Suport de Curs Administratie Publica

7/29/2019 Suport de Curs Administratie Publica

1/62

Administraie public

1. Ce este sectorul public?Sectorul public are un impact uria asupra tuturor. Cum am putea spune dac ceea ce face este

prea mult sau prea puin, dac nu este eficient, dac nu este eficace sau dac nu este folositor

populaiei? n acord cu modelul tradiional, sectorul public servete populaia prin intermediul unor

structuri ierarhice, responsabile n faa politicienilor, structuri care formeaz ceea ce se numete n

general administraie public. n principiu, politicienii trebuie s aib grij de partea normativ a

lucrurilor, urmrind interesul public, iar birocraia trebuie s duc la ndeplinire obiectivele stabilite

de ctre oamenii politici. Multe studii au pus la ndoial veridicitatea i eficiena acestui model,

precum i aplicabilitatea sa la cazurile reale.

n democraiile de tip occidental exist o important diviziune ntre sectoarele economiei i

ale societii, ntre sectorul public i sectorul privat. Aceast dihotomie se refer att la diferene

instituionale ct i la interese. Instituiile politice, cele guvernamentale, cele administrative, se gsesc

n sectorul public, n timp ce diferitele instituii ale pieei se regsesc n sectorul privat. Persoane,

grupuri sau elite folosesc deseori aa numitul interes public ca pe un criteriu pentru rezolvarea

problemelor n sectorul public, n timp ce interesul personal prevaleaz n sectorul privat.

Administraia public tradiional este un domeniu academic ce studiaz adoptarea i executarea

deciziilor n instituiile publice.

Un sistem de instituii publice constituie o resurs pentru o naiune. Dac este utilizat n mod

corespunztor n vederea formulrii, implementrii i administrrii politicilor publice, el poate fi la

fel de important pentru dezvoltarea naional ca i resursele economice.

1.1. Principii ale administraiei publice

Administraia public a fost inspirat de un set de principii teoretice, normative, identificatede autori ca John Stuart Mill (Representative Government, 1861), Woodrow Wilson (The Study of

Administration, 1887) i Max Weber (Gesellshaft und Wirtschaft, 1922). Administraia public, ca

disciplin academic, a fost influenat i de coala managementului tiinific de la nceputul

secolului XX (F. W. Taylor, H. Fayol), precum i de teoria organizaiilor (Mintzberg, Morgan).

1


2/62

Pot fi identificate o serie de principii pentru a construi un model ideal al administraiei

publice. Sectorul public ar trebui s fie structurat n concordan cu aceste principii, ceea ce implic o

anumit structur instituional, o anumit motivaie pentru funcionarii publici i un anumit statut al

interesului public.

1. Sarcinile instituiilor publice trebuie s fie stabilite de ctre oamenii politici ns

trebuie executate de ctre administratori, pentru a satisface modelul raional de luare

a deciziilor.

2. Administraia se bazeaz pe documente scrise i tinde s fac din birou elementul

esenial al guvernrii moderne.

3. Sarcinile publice sunt organizate pe o baz continu, funcie de anumite reguli.

4. Regulile dup care este condus munca pot fi tehnice sau juridice. n ambele cazuri

sunt necesari indivizi pregtii, calificai.5. Sarcinile sau funciile sunt mprite n sfere funcionale distincte, pentru fiecare

fiind stabilit o anumit autoritate i anumite sanciuni.

6. Pentru funcionari, ca i pentru sarcini, exist o organizare ierarhic, drepturile de a

controla sau de a reclama fiind bine specificate. Exist o preferin spre centralizare.

7. Resursele organizaiei sunt total diferite de cele ale membrilor ei luai ca persoane

private.

8. Funcionarul angajat pe un anumit post nu poate deine acest poziie n scopuripersonale.

9. Funcionarii publici urmresc rezolvarea sarcinilor din sectorul public din vocaie,

dn simul datoriei, pentru a-i ndeplini obligaiile care le revin.

10. n sectorul public exist un singur interes dominant, interesul public, care limiteaz

influena interesului personal n politic i administraie.

La acest model al administraiei publice au aprut trei tipuri de reacii. Unii l-au vzut ca pe

un model normativ dup care trebuie s se conduc operaiunile administrative ntr-un stat modern.

Alii l-au criticat pentru lipsa de claritate descriptiv. n fine, au fost critici ce priveau eecul

modelului admnistraiei publice n a identifica mecanismele care conduc la eficacitate i eficien,

capacitatea sa de a explica modul n care funcioneaz de fapt sectorul public, fiind sczut. Noile

teorii ale sectorului public s-au orientat ctre un fel de post-weberianism i post-wilsonianism,

ajungnd la modele radical diferite de concepia clasic.

2


3/62

Noul cadru cuprinde, printre altele, urmtoarele principii:

1. Distincia dintre politic i administraie este irelevant i chiar dubioas (Appleby 1949).

2. Luarea de decizii n mod raional nu este fezebil n instituiile publice, unde nu exist

dect o raionalitate limitat (Lindblom 1959, Wildavski 1984).

3. Implementarea politicilor de sus n jos nu funcioneaz, de aceea, n sectorul public nu

poate fi vorba de o atingere automat a obiectivelor stabilite (Wildavski 1979).

4. Administraia public este gestionat cel mai bine de grupuri autonome (Argyris 1960).

5. Administraia public nu poate fi constrns prin reguli procedurale n ceea ce privete

atingerea obiectivelor i eficacitatea (Novik 1965).

6. Centralizarea n sectorul public poate conduce la rigiditate, iar ierarhia n administraia

public poate determina o implementare defectuoas (Crozier 1964, Hauf i Scharp 1978).

7. Sistemele de instituii publice opereaz cel mai eficient atunci cnd sunt descentralizate(Williams i Elmore 1976).

8. n administraia public pot exista tendine spre iraionalitate i un risc substanial spre

fenomenul coului de gunoi (March i Olsen 1976).

9. Funcionarii publici nu au un tip special de motivaie, ci acioneaz astfel nct s-i

maximizeze interese personale ca venitul, prestigiul i puterea (Downs 1967, Tullock

1970).

1.2. Definiii ale sectorului public

Principala problem a acestui capitol o constituie demarcarea conceptelor de public i privat,

a criteriilor dup care ceva trebuie s fie public, privat, sau un amestec de public i privat, a modului

n care pot fi luate deciziile pentru rezolvarea unor probleme n aceste sectoare.

De cele mai multe ori se consider c sectorul public este acela care depinde de bugetul

hotrt de un anumit organism legislativ. Accentul cade pe politica bugetar, pe resursele care sunt

mobilizate i care se afl la dispoziia adunrilor legislative de la diferite niveluri ale guvernrii. ns

o astfel de definiie este doar una ntre mai multe posibiliti.

O astfel de definiie nu recunoate o alt posibilitate important prin care guvernarea poate

avea impact asupra societii, i anume legislaia. Totui, i acest aspect, al legislaiei, este dificil de

determinat: legislaia poate avea ca efect reducerea libertii cetenilor de a aciona ntr-un anumit

domeniu sau, aa cum spunea Hayek, poate fi doar recunoaterea unei ordini spontane.

3


4/62

Cea mai general definiie a sectorului public poate fi prezentat n mod formal astfel:

Definiia 1:Sectorul public reprezint activitatea guvernamental i consecinele ei.

Conceptul de sector public din aceast definiie corespunde perspectivei tradiionale, sectorul

public fiind vzut ca administaie public sau ca autoritate public. Definiia 1 poate fi nlocuit cu

Definiia 1.

Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea de luare a deciziilor de ctre stat i

rezultatele acesteia.

Definiia 1 se concentreaz asupra legislaiei i a autoritii mai mult dect asupra bugetului

i a alocrii acestuia. Definiia 1 i Definiia 1 pot fi calificate ca interpretri ale conceptului de

sector public din perspectiva autoritii.

Dac accentul se pune ns pe buget, atunci vom avea

Definiia 2: Sectorul public reprezint consumul, investiiile i transferurile realizate de

ctre guvern.

Definiia 2 poate fi o definiie rezonabil ns destul de amorf, pentru c cele trei elemente

pot varia destul de mult n raport unul cu cellalt, funcie de sistemul politic. Distincia dintre

consumul public i investiii, pe de o parte, i transferuruile publice, pe de alt parte, este esenial

pentru problema mrimii sectorului public. Se poate susine o anumit dimensiune, o anumit

proporie a consumului guvernamental i a investiiilor pornind de la principiul alegerii fcute de

ctre consumator i se poate susine o alt dimensiune a transferului dac se pleac de la considerentede justiie social i egalitate. Definiia 2 poate fi nlocuit cu una mai precis:

Definiia 3:Sectorul public reprezint consumul i investiiile guvernamentale.

Definiia 3 reprezint interpretarea conceptului de sector public din perspectiva alocrii.

Argumentele despre dimensiunea optim a sectorului public trebuie s fie suplimentate cu cele

referitoare la dimensiunea optim a transferurilor. Definiia 3 minus Definiia 2 va reprezenta

interpretarea sectorului public din punct de vedere al distribuiei. n continuare se poate ine cont de

faptul c guvernul aloc bunuri i servicii pe care trebuie s le i produc. Astfel rezult o a patra

definiie.

Definiia 4:Sectorul public reprezint producia guvernamental.

Definiia 4 necesit la rndul ei clarificri, pentru c se poate referi la dou situaii distincte:

aprovizionarea de ctre guvern cu bunuri i servicii sau deinerea de ctre guvern a mijloacelor de

producie. Trebuie fcut aces distincie pentru c aprovizionarea poate exista i n absena

4


5/62

proprietii publice. Mai mult, poate s apar i o interpretare din perspectiva angajrii de personal:

guvernul poate asigura multe servicii fr a avea muli funcionari guvernamentali, dup cum poate

angaja muli oameni fr a fi posesorul unei pri substaniale din capital. De aceea Definiia 4 este

ambigu, ea putndu-se referi la aprovizionarea fcut de ctre guvern (Definiia 4), la proprietatea

guvernamental (Definiia 5) sau la angajaii guvernamentali (Definiia 6). Tipic pentru expansiunea

statului n democraiile occidentale este/a fost accentul czut pe aprovizionarea public cu bunuri i

servicii i asigurarea de locuri de munc n sectorul public.

