-tiuni atat din partea Statului, cat §i din partea cornunei,atributiuni pe cari nu le poate indeplinì in mod satis-facator, tocmai din cauza multimii §i varietätii lor. Or,interesul este ca aceste functiuni sä se indeplineascä catse poate de bine. De aceea este necesar ca aceste inte-rese deosebite sä fie incredintate la magistrati deosebiti :

www.dacoromanica.ro

360 PAUL NEGULESCU

primaral, ales de corpul electoral al comunei, sä Ingri-jeasca de interesele comunei, iar un functionar numitde Stat sá caute de interesele generale.

Legile posterioare sau proiectele de legi au cäutat säremedieze aceste neajunsuri. AO, prin proiectul de legedin 1865, propus de General I. Florescu, se tindea sa semareasca minimum de populatiune necesar pentru exis-tenta unei comune rurale. De unde prin legea din 1864se cerea un minimum de o sutä familii pentru o comunaruralä, proiectul din 1865 nu recuno§tea drept comunedeck satele având o populatiune mai mare de treisutede familii. Dupä acest proiect se stabilea un minimumde populatiune §i pentru comunele urbane, trei mii lo-cuitori sau §ase sute de bruin

Proiectul de lege din 1866, depus pe biuroul Ca meriide rninistrul de interne depe vremuri, Ion Ghica, apnea'adeviiratele principii ale descentralizarii : consiliile co-munale aveau dreptul sa faca acte cari sä fie imediatlucrátoare, fail sä mai fie nevoe de o aprobare supe-rioara. Se exceptau numai actele de o mai mare im-portantä, pentru cari legea din 1864 eel-ea o ordonantädomneasca, precum stabilirea de noui taxe §i contri-butiuni. Cu alte cuvinte tutela administrativa era tarmu-rah' In limite foarte rationale.

Proiectul din 1871, din initiativä parlamentara, stabileäca deciziunile consiliilor comunale urbane sunt exe-cutorii imediat,dupä publicare, iar pentru cele ruraleadmitea ca necesara aprobarea comitetului permanent(art. 66 §i 67). Comuna urbanä se bucurà, dupä acestproiect, de o autonomie complecta, numai comuna ru-ralä era supusä tutelei.

Autoritatea comunalä era alcatuitä, duph acest proiect,din consiliul comunal ca organ deliberant §i din comi-tetul executor ca organ executor. Comitetul executor secompunea din ce! putin 3 membri §i ce! malt 15 niernbri.Unul dintre dan§ii, primarul, era prezident al comite-tului. Dispozitiunea aceasta este mult mai blind deck

www.dacoromanica.ro


aceä din legea actuala. In adevär, mernbrii comitetului1§i imparteau intre dan§ii diferitele ramuri ale serviciilorcomunei ; flecare. avea drept de autoritate proprie inserviciul pe care 11 conduceä, dupä cum, in organizareaputerii centrale, flecare membru al cabinetului are auto-ritate proprie in conducerea departamentului säu minis-terial; pe cdta vrerne astäzi ajutoarele primarului nusunt decât ni§te delegati, ni§te reprezentanti ai pri-marului.

In 1874, se depune un proiect de lege de Lascar Ca-targi, prin care se modifica cAteva articole din legea dela1864; proiectul a fost 'ma retras, modificat §i complectat;supus apoi din nou Corpurilor legiuitoare, a devenit legeadin 5 Aprilie 1874.

Legea aceasta máre§te numárul de populatiune nece-sarä pentru existenta unei comune. Nici o comunä nuva puteà numärà rnai putin de cincisute contribuabili,zice art. 4.

Aceasta este, fära indoialä, una din cele mai bune legicomunale pe care am avut-o. Tutela administrativa, exce-sivä sub imperiul legii din 1864, este tärmuritä in limitefoarte rationale. Potrivit art. 76 din lege, consiliul co-munal puteà autoriza singur, färä nevoe de aprobareasuperioarä, vänzari de imobile de o valoare mai micade 3000 lei, putea autoriza Incheere de contracte randvaloarea obligatiunii luate de somunä nu depa§ea 10000lei, puteà aprobà rezultatul licitatiunilor.

Aceastä lege pactitue§te insä, cäci face o prea mareasemänare futre comunele urbane §i cele rurale. Pentrucomunele rurale, drepturile acordate prin art. 76 suntfoarte largi ; pentru cele urbane insä cu mijloace precu-Mare cu mult mai mari §i cu nevoi de asemenea maimari, libertatile acordate eran foarte putin simtite.

Legea din 1874, ca §i aceà din 1864, continua sa laseprimarului acea indoitä calitate de reprezentant al inte-reselor locale §i de agent al puterii centrale. Potrivitnouei legi, primarut este numit de puterea centralä

www.dacoromanica.ro

362 PAUL NEGULESCU

dintre consilierii comunali. Mäsurä:e foarte justa, din mo-mentul ce acordäm primarului aceste indoite atributiuni.In adevär, trebue sä recunoa§tem §i puterii centraledreptul de a luà parte la numirea primarului. Primarulerd reprezentant al intereselor comunale §i de aceea eltrebuià sä fie ales din consiliul comunal ; el erà ILIA,ca §i acum, §i agent al puterii centrale i de aceea gu-vernul avea dreptul sä-1 numeascä dintre consilieriicomunali.

In 1878, se propune la Camerä un proiect de legeasupra organizatiunii comunale. Acest proiect, prin art.94, stabile§te cd toate deciziunile consiliului comunaldevin executorii numai dupä aprobarea lor de cätrecomitetul permanent ; stabile§te adicä tutela de dreptcomun, aduce ¡fish' o ameliorare la inconvenientele ceam ariitat mai sus §i anume cä comitetul permanenttrebue sä se pronunte in termen de 5 zile dela primireaIncheierii consiliului.

Legea din 7 Main 1887 mic§oreazä minimum de popu-latiune, necesar pentru a se puteä constitui o comunäruralä, reducandu-1 la 200 contribuabili. Prin aceastälege se mic§oreazä dreptul consiliilor comunale ruralede a decide singure färä aprobare, cu alte cuvinte semdre§te tutela administrativä fatä de comunele rurale,In schimb insä se dä o libertate mai mare coinunelorurbane. A§A, in legea din 1874, comunele, atdt celeurbane cdt i cele rurale, puteau cumpärk vinde sauschimbä averi nemi§cätoare panä la valoare de 3.000 leifärä aprobarea autoritätilor superioare ; legea din 1887face o deosebire : comunele urbane re§edinte de judetpot cumpärà sau vinde imobile 1'611 aprobare panä lasuma de 5.000 lei, comunele urbane nere§edinte, Oala o valoare de 1.000 lei, iar cele rurale numai panä la200 lei.

Proiectul de lege al d-lui Teodor Rosetti, din anul 1888,formuleazä, pentru prima °aril' la noi, necesitatea de ase descärcd primarul de functiunile delegate de Stat

www.dacoromanica.ro


inteun interes general, lásAndu-i-se numai atribujiunilede interes local.

Asemenea dispozitiuni foarte rationale erau inspiratede legislatiunile prusianä §i ungará.

Potrivit acestui proiect, atributiunile de interes generalsunt incredintate unui functionar, comisarul de ocol, auto-ritatea cornunalä ne mai având in ingrijirea sa decâtinteresele curat comunale.

Panä la acest proiect, legile sau proiectele de legipentru organizarea comunalä coprindeau la un loc dis-pozitiuni §i pentru comunele urbane §i pentru cele rurale.Proiectul din 1888 se ocupá numai de organizarea co-munelor rurale. Dela aceasta datä, constatäm cä toatelegile sau proiectele de legi, ce s'au fäcut asupra orga-nizärii comunale, au acest caracter de specialitate : unelese ocupä numai de comunele urbane, altele, §i acesteasunt cele mai multe, de comunele rurale.

Proiectul de lege din 1890, pentru organizarea comu-nelor rurale, al d-lui general G. Manu, este un proiectdescentralizator. Tutela administrativd este märginitä in.limite foarte rationale §i, in afarä de aceasta, ea se exer-citä in cele mai multe cazuri de administratorul de plasci(sub-prefectul), autoritatea cea mai in mäsurä de a cu-noa§te nevoile locului §i de a puteA aprecià prin urmareutilitatea actului fäcut de consiliul comunal rural.

In afarä de aceasta, proiectul admiteä necesitatea dea aveà titulan i deosebiti petztru a reprezinta intereselegenerale §i de a läsà autoritätilor comunale numai sar-cina de a reprezintà interesele locale.

In 1894, se alcátue§te legea pentru organizarea coma-nelor urbane (31 rune 1894), care se and §i astäzi invigoare. A§A Incát, dela aceastä datä, comunele rurale1.51/An guvernate de legea din 1887, pe când comuneleurbane incep sä se conducä dupä noua lege. Vom arätàeconomia acestei legi sub No. 126 §i un.

In 1899, se alciitue§te inc6 nn proiect de lege pentruorganizarea comunelor rurale. Dupä acest proiect, pri-.

www.dacoromanica.ro

364 PAUL laGULESCU

marul rerpezinta numai interesele comunale, iar notaruleste agentul puterii centrale. Acelea§i principii le gäsim§i in proiectul d-lui C. Olänescu din anul 1900.

In anul 1903, d. V. Lascar, ministrul de interne, adepus pe biurourile Parlamentului un proiect de legepentru organizarea comunelor rurale, prin care cäutà sämäreascä comuna ruralä, stabilind un minimum de popu-latiune de 300 locuitori §i un minimum de venit de 8000lei. Acest proiect admiteä de asemenea, ca §i proiecteleanterioare, necesitatea de a eyed titulan deosebiti pentrua reprezintà interesele locale, iar notarul rämäneä singuragent al puterii centrale.

La Senat, insä, proiectul a fost modifical; amândouäprincipiile introduse de ministru au fost Indepärtate.Comunele rurale räman ca §i mai inainte, adicä Cu unminimum de populatiune de 200 locuitori, se creiazäInsä asociatiuni voluntare de comune (art. 166-175) §iasociatiuni fortate sau legale, numite cercuri. i legeaa fost votata astfel cum a fost modificatä de Senat ; eas'a publicat in Monitorul Oficial din 1 Maiu 1901.

Legiuitorul a socotit cä o comunä, pentru a-§i puteaindeplini indatoririle impuse prin lege, are nevoe de unvenit de cel putin 8.000 lei ; cum Irish s'au pastrat ve-chile comune, s'a hotärit ca acele dintre dänsele cari nuating venitul minimal sä fie grupate in cercuri. Douä saumai multe comune sunt astfel intrunite intr'un cerc,avand un venit de ce! pulin 8.000 lei. Aceastä grupare,sau cerc, are un organ deliberant, nu are personalitatemoral, fondurile ii sunt date sub forma de contribu-liuni de comunele care alcätuesc cercul.

126. Conform art. 2 din legea din 31 lulie 1894, estenevoe de o lege pentru a se crea o comunä urbana. Pecatä vreme, pentru a se creä o comunä ruralä, se cere§i un minimum de populatiune de 200 contribuabili, pen-tru comunele urbane neapärat a se cere o populatiunemai mare, dar nu existä un minimum legal de locuitori.Numai proiectul generalului Florescu cerea un numär

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMTNISTRATIV 365

de cel putin 3000 locuitori pentru a se puteà creaun ora.

Organele, cari reprezintä comuna, sunt douä : unul de-liberant, consiliul comunal §i altul executoriu, primarul.

Consiliul comunal se compune din 9 consilieri in co-munele cari au pana la 10000 locuitori, din 11 consilieriin comunele cu o populatiune mai mare de 10000 §i. maimica de 25000 locuitori, din 15 in acelea avand o popu-latiune de la 25000 pand la 60000 locuitori, din 19 con-silieri in acelea cu o populaliune de 60000 panä la 80000,din 25 in ora§ele avand cel putin 80000 §i ce! mult 200000locuitori §i. din 31 consilieri in acele Cu o populatiune depeste 200000 locuitori (art. 7).

Membrii consiliului comunal se aleg pe 4 ani. Rana lalegea din 1905, se procedà la alegeri generale, cu alte cu-vinte chiar dacä un consiliu comuaal fiind dizolvat, s'a alesun altul in interval, la implinirea celor 4 ani se procedàla noi alegeri in toate comunele. Legea din 1905 a sta-MIR c5 consiliul va functiona 4 ani din momentul alegerii.

Corpul electoral se compune in comunele urbane re-§edinte din 2 colegii, in cele nere§edinte dinteun singurcolegiu.

Pentru a fi alegätor comunal se cere ca cineva sä fieroman, major, sä pläteasen o dare cat de micä catreStat, sau sa fie scutit legalmente de aceastä platä, (veziart. 3 §i 4 din legea de 15 Iunie 1886), sä aibä domici-liul real sau o re§edinta de 6 luni in comuná.

In comunele urbane nere§edinle de judel, alegätorii,cari plätesc o dare cat de mica cätre Stat sau sunt scu-tili legalmente, formeazä un singar colegiu. Sunt scutitide cens alegatorii cari liti cal §i scrie.

In comunele urbane, re§edinte de judet, alegatorii suntimpartiti in 2 colcgii.

Fac parte din colegiul Intaiu, acei earl au un venitfonciar urban de cel pulin 600 lei ; molt insä scutiti decens profesiunile libere, oficerii in retragere, pensionarliStatului, cei cari au absolvit cel putin e §coalä de invalii-

www.dacoromanica.ro

366 PAUL NEGULESCU

mant secondar (art. 4 din legea pentru alegerea consi-liilor comunale din 15 Iunie 1886). Alegatorii colegiuluiintaiu au dreptul sä aleaga jumatate plus unul din mein-brii cari compun consiliul comunal.

Fac parte din colegiul al II-lea toll acei cari au unvenit fonciar urban mai mic de 600 lei sau cari plätesccatre Stat o clan directa anuala de ce! putin 20 lei. Suntscutiti de acest cens absolventii invatamântului primar,Cu conditiune de a plätì darea cailor de comunicatiunesau a fi legalmente scutiti de plata acestei ail, cum depildá membrii clerului de orce rit, militarii de orce arma,grade de jos, aflati In serviciu sau in rezerva, persoa-nele infirme salt bätrine §i färä mijloace de vietuire (art.4 din legea pentru desfint. contrib. person. *ii de psele§i infiintarea unei contributiuni pentru dale de comuni-catie, din 18 Martie 1887), rezervi§tii cari au luat parteIn räsboiul din 1-77-78 (legea din 12 Main 1888 §i 2Aprilie 1894), pärintii soldatilor din flotila (legea din 14Iunie 1886), pärintii calära0or in timpul aflarii acestoraIn serviciul activ (leg. 11 Fehr. 1881).

Listele alegatorilor se alcatuesc in fiecare an de dareprimar pe bazele ultimelor roluri de contributiuni. Acesteliste provizorii se aft§eazá in cotnunä in cea d'intaiu Du-rninicä dupä 15 Ianuarle. Reclamatiunile asupra inscrie-rilor sau omisiunilor, ce s'ar comae in liste, se adre-seazä consiliului comunal in termen de 3 stiptámani deladata ali§grii. Consiliul statuiazii asupra tuturor contesta-liunilor ivite §1 inchee listele definitive, pe care le pu-blicä negre§it in termen de 3 zile, dupti expirarea celor3 saptánulni. In termen de 5 zile dela ati§area listelordefinitive, orce alegätor, fie Ca va fi reclamat sau nu laconsiliul comunal, va putea face apel la tribunal. In con-tra hotäririlor tribunalului, alegatorii nemultumiti potapela la Curtea de casatie in termen de 10 zile dela pro-nuntare (art. 8 §i urm. leg. din 15 Iunie 1886).

Pentru a fi ales membru in consiliul comunal, se cerevarsta de 25 ani impliniti. Nu pot fi membrii in COR-

www.dacoromanica.ro


siliul comunal functionarii Statului, judetului sau comunei,persoanele cari au contracte de orce fe! de Intreprindericu comuna, acei cari nu §tiu ceti sau scrie ; ascendentii§i descendentii, fratii §i afinii de acela§ grad, precum §iunchiul ca nepotii nu pot fi simultaneu membrii in acela§consiliu comunal. Nimeni nu poate fi consilier comunalIn mai multe comune. Legea declara incompatibilitateIntre functiunea de consilier comunal §i aceea de con-stiller judetean.

Adunarea alegätorilor are loc la expirarea termenuluide 4 ani. Ea se convoacä §i extraordinar in caz de di-zolvare, sau când, prin vacantele ivite, consiliul comu-nal ar fi redus la doua treimi din numärul membrilorprevazuti de lege.

In comunele urbane re§edinte de judet, alegerile se factreptat pe colegiuri, läsändu-se liber un interval de o zi1ntre anabele alegeri (art. 22 din legea dela 15 Iunie 1886).

Primarul convoacä de alegatori cel putin cu 15 zileinaintea zilei fixate pentru alegerea generalä §i cel multIn douä luni dela ceä din urmä vacantä ivitä in cazulalegerii unei treimi.

Convocarea se va face prin publicarea §i afi§area zileifixate la primärie §i in tot coprinsul comunei.

Adunarea alegatorilor este prezidatä, in comunele ur-bane re§edinte, de pre§edintele san de judecatorii tribu-nalului respectiv.

In comunele urbane nere§edinte, adunarea alegätorilorc prezidatä de judecatorul de ocol, sau in caz de lipsä,de primar.

Alegerea consilierilor se face prin scrutin de lista.Procedura electorala este prevazutä in legea din Maiu

1903, Cu modificarea din 1904.In comunele urbane re§edinte de judet, consiliul co-

munal i§i verifica' singur alegerea §i pronuntä validarea,daca in termen de 7 zile libere dupä proclamarea rezul-tatului alegerii nu s'a ivit nici o contestatie (art. 57 §i-58 din legea din 15 Iunie 1886; art. 54 din legea asupra

www.dacoromanica.ro

368 PAUL NEGULESCU

procedurii electorale din 1903). Instanta chematä sä ju-dece contestatiunile este ministerul de interne.

Pentru comunele urbane nere§edinte, delegaliunea ju-deteand este chematá sä verifice i sO, valideze alegerilede consilieri ; ea judecä §i contesta tiunile ce s'ar ivl a-supra operatiunilor acestei alegeri (art. 87 din legea pentruconsiliile judetene din 31 Maiu 1894), cu drept de recurs,pentru partea nemultumitä la ministerul de interne. Ter-menul de recurs este de 10 zile dela afi§area botäririi(art. 54, alin. 8 din legea asupra proced. elect.).

Membrii, imediat dupä validarea alegerii, trebuedepue jurämânt de credintä Regelui, supunere Constitu-iunii legilor, sprijin intereselor comunei (art. 14 din

legea dela 31 Iulie 1894). Acest jurAmânt se presteazd in§edintá publicä, in prezenta unui delegat al guvernului.

Consiliul se intrune§te in sesiune ordinarei de 4 ori pean : In Ianuarie, Matti, Septembrie i Noembrie. Duratafiecärei sesiuni este de 15 zile afarä de ceä de Ianuariecare va fi de trei stíptámâni, putänd fi prelungitä de pri-mar cu incä 8 zile.

Consiliul se va putea convocA §i extra-ordinar, orde-cdteori interesele comunei ar cere.

Orce convocare este fäcutä de primarul comunei saude acel care II inlocue§te §i se adreseazä prin invitatiuniscrise §i la domiciliu fiecärui consilier cel putin ea 2 zilelibere inainte de intrunire.

Consiliul nu poate deliberà decflt fiind prezinte jurnä-tate plus unul din numärul membrilor in exerciliu (art.21 legea din 31 Iunie 1894).

127.Consiliul comunal alege din sdnul säu pe primar,§eful administratiunii comunale. Aceastä alegere se faceIii§edintá publicä, prin scrutin secret §i cu majoritateaabsolutd a voturilor membrilor in exerciliu.

In ilecare comunä urbanä, se mai alege de consiliudintre membrii un ajutor de primar, care sä ajute pecapul comunei dupá delegatiunea acestuia (art. 9, 10 §i11. din legea dela 31 Iulie 1894).

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADDIINISTRATIV 369

In comunele Cu o populatiune mai niare de 20.000 oa-meni, Consiliul comunal poate decide insä, cu aprobarearegalä, dupä ce va luà §i avizul consiliului de mini§trii,inflintarea unui al doilea ajutor.

Alegerea primarului i a ajutoarelor se confirma prindecret regal in comunele urbane (art. 12 din legea pen-tru organizarea comunelor urbane), iar In comunele ru-rale prin deciziunea prefectului de judet (art. 98 din le-gea pentru organ. comunelor rurale dela 1 Maiu 1904).

Plina la confirmare, ei gireazil In mod provizoriu afa-cerile comunei.

Ajutorul de primar nu are atributiuni proprii.Singurele sale drepturi sunt : 1) de a inlocui provizoriu,

in plenititudinea functiunilor, pe primar in caz de ab-senta sau impedicare.(art. 61) ; 2) de a aveA precadereatunci cand primarul deleaga parte din puterile saleaceasta in sensul a lui mai intIliu trebue sa i se deào asemenea delegatiune (art. 46). Aceastä delegare seface prin ordonantä data de primar.

Consiliul comunal poate sä fie dizolvat prin decretregal in urma unui raport al Ministrului de interne incazurile preväzute de art. 38 din legea pentru organi-zarea comunelor urbane. In acest caz, dupä doua lunicel mult dela dizolvare, trebue sä se preceadä la nouialegeri.

In acest interval, functiunile consiliului comunal se in-deplinesc de o comisiune interimard, numitä prin decretregal dintre alegätorii comunali cei mai greu impu§i.Aceastä comisiune se compune din 5 membri in comu-nele cu o populatiune mai mica de 25.000 oameni §1 din7 membrii In acele cu o populatiune mai mare. Prindecretul de instituire, se desemneaza presidentul §i vice-pre§edintele comisiunii, cari sä indeplineasca respectivfuncliunile de primar §i de ajutor.

Puterile comisiunii interimare sunt märginite la acteurgente de administratiune. In nici un caz, ea nu aredreptul de a angajà finantele comunale peste limitele

P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. it. 24

www.dacoromanica.ro

370 PAUL NEGULESCU

disponibile ale exercitiutui curent, niel sä prepare bud-getul sau sä primeascä socotelele ; de asernenea nu poateface decal numiri provizorii In functiunile comunalevacante.

Functiunile comisiunii inceteazá de drept, de Indatäce consiliul comunal a fost constituit §i instalat (art. 39).

128. Consiliul comunal delibereazá asupra tuturorchestiunilor ce intereseazä comuna ; el controleazá toateactele adrninistratiunii comunale avand dreptul a face,in aceastä privintä, anchetele ce socote§te necesare.

Consiliul comunal poate face trei feluri de acte : cc) el iàdeciziuni ; o ti dä avizul ordecateori i se cere de autori-tätile superioare ; 7) i§i exprimä dorinte asupra chestiu-nilor de interes local (art. 40, 41, 42, 45 din legea dela31 Iulie 1894).

Consiliul comunal face douä feluri de acte : acte deautoritate §i acte de gestiune.

Ca acte de autoritate putem cità :Regularnentele, pe care le poap face consiliul, rela-

tive la miisurile de igienä §i salubritate publicä, la in-lesnirea §i siguranta circulatiunii pe strade, la asigurareamijloacelor de transport In interiorul comunei, la asi-gurarea indestulärii ob§tiei cu articole de prima nece-sitate, etc. (art. 41 §i 99).

Regulamentele acestea nu devin executorii decat dupäce au fost aprobate prin decret regal §1 publicate inMonitorul Oficial, ca alte cuvinte aceste acte sunt supusetutelei administrative (art. 41)

Planurile pentru alinierea stradelor §i pietelor pecare le fixeazä consiliul comunal §i le supune apoi, pen-tru a deveni executorii, aprobärii regale, dupä ce maiintaiu s'a luat avizul consilului technic superior (art. 49) ;

Consiliul comunal hotärage asupra deschiderii, In-chiderii §i numirilor stradelor §i pietelor publice, cerandaprobarea ministrului de interne (art. 95) ;

Consiliul voteazä budgetul de veniturile§i cheltuielileale comunei, budget care este preparat de primar.

www.dacoromanica.ro


Budge tEle comunelor ui bane re§edinte, pentru a devenì executorii, sunt supuse aprobärii regale, iar al ce-lorlalte comune urbane aprobarii delegatiunii judetene113 (art. §i 118)

Consiliile comunale alatuiesc listele de alegätori,conform art. 37 §i urm. din legea electoral. Consiliilecornunale, din ora§ele de re§edinta de judet, fac, In fie-care an, dela 1-15 Ianuarie, revizuirea listelor alegäto-rilor, ele Incheic lista generalä pe care o afigaza In cead'intaiu Dun-lined dupà 15 lanuarie ;

Consiliile comunale alciituesc, in acelea§i conditiuni,listele de eligibili pen tru Senat (art. 56 leg. electoralä);

Consiliile comunale, din ora§ele rqedinte de judet,au §i atributiuni contencioase. Ele judecä contestatiunileasupra Inscrierilor sau omisiunilor, ce s'ar cornite in li-stele electorale san In cele de eligibili pentru Senat (art.44 legea elect.). In contra hotärlrilor consiliului comunal,se poate face apel la tribunal (art. 45), lar sentintele tri-bunalului pot fi apelate la Curtea de casatie in termende 10 zile dela pronuntarea sentintei tribunalului (art.46 legea elect.).

In ce prive§te actele de gestiune, consiliul comunal sta-tuiazd asupra tuturor actelor de dispozitiune, actele deadministratiune fiad date in sarcina Prirnarului. A§A :

Orce vänzare, schimbare sau ipotecare de imobildin domeniul privat al comunei nu se poate face faxao deciziune a consiliului comunal, aprobata prin de-cret regal dupä avizul consiliului de minitri ; legea Insaaduoga, dacä valoarea acestor contracte trece peste a20-a parte din veniturile anuale ale comunei. Prin ur-mare nu sunt supuse tutelii administrative contractelede asemenea natura, cari nu intrec ca valoare 54)/0 dinveniturile anuale (art. 86);

Cumpärärile de averi nemi§catoare nu se pot facede asemenea färä o prealabila incuviintare a consiliuluicomunal. Legea supune tutelei administrative, cari adisa exercita de ministru de interne, cumpärärile de o va-

www.dacoromanica.ro

372 PAUL NEGULESCU

loare mai mare de 10.000 lei pentru comunele urbanere§edinte de judete §i de 5.000 lei pentru cele urbane ne-re§edinte (art. 88)

3. Darurile §i legaturile, consistand In averi mobiliare§i imobiliare fäcute comunei, institutiunilor comunaleor pentru vreun serviciu public, care inträ in atributiu-nile comunei se primesc de consiliul comunal cu apro-barea §i a ministerului de interne, dach valoarea lor artrece de 20.000 lei pentru comunele urbane re§edinte dejudete §i de 5.000 lei pentru celelalte comune urbane(art. 89) ;

Transactiunile §i compromisele relative la averimobiliare precum §i intentarea de procese, afarti deactiunile posesorii, §i de contraventiuni, cari pot IIintentale §i numai de primar, nu pot aveà loc Ileao deciziune a consiliului comunal. Deciziunea consiliuluitrebue aprobatä de ministru de interne, dacä valoareaprocesului sau a transactiunil trece de 20.000 lei la co-munele urbane re§edinte de judet §i de 5000 lei la cele-lalte comune. Daca Insa valoarea transactiunii este maimare de 50.000 lei la comunele urbane re§edinte §i de20.000 lei la cele nere§edinte, se va lua aprobarea re-gala In urma avizului consiliului de mini§tri (art. 90);

Nici o constructiune, reconstructiune, drum sau altälucrare comunala nu se poate face decal dup5 ce pla-nurile §i devizurile au fost prealabil Intocmite §i aprobatede consiliul comunal. Daca valoarea lucrärii trece de40.000 lei pentru comunele urbane re§edinte §i de 10.000lei la celelalte comune, planurile §i devizurile vor trebutsä fie aprobate §i de ministrul de interne, dup5 ce valuà avizul consiliului tehnic superior (art. 91);

Consiliul comunal stabile§te modul §i conditiunilesub cari se va face folosinta sau Intrebuintarea bunu-rilor cari apartin locuitorilor comunei (islazurile sat'locurile de pä§une, ape, etc.) sau sunt de o intrebuin-tare publica (stradele, pietele, canalurile, halele, aba-toarele, locurile de balciu) (art. 85);

www.dacoromanica.ro

TR4TAT DE DREPr ADMISISTRATIV 373

7) Imprumuturile, ce ar fi necesare comunei, precumsi toate actele si invoelile, prin cari se angajeazä resur-sele exercitiilor viitoare, se autorizeazä de consiliul co-munal cu aprobarea ministrului de interne, dacä anui-tatea, sau suma anualä de platä, unitä cu celelalte sumedatorite in virtute de Imprumuturi sau contracte ante-rioare, nu trece de a douäzecea parte din venitul ordinaral bugetului comunei, considerat in anul in care se facecontractarea si dacä durata imprumutului sau a contrac-tului nu este mai mare de 5 ani.

Pentru lmprumuturile si contractele pe un termenmai mare de 5 ani si mai mic de 20 ani sau pentrusume anuale cari unite cu celelalle sume datorite pebaza de contracte anterioare tree de a 20-a parte si suntmai miei de a zecea parte din venitul ordinar al buge-tului, se cere ca votul consiliului sä fie aprobat prindecret regal In urma avizului consiliului de ministri.Pentru Imprumuturile si invoelile mai mari, este nece-sarä aprobarea corpurilor legiuitoare (art. 108).

Prin urmare, vedem cä, dintre bate actele de gestiune,acelea pe cari legiuitorul le.a considerat, ca flind cele maipericuloase pentru finantele cornunei, sunt linprumutu-rile precum si orce alte contracte prin cari se angajeazäresursele exercitiilor viitoare. De aceea le supune uneitutele complecte, consiliul comunal neavând dreptul säfacä nici un act de acest fel, care sä fie executoriu färäaprobarea autoritätilor tutelare. Aceastä mäsurä a fostinspiratä legiuitorului de consideratiunea ca nu cumväconsiliul comunal neplätind imediat din resursele bud-getului in curs, sä nu-si deä seama de importanta an-gajamentelor ccntractate si sä compromitä astfel pentruviitor situatiunea financiará a orasului.

Conform acestui articol (108), un contract de intre-prindere de o valoare mai micä de 40.000 lei poate fidecis de consiliul comunal al unui oras resedintä de judet(art. 91), dacä plata antreprenorului se va face din ve-niturile budgetului In curs ; Incheierea consiliului co-

www.dacoromanica.ro

374 PAUL NEGULESCU

munal trebue insa supusa aprobärii autoritälii tutelare,dacä plata se face prin anuitäti.

In rezutnat, consiliul comunal reprezintä comuna §ica putere publica §i ca persoanh moralti. Actele saleunele sunt executorii imediat, altele sunt supuse tutelei,care Irish', potrivit legii din 31 Iulie 1894, este foarterationalä.

Consiliul comunal Irish este un organ deliberant, elstatuiaza asupra tuturor chestiunilor cari intereseazacomuna, deciziunile sale sunt aduse la indeplinire deprimar, care administreazà.

129. Am väzut ca primarul are o indoitii calitale :el este §i reprezentant al Statului in comunii §i organexecutiv al comunet.

Intocmai ca §i prefectul, primarul are aceastil indoitäcalitate: reprezintä §i puterea centrala, reprezintä §i cir-cumscriptiunea autonomä; pe card vreme insti, la prefect,atributiunile de reprezentant al puterii centrale sunt celemai importante, la primar din contra, el este in primulrand reprezentantul comunei. De aceea vom vorbi maiintaiu de atributiunile sale ca organ executiv al comunei.

In calitate de reprezentant al comunei, primarul esteo autoritate administrativä, el este competinte sä ià omultime de deciziuni proprii sub controlul consilialuicomunal §i privigherea administratiunii superioare. AA:

El nume§te §i revoach functionarii comunali, el arecontrolul asupra lor (art. 68 din legea din 31 Iulie 1894)§i exercita in aceasta calitate actiunea disciplinarä. Fie-care comunä urbana are cel putin un secretar care ecap al cancelariei, un casier-perceptor §i un copist caree §i registrator-archivar (art. 66 g urm.).

Primarul exercitä politia asupra domeniului publical comunei. In aceasta calitate, el da autorizatiunile ne-cesare pentru constructiuni, reparatiuni de edificii §i im-prejmuiri conform planurilor de aliniere §i regulamen-telor (art. 54); el ià mäsuri ca sä se därame construe-tiunile cari se vor face cu e§ire pe stradä din alinierca

www.dacoromanica.ro

TRATA? DE DREPT ADMINISTRATIV 375

decretará sau contra dispozitiunilor regulamentare §i fdráautorizatiunea privitoare la constructiuni (art. 97) ; elpoate cere dela justitie ca proprietarii caselor insalubresä fie dali in judecará ca contravenienti la regulamenteleconninale §i In acela§ timp poate cere §i därâmarea con-structiilor (art. 100 din leg. com.; art. 99 al. 2. Vezi §iregulam. com. Bucure§ti asupra salubrit. constr. §i lo-cuintelor din 1881, art. 60 §i urm.).

3. Primarul ingrijege pentru aplicarea mäsurilor deigienä, de salubritate, de edilitate ; el supravegheazä per-soanele dedate prostitutiunii (art. 55 §i 56).

Primarul poate da ordonante asupra tuturor materiilorcari inträ in sfera atributiunilor sale (art. 58). Aceste or-donante se comunicä imediat prefectului de judet, iarIn Bucuregi ministrului de interne.

In art. 60 din legea pentru comunele urbane se pre-vedea ca mäsurile privitoare la polilia comunald se vorexecuta prin agentii politiei administrative, dupii cerereaprimarului ; admitea insä posibilita tea pentru comunede a inflinta agenti comunali speciali insärcinati ca po-litia comunalä. Prin legea din 19 Decembrie 1902 se ho-täre§te ca politia comunalá de ora§e sä se facä numaide agentii politiei administrative, färä ca comunele sdmai poatd avea o polilie speciald.

