STRATEGIA DE DEZVOLTARE TERITORIALĂ A ROMÂNIEIsdtr.ro/upload/STUDII/24. Sinteza S24. Structura...

Strategia de Dezvoltare Teritorială a României

Studii de fundamentare 2014

STRATEGIA DE DEZVOLTARE TERITORIALĂ A ROMÂNIEI STUDII DE FUNDAMENTARE

Servicii elaborare studii în vederea implementării activităţilor proiectului cu titlul „Dezvoltarea de instrumente şi modele de

planificare strategică teritorială pentru sprijinirea viitoarei perioade de programare post 2013”

Beneficiar:

Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Ministru: Liviu Nicolae DRAGNEA

Contract nr.: 122/ 02.07.2013

Elaboratori asociaţi: S.C. Agora Est Consulting SRL

Administrator: Florin-Silviu BONDAR şi

Quattro Design SRL – Arhitecţi şi urbanişti asociaţi Director general: Toader POPESCU

STUDIUL 24. STRUCTURA ȘI FUNCȚIILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE Asociat responsabil: Agora Est Consulting

Raport de sinteză. 2014

2


Studii de fundamentare Studiul 24

2

Structura și funcțiile administrației publice Agora Est Consulting 2014

3

Studiul 24. Structura și funcțiile administrației publice

I. Informaţii generale

I.1. Numărul şi denumirea domeniului/studiului

Domeniul 9. Administraţie publică şi planificare Studiul 24. Structura şi funcţiile administraţiei publice

I.2. Tipul raportului

Raport de sinteză

I.3. Lista autorilor, colaboratorilor

Agora Est Consulting Autor: Dr. Florin BONDAR Asistenţi cercetare: Florentina CÎRȚAN, Amalia MARICA Quattro Design – Arhitecţi şi urbanişti asociaţi Cartografie, GIS: Sorin BĂNICĂ, Gheorghe HERIŞANU

I.4. Lista consultanţilor de specialitate

Drd. Emanuel Răuță Prof. Univ. Dr. Cristian Păun

I.5. Cuprinsul raportului

V.1. Scopul studiului, problematică şi ipoteze de cercetare V.2. Diagnostic V.3. Tendinţe de evoluţie V.4. Priorităţi în privinţa administrației publice centrale și locale V.5. Viziune şi obiective strategice V.6. Obiective specifice, programe şi proiecte

V.6.1. Obiective naţionale şi programe asociate acestora Figura 24.1. Eficiența Guvernării Figura 24.2. Evoluția numărului de municipii, orașe și comune în România

Harta 24.1. Indicele european referitor la Calitatea Guvernării (abordare regională) Harta 24.2. Ponderea (%) veniturilor proprii din veniturile locale la nivel de UATB, în anul 2010 Harta 24.3. Ponderea (%) veniturilor proprii din veniturile locale la nivel de UATB, în anul 2012 Tabel 24.1. Cheltuielile unităților administrativ teritoriale Tabel 24.2. Valori ale subindicilor descentralizării pentru România

4



4

V. Sinteza studiului

V.1. Scopul studiului, problematică şi ipoteze de cercetare

În studiu este analizată situația cadrului instituțional și a capacității administrative a administrației publice centrale și locale din perspectiva teritorială, în orizontul de timp 2014-2035. Au fost formulate priorități privind direcțiile de dezvoltare ale administrației publice în contextul dezvoltării teritoriale. Relevanţa pentru SDTR rezultă din obiectivele studiului:

Identificarea tendințelor de dezvoltare ale administrației publice în raport cu ritmul și nevoile de dezvoltare socio-economică ale comunității de la diferite niveluri de guvernanță pe teritoriul României (nivel NUTS II,III, LAU 2), în funcție de poziționarea geografică, accesul la resurse şi alte probleme de interes naţional;

Formularea unor condiții pentru redefinirea rolului administrației publice în contextul dezvoltării socio-economice și îmbunătățirea calității vieții la nivelul comunităților – o corelare a dezvoltării administrației publice cu ritmul şi profilul de dezvoltare economică și socială a comunităților este considerată ca fiind rezultatul eficienței modelului administrativ adoptat;

Identificarea și fundamentarea direcțiilor de acțiune care vizează dezvoltarea cadrului instituțional al administrației publice în orizontul de timp 2014-2035 (stabilirea instrumentelor și a condițiilor necesare îmbunătățirii colaborării intercomunitare la nivelul acelorlași tipuri de UAT-urilor, respectiv între niveluri administrative de grade diferite);

Formularea unor propuneri privind tipurile de instrumente instituționale corespunzătoare posibilelor modificări ale rolului administrației publice în viața comunităților locale, respectiv a raporturilor între administrația centrală și locală în perioada 2014-2035, privite din perspectiva dezvoltării teritoriale.