Aceste distincii au fost fcute pentru a sublinia faptul c diferena dintre public i privat nu

este unic. Dac se va cuta ceva opus sectorului public, atunci pot fi identificate entiti diferite. n

relaie cu prima concepie despre sectorul public autoritatea guvernamental putem avea libertatea

personal; n relaie cu a doua concepie consumul public i investiiile privat va nsemna

consumul i investiiile personale sau venitul net rmas dup ce guvernul va fi luat toate impozitele iva realoca o parte a acestei sume pentru transferuri. A treia concepie redistribuirea public

afecteaz alegerile personale, dar nu le nlocuiete. Opusul definiiilor 4, 5 i 6 ale sectorului public

poate fi asigurarea privat a bunurilor i serviciilor, proprietatea privat asupra mijloacelor de

producie i angajarea de personal n organizaii private.

La rndul ei, problema dimensiunii const de fapt n mai multe chestiuni diferite. A ne ntreba

despre dimensiunea optim a sectorului public implic cel puin ase ntrebri:

1. Care este locul potrivit al autoritii guvernamentale n societate? Sau, care este gradul deautonomie privat recomandat? (Problema libertii individuale)

2. Ce proporie din totalul resurselor societii trebuie lsat la ndemna guvernului pentru

consum public i investiii? i ct de mult ar trebui s revin opiunii private? (Problema

alocaiei)

3. Ct de mare ar trebui s fie bugetul? Sau, care ar trebui s fie veniturile private generate n

afara influenei provocate de transferuri? (Problema distribuiei)

4. Ce proporie din bunurile i serviciile asigurate de ctre guvern ar trebui s fie i produse de

ctre guvern? (Problema produciei)

5. Ce proporie din mijloacele de producie ar trebui s fie n proprietatea guvernului? (Problema

proprietii)

6. Ce proporie din fora de munc ar trebui s fie angajat n organizaii guvernamentale?

(Problema birocraiei)

5


6/62

1.3. Piaa liber i birocraia n demarcarea sectorului public

Se poate argumenta c ceea ce conteaz n problema delimitrii sectorului public fa de cel

privat, a dimensiunii pe care ar trebui s o aib sectorul public, reprezint n esen o alegere ntre

dou modele fundamental diferite de interaciune social. Ludvig von Mises spune c sunt dou

metode de conducere a afacerilor n cadrul societii umane prin cooperare panic ntre indivizi. Una

este managementul birocratic, iar cealalt este managementul pentru profit.

Pentru coala austriac, care i include pe von Misses i Hayek, problema demarcaiei const

n faptul dac societatea ar trebui s fie organizat pe baza proprietii private a mijloacelor de

producie (capitalism, sistemul economiei de pia) sau pe baza controlului public asupra mijloacelor

de producie (socialism, comunism, economie planificat). Capitalismul nseamn proprietate privat,iniiativ liber i suveranitatea consumatorilor n problemele economice. Socialismul nseamn

control guvernamental asupra mai multor sfere ale vieii indivizilor i o supremaie a guvernului ca

factor central n gestionarea economiei. coala austriac afirm c nu poate exista nici un compromis

ntre aceste dou sisteme. Von Mises suprapune distincia dintre proprietatea privat i cea public cu

distincia dintre economia planificat i economia de pia. Trebuie ns subliniat faptul c distincia

dintre pia i birocraie nu coincide n nici un caz cu distinciile anterioare.

Urmtoarele concepte sunt legate de problema demarcaiei public-privat: schimb i autoritate,competiie i ierarhie, laissez-faire i planificare, economie de pia i economie de comand,

capitalism i socialism, libertate i autoritate.

Dac vom compara aceste distincii dou cte dou, n interiorul unor matrici ptratice, vom

putea observa cum se coreleaz ele din punct de vedere analitic. Aceste concepte sunt legate ntre ele

din punct de vedere logic i ilustreaz unele aspecte ale distinciei public privat, ns este greu de

acceptat c toate aceste perechi conceptuale sunt reductibile la demarcaia lui von Mises pia versus

birocraie.

n principiu se accept faptul c exist doar dou mecanisme pentru alocarea resurselor: piaa

liber i bugetul public. Cum poate fi caracterizat diferena dintre cele dou? Distincia dintre

proprietate privat proprietate public asupra mijloacelor de producie este diferit de aceea dintre

pia i bugetul public. Relaia dintre aceste perechi conceptuale este prezentat n figura1.

6


7/62

Pia Buget publicPrivat 1 2Public 3 4Figura 1

Dei ideal-tipurile capitalismului i comunismului sunt orientate ctre combinaiile 1,

respectiv 4, combinaiile 2 i 3 sunt posibile din punct de vedere logic. Combinaia 2 poate s apar,

ns statul lui 3 reprezint o problem controversat. Unii teoreticieni socialiti argumenteaz c

alocarea bunurilor de ctre pia ar fi fezabil chiar dac mijloacele de producie nu ar fi n

proprietate privat (Lange i Taylor, Le Grand i Estrin), n timp ce adepii economiei de pia neag

acest lucru (Hayek). Combinaia 1 poate fi descris ca fiind capitalism descentralizat, n timp ce

combinaia 4 este socialism ierarhic.

Distincia dintre tipurile de proprietate nu coincide nici cu aceea dintre competiie i ierarhie.

Proprietatea privat asupra mijloacelor de producie nu este neaprat legat de un model competitiv

de interaciune, dei un astfel de model conduce la un optim social. Figura 2 arat posibilitile de

combinare.

Competiie IerarhiePrivat 1 2Public 3 4Figura 2

Apariia sau existena ierarhiei n sectorul privat se manifest n tendina spre monopol sau

oligopol, care au fost considerate n mod tradiional un domeniu n care trebuie s existe oreglementare public, fcut de ctre stat (combinaia 2). Din punct de vedere teoretic este posibil

apariia concurenei chiar i ntr-un sistem n care mijloacele de producie se afl n proprietate

public (combinaia 3), fiind practic imposibil pentru ierarhie s elimine total competiia (combinaia

4).

Se poate face i o combinare a celor dou mecanisme de alocare cu tipurile de interaciune,

dup cum se poate vedea n figura 3.

Pia Buget publicCompetiie 1 2Ierarhie 3 4Figura 3

Msura n care pieele ader total la modelul competiiei perfecte nu este uor de determinat

(combinaia 1), ns este i mai dificil de afirmat c pieele se ndeprteaz de competiia perfect

(combinaia 3). n orice caz, combinaiile 1 i 3 nu sunt doar teoretic posibile, ele chiar exist n

7


8/62

realitate. Modelul interaciunii ierarhice ntre cei care solicit bani, fonduri, i cei care atribuie aceti

bani este tipic pentru bugetul public, ns aceast caracteristic nu exclude elemente de competiie.

Asigurarea serviciilor publice poate fi fcut prin contractare, n urma unei licitaii sau a unui alt tip

de competiie ntre birouri (combinaia 2), sau poate fi fcut prin introducerea unor mecanisme care

s duc la o clasificare, la o ierarhizare a birourilor funcie de anumite criterii de performan

(combinaia 4).

Dac se consider c alctuirea unui buget este acelai lucru cu planificarea, atunci alocarea

bunurilor prin intermediul pieei, ceea ce s-ar putea numi liber iniiativ sau laissez-faire, ar fi

opusul planificrii. Conceptul de planificare este departe de a fi unul clar, ns putem identifica dou

forme de control social. n principiu, producia i consumul pot fi att planificate ct i lsate la

alegerea participanilor n procesul de producie i consum. Cum interacioneaz aceste dou tipuri de

control social cu cele dou tipuri de alocare de poate vedea din figura 4.

Pia Buget publicLiber iniiativ 1 2Planificare 3 4Figura 4

Exist prerea c alctuirea bugetului n mod raional trebuie s se bazeze pe planificare, iar

planificarea nlocuiete spontaneitatea i nepredictibilitatea liberei iniiative a pieelor. Astfel, se pare

c singurele combinaii posibile ar fi 1 i 4. Totui, aceast formul care echivaleaz pieele cu liberainiiativ i alctuirea bugetului cu planificarea, a fost puternic contestat. Pe de o parte, s-a susinut

c modelul 3 poate fi relevant pentru nelegerea societii moderne. Charles Lindblom a susinut

ideea unui stat social, unde planificatorii opereaz ntr-un mediu de pia. Modelul lui Lindblom

difer de modelul unui socialism competiional, n care sectorul public deine ntreg capitalul, ns

piaa este cea care aloc resursele (combinaia 2).

Pentru a concluziona, se poate afirma c distincia dintre sectorul public i sectorul privat nu

este acelai lucru cu aceea dintre proprietatea public i proprietatea privat, i nici cu aceea dintre

economia planificat i sistemul liberei iniiative. Problema demarcaiei dintre public i privat nu

coincide nici cu problema competiiei sau ierarhiei. Un sector public masiv poate opera cu elemente

de competiie att pe partea de cerere ct i pe cea de ofert. Un sector privat extins poate include i o

ierarhie considerabil. Mrimea sectorului public dintr-o perspectiv bugetar este funcie de

mrimea alocrilor sau a redistribuirilor fcute de ctre guvern i nu implic o economie planificat

8


9/62

sau proprietate public asupra mijloacelor de producie. Sectorul public se afl mai curnd n relaie

de interaciune cu piaa liber dect n relaie de excluziune cu aceasta, interaciune bazat pe un

sistem de proprietate a mijloacelor de producie dominant privat.

Cele dou mecanisme colective de alocare bugetul public i piaa - au propriile zone de

aciune, care pot fi totui combinate fr conflict. Pentru aceasta trebuie ns stabilite criteriile care

justific intervenia guvernamental prin intermediul policilor publice.

2. Teorii despre birocraie

Pentru muli oameni, termenul de birocraie sugereaz ineficiena i consumul de timp legat

de diverse formaliti. n domeniul tiinelor politice, birocraia este sinonim cu aparatul

administrativ al statului, cu totalitatea funcionarilor publici i a oficialilor care sunt nsrcinai cu

execuia deciziilor guvernamentale. Unii outori sunt de acord cu Max Weber i vd birocraia ca o

form distinct de organizare ce poate fi regsit nu doar n sfera guvernamental ci n toate

sectoarele societii moderne. Ceea ce nu poate fi, totui, pus la ndoial este faptul c odat cu

creterea guvernelor, cu extinderea responsabilitilor lor, administraia a nceput s joace un rol tot

mai important n viaa politic. Funcionarii publici nu mai pot fi vzui doar ca administratori, doar

ca cei care implementeaz politicile publice. Ei devin figuri cheie n procesul formrii politicilor

publice, iar uneori chiar guverneaz. Realitatea conducerii de ctre funcionari se poate afla n spatele

faadei reprezentrii i a responsabilitii democratice. Organizarea i conducerea administraiei, aputerii birocratice, este de aceea una dintre cele mai acute probleme din politica modern i nici un

sistem politic nu poate pretinde c a rezolvat-o.