Se discurá chestiunea, dacil primarul exercitä atribu-tiunile de politie comunald in calitate de reprezentantal Statului sau ca reprezentant al intereselor locale. Dupdnoi, reglementatiunea acestor materii intereseazä comuna.In adevär, cine are interes ca un ora § sh fie bine intre-linut, stradele sale pavate §i mdturate, ca locuintele säfie sändtoase, ca ora§ul sä fie indestulat ea articole deprima necesitate : paine §i carne in bune conditiuni, caparticularii sä nu fie in§elati in ceeace prive§te calitatea§i greutatea obiectelor ce se \rand cu cântarul sau cu md-sura, ca stradele sä nu fie cutreerate de cäini vagabonzi,ca gunoaiele sil fie curätite, ea crawl sd fie alimentatca apd blind de bäut, ca noaptea sträzile sä fie luminate,

www.dacoromanica.ro

376 PAUL NEGUCESCU

ca halele §i abatoarele si fie curate (art. 99 din legeadin 31 Iulie 1894)? Evident cä, In primul rand, orä§enii.

Interesul general nu apare decal in cazul and auto-ritatea comunalä nu ar vol Intru nimic sä se preocupede asemenea chestiuni, §i nu ar lua nici o mäsura, a§aIncat comunele vecine ar fi periclitate, sau inteun cazde epidemie sau epizootie. In asemenea imprejuräri, auto-ritatea centralä prin agentii sai poate sä intervie. Legeasanitarä prin art. 15 g regulamentul pentru serviciulsanitar de judete din 12 August 1894 da prefectului ca-derea de a lu,a, in coprinsul ora§elor, masurile necesare,ce va crede de cuviintit, In interesul salubritälii publice ;el poate luà mäsuri pentru curätirea §i intretinerea stra-delor, pentru a procurà comunelor apa de bäut, pentruindreptarea locuintelor insalubre, pentru ingrädirea pro-prietätilor neimprejmuite, etc.

Cu alte cuvinte, prefectul poate sä exercite unele atri-bulluni de politie comunalä §i aceasta nu numai in cazde refuz sau neglijenta constatatä din partea autoritätilorcomunale. In mod obicinuit, prefectul exercità aceste atri-butiuni in concurs cu primarul. Se excepteazii numaicele 8 ora§e cari au consilii de igienä (art. 59 §i 15 dinlegea sanitarä), adicä, Bucure§ti, Ia§i, Craiova, Ploe§ti,Bräila, Galati, Foc§ani, Boto§ani, ai cäror primari rämandeadreptul subordonati ministrului de interne. Cu altecuvinte, aceste atributiuni de politie municipala, enume-rate In legea sanitarä, pe care le exercilä primarul, suntconsiderate ca atributiuni ale puterii centrale

El se ocupá cu administrarea lucrurilor comunei,avand dreptul sä facä acte conservatorii pe care le vacrede de cuviintä ;

El ingrije§te de strangerea veniturilor comunale, elpreparä budgetul §i II supune consiliului comunal sprevotare ;

7. El supravegheazä §1 conduce lucrärile comunale ; tinelicitatiuni pentru arendarea, inchirierea sau exploatareabunurilor comunale. Rezultatul licitatiunii se aprobä de

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISIRATIV 377

primar, dad valoarea contractului nu trece de 1/20 dinvenitul anual al comunei, dacä trece de aceastä valoare§i e mai micd de 1/10 se aprobd de consiliu, iar dacäe mai mare de o zecime se aprobi de consiliu cu con-firmarea ministrului de interne (art. 83 §i 84) ;

8. El reprezintä comuna tu jastitie. Actiunile trebuescintentate in urma autorizärii date de consiliu. Numaiactiunile posesorii, procesele de contraventii §i actele con-servatorii pot fi fticute de primar färä autorizare. Acea-sta din cauzä cä intentarea unei actiuni este §i dansasocotitä ca un act de dispozitie, care e rezervat consi-liului, primarul neputând face singur färä autorizareaconsiliului deck numai acte de administratie.

Mmarul, pe langá aceste atributiuni proprii, mai este§i executor al deciziunilor consiliului comunal (art. 47,alin. 9). In aceastä calitate el are urmätoarele atributiuni :

Executä budgetul comunal ca ordonantator (legeacompt. generale din 21 Martie 1903). Nici o platä dincasa comunalä nu se poate face decdt in virtutea uneiordonante emise de primar asupra unui credit regulatdeschis.

El inchee contractele, stabilite in prealabil de con-siliu, semnând in numele comunii ;

El prezideazä licitatiunile publice pentru executareade lucräri ordonate de consiliu (art. 92);

El intenteazä actiunile petitorii decise de consiliu§i reprezintd comuna in justitie ca reclamantä sau ca pa-rätä. In caz, and primarul ar aveà interese contrarii deacelea ale comunii, consiliul deleagä un consilier care säreprezinte comuna, fie in justitie, fie la facerea unuicontract ;

El ia mäsuri pentru aducerea la indeplinire a tu-turor deciziunilor consiliului comunal (art. 4, alin. 9).

130. In calitate de reprezentant al puterii centrale,primarul are o multime de atributiuni de naturä foartevariatä. Articolul 59 aratä cä primarul fiind §i delegat alputerii centrale se aflä sub autoritatea guvernului §i este

www.dacoromanica.ro

378 PAUL NEGULESCU

insarcinat, in aceasta calitate : a) cu publicarea §i exe-cutarea legilor ; Cu privigherea politiei §i mentinereaordinei publice, cu executarea mäsurilor de siguranta ge-nerará §i luarea mäsurilor privitoare la buna stare §i li-ni§te a locuitorilor comunei ; c) cu orce alte indatoriri cei-ar fi impuse prin lege.

Ca reprezentant al comunei, primarul are libertate deactiune, este supus numai controlului sau supravegheriiadministratiunii superioare, pe catá vreme in functiunilepe cari le exercita conform art. 59 el nu este decat undelegat al puterii centrale, el a§teaptä §i prime§te ordinedela guvern sub a cärui autoritate se aflä.

a) Primarul este insärcinat ca publica rea i executarealegilor. Articolul 126 din Constitutie prevede ca nIci olege sau regulament nu pot fi obligatorii decat dupd cese publica in chipul hotärit de lege. Art. 115 Constit.aratä 5i dânsul cà legile de finan je se publica in Illoni-torul Oficial ca ci celelalte legi ci regulamente de admi-nistratie publica. Prin urmare, publicarea legilor se faceprin inserarea in Monitorul Oficial. Legea din 1 Iulie1866, prevede numai formula sanctionärii §i promulgäriilegilor, fart' sä se ocupe de publicarea legilor.

In Franta art. 1 din cod. civ., precum o ordonantadin 27 Octombre 1816, prevad cá legile §i regulamentelesunt executorii in departamentul uncle se allá capitalatärii, o zi dupa ce buletinul legilor a fost primit delaImprimerie la Ministerul de justitie, iar in departamentese adaogä la acest termen cate o zi pentru fiecare 10miriametri de distantä.

La noi, lipsind o astfel de dispozitiune, se poate na§techestiunea dach legile sunt executorii itnediat, sau nu-rnai dupa ce a ajuns in localitate Monitoral Oficial.

Daca am admite prima solutiune, atunci art. 59 dinlegea pentru comunele urbane nu ar aveä nici un sens,cäci legile ar fi publicate lii totdeauna fárá concursulprimarului. Acela lucru s'ar putea spune §i pentru art.16 §i 32 din legea dela 1 Noembrie 1892 pentru organi-

www.dacoromanica.ro


zarca autoritätilor administrative exterioare dependintede ministerul de interne pentru art. 78 §i 197 alin. 3din legea pentru organizarea comunelor rurale din 1Maiu 1904.

In adevär, prin aceste diverse texte de legi, .se inshr-cineazä prefectul, sub prefectul, astäzi inspectorul comu-nal §i primarul cu publicarea legilor. Or, intrucät ar pu-teä ei contribui la publicarea legilor, dacä ea s'ar efec-tuà prin inserarea in Monitorul Oficial §i prin aceastalegea ar fi imediat obligatorie ?

Desigur, eä, la noi, legiuitorul a admis cel de al doileasistem : legea nu devine obligatorie in fiecare localitatedecAt dupä expirarea unui termen necesar pentru ajun-gerea in localitate a Monitorului Oficial.

In cazuri lush urgente, când §eful puterii executivevoete sii gräbeascii executarea unei legi sau unui regu-lament, publicarea legii sau a regulamentului se face i

prin ingrijirea prefectului, a inspectorului comunal, aprimarului, pentruca astfel legea sau regulamentul sadevie imediat executori.

De altfel, prefectul sau primarul au facultatea, ca säafi§eze orce lege sau regulament ar crede de cuviintá.

Publicarea regulamentelor de interes judetean este re-gulamentata de art. 90 din legea pentru consiliile jude-tene. Aceste regulamente devin obligatorii 8 zile dupä pu-blicarea Ior in Monitor. Pe laugh' publicarea in Mo-nitor, prefeclul poate futrebuintà, in cazuri urgente, ialte moduri de publicare, cum de ex. afi§area. De ase-menea regulamentele comunale trebuesc publicate inMonitor pentru a fi executorii (art. 41); ordonanteleprimarului devin Incrátoare, dupä ce au fost aduse lacunoOnta interesatilor prin publicatiuni §i afi§uri, dacacontin dispozitiuni generale (art. 58).

b) Primarul este insdrcinat cu prioigherea polifiei fimenfinerea ordinei publice, cu executarea mdsurilor desiguranfd generate!, etc.

Prin aceastä parte a art. 59, legiuitorul din 1894 dedeà

www.dacoromanica.ro

380 PAUL NEGULESCU

In mânile primarului §i atributiuni de politie generalä.Am väzut, sub numärul precedent, cä primarul ià unelemäsuri de politie comunal ä in calitate de reprezentantal comunei ; miisurile de politie generalä le exercità insäcalitate de delegat al puterii centrale. Nu trebue säconfundäm puterea municipalä en drepturile pe cariguvernul le exercità in interesul tärii intregi (vezi atri-butiunile politiei generale in /egea pentru organizareapolitiei generale a Statului din 1 Aprilie 1903).

Prin noua lege asupra organizärii politiei generale aStatului, s'au luat din mâna primarului din comuneleurbane aceste atributiuni de politic generalä.

Conform nouei legi, aceste atributiuni se exercitä inBucure§ti §i Ia§i de prefectii de politic, in celelaltecomune urbane re§edinte de judet, serviciul politiei de-pinde de prefectul de judet §i se indepline§te de prefectiide politic la Craiova §i Galati §i de polla in celelalteora§e, iar in comunele urbane nere§edinte de un politai,un comisar sau chiar un subcomisar.

c) Primarul este inseircinat cu orce alte indatoriri i-arfi impuse prin legi.

Ar /I greu, sä arätäm toate obligatiunile impuse pri-marului prin legi speciale ; vom enumárà insä numaicatevá dintr'insele.

A§à, prin legea asupra rechizitiunilor militare din 24Aprilie 1877, art. 10, se stabilqte ca primarul, asistatde 2 consilieri §i de 2 din locuitorii cei mai impu§i dincomunä, este chemat, sä facä repartitia, intre locuitori aprestatiunilor cerute ; conform art. 18 din aceea lege,primarul incuno5tiinteazii pe locuitorii din comunä säse prezinte cu caii inaintea comisiunii de recensämänt;prin art. 28 din legea pentru *a§ezarea §i administrareaimpozitului asupra bäuturilor spirtoase din 14 Februarie1882, primarii sunt Insärcinati, intre altii, cu consta tareacontraventiunilor §i conflscarea bäuturilor §i vaselor, cele contin; prin art. 176 din legea generalä a vämilor,se recunoa§te primarilor dreptul de a constatà infractiu..

www.dacoromanica.ro


nile la aceastä lege ; prin art. 16 §1 163 din legea sani-tarä ; prin art. 26, 35, 38, 56 alin. c, 58 din legea depolitie sanitarii veterinarä din 28 Maiu 1882 se dau di-verse insärcinäri primarului ; conform art. 6 din legeapentru recrutarea armatei, primarul alatue§te in fiecarean tabloul nominal al tuturoi tinerilor domiciliati in co-munä §i cari pänä la 31 Decembrie al anului urmätor vorirnplini värsta de 21 ani ; conform art. 7din aceà lege,primarul face parte §i din comisiunea de recensämänt.

Tot ca reprezentant al puterii centrale, primarul aredreptul sä libereze o multime de certificate, cum de ex.:certificat de säräcie, de bunä conduitä, de re§edintti,menite ca sä constate realitatea unui fapt, care prive§tepe un particular.

Primarul este §i ofiter al stiirii civile. In aceastä cali-tale el este instircinat cu tinerea registrelor stärii civile(art. 51 din legea pentru organiz. comun. urbane). Incalitate de ofiteri ai stärii civile, primarii nu trebueconsiderati ca functionari de ordin administrativ, eisunt ofiteri de politie judicial.* depin7tInd de ministerulpublic §i de ministerul de justitie 9 (art. 39 c. civ., art.161 c. p.; regulamentul din 2 Iunie 1865).

In comunele urbane nere§edinte, in cari nu s'ar aflàjudecätorii de ocoale (cum de pildä: Filipe§ti, Slänic,Sinaia, Isaccea, Mangalia, Cernavodii, etc.) exista, con-form art. 2 din legea judecatoriilor de pace, ate ojudeccItorie comunalcI, compusä din 3 membri. Primarulcomunei este pre§edintele de drept al acestei judedtorii,ceilalti doui membri (juratil sunt ale§i de locuitori.

Primarul exercitä §i atributiuni contencioase relativla infiintarea, strämutarea §i inchiderea stabilimentelorindustriale insalubre (art. 140 §i urm. din legea sanitarä,art. 39 §i 102 din regulamentul pentru industriile insa-lubre din 21 Septembrie 1894).

1) Aubry et Rau, I, p. 106; Sauvan, Traité complet des actes de l'étatcivil, p. 71; Fuzier Herman, Réperloire général alphabdtique de droitfran9ais II env, acle de Pilaf civil, No. 55.

www.dacoromanica.ro

382 PhUL NEGULESCU

131. -- Comunä ruralä este o circumscriptiune teri-torialä, locuitä de un numär de ce! putin 200 contri-buabili §i flind dotatä de perSonalitate juridicii.

Comuna ruralä, ca §i cea urbanä, nu se poate creàdecat printr'o lege, cerandu-ie insä i avizul consiliuluijudetean (art. 4 din legea pentru organizarea comunelorrurale din 1 Main 1904).

Comuna ruralä se compune din unul sau mai multesate sau cätune.

Satul este o aglomeratiune de familii, avand un mi-nimum de 100 locuitori §i flind lipsit de personalitate.

Cätunul este un centru de populatiune având mai pu-tin de 100 locuitori (art. 2 din legea pentru organizareacomunelor rurale din 1 Maiu 1904).

Legea din 1904, prin art. 6, prevede modul cum se facefuziunea a douä sau mai multe comune, sau catune,sau deslipirea lor.

Autoritatea, chematä sä se pronunte asupra acestormodificatiuni, ce s'ar aduce la circumscriptiunile comu-nale, este Parlamentul. Propanerea trebue sä emanedela unul din consiliile comunale sau dela o treime aalegätorilor inscri§i pe listele electorale. Se cere avizulconsiliului judetean asupra acestei propuneri, care se däin urma unei anchete de commodo et incommodo fricutäasupra proiectului, in localitate, de delegatiunea jude-teanä, adich o anchetil pria. care sti se examineze opor-tunitatea mäsurii, avantagiile §i desavantagiile ei.

Prin proiectul depus de ministrul de interne, d-1 V.Lascar, pe biuroul Senatului in 1903, se prevedeä md-rirea comunei. Se cerea pentru existenta unei comuneun minimum de populatiune, 300 contribuabili, §i un mi-nimum de venit, 8000 lei. Mäsura aceasta nu a fost insäadmisä de sectiunile rnaturnlui corp, care a mentinutminimul de populatiune fixat prin legea dela 1887. Seprevedea de asimenea, prin proiectul ministrului, ca pri-marul sätesc sä rämäe numai reprezentant al comunei,a r interesele generale sä fie reprezentate de notar. Si

www.dacoromanica.ro


aceastä reformä a fost respinsä de Senat, a§à Meat, legeadin 1904 nu introduce in organizarea comunelor noastrerurale nici una din dispozitiunile de principiu coprinseIn proiectele de organizare a coniunelor rurale incepánddin anul 1888.

Comuna ruralä are un organ deliberant, consiliul co-munal, .5i un organ executoriu, primarul.

Consiliul comunal se compune din 9 consilieri In co-munele cari au panä la 5.000 loduitori §i din 11 consi-lieri In acele cu o populaliune de peste 5.000 locuitori(art. 12).

Legea prevede (art. 12, al. 2), cä numärul membrilor,ce compun consiliile comunale, se va determina de con-siliile judetene respective In prima sesiune ordinarä, ceurmeazä dupä facerea recensämântului general al popu-latiunii §i pe baza acestui recensämânt. Legea adaogá, cädeciziunile consiliilor judetene sunt definitive.

Membrii consiliului comunal se aleg pe o perioadä de4 a ni.

In cazul cand consiliul comunal ar fi dizolvat pentruunul din motivele enumerate In art. 15, trebue sii seproceadà la noui alegeri in termen de 2 luni dela di-zolvare. In tot acest interval o comisiune interimarcl vaadministrà interesele comunei. Aceastä comisiune estenumitä prin decretul regal de dizolvare ; ea se compunedin trei membrii dintre cari unul e pre§edinte.

Puterile comisiunii interimare sunt rnärginite, ca i laorap numai la acte de purä administratiune. (Vezipag. 369).

Fiecare comunä are un primar §i un ajutor, ale§i deconsiliu din sanul säu, dintre membrii cu §tiin/h decarte (art 72). Alegerea lor trebue sä fie confirmatá deprefect. Pânä la confirmare, ei gireazä afacerile comuneiin mod provizoriu (art. 98).

Ajutorul de primar nu are atributiuni proprii. El estechernat numai In caz de absenlä, demisiune, suspendare,revocare a primarului sä-1 inlocuiascä in functillnile sale.

www.dacoromanica.ro

384 PAUL NEGULESCU

De asemenea primarul poate sä-i delege o parte din pu-tenle sale.

Consiliul comunal delibereaza asupra tuturor chestiti-nilor, cari privesc interesele speciale ale comunei ; el fidi avizul ordeateori el este cerut de legi sau regula-mente sau de autoritätile administrative superioare.

Consiliul comunal poate face acte de autoritate, cumde pildä regulamente de administra tie interioarä §i depoll/le comunalä ; el poate, prin aceste regulamente, fixitpedepse de simplä politie, pentru acei cari ar contra-vent la dispozitiunile stabilite printeinsele ; el da auto-rizatiuni pentru deschidere de stabilimente de bäuturispirtoase, voteazä budgetul, a§eaza, schimbä sau desflin-teaza contributiuni ; el face §1 acte de gestiune, cäci elhotäre§te asupra tuturor actelor de dispozitie, cum de'Ada asupra cumpärärilor §i insträinärilor de averi mo-bile sau imobile, asupra imprumuturilor, asupra con-structiunilor sau reparatiunilor la imobilele comunale,primirii darurilor sau legatelor, intentare de prodese innumele comunei, etc.

Actele, pe care le face consiliul, in principia sunt exe-cutorii, nafarä de cele pentru cari se cere prin lege apro-baren autoritatilor superioare», zice art. 50. Cu alte cu-vinte, actele consiliului sunt supuse tutelei. Trebue sarecunoa§tem Insa cä tutela este foarte puternicä. Suntfoarte putine acte, cari se poate face de consiliu, färäaprobarea autoritatii superioare. Autoritátile tutelare suntprefectul, delegatiunea judeteanä, ministrul de interne,Regele §i Parlamentul (art. 51, 52, 53, 54, 56).

Primarul este organul executoriu al comunii §1 repre-zentant al puterii centrale.

In calitate de reprezentant al comunii, primarul se o-cupa ca administrarea bunurilor comunale, având dreptuisi faca acte conservatorii, cum de pildä intrerupereaunei prescriptii, sä facd o pop rire, un sechestru ; el in-grije§te de strängerea veniturilor comunale, prepara bud-getul pe care il supune apoi consiliului comunal spre

www.dacoromanica.ro


votare, supravegheazä §1 conduce lucrärile comunale,tine licitatiuni, intenteazä actiuni posesorii §i actiuni mo-biliare Oa la 5000 lei fä'rä sä aibä nevoe de o preala-bilá autorizare a consiliului, dä autorizatiunile prescrisede art. 8/.

In calitate de reprezentant al Statului, primarul areatributiunile cele mai variate. A§A el exercità unele func-tiuni care aproape nu sunt de ordin pur administrativ,el este astfel ofifer de polifie judiciard §i. ofifer de starecivild.

Primarul, in calitate de reprezentant al Statului, exer-citä, sub controlul administratiunii superioare, atributiunide politie comunalä §i administrativä (art. 81 §i 89) §i

anume el trebue sä asigure in cornunä :publicarea §i executarea legilor §i regulamentelor

generale §i localeexecutarea mäsurilor de sigurantä generalä (art. 78).

El este chiar ofiter permanent de politie (art. 75; art.3 din legea asupra organizárii politiei generale a Statuluidin 1 Aprilie 1903). Pentru a asigurà lini§tea publicä,el are dreptul sä cearä interventia puterii armate, careva fi datoare a se conforma unei asemenea cereri fäcuteinsä i'n scris (art. 89 alin. 2 §i 126 litera b).

Primarul este insärcinat cu politia ruralä (art. 79. Vezilegea pentru politia ruralä din 25 Dec. 1868, moditicatä,In ce prive§te dreptul de a judecà al priniarului conferitprin aceastä lege, prin art. 19 din legea judec. de pacedin 1 Iunie 1896. (Vezi in ce prive§te organizarea pazeiIn comunele rurale, art. 124 §i urrn. din legea pentru or-ganiz. corn. rurale).

In afarä de aceasta, el are dreptul sá libereze o mul-time de certificate, cum de pildä : certificate de sáräcie,de buná* conduitä, de domiciliu, etc.

Primarul este §i pre§edintele judecätorii comunale incomunele rurale, care nu sunt re§edinte de judecätoriide ocol (art. 2 din legea pentru judecätoriile de pace din1 Iunie 1896).

Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. H. V5

www.dacoromanica.ro

386 PAUL NEGULESCU

Primarul, in unele cazuri, este §i'un simplu agent deexecutare. MA, el dä elemente delinformatiuni autoritä-tilor superioare, ordecateori acestea le cer, el executäcartile de judecatä atAt ale judecatoriilor comunale cat§i. ale judecatoriilor de pace, el tndepline§te procedurilepentru procesele pendinte tnaintea judecatoriilor de pace(art. 40, 80, 95 leg. jud. de pace), conform art. 74 dinprocedura civilä, primarul asista pe portarel la dresareaprocesului-verbal preväzut de acest articol ; potrivit art.75 pr. civ., cand este vorba de citarea cetelor de mo§-neni, primarul este insärcinat sa Incuno§tiinteze pe mo-neni despre ziva venirii portärelului in comunä, de ase-.menea el, impreunä cu acest agent judecatoresc, dreseazäproces-verbal de cele constatate.

Enumeratiunea, pe care am facut-o despre atributiunileprimarului.de sat, nu e Inca complecta. Diverse legi spe-ciale dan numeroase Insärcinäri primarului, cum de ex.legea asupra recbizitiunilor militare. art. 10 §i 18; legeapentru, a§ezarea i administrarea impozitului asupra bau-turilor spirtoase, din 14 Februarie 1892, art. 28; legeageneralä a vamilor, art. 176; legea recrutärii armatei,art. 6; legea asupra alienatilor, legea pentru constatarea,perceperea §i urrnarirea veniturilor comunale, regula-mentul pentru aliniarea satelor §i constructia caselor /a-räne§ti, legea pentru servitori, legea de urmärire, legeaasupra geandarmerii, legea de expropriere pentru cauzade utilitate publicä, legea pescuitului, legea minelor, le-gea comertulut ambulant, legea tocmelelor agricole, legeaasupra politiei vanatului, codul silvic, legea sistemului me-tric, etc., etc.

Subdiviziunile comunei poartä numele de sate sau at-tune. Satul este o aglomeratiune de cel putin 100 locui-tori locuind, In mod permanent, pe un teritoriu deter-minat. Catunul este un centru de populatiune având maiputin de 100 locuitori. Na trebue sä se creada priu ur-mare ca o comunä, care ar avea de pildä 600 locuitori,trebue sä aiba 6 sate. Satul este o grupare de locuitori

www.dacoromanica.ro


stabilitá We° anume localitate, dar care, neavánd unnumär de locuitori cerut de lege, nu a putut devent co-munä ; el a fost alipit la un alt sat, de care erà separatprinteo oarecare lntindere de teritoriu.

Prin urmare satul este o formatiune natural, pe atavreme personificarea moralä a acestei grupäri de locui-tori este o creatiune a leginitorului.

Trite° comuna, a§à dar, gäsim dou5 elemente: unul real,gruparea de populatiune §i altul &IN, ideia de perso-nalitate cu d reptul de a exercità unele atributiuni de pu-tere publica.

Panä In 1904, se Intelegeä atat prin sate ca §i prin ea-tune ni§te centre de populatiune rural, cu singura deo-sebire de fapt 6 satul erà mai mare decal cátunul.Acesta din urmä necoprinzand decal un numär foarterestrâns de familii.

Legea din 1904 deosibe§te accste centre de populatiuneruralä, dupä cum au sau nu un nurnar de 100 locuitori.

Legiuitorul din 1904 a voit sa organizeze satele, carinu sunt re§edinte de comuue (art. 17), §i le-a acordatdupa modelul comunei un organ deliberant sfatul sätesc§i un organ executoriu, delegatul satului (art. 17).

Catunul nu are nici o organizare proprie. Intereselecatunului sant reprezentate de sfatut satului cel mai a-propiat, la a carui alegere catunul ià parte.

Sfatul sätesc se compune din 5 membrii ale§i pe 4 anide dare alegätorii pentru consiliul comunal, domiciliatiIn sat §i catunele alipite.

Sfatul satesc alege din sanul säu pe delegatul satului,rnenit sä apere interesele satului §i sá sustina Inainteaconsiliului comunal Incheierile sfatului satesc.

Delegatul satului este scutit de plata cäilor de comu-nicatie, de zilele de prestatie, cum §i de serviciul de[ma (art. 90); el prezideazä Intrunirile sfatului (art. 329).

Dintre toate dispozitiunile introduse prin noua lege,desigur cele mai criticabile sunt acelea referitoare laorganizarea satului.

www.dacoromanica.ro

388 PAUL NEGULESCU

In adevár, satul pe care 11 organizeazä legiuitorul din1904 nu este decdt o subdiviziune sau o sectiune a co-munei rurale, situatä la o oarecare distantä de satul de-re§edintä al comunei §i lipsitá de personalitate juridicä.

Dupä legea din 1874, art. 85, ca §i dupä acea din 1887,primarul aveà dreptul sä numeascä, dintre consilieriicomunali un delegat care sá exercite atributiuni relativeJa politie, la paza holdelor, hotarelor, a cäilor de comu-nicatie, etc., in aceste sectiuni de comune.

Conform proiectului d-lui general Manu, din 1890,atunci cand o comunä este Impärtitä in mai multe des-pártiri sau sectiuni §i comunicatiunea ar fi dificilä intreo despärtire §i re§edinta comunei, un post de ajutor de-primar special puteà fi creat pentru acea sectiune prin-tr'un vot al consiliului. Acest ajutor trebuià sä indepli-neascä sarcina de ofiter al stärii civile §i puteà il Insär-cinat cu executarea mäsurilor de igienä, politie comunal(art. 64).

Conform legilor §i proiectelor de legi anterioare, satelemai indepärtate de re§edinta comunei puteau deci sii aibaun ajutor de primar, membru din consiliul comunal,.care sä le administreze. Dupä noua lege, satul are unorgan deliberant §i un organ executoriu. Organul delibe-rant, sfatul sätesc, nu are dreptul sä facä acte admini-strative, cáci sfatul nu e nici autoritate administrativäcapabilä &I facä acte de autoritate, satul nu e nici per-soanä moralä ca sfatul se poatä face acte de gestiuneel dä numai avizuri, cari nu sunt obligatorii, §i-§i ex-primä dorinte, pe cari consiliul comunal poate sä nu le-tie In seamd (art. 64-66. Vezi §i circularea ministruluide interne catre prefecti in vederea aplicärii legii).

Organul executoriu, delegatul satului, are o singuratatributiune proprie cu caracter administrativ, aceia dea sustine Inaintea consiliului comunal incheierile sfatului&ken (art. 90); dar,t n consiliul comunal, el nu are deck.un vot consultativ, prin urmare nu poate avea absolut_nici o influentä asupra deciziunii consiliului.

www.dacoromanica.ro


In contra deciziunii consiliului, sfatul are drept sä faciiupel la prefect sau la delegatiune, dupi natura afaceriiin termen de 15 zile dela afi§are (art. 65).

Inainte, consilierul comunal delegat, care administràsatul, arátà in consiliu dorinta satului §i aveä mai mare.autoritate §i mai multi posibilitate de reu§iti intrucAtavci drept de vot In afarii de aceasta, dacä sätenii nuputeau sä reu§easci prin delegatul lor, puteau sii peti-lioneze la consiliu §i apoi, in unele cazuri, se puteanplänge la prefect care, potrivit legii sanitare, art. 15 §iregulamentului pentru serviciul sanitar de judet, art. 6,poate sä ià direct cele mai multe mäsuri de politie co-munnlä §1 care potrivit legii comunale din 1887 exercitàIn cele mai multe cazuri tutela administrativä. Se puteaudeci adresa plângeri autoritätii tutelare, care examinandtemeinicia arätárilor puteà sä refuze aprobarea.

Prin urmare, credem noi, solutiunea cei mai bunä arfi fost aceia, care ar fi dat fiecärui sat dreptul de aalege cel pup un consilier comunal, care, locuind insat, sä indeplineasci functiunile delegate de primar §isä fie (Ater al stirii civile. In asemenea chip, s'ar fi datun reprezentant mai serios satului. S'ar fi putut di a-cestui consilier dreptul de a ataci cu apel toate incheie-rile consiliului comunal, chiar §i acele cari ar fi execu-torii prin ele in§i-le, adicä nesupuse tutelei §i care arfi putut vätämä interesele satului. Astiizi, interesele unuisat vor fi mai bine reprezentate, daci s'au putut alegeunul sau mai multi consilieri din sat ; satele insä, carinu ar avei consilieri, fi vor vedea desigur Interesele

periclitate.Legea din 1904 creand aceste 2 organe administrative :

sfatul sätesc §i delegatul satului, nu a asigurat intrunimic drepturile satului. Din contri, avem un organ con-sultativ, care e un adevärat non-sens lute° administratieactivä §1 care e condemnat sä disparä in cel maiscurt timp.

Delegatul satului, in afarä de atributiunile sale proprii,

www.dacoromanica.ro

1) In expunerea de motive a acestei legt (pag. 26), se arath ca ino-vatiuni, ca caracter descentralizator, dispoziliunile prin cart se di po-sibilitate delegatului stitesc si indeplineasch funcliunile de ofiter al stäriicivile, precarn i acelea cari II dau dreptul de a prezidà juriul sAtesc.Ambele inovatiuni Insä, pe cari ministrul le citeaza pcntru a dovedicaracterul descentralizator al profectului, sunt ca total lipsite de acestcaracter. In adeviir, primarul nu exerciti atribupunile de afer al stArlicivile In calitate de reprezentant al comunei, cl In calitate de (Alter depolitie judiciari, de reprezentant al puterli centrale (vezi pag. 381,nota 1); de asemenea dreptul de a judech, care se atribue delegatulutprin noua lege, este un atribut al Statului. (Vezi numerile 75 sl 76)..Nu se poate zlce cA se face descentralizarea administrativii Imultin-du-se numirul judecitoriilor sau al tribunalelor.

390 PAUL NEGULESCU

poate fi Ins5rcinat de primar sä Indeplineascä, In cuprinsuisatului, o parte din functiunile sale comunale (art. 74,alin. 2).

Primarul poate, cu aprobarea prefectului de judet, stiInsärcineze pe delegat §i co o parte din atributiunile salede reprezentant al puterii centrale (art. 75 al. 3 §i 4) ;

Primarul poate de asemenea, sub conditiunile prescrisede art. 86, sä delege acestor reprezentanti sau delegatiai satelor, dreptul de a instrumenta ca ofiteri ai stäriicivile, constatand fuá' numai cazurile de deces §i dena§tere.

Delegatul satului prezideazä judecätoria comunalá Insatele, avand o populatiune de cel putin 100 familii (art.93 §i 242; art. 4 din legea judecätoriilor de pace).

Potrivit legii judeciitoriilor de pace se alege in fiecaresat avand cel putin 50 familii cate un jura t, In sateleCu o populaliune de ce! putin 100 familii se aleg cate2 jurati §i un jurat suplimentar. Dacä existil un procesnitre doui sau mai multi locuitori din acela5 sat, jude-cata se face de primar impreunä cu juratii acelui sat,iar dacä satul nu are decât un singar jurat, cel de aldoilea jurat se va lua din satul de reedintä.

Legea din 1904 inoveazä fri sensul cä in sa tele de celputin 100 familii, juriul comunal nu mai e prezidat deprimar, ci de delegatul satului O.

www.dacoromanica.ro


Delegatul satului este §i agent de executare al puteriicentrale (art. 92).

In rezumat, proiectul de lege, depus de d-1 V. Lascar,era cu mult superior legii votata de Parlament. In ade-vär, acest proiect admiteà principiul ca primarul sa ra-maje numai un magistrat municipal §i s'A inceteze de amai fi §i reprezentant al puterii centrale, principiu pre-coniza t pentru prima ()ara la noi de Mihail Kogälniceanucu ocaziunea discutiunii legii comunale din 1887; ad-mitea apoi märirea comunei sustinuta de general Flo-rescu §i Lascar Catargi.