Problematica abordată în cadrul studiului se referă la: date generale privind structura administraţiei publice din România, niveluri administrative, administraţia publică centrală, administraţia publică locală, reprezentantul Guvernului în teritoriu, relaţia între administraţia centrală şi cea locală, tipuri de parteneriate şi asocieri la nivel local, procesul de formulare a politicilor publice, funcția publică, e-guvernarea. În consecinţă, vom analiza potențialul de dezvoltare a administrației publice din perspectivă teritorială urmărind următoarele paliere de cercetare:

Administrația publică centrală: - Structură – descriere generală a funcțiilor administrației publice centrale; - Formularea politicilor publice – descrierea procesului de schimbare instituțională în procesul politicilor publice; - Coordonarea politicilor publice și planificarea strategică – descrierea conexiunii cu procesul formulării politicilor

publice; particularități ale procesului de introducere a bugetării pe bază de programe.

Administrația publică locală

- Structură – descriere generală a funcțiilor administrației publice locale; evoluția veniturilor și cheltuielilor privind serviciile publice;

- Procesul de descentralizare și deconcentrare a serviciilor publice;

- Procesul de reorganizare administrativ teritorială;

- Capacitatea de asociere la nivel local.

Funcția publică

Administratorul public

Transparență în administrația publică

Absorbția fondurilor structurale.

Obiectivele studiului sunt: identificarea caracteristicilor sistemului actual de organizare a administraţiei publice din România din punctul de vedere al performanței, abordarea unor teme transversale din administrația publică cum ar fi funcţia publică, transparența, absorbția fondurilor strucuturale. În cadrul studiului este reliefat impactul tipului de structuri şi funcţii specifice administraţiei publice românești asupra performanței acesteia, respectiv asupra capacității de a răspunde principiilor guvernanței multinivel, urmărind în principal:

Identificarea și fundamentarea importanței creșterii calității inițiativelor de politici publice ale administrației centrale în condițiile procesului de descentralizare, regionalizare și deconcentrare;

Identificarea capacității administrative necesare dezvoltării unui cadru de cooperare între diferite niveluri administrative (național, regional, local);

Stabilirea unor obiective și măsuri de îmbunătățire a structurii administrației publice la nivel central și local în acord cu obiectivele de dezvoltare teritorială (debirocratizare, descentralizare, profesionalizare).


5

Principalele întrebări care vor ghida cercetarea sunt următoarele:

Există o conexiune între tipul de raporturi între diferitele niveluri administrative și performanța administrativă? Cum se manifestă aceasta?

Cum influențează capacitatea administrației publice ritmul si direcțiile de dezvoltare teritorială?

Dezvoltarea socio-economică este determinată de diversificarea posibilităților de asociere între diferite comunități locale?

Ipotezele de cercetare „testate” în cadrul analizei sunt: Principala ipoteză de lucru constă în considerarea administrației publice ca fiind o modalitate de agregare a unor preferințe ale cetățenilor din diferite comunități, iar forma de organizare a acesteia este cea care răspunde acestor preferințe. Administrația este în acest caz cea care răspunde obiectivelor de dezvoltare economică și a tendințelor identificate în celelalte analize, fiind un instrument de rezolvare a problemelor de politici publice specifice. Așadar principalele ipoteze de cercetare pot fi formulate astfel: - Există o relație de cauzalitatea între profilul instituțional al administrației publice și performanța acesteia; - Există diferențe la nivel teritorial între performanțele diferitelor administrații publice locale. Aceste diferențe se refelectă în

gradul de independență față de centrul administrativ.