Puterea birocraiei a strnit puternice pasiuni politice. n perioada modern, opiniile despre

aceasta au fost aproape invariabil negative. Liberalii critic birocraia pentru lipsa de deschidere i

pentru lipsa de responsabilitate. Socialitii, marxitii n special, o condamn ca un instrument n

dominaia de clas, iar noua dreapt consider c birocraia i servete doar propriile interese i este

n mod inerent ineficient. Aceste puncte de vedere contrastante sunt accentuate de un dezacord

profund n ceea ce privete natura nsi a birocraiei. Chiar termenul de birocraie a fost utilizat n

att de multe accepiuni nct ncercarea de a extrage o definiie unic este extrem de dificil. M.

Albrow identific apte accepiuni moderne ale conceptului de birocraie:

1. birocraia ca organizare raional

2. birocraia ca ineficien organizaional

9


10/62

3. birocraia ca form de conducere de ctre funcionari

4. birocraia ca administraie public

5. birocraia ca administraie a funcionarilor

6. birocraia ca organizaie

7. birocraia ca societate modern

ntr-o anumit msur, aceste concepte contrastante reflect faptul c birocaia a fost vzut

diferit de ctre diverse discipline. Cei care studiaz instituiile politice au neles birocraia ntr-un

sens literal: conducerea prin intermediul biroului, conducerea prin intermediul funcionarilor

numii. n Consideration on Reprezentative Government, J. S. Mill pune n contrast birocraia cu

guvernarea reprezentativ, cu alte cuvinte, cu conducerea prin intermediul politicienilor alei i

responsabili. n sociologie, birocraia a fost neleas ca un mod particular de organizare, mai curnd

ca un sistem de administrare dect unul de guvernare. n acest sens birocraia poate fi ntlnit att nstatele democratice ct i n cele autoritare, dar i n corporaii, sindicate, patide politice, etc.

Economitii, pe de alt parte, vd birocraia ca pe o organizaie public, caracterizat de faptul c este

finanat de sistemul de impozitare, nu este motivat de profit i nu rspunde la presiunile pieei. n

cele ce urmeaz vom examina trei teorii despre birocraie:

1. birocraia ca aparat administrativ raional

2. birocraia ca putere conservatoare

3. birocraia ca surs a supraofertei guvernamentale

2.1. Modelul raional administrativ

Studiul academic al birocraiei a fost dominat de opera lui Max Weber. Pentru sociologul

german, birocraia este un ideal-tip de conducere bazat pe un sistem de reguli raionale, care se opun

att tradiiei ct i carismei. El a identificat un set de principii care ar caracteriza organizarea

birocratic:

1. Aria jurisdicional este clar, oficial i stabilit prin legi sau reguli.

2. Exist o ierararhie precis, care asigur faptul c fiecare funcionar inferior este supervizat

de unul superior, ntr-un lan de comand.

3. Sistemul se bazeaz de documente scrise.

4. Autoritatea funcionarilor este impersonal i provine n ntregime de la postul pe care l

ocup i nu din statusul personal.

10


11/62

5. Regulile birocratice sunt suficient de stricte pentru a minimiza puterea discreionar a

funcionarilor.

6. Numirea i avansarea n cadrul unei birocraii se bazeaz pe criterii profesionale ca

pregtirea, rezultatele muncii i competena administrativ.

Trstura principal a birocraiei din perspectiv weberian o constituie raionalitatea sa,

birocratizarea prezentnd avantajul unei organizri n care se poate avea ncredere, care este

predictibil i mai ales eficient. Pentru Max Weber, birocraia nu este altceva dect forma

caracteristic de organizare a societii moderne, iar dezvoltarea ei este ireversibil. Acest lucru nu

este doar o consecin a superioritii tehnice a birocraiei fa de alte forme de administrare, ci i una

a transformrilor economice, politice i culturale. Dezvoltarea birocraiei a fost strns legat de

apariia economiei capitaliste i n special de presiunea crescnd pentru eficien economic, de

dezvoltarea unor uniti economice tot mai mari. Creterea statului modern i expansiunearesponsabilitilor sale n sfera socialului i a economicului a condus i ea la ntrirea birocraiei

guvernamentale.

n viziunea lui Max Weber, sporirea gradului de birocratizare a fost stimulat, n plus, de

presiunea democratizrii, care a slbit concepii precum tradiia, privilegiul, datoria, i le-a nlocuit cu

credina n libera concuren i n meritocraie. Sociologul german a crezut c acest proces de

raionalizare va conduce la faptul c toate societile industriale, fie ele capitaliste sau comuniste,

vor semna tot mai mult ntre ele pe msur ce vor adopta fome birocratice de administrare. Aceastversiune, a ceea ce mai trziu avea s fie numit teza convergenei, a fost dezvoltat de James

Burnham n The Managerial Revolution (1941). Acest text a sugerat c indiferent de diferenele

ideologice, toate societile industriale sunt guvernate de o clas de manageri, tehnocrai i

funcionari de stat, a cror putere este dat de abilitile lor tehnice i administrative.

Max Weber a fost totui departe de a considera birocraia ca pe o binecuvntare. n primul

rnd eficiena organizaional va fi atins n detrimentul participrii democratice. Birocraia va ntri

tendinele ierarhice, comanda fiind exercitat mai curnd de sus, de ctre funcionari superiori, dect

de jos, de ctre mase. Acest lucru, susinea Weber, va distruge visul socialist al dictaturii

proletariatului, care se transforma ntr-o dictatur a funcionarilor. Weber trgea concluzii similare

cu cele ale lui Robert Michels enunate n celebra lege de fier a oligarhiei, lege enunat pe baza

studiului partidelor politice i conform creia orice organizaie, indiferent ct de democratic ar fi

structurat, implic tendine spre oligarhie.

11


12/62

Totui Weber a fost mai puin pesimist n privina viitorului democraiei liberale. Dei

sociologul german recunotea tendina birocraiilor de autoperpetuare i de depire a funciilor

administrative ce le-au fost alocate, el credea c se poate rezista mpotriva acestor tendine cu ajutorul

competiiei electorale i a fragmentrii instituionale. Cellalt potenial pericol pe care Weber l-a

subliniat a fost acela c idealul birocratic poate deveni o cuc pentru spirit, ntr-un mediu social tot

mai depersonalizat i tot mai mecanizat. Raiunea i birocraia pot limita att pasiunile umane ct i

libertatea individual.

2.2. Modelul blocului de putere

Marxismul este cel care vede birocraia ca pe un bloc de putere. Dei Marx nu a dezvoltat o

teorie sistematic despre birocraie n maniera lui Weber, cteva linii directoare pot fi zrite n

scrierile sale. Marx nu vede birocraia ca pe o consecin a apariiei unei societi industrialecomplexe, ci o leag de cerinele specifice ale capitalismului. El a fost preocupat mai puin de

birocraie ca fenomen social mai larg, ct de rolul de clas jucat de birocraia de stat. n particular el a

vzut birocraia ca pe un mecanism prin care sunt susinute interesele burgheziei i este aprat

sistemul capitalist.

Analiza prejudecilor date de apartenena de clas a birocraiei statale a fost extins de

neomarxiti ca Ralf Miliband. Acesta a acordat o atenie deosebit capacitii funcionarilor superiori

de a aciona ca un grup conservator, care poate dilua sau chiar bloca iniiativele radicale aleminitrilor socialiti, ale guvernelor socialiste. Aa dup cum spune Miliband, nalii funcionari sunt

conservatori n sensul c, intenionat sau nu, ei sunt aliai ai elitelor sociale i economice existente.

Acest fenomen este posibil dintr-o serie de motive. Cel mai evident este acela c, n ciuda cerinelor

formale de neutralitate politic, funcionarii superiori au aceeai educaie i aceeai origine social ca

i clasa oamenilor de afaceri i a managerilor, i de aceea ei mprtec aceleai idei i prejudeci.

Posibilitatea apariiei unor funcionari cu simpatii radicale sau socialiste este blocat i de procedurile

de recrutare i de selecie, proiectate pentru a asigura sntatea idelogic.

Miliband credea c cel mai important factor n ntrirea conservatorismului funcionarilor

publici este apropierea tot mai mare a administraiei de lumea capitalismul corporatist. Aceasta este o

consecin a creterii interveniei statului n viaa economic, asigurnd o relaie foarte apropiat ntre

grupurile de afaceri i funcionarii publici, care invariabil ajung s defineasc interesul naional n

termenii interesului capitalist. n plus, relaia este ntrit de schimbul de personal dintre guvern i

12


13/62

domeniul afacerilor, prin care birocraia statal este recrutat din sectorul privat, iar funcionarii

publici atunci cnd se pensioneaz sau se retrag din administraie obin slujbe bine pltite n sectorul

privat. Concluzia acestei analize este faptul c dac nalii funcionari civili sunt strns legai de

interesele capitaliste, va rezulta un obstacol major n atingerea socialismului prin mijloace

constituionale.

Unul dintre viciile teorie marxiste despre birocraie este acela c d puin importan

problemei birocratizrii n socialism. Pentru Marx i Engels aceast problem este eliminat prin

presupunerea c birocraia va disprea odat cu statul n momentul n care se va ajunge ntr-o

societate fr clase sociale, n societatea comunist. Astfel, marxismul a rmas descoperit n faa

criticilor unor sociologi ca Weber i Michels, care au argumentat c birocraia este un fenomen social

mei larg, iar proprietatea colectiv i planificarea centralizat nu vor putea dect s-l ntreasc.

Experiena comunist a secolului XX a fcut ca ignorarea acestei probleme de ctre gndidoriimarxiti s devin imposibil.

Cea mai influent analiz marxist a birocraiei post-capitaliste a fost fcut de Leon Troki.

n lucrarea sa Revoluia trdat, el subliniaz problema degenerrii birocratice. n viziunea sa,

combinaia dintre napoierea Rusiei i lipsa de educaie politic a proletariatului a creat condiiile n

care birocraia statal s-a putut dezvolta i a blocat orice progres ctre socialism. Dictatura stalinist a

fost pur i simplu expresia politic a dominaiei intereselor birocratice, total diferite de cele ale

maselor. n timp ce Troki vedea birocraia ca pe o ptur social care putea fi nlturat prinrevoluie, fostul coleg al Marealului Tito i apoi disidentul Milovan Djilas o caracteriza ca fiind o

nou clas social. Pentru Djilas puterea birocraiei n regimul comunsit provine din controlul pe care

aceasta l are asupra mijloacelor de producie, acest fapt ducnd la o asemnare tot mai accentuat

ntre sistemul social comunist i cel capitalist.