Legiuitorul din 1904, de§i a párásit aceste principiicoprinse in proiect, constatand lipsa de mijloace a co-rnunelor, care le pune in imposibilitate de a face vreoimbunátátire mai importanta, a admis asociatiunile decomune §i cercurile comunale, menite, in ideia legiui-torului, de a satisface nevoile populatiunii rurale, §i pecare comunele, din cauza lipsei de mijloace, nu le-arputeà indeplini.

Legea coprinde multe dispozitiuni folositoare, mai alesprivitoare la igiena §i la starea sanitara a satelor.

A§A, in art. 63, vedem ea consiliul comunal poate de-cide, cu aprobarea delegatiunii judetene, ca locuitorii säpresteze pana la 2 zile in natura' din zilele datorite, con-forra legii drumurilor, pentru secare de bálti, plantatiuni,consolidad de terenuri, impaduriri de coaste, alimentareacomunelor cu a/A, etc. (Legea drumurilor prin art. 26coprinde §i dansa o dispozitie aproape analoagä).

O dispozitiune folositoare gäsim §i in art. 164 relativla plantatiunile drumurilor comunale.

Fiecare comuna rurala are cate un secretar al pri-mciriei (mai inainte notar). Acest funcionar este numitde consiliul comunal §i confirmat de prefect (art. 108).Se cere irisa anumite conditiuni de capacitate arätate deart. 110 §1 112 din legea pentru org. com. rurale.

Secretarul este insärcinat, sub ordinile §i supraveghereaprimarului, ea tinerea arhivelor §i registrelor relative,

www.dacoromanica.ro

1) Legea din 7 Maiu 1887 preveda (art. 115) posibilitatea unei aso-ciativoi intre 2 sau mai multe comune In vederea Indeplinirii unor o-bligatiuni legale. Nu se reglementeazi tusk de loe aceastit institutiune.

392 PAUL NEGULESCU

Cu toate lucrärile din canceleria prirnariei §i corespon-dente. El asista la §edintele consiliului §i redijeazä pro-cesele-verbale ; el contra-semneaa toate actele §i lucré-rile primäriei. Secretarul indepline§te functiunile de gre-fier al judecätoriei comunale. Vez i art. 107-118.

Comunele, care au un venit anual de cel putin 8.000lei §i nu sunt grupate in cercuri, sunt datoare a avea unagent sanitar, o moa§5, un geandarm pedestru sau ca-lare (art. 104). Vezi conditiunile §i modal lor de nu-mire in art. 119-123.

132. Legiuitorul din 1904, in vedere de a da comu-nelor posibilitatea de a puteà executà §i intretine unelelucräri de interes intercomunal, cum de pildä §coli prac-tice de agriculturä, de meserii, cumpärare de instru-mente §1 ma§ini agricole, servicii de asistenta, pepiniere,etc., a organizat i) dupä sistemul legii franceze din 22

Martie 1890 a§a nu'mitele asociatiuni de comune (scindicatde communes).

Asociatiunea de comune, in sistemul legii romane, nuare personalitatea moralä ca in Franta ; ea se creiaza inurma hotäririi luate de douä san alai multe consilii co-munale de a stabill intre dansele o asemenea asocia-tiune in vederea indeplinirii unui scop, care intrà in pre-viziunile legii. Hotärirea consiliilor comunale trebue säfie aprobate de delegatiunea judeteanä (art. 166).

Asociatiunea de cornune nu este o circumscriptiuneteritorialä care s'ar suprapune comunei, ea are numai ca-racterul unei societäti intervenite futre comune, de underezultä a nu este necesar ca comunele asociate sä fieimediat vecine.

Asociatiunea de comune are un organ, o adunare, con-stituitä de comunele asociate. Fiecare consiliu comunalalege din sanul sari cate 2 membrii, care sä reprezintecomuna in adunarea asociatiunii de comune.

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADAITNISTRATIV 39-3

Adunarea, astfel constituitä, se adunä la re§edinta co-munei, care are cel mai mare venit, sub pre§edintia pri-marului local §i dupd convocarea fäcutä de prefectul ju--detului.

Dei legea nu o spune, puterile delegatilor unei co-mune inceteaa, in cazul cand consiliut comunal, care i-a-ales (din sinul ski.), a fost dizolvat.

Aceste asociatiuni pot fi stabilite pe un anumit termen§i pot sii fie dizolvate, in cazul cand consiliile comunelorasociate ar decide aceasta.

Adunarea, care gireazd afacerile asociatiunii, poate sädecidä §i intreprinderea altor lucrcräri, decat acelea careau fost avute in vedere in momentul constituirii asocia-tiunii. Lucriirile insä, pe care ar vol sä le intreprinzä co-misiunea, nu pot fi decat de acela§ ordin ea acelea pecare are dreptul sä le facä consiliul comunal.

Hotiiririle adunärii sunt supuse aprobárii consiliilor co-munelor respective, precum §i a delegatiuni judetene{172). Hotärirea delegatiunii este supusä apelului la Mi-nisterul de interne.

Negre§it cä o asemenea institutiune este folositoare §ipoate produce excelente rezultate. Un Meru insä credem-cä s'a omis : recunoa§terea acestor asociatiuni ca per-soane morale,conditiune necesaril pentru o bunä func-tionare a acestor asociatiuni. In adevär, asociatiunile a-cestea sunt ehemate sd facä numai acte de gestiune, vortrebui sä facä contracte ; liberalitäti s'ar fi putut face aces-tor asociatiuni, procese se pot na§te §i era mult maiu§or ca toate aceste operatiuni sä se rezolve in numeleunei persoane morale, decat sä se considere ea o simplästare de indiviziunc.

133. Legiuitorul din 1904 a impus comunelor maimulte obligatiuni, care insä necesiteazä pentru indepli-nirea lor anumite cheltueli. Cum lush comunele noastrerurale au venituri foarte restranse (din 2905 comune ru-rate, numai 298 au venituri mai marl decât 8.000 lei) §i.cum legiuitorul a considerat cä este necesar un venit de

www.dacoromanica.ro

394 PAUL NE GULESCU

ce! putin 8.000 lei anual pentru a puteä indeplint Cu suc-ces aceste obligatiuni, s'a dispus impärtirea comunelorIn douà categorii : acele cari au un venit de 8.000 leianual i acele care nu au acest venit. Numai comunelecari nu au acest venit de 8.000 lei anual trebue sä segrupeze In cercuri, pentruca astfel sá poatä subveni laobliga tiunile legale.

Prin cercuri, se intelege, prin urmare, grupki necesaresau legale de douä sau mai multe comune, care nu auun venit de 8.000 lei, in scop de a realizA acest venit,pentru a putea astlel Indeplini anumile obligatiuni im-puse prin lege (art. 175). Din numärul de 2905 comunerurale, numai 298 aveau un venit de 8.000 lei, numaiacestea prin urmare nu formeazä cercuri, restul de 260Gcomune alcátuesc 962 cercuri. (Datele statistice de cares'a servit Ministrul de interne la alckuirea legii sunt dinanul 1902. Dupä o statistia a veniturilor comunelor ru-rale, alckuitä de Ministerul de finante, comunele care araveä un venit anual mai mare de 8.000 lei sunt in nu-mär de 844; deci un numk cu mult mai mare decdtacela, pe care l'a avut in vedere ministerul de interne,netinând seamä de sporul de venituri, pe care l'a pro-vocat, pentru comunele rurale, (legea fondului comunal).

Comunele, grupate inteun cerc, contribue, fiecare inproportiunea mijloacelor de care dispun, pentru a avehcel putin : un agent sanitar, o rnoa§ä §i un geandarmpedestru (art. 178). Fiecare cerc trebue sä Inflinteze §isä intreting cel putin o infirmerie (art. 180). Cercurilepot sä creieze ì alti functionari, pe care i-ar crede decuviinth, cum de ex.: revizor de vite, impktitor po§tal,picher, cantonier, etc.

Cercul, ca §i asociatiunea, nu are personalitate moralä.El are un organ reprezentativ, adunarea cercului, alcä-tuit ca i acel a asociatiunilor de comune, din 2 dele-gati de fiecare comunä, ale§i de consiliile comunale res-pective din sänul lor.

Deliberärile acestor adunäri sunt supuse aprobarii con-

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPr ADMINISTRATIV 395

siliilor comunale respective §i delegatiunii judetene Incontra deciziunii carom se pcate face apel la ministerulde interne (art. 177 §i 172).

In Prusia, gäsim de asemenea cercuri rurale (Land-kreis), dar existä o deosebire foarte mare Mire cerculrural dela noi §i intre cel din Prusia.

In Prusia, cercul are caracterul unei subdiviziuni teri-toriale autonome superioare comunei, pe cätä vreme, lanoi, el este cu totul lipsit de aceste caractere, adicd nuare nici personalitatea moral, nu constitue nici o cir-cumscriptiune teritorialä superioard comunei ; el nu este,In spiritul legii romdne, decât o asociatiune necesarä saulegalä a mai multor comune in scopul de a indeplinianumite obligatiuni impuse comunelor §i aceasta dincauzä cä fiecare din comunele constituite In cercuri nuare venitul socotit ca necesar de legiuitor.

In Prusia, orce comunti ruralä face parte dintr'un cerc ;la noi sunt constituite In cerc numai comunele cari auun venit de cel putin 8.000 lei ; comunile având un ve-nit mai mare decât aceastä sumä I§i indeplinesc singureobligatiunile legale.

Cercul prusian este mult mai mare decat cel dela noi,el s'ar puteit comparà ca intindere §i ca populatiune maimutt cu o plash' dela noi ; el are o populatiune, In rne-diu, de 50.000 oarneni. Sunt coprinse in cercul ruralprusian §i ora§ele având o populatiune mai aria de25.000 locuitori.

Cercul prusian are un organ deliberant, dieta, (Krei-stag), un organ executoriu, comitetul cercului (Kreis-ausschuss), compus din 6 membri, ale§i de dietä, §1 unreprezentant al puterii centrale (Landrath), numit de rege.

La noi, cercul are un organ deliberant, adunarea cer-cului, compusä din reprezentantii consiliilor comunalerespective §i prezidatä de primarul comunei de re§edintdal cercului. Aceastä adunare privigheazä la executareahotärärilor luate ; Cu toate acestea prefectul este acelacare ordonanteazä plätile cercului (art. 184 alt. alin.) ;

www.dacoromanica.ro

396 RAUL NEGULESCU

agent& sanitar, rnoaa. §i revizorul de vite sunt numiti§i revocati de directiunea generalä a serviciului sanitar(art. 119, 121 §i 183), geandarmul de comandantal com-paniei de geandarmi din judet cu aprobarea prefectului(art. 123 din legea din 1904 §i art. 23 din legea dela 2Sept. 1893 asupra gendarmeriei rurale), picherii sunt nu-miti §i revocati de ministerul de lucriiri publice (art. 122§i 183), Impártitorii po§tali de directiunea po§telor, tele-grafelor i telefoanelor (art. 122).

134. Circumscripthmea administralivä imediat supe-rioarti comunei este plasa. Aceaslii sublivizine teritorialäeste lipsitá de personalitate uridieä ; in capul ei se afläun reprezentant ul puterii centrale, inspectorul comunal,numit sub-prefect pänä la legea din 1904.

Am arätat dejà, and am vorbit despre administra-iunea judeteanä (pag. 280) atributiunile sub-prefeclului,astäzi inspectorul comunal ; ele sunt artitate in art.197-207 din noua lege.

Inspectorul comunal, ca reprezentant al puterii cen-trale, este insiircinat cu indeplinirea tuturora actelor ad-ministrative de interes general, in special cu politia ad-ministrativä i preventivä, cu privigherea §i mentinereaordinei §i sigurantei publice, cu publicarea §i executarealegilor §i regulamentelor generate, cu executarea cärtilorde judecatä conform art. 95 din legea judecätoriilor deocoale, cu supravegherea ospiciilor, institutelor de bine-facere, §coalelor, spitalelor.

Inspectorul comunal este °fifer de politie judiciarä §iauxiliar al ministerului public. Inspectorul comunal, cadelegat al puterii centrale, este insiircinat cu privigherea

controlarea actelor de administratiune comunal.Nona lege cere conditiuni de admisibilitate mai grele.

Candidatii trebue sh fie licentiati in drept §i sä treacäun examen de aptitudine inaintea unei comisiuni insti-tuitä pe längä ministerul de interne( se acordA oarecariscutiri prin art. 211).

Inspectorii comunati, dupä trecerea unui interval de

www.dacoromanica.ro


6 luni dela numirea lor, se bucurä de stabililate, ceeaceinsemneazá mult mai putin decât inamovibilitatea ma-gistratilor §i a profesorilor, dar care tottn oferä oarecarigarantii acestei categorii de functionari. Confortn acesteilegi, ministrul de interne poate exercità singur numaiurmätoarele mäsuri disciplinare : mustrarea, amendarea,suspendarea pe timp de o lunä, mutarea la o alta plasädin acela judet, revocarea numai in cazurile preväzutede art. 223.

Revocarea se face, in cazul acesta, prin decret regal,In urma raportului motivat al ministrului de interne.Mustrarea poate 11 fäcutd i de alti functionari admini-strativi superiori inspectorului comunal ; amendareapoate fi fäcutä §i de prefect In toate ce!elalte cazuri secere o sentintä data' de un tribunal disciplinar constituitpotrivit art. 230, din ministrul de interne sal' secretarulgeneral ca preedinte §i din doui membrii, unul consi-lier dela Curtea de apel din Bucurqti §i altul dela Curteade compturi, tra§i la sort in §edinlä publicä §i in zivainfátiOrii, fatá cu ministerul public.

Trimiterea inaintea antoritätii disciplinare se va facede prefectul judetului (art. 229).

135. Consiliul comunal indepline§te douä feluri deacte : acte de autoritate §i acte de gestiurie. Din aceste acte,unele sunt executorii prin ele in§i-le, altele sunt supusetutelei administrative exercitate de prefectul de judet(art. 51 din legea dela 1 Maiu 1904), de ministrul deinterne (art. 8-1, 88, 89, 90, 91, 95, 108 din legea pentruorganizarea comunelor urbane, art. 53 din legea pentruorganizarea comunelor rurale), de Rege (art. 54 din legeadela 1 Maiu 1904 peutru organizarea comunelor rurale,art. 86, 90 alin. final, art. 93, 94, 108, 118 din legeapentru organizarea comunelor urbane), de delegatiuneajudeteanä (art. 118 legea pentru organizarea comunelorurbane, art. 52 legea pentru organizarea comunelor ru-rale), de Corpurile Legiuitoare (art. 93 alin. final §i 108

www.dacoromanica.ro

398 PAUL NEGULESCU

alin. ult. din legea dela 31 Julie 1894 pentru organizareacomunelor ruralc).

Actele consiliilor comunale, chiar si acele cari nu suntsupuse tutelei, pot fi anulate de autoritätile superioarein anumite cazuri. Potrivit legii din 1864, aceste actenu deveneau executorii deck dupa expirare unui ter-men de 30 zile, In care fillip autoritatea superioara (rni-nistrul de interne si cornitetul permanent) putea sä leanuleze (art. 68 si 70).

Conform art. 35 din legea pentru organizarea comu-nelor urbane, ministrul de interne poate pronuntä null-tatea de drept (art. 33) sau anularea (art 34 si 25) de-liberatiunilor consiliilor comunale si aceasta o poate facedin oficiu sau dupä cererea prefectului or a pärtilor in-teresa te.

Sunt nule de drept : 1) deliberatiunile asupra obiec-telor sträine de caderile consiliului comunal sau luateafara din adunarea legalä, 2) deliberatiunile contrarii le-gilor si regula mentelor generale de administratia publicä

Nulita tea se poate cere si pronuutà Ja' orce epoch' (art.35 din legea dela 3 Iulie 1894).

Sunt anulabile deciziunile la cari au parlicipat un con-silier, In contra dispozitiunilor art. 25 din legea pentruorganizarea comunelor urbane.

Anularea trebue cerutä in termen de 10 zile dela pri-mirea deliberatiunii la prefectura sau dela afisarea pro-cesului-verba l al sedintei la usa casei comunale, d upä cumcererea este fäcutä de prefect sau de partite interesate.

Ministrul trebue sä se pronunte In termen de 30 ziledela primirea cererii in cazul cand anularea este cerutá,In termen de 30 zile dela depunerea deliberatiunii laprefectura sau minister, In cazul and anularea s'ar pro-nu* din (Akin. Odatä trecut acest termer', deliberatiu-nile anulabile devin executorii (art. 35 din legea pentruorganizarea comunelor urbane 9.

1) Lucien Dalem, Des voles de recours contre les déliberations desconséils municipaux, Paris. Arth. Rousseau 1904.

www.dacoromanica.ro


In ce prive5te comunele rurale, legea din 1 Maiu 1904stabile§te ca nulitatea de drept §i anularea se pronuntdde prefectul judetului, cu drept de recurs pentru parteanemultumitä, la ministerul de interne In termen de 15zile dela afi§area deciziunii prefectului (49).

Sunt nule de drept deliberatiunile previzute de art.46; iar numai anulabile acele cari sunt luate in contradispozitiunilor art. 40 precum §i. acele ce s'ar lua färàindeplinire dispozitiunilor art. 91 alin. 2, adia delibe-ratiunile mate de consiliul comunal Mea ca primarul säfi convocat la §edinte, in prealabil, pe delegatii satelor.(Vezi No. 131). Legea din 1 Maiu 1904 admite un alt cazde recurs in contra incheierilor luate de consiliile comu-nale, atunci cand prin deciziunea luatà s'ar violà inte-resele unui sat. Sfatul &átese, reprezintand intereselesatului adreseaza plângerea sa prefectului sau delega-tiunil judetene, dupá natura afacerii, adich dupä dis-tincliunile fácute de art. 51 §i 52. Acest apel trebuefiicut in termen de 15 zile dela data afi§iirii deliberatiuniconsiliului comunal. In contra deciziunii prefectului saudelegatiunii, sfatul are drept a face recurs la ministrulde interne in termen de 15 zile dela comunicare. Mini-strul este dator sh' se pronunte In termen de 30 zile. Ter-menul acesta fiind expirat, rara ca ministrul sä se pro-nunte, recursul e socotit ca admis §i deciziunea atacatàca anulará (art. 65).

Prin legea din 1 Iulie 1905, pentru modificarea unorarticole din legea Curtii de Casatie, se stabile§te dreptulpentru un particular atins inteun drept al säu, printr'unact de autoritate al consiliului comunal, sä se poatä adresa§i inaintea Curtii de Casatie (Sectia III) cerand anulareaactului. A§A indt dela punerea in aplicare a acestei legi,avern §i recursul inaintea superiorului ierarhic §i recursulinaintea Curtii de Casatie.

In afarh de actele administrative, pe cari le face, con-siliul comunal ponte sä-§i ded avizul, ordecateori acestaviz este cerut de legi sau regulamente sau este reclamat

www.dacoromanica.ro

1) Regray, Des fails de jouissance privative dont le domaine public estsusceptible, Paris 1900, pag. 49 ai urm.; Jean Guillouard, Notion juridi-que des autorisations, des concessions administratives et des actes d'exé-cation, Paris, Pedone, 1903, pag. 33 o urm.; Raneletti, Teoria generatedelle autorizzazioni e concessioni anuninistrative, Torino.

400 PAUL NEGULESCU

de autoritätile administrative superioare (art. 42 dinlegea dela 31 Iulie 1894 §i art. 45 din legea dela 1 Maiu1904). Consiliile comunale, de asemenea pot sa-§i exprimedorinte asupra tuturor obiectelor de interes local (art.45 din legea dela 1894, art. 69 din legea din 1 Maiu 1904).

136. Autoritatea comunal, am väzut ea are o mul-time de drepturi de putere publica. Este necontestatca ea nu poate sa cedeze asemenea drepturi. De pildä,nu poate sa cedeze drepturile sale de politie, pentru a-cela§ cuvänt, nu poate sa cedeze dreptul säu de doma-nialitate publicä, pentrucä amândouä aceste drepturi suntatribute ale dreptului sau general de putere publicä, dealtfel §1 destinatiunea lor e o destinatiune de utilitate pu-blica §i ca atare aceste drepturi sunt inalienabile. Dar,dad dreptul asupra domeniului public nu se poate cedà,exercitiul acestui drept poate face obiectul unei conce-siuni. Concesiunea apare deci ca o operatiune a puteriipublice consiständ In cesiunea, facuta de o persoanä ad-ministrativä, a exercitiului unuia din drepturile sale deputere publia.

Cu alte cuvinte, se conferä concesionarului unele fo-losinte privative, ni§te avantagii speciale §1 individuale,altele decät acelea cari apartin celorlalti locuitori1).

In virtutea drepturilor, pe cari le are asupra dome-niului public, comuna poate sä acorde particularilor ase-menea concesiuni pentru a stabill canalizäri subteranepentru apä §i gaz, pentru a a§eza pe §oselele szu sträzilecomunei §ine de tramvay §i de a permite exploatareaacestor intreprinderi.

De ordinar, acordarea unei atari concesiuni constitueun adevarat monopol de fapt In favoarea concesionarului,

www.dacoromanica.ro


Cu alte cuvinte comuna se obliga a nu mai autoriza ca-nalizatiuni sau tntreprinderi concurente.

Regimul acesta al monopolului aplicat la serviciile co-munale de un usagiu colectiv este impus :

De imposibilitatea econornicci a concurenlii. In adevar,pentru aceste intreprinderi se cer capitaluri destul deinsemnate. Dacä ar existA cate douä sau trei Intreprin-deri de acelas fel, negre§it ca cheltuelile ar fi de atateaori mai rnari, färä ca numärul locuitorilor, cari profitade aceste intreprinderi, sä se märeascä. Castigul, in cazulacesta, e prea mic pentru capitalul Intrebuintat, ceeacenecesiteaza sau o ridicare a preturilor stabilite de con-cesionari, in dauna locuitorilor, sau ruina concesiona-rului mai putin bogat.

Imposibilit ate materialci. In adevär, pe sosele, pesträzi, nu se pot a§eza decat un numär limitat de sinesau de tuburi, cäci altfel s'ar ingreund circulatiunea §1s'ar face periculoasä.

Asupra naturii juridice a concesiunii existà o marecontroversä.

Unii autori, mai ales germanii, considera concesiunileca acte unilaterale de putere publicä. Laband vorbinddespre actele unilaterale de putere publicä, zice : «Con-tinutul decretului nu consista necesarmente inteun ordinde prestatiune sau abstentiune, el nu se rnargineste tumod exclusiv numai la aceasta ; se gäseste In domeniulunde decretul face lege in concreto, aceia§ varietate deafaceri juridice pe cari legea le reguleaza in abstracto.Astfel continutul decretului poate sä aibä drept scop oconcesiune sau o autorizatiune 1)».

Altii considerä concesiunea ca un acord bilateral, uncontract de drept public 2) ; In fine altii considerä conce-

Laband, Droil public de l'empire allemand, traduction Gandilhon,1901, II, pag. 536.

In acest sens Jean Guillouard, Notion juridique des autorisations,des concessions administratives et des actes d'exécution, Paris, 1903, pag.182 §i urm. ; Kammerer, La fonction publique en Allemagne, Paris, 1899.

P. Negulescu. Tratat de Drept Administtativ, ed. II. 26

www.dacoromanica.ro

402 PAUL NEGULESCU

siunea ca un act sui generis 1), sau ca un contract deinteres public semänând, and cu vänzarea, and cu lo-caliunea, and cu donatiunea 2).

Dupä noi, concesiunea nu poate fi socotita numai caun act unilateral al administratiunei, aci administra-tiunea este legata fa tä de concesionar, dupä cum si ace-sta are obligatiuni fatä de administratiune ; concesiuneanu poate fi nici un contract sinalagmatic de drept pri-vat, in adevär in aceste contracte cauza obligatiunei uneiadin pärti este obiectul obligatiunei celeilalte pärti. Or,daa pentru concesionar cauza obligatiunei este conce-siunea, pentru administratie cauza concesiunei nu esteobligatiunea luatä de concesionar, ea trebue cantata intr'unscop de utilitate publia.

In afara de aceasta concesiunea este un act de puterepublich i daa am admite a este un act bilateral ar fisa admitem a un particular poate sà contribue la con-stituirea unui act de putere publicä.

Concesiunea nu poate fi insä consideratä nici ca uncontract de drept public, pentru simplu cuvânt a nuexista asemenea contracte. In adevär, in aceste pre-tinse contracte, nu exista libertatea de a contracta pen-tru una din parti. Puterea publica lucreaza in call-tatile de detinatoare a suveranitätii i in aceastä ca-litate ea are dreptul de constrangere i poate (IA or-dine. Or, dupa cum foarte bine zice Nézard, contrac-

Teoria contractului de drept public s'a näscut si s'a dezvoltat in Ger-mania. Naturalizatiunea, numirea in func/iunile publice sunt contractede drept public, dupi scoala germanä. In adevir, zic acesti autori, inaceste acte avem libertate de consimlimOnt, capacitatea pärlilor

cari nasc din contract. Vezi Laband, loc. cit. Vezi mai sus, pag.12 si 146 si urm,

Dufour, Traité génér. de droll administr., aplique V, p. 349.Dupi acest autor numai autoritatea administrativii are cildere ca si

aprecieze si si interpreteze actele de concesiune.Perriquet, Contrats de l'Elat, concessions des mines, des propriétés,

concessions sur le cours d'enu; pag. 242.

www.dacoromanica.ro


tul presupune libertate, pe cátä vreme ordinul excludeaceastä idee i).

Pentru noi, este incontestabil ca actul prin care ad-ministratiunea cedeazii unui particular exercitiul unui.drept de putere publicä este un act de putere publia,un act unilateral, aläturi Insá de dánsul se adaogä decele mai multeori un contract, care stabile§te obligatiuni{le o parte §i de alta §i care leagA astfel administratiuneafatä de concesionar, contract care formeazA un singurcorp cu concesiunea, dar nu e mai putin adevärat, cäpoate fi u§or deosebit printeo analizä a raporturilorstabilite 2).

Unii autori condamnA sistemul de concesiuni §i sustinca mai avantagios pentru interesele comunei, exploatareain regie de cätre comunä a diverselor servicii, cum depildä iluminatul, tramvayele etc.

Dupä noi Insä intrucát in exploatarea acestor serviciise cere un spirit comercial, pe cari nu-1 gäsim nici laStat 8), nici la comuna, credem cA exploatarea in regienu poate fi decát desavantagioasä. CevA mai mult, prinfaptul cA actele consiliului comunal sunt supuse tuteleladministrative §i gestiunea financiará este supusä forma-litätilor edictate de legea comptabilitätii, comuna nupoatc aveA libertatea de actiune necesarA inteo asemeneaintreprindere.

Cheltuelile de personal sunt mult mai mari la o comunáclecát la o intreprindere privatä, mai ales avAndu-se invedere moravurile noastre politice 4).

Concesiunea odatä acordatä asigurä concesionarului osituatiune deosebitä §i in acela§ timp face ca ceilalti ad-

Nézard, Théorie juridique de la fonclion publique, Paris, 1901,pag. 253.

In acest sens vez! E. Pilo; Monopoles comunaux, Caen, 1898, pag.75 si urmitorii.

Vezi pag. 22.Vezi frumoasa expunere de motive ficuti In anul 1905 inaintea

Consiliului Comunal al orasului Bucuresti, de citre d-I Mihail G. Can-tacuzino, primar) cu ocaziunea discupunel concesiunei iluminatului.

www.dacoromanica.ro

404 PAUL NEGULESCU

ministrati sh piardá avantagiile ce aveau mai inainte.Concesiunile asupra domeniului public produc fatä deadministrati efectele unei declasäri a portiunii din do-meniul public asupra careia s'a acordat concesiunea. Deaceea du/A cum clasarea §i declasarea drumurilor comu-nale se face de consiliul comunal, (legea drumurilor art.10 alin. ultirn), actul de concesiune, actul de putere pu-blica se face de consiliul comunal.

Cum Irish' pe laugh' actul de putere publica' se grefeaz6de cele mai multeori un contract prin care comuna poatesä ià anume obligatiuni, dupä natura §i importanta obli-gatiunilor luate de comunä, actul va fi supus aprobariiautoritátii tutelare respective.

Sunt frisä unele concesiuni care pot fi acordate de pri-mar, cum de exempla concesiunile In cimitir. Cauza esteca acest domeniu public, cimitirul, are ca destinatiuneanumitá tocmai ca Inteinsul sa se Ingroape persoaneledecedate. In actui consiliului comunal prin care o por-tiune de teren se efecteazä pentru acest scop, se deter-mina toate conditiunile In care asemenea concesiuni potfi acordate ; primarul acordandu-le nu face cleat executädeciziunile consiliului comunal.

137. Attul cel mai indispensabil pe care trebue sa4voteze consiliul comunal In flecare an, este de sigur bud-getul comunal. In adevär, rárä dansul nici o percepere,nici o plata nu se poate face In mod legal (art. 114alin. 2 din legea dela 31 Iulie 1894).

Prin budget, trebue sä intelegem actul prin cari suntpreväzute §i prealabil aprobate veniturile §i cheltuelileflecarui an financiar.

Anul financiar este de 12 luni, el fncepe la 1 Aprilie§i se sfAr§e§te la 31 Martie din anul urmätor (art. 4 dinlegea comptabilitätii publice §i art. 2 din regulamentuldin 23 Ianuarie 1896 asupra comptabilitätii comunelorrurale §i a comunelor nere§edinte).

Prin cuvântul exercifiu, se Intelege totalitatea venitu-rilor §i a cheltuelilor constatate in favoarea sau in sar-

www.dacoromanica.ro

TRARAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 405

cina comunelor asupra budgetului In cursul unui an finan-ciar (art. 4 din legea comptabilitäti publice, art. 3 dinregulamentul asupra comptabilitati comunelor rurale §ia comunelor urbane nere§edinte).

In ce prive§te comunele urbane nere§edinte de judet, pe-rioada de executiune a servicilor unui budget coprinde,afarä de anul chiar la care el se aplicä, termene compli-mentare, acordate asupra anului urmator, pentru Inde-plinirea operapunilor relative la constatarea drepturilor-dobandite fie de comuna Me de creditorii ei, la incasareaveniturilor, la regularea creditelor, la lichidare, la ordo-nantarea §1 plata cheltuelilor. Durata periodului, fn caretirmeaza a se indeplini toate faptele de venituri §i decheltueli, privitoare pe un exercitiu, se prelunge§te pentrucomunele urbane re§edinte de judet ca §i pentru Stat :

lo panä la 1 Maiu, dupfi fuete anului budgetelor respec-tive, pentru a se Indeplini, In limitele creditelor deschise,serviciul materialului, a cärui executare, fnceputa incursul anului financiar, nu s'ar fi putut Indeplini panala 31 Martie din cauza de forta majorá sau de interespublic. In acest caz, primarul va trebuì sä arate printr'odeclaratiune anexata pe langa ordonanta de plata, cau-zele pentru care s'a Intarziat indeplinirea serviciuluimaterialului ;

20 ordonantarea cheltuelilor pentru serviciile indepli-nite in cursul anului financiar se va putea face pana la1 Iulie al anului urmätor, iar plata sumelor ordonantatese va putea face pana la 1 Octombrie (legea compta-bilitatii publice art. 32, 203 §i 214). La expirarea acestortermene, sumele ramase neintrebuintate sunt raportateJa budgetul In curs de executare 9.

In ce prive§te comunele urbane nere§edinte de judet.§i cele rurale, budgetul urmeaza a fi executat In chiarcursul anului financiar ; cu alte cuvinte exercitiul se con-

1) Vezi mai pe larg pag. 297. Vezi art. 227 din legea eompt. publicedin 21 Martie 1903.

www.dacoromanica.ro

406 PAUL NEGULESCU

fundä cu anul financiar, el se inchide defiinitiv la 32Martie- din fiecare an (art. 4 din regulamentul asupracomptabilitätii comunelor rurale si a celor urbane nere-sedinte de judet, din 23 Ianuarie 1896; art. 203 alin. 2si 214 alin. 2 din legea comptabilitätii publice).

Budgetul este preparat de primar (art. 113 din legeapentru organ. com. urbane, art. 146 din legea organiz..comunelor rurale, art. 6 din regulamentul dela 23 Ianu-arie 1896), el se supune consiliului comunal spre apro-barea in sesiunea ordinarä dela Ianuarie al fiecärui an,(art. 113 din legea pentru com. urb. si 146 din legeapentru com. rurate).

Budgetele comunelor urbane resedinte de judet, votatede consiliile respective, se Inainteazä Ministerului de in-terne prin prefectul judetului spre a se supune aprobäriiregale ; budgetele celorlalte cornune urbane neresedintesi rurale sunt supuse aprobärii delegatiunii judetene (art.118 din legea dela 31 Iunie 1894, art. 52 si 146 din legeadela 1 Maiu 1904).

Autoritatea tutelar, chematä sä ded aprobarea , aredreptul sä modifice budgetul, nu poate insä sä refuzeaprobarea, cad prin aceasta ar paralizA mersul normal alafacerilor comunale (leg. pentru org. com. urbane dirk31 lulie 1894, art. 119; art. 146 din legea dela 1 Maiu 1904)..

Budgetul comunal se Imparte in capitole, care coprindunul sau mai multe articole. Budgetul se executä de pri-mar. Nici o platä din casä comunalä nu se poate facedecdt in virtutea unei ordonante emise de primar asupraunui credit regulat deschis. Ordonantele de platä trebuesesä fie semnate de primar si de secretar, sau de sefulcomptabilitätii comunale si sä arate numele si pronumele-titularului, natura cheltuelii, exercitiul si creditul la carese aplicä cheltuiala, ele trebue sä fie insotite de actele-justificative (art. 213 din legea comptabilitätii din 21.Martie 1903; art. 27 din regulamentul dela 23 Ianuarie1896). Virimentele de fonduri, adicä strämutarea delaun capitol la altul sau chiar 'titre articolele aceluiasi

www.dacoromanica.ro


capitol nu sunt admise In executarea budgetului (art. 207din legea compt. din 21 Martie 1903, art. 149 alin. 4 dinlegea pentru organiz. comunelor rurale).