V.2. Diagnostic

România se află pe ultimul loc în Europa în ceea ce privește eficiența guvernării (Figura 24.1). Această poziție este dată de valoarea unui indicator care ia în considerare capacitatea administrației publice locale și centrale, în funcție de caracteristicile sistemului de reglementare, a imparțialității acestuia, respectiv a calității serviciilor publice furnizate. Comparativ cu alte state europene, în special în zona Europei de Est, se constată că evoluția acestui indicator nu s-a modificat substanțial în ultimii 10 ani, România situându-se constant pe ultimul loc. Reformele care au fost inițiate în ultimii 10 ani, în special ca urmare a unor recomandări/condiționalități ale unor instituții de consultanță de tipul Bănci Mondiale, SIGMA OECD/Comisia Europeană sau Fondul Monetar Internațional, au formulat coordonatele drumului de parcurs pentru asigurarea unei capacității administrative corespunzătoare ritmului de dezvoltare socio-economice durabilă, în concordanță cu ritmul de dezvoltare al altor state din Europa. În ultima perioadă de programare 2007-2013 capacitatea administrativă a fost subiect al unui Program Operațional, ceea ce a permis dezvoltarea unor proiecte de reformă ale căror rezultate ar fi trebui să se regăsească într-o evoluție pozitivă a acestui indicator. În ciuda faptului că Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative a înregistrat al doilea scor (după Programul Operațional Regional) în ceea ce privește rata absorbției, valoarea indicatorului menționat mai sus nu s-a modificat substanțial, ba chiar a cunoscut o scădere față de anii anteriori. Această situație nu este nici acum, în pragul perioadei de programare 2014-2020, cu mult diferită de cum era acum 7 ani. Administrația publică se confruntă în continuare cu o cronică lipsă de eficiență, motivele fiind legate fie de politizarea excesivă, fie de gradul ridicat de birocrație, de corupție sau de lipsa de leadership în procesul de reformă.

Figura 24.1. Eficiența Guvernării Sursa datelor: Banca Mondială – Worldwide Governance Indicators (2010; 2011)

6



6

Strategia formulată în 2004, realizată în ajunul aderării la Uniunea Europeană a identificat trei direcții de acțiune principale: - Procesul de descentralizare; - Reforma funcției publice (creșterea performanței funcționarilor publici, sistem de salarizare, carieră, independența politică

etc); - Reforma formulării și coordonării politicilor publice (diverse reglementări formulate la Centrul Guvernului și implementate

exclusiv la nivelul administrației publice centrale).

Aceste trei direcții ale reformei nu au fost modificate în toată această perioadă printr-un document programatic de o anvergură similară

1. Experiența implementării măsurilor subsecvente acestor direcții de acțiune a dovedit lipsa coerenței

demersului de reformă a administrației publice, fapt care a afectat funcționalitatea măsurilor propuse. În acest studiu se susține faptul că această situație este consecința și a unei lipse de coordonare a acestor măsuri care să faciliteze trasabilitatea rezultatelor și adecvarea lor în funcție de diferitele niveluri ale administrației publice. Procesul de descentralizare administrativă s-a derulat separat de cel de reformă a formulării și coordonării politicilor publice, a funcției publice sau, și mai important, de cel al regionalizării începute în 1999. Administrația publică centrală s-a dezvoltat practic separat de administrația publică locală, fiind de cele mai multe ori orientată spre creșterea influenței prin impunerea de măsuri care, chiar dacă puteau fi asociate cu inițiative de reformă, au luat prea puțin în considerare contextul implementării lor. Consecințele acestei abordări sunt dintre cele mai diverse. Un exemplu este, de pildă, cel al numeroaselor primării, în special din mediul rural, care au rămas dependente financiar de consiliile județene și bugetul de stat, în ciuda descentralizării administrative care le conferă dreptul și obligația de a furniza unele servicii publice la nivel local. Un alt exemplu este situația instituției prefectului ca reprezentantă a administrației publice centrale în teritoriu, în relație cu serviciile deconcentrate. Acest exemplu este ilustrativ pentru confuzia generată de lipsa unei coordonări corespunzătoare a procesului de reformă a administrației publice. Instituția Prefectului se confruntă cu o reală criză de identitate din cauza inadecvării atribuțiilor privind coordonarea politicilor publice guvernamentale la nivel local care îi revin prin Constituție cu tipul de instrumente administrative pe care legile organice și regulamentele corespunzătoare i le conferă

2.