2.3. Modelul supraofertei birocratice

Ideea c birocraia poate fi criticat doar dinspre stnga a fost infirmat de apariia teoriei

alegerii raionale i a teoriei alegerii publice. Acestea au avut un impact considerabil asupra Noii

Drepte, ajutnd-o s-i contureze imaginea despre natura statului i despre dezvoltarea guvernelor

mari, puternic implicate n economie i n alte sectoare ale societii. Elementul central n acest

13


14/62

model despre birocraie este preocuparea pentru interesele i motivaiile celor care lucreaz n

administraie. Teoria alegerii raionale presupune c indivizii sunt fiine raionale care caut s-i

maximizeze utilitile. Teoria alegerii publice, dezvoltat mai ales n Statele Unite, utilizeaz acest

model economic de luare a deciziilor n studierea sectorului public.

n Bureaucracy and Representative Government, Wiliam Niskanen susine c cei care dein

funcii superioare n administraie, n ciuda imaginii lor de funcionari publici, sunt motivai n primul

rnd de interesul propriei cariere i din acest motiv ei urmresc extinderea ageniei, departamentului,

biroului n care lucreaz i sporirea bugetului alocat acestuia. Aceasta pentru c dezvoltarea

birocraiei garanteaz sigurana locurilor de munc, sporete ansele de promovare, duce la creterea

salariilor i ofer celor aflai n posturi de conducere o putere i un prestigiu sporit. Astfel, birocraiile

posed o dinamic intern proprie care conduce la extinderea aparatului guvernamental i la

expansiunea responsabilitilor publice. Pentru Noua Dreapt, posibilitatea pe care o au funcionariipublici numii de a dicta prioritile politice oamenilor politici alei explic foarte convingtor de ce

extinderea atribuiilor statului s-a produs sub guverne foarte diferite din punct de vedere ideologic.

Imaginea birocrailor ca social-democrai naturali a avut o importan deosebit n politica

guvernelor Noii Drepte de a restrnge frontierele implicrii etatice. Adepii acestei teorii cred c dac

puterea birocratic nu este verificat i limitat, orice ncercare de a urma politici publice de susinere

a pieei libere este condamnat la eec.

Noua Dreapt i concentreaz criticile i asupra inexistenei pieei n birocraia statal. nsectorul privat, corporaiile, firmele, sunt structurate de ctre o combinaie de factori interiori i

exteriorii. Principalul factor intern pentru o companie este cerina de maximizare a profitului, care

mpinge firma spre o mai mare eficien, prin presiunea constatnt de a reduce costurile. Pe plan

exterior, firmele opereaz ntr-un mediu de pia liber, competitiv, care le oblig s rspund

presiunilor consumatorilor prin inovarea produselor i ajustarea preurilor.

n contrast, birocraiile nu sunt disciplinate de motivaia profitului. Dac veniturile sunt mai

mici deact costurile, pltitorul de impozite este ntotdeauna prezent pentru a achita nota. n plus,

birocraiile sunt n general monopoluri i de aceea nu sunt forate s rspund la presiunile pieei.

Rezultatul este c toate sectoarele publice sunt inerent risipitoare i ineficiente. Mai mult, serviciile

pe care le asigur sunt invariabil de slab calitate i nu in cont de dorinele i nevoile consumatorilor.

Aceast filosofie a Noii Drepte privat, bun; public, ru impune nu doar reducerea aparatului

14


15/62

administrativ, ci i introducerea, acolo unde este posibil, a tehnicilor de management specifice

sectorului privat.

Criticii teoriei alegerii publice susin nevaliditatea acesteia, deoarece ea ar extrage individul

din mediul su nconjurtor. O prejudecat conservatoare, susin aceiai critici, ar fi cuprins n

presupunerea c fiinele umane sunt ntotdeauna raionale n privina interesului personal.

Ali autori, pornind tot de la paradigma alegerii raionale, au ajuns la concluzii diferite. Patrik

Dunleavy, de exemplu, susine c dac birocraii luai ca indivzi sunt actori raionali, ei vor urma mai

curnd strategii de ajustare a biroului, a departamentului, dect strategii de maximizare a bugetului,

dup cum sugereaz teoria convenional a alegerii publice. Bineneles, prioritile de maximizare a

bugetului merg mn n mn cu creterea statului, n special n absena disciplinei impuse de pia.

Totui, este dificil de afirmat c exist o aciune colectiv pentru atingerea acestui scop i c

funcionarii superiori sunt mai interesai de beneficiile legate de munca lor dect de mult maiapropiatele ctiguri financiare. Dunleavy sugereaz c cei care lucreaz n administraie ar acorda

prioritate maxim unei munci deja cunoscute i unui mediu de munc atractiv. Aceasta pentru c

funcionarii publici sunt preocupai de sarcinile lor de munc i pentru c sectorul administraiei

publice asigur, peste tot n lume, posibiliti modeste de cretere a salariilor, de sporire a siguranei

locurilor de munc i de promovare. Evident, nalii funcionari, preocupai de adaptarea biroului, vor

aciona ntr-un mod cu totul diferit de constructorii de imperiu pe care i presupune Noua Dreapt.

3. Funciile birocraiei

La o prim privire, birocraia ndeplinete o singur funcie vital: execuia i impunerea

legilor adoptate de ctre parlament i a politicilor publice decise de ctre executiv. n timp ce alte

funcii ale guvernrii (cum ar fi reprezentarea, crearea politicilor publice i articularea intereselor) pot

aparine mai multor instituii, implementarea politicilor publice se afl n responsabilitatea exclusiv

a funcionarilor publici, cu toate c acetia lucreaz sub conducere politic. Din acest punct de

vedere, funcionarii publici sunt doar piese dintr-un angrenaj, administratori eficieni care lucreaz

ntr-o ierarhie fix, n concordan cu reguli clar definite. Realitatea este ns foarte diferit. n ciuda

subordonrii formale i a cerutei imparialiti, funcionarii publici exercit o influen considerabil

asupra politicilor publice, ndeplinind o serie de funcii vitale n orice sistem politic. Cele mai

importante sunt urmtoarele:

1. administrarea

15


16/62


17/62

zilnic n contact cu oamenii politici i care acioneaz ca i consilieri de politici publice i funcionarii

publici de nivel mediu i mic, care au de a face mai mult cu activiti de rutin. Din acest motiv,

dezbaterea despre semnificaia politic a birocraiei tinde s se concentreze asupra acestei elite de

nali funcionari publici. n teorie poate fi trasat o distincie clar ntre responsabilitile birocrailor

i cele ale politicienilor. Se presupune c politicienii sunt cei care proiecteaz i conduc politicile

publice, birocaii oferind doar consiliere. Astfel, rolul politic al funcionarilor publici se reduce la

dou funcii: sublinierea, ctre minitri, a opiunilor posibile n privina politicilor publice i

revizuirea propunerilor legate de acestea pentru a avea un impact favorabil. Influena politic a

nalilor funcionari publici este restricionat, n plus, de cerina de a fi neutri din punct de vedere

politic, aa cum se ntmpl n Marea Britanie, Frana, Japonia, Australia, sau de faptul c acetia

sunt subiecii unui sistem de numiri pe criterii politice, ca n SUA.

Totui, sunt motive de a crede c rolul funcionarilor publici este mult mai semnificativ dectse sugereaz mai sus. De exemplu: nu exist o distincie clar ntre a proiecta o politic public i a

oferi consiliere n privina unei politici publice deciziile sunt luate pe baza informaiilor disponibile,

aceasta nsemnnd c decizia este structurat de ctre consilierea oferit. Mai mult, ca principal

surs de informaii a politicienilor, birocraii controleaz efectiv fluxul informaional: oamenii politici

tiu ceea ce personalul administrativ le spune. Informaia poate fi astfel anulat sau modelat, pentru

a fi n concordan cu preferinele celor din serviciul public. Principala surs a puterii birocratice o

constituie expertiza i cunotinele de specialitate care sunt acumulate de ctre cei care lucreaz nadministraia public. Cu ct responsabilitile guvernului se extind i politicile publice devin mai

complexe, cu att politicienii amatori devin mai dependeni de consilierii lor profesioniti,

funcionarii publici.

3.3. Articularea intereselor

n procesul de implementare a politicilor publice, birocraia vine n contact cu diverse grupuri

de interes, acelai fenomen petrecndu-se i datorit implicrii birocraiei n formularea politicilor

publice i n consilierea politicienilor. Aceste contacte au sporit ca urmare a tendinelor corporatiste,

care au estompat separarea dintre grupurile organizate de interes i ageniile guvernamentale. Grupuri

ca oamenii de afaceri, profesorii, medicii, agricultorii, au devenit grupuri client servite de ctre

organismele administrative i care, la rndul lor, servesc acestor grupuri ca surse de informare i

consiliere.

17


18/62

Acest clientelism poate fi n beneficiul sistemului politic att timp ct ajut la meninerea

consensului. Avnd acces la formularea politicilor publice, se poate presupune c interesele

organizate vor coopera cu guvernul. Pe de alt parte, clientelismul poate interfera cu responsabilitile

i ndatoririle funcionarilor publici. Acest fenomen se poate ntmpla, de exemplu, atunci cnd o

agenie guvernamental care trebuie s controleze un anumit sector, o anumit industrie, este de fapt

controlat de aceasta. Cnd interesele grupurilor coincid cu cele ale birocraiei, se poate crea o

legtur pe care oamenii politici democrai o pot destma extrem de greu.

3.4. Stabilitatea politic

Ultima funcie a birocraiei este de a asigura stabilitatea i continuitatea unui sistem politic.

Acest lucru este considerat ca important n special pentru rile n curs de dezvoltare, unde existena

unui corp antrenat de funcionari publici poate fi singura garanie c guvernarea se desfoar de omanier ordonat. Acest stabilitate depinde foarte mult de statusul birocrailor ca funcionari publici

profesioniti i permaneni, spre deosebire de minitrii care vin i pleac. Chiar i n Statele Unite,

unde nalii funcionari publici sunt numii pe criterii politice prin aa numitul spoil system, masa

funcionarilor federali este reprezentat de cei de carier.

Totui, continuitatea poate avea i dezavantaje. n absena unui control public i a

responsabilitii, ea poate conduce la corupie. n alte cazuri, permanena poate conduce la un

sentiment de arogan i de izolare a funcionarilor publici sau la prejudeci din partea acestora nprivina conservrii situaiei existente. Funcionarii publici de carier pot ajunge s cread c sunt

mult mai capabili n definirea binelui public sau a voinei generale dect sunt politicienii alei. Astfel

ei i justific poziia de rezisten fa de tendinele politice reformiste, privindu-se pe ei nii ca

aprtori ai intereselor statului.