In fiecare budget, trebue sä se prevadä, la un articolspecial, o sumá destinatä pentru deschiderea de creditesuplimen tare §i extraordinare, §i acesta pentru cazulcând creditele deschise prin buget nu ajung a acoperìserviciile la care sunt afectate (credite suplimentare), sauand se ivesc In cursul anului cheltueli nepreväzute §icare nu pot suferi amânare (credite extraordinarä).

Deschiderea acestor credite suplimentare §i extraordi-nare se va face printu'un vot al consiliului comunal,aprobat de ministerul de interne pentru comunele urbanere§edinte §i de delegallunea judeleanä pentru celelaltecomune (art. 117 din legea pentru org. com. urbane,art. 149 din legea pentru organizarea comun. rurale).

Budgetul comunelor rurale se Inipart in budget ordinar§i budget extraordinar (art. 145 din legea dela 1 Maiu1904). Pentru comunele urbane, del asemenea divi-ziunea nu este preväzutá de lege, cu toate acestea ease observä In fapt In cele mai multe budgete La celelaltecomune, unde o asemenea diviziune nu se gäse§te, seformeazä totu§ capitole distincte pentru veniturile §icheltuelile ordinare §i pentru veniturile §i cheltuelile,extraordinare.

Examinând enumeratiunile coprinse in aceste artic o levedem cä veniturile budgetului ordinar se compun dinimpozite §i din fructele domeniului privat al cornunei, pecatä vreme veniturile budgetului extraordinar se compundin capitaluri, din contributiuni extraordinare adicii tem-porare §1 din excedentele veniturilor ordinare, ceeace esteechivalentul unei econornii fäcute de comunä.

Budgetul comunei se alimenteazá din cinci feluri deresurse : 1) fructele domeniului privat comunal ; 2) taxece pot percepe pentru folosinfa temporarä a bunurilordin domeniul public ; 3) liberalitäti fäcute de Stat, judet

www.dacoromanica.ro

Asupra chestiunil clack cimitirele fac parte din domeniul publicvezi : Gaudry, Traité des culles, 11, No. 774; Berthélemy Dr. adm.,a 11-aed., pag. 379, nota 1; Bourbeau, Traite de la justice de paix, pag. 621,No. 363; Chauveau In Journal de droit administratif, tom. X, pag. 479;Regray, Des faits des jouissance privative dont le domaine public est susep-tible (tesä) Paris, 1900, pag. 104. Contra: Dufour, Traité général de droitadm. appliqué, V, 596; Batbie, Trying de dr publ. et adm., V, 313.

Vezi legea francezi din 10 lulie 1891, care stabileste ca obligatoriusistemul de toui-d-l'égout pentru orasul Paris si di drept comunei siperceapi o taxi. Regulamentele insi ficute de autoritatea cornunali pentruaplicarea legii, au fost, considerate ca Bind lipsite de sanctiune si ea ile-gale intrucit legea nu prevede uici o sanctiane si nu di drept autori-tiiii comunale de a face regulamente pentru aplicarea acestei legi. Vezicas. fr. (s. cr.), 31 Dec. 1903 (afac. Knittel) Gaz, de tribunaux, 11 tanner1904. Vezi si un articol foarte interesant de Lechopié. La question dutout-ez-l'égout In Gaz, des tribunaux din 21 lanuarie 1901, precum sisavantul stadia al profesorului H. Berthélétny, be l'exercice de la sou-

408 PAUL NEGULESCU

sau particulari ; 4) impozite §i 5) amenzile atribuite prinlegi comunale.

o comunä poate sä poseadä cu titlu patrimonial orcefel de bun susceptibil de apropriatiunea privatii : mobile,imobile, poate sí faca unele intreprinderi de caractercomercial sau industrial. A§a, o comunä poate sä aibä mo-§ii, vii, ferme, päduri, case, uzine, dela care sä perceapävenituri fie cä le cautä iri regie, [le ca le arendeazä ;poate sä aibá rente de Stat sau rente asupra particularilor;

comunele pot infiinta taxe pentru folosinta tempo-rarä bunurilor din domeniul public precum grädtni, piete,pentru concesiuni in cimitiruril), precum §i pentru dife-rite servicii ce comunele pot intreprinde pentru uzulparticular al locuitorilor cum de pildä serviciul curátireigunoaielor, serviciul apelor, curätirea latrinelor, táiareavitelor, cotitul vaselor, cântäritul, mäsuratul, controlulalimentelor, mähälitul etc.

Consiliile comunale sunt in drept a determina prinregulamentele ce ar face, dacä aceste servicii sunt obli-gatorii sau numai facultative (art. 4 din legea asupramaximului taxelor §i contributiunilor comunale din 27Martie 19032).

www.dacoromanica.ro


Consiliile comunale pot c5utà in regie sau pot (id inconcesiune construirea §i exploatarea de linii de tramvay;

veraineté par Fautorité administrative In Revue de droll public el de lascience politivie en France et et 1'6(ranger fascicula a II-a din 1904.

$i la no', credem cä chestiunea poate face obiectul unei serioase discu-tiuni. Mai Intii, eredem ca aceste taxe nu se pot percepe decit pentruun serviciu realmente efectuat Prin, urmare nu s'ar puteh stabili, pecale de regulament, ca obligatoriu cotitul vaselor, de pildi, si si per-ceapi taxe deja toll locuitorii, el numal dela aceia care ar aye& si carenu ar putei si si le coteasci decht la propusii primAril.

In adevir, aceste taxe nu pot avei caracterul unui impozit, intrucatimpozitele stabilite de comune trebuesc sà aibi incuviintarea puterii le-giuitoare date sau anterior, prin fixarea unui maximum, sau posteriorcinclar vroi si se creieze noi impozite sau si se depäsesci maximul sta-bilit de legiuitor, art. 72 al. 8 din legea consiliilor judetene, art. 110 ult.al. din Constitutie.

Dar, si dIscutim caracterul i eficacitatea unor asemenea reguiamente-Legluitoral prin art. 41 din legea com. urb. dà drept autorititii comu-

nale de a face regulamente de politic comunali.Or, dispoziriunile prescrlse in legea maximului din 1903 inta ele In

atributiunile de politie ale autoritAtilor comunale? De sigur ci nu siacest lucru astfel l-a inteles si legiuitorul din 1903 si de aceia a si intro-dus dispozitiunea aceasta In lege.

In adevir, cum s'ar puta zice cà aceasta ar constitui o misuri depolitie, cind cinevi, de pildi, curiti curtea de 2-3 ori pe zi si trans-porti gunoaiele afaa din ores, cand ar avei fintâni in curte care i-ar.34 In abundenti o api curati, cind ar curiti latrinele in mod regulatai nu ar voi si se aboneze la servicille respective ale primAriei, carei-ar transporta gunoaiele In mod neregulat si eel mult odatti pe zi carei-ar dà o api cu total insuficienti i nesinAtoasi sl al cirui serviciu detout-d-régout ar function& foarte au din cauza lipsei de apft? Aceste drep-turi, ce se acordi comunelor, constituiesc o atIngere a principiului con-efintit de art. 19 din constitutie care proclami ci propietatea este sacrasi neviolabili.

Un propietar poate el fi constans si introduci apa serviti de comunaIn cazul and ar refuzi, poate el fi pedepsit conform art. 385 al. 9

cod, pen., si in caz de recidivi conform art. ,388 cod. pen., adici cuInchisoare? Noi credem ci nu.

In adevir : a) dispozitiunea din lege constitue o mAsuri fiscali luatiIn favoarea comunelor, iar nicidecum o misua de politie; b) autori-tatea comunali ficind un asemenea regulament nu face decit si aplieeiegea din 1903, or, legea aceasta nu prevede niel o sanctiune, prin urmaresilci regulamentul nu poate ave& mai multi putere. i erk absolut ne-

www.dacoromanica.ro

410 PAUL NEGULESCU

ele pot infiintà §1 monopol asupra serviciului pompelorfunebre I) (art. 4 alin. pen. din legea dela 27 Martie 1903).

Toate aceste venituri enumerate la No. 1 §i 2 sunt or-dinare. Venituri extraordinare ar fi : preu1 provenit dinvauzarea unui bun mobil sau imobil, sumele provenitedinteun imprumut, din rambursarea capitalurilor exi-gibile.

30. Art. 103 din legea dela 1894, ca §i :art. 135 dinlegea din 1904, coprinde futre veniturile extraordinare

cesar ca aceastA lege sii prevadA o sanetiune. In adevAr legIle fiscale auo sanctiune deosebiti decal legile penale

Amenzile fiscale, care sanctioneazA legile fiscale, diferi foarte mult deamenzile penale. De ordinar ele sunt urmArite in virtutea simpiei con-statiri, fAcuti de administratle, a faptului prevAzut de legiuitor, lArA siifie nevoe de o sentinti. (Legea timbrului l inregistriirii art. 71 si urm.,art. 78 gi urm.; legea telegrafo-postali din 10 tulle 1892 art. 108; legeamonopolului tutunului din 29 Martie 1887, art. 88 etc.). Chiar claalegea prevede ci e nevoe de o sentinti judecitoreascii, amenda are carac-terul unei reparatiunl fixate de legiuitor cleat al unei pedepse. Din aceastieau* judecAtorui nu poate aplica eircumstante atenuante, lar autoritateaadministrativi poate sá reduci amenda sau si faci remiterea ei com-plecti (art. 77 ult. alin, din legea timbrului).

In asemenea condition!, se mai ponte spune cA art. 385 al. 9 cod, pen.ar prevede sanctiunea unor regulaznente pontienesti; sanctiunea regula-mentelor fiscale este prevAzutA In legile In a cAror executare si aplicaresunt date acele regula mente.

De aitfel art. 375 alin. 9 cod, pen. di drept judecitorulni de a exa-mink legalitatea regulamentului st a misurilor ce edicteazil. Intre o legeimperfecta, cum numeau Romiinii legile lipsite de sanctiune i hare textutconstitutiei, judecitorul nu ponte stk la Indoiali pentru a refuzi sane-tiune penali unor atare regulamente.

Un asemenea regulament nu poate avek nici sanctiune civill, cicilegea nu stabileste nici o creantit In favoarea comunelor, comuna nupoate si perceapft taxa cleat nurnal pentru serviciul adus.

Tot ce se poate admite, este numai cA comunele pot monopolizà acesteservicii, cii alti antreprenorl nu mal pot exercith asemenea Intreprinderi,dar particularnl poste retina servicille primAriei, fiiri ca pentru aceastesi fie pedepsit ca contravenient.

1) Vezi J. Pulby,Le monopole des pompes funébres (teii), Paris, 1904,Giard et Brière ; preeum si Le nouveau régime de pompe Aunares InRevue générale d'administration, anul 1905, tom. I, pag. 129 si urm.

www.dacoromanica.ro


darurile §i legatele, la care 4rebue sh adáogärn §i sub-ventiunile acordate comunei de Stat sau judet. Dupä noi,darurile nu fac necesarmente parte dintre veniturile extra-ordinare, numai capitalurile date pentru a efectuà o anu-mitä lucrare cum de ex.: o constructiune, cumpärareaunui mobilier de §coalá, e(c,,fac parte din veniturile extra-ordinare, ele se inscriu in budget ca atare. Dacá insäcinevä därue§te comunii o mo§ie sau un capital produ-cätor de interes, pentruca din venituyi su se subvie lanevoile comunii sau sá se creieze paturi la un spital, incazul acesta obiectul liberalitätii trebue sä rämäie in per-petuu, el nu se inscrie in budget, ci numai veniturile lui,care sunt venituri ordinare.

Stqtul sau judetul pot acordà, in anumite cazuri, subven-tiuni comunelor lipsite de mijloace (art. 12 din legeacasei §coalelor).

4. Impozitele. care formeazä partea ceä mai importantädin veniturile comunale §i cari apar sub forme foartefelurite, se pot grupà in trei categorii.

a) impozite percepute de Stat §1 atribuite de legiuitorcomunelor.

Panä la legea din 1 Martie 1903, comunele aveau drep-tul sä perceapä taxe indirecte asupra diverselor obiectede consumatiune la intrarea lor in comune sau la e§ireadin fabrici (accize comanale).

S'a criticat, §1 cu drept cuvant, aceste taxe ca nepro-portionale §i vexatorii, ca impiedecând libera circulati-ne, restrângänd consumatiunea, incurajänd protectionis-mul local §i necesitänd mari cheltuieli de percepere 1).

Legiuitorul din 1903 avänd in vedere aceste incove-niente a destlintat toate aceste taxe, pe care comundele percepeau la bariere : cum insä prin suprimarea aces-tei taxe, comunele eran lipsite de un izvor insemnat devenituri, cum Irish pe de altä parte aceastä reformä era

1) Galtier, La suppression des octrois, Paris, 1901 ; E. Turquey, Les.octrois municipaux, Paris, Giard et Brière, 1899.

www.dacoromanica.ro

412 PAUL NEGULESCU

de un interes general, Statn1 trebuia sä copere lipsurile.provocate prin aceastä suprimare.

Cäläuzit de aceste principii, legiuitorul din 1903 a sta-bilit iEnpozite indirecte generale asupra unui numär de-38 articole de consumatiune (care se percep la locul deproductiune, iar pentru articolele, ce se importä, perce-perea se face la biurourile vamale) a cedat o zecime din-cele 3 zecimi de percepere ce incaseazä statul asupracontributiunilor directe §i a creiat In fine o jumätate ze--cime aditionalä asupra acelora§i contributiuni (art. 3).Veniturile acestor impozite se centralizeazä dà ministe-Tul de final* §1 se repartizeazä apoi filtre diversele co-mune potrivit normelor stabilite In art. 22.

1) Legea noastri din 1903 a fost inspirati de legea belgianft din 1860-modificara In 1862. Potrivit acestei legi belgiane, s'a desfiintat taxele ce-se percepeau de comune la bariere, iar Statul pentru a acoperi golurileproduse In budgetele comunale prin aceasti suprimare a cedat comu--nelor : 75 0/0 din produsul drepturilor vamale asupra cafelei, 400/o dinvenital brut al postelor si 340/o din produsul taxelor de consumatiune-asupra vInului, rachiului, berei, utetulut i zahiruiui.

Cum Insi, prin aceasti ceslune a unei piry din veniturile sale, Statul-erà lipsit de o parte importanti din veniturile sale, s'au mira citevidin impozitele indirecte.

In parlament, cu ocaziunea discutiunei legei noastre din 1903, s'a cri-ticat aceastii lege ca filnd anticonstitutionali.

In adevir impozitele stabilite de aceasta lege sunt niste impozite per--cepute de Stat, dar stabilite In folosul comunelor. Or, art. 110 din Con-stituye stabileste ei niel un impozit comunal nu se poate pune dechtcu conslintimintul consillului comunal. i aceasta din consideratinea-ca comuna reprezentind o colectivitate de interese, s'a socotit ea calinteresay In primul rind si fie judecitori ai portiunii cu care si con-tribue pentru satisfacerea nevoilor comune. Autoritatea:superioari, che-mati si exercite controlul, va trebui si examineze, daci contribuy-unile hotärite de autoritatea locali nu sunt prea mari si, in cazul acesta,.daci nu depisese puterea contrIbutivi a loeuitorilor din ami localitateIn asa misuri incât Incasarea contributiunilor Statului nu ar deveni

Or, legea din 1903 stabileste impozite In prolitul comunelor in locultaxelor de acciz pe care comunele erau libere si le aplice i In misura,pe care o consideran necesari.

www.dacoromanica.ro


iS) Taxa pe care comunele sunt autorizate &I le per-ceapä conform legei.

Legea asupra maxitnului taxelor §i contributiunilor co-munale din 27 Martie 1903, indica un numär de 38 arti-cole asupra cárora comunele pot infiinià taxe n'Ana lamaximul stabilit de lege. Putem cità taxa de 4C/0 asupravenitului net al proprietatilor cu clädiri precum §i asu-

Legea belgianä acorda comunefor annmite sume din veni'urile Sta-,tuluf, legea romana intlinteaza pentru comune un impozit gi faee si aceziune din veniturite sale In protitul lor.

Se aseamana deci cu legea din Belgia in ultima parte, se difcrentiazäde arma acolo unde ere/ea impozite pentru si In interesul comunelor.Asupra acestui punct legea apare ca neconstitutionala.

Trebud, pentru ca articolui din constituye si fie respectat In literasa, ca Statul si fi cedat din veniturile sale o portiune necesarii pentrua alimenta In intregime fondul comunal, stabilind duna acece noi im-pozite sau rnarind pe cele existente pentru a acopen i golurile budgetare-ale Statului ocazionate prin accasti operatie.

S'ar putch oblecti lusa ca aceasta critica poarta numai asupra formei;_ca In realitate este acelaq lucru daca Statul stabilegte nigte impozite infavoarea comunei, sau daca el cedeazi o parte din veniturile sale In.profitul comunelor gi stabilegte noi impozite pentru a acopen i golurile_produse prin aceasta ceslune. Dupa noi 'jasa autonomia cornunala nu se-poate concepe decat admitindu-se dreptul pentru comuna ca singurisa-1 stabileasci mijloacele financiare necesare pentru buna funcyonarea serviciilor comunale, autoritatea loma trebue singura sa ezamineze gisi stabileasci cuantumul cheltuelilor necesare pentru nevoile comuneigi prin urmare in consecinta si hotarascii t'Asura sacrificiului, pe care-locuitorii comunei trebue si-1 faca. Daca lusa Statul intervine si °pre-ste pe comuna de a mal stabili impozite sau taxe de orce fel gl. pentruacoperirea nevoilor comunale Infiinteazi dinsul impozite, al caror pro-dus II Imparte liare conmine, de sigur ci o asemenea m'Asura e centra-lizatoare, de sigur ca se aduce o gtirbfre autonomiei comunale. Or, daciIn cazul acesta o atare reforma ar fi centralizatoare si ar aduce atin-gerea principiului stabilit in att. 110 din constituye, in cazul ciad re-forma s'ar margini numal la o anumita categorie de impozite, ea nu arInced a ti o reforma centralizitoare e contrarie principlului de auto-nomie comunala. Asupra acestui punet, vezi exp. de motive a legei p.XXII; desbat. adunitrii deputatilor, gedinta din 26 gi 27 Februarie §12 Martie 1903. Vezi gl studiul crilic al legei accizelor de d. C. Pietrartapublicad in Revista de drept si Sociologie, Apr. 1903, pag. 1 gi urm.-prezentind o nota cam violenta).

www.dacoromanica.ro

1) Vezi Guerin, Elude sur l'imp6l des prestations, Grenoble 1898; G.Denolx. L'évolution historique de la prestation en nature et la reformede 1903. Paris, Jouve, 1904.

414 PAUL NEGULESCU

pra locurilor virane (aceasta din urniä taxa se percepenumai in comunele urbane, se socote§te ca venit netal locurilor virane un procent de 50/o asupra valorii lor);taxa asupra täierii vitelor destinate consumatiunii (aceastätaxa nu se poate Infiinta cleat In ora§e ; ea varieaza dela4 lei pentru cap de vita mare panä la 0,50 pentru fiecaremiel sau ied); taxa asupra chiriei otelurilor (5 0/0),riilor, restaurantelor, cafenelelor (8 0/0), taxa asupra do-telor, etc., etc.

Zecimi aditionale, care se percep asupra contributiu-nilor directe catre stat. Comunele urbane au dreptperceapä panä la maximum de 4 zecimi, lar cele ruralepana la 2 zecimi. A§A dad presupunem ea o persoanápläte§te o fonciera de 1.000 lei, comuna urbanä in carear locui §i ar avea imobilele impuse ar puteä sa perceapdInca 400 lei drept cele 4 zecimi (legea asupra maximuluitaxelor §i contributiunilor comunale No. 1 din tablou).

presta fiunea, care e un impozit perceput In naturaIn comunele rurale (art. 26 din legea drumurilor) §i Inbani in comunele urbane (art. 27 leg. drum.). Chiar incornunele rurale acest impozit se poate achita in bani.Acest impozit este exclusiv destinat pentru intretinereadrumurilor comunale §i vicinale. Sunt supu§i la acestimpozit locuitorii domiciliati in comuna, suptii la celputin una din contributiunile directe. Find un impozitachitabil in natura, numai indivizii, legalmente prezumativalizi, sunt supu§i la aceasta dare 1) Legea stabile§te unmaximum de 3 zile pentru aceste prestatiuni, cu altecuvinte consiliul comunal poate hotari ca locuitorii dincomuna sa deà pand la 3 zile de lucru pentru constructia§i intretinerea drumurilor vicinale §i comunale. Valoareazilelor de lucru transformate in bani se fixeaza in fiecare

www.dacoromanica.ro


an de consiliul judetean en aprobarea rninisterului delucräri publice (art. 3 din legea dela 19 Martie 1872).

Prin proiectul de lege, depus la Camera de d-I mini-stru al lucrarilor publice, Ion Grádi§teanu, (In sesiuneaparlamentara 1905-1906), se prevede cinci zile de pre-statie, care sa fie intrebuintate §i pentru. drumurile jude-fene, pe lang5 cele comunale §i vicinale (art. 22 din proiect).

Tablourile de zilele de prestatiune, datorate de locui-tori, se alcatuie§te conform art. 160 §i urm. din legeapentru organizarea comunelor rurale.

Prin proiectul pe lege pentru drumuri, mai sus men-tionat, se modificä asupra mai multor puncte situatiuneaactuala (vezi art. 85 g urm.).

5. Codal penal prin art. 383 stabile§te ca amenzile,ca care se pedepsesc abaterile politiene§ti, se percep Inprofitul comuuei, unde s'a comis contraventiunea (vezi§i art. 102 No. 6 din legea pentru com. urbane ; art. 134No. 4 din legea pentru organ. com. rurale). Vezi qi art.18 din legea vanatului.

** *

Cheltuelile comunelor se Impart de asemenea in ordi-nare §i extraordinare (art. 109 din legea dela 31 Iulie1894, art. 141 din legea dela 1 Maiu 1904), dupä cumsunt satisfacute de venituri ordinare sau extraordinare.Cheltuelile extraordinare sunt, dupa cum am väzut maisus, accidentele sau temporare.

Legiuitorul indica numai aceastá diviziune a cheltuelilorfära ca sa faca o enumeratiune a lor, dupa cum facepentru venituri. Legiuitorul a considerat, In adevär, eao asemenea enumeratiune este foarte, greu de fault dincauza ca caracterul unor cheltueli variazä dupa comune.In unele comune de mica importantä, unele cheltuelisunt accidentale §i prin urmare formeaza o cheltuealaextraordinarg, pe cata vreme aceea§ cheltueala Inteunora § important formeaza o cheltuealä normala anuala §ipermanentä, prin urmare figureazá In budgetul ordinar §i

www.dacoromanica.ro

416 PAUL NEGULESCU

e satisfäcutä din venituri ordinare. De aceea leginitorullasä comunelor sarcina de a frnpärti cheltuelile fritrecele douä budgete, le arat5 numai eh' In budgetul ordinartrebue sä coprinzá cheltuelile anuale §i permanente deutilitate comunalä, pe atä vreme in budgetul extra ordinarse inscriu cheltuelile accidentale sau temporare (art. 145alin. 3 din legea dela 1 Maiu 1904).

Art. 110 din legea dela 31 Iulie 1894 §i art. 142 dinlegea dela 1 Maiu 1904 stabilesc o nouä diviziune a chel-tuelilor comunale. Cheltuelile comunei se Impart, dup5aceste articole, In obligatorii §i facultative.

Importanta acestei diviziuni reiese din art. 119 dinlegea dela 1894 §1 din art. 150 din legea dela 1904, dupäcare autoritatea tutelarä are dreptul sä Inscrie din oficiu,In budgetul comunei, cheltuelile obligatorii, care s'ar fiornis de consiliu sau pentru care nu s'au preväzut sumeIndestulätoare. Legiuitorul, prin articolele 111 din legeadela 1894 §i 143 din legea din 1904, stabile§te cheltuelileobligatorii. Comunele rurale, grupate in cercuri, maisunt datoare sä prevad5 In budgetele lor ca cheltueli obli-gatorii partea lor contributivä pentru a acopen i nevoilecercului. Diverse legi speciale stabilesc de asemenea chel-tueli obligatorii pentru comune (art. 112 din legea dela1894, art. 144 din legea dela 1904). 0 lege specia15, legeadin 10 Martie 1896 pentru facerea clädirilor §colare pri-mare precum §i infiintärei casei §coalelor, prevede ciitoate comunele sunt datoare sä construiascä sau sä trans-forme §i sä mobileze localurile necesare §coalelor primareconform planurilor date de ministerul de instructie (art.4). Dacä comunele nu iau nici o mäsurä pentu construi-rea sau mobilarea localului In urma unei fncuno§tiintäriflicute de minister (art. 5), atunci ministerul contracteazddin oficiu un imprutnut in comptul comunei, la casa §coa-lelor ; iar sumele datorite, pentru plata anuitätilor acestuiimprumut, se Inscriu din °rich' In budgetul comunei §i seIncaseaz5 de Stat din veniturile ei In comptul casei §coa-

www.dacoromanica.ro


lelor. (Vezi in Franfa legea din 20 Martie 1883 §i decretuldin 7 Aprilie 1887).

138. Intre cheltuelile obligatorii, legea prevede §iplata datorillor exigibile. Aceastä nu mai e o consträngereadministrativa, ci o constrangere de drept comun.

Este in afarä de orce Indoeala, eh atunci and estevorba de obligafiuni civile, tribunalele judecatore§ti potsa pronunfe condemnafiuni in contra comunelor. Inaintede legea din 1 Iulie 1905 (legea org. a Curtii de casafie)era oarecare dificultate atunci cand era vorba de exe-cutare. Creditorul comunei inarmat cu titlu executoriuputea urrnari §i scoate in vanzare bunurile din domeniulprivat al comunei, care refuza sa plateasca ? Doctrinajurisprudenfa francezä, precum §i unele din tribunalelenoastre suslineau, c5 creditorul trebue sä se adreseze ad-ministrafiunei, cäci comunele nu pot sa faca nici o chel-tuialä, mu pot face pläti de nici un fel qi nu pot achitàdatoriile, re sunt exigibile in potriva lor dealt pe cale bu-getarcio, ca pe de altii parte comunele nu au cleat di-spozifiunea fondurilor, care le sunt atribuite prin budget

care toate au o destinaliune a cäror ordine nu poatefi shimbata ca, potrivit art. 111 § 17, 118 §i 119 dinlegea pentru organizarea comunelor urbane, creditorii,care nu au fost inscri§i In budget, au dreptul sa reclamela consiliu comunal §i, In contra deciziunii acestui con-siliu, pot face apel la ministerul de interne ; câ legea nuadmite decat inscrierea in budget ca singura cale, princare creditorii pot °Wine plata creanfelor lor. i acesteautoritäli superioare singure pot decide, in-caz cand venitu-

1) Vezi, intre altele, deciziunea Curtii de apel Bucuresti s. I din 22 Iunie1904, No. 221, data in apelul fäcut de comuna Ploesti In proces cu Soc.de Bazalt contra sentintei tribunalului Prahova. In Franta, existä untext special, art. 110 din legea comunalä dela 5 Aprilie 1884, care sta-bileste ca vänzarea bunurilor din domenlul privat al comunei poatctie autorizatii de presedintele republicei, dupä cererea orcärui creditoravänd un titlu executor. Vez! L. Say. Dictionnaire des finances cuvfmtcommunes, pag. 1120; Berthélémy, op. cit. p. 510.

Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. II. 27

www.dacoromanica.ro

418 PAUL NEGULESCU

rile ar fi insuficiente, ca unul sau mai multe din bunurilecomunei sä fie validate pentru a se achita datoria.

Solutiunea aceastä nu ne satisfäcea (vezi editia I, p. 294§i urm.). In adevär, pe and, in Franta, pe langä cä existaun text special, art. 110 din legea comunalä, apoi tribu-nalele judecätore§ti au o competintä limitatä pentru a ju-deca actele stabilimentelor publice. La noi, aceste tribu-nale au o competintä generalä, data lor prin legea din 12Julie 1866 (art. 8), recunoscutä, chiar §i mai Inainte, prinart. 33 din legea organicä a consiliului de stat, care &deàdrept particularului, nemullumit de hotärirea tribuna-.lului administrativ, sä se adreseze la justitia ordinara.

Prin urmare, este necontestat ca alta este situatiuneapersoanelor administrative in Franta, alta in Romania.

0 persoanä condemnatä definitiv refuza sä pläteascä,negre§it a creditorul sal' are dreptul sä proceadä la ur-märirea silitä a averei sale mobile sau imobile. Acela§lucru este §i pentru persoanele morale. Stabiliznentelepublice insä, adia persoanele morale de drept ad-ministrativ, au o portiune din bunurile lor declarateinalienabile §i imprescriptibile (art. 1844 c. c.) : acesteaconstituesc domeniul lor public, bunurile insä din dome-niul privat sunt alienabile §i prescriptibile (art. 1845 c. c.).

Fiind alienabile, negre§it a ele pot face obiectul uneiurmäriri suite. Pentru a admite solutiunea contrarie, artrebui un text de lege care sii proibe o astfel de mäsurä.Legea noasträ, In adevár, admite, ea o dispozitie de or-dine publicä', principiul liberei circulatiuni a bunurilor,oprind substitutiunile fideicomisare ca contrarii acestuiprincipiu (art. 803 c. c.) §i admitand, ca dispozitiuneexceptionalä, inalienabilitatea imobilului dotal (art. 1248c. c.). Ca consecintä a alienabilitätii, legiuitorul admiteurmaribilitatea ca regula generalä (art. 379 pr. civ.),numai In mod exceptional se admite derogatiuni la acestprincipiu (art. 406, 408, 409 pr. civ., 1650 c. c.). Intrucátlegiuitorul nu stabile§te nicäeri, a bunv.rile din dome-niul privat al comunei nu se pot urmäri, rezultä in

www.dacoromanica.ro


mod ciar, credem noi, 6 ele sunt supuse regulei gene:rale. Creditorul comunei nu are nevoe sa se adresezenici unei autoritäti administrative ; daca o face, aceastaeste o cale gratioasa pe care o ià, care nu e intru nimicnecesarä. Art. 98 alin, final din legea consiliilor judetene,recunoa§te dreptul pentru particulari de a urmäri §ipopri sumele depuse in comptul judetelor la casa dedepuneri §i provenite din excedente budgetare. Aceastanu este altceva decat recunoa§terea principiului general.Numai sumele depuse cu anumitä destinatiune, ex. :pentru plata unei dalorii, in vederea constructiunei unuispital, etc., nu se pot urmari. Aceastä e o exceptiunecreiatä de legiuitor.

Nu se poate invoca, in mod serios, ca argument dis-pozitiunea coprinsa in art. 213 din legea asupra compta-bilitätii publice (din 21 Martie 1903), care prevede 6nici o plata din casa comunala nu se poate face decatin virtutea unei ordonante emise de primar. Art. 98 alin.penult. din legea consiliilor judetene dovede§te netemei-nicia acestui argument, cad permite creditorilor, alecaror creante au fost trecute in budget, sä urmareasca§i sa popreasca orce venituri judetene, chiar §i aceleiprovenite din impozite, §i acela§ principiu trebue aplicat§i comunelor.

Art. 213 din legea comptabilitätii aratä numai ca pri-marul este singurul ordonantator al bugetului comunal §iaratä cii, in mod normal, plätile trebuesc ordonantate deprimar, consfinte§te adicä §i pentru comuna principiutseparallunii ordonantatorilor de contabili, stabile§te ea' con-tabilul, adica casierul comunal, nu va puteà face o platá,Oa nu va primi o ordonantä, in acest sens, emisa deprimar, pe care legea 11 face ordonantator. Toate acestemasuri, destinate in primul rand ca sä asigure controlul,nu exclud executiunea silitä in cazul and autoritateacomunala refuzä plata.

Nicäieri, legea comunalä nu obliga pe creditor sä seadreseze la consiliul -comunal pentru a face sii fie trecut

www.dacoromanica.ro

420 PAUL NEGULBSCU

in budget §i, chiar daca un asemenea text ar exista,aceasta nu inseamnä ca s'a inchis dreptul pentru creditorde a se adresa tribunalelor ordinare. Ar trebui pentruaceasta un text expres, cad e vorba de o exceptiune ladreptul comun. Si am väzut ca acest drept exista, chiaratunci cand aveam tribunalele administrative de dreptcomun (art. 33 leg. cons. de Stat).

Prin urmare, inainte de punerea In aplicare a legii din1 Iulie 1905, creditorul avea dreptul de a se adresa con-siliului comunal §i apoi ministrului de interne, dar, dacanu era satisfäcut, el se puted adresà tribunalelor, cerandexecutarea titlului säu §i urmarind bunurile din dome-niul privat al comunei.

Nu se putea zice ca, efectuandu-se asemenea urmärire,s'ar fi diminuat veniturile comunei §i prin urmare s'ar fidezorganizat serviciile, ctici comuna, daca nu avea resursesuficiente, aveà Insa posibilitatea sä puie noui dari asupracontribuabililor (art. 104 din legea pentru com. urb.),sau sa-§i restranga cheltuelile. De altfel se poate foartebine concepe o comuna care sä nu aibä de loc domeniuprivat, prin urmare nu se poate spune ca, urmärindu-se§i. vanzandu-se bunurile din domeniul privat, se atinge in-trucatva existenta comunei, sau mäcar buna functionarea serviciilor comunale 1).

1) Vezi In acest sens decizia Curtil de apel Bucuresti s II. No. 279,din 17 Iunie 1904, care stabileste, ca un lucru neconteslat In principiu,ci credilorii au facultatea si ()blink sanctionarea dreptului lor cert, li-chid si exigibil, prin urmirirea averil private a comunii, refuzi Insiacestor creditori de a secfestrh si popri, ca misuri asiguritoare, avereacomunet si aceasta, pentruci ele nu pot deveni insolvabile si pentrucilegea contabilitiiii se opune, cad comunele nu pot pläti decht prin Inscrie-rea in budget.

Dupi not, din momentul ce se admite principiul, ci creditorul poatesi urmireasci averea privatit a comunei, el poate sä-i urmireascil sivenitul acestei averi. Prin faptul inscrierii in budget, un venit nu estelovit de indisponibilitate, cici indisponibilitatea nu se presupune, ci tre-bue si rezulte din& un text de lege Sind o exceptiune la dreptul comun.De altfel se poate ajunge la aceasta In mod Indirect. Scorindu-se In

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 421_

A admite solutiunea contrarie, inseamna a face admi-nistratiunea, cu toate patimele ei politice, judecaloare adrepturilor noastre ; inseamnä a ,considera ca un actadministrativ, budgetul, poate sà aducá atingere unuidrept patrimonial, punând in imposibilitate pe un cre-ditor al comunei sä-§i exercite dreptul suíu in cazul candautoritälile administrative ar refuza sä deà urmare cere-rii sale ; ceace ar aveà de rezultat c vejad sä acordamprotectiune comunei Ii täiem cu desävär§ire creditul.

Credem cä nu acest rezultat 1-a voit legiuitorul nostru,el care in 1864, prin legea organicä a consiliului de Stat,puneä mai pe jos deciziunile acestui tribunal administrativdecat acele ale tribunalelor judecatore§ti, caci ar 11 spusacest lucru in legea din 12 Iulie 1866, dud dedeà in 6-derea tribunalelor judecátore0i contenciosul adrninistrativ(art. 8).

daeä legiuitorul nu avea incredere inteun tribunaladministrativ cum era consiliul de Stat, cum se poateconcepe ca sä fi dat acest contencios in mod complect

vAnzare un 'mobil al comunei, vanzarea se poate efectuk de pilda InAugust, or comuna trecuse In budgetul sin venitul imobilului pink InAprilie urmitor, deci iati ci se poate privit comuna de un venit trecutIn budget. Tot asemenea art. 98 din legea consiliilor judelene, permi-!And si se urmftreasci i sa se popreasci excedentele budgetare, recu-noaate implicit dreptul creditorilor de a urmin veniturile domeniuluiprivat trecute In budget. In adevar, excedentul unui an expirat este uncapital pentru anul budgeter in curs, ale cArui dobanzi aunt trecute la-tre veniturile ordinare. Or, urmarind capitaiul implicit se urmäre§te §1dobanzile, adicA venituri budgetare.

Faptul trecerii In budget constituie numal un act administrativ deautoritate, care nu poate si atinga drepturi ca0igate : orcine poate siaibi drepturi consfintite prin legi contra comunei i un act administrativnu le poate ripi. De asemenea nu se poate stabili presurntia a comunaeste totdeauna solvabilä. O asemenea dispozilie ar trebui si fie formu-lati de legiuitor, cad a o admite altfel ar Insemni sii adaogam la lege.Asupra tuturor acestor chestiuni, vezi sentinta trib. Prahoya II, In cDrep-tut» 56/904, pag. 402, foarte savant motivati. Sentinta aceasta a fostdata In contestatia ficuti de primaria Ploef}ti In contra une popririficuta de Societatea de Basalt. Ea a fost confirmata prin dedzia Cunilde apel Encure01, Sec/ia III din 29 Septembrie 1904.

www.dacoromanica.ro

1) Vezi expunerea de motive a acestel legi, filcutA de ministrul ju-stitiei, precum si discursul ce am pronuntat Cu ocaziuuea disculiuneilegii (13 Maiu 1905).

422 PAUL NEGULESCU

unor administratori activi, care, luand parte la luptelepolitice, nu pot sa inspire acelea§i garanlii de impartia-litate ca ni§te judeatori. De altfel prin refuzul de a trecein budget §1 de a achità o datorie constatatä printr'o de-cizie judecatoreasca nu se aduce oare o atingere puteriijudecatore§ti ?

In Franta, unde teoria contrarie noua predomina, avemun text de lege, art. 110 din legea comunalä din 1894,care consacrà acest sistem. i apoi acolo exista cel putinposibilitatea pentru partea nernultumitä de a face apella consiliut de Stat.

Cea mai mare parte din tribunalele §i Curtile noastrenu admiteau acest mod de a vedeà §i anulau urmarilefacute asupra veniturilor comunale. De aceia legiuitoruldin 1905, In legea pentru modiflcarea unor articole dinlegea Curtii de casatie a stabilit dreptul pentru un cre-ditor al unei comune sau al unui judel, avand o creantäcertä, lichidä §i exigibilä (art. 5 lit. e), care a cerut dela consiliul judetean sau comunal inscrierea in budget§i a fost refuzat, sa se adreseze ca recurs la Casatie(sectia III). Curtea de casatie gäsind intemeiat recursul,va ordona ca autoritatea administrativa sä inscrie inbudget suma.

In orce caz insä, prin efectul acestei deciziuni, credi-torul va puteà urmäri toate veniturile comunei sau ju-detului ca §i cum creanta sa ar fi fost inscrisä in budget.

Legiuitorul din 1905 a socotit, 6 sistemul admis dejurisprudenta noasträ, departe de a protejà intereselecomunelor, poate aveà drept rezultat o adeviirata dezor-dine financiara, comunele facand datorii mai mari dealtputerile lor 1).

Curtea de casatie va examina, dacä creanta poate fiexecutatä, adia daca este certä, lichida §i exigibilä. Ea

www.dacoromanica.ro


nu poate incuviintà urmarirea decat asupra veniturilorbudgetului urmator. Pentru aceasta trebue ca recursulsä fie fácut pana la 1. Februarie, cäci budgetul comu-nelor §1 judetelor se pune In lucrare la 1 Aprilie.

138 bis.Art. 125 din legea comptabilitätii publice dela21 Martie 1903 prevede o prescriptiune deosibitä in pro-fitul Statului, pe care art. 200 §i 227 o intinde §i in pro-fitul judetelor §i comunelor §i anume creantele in contraStatului, judetelor sau comunelor pentru plata cäroras'a preväzut credite in budget, dar care au limas neli-chidate, neordonantate sau neplätite, se prescriu in 5ani socotiti de la deschiderea exercitiului in cursul caruiaurtnau a fi plätite.

Aceasta prescriptiune lush' se intrerupe printr'o simpläcerere, Matta de catre cel in drept autoritätii competente.Cu alte cuvinte, legiuitorul pe de o parte pedepse§te pecreditorul neglijent, iar, pe de 05 parte, vine in ajutorulStatului. Aceasta insä nu mai poate avea loe, atunci cândcreditorul a dat dovada de diligenta, cand i a cerut drep-tul säu, dar, din faptul administratiunii, nu §1 l'a pututrealiza.

In asemenea caz, art. 127 dispune ca nu se mai poateinvoca dispozitiunile art. 125 cit.

139. Am väzut ca primarul are o indoitä calitate :reprezentant al intereselor locale §i agent al puterii cen-trale.

In calitate de reprezentant al intereselor locale, ellucreaza sub controlul consiliului comunal §i privighereaadministratiunii superioare (art. 47 legea comunelor din31 Iulie 1894; art. 76 legea pentru comunele urbane din1 Main 1904.) Consiliul comunal reprezinta, in adevär,comuna, singur el poate sa faca acte de dispozitie ; pri-marul este delegat de consiliu ca sä administreze, ma'neat e foarte natural ca sa fie pus sub controlul consi-liului comunal. Comuna insä este o persoaná morala dedrept administrativ, ca atare supusä tutelei administra-tive, prin urmare actele pe cari face primarul in numele

www.dacoromanica.ro

Vezi pag. 111 0 urm. No 46 0 47.Vezi pag. 103, 120 0 urm.

424 PAUL NEGULESCU

comunei cauth a fi supuse privigherei autoritätii sup eri-pare ca nu cuinvä prin actele ce ar face sä se periclitezeunitatea administrativa.

In calitate de agent al puterii centrale, primarul lucreazäsub autoritatea pulerii centrale (art. 59 din legea comu-nelor din 31 Iulie 1894 §i 78 din legea din 1 Maiu 1904).Ca atare el este supus controlului ierarhic 1).

Primarul poate s faca acte de autoritate sau acte degestiune. Actele sale de autoritate poartä numele deordonante (art. 58 din legea comunalä din 31 Iulie 1894).Aceste ordonante se comunica' imediat ministrului deinterne, pentru Comuna Bucure§ti, sau prefectului jude-tului pentru celelalte orase.

Aceste ordonante nu pot fi contrarii legilor §i regula-mentelor generale sag locale. Ele pot fi anulate de mini-strul de interne conform regulelor prescrise in art. 35din legea din 31 Iulie 1894.

Potrivit legii din 1 Iulie 1905, pentru modificarea unorarticole din legea organicä a Curtii de casatie, auulareapoate sä fie pronuntata §i de Curtea de casatie (sectia a1II-a), in una cererii unui particular ale cärui drepturiau fost atinse printr'o asemenea ordonantä 2).

In acest caz lima, deciziunea de anulare, flind o sen-tinta judecatoreasca nu produce efect erga omnes, ci nu-mai fatä de pärtile litigante.

Se admite deci principiul relativitätii lucrului judecat(art. 72).

Aceste ordonante sunt reglementare, adica coprinddispozitiuni generale, sau sunt individuale.

Pentru a devenì executorii, ele trebuesc aduse la cuno§-tinta interesatilor prin publicatiuni i afl§e, daca contindispozitiuni generale §i pe cale de notificare individualàIn celelalte cazuri.

Ordonantele primarului din comunele rurale, având un

www.dacoromanica.ro


caracter general, trebuesc sä fie aprobate de prefectuljudetului, apoi sunt publicate §i afi§ate In comunä pen-tru a deveni executorii.

Uneori, actele primarului poartä numele de autorizafiuni(art. 54 din legea pentru comunele urbane, art. 87 dinlegea pentru comunele rurale). Prin autorizatiune intele-gem o deciziune administrativä executorie, menità ca siida unui individ exercitiul unui drept, pe care el 11 aveäin stare potentialä.

Slim, in adeviir, a libertatea individualä are dreptlimitä interesul general, cu alte cuvinte, ea este tärmu-ritá, ea nu se poate exercità deat atunci and se gäse§tein armonie Cu actiunea colectivitätii.

De multeori activitatea unui individ este in opozifieposibilei Cu interesul general. In cazul acesta, legiuitorulstabile§te anume prohibitiuni, care ingrádesc exercitiulactivitätii individuale in anurnite conditiuni, care ar pu-tea fi däunfitoare colectivitätii. Si cum, neapärat, admini-stratiunea este singurä in mäsurä ca sä examineze fie-care caz in parte, ea este chematä ca sä judece dacä oanumitä activitate individualä poate sä vatäme interesulgeneral 0 §i, in cazul and gäsqte cä nu existä o ase-menea posibilitate de viitämare, ea dá facultate individuluisä-§i exercite dreptul, transformä adicä intr'un drept ac-tual, un drept care existä in stare potentialä 2). A§A deex. libertatea muncii este garantatä ca o consecintä alibertätii individuale. Aceasta ar insemnä ca comerciantulsau industria§ul sä nu fie intru nimic impiedicat in exer-citiul activitätii sale ; legea Irish' de multeori supune acestexercitiu unei reglementatiuni. Legea sanitarä, prin art.140 §i urm., 5i regulamentul pentru industriile insalubre,din 24 Septembrie 1894, preväd anume conditiuni pentrua puteä Jai* unele industrii, socotite ca insalubre.

J. Guillouard, Notions juridiques des aulorisalions, des concessionsadminislratiues el des acles d'ézéculion, Paris. Pidone, 1903, pug. 10 si urm-

Raneletti, Teoria generale delle aulorizzazioni e concessioni adminis-fralive Torino 1894 I, p. 23 §i urm.

www.dacoromanica.ro

426 PAUL NEGULESCU

Autoritatea administrativa este chemata sa constate, dacaaceste stabilimente prin functionarea lor pot fi vätäma-toare sanatálii orá§enil9r §i, in cazul cand un asemeneapericol nu ar fi posibil, le acorda autorizatiune de afunciona. Tot in acest sens, se pot socoti autoriza-tiunile, de care vorbete art. 54 din legea pentru org.com. urbane.

Aceste autorizatiuni sunt acte de autoritate. In adevär,impedicárile au fost create in vederea interesului general,autorizatiunile acestea sunt acordate, atunci cand interesulgeneral nu mai este in suferinta. Or, cine poate sti ju-dece, daca se poate lasA activitatea individualä sä se exer-cite in mod liber, cine, cu alte cuvinte, poate sä judecedespre interesul general, despre oportunitatea masurilorde luat ? Negre§it, ca un asemenea lucru nu poate fi facutdecal de o persoanä care ar detine o portiune de suve-ranitate. Este cu alte cuvinte un act de putere publica,iar nu un act de gestiune. Un asemenea act, prin carese admite sau se refuzä o cerere de autorizare, trebuesä fie intemeiatä.

Cu alte cuvinte nu se poate respinge cererea, dachinteresul general nu este atins intrn nimic, procedandaltfel autoritatea publica atinge drepturile particularului.

Inainte de legea din 1 Iulie 1905 pentru organ. Curtiide casatie, particularul, atins in drepturile sale, nu se puteàplange, inaintea instantelor judecatore§ti, in contra de-ciziunilor date, in asemenea materii, de primarii comu-nelor urbane re§edinte de judet ; el puted insä face apella ministrul de interne i la prefectul judetului pentrucelelalte comune urbane (art. 54 din legea pentru orga-nizarea com. urbane).

In cazul, cand autoritatea comunala retina, in modilegal, sa acorde o autorizatiune de constructiune sau dereparatiune, proprietarul, impiedicat astfel in exercitiuldreptului sail de proprietate, putea sa se adreseze tribu-nalelor judecatore§ti pentru a cere ca autoritatea comu-nalä, in cazul cand nu ar fi vroit nici sä-1 expropieze de

www.dacoromanica.ro

TRATA? DE DREPT ADMINISTRATIV 427

proprietatea sa, de care nu se mai putea folosi, cum 11povätuesc interesele sale, nici sä-i acorde autorizatiuneacerutä, sä fie obligatii a-i clà despägubiri.

In adevär, tribunalele, nu pot acorda autorizatiune deconstrue/tune, act o asemenea autorizatiune este un actde suveranitate dat in aderea administratiunii comunale.Dacä s'ar recunoaste tribunalelor o asemenea cädere,s'ar produce o adeväratä incälcare a atributiunilor puteriiexecutive de cätre puterea judecätoreasa

Tribunalele nu pot ordoirà nici exproprierea, pentruciideclaratiunea de utilitate publicä, care trebue sh preceadäexproprierea este iarä§ un act de suveranitate, pe carenu-1 poate face decät consiliul comunal. Prin urmaretribunalul nu poate cleat sä condamne la despägubiri,daca se dovedeste cä refuzul Primäriei este contrariulegilor si regulamentelor 1).

Legea din 1 Iulie 1905, stabileste prin art. 5 lit. j caparticularul, pe laugh' dreptul de a se plange la supe-riorul ierarhic, poate sä se plangä la Curtea de casatiein contra deciziunilor si ordonantelor prefectilor, pri-marilor si altor autoritäti publice, prin care s'ar viola undrept patrimonial, precum si in contra refuzului acestor au-toriteili de a rezolvii o cerere relativd la un asemenea drept.

Legea aratä, in mod limitativ, cazurile in care acestrecurs este deschis.

Intre altele, sunt supuse acestui recurs ordonanteledate conforrn articolelor 143, 147, 153 din legea sani-tarä, 97, 98, 54 5i 96 din legea pentru organizarea co-munelor urbane.

In aceste cazuri, administratiunea pentru a luà o so-lutitme, pentru a face actul administrativ, trebue sh facäo anume constatare de fapt. Or, particularul se plangeeh actul este ilegal, pentrucä se intemeiazä pe o situa-tiune de fapt, care nu e exacta ; cu alte cuvinte el se

1) Vezi No. 40.

www.dacoromanica.ro

Vezi pag. 120 §i urm.Vezi pag. 131.

428 PAUL NEGULESCU

plänge cä autoritatea, pentru a luà o solutiune a schimbatrealitatea faptelor.

Legea din 1 Iulie 1905, (land in cäderea Curtii de Ca-satie dreptul de a stabili ilegalitatea actelor administra-tive de autoritate, i-a acordat, pentru aceste cazuri, §iposibilitatea de a examina chestiunea §i in fapt. In ade-vär, art. 37 anti. 7 stabile§te cä, in cazurile arätate inart. 5 lit, j, recursul se poate priimi §i pentru gre,sitàapreciare a faptelor.

In caza! dud Curtea gäse§te intemeiat recursul, ea vaordoner ca autoritatea administrative(' scl satisfaccl cererea.

Dacä administratiunea refuzä de a se supune deci-ziunii Curtii, §eful acelei administratiuni devine räspun-zätor personal de daune, fatd de particularul vätämat.

Acest mijloc de constrangere, foarte eficace, asiguräexecutarea deciziunilor Curtii.

Daunele, pe care particularul ar aveà sä le cearä saudela autoritatea administrativä, sau personal dela §efuladministratiunii, pentru refuzul de a se fi conformat de-ciziunii, se urmäresc inaintea instantelor ordinare 1).

In"rezumat, deci, nu particularul, care ar cere, de pildä,o autorizatiune de constructiune §i care s'ar vedea re-fuzat de primar, poate sä se plängä ca §i mai inainte lasuperiorul ierarhic (art. 36 alin. II din legea Curtii decasatie) ; el se poate adresa lush §i inaintea Curtii decasatie, care, pentru a statua, dacä refuzul primaruluieste intemeiat, va examina chestiunea in fapt. Particu-larul va trebui sä fac5 recurs in termenul fixat de art.44 din legea Curia de casatie. In cazul cand el nu facerecurs, inseamnä cä el con.siderä drept bunä constatareade fapt fäcutä de administratiune, §ili inchide §i dreptulde a cere daune, cäci actul administrativ e consideratca legal 2).

140. Dad adunän-i budgetele tuturor comunelor urbane

www.dacoromanica.ro


Dacä impärtim veniturile budgetului ordinar la 948,257locuitori, cati se gäsesc in comunele urbane reFdinte,gäsim câte iei 36,09 de cap de locuitor, variind dela58,22 la Constan/a la 23,40 la Câmpu-Lung.

Venitul din zecimile aditionale, percepute asupra impo-zitelor directe ale Statului, variazä dela 7,930/e in Ia§ila 2,56% in Roman din totalul veniturilor generale, iar,pe cap de populatie, dela 0,77 in Boto5ani la 3,01 leiIn Bucure§ti.

Celelalte itnpozite directe, cum : darea asupra caselor,darea asupra dotelor, firmelor comerciale, etc., variazádela 8,54 In Bucure§ti, la 0,050/e in Vaslui din totaluiveniturilor.

Prestatile reprezintä in Câmpu-Lung 10,160/0 din venitultotal, iar in Bucure§ti numai 2,34n/o, iar, in raport co

Zecimi aditionale la imp. Statului . 1.922.130,, adici 5,610/0 din totalAlte impozite directe . . . . . 1.766.294,51, * 5,160/0 »

Prestatii pentru drumuri .... 1.204.197,50, z 3,570/0 2,

Accize in general 19 902.882,, » 58,150/6 b

Taxe pe servitori, triisuri, livrelesi alto articole de lux

Taxe comunale in general783.970,,

1.873 334,,*

'2,290/0

5,47° o a

Veniturl specialeDonatiuni si subventiuniRamasite si venituri diferite

3 597 767 54,1 663 599,35,

605.253,80,

3

*

*

10,510/e4,850k,1,760/0

)

YI

Venituri din instreinare de bunurisi excedente 902.898,11, 2, 2,63%

re$edinie de judel, constatrim cä pentru anul budgetar1901-1902 prevederile arätau la :

venituri, suma de leí 35.263.307,72iar la cheltuieli lei 33.653.392,21pentru deschidere de credite suplimentare si extra-ordinare lei 823.054,58avfind deci un exceden t de lei 786 860 36Din suma de 33.653,392,21 comunele au cheltuit lei . . 656.867,92

pentru pensiunile functionarilor, lar restul de 32.996.524,29, lidia 98,05%din total, pentru administratiunea generará si lucrdrile technice.

Venitul budgetului zecimilor se descompune astfel :

www.dacoromanica.ro

430 PAUL MUUMUU

populatia in Turnu-Mägurele avem 3 lei de cap de lo-cuitor, pe cand in Barlad numai 0,73.

Venitul cel mai important II dedeä insä accizele vari-ind dela 86,030/0 din totalul veniturilor din Barlad, Oala 45,330/0 in Constanta, iar pe cap de locuitor dela lei28,68 In Giurgiu la lei 13,68 in Turnu-Severin.

Prin legea din 1 Martie 1903 pentrn desflintarea acci-zelor §i inflintarea fondului comunal, suprimändu-seaceastä sursä de venituri, s'a creat un impozit generalasupra a 38 articole de consumatiune. Statul a cedat unadin cele trei zecimi de percepere §i a mai creat o jumä-tate zecime aditionalä asupra contributiunilor directe.Toate aceste venituri centralizate de ministerul de finantesub numele de fond comunal, se ,repartizeazä intre toatecomunele. Repartitiunea se stabile§te de ministerul definante din 5 in 5 ani dupá fiecare recensiimânt al Sta-tului. Ministerul de finante o supune aprobárii consiliuluide mini4tri apoi, dupä ce este sanctionatd §i decretatäde Rege, rämäne neschimbatd in timp de 5 ani.

Repartitiunea se face dupii normele urmátoareDin venitul fondului comunal, se scad mai intät in fa-

voarea Statului 50/0 asupra totalului, pentru acoperireacheltuelilor de percepere §i administrare, dupä aceea sescad 80/0 pentru formarea rezervei fondului comunal.

Dupä aceste douä deducen, se atribue comunelor ur-bane ca minimum o sumä egalä cu mijlocia incasärilorlar din accize pe cei din urmä 5 ani budgetari, cari auprecedat punerea in aplicare a legei, adicä dela 1897/981901/902, dupä ce insä se deduce 10 0/0 ca spese pecare le aveau comunele pentru incasare i administrare.

Potrivit acestui calcul, dach luäm tot anul budgetar 1901902, vedem, cä, deì prevederile budgefare au fost de19.902.882 pentru accize, incasärile nu au dat decät17.500.002,72, din care scäzänd 10010 cheltueli de incasare §1administrare, avem in total, pentru venitul net al accizelordin acel an, suma de lei 15.750.002,45, iar media incasärilorpe ultimi 5 ani a fost de 18.506.023,88, din care trebue

www.dacoromanica.ro


si scädem cei 10 0/0 pentru percepere. Pentru anii 1904905 §i 1905-906, comunele urbane re§edinte primesclei 17.071.398, din fondul comunal, adicä o sur egaläsau chiar superioarä cu acea pe care o percepeä dinaccize.

Veniturile domeniului privat, din proprii achizitiuni,ating in Caracal 23,88°/e din veniturile totale, in Ram-nicul-Sárat 23,13 0/0, pe card vrerne in Bárlad 0,52 0/0, iarIn Bucureti 6,76 0/0. Dona liunile ating in Slatina 10,81 clodin veniturile generale, pe catä vreme Bärlad, Giurgiu,etc., nu au astfel de venituri.

Intre cheltueli, lefurile functionarilor reprezintä pentruanul budgetar 1902-1903 suma de lei 10. 736.921 pentruun numär de 13.360 functionari aflati in serviciul celor32 comune re§edinte.

In anul 1901/902, comunele au cheltuit :

Comunele cele mai datoare sunt: Bucure§ti care pläteä,In acel an, 42,23"/e din totalul cheltuelilor, ca anuitäti.Dintr'un total de cheltueli de lei 12.641.155,40, dobänzile§i. anuitätile reprezintau enorma tifrä de 5.405.522,50. Side atunci datoria comunei a mai crescut in mod destulde simtitor. Giurgiu, pentru un budget de aproape 600.000lei, pläte§te drept dobänzi §i anuitäti 239.927,79, adicä40,600/0 din totalul cheltuelilor. Vin apoi In ordine des-

. lei 6.071.050,41 adica17.970/0 din chelluelile

serviciul sanitar si asisten/a publica . 2.437.091,57 ¡Ritainstructia publica si culte . . . . 2.057.035,38constatarea si perceperea ditrilor . . . 2.142.430,65

pentru administratia comunalitotale7,210 o6,09006,340/0

31,150/08,4000

4,77°/05,260/0

3,21° o0,570/01,13001,13001,140/0

II

10.473.277,81 s

2.839.715,50 *.

1 613 963,26 *

1.779.484,90 *

1 083 981,54194.607,75384.777,35375.713,30 ,387.390,61

datoria comunali . . .

serviciul tehnic si pavageIntrelinerea stradelor

.....iluminatul oraselor . . .

serviciu de incendiaserviciul grädinelor si parcurilor .alimentarea Cu apacheltueli de exploatare

* diverse

www.dacoromanica.ro

432 PAUL IIEGULESCU

crescanda : R.-Särat, Foc§ani, R.-Välcea, Galati, Buz5u,Hui, Calára§i, Tulcea, Ia§i. Dintre cele mai putin datoareputem cità: Roman, Turnu-M5gurele, Dorohoi, Tarp-Jiu care pläteà drept anuitati In acel an abié 5,300/e dintotalul cheltuelilor. Ora§ul Slatina nu aveä, la aceä dat5,nici o datorie. De atunci a contractat §i (Musa datorii.

Comunele urbane nereqedinte de jade!, In numár de 39,Cu o populatiune total de 166.251 locuitori, aveau, Inanul 1901/902, in budgetele lor, un venit total de lei4.887.449.14, din care 4.052.971 lei la budgetul zecimilor,lei 583.369,27 la budgetul drumurilor §i 251.108,87 labudgetul pensiunilor. Este de observat ca aceste comuneca §i comune/e rurale au un budget deosebit pentrudrumuri.

La cheltueli, budgetul zecimilor se tifreaza cu leí3.742:630,37, acela al drumurilor ca 515.052,12, iar acelaal pensiunilor ca 46.518,16. Credite suplirnentareextraordinare erau prev5zute la budgetul zecimelor lei92.454,25, la eirumuri 20.796,81, iar la pensiuni 3.156. Intotal cheltuelile se urea la lei 4.420.607,71 prezentandun excedent de lei 466.841,43.

Trebue sá observ5m, cä unele din aceste ora§e nere§e-dinte au mijloace bane§ti mult mai mari decat unelecrap de re§edintri cu populatiune egala sau superioarä.In fruntea ora§elor nere§edinte, stä Alexandria, ca o po-pulatie de 13.675 locuitori §i cu un budget de lei 453.968,66la venituri §1 447.558 la cheltueli, prin urmare cu veni-turi mult mai mari decAt Vaslui (270.654,54 la venituri),Rämnicu-Valcea (270.275,29), Turnu-Magurele (383.981,52),Tecuciu (405.475,81), Ffilticeni (270.936,62), Caracal(367.511,68), Slatina (248.541,86), Cm pu-Lung (315.350,91),Calärasi (371.159,81), Targu-Jiu (330.257.68), Targovi§te(251.597,19), Dorohoi (376.895,56), Hui (447.394,80) §iPiatra (432.015,14). Adicä din 32 ora§e de re§edinte dejudet, 14 au un venit inferior aceluia al ora§ului Alexan-dria. Tot dintre ora§ele nere§edinte mai au venituri im-portante, Ro§iorii-de-Verde (312.106,97), Targu-Ocna

www.dacoromanica.ro

TRATAT DREPT ADMINISTRATIV 433

(287.413,71), Odobe§ti (250.471,45), Thrgu-Neamtului(244.481,30), Corabia (223.136,47), Panciu (213.344,14).Celelalte au fiecare un venit anual mai mic de 200.000lei. Cele mai mici venituri le au Cusgun (In jud. Con-stanta, avdnd lei 13.584,33) §i. Baia-de-Aramä (Cu lei13.848,35).

Budgetul comunelor rurale, tot In exercitiul 1901/902.prezintà la venituri 21.952.438,87, iar la cheltueli17.044.961,90, avdnd deci un excedent de 4.908.476.97.Din acestea, budgetul zecimilor se VI-A cu 16,995.916,65la venituri, cu 13.824.211 la cheltueli §i cu 442.531,81ca fond pentru deschidere de credite suplimentare §i ex-traordinare, budgetul drumurilor ofered In acela§ timp4.956.532,22 la venituri, 2.261.525,74 la cheltueli §i

515.629,99 pentru deschidere de credite suplimentare §iextraord ina re.

Drepturile constatate au fost lush' mai mici cleat evaluä-rile budgetare, ele au atins abià suma de lei 18.782.361,50pentru ambele budgete. Din aceastä sumii, s'a Incasatnumai 14.988.353,17, rátnandnd deci a se mai incasà3.794.008,33, din care lei 2.037.601,90 numai la budgetuldrumurilor ale carui drepturi constatate se urch la leí3.593.288,23, prin urmare s'a Incasat pentru acest budgetabià 420Jo din totalui drepturilor constatate.

Dintre veniturile incasate, pentru budgetul zecimilor,In exercitiul 1901/902, cele mai importante sunt :

Zecimi aditionaie lei 3.800.531,59, adicä 28,300/0 dintotalul veniturilor.

Accize lei 5.568.068,33, adic5 40,380/0 din totalul veni-turilor.

Bilete de identitate lei 779.276,90, adicä 5,800/e din to-talul veniturilor.

Arenzi §i chirii lei 334.596,70, adicä 2,500/0 din totalulveniturilor.

Verificarea mäsurilor, extracte dupä actele stärii civilelei 577.794,13, adicä 4,330/0 din totalul veniturilor.

Cel mai mare venit, din zecimi, 11 au comunele ruraleP. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. H. 28

www.dacoromanica.ro

434 PAUL NEGULESCU

din judetul Dolj, unde vedem, cä el atinge tifra de 270.417¡el, bani 92, in Ilfov el este de 205.718,30; In Prahova de197,794,80; In judetul Bacäu, el este numai de lei42.183,41, cäci, In acest judet, 44 cornune din 88 nupercep asemenea zecimi. Asemenea comune, cari sä nuperceapä zecimi, mai gäsim una in Valcea i una in Ro-manati.

Dupä cum se poate vedea mai sus, venitul cel mai im-portant al comunelor rurale II formeaza accizele, cariating tifra de lei 5.568.068,33. Prin legea din 1 Martie1903 desfiintándu-se accizele, comunele rurale primescdin fondul comunal o sumä egalii cu veniturile lor dinanul 1901 plus 500/0, prin urmare astäzi primesc lei8.356.632. Aceastä sumä se imparte intre comunele ru-rale, dupä prorata principalului pa tentelor, licentelor debäuturi spirtoase §i contributiuni pentru caile de coma-nicatiune pe baza rolurilor ultirnului an. In nici un caz,insä, nu se va putea atribui unei comune o parte maimicä decât venitul ei brut din accize din anul 1901,(art. 22).

Veniturile domeniului privat, al acestor comune, seurcä abià la suma de lei 334.596,70, adicä 2,500/0 din to-talul veniturilor. Venituri mai mari au comunele dinjudetul Tulcea lei 37.698,27; cele din Falciu 24.170,98,din care numai singurä comuna Falciu 19.181,47; celedin Ia5i 23.012, cele din Constanta 36.635,43, pe cAndcomunele din Gorj au un venit numai de lei 2.760,30.

Veniturile, incasate de cornunele rurale in anul 1901/902,In contul budgetului drumurilor, au fost de lei 1.555.686,33.In aceasta intrà :

venitul din plata In bani a zilelor deprestatie . 807.554,49 lei

interesele capitalului consemnat . . . 21.452,56 »rämä§ite de incasat din fondul anilor pre-

cedenti §i alte venituri accidentale . . . 284.259,39 »venituri din resurse extraordinare . 442.419,89 »

1.555.686,33 lei

www.dacoromanica.ro


Suma de 807.554,49 reprezintà numai prestatiile achi-late bani, nu 5i zilele prestate in naturä, a cäror va-ioare nu figureazä In budgeturi nici In conturi. Acest.venit este mai important pentru comunele din judetulIa5i (95.769,85), g din Dorohoi (74.089,29), pe când InBuzäu el este numai de 1.761 lei.

Dacä adunäm veniturile dela budgetele drumurilor §i-al zecimelor, constatiim cä comunele rurale din Dolj.au cel mai mare venit, 996.341 lei, bani 12, cele dinIlfov au 906.285,71, pe and cele din Tulcea numai lei293.913,92.

Dacá impärtim veniturile totale budgetare dinteun judet,-Cu numärul comunelor din acel judet, constatäm pentruSuceava (venit 495.876,68 cu 38 comune rurale) câte lei13.049,38 de fiecare comuná, aceasta in urrna legei pentrudesilintarea accizelor; media de venit pe comune este cevämai midi In jud. Boto§ani ; ea este foarte mica In jud.Gorj (venit 434.834,46 cu 161 comune) unde de abiàat-Inge 2700 lei de comunä §i aceasta din cauza cä areun numär de 161 comune rurale pentru o populatiunede 162.690 locuitori, pe când In Suceava se gäsesc numai-38 comune rurale pentru o populatiune de 120.044 locui-tori, in Suceava In medie populatiunea unei comunerurale este de mai bine de 3.000 locuitori, pe când inGorj ea abià atinge 1.000 locuitori.

In urma legei din 1 Muhl 1904, se aflä 2905 comunerurale din care 844 au un venit mai mare de 8.000 lei,-cele mai multe au un venit 4.000 8.000 lei, foarteputine au un venit mai mic de o mie lei (de abia vreo20 comune).