4. Organizarea birocraiei

Una dintre limitele teoriei weberiene despre birocraie este faptul c sugereaz c, n drumul

spre eficien i raionalitate, structurile birocratice vor fi similare peste tot n lume. Ideal tipul

weberian ignor variatele forme n care birocraia poate fi organizat, ca i diferenele ce pot s apar

18


19/62

datorit contextelor politice, sociale i culturale n care aceasta opereaz. Organizarea birocraiei este

important din dou puncte de vedere: ea influenez eficiena administrativ a guvernrii i afecteaz

gradul n care pot fi atinse responsabilitatea public i controlul politic. Problema organizrii a

cptat o semnificaie mai profund mai ales ca urmare a presiunilor privind reducerea cheltuielilor

publice din anii 80 n Statele Unite i Marea Britanie. Aceasta este, parial, o consecin a dezvoltrii

ideilor Noii Drepte, dar i una a globalizrii economice. Multe state au ncercat s-i raionalizeze

aparatul administrativ, proces care uneori a fost numit reinventarea guvernrii. Acest proces a avut

consecine politice majore i chiar implicaii constituionale.

Toate birocraiile de stat sunt organizate pe baza scopului urmrit sau a funciei ce trebuie

ndeplinite. Acest lucru este realizat prin formarea unor departamente, ministere i agenii nsrcinate

cu responsabilitate ntr-un anumit domeniu: educaie, construcia de locuine, aprare, impozite, etc.

Bineneles, numrul unor asemenea departamente i agenii variaz n funcie de timp i de stat, ca ifelul n care responsabilitile sunt mprite sau combinate. De exemplu, lrgirea responsabilitilor

guvernamentale n SUA a fost reflectat n crearea Departamentului pentru Sntate i Servicii

Umane n 1953 i a celui pentru Construcia de Locuine i Dezvoltare Urban n 1965. Dup

atentatele de la 11 septembrie 2001 a fost creat o nou structur care s grupeze toate organismele

cu rol informativ i de lupt mpotriva terorismului Departamentul Securitii Interne. n Marea

Britanie, n 1995, a fost desfiinat Departamentul Forelor de Munc, n acelai timp cu nfiinarea

unui Departament al Educaiei i Forelor de Munc.Cea mai important trstur a birocraiei definit din punct de vedere funcional este gradul

ei de centralizare sau de descentralizare. Sistemele administrative din rile comuniste, care se aflau

(i nc se mai afl n cteva ri) sub strictul control al Partidului Comunist, la fiecare nivel, se

numr printre cele mai centralizate sisteme birocratice din lume. Cu toate acestea, dimensiunea i

complexitatea birocraiilor comuniste le-a asigurat acestora att o arie larg de aciune ct i o

oarecare independen departamental. n ciuda controlului formal al PCUS, birocraia sovietic, de

exemplu, funciona ca un mecanism labirintic de articulare i agregare a intereselor, constituind, dup

unii autori, o form de pluralism intituional. n Marea Britanie, serviciul public a fost n mod

tradiional centralizat. Reformele ncepute n 1966 au pus un mare accent pe expertiz i pe

cunotinele de specialitate, sporind astfel tendinele spre departamentalism. Departamentalismul

reprezint presiunile centrifuge ale structurilor birocratice, de ntrire a identitii unor departamente

19


20/62

sau agenii, care i urmresc propriul lor interes, rezistnd att controlului politic ct i disciplinei

administrative.

n mod tradiional, cea mai birocratizat democraie occidental a fost considerat Frana. n

vreme ce birocraiile din Germania i Marea Britanie s-au dezvoltat print-un proces de reform i

adaptare, sistemul franuzesc a fost construit pe baza modelului napoleonian de administraie. Acesta

punea accent pe o puternic centralizare i pe o structur ierarhizat de experi tehnici, dedicai

intereselor pe termen lung ale Franei. Consiliul de Stat (Conseil dEtat) este corpul administrativ

suprem. El avizeaz n domeniul legislativ i administrativ i acioneaz ca cea mai nalt instan

administrativ. Ecole Nationale dAdministration i Ecole Polytechnique reprezint pepiniera

funcionarilor publici, oferind funcionarilor superiori din administraie i experilor tehnici, aa zisele

grand corps, un prestigiu deosebit. ntr-o anumit msur, acest model de disciplin strict i de

uniformitate nu a fost atins niciodat n totalitate. Exist tendina unor scindri ntre generaliti ispecialiti, ntre cei considerai a fi dingrand corps i funcionarii publici inferiori, ct i ntre diverse

birouri i departamente rivale, n special ntre ministerul de finane i ministerele care consum un

buget important.

Prin contrast, Statele Unite reprezint un exemplu de birocraie descentralizat. Administraia

federal opereaz sub autoritatea formal a preedintelui, care este eful acesteia. Totui, aceast

autoritate este att de difuz i de fragmentat nct toi preedinii trebuie s lupte pentru a coordona

i direciona toate activitile administrative. Unul dintre motivele acestei fragmentri este acela cresponsabilitile guvernului federal se suprapun peste cele ale statelor i ale autoritilor locale, a

cror cooperare este necesar pentru a asigura eficacitatea implementrii. Un al doilea motiv l

reprezint impactul separaiei puterilor. n timp ce departamentele i ageniile executive acioneaz

sub autoritatea prezidenial, sub conducerea direct a secretarilor de stat, membri n guvern, sau a

directorilor, Congresul a creat i finaneaz un numr impresionant de comisii independente, cu rol

regulator. Dei preedintele SUA este cel care i numete pe membrii acestor comisii, el nu poate s i

demit sau s le modifice responsabilitile trasate de ctre Congres. Un al treilea motiv l reprezint

tensiunea dintre funcionarii publici permaneni, care sunt numii prin intermediul unui examen i

funcionarii numii pe criterii politice, care sunt totui ntr-un numr mult mai mic. n timp ce pentru

ultimii este de ateptat ca s fac din loialitatea fa de administraia care i-a numit o prioritate,

funcionarii permaneni vor fi mai preocupai de dezvoltara birourilor, de continuitatea serviciilor i a

programelor pe care le administreaz.

20


21/62

Structura administraie guvernamentale a intrat n atenia opiniei publice, n SUA, nc din

anii 70. Ideea era de a lsa guvernul s fac ceea ce tie mai bine, i anume crearea de politici

publice, lsnd implementarea acestor politici i livrarea serviciilor ctre populaie pe seama altor

organisme. n teorie, o asemenea perspectiv nu este neaprat legat de restrngerea

responsabilitilor statului, ns cei mai entuziati adepi ai si proveneau dinspre Noua Dreapt, care

o integrau n atacul mai larg mpotriva guvernelor mari.

Aceste idei au avut o puternic influen n Statele Unite i n alte ri occidentale, ns

construcia statului scheletic a debutat n Marea Britanie, prin reformele serviciului civil introduse

de guvernele Thatcher i Major. Noua administraie public se bazeaz n mare parte pe utilizarea

n guvernare a tehnicilor de management specifice sectorului privat i pe transferul unor funcii

guvernamentale ctre unele organizii private. Cea mai radical ncercare de a restrnge atribuiile

statului a constituit-o politica de privatizare, prin care domenii economice cum ar fi telecomunicaiile,electricitatea, gazul, apa, industria siderurgic, industria carbonifer, au fost transferate unor firme

private.

Lupta guvernelor pentru a ine sub control cheltuielile publice a devenit un lucru comun.

Totui, subierea administraiei, promovarea eficienei i reducerea cheltuielilor implic nite costuri

politice. Cel mai evident cost este slbirea responsabilitii publice i apariia unui deficit

democratic. Unul dintre avantajele majore ale unui serviciu public unic la nivelul unei ri este c

susine responsabilitatea ministerial. Prin intermediul acesteia, funcionarii numii rspund n faapoliticienilor alei i, prin intermediul acestora, n faa contribuabililor. Crearea unor agenii

executive semiindependente i mai ales a aa numitelorquangos (acronimul de la quasi-autonomous

nongouvernamental organisations) nseamn c minitrii nu mai sunt responsabili de activitile

administrative de rutin.

O a doua problem este aceea c introducerea tehnicilor de management, a structurilor i chiar

a personalului din sectorul privat poate slbi ethosul serviciului public (acolo unde el exist), pe care

diverse state au ncercat s l dezvolte pe parcursul istoriei. Cultura serviciului public din state att de

diferite precum Japonia, India, Frana, Germania, Marea Britanie, poate fi criticat pentru arogana ei,

dar este legat mai curnd de interesul naional dect de cel privat. Se consider c aceast cultur a

serviciului public a ajutat la meninerea corupiei la un nivel cobort n cazul celor mai multe

democraii pluraliste.

21


22/62

Un ultim dezavantaj este acela c, dei toate aceste transformri i reorganizri sunt asociate

cu diminuarea atribuiilor statului, n practic ele pot conduce la o centralizare sporit i la creterea

controlului guvernamental. Aceasta pentru c transfernd responsabilitile directe n livrarea

diverselor servicii, guvernul trebuie s creeze o serie de alte organisme care s asigure finanarea i

funciile regulatorii.

5. Sursele puterii birocratice

n ciuda imaginii constituionale de funcionari publici loiali, birocraii au fost vzui i ca

persoane cu influen care, n mod colectiv, ar constiuti a patra putere n stat. Teoreticieni att de

diferii ca Weber, Burnham sau Troki, au atras atenia asupra fenomenului puterii birocratice i a

gradului n care politicienii ajung s se subordoneze acesteia. n Japonia, de exemplu, funcionarii

civili i n special cei de la Ministerul Comerului Internaional i al Industriei (MITI) sunt vzui ca

politicieni proemineni, ca cei care au creat miracolul economic japonez din anii 50 i 60. Exist

prerea c fora conductoare n Uniunea European, cea care st n spatele uniunii monetare i

politice, este staful administrativ al Comisiei Europene de la Bruxelles, aa numiii eurocrai.

ngrijorarea despre puterea birocraiei este mai acut n special printre gnditorii de stnga sau

de dreapta care nu au acceptat noiunea de neutralitate a serviciului public. Aa dup cum am mai

menionat, marxitii susin c interesele de clas ale clasei dominante acioneaz prin intermediul

birocraiei, dilund iniiativele radicale ale guvernelor socialiste. Noua Dreapt insist asupra faptuluic interesele personale ale funcionarilor publici duc la sporirea atribuiilor statului, acetia opunnd

rezisten politicilor neolibereale. Aceste fenomene s-ar petrece datorit faptului c, dac funcionarii

publici exercit puterea, ei o fac prin intermediul unei relaii private cu minitrii, relaie care nu face

obiectul unui control public. n plus, printre nenumratele presiuni la care sunt supui minitrii,

influena funcionarilor publici nu poate fi cuantificat. Principalele surse ale ale puterii birocratice

par a fi urmtoarele:

- poziia strategic a administraiei n procesul formrii i implementrii politicilor

publice;

- relaia dintre birocrai i minitri;

- statusul birocrailor i expertiza oferit de acetia.

5.1. Poziia strategic a administraiei

22


23/62

Procesul formrii i implementrii politicilor publice n toate statele moderne este structurat

astfel nct ofer o larg marj de aciune funcionarilor publici. Cel mai important aspect const n

faptul c, n calitatea lor de consilieri n privina unei anumite politici, ei au acces la informaii i sunt

capabili s controleze fluxul acestor informaii ctre efii lor din minister. n departamentele

guvernamentale, cunotinele despre domeniul respectiv reprezint putere, iar funcionarii sunt aceia

care decid ce trebuie s tie i ce trebuie s nu tie un ministru. Opiunile pentru diversele politici

publice pot fi selectate, evaluate i prezentate astfel nct s se ajung la decizia dorit de ctre

funcionari.

Aceasta nu nseamn c birocraii manipuleaz n mod deliberat, ci mai curnd c preferinele

lor, contiente sau incontiente, structureaz n mod semnificativ dezbaterea politic i pot influena

coninutul deciziei.

Legturile care pot s apar ntre interesele organizate i administraie, ntresc i mai multpozia acesteia. Ca principal interfa ntre guvern i sindicate, grupuri de afaceri, grupuri

profesionale, etc, birocraia poate construi aliane puternice i joac un rol crucial n formularea i n

revizuirea opiunilor privind politicile publice. Aceasta duce la apariia unor relaii complexe ntre

nalii funcionari publici i reprezentanii grupurilor de interes, relaii ce tind s fie n afara

controlului public sau a celui exercitat de ctre politicienii alei.

Puterea birocraiei nu se sfrete odat cu luarea unei decizii n privina unei politici publice.

Oamenii politici sunt nevoii s lase implementarea politicii tot n minile administraiei. Controlulimplementrii le ofer funcionarilor publici posibilitatea de a reinterpreta coninutul politicii, de o

ntrzia sau chiar de o zdrnici.

5.2. Relaia dintre birocrai i minitri

O a doua surs a puterii birocraiei o constituie relaiile care se creaz ntre minitrii i

funcionarii publici. Aparent, minitrii sunt efii politici, iar funcionarii publici sunt subordonaii lor

loiali. Totui, sunt motive s credem c aceast relaie poate fi diferit n practic, poate chiar

inversat. Primul element al raionamentului ar fi acela c oamenii politici sunt coplei numeric de

ctre funcionarii superiori. De exemplu, n Statele Unite, dac lum n considerare doar vrful

ierarhiei, preedintele i cabinetul su cam 20 de membri se confrunt cu 600 de funcionari

superiori. n Marea Britanie, pentru fiecare ministru sunt 6,5 funcionari superiori cu rangul mai mare

23


24/62

dect subsecretar de stat. De aceea, marja de control a politicienilor este foarte limitat, libertatea de

aciune a funcionarilor publici n administrarea propriilor responsabiliti fiind considerabil.

Un al doilea factor l reprezint carierele diferite ale funcionarilor publici i ale politicienilor

alei. n principiu, funcionarii publici sunt permaneni, n sensul c rmn n funcie chiar dac

guvernele se schimb, n timp ce minitrii sunt doar temporari. Mai ales n sistemele parlamentare,

schimbarea minitrilor este frecvent, ei rezistnd n aceeai funcie aproximativ doi ani. Minitrii

nou numii pot fi influenai de ctre funcionarii ministeriali pn acumuleaz suficient experien

administrativ i cunotine de specialitate necesare unei conduceri efective, iar odat ndeplinit o

anumit sarcin, pot fi numii n alt funcie.

Un al treilea avantaj de care se bucur funcionarii publici este acela c ei sunt consilieri cu

norm ntreag, n timp ce minitrii sunt efi de departamente cu jumtate de norm. Timpul i

energia oamenilor politici sunt solicitate la multe activiti extra-ministeriale: edine de guvern,ndatoriri parlamentare, edine de partid, comunicare cu mass-media, participri la ceremonii

publice, ntlniri cu omologi stini, etc. Orict de dedicat, de tenace i de plin de resurse ar fi un

ministru, rolul su este limitat la o ghidare strategic, lsnd o mare parte din detalii i din problemele

operaionale pe seama funcionarilor publici.

5.3. Statusul funcionarilor publici

Ultima surs a puterii birocratice o reprezint statusul acesteia i respectul care se acord ngeneral funcionarilor publici. Acest respect provine din cunotinele de specialitate pe care

funcionarii publici le posed i din expertiza pe care o pot acorda. n multe ri, nalii funcionari

publici sunt privii ca o elit meritocratic care este investit cu responsabilitate n vederea urmririi

interesului naional. Acest fapt este reflectat n accentul pus pe merit i pe cunotinele de specialitate

n recrutarea i pregtirea acestora.

nalii funcionari publici din Germania, de exemplu, sunt recrutai prin intermediul unui

examen dintre persoane cu studii superioare, de obicei absolveni de Drept, i urmeaz un program

foarte riguros de pregtire de trei ani ncheiat cu un examen final. n Frana, Ecole Nationale

dAdministration a fost nfiinat tocmai pentru a recruta i pregti funcionari publici generaliti de

cel mai nalt nivel, experii tehnici fiind asigurai de ctre alte universiti, cum ar fi Ecole

Polytechnique. Elita birocraiei japoneze este meninut printr-un sistem de recrutare care accept

doar un candidat din 40. Universitatea din Tokio asigur cam 70% dintre nalii funcionari publici,

24


25/62

dou treimi dintre acetia fiind absolveni de Drept. Statusul birocraiei nipone a fost sporit n

perioada reconstruciei postbelice, n procesul stabilirii unei economii planificate de pia. Acelai

sistem de selecie extrem de riguros exist i n Marea Britanie, candidaii provenind mai ales din

sistemul Oxbridge.

Prin comparaie, membrii guvernelor, minitirii, sunt deseori numii n funcie fr a avea o

pregtire corespunztoare. Dei guvernele sunt formate pe baza programelor partidelor, a

manifestelor lor electorale, ele depind de funcionarii publici pentru a transforma scopurile politice

generale n programe practice care s poat fi transformate n legi i n politici publice. Aceast

problem este accentuat de diferena dintre calitile necesare ctigrii unor alegeri i cele necesare

pentru a conduce o administraie. n sistemele parlamentare mai ales, minitrii sunt numii dintr-un

cerc relativ restrns de persoane, membrii ai partidului/partidelor de guvernmnt i destul de rar pot

reuni i cunotinele de specialitate corespunztoare ministerului sau departamentului i experienaanterioar n administrarea unei organizaii mari.

25


26/62

6. Controlul asupra administraiei

Nevoia de a controla birocraia reflect un spectru larg de preocupri. Cea mai important este

c o birocraie necontrolat implic abandonarea guvernrii reprezentative i responsabile. Pentru ca

democraia politic s fie funcional, oficialii numii trebuie s dea socoteal ntr-un mod oarecare

politicienilor care, la rndul lor, sunt responsabili n faa electoratului. Una dintre criticile constante

aduse democraiei de tip libereal este c n spatele faadei oferite de competiia partinic i de

responsabilitatea public se afl puterea ascuns a birocraiei care nu este responsabil n faa

nimnui. De aceea trebuie stabilite garanii mpotriva corupiei, proastei administrri i a exercitrii

arbitrare a puterii.

Controlul politic mai este necesar i pentru a asigura eficiena administraiei, care ar putea fi

preocupat doar de confortul profesional i de securitatea material, ct i din nevoia de a rezista

presiunilor centrifugale ale departamentalismului. Birocraii, la rndul lor, ar putea susine c nu este

necesar un control extern avnd n vedere auto-disciplina impus de standardele profesionale foarte

stricte i de ethosul adnc nrdcinat al al serviciului public, mai ales n ri ca Germania, Frana,

India, Japonia i Marea Britanie. Pe de alt patre ns, o asemenea cultur a servicului public poate fi

mai curnd o parte a problemei dect o parte a soluiei. Ea poate ascunde arogana bazat pe credina

c funcionarii tiu cel mai bine. Principalele forme de control asupra administraiei sunt

urmtoarele:

1. Crearea unor mecanisme pentru asigurarea responsabilitii politice;2. Politizarea serviciului public;

3. Construcia unor contra-birocraii.

6.1. Responsabilitatea politic

Birocraia statal poate fi fcut responsabil fa de executivul politic, fa de parlament, fa

de sistemul juridic sau fa de ceteni. Executivul politic este, n mod evident, cel mai important

deintre aceste organisme, pentru c poart responsabilitatea guvernrii i lucreaz n strns legtur

cu administraia. Cel mai elaborat sistem de control executiv al administraiei a fost n rile cu regim

comunist, unde a fost construit o reea ierarhizat de organe de partid pentru a conduce n paralel cu

administraia de stat i pentru a o superviza. Totui, orict de complex i de extins ar fi fost

mainria guvernrii, chiar i partidul unic a euat n mpiedicarea birocraiei de a-i dezvolta

propriile interese sau de a aciona n sprijinul anumitor interese economice, sociale sau regionale.

26


27/62

n democraiile de tip occidental i n special n cele parlamentare, controlul politic depinde n

mare msur de respectarea a ceea ce se numete responsabilitate ministerial. Responsabilitatea

ministerial a fost dezvoltat n forma sa cea mai radical n Marea Britanie, acolo unde funcionarii

publici sunt responsabili n mod exclusiv fa de ministrul lor, deci fa de guvernul care se afl la

putere. Posibilitatea acestei concepii de a asigura controlul politic este ngreunat de trei factori.

Primul, pomenit deja, este faptul c dimensiunea i complexitatea birocraiei moderne fac din

controlul ministerial ceva aproape imposibil. Al doilea factor este c minitrii nu doresc s

demisioneze i s i sacrifice cariera politic ca urmare a unor greeli fcute de nite funcionari

subordonai lor sau chiar de ctre ei nii, iar prim-minitrii sunt reticeni n ncurajarea demisiilor

care ar putea crea o imagine negativ guvernului. Al treilea factor este c, n general, parlamentului i

lipsete expertiza tehnic i voina politic de a supune fiecare ministru sau fiecare funcionar public

unui control efectiv.Responsabilitatea politic poate fi asigurat i prin intermediul supravegherii fcute de ctre

legislativ, n special n ceea ce privete sumele cheltuite. De exemplu, Congresul Statelor Unite

controleaz bugetul prezidenial i are autoritatea constituional de a asigura fonduri pentru diverse

departamente i agenii. Acest fapt ofer comitetelor Congresului posibilitatea de a examina, de a

investiga, activitatea fiecrui departament, fcnd publice cazurile de proast administrare.