Trebue sit constattirn Irma cä alät alcátuirea cat §i execu-tarea budgetelor se fac In mod foarte defectuos, mai alesIn comunele rurale. aVirimentele de fonduri sunt atät denumeroase», se aratä in publicatiunea oficialä a ministe-rului de finante, «tuck rezultatul, la finele anului, esteacela ca §i in cazul când budgetul nu s'ar fi votat pe.articole, ci pe capitole, sau chiar pe fonduri, läsändu-se

www.dacoromanica.ro

Situaliunea financiará a comunelor rurale pe baza conturilor defini-tive ale anului 1901 1902. Publica/. of. a minist. de flea*, Introdu-cere p. 1

Dig. 43, 8, 2, 5.Maurice Monteil, De la domanialité publique, Paris, Larose, 1904,

p. 298 gi urm; Berthélérny, Droit adm. pag 873 gi urm ; De Recy,

436 RAUL NEGULESCU

la voia celor ce executä budgetul de a satisface cheltueli,adeseori de o utilitate dubioasa. Credem ca se impunmäsuri severe contra acestor virirnente care impediciiorce control serios §i formeaza in acela§ timp un obstacolnetägärluit la dezvoltarea normalä a finant.elor comu-nale '».

Majoritatea primarilor nu §tiu, sä faca deosebire intreevaluärile budgetare §i drepturile constatate, privind caräma§ite de incasat diferenta dintre evaluarile budgetare§i incasäri, sau arätänd incasärile mai mari decat dreptu-rile constatate. Pe dealtä parte, se face o continua' con-fuziune intre veniturile ordinare §1 cele extraordinare.Se trec astfel capitaluri intre veniturile ordinare, chel-tuindu-le pentru trebuintele curente, pe cdtä vreme eletrebuesc socotite numai ca venituri extraordinare. MAse explicä, pentru ce, la un budget de 21.952.060 lei, s'aputut arätà, in budget, un excedent de aproape 5 mili-oane lei.

141. Prin domeniu comunal, intelegem totalitateabunurilor mobile sau imobile, pe care le posedd ocomuna.

Domeniul comunal, ca §i acela al Statului §i al judetului,se Impart in doua : domeniu public §i domeniu privat.Bunuri din domeniu public se numesc acele bunuri carisunt a fectate in mod permanent §1 direct la folosinfa*diva a tuturor fusus pablicus), quae publico usui destinutasunt, dupa cum zice Ulpian2), ca atare ele sunt in afardde comert adica inalienabile §i imprescriptibile (art. 963,1310, 1844, c. c.). Pentru ca anume bunuri comunale siifacä parte din domeniu public au nevoe de o afectatiunespecialä 3).

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATLV 437

Fac parte din domeniu public comunaloselele comunale, stradele, pietele, drurnuri de fier,

tramwaye ;Ciirtile dinteo bibliotecä comunalä pusä la dispo-

zitiunea publicului, tablourile sau alte obiecte dinteunmuzeu.

Bunurile din domeniu privat se aseamänä cu bunuriledin proprietatea privatá. Comuna le stäpane§te intocmaica un particular §i poate face asupra lor acelea§i acte,pe care le poate face un proprietar.

Fac parte din domeniu privat al comuneiConstructiile afectate la servicii publice 1). In adevär

aceste bunuri nu sunt afectate folosintei publice. Publiculinträ in aceste constructiuni, pentrucA acolo se gäsescinstalate serviciile publice : el voete ca serviciul sä fiela dispozitiunea sa, edificiul este indiferent 2).

Orce avere rnobilä sau imobilä, pe care comuna ostäpänete ca orce particular §i. pe care a dobAndit-o, fieCu titlu gratuit, fie Cu titlu oneros, cum de pildä vii,nioii, case, etc.

0 statisticä complectä, a bunurilor din domeniul privatal comunelor, nu ne-am putut procurà, credem insä cä,numai in ce prive§te comunele urbane capitale de judet,aceastä avere se ponte cifra la ce! putin 100 milioane lei.

Comunele rurale au incasat din arenzi §i chirii sumade 334.596 in anul 1901/902 §i 23.898 lei dobanzile capita-lelor consemnate. Prin urmare, aceste commie s'ar puteàconsiderà cä au in domeniul privat bunuri producätoarede venit de cel putin 7 milioane lei.

La aceste sume, trebuesc apoi adäogate valoarea con-structiunilor comunale afectate la diverse servicii, cum

Trailé du domaine public, Paris, Dupont, 1894 2 vol.: Proudhon, Traiiédu domaine public Dijon, Lagier, 1843, a H-a edit. 4 vol ; Joseph Impartde la Tour, Des biens communaus, Paris, Pédone 1899.

Vezi No. 113, pag. 304 si urm.R. Saleilles, Revue Bourguignonne, Loi du 30 mars 1887, anu11891,

/4o. 42.

www.dacoromanica.ro

438 PAUL NEGULESCU

de pildri, localuri de primärii, spitaluri, §coli, infir-merii, etc. 9.

Qaracterele generale ale domeniului public sunt ina-lienabilitatea, insesisabilitatea, imposibilitatea de a seoperà asupra sa o expropriatiune pentru cauzä de utili-tate publicä, §i ca consecintä a inalienabilitätii, dome-niul public nu poate fi grevat de sarcini reale.

In profitul domeniului public, existä Insä mai multe-servituti reale asupra proprtetátilor particulare, servitutistabilite prin diverse legi administrative. MA, de pildä,putem cità dispozitiunea din art. 164 al. II din legea pen-tru organizarea comunelor rurale, care prevede cä dru-murile judetene vicinale §i comunale, trebuesc sä fieplantate cu arbori de proprietarii märgina§i, art. 13 dinlegea drumurilor, etc.

Codul civil francez nu face In mod categoric deose-birea Intre domeniul public §i ce! privat. A§A, In art.359 spune cil tous les biens vacants et sans maitre et ceuxdes personnes qui decèdent sans heritiers appartiennent aadomaine public. Articolul corespunzätor rominesc (477)-reproduce acelea§i expresiuni.

Prin urmare, dupä sistemul codului civil francez, prindomeniu public, se IntelegeA toate bunurile apartinAndStatului sau unui stabiliment public. Bunurile din dome-niul public se Impärteau Insä In bunuri nesusceptibilede proprietate privatä [extra comercium) §i bunuri suscep-tibile de o atare proprietate. Aceastä diviziune o gäsimformulatä in Toullier 2). Proudhon, cel 9, stabile§te-distinctiunea Intre domeniul public §i cel privat. El de-.fine§te domeniul public les choses qui sont, par les lois,destinées et asservies et l'usage des tous, et dont la pro-

Vom vorbi pe larg In volumuI al II al acestei lucrAri, despre do-meniu public si despre lucrAn publice.

TouHier, Le droil civil fran9ais.1. P. Proudhou, Trailé du doniaine public, a II-a ed., cap. I, V,.

XIV si XV.

www.dacoromanica.ro


priété n'appartient exclussivement d personne, telles queles chemins publics, etc.

Distincfiunea facutä de Proudhon a trecut apoi in tonautorii §i a fost consacrata de jurisprudenfä.

Autorii codului roman au avut fa vedere aceastá dis-tincnune, cand a adäogat in art. 1845 cuvantul de do-meniu privat spre deosebire de articolul corespunzätorfrancez 2227; ei erau Insä inspiran de Toullier §i §coalalui, atunci and au redactat art. 477 §i 478.

Bunurile din domeniul public, nellind susceptibile deproprietate privatä, nu pot fi posedate cu titlu de pro-prietar ; prin urmare, acela care ar define o pornunedin domeniul public, poate fi expulzat, fara ca el sä poatfiexercità acfiunile posesorii 1). In adevär, art. 60 din le-gea judecatoriilor de pace stabi1e0e ca asemenea acnunisunt admisibile numai atunci, and posesiunea intrune§tecondinunile preväzute de art. 1846 §i 1847 codul civil,care, intre altele, cer ca posesiunea sä fie exercitatä submime de proprietar §i am väzut ca bunurile din dome-Mill public nu sunt susceptibile de o asemenea pose-siune. Art. 1853 c. civ. o spune de altfel formal 2).

142. Este incontestabil cä institufiunile municipalejucá un rol foarte important in destinele unei fad ; in-fluenfa lor se resimte asupra bunei stäri generate §ichiar asupra vieni sale politice. Tocqueville zica. : «Ceque j'admire le plus en Amerique, ce ne sont pas leseffets administratifs de la &centralisation, ce sont seseffets politiques» 8).

Pentru a infäliA un studiu complect asupra organi-zärii comunale, credem ca este necesar sä arätäm in-

Vezi mal sus, pag. 306, nota 2.Cu toate acestea vezi decizia Casatiel I, No, 370 din 24 Maiu 1899,

Bulet. 1899, pag. 657, prin care A se admitli ca posibilli actiunea po-sesorie din partea aceluia care, Inciliciind un drum public, ar fi depo-sedat de administratie.

Tocqueville, De la clémocralie en Arnérique, I, Cap. V.

www.dacoromanica.ro

440 PAUL NEGULESCU

stitutiunile locale ale diferitelor tari din Europa, com-parändu-le cu institutiunile noastre.

Vom vorbi deci despre organizarea comunala dinOlanda, Belgia, Italia, Franta, Prusia, Austria, Rusia,Suedia, Anglia 5i Ungaria.

In Olanda, legea pentru organizarea comunalä dateazadin 29 Iunie 1851, fiind modificatä prin legea din 7 Iulie1855.

Comuna are un organ deliberant, consiliul comunal,ales pe 5 ani, din care o treime se reinoe§te la fiecare2 ani, un organ executoriu, colegial comunal, ales de con-siliu din sanul säu, precum 5i un burgniaistru, numit derege. Burgmaistru prezideazä consiliul comunal §i cole-gial comunal jcollègc des &keying.

Corpul electoral se compune din toti cetätenii In varstäde 23 ani, având dorniciliul real in comuna cel putindela 1 Ianuarie al anului in care se face alegerea 5i cariplátesc un impozit direct, variind dela 10-169 fiorini.

Atributiunile consiliului comunal stint foarte nume-roase : el hotara5te toate actele privitoare la patrimoniulcomunei ; el voteazä budgetul, preparat de colegiu co-munal; el statuiaza asupra drumurilor ; el fixeaza nu-marul 5colilor primare, precum 5i materiile de Invätámânt ;nume§te 5i revoaca pe institutori, ca 5i pe ceilalti functio-nari comunali, etc.

Actele consiliului sunt supuse tutelei administrativeexercitate de deputatiunea permanentä a provinciei (co-respunzatoare ca delegatiunea judeteanä dela noi) 5i deRege.

Organul executoriu se compune din burgrnaistru 5i dincolegial comunal. Burgmaistru 5i scabini, adicä membriicolegiului comunal, sunt retribuiti.

Colegiul comunal este chemat sá execute deciziunileconsiliului A. administreze averea privata a comunei, sasupravegheze lucrärile comunale ; el prepara lucrärilepe cari le supune consiliului, etc.

Burgmaistru are atributiune ca sa supravegheze la

www.dacoromanica.ro

TRATAT DS DREPT ADMINISTRAT1V 441

rnentinerea ordinii publice. In aceast5 calitate, el poatesä deà ordonante de politie ; el semneazd toate acteleemanate dela consiliu sau dela colegiul comunal.

In Belgia, ca §i in Olanda, consiliul comunal se alegepe timp de 6 ani, ei se reinoesc insä pe jumätate la fie-care trei ani.

Organul executor se compune, ca §i in Olanda, dinteunburgmaistru §i un colegin de scabini. Ei sunt numiti derege. Scabini execut6 deciziunile consiliului §i adminis-treazä averea comunei, ei in registrele stärii civile.

Corpul eleetoral e alcätuit pe bug de cens. Legea din18 Main 1872 nu da drept de vot in comuna cleat locui-torilor, cari plätesc anual un impozit direct cutre Stat,In valoare de ce! putin 10 lei. In alegerile comunale, nuexistà vot plural.

Burgmaestrul este special Insärcinat cu executarea le-gilor §i regulamentelor de politie.

Tutela se exercità ca §i in Olanda de Rege §i depu-tatiunea provincialä.

In Italia, gäsim, In fiecare comunä, un consiliu mu-nicipal ales (consiglio comunalc), un colegiu, junta muni-cipalä ales de consiliu din salmi säu (giunta municipale)§i un primar isindacol, numit de Rege dintre consilieriicomunali.

Corpul electoral se compune din alegätori censitari.Censul electoral trebue si fie plätit de ce! putin 6 luni,el variazä intre 5-25 leí de contributiuni directe, dupäimportanta comunei. Consiliile municipale sunt compusedin ce! putin 15 membrii ; el are 2 sesiuni ordinare pefiecare an.

Consiliul decide asupra tuturor chestiunilor de interescomunal.

Junta municipalä ce compune din 2-10 membrii, inafarä de primar ; ea executd deciziunile consiliului co-munal, ordonanteazd plätile preväzute In budget.

Primarul prezideazä consiliul municipal §1 junta. Elponte sä ià mäsuri urgente in materie de politie. El este

www.dacoromanica.ro

442 PAUL NEGUCESCU

§i reprezentant al guvernului, el tine actele stárii ci-vile, etc.

Pranta are o organizatiune municipalä, In care intere-sele comunei sunt reprezentate de un consiliu comunalales prin sufragiu universal §i de un primar (maire), alesde consiliu.

Primarul executd, deciziunile consiliului comunal §iadministreazd interesele comunei, el este In acela§ timp§i reprezentant al intereselor generale. Consiliul comunalpoate sä aleagá §i unul, sau mai multe ajutoare de primar,cärora primarul poate sä le delege o parte din atribu-tiunile sale.

Legea municipalä actuald dateazd din 5 Aprilie 1884.Prusia este frnpärtitä din punctul de vedere adminis-

trativ In provincii, In afarä de principatul de Hohenzol-lern, care formeazti o circumscriptiune particularä. Amardtat care este organizarea provinciilor, atunci cdnd amvorbit despre organizarea judeteaná.

Provincia este Impärtitä In districte (Bezirk). Districtulnu are personalitate moralä, nu este o circumscriptiuneautonomä ca provincia, ci numai o subdiviziune admi-nistrativd.

In ca pu! districtului, se aflä un prepdinte (Regierungs-priisident) numit de Rege, asistat de mai multi alti func-tionari, cu cari formeazä un colegiu sau regenta (Regie-rung). Membrii acestui colegiu f§i impart ¡titre ddn§iidiversele atributiuni administrative ; ei reprezintä auto-ritatea centrará; ei pot face, cu consimlimântul consiliu-lui de district, regulamente de politie aplicabile la fn-tregul district §i exercitd un control asupra administra-tiunii cercurilor rurale, pe cari are drept sd le inspecteze.

In afard de acest colegiu, mai existd in district un con-siliu (Bezirksrath) compus din Regierungsprasident, sauun aft membru din regentä, care il inlocue§te, dintr'unfunctionar superior numit de ministru §i din 4 membriiale§i de comitetul provincial.

Acest consiliu este chernat, sti-§i dea avizul in anume

www.dacoromanica.ro


cazuri : el are unele atributiuni de jurisdictiune adminis-trativ5.

Districtul este impartit In cercuri urbane §i rurale.Cercul rural ( Landkreis) corespunde ca intindere poatepla§ei noastre ; el coprinde comune rurale, precum §i dincele urbane pe acelea care au o populatiune mai micäde 25,000 mii locuitori. El are personalitate juridica.

Cercul are, ca §i provincia, o adunare aleas5 (Kreistag),compusd din ce! putin 25 membrii §i dinteun comitetpermanent (Kreisausschuss), chernat s5 execute deciziunileadunarii §i ales de acesta din sâtrul ei.

Reprezentantul puterii centrale este consilierul provin-cial (Landrath) ; el este prezidentul comitefului permanent.

Adunarea cercului reprezinta interesele cercului, fixeazäbudgetul, face regularnente, nume§te pe mernbrii comi-tetului, i§i da avizul ordecâteori este cerut de autoritätilesuperioare.

Comitetul este compus din 6 membrii prezidati de con-silierul provincial. Comitetul are atributiuni foarte com-plexe, el executá deciziunile adunärii, administreazä afa-cerile cercului, nume§te functionarii cercului, expediazäafacerile de iteres general, care li sunt incredintate prinlege ; el exercitä in anume cazuri tutela asupra comu-nelor §i are unele atributiuni contencioase.

Consilierul provincial (Landrath) este numit de rege,el reprezinta puterea centra15. In aceastä calitate, el exe-cutä toate m5surite luate de puterea centralä ; el aredreptul de a face regulamente de politie ; el exercitä Inanume cazuri tutela asupra comunelor rurale.

Cercul rural este impartit In mai multe subdiviziuninumite Amtsbezirke, coprinzand una sau mai multe co-mune rurale, dup5 importanta lor. Aceste subdiviziuniale cercului sunt Butte din punctul de vedere al admi-nistratiunii politiei §i al cxpeditiunii afacerilor publice.

Aceast5 subdiviziune are un comitet lamtsausschussicompus din delegatii comunelor, al caror numär variazddupä importanta comunei. Daca o asernenea subdiviziune

www.dacoromanica.ro

444 PAUL NEGULESCU

nu coprinde deck o singura comuna, reprezentanta co-munalä indepline§te §i functiunile acestui comitet,

Aceastä subdiviziune a cercului are caracterul uneiasociatiuni legate a mai multor comune pentru a inde-plini anume atributiuni puse in sarcina comunelor prinlegea din 1872. Ea se aseamänä prin urmare ca cerculrural stabilit la noi prin legea din 1 Alai 1904.

Comitetul prepara budgetul ; el nu poate sä contrac-teze imprumuturi deck cu asentimentul tuturor comu-nelor.

Puterea centralä este reprezintatä printr'un funcionar(amtmann) numit de prezidentul provinciei, dupä prezen-tarea fäcutä de adunarea cercului. El prezideaza 'comi-tetul, exercita atributiuni de politie, precum i alte atri-butiuni de interes general.

Comunele rurale unele au consiliu comunal; intr'alteleadunarea generalä a alegatorilor decide ea singurii asupratuturor cestiunilor rezervate consiliului. Organul executiveste colegial ; el se compune dintr'un primar ì 2 mem-bri ale§i de consiliu sau de adunarea alegätorilor, incazul când comuna nu are consiliu.

Ora§ele avand o populatiune mai mare de 25.000 locui-tori formeazä un cerc urban (Stadtkreis). Cercul urbanare un comitet (Stadtausschuss) compus din burgmaistruca pre§edinte §i 4 membri ale§i de comitetul executival ora5ului (magistrat).

Comitetul cercului urban are acelea5i atributiuni ca §icomitetul cercului cultural; legea din 1876 ii da ca cade-rea sa diverse atributiuni contencioase.

In comunele urbane, gäsim un consiliu comunal §i eaorgan executiv, un comitet (magistral), compus din maimulti membri, care sunt ale§i de consiliu, chiar in afarädin sanul säu, ceeace permite ca, iii acest comitet, sá sealeagä oameni special i.ti pentru conducerea diverselorservicii comunale.

Corpul electoral, alcä tuit numai din contribuabili, se im-parte in trei colegii ; fiecare colegiu reprezintä o treime

www.dacoromanica.ro

TRATAT DR DREPT ADMINISTRAT1V 445

din valoarea impozitelor plätite si are dreptul sii aleagdo treime din numärul membrilor consiliului comunal.

Burgmaistru este numit pe 12 ani, ceilalti membriiai comitetului se reinoesc pe jumätate la fiecare 3 ani.

In afarä de consiliu comunal si de comitet, gäsim inorasele prusiene, diverse cornisiuni compuse din membriidin consiliul comunal si din comitet, precum si din per-soane alese in afarg din aceste corpuri si insärcinate cu.directiunea unor anume servicii municipale. Asá averncomisiuni scolare, comisiuni pentru säraci, pentru imp°.zite, etc. Femeile sunt admise sä facd parte din comi-siunele pentru säraci si orfelini.

Aceste comisiuni, astfel alcätuite din oameni specia-listi, luati chiar in afará de consiliu, au dat rezultateexcelente.

In Austria, comunele au un consiliu comunal ales(ausschuss), el alege din sänul säu un comitet (Vorstand),compus cel putin din 3 membri, dintre cari burgmaistru(primarul), a cärui alegere trebue sd fie confirmatä deputerea centralä.

Pentru a fi alegiitor, se cere sä fie cetátean, major,domiciliat de cel putin un an in comunä si sd pläteaseäun minimum de impozit. 0 particularitate deosebitá ecil femeile, minorii, cei absenti din comunä, societätilecomerciale si industriale, dacä sunt proprietari ai unuibun situat pe teritoriul comunei, pot sä voteze prin pro-curatori.

Alegätorii sunt impärtiti in 3 colegii, fiecare colegiureprezintánd o treime din totalul impozitelor comunei.

In mai multe orase, si in special in Viena, cetäteniisunt impärtiti in 15, categorii: burghezi (bfirger) §i membriiai comunei (GetneindeangeHrigen). Dreptul de burghezieconferä anurnite avantagii : nutnai burghezii au dreptulde a se folosi de fondatiunile si legatele fäcute comu-nelon

In Rusia, organizarea comunelor urbane este deosebitäde aceea a comunelor rurale.

www.dacoromanica.ro

446 PAUL NEGULESCU

Organizarea comunelor urbane a fost fäcutä prin legeadin 16 Iunie 1870, din timpul impäratului Alexandru II.

Fiecare comund urbanii are un consiliu compus din3)-72 membrii, dupä numärul populaliei (gorodskaiaduma), ales pe o perioadà de 4 ani. Chad unul din con-silieri inceteazä de a mai face parte din consiliu, el esteinlocuit prin acela, care prezentandu-se la alegeri, a ob-linut cel mai mare numär de voturi, duph consilieriiale§i, Cu condiliune ca sd fi oblinut cel pu/in jumätatedin voturile exprimate.

Consiliul comunal alege un comitet executiv (gorod-skaia uprava) §i un primar (golova), a cärui alegere trebuesh tie confirmatä de guvern.

Consiliul reprezintä comuna §i delibereazä asupra tu-turor afacerilor cari o intereseazO, nume§te funclionarilcornunali, face regulamente, voteazi budgetul, stabilegetaxe §1 contribuliuni.

Comitetul executiv §i primarul executd deciziunile con-siliului comunal, preparä listele electorale, intenteazä §i.sustine procesele in numele comunei.

Comunele rurale au o adunare comunalä compush din§efi de familii, cari posed o cash §i din toli funclionariicomunali ; ea se Intrune§te ordeateori este nevoe, maiales Duminica §i särbätorile.

Organul executoriu 11 reprezinta slarosta (primarul),ales de consiliu.

Adunarea cornunalä nume§te pe toli funclionarii.Comunele rurale au devenit, in urma legii pentru eman-ciparea pranilor, din 17 Februarie 1861, proprietari alepämiinturilor, pe cari inainte le tineau in arendä. In a-ceste comune rurale, gäsim proprietatea colectivä. Pä-rnânturile sunt Impärlite intre locuitori, pentru a puted.6 cultivate un anume interval (de ordinar 10 ani pentrupämânturile arabile), duph care pämdutul iarä§ revinecoin unei.

Aceasta constitue comunitatea agricolä rush cunoscuth

www.dacoromanica.ro


sub numele de mir Comunitatea agricolá corespundecu comuna ruralä, in sensul cä fac parte din adunareacomunal ä numai acei cari participä la distributiumle pe-riodice de pämänt, persoanele stabllite de curând i aceiacari nu au o casä nu pot luà parte la adunare.

Adunarea comunalä reguleazá impärtirea pämänturilor,atribuind flecärui sef de familie o portiune de pämänt,tinänd seamä de numärul membrilor unei familii, sauuneori de forta productivä a familiei 2).

Adunarea comunalä statuiazd asupra admiterii mem-brilor noi, expulzeazä din comunä membrii periculosi 3),examineazä i statuiazá asupra cererilor fäcute de aceicari voesc sä päräseascä comuna.

Intruck comuna este räspunzätoare de plata impozi-telor si toti locuitorii sunt linuti solidar fatä de Statfatä de toti creditorii comunei, aceasta trebue sä ia toatemäsurile pentru a constränge pe fiecare din locuitori säplateasca partea sa din impozite 4).

Starostele este ales pe timp de 3 ani, el convoacäprezideazä adunarea comunalà ; el executä deciziunileei; poate sä ia mäsuri de politie, este °filer de politicjudiciarä ; poate sä pronunte condamari tu materie decontraventii.

Asupra proprietitii colective, vezi : Laveleye, De la propriété et desses formes primitives, 1891, a IV-a edit.; Paul Viollet, Caraclire primilifdes premières propriétés imobtlières (Biliothèque de l' école de Chartes 1872,volum. 33, pag. 491); Sumner Maine, L'ancien droit, p. 230; Letourneau,Evolution de la propriété, Paris, 1888; P. Negulescu, Studii de isloriadreptului roman, Bucuresti, 1900, pag. 161 si arm.; Kovaiewski, Institu-tions politiques de la Russie, Paris, 1903, pag. 248 si urm.

Demombynes, Les constitutions européennes, I, p. 609-610.De ordinar, cei expulzati din comuni sunt deportati in Siberiae

Demombynes, op. cit , p. 610, nota 2. Vezi Kapnist in Annuaire d.la Soriété de legislation comparée, anal al VII, p. 678.

Pentru a ajunge la plata impozitelor, adunarea comunali plate siinchirieze serviciile contribuabilului rimas Indirit cu plata, i sii-1 in-chirieze lotul sin de pimint, arenda Sind destinati la plata contribu-tiunilor. Demombynes, loc. cit.

www.dacoromanica.ro

448 PAUL NEGULESCU

Cornunele rurale sunt 1ntrunite in cantoane (volost)care au o populatiune de cel putin 300 locuitori i cel mult2.000 locuitori. Comunele, care au o populatiune de 2.000locuitori, formeazä singure un canton.

Cantonul are un organ deliberant, o adunare a can-tonului, volostnoi skhod compus din toti starosti comu-nelor §i din toll functionarii electivi ai cantonului i aicomunelor precum §i din delegati ale§i de locuitorii can-tonului, cate unul la fiecare 10 case.

Organul executiv se compune dintr'un comitet (volost-noe pravlenie) compus din toti §taro§ti comunelor §i din§eful cantonului, tstar§.ina) ales de adunarea cantonului§i care prezideazä comitetul.

Cantonul este insarcinat Cu intretinerea granarelor co-munale, cu intrelinerea drumurilor vecinale cu asistentapublicä, cu igiena publica, cu intretinerea §coalelor §i abisericilor, etc.

Cornitetul (volostnoe pravlenie), in cele mai multe ca-zuri, ii dii numai avizul, §eful cantonului luand masurilece va crede de cuviintä sub responsabilitatea sa personalä.

In Suedia, organizarea oravlor este deosebitä de aceäa comunelor rurale.

Orwle, care au o populatie mai mare de 25.000 locui-tori, au ca organ deliberant un consiliu comunal (Stads-fullmetktige), iar ca organe executorii un comitet perma-nent, precum §i mai multe comisiuni numite de consiliu.Puterea centrala e reprezentata printeun guvernatornumit de Rege.

Orwle, care au o populatie mai mica de 25.000 oa-rneni dar mai mare de 3.000, au un consiliu comunal,iar ca organ executoriu un magistrat, ca in Prusia, com-pus din unul sau mai multi membrh, dintre care unuleste primarul. Toti membrii tnagistratului sunt numitide rege. Consiliul comunal nu poate fi dizolvat.

In comunele urbane cu o populatie mai mica de 3000 lo-cuilori, nu exista consiliu comunal, adunarea alegatorilordecide asupra tuturor chestiunilor ce intereseazä comuna.

www.dacoromanica.ro


In comunele rurale, adunarea comunala (Kommunal-steimma) este compusd din toti alegätorii. Organul exe-cutoriu (Kommunal ncemnd) se compune din mai multimembri, alesi de adunare.

Puterea centralä este reprezentatä printeun functionarKronofogde, un fel de subprefect si printr'un agent de po-litie judiciar5, lansman, ambii numiti de puterea centrall

In orasele ea o populatie mai mare de 25.000 oameni,consiliul comunal numeste din sanul sail un comitet per-manent insarcinat ca administratiunea generala si cuexecutarea deciziunilor consiliului.

Consiliul numeste si o comisiune de finante si lucräripublice compusii din 24 membri in Stockholm si impár-titä In 3 sectiuni. O parte din membrii acestei comisiunipot fi alesi si in afarä dintre membrii consiliului printrepersoanele eligibile din comunä.

0 alt5 comisiune, aced de igiena, este chematä sä su-pravegheze igiena publica si spitalele comunei ; ea idtoate mäsurile, ce crede necesare pentru a asigurà bunastare igienica a orasului, numeste functionarii serviciuluisanitar comunal. In Stockholm, aceastä comisione se com-pune din 8 membrii alesi de consiliu, parte din sanul säu,iar parte dintre ceilalti cetäteni eligibili cu cunostintespeciale. Medicul primar al orasului este raportorulcomisiunii.

Consiliul mai numeste o comisiune de binefacere pu-blica compusii din 16 membri, avand supraveghere asu-pra tuturor ospiciilor pentru batrani si säraci, ea admi-nistreazä donaliunile f5cute säracilor, etc. Aceastä comi-siune are in special control asupra camerilor de caritateparochiale, compuse din pastor si din mai multi mem-bri numiti de comisiune, menite sä culeagä si sa dedinformatiune comisiunii asupra persoanelor sarace, säsupravegheze si sa cate a combate imoralitatea, betia sis5 raporteze de toate acestea comisiunii.

Consiliul comunal poate sti infiinteze si alte comisiunispeciale ordecdteori crede ca este nevoe.

P. Negulescu. Tratat de Drept Adminietrativ, ed. II. 29

www.dacoromanica.ro

450 PAUL NEGULESCU

O comisiune specialä Kyrkosliimma sau adunarea bi-sericilor are ca atributiuni tot ce prevede cultul §i in-vätämäntul primar. Ea se compune din mai multi mem-bri, ale§i din corpul electoral.

In Suedia, intalnim o particularitate, in ce prive§te cor-pul electoral pentru comune. Sunt alegätori cetáteni do-miciliati in comunh i avand un venit, fie al unui capital,fie al muncei sale de eel putin 560 lei. Fiecare aleghtorare drept la un numär de voturi proportional cu totalulcontributiunilor plätite de el, socotindu-se un vot pentrufiecare coroanä de impozit (coroanä = 1 leu §i 35 bani).La Stockholm, un aleghtor nu poate sä aibä drept la maimult de 1000 voturi 0.

Societätile de comert §i industrie au dreptul sa iä partela vot, fiind reprezentate printeun aleghtor.

In Anglia, comunele, din cele mai vechi timpuri, aufost numite parohii (parish), adicä locul unde se aflä unparoh (paroikia).

La inceput, preotul convocA pre fideli in vestiarul bi-sericei (vestry) pentru a discutà diverse chestiuni biseri-ce§ti. Child mai tärziu, puterea feodalä decäzii in Anglia,aceastä adunare popularä (parish vestry) fi recunoscutäca o adunare regulatä §i dobAndi incetul cu incetul unnumär foarte mare de atributiuni de interes local.

Inch din timpul Elisabetei, din anul 1601, parohiilefurti insärcinate sä-§i intretie säracii lor. Mai thrziu sedau noi atributiuni parohiilor : intretinerea §i construireadrumurilor, a podurilor, infiintarea §i organizarea decoale, luarea miisurilor de sigurantä, toate acestea sunt

date in atrihutiunile parohiilor, care devin astfel un im-portant organ de guvernämänt local.

In secolul al XIX-lea, se observä insä cá parohia nupoate satisface toate obligatiunile din cauza resurselor sale

1) Asupra tuturor acestor chestiuni vez! Demambynes op. cil. I. p. 123§i urm.; H. de Ferron, Institutions municipales, el provinciales comparées,Paris 1881 p. 233.

www.dacoromanica.ro


insuficiente. De ad i tendinta de a Intruni mai multe pa-pentru a se puteA aduce la lndeplinire diverse

lueräri, pe care parohiile singure nu le puteau face dinlipsä de mijloace.

Uncle parohii s'au asociat, mai intai In mod spontaneu,In scop de a Indeplini mai bine serviciul de ajutorare alsAracilor. ImbunätAtiri diverse se introduc prin acestmijloe, pAnA cAnd legiuitorul din 1834 (por-law amend-ment act) a stabilit o organizatiune legalä a acestei insti-tutiuni, sub nnmele de asocialiuni sau uniuni de parohiiconform legei asupra seiracilor. Aceste asocialiuni nu aucaracterul obligatoriu.

Alegätorii aleg doi sau mai multi administratori saug,ardiani ai sáracilor (guardians of the poor), care for-meazä o administratiune (Board of guardians), avandpersonalitate moralä.

PAnä la legea din 1894, judecatorii de pace din loca-litate fAceau parte de drept dintre administratori. PALAla aceastä lege, un alegAtor puteA sA aibli mai multe vo-turi, panä la maximum de §ase, dupä valoarea proprie-tAtii pentru care pläteA taxa.

Veniturile uniunei provin, lu ceA mai mare parte, din-tr'un impozit special, taxa pentru

Uniunea de parohii Ingrije§te de sAracii din localitate ;ea infiinteazii pentru dOn§ii case de lucru (workhouses)!poor law board).

La Londra, existä un biurou central, care exercitä uncontrol general asupra existentei stiracilor. Acest biuroucletermin5, care a nume parohii sA fie reunite in aso-ciatiune.

Asociatiunea, sau uniunea de parohii, are In atribu[iu-iiile §i inregistrarea actelor stärii civile. Adminis-tratiunea uniunei (Board of guardians) nume§te, pentru a-cest scop, In fiecare parohie cAte un registrator, insArcinatcu tinerea actelor de stare civilä. Un registratorlef cen-tralizeazA actele dresate in parohii. In afarä de nageri,cAstilorii §i decese, registratorii trebue sä inserie i vac-

www.dacoromanica.ro

452 PAUL NEGULESCU

cinärile. Uniunile de parohii sunt impartite in districtede vaccinatiune in care se gäseste cate un vaccinator.