Supravegherea Congresului poate duce la apariia unor puternice reele de aliane, aa numitele

triunghiuri de fier, care cuprind agenia guvernamental dintr-un anumit domeniu, comitetulCongresului care ar trebui s o controleze i grupurile de interes din domeniul administrat de agenie.

Supravegherea juridic a birocraiei poate fi regsit n sistemele n care dreptul administrativ,

care definete puterile i funciile organelor executive ale statului, este considerat ca o ramur

separat a dreptului public. n multe ri europene acest fapt conduce la crearea unei reele de curi

administrative i de tribunale mputernicite s rezolve disputele dintre birocraia guvernamental i

ceteni. n Frana, Consiliul de Stat este curtea administrativ suprem. El exercit o supraveghere

general asupra tuturor formelor de administraie, dar, n acelai timp, poate slbi controlul politic

prin protejarea funcionarilor publici fa de interferena efilor lor politici.

Administraia poate fi fcut responsabil fa de ceteni n mod formal sau n mod informal.

Una dintre metode, de origine scandinav, ns extins mai trziu i n alte ri (Marea Britanie,

Frana, Noua Zeeland, Romnia) este ombudsman-ului sau a avocatului poporului.

27


28/62

Ombudsman-ul este un funcionar al satului care este nsrcinat cu aprarea drepturilor

cetenilor i cu investigarea acuzaiilor de proast administrare provenit din incompeten, din erori

procedurale ori din utilizarea incorect a autoritii. Rolul ombudsman-ului este de suplimenta nu de

a nlocui cile normale prin care se pot face plngeri, cum ar fi curile administrative sau

reprezentanii alei. Rezultatele investigaiilor sale au rareori putere de lege, aceasta fiind i una

dintre principalele critici la adresa acestei instituii.

Printre mijloacele infirmale de a face presiuni asupra birocraiei se regsesc i cele exercitate

de ctre mass-media i de ctre grupurile de interes bine ogranizate. Indiferent de mecanismul formal

al responsabilitii, statusul celor care lucreaz n administraie, poziia lor public, pot fi puternic

afectate de scandaluri publice, de dezvluirea actelor de corupie sau de incompetena administrativ.

Publicitatea dat afacerii Watergate a dus la un control mai strns asupra unor agenii guvernamentale

ca CIA sau FBI. Similar, ziarul francez Le Monde a jucat un rol semnificativ n cazul RainbowWarrior (scufundarea n Noua Zeeland a unui vas al gruprii Green Peace care se pregtea de o

misiune de protest fa de testele nucleare franceze din Pacificul de sud), contribuind la demisia

ministrului aprrii. Asemenea investigaii ale presei sunt puternic afectate de cultura secretului care

domin n general administraia de stat.

6.2. Politizarea administraiei

Una dintre modalitile cele mai uzuale de exercitare a controlului politic este recrutareanalilor funcionari publici funcie de entuziasmul ideologic pe care l exprim fa de guvern.

Aceast aciune terge distincia dintre politic i administraie, dintre oamenii politici i funcionarii

publici. Acest sistem spoils system, n varianta american a fost instituionalizat n SUA de

preedintele Andrew Jakson n secolul XIX, cnd acesta a nlocuit aproximativ 20% dintre

funcionarii publici cu oamenii si. De atunci, de fiecare dat cnd este ales un nou preedinte,

administraia se schimb. Sunt vizate de numiri politice aproximativ 3000 de posturi la vrf,

majoritatea acestor numiri fcndu-se ntre noiembrie, luna alegerilor, i ianuarie, cnd preedintele

ales depune jurmntul. Ceva mai puin de 200 din aceste numiri sunt fcute de preedinte personal,

restul fiind doar aprobate de preedinte.

n Germania, dei amploarea formal a numirilor fcute de ctre minitrii este limitat,

sistemul Berufsverbot(care literal nseamn interzicrea accesului la o profesie) le permite acestora

nlocuirea funcionarilor nedorii cu proprii simpatizani. Politizarea ascuns este ns mult mai

28


29/62

ntlnit. n Marea Britanie de exemplu, dup desfiinarea Departamentului pentru Serviciul Public

(Civil Service Department) n 1981, au aprut acuzaii c funcionarii superiori au fost thacherizai.

Acuzaiile de politizare au devenit comune i n administraia francez. Aproximativ 500 de posturi

importante se afl acum la dispoziia membrilor guvernului i ncepnd cu anii 80 aceste numiri au

cptat un accentuat caracter politic. Astfel, naltul serviciu public francez a ajuns s semene mai

curnd cu o reunire de clanuri politice dect cu un organism unificat situat deasupra partidelor

politice.

Exist totui cteva argumente interesante n favoarea selectrii funcionarilor guvernamentali

dup criterii politice. Primul argument se refer la responsabilitatea elitelor. Guvernul nu ar trebui s

fie condus n mod neutru, ca o afacere. Pentru c el i exercit puterea asupra tuturor, el trebuie s fie

responsabil fa de toi. De aceea liderii politici alei trebuie s aib puterea de a efectua numiri

politice, adic de a numi persoane despre care tiu c vor urma voina celor alei.Un al doilea argument mpotriva selectrii birocrailor doar pe criterii profesionale ar putea fi

numit responsabilitatea fa de sentimentul cetenesc. Rspltirea prin slujbe guvernamentale a

suportului politic acordat ar constitui un mijloc esenial n deteptarea sentimentului civic i chiar a

patriotismului.

Un al treilea argument se afl undeva ntre cel al responsabilitii elitelor i cel al motivrii

cetenilor. El susine c sarcinile guvernului sunt relativ simple iar dac sunt atribuite indivizilor cu

cele mai nalte performane sau celor care au cea mai mare experien, nseamn c se creaz obirocraie mai elitist dect este nevoie, iar acest lucru este nedrept fa de cei care nu au avut acces

n trecut la colile potrivite sau la locurile de munc potrivite.

Ultimul argument este utilizat mai ales n sistemele politice unde a avut loc o extindere

recent a dreptului la vot. Grupurile neadmise pn n acel moment n viaa politic susin c trebuie

s aib acces la toate structurile guvernamentale, chiar dac nu au personal pregtit corespunztor,

altfel dreptul la vot proaspt dobndit nu este dect o faad. Progamele de aciune afirmativ a

minoritilor din Statele Unite, ca i cele de africanizare din statele africane dup obinerea

independenei faa de metropolele europene, se bazeaz, n parte, pe acest argument.

Cei care cred c neutralitatea este ntotdeauna un mit, susin c unele ataamente politice sunt

inevitatible n cazul birocraiei de stat, apreciind c un sistem deschis de politizare este preferabil

unei politizri ascunse. Totui, ataamentul politic al administraiei are i serioase dezavantaje. n

primul rnd, politizarea lovete profund n ideea de serviciu public permanent i profesionist. Dac

29


30/62

birocraii sunt selectai pe baze politice de ctre guvernul aflat la putere, numirea lor devine la fel de

temporar ca i aceea a conductorilor politici. Aceasta nseamn c experiena i cunotinele nu se

acumuleaz de la o guvernare la alta.

Mai mult, este dificil ca un serviciu public s fie n acelai timp i ataat politic i foarte

performant. ntr-un serviciu public politizat, unde numirile se fac mai mult pe baza afilierii politice i

a loialitii personale dect pe baza abilitilor i cunotinelor, este mult mai dificil de atras persoane

de mare calibru care s lucreze pe un post temporar, care nu ofer o securitate a locului de munc. Un

alt pericol este acela c entuziasmul ideologic poate mpiedica funcionarii publici s vad

dezavantajele anumitor propuneri de politici publice.

6.3. Contra-birocraiile

Ultimul mecanism al controlului politic asupra administraiei este prin intermediul structurilordestinate s susin sau s asiste oamenii politici, s contrabalanseze birocraia oficial. Cel mai

simplu i mai ntlnit exemplu, existent n aproape toate statele, este utilizarea unor consilieri politici

externi. Aceste grupuri pot fi instituionalizate, formnd aa numitele cabinete ministeriale. Acestea

exist de mult timp n Frana, au fost adoptate n Italia i Austria, ct i n Uniunea European.

Cabinetele reprezint echipa echipa de consilieri personali ai ministrului (aproximativ 1o 20 de

oameni), care l asist n supravegherea activitilor departamentului i i asigur suportul n toate

responsabilitile pe care le are.Ideea unei contra-birocraii a cunoscut cea mai elaborat dezvoltare n Statele Unite, sub

forma Biroului Executiv al Preedintelui (Executive Office of the President EOP). Acesta a fost

nfiinat de preedintele Roosvelt i reprezint birocraia personal a preedintelui. Numrul

consilierilor este n continu cretere i a ajuns n acest moment la aproximativ 1400 de oameni. Cele

mai importante departamente sunt Biroul Casei Albe (White House Office) care cuprinde cei mai

apropiai consilieri politici, Biroul pentru Management i Buget care l ajut pe preedinte la

pregtirea propunerilor legislative i a celor legate de buget, Consiliul pentu Securitate Naional care

l sftuiete n probleme de aprare i de politic extern i Consiliul Economic care asigur

preedintelui Statelor Unite consiliere profesionist n privina politicilor economice.

Scopul contra-birocraiilor este de a echilibra balana dintre un numr redus de oameni

politici, amatori i aflai temporar n funcie i funcionarii profesioniti, mult mai numeroi i

permaneni. i aceast form de control politic are prile ei negative. n cazul EOP-ului, ea duce la

30


31/62

dublarea ageniilor guvernamentale, fapt care provoac unele conflicte jurisdicionale. Acest fapt este

cel mai evident n relaiile deseori tensionate dintre Consiliul pentru Securitate Naional i

Departamentul de Stat.

O alt problem este legat de faptul c o contra-birocraie, n loc s rezolve problema

controlului politic, o poate complica. Permind oamenilor politici s se nconjoare cu aceti

consilieri personali, exist pericolul ca ei s se izoleze de realitatea politic, spunndu-li-se doar ceea

ce ei vor s aud. Aceast problem a fost scoas n eviden de scandalul Watergate i de cel numit

Iran-Contras, cnd preedinii Nixon i Reagan au devenit supra-dependeni de consilierii lor din

EOP, n parte pentru c au crezut c nu se poate avea ncredere i nici nu se poate controla o

birocraie federal ostil.