Competinta acestor uninni de parohii se märeste din ceIn ce si se inunde si la alte obiecte, pe care comunele(parohiile) nu pot sä le indeplineasca singure.

Alaturi de uniunile de säraci, gasim in Anglia si altegrupari de parohii in vederea satisfacerii a celor maiimportante dintre serviciile de interes comunal sau ge-neral. Asa, mai multe parohii sunt intrunite pentru aforma un district de cal de comunicatiune. Fiecare paro-hie, facand parte dinteun asemenea district, alege dupäimportantä cate unul san mai multi reprezentanti (tvag-warden). Aceste distriete au fost desfiintate prin legeadin 1894 (local government Act).

Aceste distriete destiintate au fost alipite la districtelesanitare, care astazi au o importanta foarte mare. Elese impart tEL districte sanitare urbane si rurale. In paro-hiile urbane, alegatorii pot avea Inca voturi multiple.Acela, care are o proprietate socotita cu un venit de 50livre sterlinge, sau mai putin, are drept la un vot, orcemärire cu 25 livre sterlinge a valorei impozabile dii dreptla un vot suplimentar. Numärul voturilor cumulate deo singurä persoana nu poate trece de sase.

Districtul sanitar are atributiuni foarte importante, ince priveste masurile de luat pentru prevenirea boalelorcontagioase, endemice ; el intretine spitaluri, infirmeriiprin organele sale, inspecteazä diversele articole de con-sumatiune ; se ocupä Cu canalizatiunea cursurilor de apri,construieste i intretine soselele ; inspecteaza locuintele

Districtul sanitar are personalitateBiuroul sin se compune din mai multi consilieri alesi dealegatorii parohiali. Femeile pot fi alese. In afarä de a-ceste districte, avem districte zise de invätämant primar[Shoot districts), de politie i justitie (Sessional divisions), etc.

Aceste asociatiuni comune, create pentru satisfa-cerea unor nevoi de interes local sau general, nu se co-respund. Cu alte cuvinte, aceleasi comune, care fac parte

www.dacoromanica.ro


clinteo uniune de parohii, nu fac necesarmente parte §idin acelas district sanitar sau de invätämânt. Se poateca un district sanitar sä corespundä Cu o uniune de pa-rohii §i in general aceasta e tendinta, mai ales pentrudistrictele de politie.

Prin urmare, in Anglia, constatäm cä parohia core-spunde cu comunä ; cä mare parte din a tributiunile sale§i anume din cele mai importante sunt incredintate unorstabilimente publice, speciale, distincte §i autonome, acäror reprezentante, alese de corpul electoral, numescfunclionari necesari serviciului.

Organizarea comunelor urbane diferä foarte mult deaceea a comuuelor rurale. Chiar in orase, trebue sä di-stingem diverse categorii. In orase (burguri), gäsim unconsiliu comunal ales de corpul electoral. In general,orasele sunt Impärtite in cartiere §i fiecare din acestesubdiviziuni alege cate trei sau mai multi consilieri. Con-silierii comunali aleg mai multi aldermen-i, care au inatributiunile lor contenciosul alegerilor comunale ; eisunt considerati ca formänd sectiunea permanentä aconsiliului comunal.

Primarul (the mayor) prezideazä consiliul ; el repre-zintii orasul §i este drept judecätor de pace in localitate.

Pentru a fi cineva alegätor, se cere sä fie englez, ma-jor, sh locuiascä un anumit timp inteo casä din ores,Ile ca proprietar, fie ca chirias, sä pläteassä taxele pen-tru sáraci. Toate persoanele cari indeplinesc aceste con-ditiuni se numesc burghezi (burgess). Femeile pot fi ale-giitoare.

In Ungaria, comunele se impart in douä categorii1) ora§ele libere, 2) comunele urbane sau rurale, fäcändparle din comitate.

Orasele libere, care nu fac parte din comitate, au unconsiliu comunal compus din jumätate din membri aleside corpul electoral dintre toti cetätenii, iar jumätate dincetätenii cei mai greu impusi, virilisti. In Budapesta con-siliul comunal se compune din 400 membri, din care

www.dacoromanica.ro

454 PAUL NEGULESCU

dona-sute sunt alesi dintre cei 1.200 alegätori cei maigreu impusi. In celelalte comune, cetätenii cei mai greuimpusi fac parte de drept din consiliu, pe cand, la Bu-dapesta, chiar in aceastä categorie de cetateni, se procedeprin alegere.

Sunt alegatori toti cetätenii unguri, majori, locuind deun anumit timp in comunä, stiind sä citeascä si s'a serie.

Consiliul comunal delibereaza asupra tuturor aface-rilor de interes comunal. Unele din actele sale sunt su-puse tutelei administrative.

Consiliul comunal alege un comitet executiv, compusdinteun primar, mai multe ajutoare, asesori ; el numestesi pe ceilalti functionari cornunali.

Comitetul executiv administreazá interesele comuneisi executä toate deciziunile consiliului.

Primarul prezideazá comitetul cat si consiliul comunalIn aceste orase libere se afla si un prefect, ca repre-

zentant al puterii centrale, numit de guvern. In Buda-pesta, acest inalt functionar poarta numele de fo-pol-garrnester sau burgmaistru superior, ales pe 6 ani deconsiliu municipal dinteo lista de 3 candidati desem-nati de rege.

*-* 4

Am studiat pana acurn, in trásuri generale, organi-zarea comunala din diverse OH. Am väzut cä, in batepärtile, in comunele mai importante, avem un consiliuales, care reprezinta interesele comunei. Aceste consiliicomunale nu sunt libere sa faca orce fel de acte. Legilede organizare comunalä tärmuresc sfera de activitate aacestor consilii, si, ciliar pentru actele date in a lor ca-dere, legiuitorul stabileste o limita, in care aceste con-silii pot s'a se miste in mod liber. Cu alte cuvinte, el de-termina mäsura In care se exercita tutela administra-tiva. Credem cä este necesar sä arätiim, in scurte cu-vinte, modul cum se exercitä tutela administrativa indiferitele state europene.

www.dacoromanica.ro


In Italia, legea din 30 Decembrie 1888 §1 decretul din10 Februarie 1889, stabilesc ca autoritate tutelarrt comu:nalä ordinarä junta administrativä 0. In fiecare provinciese aflä o junta compusd din prefect, doi consilieri deprefectura desemnati de ministru §i 4 membri alesi deconsiliul provincial. In ce priveste actele consiliului co-munal chiar acele care nu sunt supuse tutelei, prefectulare dreptul sa suspende executarea Intr'un termen de15 zile si chiar sä le anuleze, in, urma avizului consi-liului de prefectura. Tutela administrativä este destul depronuntatä.

In Franta, sunt supuse aprobärii autoritatilor tutelare :inchirierile pentru o duratá mai mare de 18 ani ;vänzarile si schimbärile proprietätilor comunale ; 3)

cumparárile de imobile, constructiunile noi, reconstru-ctiunile, reparatiunile mari si acele de intretinere, cândcheltueala totalizatä cu cheltuelile de aceea§ naturä, intimpul exercitiului curent, intrece limitele resurselor or-dinare si extraordinare pe care comunele pot sa le cre-ieze fära autorizatinne specialä ; 4) tranzactiunile ; 5)schimbärile de afectatiune ale unei proprietäti comunaledejà afectate la un serviciu public ; 6) clasarea, decla-sarea, suprimarea sí prelungirea stradelor ; 7) acceptareadonatiunilor si legatelor facute comunei, când sunt su-puse la sarcini sau conditiuni; 8) budgetul comunei ; 9)creditele suplimentare ; 10) con tributiunile extraordinaresi imprumuturile, etc. (art. 68 din legea comunalä. dela5 Aprilie 1884).

Autoritatea tutelara de drept comutt este prefectul.In anurne cazuri, tutela este exercitatä de comisiuneadepartamentalä, de consiliul general, uneori de preziden-tul republicei sau chiar de parlament.

Scriitorii francezi, cari se ocupau cu studiile admini-strative, constatau, cu regret, izolarea in care se gäseau

1) Vezi R. Meinadier, De la (Ladle des communes en hale, Paris, Pe-donne, 1903.

www.dacoromanica.ro

456 PAUL NEGULESCU

micile comune. Ceeace le punea in imposibilitate de a'aduce la indeplinire cea ma imica imbunätätire. O lege din22 Martie 1890 (adaogatä la legea comunalä din 5 Aprilie1884, ca art. 169 §i urm.), a recunoscut asociatiunile decomune pe o baza mai larga §i. mai eficace. Potrivit a-cestei legi, douä sau mai multe comune, din acela§ de-partament sau din departamente limitrofe, pot sa seasocieze pentru a constitui un sindicat de comune, invederea unei lucrad de utilitate intercomunalä.

Aceste asociatiuni, sau sindicate, sunt persoane ino-Tale ; ele sunt administrate de o comisiune compusa dindelegati numiti de consiliile comunelor, cari fac partedin sindicat. Fiecare comuna nume§te cate 2 delegati.Venifurile asociatiunii sunt date de fiecare comuna. Co-misiunile acestea intercomunale uu pot stabili nici im-puneri, nici taxe.

In Austria, tutela administrativa se exercitá asupra de-liberatiunilor consiliilor comunale, privitoar e la operatiunifinanciare. Astfel impozitele, votate de consiliu, nu devinexecutorii, decât dupä aprobarea data de dieta provin-cialä ; instreinarea proprietätilor §i imprumuturile, daca'valoarea lor depa§e§te venitul ordinar al unui an, tre-buesc sa fie autorizate de guvernator.

In Ungaria, ora§ele libere sunt supuse tutelii, exercitatede niinistrul de interne, in ce prive§te deliberatiunileasupra insträinärilor §1 cumpárärilor de imobile de ovaloare mai mare de 25.000 lei ; imprumutärile, budge-tele, lucrärile publice, decise de consiliu, sunt de ase-menea supuse aprobari prealabile, din partea rninistrului,mai inainte de a fi executate.

Ministrul trebue s'O se pronunte in termen de 40 zile.Termenul acesta fiind expirat, färä ca ministrul sä fi luato hotärire, deliberatiunea este socotita ca executorie.

Ordecateori consiliul delibereazä asupra unei cbestiunisupuse tutelii, votul consiliului trebue sä fie adus la cu-no§tinta publicului §i orce contribuabil poate sa reclamela ministru in termen de 15 zile dela publicare. Consi-.

www.dacoromanica.ro


lierii, cari au votal o deliberatiune ilegalà, sunt solidaniräspunzätori fati de partea vätämatti.

In comunele celelalte, deliberatiunile privitoare la fi-nantele comunale, cum de pildá impozitele, InstreinirileInchirierile pentru mai mult de 6 ani, imprumuturile,sunt supuse la aprobarea cornitatului.

Regulamentele de politie sunt controlate de ali§pan Inora§e, de zsolgabiro In cornunele rurale. Ace§ti functio-nari pot suspendà executarea regulamentelor, In cazulcând ar fi contrarii legilor.

In Prusia, se face deosebire Intre cornunele urbane §icele rurale. In cele dintaiu, aprobarea guvernului estenecesard numai pentru Instreinäri de imobile, pentruschirnbarea modului de folosintä al bunurilor comunale,pentru imprumuturile §i contributiunile noui.

Budgetele nu sunt supuse unei asemenea aprobäri.Deliberatiunile,contrarii legilor pot fi anulate. Delibera-tiunile consiliilor cornunale rurale privitoare la Instrei-narea bunurilor comunei, la contractare de Imprumuturi,la creare de impozite, sunt supuse aprobárii prealabiledatä de cornitetul cercului.

In Suedia, tutela se exercitä numai asupra delibera-Punilor privitoare la vanzare, la schimbiri, la Impru-rnuturi amortizabile In mai mult de 5 ani, §i In fine lamäriri sau modificäri de impozite.

In Anglia, tutela administrativä aproape nu existà fatäde actele fácute de autoritatea comunalä.

Trebue si observäm cä, In Suedia, Belgia §i Olanda,consiliile comunale nu pot fi dizolvate. In celelalte täri,ele pot fi dizolvate, dar guvernul este dator sä convoacepe alegätori In termen de 3 luni, pentru a procede lanoi alegeri.

it it

Inainte de a terminù aceastä repede schitare a orga-nizarii comunale, credem necesar, si spunem câtevi cu-vinte despre impozitele comunale in diversele statéeuro pene.

www.dacoromanica.ro

458 PAUL NEGULESCU

In Anglia, cel mai important impozit comunal estetaxa pentru säraci (poor-rate), stabilitii pentru prima oaräde Elisabeta la anul 1601, pentru a da posibilitate paro-hiilor ca sä intretie pe säraci. Ca orce impozit, stabilitdin acele vremuri, cand averea mobiliarä nu erä destulde mare, poor-rate nu love§te cleat averea imobiliar5 ;or, astäzi averea mobiliarä intrece at mult averea imo-biliarä din Anglia.

Taxa nu este cerutä proprietarului, ci detentorului(the occupier). Baza acestei taxe este venitul net al imo-bilului ; ea este proportionalti cu acest venit. Estitnatiuneavenitului este facutd de rt4te functionari locali (overseersof the poor).

In Uniunile de parohii, fiecare parohie contribue pro-portional cu puterile sale (borough-rate).

Districtul, format in anul 1894, pria reunirea distric-tului sanitar §i al districtului de cäi de coinunicatiuni, esteurban sau rural.

Taxele, pe care le percepe districtul urban, sunt gene-ral-district-rate §i. taxe speciale sau improvment-rate. Ge-neral-district-rate se aseamänä cu poor-rate, pe catá vrerneimproument-rate este echivalentul sau compensatiuneacre§terii in valoare, pe care a avut-o o proprietate prinfaptul unei lucriiri fäcute de district. De pildä districtuldeschide un drum, face lucräri de irigatie, etc., negreitcä, prin aceste lucräri, s'a ridicat valoarea proprietatilorriverane, ai cäror proprietari sunt datori sti contribuiascäla cheltuelile necesitate cu aceste lucräri.

Districtul rural nu are taxe proprii decát improv-ment-rate, el insä poate sä stabileascä taxe anexe lapoor-rate.

Burgurile municipale au ca taxe locale : general boro-ugh-rate (taxa generalä) i taxe particulare watch-rate(taxa de politie), lightingh-rate (taxa pentru iluminat).

In rezumat, sarcinele comunale sunt suportate, in An-glia, nominal cel putin, de proprietatea fonciarä, caree foarte apäsatä. WO statisticele cele mai recente, to-

www.dacoromanica.ro


talut acestor taxe comunale atinge aproape 200/0 din ve-until net al imobilelor.

S'a criticat foarte mult acest mod de impunere, §i s'acäutat mijtoacele de a face sh participe la aceste sarcinilocale §i averea mobiliará. Pentru acest scop, s'a propusca administratiunile locale sá stabileascä taxe aditionalela impozitul asupra venitului (incometax) perceput destat O.

In Prusia, studiul regimului fiscal comunal este foarteinteresant. In adevär, In aceastfi larà problema impozi-telor comunale a fiicut obiectul, In cursul secolului tre-cut, a o multime de studii foarte aprofunde, care a in-spirat pe legiuitorul din 13 Iulie 18934).

Scoala liber schimbistg, reprezentatä prin Iulius Fau-cher, considerà cá comunele nu pot stabill alte impozitedecht numai taxe de remuneratiune. Faucher admiteàimpozitul fonciar comunal, dar numai ca un mijloc deremuneratiune pentru serviciile aduse de comun5 pro-prietarilor ; ciici comuna nu mai este astOzi, dupá dânsul,decát o cooperatiune de ordin economic, organizatä Invederea trebuintelor comune. Cu alte cuvinte taxatiunealocalät nu trebue sä reprezinte decht remuneratiunea ser-viciilor aduse de comunä particularilor.

Inch din 1864, aceastä chestiune a impozitelor comu-nale a fost discutatd In congresul de economie politichtinut la Honovra in 1864; In 1865 ea este discutatä In.congresul din Nuremberg, iar In 1867 la Hamburg. Toateaceste congrese adoptará teoria lui Faucher.

0 alta §coalä, aceea a sociali§tilor de catedrä, repre-zentatO mai ales prin Adolf Wagner, I. Neumann, Hoff-man §i altii, sustine din contra, ea comuna este o auto-ritate publich de acela§ ordin ca §i Statul, Insärcinatá de

Y. Granet, L'impot direct comunal, Paris, 1901 p. 162 si urm.; P.Dubois, Essai sur les finances communales, Paris, Perra, 1898, p. 198si urm.

Vezi traductiunea acestel legi in «Bulletin de statistique et de le-gislation comparées, 1893D, p. 380 si 510.

www.dacoromanica.ro

1) Ad. Wagner, Die Communalsten frage.

460 PAUL NEGULhSCU

a satisface interese publice §i impArtind cheltuelile ser-viciilor, pe care le indepline§te proportional cu facultii-tile contributive ale fledruia din membri säi. Wagnerrecunoa§te insä, cä autoritatea comunald indepline§te §iunele functiuni de ordin privat, care profitä individualparticularilor. Pentru aceste servicii, comunele nu pot säja taxe cleat ca remuneratiune a serviciului adus.

Cu alte cuvinte, taxatiunea comunalä trebue impär-titä in douä : pentru cheltuelile generale ale comuneise stabilesc impozite baz ite pe puterea contributivä a cetä-tenilor, iar pentru serviciile, care procurà un avantagiuparticular unor anumite persoane, se va stabili o taxä,proportionalä ctf interesul personal al ilecgruia.

Dupä Wagner, impozitele propriu zise coexistä cutaxele acestea speciale §i Statul trebue sä determineraportul, care trebue sii existe mire aceste douä moduride taxatiune 1).

Aceastä teorie a triumfat la congresul social-politik delaEisenach in 1875, precum §i la acela din Berlin in 1887.

Prima teorie, a§à dar, suslineä, 6 trebue stabilitä odeosebire intre taxele comunale §i impozitele Statului,ea nu admitea in sistemul de taxatiune localä decâtnumai impozitul funciar, §i cereà ca toate taxele sä

.prezinte un caracter de specializare. Cealaltä teorie, de0admitea taxele speciale, sustinea insä, cg trebue stabi-litä o legáturä intre impozitele Statului §i sistemul detaxatiune comunalä prin zecimi sau centime aditionale,sustineä de asemenea dezvoltarea impozitelor indirecte,pentru a se putea descarca impozitele directe.

Guvernul prusian, inspirat de aceste principii, depuneun proiect de lege in 1879, care insä a fost päräsit. In1892 se propune un alt proiect, care devine legea din13 Iulie 1893, care stabile§te un fel de compromis intreteoriile lui Faucher §i acele ale lui \Vaguer, cu pre-dominanta Irish' a teoriilor acestuia din urmä.

www.dacoromanica.ro


Legea din 1893 pune la dispozitiunea comunelor treifeluri de mijloace fiscale, in afarii de veniturile dome-niului lor privat : impozitele propriu zise (Steurn), retri-butiunile speciale (Gebühren) §i contributiunile particulare(Beitreige), Articolul 2 din lege pune principiul, cä comu-nele nu pot stabili impozite, deck numai dacä celelaltevenituri ar fi insuficente.

In aceastá lege, cele dou5 categorii de venituri : re-tributiuni speciale 5i contributiuni particulare, reprezintäideia de specializatiune fiscalä : numai aceia, care se fo-losesc de un serviciu, contribuesc la remuneratiunea sa.In expunerea de motive a legei, se spuneä : aSe 5tie cäcomunele nu au numai functiuni publice de Indeplinit,dar §i functiuni de ordin privat. Sarcinele lor se impart,in consecintä, in sarcini publice 5i in sarcini private, 5i,dacä cele dintäi trebue dupä natura lucrurilor sä fie su-portate de locuitori, dupä facultätile 'or contributive,cele din a doua categorie trebue sä recadá asupra ace-lora, care protitä de serviciu de ordin privat 5i in mäsuraIn care profiti)».

Retributiunile speciale (Gebühren) sunt percepute delaacei locuitori, care profitä dela un anumit serviciu co-munal 5i in mäsura in care se folosesc. Cu alte cuvinte,aceste taxe au de scop, ca locuitorii sä plateascä serviciileaduse de comunä.

Celelalte taxe, contributiuni particulare (beitreige), seaseamänä cu ceeace Englezii numesc improvment-rate.Aceste taxe sunt asemenea stabilite asupra proprietarilor,industria§ilor sau comerciantilor, cärora li s'a adus unavantagiu material printr'o lucrare fäcuth de comuná.De ex. fäcându-se diverse lucräri de edilitate, valoareaimobilelor, dintr'o anumitä stradä sau cartier, a putut säse ridice, strada a putut deveni mult mai comercialä,etc. Taxele acestea sunt destinate, ca sä facá pe parti-cularii, care profitä, sä contribue la cheltuelile ocazionatede aceste lucräri 5i de intretinerea lor ; ele sunt ceruteIn mäsura profitului, pe care particularul il trage.

www.dacoromanica.ro

462 PAUL NEGULESCU

Taxele acestea fac obiectul sau a unor roluri specialesau al unui adaos la cotele impozitelor directe (irnpozitulfonciar §i patenta aferente particularilor, cari profitä dinaceste lucräri).

Aeeste contributiuni particulare sunt stabilite In urnaunei anchete prealabile §i perceperea lor trebue sti fieaprobatä de autoritarea tutelarä.

In Mini al III-lea, legea vorbqte de impozitele gene-rale (Steuern), care sunt de trei categorii ; impozite indi-recte, impozite directe reale (impozitul funciar §i impo-ziul industrial analog cu patenta) §i impozitul asnpravenitului.

In cee. ace privege impozitele indirecte, legea din 1893nu aduce inovatiuni ; oprege numai pe comune de astabili asemenea impozite de consuniatiune asupra uneicategorii importante de obiecte de prima necesitate.Aceste inipozite, stabilite de comune, trebuesc sä lie apro-bate de autoritatea tutelarä. Veniturile produse de acesteimpozite sunt insä foarte mici, caci, in Germania, existiiprincipiu cä numai impozitele indirecte stabilite in profitulstatului sunt bune.

Itnpozitele directe reale sunt : impozitul fundar asupraproprietätilor cu sau färä elädiri, precum §i impozitulindustrial. Prin legea din 14 Iulie 1893, Statul a renuniatla aceste impozite directe, in favoarea comunelor. Elesunt destinate sä satisfacä nevoile. cari nu ar puteit fiindestulate de prociusul impozitelor indirecte.

Prin art. 52 alin. 2, se stabilete, cii comuneie nu potrecurge la impozite directe pentru a face dive' se lucrdri,destinate a profità proprietätilor particulare, decât numaiIn cazul când nu s'ar puteä acopen i cheltuelile prin mij-locul contributiunilor particulare (beiträge) sau al retri-buliunilor speciale (gebiihren).

Cel mai important Insä dintre veniturile comunale illormeazä impozitul asupra venitului. Inainte de legeadin 1893, comunele percepeau asernenea hnpozite asupravenitului independente de acela al Statului §i avänd o

www.dacoromanica.ro

TRATAT DE DRRPT ADMINISTRATIV 463

alta baza. Legea din 1893 stabilete cä comunele nu maipot sa perceapä impozite asupra venitului decät subforma de centime aditionale (procenten) la impozitul ge-neral asupra venilului (Einkommensteuer), stabilit In pro-fitul Statului.

Comunele prusiene pot sii stabileascä zile de prestatiepentru constructiunea §i intretinerea drunfurilor.

In Belgia, impozitele comunale sunt aproape exclusivdirecte, ele nu ating decât 27,50/0 din totalul veniturilorcomunale. In 1880 impozitele comunale reprezentau deabià 4,60 lei de flecare locuitor. Celelalte mijloace provindin venitul domeniului privat precum §i din subventiu-nile date de Stat din produsul comunal.

Prin legile din 1860 §i 1862, desfiintändu-se accizele, s'acreiat un fond comunal destinat ca sä acopere golurileprovocate In budgetele comunale prin aceastä suprimare.Acest fond este alimentat prin 750/0 din produsul vämilorasupra cafelei, din 350/0 asupra drepturilor la cari suntsupuse vinurile, rachiurile, berea, etc., §i 410/e din pro-dusul cärtilor po5tale. Printr'o lege din 1889, acest fonda fost dotat §i ca alte venituri.

Impozitele directe comunale se percep sub forma decentimi aditionale la impozitele directe ale statului.

Dintre irnpozitele comunale speciale, cel mai impor-tant este cotizatiunea personalä, cari Insä nu existä Intoate comunele. Bazele acestui impozit variazh dupil co-muna, el este un impozit asupra venitului.

*

Comparând organizarea comunalä din diferiteleconstatarn :

1. Ca, mai in loge tärile, gestiunea intereselor cornu-nale este incredintatä la mai multe persoane. In maioate tärile, organul executoriu al deciziunilor consililorcomunale este alcatuit din mai multe persoane, cari auatributiuni proprii i cari 1§i Impart diversele serviciicamun ale.

www.dacoromanica.ro

464 PAUL NEGULESCU

Numai In Franta si la noi, primarul singur executadeciziunile consiliului si gireazä interesele comunei, aju-torii de primar nefiind decât niste delegati ai primarului ;

Ca, in cele mai multe täri, autoritatea centralä areorgane deosebite dealt acelea cari reprezintä intereselelocale, pe and la noi i in Franta, primarul reprezintiiinteresele locale si este si agent al puterii centrale ;

Ca, In unele täri, pe länga consilile comunale, segäsesc diverse comisiuni alcatuite din consilieri comu-nali si din oameni specialisti, avand insärcinare de aconduce anume servicii comunale, cari nu e altcevadecât aplicarea principiului ca in gestiunea intereselorcomunale, este bine sä se asocieze cat se poate maimulte persoane, caci numai astfel se creiaza personalulnecesar pentru administratiunea localä, numai astfel sedezvolta spiritul public si sentimentul solidaritatii sociale

Ca, In comunele mici, alegatorii nu mai aleg unconsiliu comunal, ei singuri decizand asupra diverselorchestiuni;

Ca, in toate tarile, se cautä sä se inläture orce ideede politica din administratiunea comunalti. Comuna, Inadevär, este o autoritate publicä, insii Bra caracter po-litic ; este o autoritate localä, iar nu nationalä si In acelastimp o grupare de ordin economic. Pentru acest motiv,vedem ca, In unele tári, consiliile comunale nu pot fi dizol-vate de puterea centralá ; cä alcatuirea corpului electoralcomunal diferä asù de mult de.aceea a corpului electoralpentru reprezentanta nationalä cä alegätorii comunalimai in toate sunt numai contribuabili i votul esteproportional cu contributiunea ;

Ca, in general, tutela administrativa este mai res-transá decal la noi.

143. Dupa ce am studiat organizarea comunalä delanoi, si am väzut pärtile rele ale acestor institutiuni mu-nicipale, sä vedem daca din studiul legislatiunii compa-rate, din starea noastra speciald nu putem gäsi anumemijloace ca sa remediam aceastä stare de lucruri.

www.dacoromanica.ro


Defectele institutiunilor noastre sunt numeroase, saexaminam pe cele mai principale si sä aratäin refor-mele, ce s'ar puteA introduce :

I) Organizarea noastrei comunalci se bazeazcl pe o preamare centralizare. In adevär, mai toate actele consiliuluicomunal sunt supuse tutelei administrative. In afara deaceasta, chiar pentru actele, pe cari consiliul comunal aredreptul sä le faca singur, autoritatea tutelarä are posi-bilitatea, sa le anuleze in anumite cazuri.

Am väzut ca, in Prusia, ca si fa A nglia, s'au dezvoltatcat se poate de mult liberta/He locale. Humboldt ziceä,ca toatä política trebue sa linda la emancipatiunea ener-giei individuale 1). Suprematia morará si politica apartinede sigur popoarelor, care, In institutiunile lor locale, admitceä mai mare libertate.

Opiniunea lui Humboldt era Impartäsitä de toti oameniipolitici din Prusia de pe aceä vreme, ca Stein, Harden-berg, Altenstein, Schorhorst. Sub influenta acestor emi-nenti bärbati politici, s'a inceput organizarea adminis-trativa ; ea a dat cele mai frumoase rezultate.

Sistemul acesta al libertätii locale face ca o natiunesä fie apta pentru libertate, dupa cum zicea Gladstone :«Plus les années s'accumulent sur ami, plus j'attached'importance aux institutions locales. C'est par elles quenous acquerons l'intelligence, le jugement, l'experiencepolitique, que nous nous rendons aptes A la liberte».

«L'habitant de la nouvelle Amérique, zice Toequeville 9,s'attache a sa commune paree qu'elle est forte el inde-pendante ; il s'y intéresse parce qu'il concourt a la diriger.Dans cette sphere bornee, qui est A sa portee, il essaiede gouverner la société, il s'habitue aux formes sanslesquelles la liberté ne procede que par revolutions ; ilse penetre de leur esprit, prend goilt a l'ordre, comprend

G. de Humboldt, Essai sur les limites de l'action de l'Eta', tradusin frant. de H. Chretlen.

De la démocratie en Amerique.


www.dacoromanica.ro

466 PAUL NEGULESCU

l'harmonie des pouvoirs, rassemble enfin des hides claireset pratiques sur la nature de ses devoirs et sur l'étenduede ses droits».

Starea socialä face educatiunea individului, ii modifiedcalitätile sale naturale si i le transformä in calitäti sociale;individul astfel transformat contribue si clansul ca säperfectioneze societatea ; societatea aceasta perfectionatäluereazd din nou asupra individului pentru a-1 perfectiona.Avem deci o serie neintreruptä de transformäri, de rea-ctiuni dela societate la individ si dela individ la societate,pe care se bazeazä dezvoltarea civilizatiunii.

Dacá puterea individualä este slabä, negresit cä vomaveà o släbire si a puterii sociale.

Civilizatiunea nu este numai un lucru exterior si ma-terial, ea consista mai ales in formarea caracterului, afortei interioare, virtus cum o numeau Romanii. i, maiales in comunä, individul gäse4te ocaziunea de a-si dez-voila caracterul, din punct de vedere politic, de a deveniindependent. Statul este prea mare, pentruca individulsá poatä eyed o influentä asupra mersului lui progresiv,dupä cum si influenta civilizatrice a Statului asupra in-dividului este foarte redusä. Prin urmare trebue datä odezvoltare cat mai mare vietei comunale.

Ar trebui deci lärgite cat mai mult drepturile consi-liului de a decide singur. Chiar in cazurile, In care ac-tele ar fi supuse tutelei administrative, autoritatea comu-nalä ca si particularul, ale cärui drepturi ar fi atinse prinactul administrativ, sh poatä face apel inaintea unui anu-mit tribunal.

Anularea actelor, fäcute de autoritatea cornunalä, sä secearä inaintea aceluia§ tribunal de particularul vätämat,consilierii comunali si primarul putand fi condamnatichiar la despägubiri pentru actele lor ilegale, care ar ficauzat prejuditii.

Aceastä din urmä dorintä, pe care o exprimam in edi-tiunea I-a a acestei lueräri, a fost realizatä prin legea din1 Iulie 1905, pentru organ. Curtii de casatie (art. 5 si 72).

www.dacoromanica.ro


ID La noi, puterea executivà comunald este unitarä $ipersonaM, pe c6nd in bate (ä rile, In *ref de Franta, eaeste colectivii.

Aproape in toate tärile, gäsim un comitet executiv, alesde consiliul municipal, care administreazä afacerile comu-nei. Primarul nu este deck prezidentul acestui comitet.Fiecare membru din consiliu este insärcinat cu o partedin serviciu §i, in §edintele consiliului municipal, el sus-tine propunerile relative la serviciul cu care a fost tusk.-cinat, intocmai ca mini§trii inaintea parlamentului.

Cu modul acesta, avem in flecare comunä mai multepersoane, care se intereseazd de afacerile comunale, carese ocupii mai bine de aceste afaceri deat unul singur.In Franta, unde existä aceia§ organizare ca la noi, s'aconstatat a primarul este chemat sä indeplineasa ce!putin 150 lucruri diferite 0, in afard de obligatiunea dea executà deciziunile consiliului §i ordinele primite delaadministratiunile superioare, in afará de sarcina de Oficeral stdrei civile.

Este necontestat a, in asemenea conditiuni, sarcineleunui primar fiind mai presus deat puterile unui omadministratiunea comunalä trebue sä sufere. .5i nu sepoate obiectà, a aceste inconveniente se pot inldturà prinposibilitatea de a a/ege din sänul consiliului un ajutorde primar.

Ajutorul de primar, fiind numai un delegat al prima-rului, ardia acesta °rand poate sä-i retragg delegatiu-nea sau sd-i mic§oreze atributiunile, este un functionarsubordonat primarului, avänd prin urmare o situatiunecare nu poate conveni decät persoanelor de a doua saua treia mäna, sau acelor intrate prea de curând in vieatapublicá. Pe aid vreme, in cazul când am ava un comi-tet, in care fiecare membru ar aveä atributiuni distincte§i bine determinate, and primarul nu ar fi decat pre-zidentul acestui comitet, având atributiuni numai in ce

1) Berquier Le corps municipal a V-a editie, pag. 747.

www.dacoromanica.ro

468 PAUL NE GULESCU

prive§te serviciul säu, este evident ca aceastä functiunear cäpätä o importantä cu mult mai mare.

In afarä de aceasta, in ora§ele importante, puterea exe-cutivä comunalä ar puteä sä primeaseä noi dezvoltäri.S'ar puteä numi ca in Anglia, Prusia §i Suedia diverseCOMiSill0i compuse din consilieri §i din oameni speciali,cari sä conduch anume servicii. 0 asemenea comisiunes'ar putea ocupd in mod serios de partea esteticä a ora-§elor noastre 1), cari lasä a§à de mult de dorit, o altas'ar indeletnici cu imbunätätirea situatiunii sanitare aora§ului, etc. Cate un membru din comitetul executivar fi prezidentul acestor comisiuni §1 le-ar executà deci-ziunile.

In modul acesta, interesele comunei ar fi rnult maibine administrate, ele nu ar mai puteä fi periclitate deun primar incapabil.

III) Com Linde noastre rurale sunt preci Intel fi lipsitede mijloace, a0 tree& nu pot face nici o tmbundtdlire matserioasd.

Proiectul de lege al d-lui rninistru V. Lascar cäutà säremedieze aceastä stare de lucruri. In senat insä pro-iectul a fost modificat, comunele rurale au rimas astfel,cum eran alcätuite prin legea din 1887; s'a admis ILIAgruparea in cercuri a comunelor cari nu au venit mi-nimal de 8000 lei. Cercurile nu constituesc ni§te organeadministrative cu anumite atributiuni, ele nu sunt dealni§te asociatiuni fortate de mai multe comune grupate

1) Vezi H. Fierens-Gevaert, Nouveaux essais sur l'ait contemporain,Paris Alcan, 1903, pag. 95 si urm. S'ar puteA face plantatinni de totfelul, grAdinile publice ar trebui aranjate in mod artistic, florile ar puteideveni un element important in decoraliunea oraselor. In cele mai miciorase elvetiene si renane clematitele, glictnele si vitele silbatice urcatepe ziduri dan un aspect foarte plAcut. Nu este oare curios ca, impre-jurul Bucurestiului, comuna sA nu posedA in afar% de soseaua Hisselefnici o pitdure, ca loe de distractie pentru populatiunea capitalei 2 Si, eatoate acestea, au fostnumeroase pAdurl imprejurul orasului, cari au fostdistruse. Dar pidurile sunt din punct de vedere swifter necesare pentruorase ; ele pot modificA, intr'o anumità misurA, chiar clima.

www.dacoromanica.ro


in scopul de a pläti cativa functionari, pe cari legea fierede necesari §i pe cari comunele nu ar putea sa-i pia-teasca singure.

Reforma astfel cum este facuta nu este comp/eelCercul ar trebui sa fie un organ foarte important in or-oanizarea comunelor rurale. Pentru aceasta ar trebui säbi se recunoasca personalitatea morala, sä i se acordedreptul de a stabili anume taxe §i sa i se incredintezeca atributiuni salubritatea publica §i constructiunea §iintretinerea drumurilor vicinale.

Adunarea cercului compusa din delegatii comunelorar trebui sä aleagg un comitet executiv insärcinat Cuaducerea la indeplinire a deciziunilor adunarii.

Cercul ar trebui sa fie mai mare decat cel actual,avand un minimum de venit de ce! putin 20.000 lei,pentru a putea indeplinl cu succes obligatiunile ce is'ar da.

Comunele noastre atát urbane cát i rurale suntpreci tntinse fafei Cu numdrul locuitorilor, din care cauzeiorce trnbunettettire devine dificild.

In adevar, sunt foarte multe comune rurale cu o po-pulatiune de 200-300 familii, cari se intind cate 5-6 km.§i chiar mai mult.

In asemenea conditiuni, este u§or de inteles ea mijloa-cele financiare fiind foarte reduse, orce imbunatätiredevine o problema foarte dificila, curátatul sträzilor, In-trefinerea lor in bung stare, luminarea lor devin pro-bleme irealizabile pentru aceste comune.

Remediul ar consistà in strangerea sau comasarea co-munelor rurale §i in stabilirea prin lege a limitelor ora-§elor (vezi pentru Bucure§ti, legea din 14 Maiu 1895).

Primarul ar ¡rebut sc7 fie numai reprezentant al in-tereselor locale, nu qi agent al puterii centrale.

Din moinentul, ce admitem comuna ca un stabilimentpublic, avand de multeori interese deosebite de aceleale Statului, trebue stabilita o deosebire §i in ceeace pri-ve§te organele acestui stabiliment public fatä de organele

www.dacoromanica.ro

470 PAUL NEGULESCU

Statului. Cu alte cuvinte, se cuvine ca Statul s'A aibrtagenti deosebiti de acei ai comunelor.

Proiectul de lege, al d-lui ministru V. Lascar, admiteaacest sistem, el insä a fost inläturat in urma discutiu-nilor urmate in sectiunile Senatului. Astäzi primarul este§1 reprezentantul intereselor locale §i agent al puteriicentrale.

VI) Legea electorald comunaleí ar trebul modificateiadmitdndu-se votul plural qi reprezentarea minoritätilor.Se poate tntAmpla in adevar ca, dintr'un corp electoralde 1000 alegätori, 300-400 alegatori cei mai greu impu§idin comuna' sä nu aibä nici un consilier, cari sä le apereinteresele. Or, comuna, am väzut, cá are §i un caractereconomic. Si, tuteo asociatiune de asemenea natura, cineplate§te, are §i dreptul sä comande. Acest drept ar trebui,sa se recunoasca. §i in favoarea acelora cu o instructiunemai superioarä §i cari sunt prin urmare mai in m'asura,sä-§i dea seama de adeväratele interese ale comunei. Artrebul, cu alte cuvinte, sä se admita votul plural. O anu-mita cota de impozit ar trebui sä dea drept la un vot,o colä superioara ar da drept la douä voturi, o diplomade absolvire a unui grad de invätámant ar da drept lainca un vot. In afarä de aceasta, votul ar fi §i colectiv,adica alegatorul, in cazul cand ar fi sä se aleaga 5 con-silieri, sà poatä da toate aceste cinci voturi unui singurcandidat.

Cu modul acesta, o minoritate importanta ar putea säaibà un numär oarecare de reprezentanti.

Serviciurile de Stat ar trebul luate din sarcina comunei. Astäzi, la noi, politia este un serviciu de Sta t ;Statul avand in adevár indatorirea de a asigura ordineainterna §i externa. In asemenea conditiuni, nu se intelegede ce sä se oblige comunele sä intretie personalul poli-lienesc. Acela§ lucru putem spune §i de obligatiunea co-munelor de a intretine localurile judecatoriilor de ocoale,al §coalelor primare; cäci distributiunea justiliei este prinexcelentä un atribut al Statului. Statul creiazä tribunale

www.dacoromanica.ro


acolo unde gase§te de cuviintä, el trebue sä procure lo-calul. In ce prive§te §colile primare, ele au fost ea totulcentralizate, autoritätile comunale ne mai avand nici uncontrol asupra lor, prin urmare nu se poate intelege nicipentru dânsele cum se poate legitima aceastä obligatiune(art. 111 legea comunelor urbane, Min. 6, 8, 9).

VIII). Sistemul impozitelor comunale ar trebui modi-ficat introducandu-se taxe asupra proprietarilor, comer-ciantilor sau industria§ilor, cärora li s'a adus un avan-tagiu material printr'o lucrare facutä de comuna §i acea-sta in mäsura profitului. Ar trebui apoi introdus in co-munele urbane impozitul asupra venitului. In adevär, co-munele prin sistemul lor de impozite nu pot atinge ve-niturile bunurilor mobile, rentele viagere, lefurile, pen-siunile, etc. Acest impozit s'ar puteà percepe sub formaunui impozit asupra chiriilor ; china fiind un semn ex-terior al vertitului sau mai bine zis al cheltuelilor faeutede fiecare contribuabil. Un asemenea impozit este multmai just ca taxa comunalä, decal. ca contributiune de Stat ;de oarece, in flecare ora, chiria reprezinta, Cu o oarecarepreciziune, modul de trai al flecärui contribuabil, pe catavreme In diverse ora§e chiriile variazii foarte mult. In-tr'unele ora§e, o chirie de 2000 lei anual este foarte mare,pe card vreme, in altele, ea reprezenta valoarea locativäa unui apartament foarte modest. Pentru ca impozitulsä fie echitabil, ar trebui stabili un tarif progresiv cu oscädere proportionalä dupä numärul copiilor minori. Artrebui apoi scutite de acest impozit chiriile prea mid.

Odatä stabilit acest impozit, s'ar putea mic§ora foartemult dotatiunile comunale provenite din Impärtirea ve-nitului fondului comunal.

In adevär, aceste venituri se impart futre comune, inraport cu totalul contributiunilor directe din fiecare co-munä. Cu alte cuvinte, o comunä, unde totalul impozi-telor directe este mai mare, va avea o cota mai mare(art. 33).

Prin aceastä repartitiune, nu se schimba insä oare sar-

www.dacoromanica.ro

472 PAUL MUUMUU

cina cheltuelilor locale ? Nu se intamplá oare ca locuitoriidintr'o comunä si contribue la cheltuelile altei comune ?i apoi, nu este oare pericol ca autoritätile comunale sä

nu risipeascä In cheltueli inutile aceste venituri, acestedotatiuni din partea Statului? Serviciile comunale pro-fità locuitorilor de comunä, ei trebue se le pläteascä.

Reducând cotele aferente fiecärei comune din venitulfondului comunal, Statul ar realiza un beneficiu, in ipo-teza cä nu ar diminuà in aceia§ proportie taxele stabi-lite prin legea din 1 Martie 1903. In schimb, ar puteacedà comunelor o parte din contributiunile directe, celemai bune impozite comunale.

In adevär, in cazul când majoritatea veniturilor comu-nale ar proveni din impozite directe, orce risipä, dinpartea consiliului, comunal s'ar traduce printr'o urcarea impozitelor directe comunale pentru a se puteà acopenicheltuelile fäcute. Corpul electoral, atins prin contribu-tiune, examineazá lucriirile fäcute §i refuzä increderea,la noile alegeri, acelor consilieri risipitcri. Este deci po-sibil un control din partea alegätorilor.

Cu timpul, Statul §i-ar putea insu§i intregul venit alactualului fond comunal, abandonând comunelor §i. ju-detelor impozitele directe reale.

In comunele rurale, s'ar puteà infiintà monopolul car-ciumelor in favoarea comunei. Prin aceasta s'ar puteacreià un important isvor de venituri pentru comune §is'ar pune o stavilä räspändirei alcoolismului la sate pede o parte, §i, pe de altä parte, s'ar puteà Inlátura dinsate o multime de speculanti.

IX). Ar trebui limitat dreptul puterii centrale de adizolva consiliile comunale. 0 dorintä pe care o expri-nnäm, in prima editiune, §i anume ca, pentru alegereaconsiliilor comunale, sá nu mai aibä loc alegeri gene-rale, a fost adusä la indeplinire prin legea din 1905,prin care se modificä legea din 31 Iulie 1904. (Vezi §ipag. 325).

www.dacoromanica.ro

TRARAT DR DREPT ADMINISTRATIV 473

Bibliografie. Lucrsdri generale : Dufour, Traité généralde droit administratif appliqué ; Bequet, Dupre et Lafer-rière, Répertoire de droit admini.strativ, cuvântul com-mune ; Giron, Droit administratif de la Belgique, a II-aed. I; C. G. Dissescu, Curs de drept public román, 111;H. Berthelemy, Traité élémentaire de droit administratif,Paris, 1901; Leon Say, Dictionnaire des finances, cuvin-tele communes §i budget communal ; De Fooz, Le droitadministratif belge ; G. Demombynes, Les constitutionseuropéennes ; H. de Ferron, Institutions municipales etprovinciales comparées, Paris, 1884; Simonnet, Traitéélém. de droit administratif, (a 4-a editiune).

Lucrdri speciale : E. Pilon, Monopoles communaux,Caen, 1898; Fr. Galtier, La suppression de octrois. Paris,1901; Guerin, Elude sur l'impôt des prestations, Grenoble,1898; G. Denoix. L'évolution historique de la prestationen nature et la réforme de 1903. Paris, 1904; Guillouard,Notion juridique des autorisations, des concessions ad-ministratives et des actes de concessions. Paris, Pedonne,1903; Regray, Des faits de jouissance privative dont ledomaine public est susceptible. Paris, 1900; L. Paul Du-bois, Essai sur les finances communales. Paris, Perrin &Comp. 1898; Jean Granet, L'impôt direct comunal, Paris,Giard & Brière, 1898; J. Imbart de la Tour, Des bienscommunaux, Paris, 1899; Auguste Rey, Théorie du bud-get communal, Paris, Péclone, 1897.

www.dacoromanica.ro

APENDICE

ORGANIZAREA ADMINISTRATIVA A DOBROGEI

In urma conventiunii dela Berlin, din 13 Iulie 1878,cele 3 judele din Basarabia pe care le stäpâneà TaraRomâneaseä potrivit tratatului dela Paris din 1856, aufost retrocedate Rusiei. In schimb s'a dat RomânieiDobrogea 1).

Dobrogea este cunoscutä foarte de mult. Inca de prinal IX-lea secol tnainte de Christos, Grecii fondaserä, inaceastä regiune diverse comptoare comerciale cum depildä Istria, Tomis2), Kallatis (Mangalia).

Art. 45 din conventiunea dela Berlin : La principauté de Ronmanieretrocède a Sa Majesté l'Empereur de Russie la portion du territoire dela Basarabie, detachée de la Russie en suite du traité de Paris de 1856,iimitéß à l'Ouest par le talveg du Pruth, au midi par le talveg du brasde Kilia et rembouchure de Stary-Stamboul. Art. 46: Les Iles formantle delta du Danube, ainsi que rile des Serpents, le sandjak de Toultchacomprenant les districts (cazas) de Killa, Soulina, Mahmoudié, Isaktchea,Toultcha, Matschin, Babadag, Härsova, Kustendjé, Medjidié, sont réunisà la Roumanie. La principauté resoit en outre le territoire situé au Sudde la Dobroutscha jusqu'à une legue ayant son point de départ à l'estde Silistre et aboutissant k la Mer Noire au Sud, de Mangalia.

La tracé des frontières sera Sze sur les lieux par la commission euro-péene institutée pour la délimitation de la Bulgarie. Turcil numeau Do-brogea numal Sandgiacul Tulcea.

Tomis (astAzi Constanta) is' datoreste numele lui Aetas, regele

www.dacoromanica.ro


Aceastá regiune erà cunoscutá sub nurnele de Scytiaminor. Cinci din ora§ele ei cele mai importante formano federatiune (pentapolis).

Când Romanii cucerirä tot tiirmul drept al Dunärlipang la mare, alipirä aceastä regiune la Moesia inferior.

In tabla peutingerianä, se pot vedeà numeroasele ora§e,ce se aflau in aceastä provincie. Astäzi, dupä atätea se-cole, aceastä regiune este inch' foarte bogatä tri ruineleromane. In cAmpiile sale, se gäse§te acel faimos monu-ment, Tropaeum Traiani (aproape de satul Adam-Klissi),având Ina o inältime de 18 m. §i un diametru de 27 m.,ridicat pentru a comemorà gloriosul räsboiu dacicInvaziunile barbare insä puserä un capät dezvoltäriiacestei provincii. Mult mai tärziu, prin evul mediu, Ge-novezii stabilirä §i dän§ii noui comptuare la Constanta(vechiul Tomi), la Pangali (vechiul Kallati, astäzi Man-galia), etc. In secolul al XV-lea, aceastä provincie cäzitIn mainile Turcilor, cari o stlipänirä panä in 1878.

Nemele de Dobrogea, dupä d-1 Tocilescu, vine delaprintul bulgar Ivan Dobrotici din al XIV-lea secol 8).Dupä Kanitz, numele acestei provincii vine dela dobrice,care insemneazá orce regiune pietroasä §i neproductivä 8).

Insula erpilor, in Marea-Neagrä, in fata gurilor Du-närii, care ne-a fost cedatä prin conventiunea dela Berlin,este o micä insulä stâncoasä, nelocuitä, pe care se Oa

Colkidiel, tatil frurnoasei Medea. Medea fugind cu amantul sin qi flindurmiiritil de tatAl el Actas, a tAiat in buciiii pe micul ei frate AbsIrt,pe care 11 hilase cu dänsa, §i eadavrul 1-a 1mprAstiat in mare. Nenoro-citul pArinte se opri in cale, pentru a aduni buciiiile din §i

apoi aruna ancora la coastA pentru ingropii copilul. Acei coastAtirgul, ce se fondA mal tArziu, se numirA Tomi dela grecescul T61j.o: =

buciill. Ovid. Trist., liber 1H, eleg. IX, 6-35. Aci a fost exilat marel&poet roman de pe timpul lui August, Ovidiu.

Gr. Tocilescu, Das monument von Adam-Klissi Tropa eum TraianiWien, 1895.

Tocilescu, Istoria Románilor, pag. 112.Kanitz, Die Donau-Bulgaren und der Balkan, Berliri, 1881, pag.

400. Vez1 Gr. DAnescu, Dobrogea, (La Dobroudja), Bukarest, 1903.

www.dacoromanica.ro

1) Vezi istorieul acestei insule qt bibliogratia relativA In Al. PapadopolCalimach, Duruirea in literatura fi traditiune.

476 PAUL NEGULESCU

situat un far. In vechime, ea erà foarte cunoscutá. Nu-mitä de Greci Xeuxil --= alba, posvvt = luminoasä, 'AxEaucc,adicá insula lui Ahile sau insula fericitilor, %MG(); Maxecpow.

Astázi, se nume§te insula erpilor, din cauza numero-§ilor §erpi ce se gäsesc acolo, Fidonissi sau Jilan-Adassi.

Dupä Strabon, ea aveà o circumferintä de 3500 pa§i.In mijlocul ei, erà un templu renumit, inchinat lui Ahile,precum §i o statue a acestui erou. Templul lui Ahile aveadarul tämäduirii §1 de aceea multi bolnavi veneau acolo.

Arrian, scriitor din al doilea secol al erei cre§tine,scrie impäratului Adrian lungi detalii despre aceastáinsulä 3.).

In 1839, insula erpilor a fost studiatä de arheologulrus N. Murzakevici, care a gäsit o multime de antichi-tiiti, aflate astäzi in muzeul din Odesa.

* *

In urma anexärii la Statul român, intregul teritoriucoprins gurile Dunärii, tinutul Dobrogei (vezi pag. .474,nota 1) §i pämânturile invecinate hotärite la nord detalwegul bratului Kilia, la sud prin linia de delimitare,ce pleacä dela Silistra §i se opre§te la sud de Mangalia,a fost numit Dobrogea. Din punetul de vedere adminis-trativ, noua provincie a fost impärtitä in trei judele :Tulcea, Kiustengea sau Constanta §1 Silistra nouä, avanddrept re§edinte ora§ele cu acela§ nume (art. 1 din regula-mentul dela 13 Noembrie 1878. Capitala judetului Silistra-nouä erà orä§elul de astäzi Ostrov (Silistra-nouä). Acestjudet coprindeà douä plä§i : Medjidie §i Silistra nouä.

Dupä legea din 1878, in capul fief...ärui judet, se AAun prefect. Judetul nu era decat o circumscriptiune teri-toriald lipsitä de personalitate ; prefectul era deci numaireprezentantul puterii centrale. In capul fledrei plä§i,se afta un administrator de plasd pus sub ordinele directeale prefectului.

www.dacoromanica.ro


Fiecare sat forma o comunä care era administratä deun primar §i un consiliu cotnpus din 4 persoane, locuitoristabilßi intr'insa §i ale§i de conlocuitori conform obice-iurilor

Primarul era numit de prefect dintre cei cinci consilieriale§i. Consiliul comunal reprezintä comuna. Primarulprezidà consiliul ; el administrà interesele comunei §i era§i agent al puterii centrale. Administratorul de plash*puteà suspendà atat pe primar cat §i consiliul comunal ;numai prefectul insä aveà drept sä revoace pe primar§i sä dizolve consiliul.

In comunele re§edinte de judet, prefectul putea preziaconsiliul comunal.

In legea pentru organizarea Dobrogei din 7 Martie 1880,nu mai gäsim cleat cloud judele Tulcea §i Constantä. Te-ritoriul desfiintatului judet Silistra-nouá se alipe§te laConstanta.

Judetele capatä, prin aceasta lege, personalitate mo-ral; ele au un organ deliberant, Consiliul judetean,compus din 12 membrii. Membrii consiliului se aleg dedelegatii comunelor, fiecare comuná ruralä alegand cate2 delegati, iar fiecare ora § cate trei.

Pe langa ace§ti delegati, sunt de drept alegätori aiconsiliului judetean cei mai mari contribuabili din comuna§i anume cate unul din fiecare comuna ruralä §i citedoi din flecare comunä urbanti.

Ace§ti delegati se intrunesc la re§edinta fiecare ocol(plasä) §i aleg cate 2 consilieri judeteni.

Pentru judetul Tulcea, prefectul nume§te 4 consilierijudeteni dintr'o listä de 12 persoane, alcatuitä de consiliulcomunal al oraplui Tulcea ; iar, pentru judetul Con-stanta, prefectul nume§te numai 2 membrii dintr'o aseme-nea lista de 12 persoane, prezentata de consiliul comunalal ora§ului Constanta. Prezidentul consiliului este numitde guvern In fiecare an.

Organul executoriu este prefectul. Tutela administrativä

www.dacoromanica.ro

478 PAUL. NEGULESCU

este excesivä : toate actele consiliului neflind lucrätoareOa ce nu sunt aprobate de prefect.

Comunele se administreazä de un consiliu comunal.§i de un primar numit, din sanul consiliului, de ministrude interne In comunele urbane §i de prefect In comunelerurale.

Consiliul comunal se compune din 9 membrii In comu-nele urbane Tulcea §i Constan la, din care 3 numili de pre-fect dintre notabili, iar restul este ales de corpul electoral.

In celalte conmne urbane §i rurale consiliul se compunedin 7 consilieri din care 2 numiti de prefect.

Legea pentru organiza rea comunelor rurale din 1 Maiu1904 se aplicA §1 In Dobrogea cu restrictiunile arätate Inart. 246.

Organizarea judecatoreasca este iarä§ deosebitá de ceea-ce avem dincoace de Dunäre.

Potrivit legii de organizare a Dobrogei s'au inflintat2 tribunale de judet In Tulcea §i in Constanta §i un tri-bunal de apel stabilit mai intai In Constanta §1 transferatapoi la Tulcea. Tribunalele de judet judecä §i In materiecriminalä §i In delictele de presa, Curti cu jurati nefiindInfiintate In Dobrogea.

Mai tärziu, crimele §i delictele de presä au fost dateIn cäderea tribunalului de apel.

Prin legea din 30 Martie 1886, s'a destlintat tribunalulde apel din Tulcea §i judetele dobrogene au fost coprinseIn circumscriptiunea Curtii de apel din Galati. Pricinelecriminate din Dobrogea, precum §i delictele de presä, sejudecä de Curtea din Galati.

In afarä de aceasta avem §i tribunale musulmane des-tinate sh judece procesele dintre musulmani referitoarela cäsätorie, divort. succesiune ab-intestat (vezi art. 39§i 40 din legea asupra organizärii judecatore§ti din Do-broge din 30 Martie 1886.) Judecatorul musulman senume§te cadiu, el este recomandat de muftiu §i uurnitde ministerul de justitie.

*, 4,

www.dacoromanica.ro


Dupä 26 ani de stäpanire, Dobrogea are astäzi o popu-latiune de 260.000 locuitori, In care elemental romanescreprezintä cel putin 500/0.

Prin alipirea Dobrogei, ni s'a dat posibilitatea de aavea un aces la mare ; ceeace de sigur cä joacä un roldestul de insemnat In dezvoltarea comertului nostruinternational. Din aceastä cauzä, dezvoltarea in toatedirectiunile a acestei provincii i strangerea cat mai multa legäturilor, care o unesc cu patria-muma, trebue säfie una din principalele preocupatiuni ale oamenilornogri de Stat.

De altfel noua provincie §i-a apropiat destul de repedeIntreaga civilizatiune, ce am transplantat acolo. Dupaultimele statistici, gásim In Dobrogea mai multi alfabetidecal dincoace de Dunäre (18,62nh, In Dobrogea ; 17,30°/eIn Romania).

In asemenea conditiuni, credem ca astäzi a sosit mo-mentul ca sä se dea toate drepturile politice Dobroge-nilor, sa se desfiinteze mäsurile exceptionale preväzuteprin legea de organizare a Dobrogei, Intrucat astäzinu se mai poate obiectà cä Romanii sunt In minoritate

Intrucat civilizatiunea romaneascä a fost definitiv sta-bilitä in aceastä provincie, ale 61.6 destine sunt legateastäzi In mod indisolubil de acelea ale României.

www.dacoromanica.ro

ADDENDA ET CORRIGENDA

La pag. 118, rind 1, se va citi : Prin art. 8 diu legea dela 12 lutie 1866.La pag. 130, rind 13, se va citi: acta de autoritaie in loe de auiorilsie.La pa& 131, rind 16, de jos In sus, se va eiti: legal In loe de lepol.La pag. 137, rind 11, de sus In jos, se va citi : inienteazd In loe de in-

femeiazci.La pag. 170, nota, rind 8 de jos In sus, se va citi : Tommany in loe

de Tomman.La pag. 257, rind 6, de jos in sus, se va citi : Asa, In &cara judef, gd-

sim un adminisiralor financiar, inscIrcinat cu operafiunile przoi-loare etc.

La pag. 309, jos, se va citi numirul 115, In loe de 114 bis.La pag. 312, sus, la Inceputul rindulul, se va addogh numdrul 116.La pag. 321, rindul 3, la incepat, se va citi numirul 117, in loe de 116.

31

www.dacoromanica.ro

www.dacoromanica.ro

TABLA DE MATERII ANALITICA

Pag.

Introdttcere 1

CARTEA I. Principii generale.

CAPITOLUL I. Notittnea de Stat.No. Pag.

Defingiunea Statulni . . . . - .......... . 11Elementele constitutive ale Statului 12

Popalafiune 12Teritoriu 16

Autoritate publick 18Dreptul de a comandh. Suveranitate 18Independenia faiii de Statele streine . 20Permanenta . 20Indoita personalitate a Statului 20

110. Origina Statului 20Rolul Statului 21Bibliografte. 24

CAP1TOLUL II. Prinoipitil ceparatinaii puterilor.Definitiune 25

Teoria lul Locke 26

Teorla lui Montesquieu 27

Diverse obiectiuni 29

Acte de autoritate si acte de gestiune 30Separallunea puterilor In vechiul drept romhnese si in dreptul

actual 31

Bibliografle 34

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL III. Administratiune, Drept Administrativ,!Uinta Administrativi.

No. Pag.

Guvern, Administratiune 35Administra fiune-urmare . . . ....... . 35*Uinta administrativi 36

Bibliografie 36

CAPITOLUL IV.Persoane morale de Drept Administrativ.

NoIluni generale . 37Personalitate moralA 39Natura juridici a personalitAtii morale ; diverse sisteme 40Fondatiuni §i Corporatiuni ........ . . . . . . 44Persoane morale de interes public g persoane morale de in-

teres privat . . 48

Stabilimente publice si stabilimente de utilitate publicA . 49Deosebirea intre persoanele morale de interes public si persoa-

nele morale de interes privat . 49Deosebire Intre stabilimente publice 0 cele de utilitate publicA . 53Creatiunea persoanelor morale in dreptul roman 54In vechiul drept rominesc . . . . . . . 56In dreptul actual 60Persoane morale striine cum dobAndese eapacitatea de a slit in

justitie 63Art. 66 proe. civ. actuali 70In urma legii de secularizare ministirile au Inca, la noi, perso-

nalitate morali 72Afodurile de a dobAndi particuiare stabilimentelor pnblice 0 de

utilitate publie.A. Bunuri vacante §i Mil stApítui . . . . 75Donatiuni qi legate ¡Acute stabilimentelor publice si de utilitate

publick . ...... . . . 78Principlul specialitätii 81Capacitate de a contractà 85Gestiune de afaceri 85Responsabilitatea persoanelor morale de drept administrativ

pentru gresellle comise de functionarii Ion 89Bibliografie 98

CAPITOLUL V. Actele puterii exeoutive.Act administrativ ; maten! administrative 99Diviziunea actelor administrative ; acte de autoritate si acte de

gestiane 99

484 TABLA DE MATERII

www.dacoromanica.ro

No. Pag.

43. Acte de guvernamfint, acte regniamentare, acte de administratiepura t acte administrative de natura juridick . 100

41. FormaMali necesare la facerea unui act administrativ . . . 10645. Caracterele unui act administrativ . . . .

16. Control ierarhic108111

Tutela administrativa . . ..... . 112Actiunea administrativa 114Deosebire infra actiunea administrativa l cea judecatoreasca 116De cine sunt interpretate setae administrative . . . 117Competinta tribunalelor judeciitoresti de a judeck actele admi-

nistrative . . . . 118Responsabilitatea administratiunii niscand din acte admini-

strative 122Drept, drept patrimonial si simplu interes . 134Fapt personal al functionarului 142Bibliogra fie 142

CAPITOLUL VI. - Teoria, funotiunilor publics.

Funcionar public 144Natura juridicii a functiunii publice . . . . . . . . . . . 145Numirea functionarilor publici prin decret regal, prin decizinue

ministeriala, prin alegere, functionari en contract . . . 14857 bis. Situatiunea preotilor i monahilor 150

Juramintul functionarilor 151Retributiunea functionarilor 153

59. bis. Ierarhie, preseantil, costum 156Statistics functionarilor la noi 157

Cl. Extensiunea functionarizmului 157Stabilitate I inamovibilitate . 165Legislatiune comparatii 170Masud disciplinare . 172Revocarea functiunilor. 176

06. Garantiile functionarilor fail de administratii . . . . 177Garantiile administratiilor fati de functionari . . . . 178Responsabilitatea administratiunii fata de functionari 179Responsabilitatea functionarilor fata de tertii . . . 181Fapt personal al functionarului. . . . . . 186Responsabilitatea functionarilor fat& de administratiune 188Dreptul la pensiune al functionarilor . . . . . 189Date statistice asupra pensiunilor servite de Stat 197Incetarea...functiunilor 198Bibliogra fie 199

TABLA DE MATERII 485

www.dacoromanica.ro

CAPITOLUL VIII. Centralizare gi desoentralizare.

No. Pag.

Centralizare. 200Descentralizare . . 201Desconcentrare 201Necesitatea administratiuniior loca/e si speciaie 202Centralizare si descentralizare sunt douii moduri de a il ale

Sta tului 203Centralizarea si descentralizarea nu pot II decAt din punctul

de vedere administrativ 203Tutela administrativi 204Istoricul descentraliziril la nol 206Foloasele descentralizfirii 208Reforme necesare 210Bibliografie 212

CARTEA II. Organizarea administrativa a Romania.

CAPITOLUL I. Organizarea pnterii oentrale.

Regele, set al puterii executive, are plenitudinea autoritiitii ad-ministrative . . . 217

Atributiuni/e Regelui 218Decrete si Regularnente 219Neresponsabilitatea Regelui 220Ministrii si subsecretarli de Stat 221Istoric . . 223Atributiunile ministrilor .. 225Atributiunile ministrului de interne 229Atributiunile ministrului afacerilor streine 250Atributiunile ministrului de Huai* 230Atributiunile ministrului de rezboi 231Atributiunlle ministrului de justitie 231Atribuliunile ministrului de lucran i publice 233Atributinnile ministrului de instructiune publici si culte . . 233Atributiunile ministerului agriculturii, industriei, comertului

si domeniilor Statului . 234110. Auxiliarii ministrului : secretar general, directori de serviciu,

*eft de serviclu, functionarii de biurouri, consilii si co-mitete 234

Responsabilitatea ministrilor 237Consiliul de Stat 242Bibliografie 255

486 TABLA DE MATBRU

www.dacoromanica.ro

TABLA DE MATERB 487

CAPITOLUL II. - Adminietratinnea judeteani.

No. Pax.

Subdiviziuni teritoriale. Necesitatea lor. Judetul. Plasa. . . . 256Istoric . 258Prefectul ea reprezentant al puterii eentrale in judet. Auxilia-

ti! prefectului. Sub-prefectul 273Prefectul de pantie 280Judetul stabiliment public 282Consiliul judetean . . . ........ . . . 285Prefectul ca reprezentant al intereselor judetului . . . 288Delegatiunea judeteana 290Aetele consiliului judetean nt ale delegailunii judetene. Bugetul

judetului. 291Actele prefectului 303Domeniul judetuhn 304Lucriri judetene 308

115 (114 bis). Starea financiara a judetelor . . 309116. Legislatinne comparata 312117 (116). Reforme necesare 321

Bibliografie . . . . 326

CAPITOLUL III. - Adminiatrp.tinnea oomunali.

Comuna 328Organizarea comunei romane 329Orasele romane In Dacia. 339Organizarea cornunali In evul mediu In occidentul Europei 339Organizarea comunali la noi pana in secolul al XIX-Ira. . 341Modificiirile introduse de regnlamentul organic 352Economia legii din anul 1864 356Diferitele legi ulterioare si proiectele de reform& 358Comuna urbana, consillul comunal, compozitia lui 364Primarul, ajutor de primar 368Atributiunile consiliului comunal 370Atributiunile primarului ea reprezentant al intereselor locale 374Atributiunile primarului ca agent al guvernului .

7Comuna rurali, organizarea el . 33782

Asociatiunile de comune 392Cercul comunal 393Inspectorul comunal 396Actele consiliului comunal 397Concesiune, natura el juridic& 400Budgetul comunei ; taxe §i impozite comunale 403

www.dacoromanica.ro

No. Pag.

138. Datorille comunelor. Dreptul creditori/or de a urmiri avereacomunei . 417

138 bis. Prescriptiune speciani ; intrerupere 423139, Antele primarului . . 423

Starea filliiIICiarii a comunelor 428Domeniul comunal ........ 436Legislapune comparatA 439Reforme necesare 464Bibliografie . . . . . . .......... . . . 472

Apendioe : Organizarea administrativii a Dobrogei . 474

Addenda et oorrigenda 481

-031.0-

Tip. GUTENBERG, Joseph Giibl, Bueuresel.

488 TABLA DE MATERil

www.dacoromanica.ro

Tratat de Drept Administtrativ Volumul 1 Cartea i Si II

Documents

Transcript of Tratat de Drept Administtrativ Volumul 1 Cartea i Si II