7. Instrumentele utilizate de ctre administraie

7.1. Concepii n privina instrumentelor de politici publice

Instrumentele utilizate n implementarea politicilor publice reprezint un set de tehnici prin

care autoritile guvernamentale, administraia central sau local, i folosesc puterea n ncercarea

de a ctiga susinerea cetenilor, de a efectua sau de a preveni schimbarea social. n literatura

31


32/62

privind analiza de politici publice i administraia public nu exist o clasificare pe deplin acceptat a

acestor instrumente.

Exist dou tipuri fundamentale de abordri:

a. abordarea alegere versus resurse chestiunea este dac instrumentele trebuie clasificate din

perspectiva alegerilor pe care le face guvernul (inclusiv alegerea de a nu face nimic) sau dac

clasificarea ar trebui s se concentreze asupra situaiei n care guvernul a decis deja s

acioneze i atunci clasificarea arat resursele pe care guvernul poate s le foloseasc;

b. abordarea maximalist versus abordarea minimalist controversa const n faptul dac

trebuie alctuit o list cu toate instrumentele posibile de politici publice sau dac trebuie

create dou sau trei tipuri principale n care s poat fi cuprinse toate instrumentele specifice

pe care administraia public le poate folosi n implementarea politicilor publice.

Abordarea alegere versus resurse poate fi ilustrat prin clasificarea lui Charles Anderson carepleac de la o tem comun n literatura de specialitate: gradul de coerciie exercitat de guvern asupra

cetenilor si. Tipologia lui Anderson este mai mult o clasificare a alegerilor pe care le are la

dispoziie elita guvernant i mai puin o clasificare a instrumentelor guvernrii, deoarece una dintre

alternative este aceea de a nu face nimic.

Atunci cnd exist o problem public, se pot face doar patru opiuni. Alegerea depinde de ct

de mult libertate i de ct de mult coerciie se crede c ar fi necesare n situaia respectiv.

1. mecanisme de pia rezultatul poate fi lsat la dorina indivizilor, fr vreo intervenie saucomand din partea guvernrii;

2. opinii structurate pot fi create programe guvernamentale pe care indivizii le pot utiliza sau

nu, dup voina lor;

3. opinii mprite pot fi create stimulente sau piedici astfel nct indivizii s fie condui, n

mod voluntar, ctre scopurile dorite de politica public;

4. norme se poate constitui un control direct, prin introducerea unor constrngeri i unor

imperative pentru aciunea individual, susinute de puterea coercitiv a guvernrii.

Clasificarea lui Anderson merge de la libertatea complet la coerciia complet. Astfel,

libertatea complet presupune faptul c guvernul nu intervine deloc, lsnd decizile la latitudinea

consumatorilor de pe pia. A doua perspectiv implic faptul c cei care creaz politicile publice

aduc opiuni care nu existau anterior, deci rezultatul va depinde de alegerile voluntare ale indivizilor.

Conform celei de-a treia perspective, decidenii politici au la dispoziie diverse stimulente i

32


33/62

penaliti pentru a ghida indivizii n direcia dorit, astfel nct s fie ndeplinite obiectivele politicii

publice. Individul este nc liber s nu accepte dorinele decidenilor politici, dar trebuie s suporte un

anumit cost. A patra posibilitate reflect cealalt extrem a scalei: guvernarea decide care aciuni vor

fi permise i care nu. Libertatea de alegere este limitat de statute, norme i regulamente.

Una dintre criticile aduse clasificrii lui Anderson se refer la faptul c problema

mecanismelor pieei nu este echivalent cu non-intervenia guvernamental: a nu face nimic nu

nseamn a lsa totul pe seama pieei. Exist i alte alternative pentru intervenia public altele dect

piaa, cea mai important fiind societatea civil. O alt critic se ntreab dac non-intervenia

guvernamental este cu adevrat un instrument. Ea poate reprezenta o alegere pe care guvernanii pot

s o fac, o strategie de politic public, dar este problematic dac poate fi considerat ca un

instrument.

Abordarea minimalist prefer mprirea n cteva categorii, de preferin dou sau trei, ncare s poat fi introduse toate instrumentele de politici publice. n abordarea maximalist sunt oferite

liste lungi de instrumente, dar exist puin disponibilitate de a aranja aceste instrumente n grupuri

mai mari sau mai mici. Cea mai lung list de intrumente a fost relizat de E. S. Kirschen, ntr-un

studiu comparativ privind politicile economice n nou ri, i conine nu mai puin de 63 de

instrumente diferite de politici publice. Abordarea minimalist care conine cea mai simpl clasificare

propune dou tipuri de instrumente la ndemna administraiei: cele afirmative i cele negative sau

cele care promoveaz i cele care restrng. Instrumentele pot fi astfel mprite n negative, careinterzic sau mpiedic o aciune, i n pozitive, care ncurajeaz aciunea. Aceast clasificare cu

stimulente i penaliti i are originea n mprirea convenional ntre morcov i b, ntre

premiu i pedeaps, ntre beneficii i costuri. Stimulentele includ granturile, scutirea de impozite,

precum i alte msuri de facilitare care nu se bazeaz exclusiv pe latura financiar. Penalitile sunt

sanciuni care presupun consecine neplcute impuse de o autoritate legal constituit, consecine care

apar n cazul nclcrii legii.

Un merit major al acestui tip de clasificare este simplitatea sa. Un alt merit se refer la

consistena sa teoretic. Se poate presupune n mod justificat c reaciile vor fi diferite la penaliti

sau la stimulente. Folosirea penalitilor reprim energiile i entuziasmul indivizilor, ducnd la

apariia unui sentiment de alienare n relaia acestora cu administraia. Folosirea stimulentelor, pe de

alt parte, ofer guvernailor un obiectiv spre care acetia cred c merit s tind, ceea ce duce la

33


34/62

apariia cooperrii i ncrederii reciproce ntre ceteni i administraie. Mijloacele de control negative

scad legitimitatea politic, pe cnd cele pozitive o ntresc.

Totui, acest clasificare foarte simpl implic i unele slbiciuni. Prima dintre ele este c nu

poate cuprinde nici o categorie care s se refere la educaie, consiliere, propagand ori alte tehnici

bazate pe argumentare i convingere. n plus, asigurarea de informaii constituie o preocupare major

a guvernrii n epoca post-industrial, iar informaia nu implic nici penaliti i nici stimulente. O a

doua slbiciune a acestei clasificri se refer la amplasarea n aceeai categorie a costurilor

economice cu pedepsele i sanciunile negative. Cei care sunt supui unor sanciuni sunt pedepsii

deoarece au nclcat o anumit regul, ns costurile economice, aa cum ar fi accizele la combustibil

sau igri, sunt suportate de ctre consumatori doar pentru c au cumprat un anumit produs i nu

pentru c ar fi nclcat vreo reglementare. O a treia critic privete faptul c granturile i costurile fac

parte din categorii diferite, dei ele ar putea face parte din aceeai categorie, care s implice oferireasau preluarea anumitor valori.

Plecnd de la definirea puterii care este vzut ca abilitatea unui actor de a influena alt actor

astfel nct cel din urm s ndeplineasc ordinele sau sarcinile pe care primul le susine, Amitai

Etzioni a distins trei tipuri de putere:

- coercitiv care se bazeaz pe aplicarea sau pe ameninarea cu aplicarea a unor

sanciuni fizice: durerea, mutilarea sau moartea, generarea unor frustrri prin

restricionarea micrii sau controlul prin for a unor nevoi legate de mncare,locuin, sex, etc;

- remunerativ care se bazeaz pe controlul resurselor materiale i pe rsplat prin

alocarea salariilor, dividendelor, comisioanelor, diverselor servicii i faciliti;

- simbolic care se fundamenteaz pe alocarea i manipularea unor beneficii simbolice

sau prin privarea de asemenea beneficii prin intermediul liderilor, prin manipularea

mass-mediei, prin alocarea unor simboluri ale prestigiului i stimei (decoraiile).

Etzioni vede cele trei forme de putere i ca mijloace de control. De aici rezult c folosirea

instrumentelor de politici publice presupune mnuirea puterii politice i c putere este ceva mai mult

dect fora brut. Plecnd de la clasificarea lui Etzioni se poate ajunge la schem fundamental de

clasificare a instrumentelor n norme, mijloace economice i informaii. O clasificare a mijloacelor de

control a politicilor publice ar trebui s fac distincia ntre acele instrumente care presupun coerciia,

folosirea remuneraiilor sau privarea de resurse materiale i apelurile la raiune i moral.

34


35/62

Din punct de vedere al relaiilor dintre cei care guverneaz i guvernai, tipologia anterioar

ia n considerare urmtoarele situaii:

- n cadrul normelor, guvernatul este obligat s fac ceea ce guvernantul i spune s

fac;

- n al doilea caz, guvernatul nu este obligat s fac ceea ce guvernanii i spun s fac,

dar cei care conduc i pot face aciunea mai grea sau mai uoar prin adugarea ori

lipsirea de resurse materiale;

- n al treilea caz, relaia este persuasiv, implicnd doar comunicarea, ratiunea i nu

resursele materiale sau ordinele obligatorii.

Reglementarea reprezint msurile luate de structurile guvernamentale pentru a influena

indivizii prin mijloace precum regulamente i hotrri care i oblig s acioneze conform acestora.

Reglementrile sunt adesea asociate cu sanciuni negative precum amenzile, nchisoarea sau altetipuri de pedepse. Acest concept implic o anumit doz de neclaritate, deoarece n limbaj uzual prin

reglementare se nelege, n general, orice intervenie a guvernrii. Totui, nu acesta este sensul

utilizarii conceptului aici, n acest context reglemetarea reprezentnd doar unul dintre mijloacele pe

care guvernarea le are la dispoziie pentru a-i exercita puterea asupra cetenilor.

Mijloacele economice presupun oferirea sau privarea de resurse materiale, bani sau alte

resurse. Mijloacele economice sunt cele care fac o anumit aciune mai scump sau mai ieftin n

termeni de bani, timp sau alte valori. Ele nu implic obligativitate din partea subiecilor, ceea ce ledeosebete fundamental de reglementri. Mijloacele economice ofer ntotdeauna celor guvernai o

anumit libertate n privina cii de urmat, ei hotrnd dac s acioneze sau nu. Accizele pe tutun sau

buturi alcoolice, de exemplu, nu interzic consumul acestora, ns fac din consumul acestor produse o

activitate mai scump. Instrumentele economice pot privi i resurse nemonetare, aa cum ar fi servicii

medicale gratuite, medicamente gratuit

Suport de Curs Administratie Publica

Documents

Transcript of Suport de Curs Administratie Publica