În ciuda inițiativelor de reformă, administrația publică centrală se dovedește în continuare incapabilă să ofere un cadru adecvat pentru dezvoltarea locală, iar cea locală rămâne, în bună măsură, tributară unei abordări centralizate a administrației publice, în care sursele dezvoltării sunt în continuare așteptate de la ”centru”. Dezvoltarea socio-economică la nivel local este dependentă de deciziile de politici publice de la nivel central, fapt care denaturează întregul proces de reformă și transformă coordonarea politicilor de la nivel central în coordonare a dezvoltării socio-economice a comunităților locale. Cel mai elocvent exemplu în acest sens este intenția introducerii modelului bugetării pe bază de programe pentru formarea bugetului național ca modalitate de susținere a planificării strategice. Acest model de formare a bugetului de stat este fundamentat pe principiul performanței în cheltuirea banilor publici. Aplicarea acestui principiu este necesară dar, fără inițierea unor măsuri corespunzătoare la nivelul administrației publice locale, rămâne iluzorie și chiar generatoare de și mai mare confuzie, având în vedere efectele pe care le-ar putea produce, de pildă, ca urmare a impunerii execuției pe bază de programe a bugetelor locale la nivelul UAT-urilor. Aceeași situație se regăsește și în ceea ce privește reforma managementului de performanță în funcția publică sau utilizarea standardelor de performanță pentru serviciile publice.

În administrația centrală, reforma procesului de formulare a politicilor publice (prin analiza de impact ex-ante), respectiv cel de planificare strategică a acestora cu măsurile subsecvente de introducere a bugetării pe bază de performanță, a cunoscut o evoluție similară. Inadecvarea măsurilor de reformă prin adoptarea necritică și intempestivă a unor măsuri de reformă, în special în perioada de pre-aderare, a generat efecte total opuse față de cele vizate inițial. Introducerea analizelor de impact pentru inițiativele de politici publice nu au fost percepute ca instrument al luării deciziilor, ci mai mult ca o piedică și încărcare birocratică în managementul curent al ministerelor. Planificarea strategică, cea care ar fi trebuit sa elimine acest inconvenient în managementul organizațiilor publice, s-a oprit la stadiul elaborării planurilor strategice care au generat la rândul lor mai multă birocrație și confuzie, nefiind internalizate la nivelul administrației publice

3 nici de funcționarii publici, nici de decidenții

politici. Toate aceste exemple analizate în detaliu în cadrul studiului sunt dovezi ale manierei neintegrate de tratare a procesului de reformă a administrației publice, a lipsei corelării cu un specific administrativ, fapt care a generat mai mult confuzie decât premise ale adaptării administrației la ritmul unei dezvoltări socio-economice dinamice.

1 Există, evident, și alte documente programatice de tipul Planului Național de Reforme sau alte strategii naționale care abordează subiectul administrației publice. Aceste documente nu diferă ca abordare de strategia de accelerare a reformei administrației publice amintită în acest studiu. Aceasta este de obicei folosită ca strategie-referință pentru tipul de abordare a reformei în acest domeniu în România. 2 Vezi analiza realizată în propunerea de politici publice formulată la nivelul ANFP: http://www.anfp.gov.ro/DocumenteEditor/Upload/2013/politica%20publica/Propunere%20de%20politica%20publica%20prefecti%20si%20subprefecti.pdf 3 În momentul elaborării acestui studiu, Centrul Guvernului – Cancelaria Primului Ministru intenționează introducerea unui sistem de ”fast tracking” pentru acele inițiative de interes major a căror elaborare și implementare să fie considerate prioritare la nivel central. În acest fel se urmărește realizarea unor bune practici care ulterior să fie extinse la nivelul întregului aparat central al administrației publice. De asemenea, va fi realizat un sistem de monitorizare și evaluare.


7

Primul pas în elaborarea unui cadru de creștere a capacității administrative este în aceste condiții acela de a identifica motivele care au condus la situația prezentată pe scurt mai sus, apoi de a formula premisele unei abordări care să permită atenuarea efectelor cauzelor generatoare de ineficiență în administrație publică, respectiv a celor care ar putea conferi coerență acțiunilor de reformă. Majoritatea inițiativelor de reformare a avut o abordare de tip ”de sus în jos”, valorile specifice unei abordări de politici publice

4 corelate cu ideea unei mai bune guvernări, fiind de cele mai multe ori adoptate de instituții centrale și, ulterior,

propagate și la nivel local. Cu toate acestea, nicio abordare reformistă de până acum nu a luat în considerare existența unei asimetrii la nivel teritorial în ceea ce privește buna guvernare, respectiv consecințele pe care aceasta ar putea să le aibă asupra modului de concepere a măsurilor de reformă. Cei trei indici corelați cu indicatorul guvernării eficiente (controlul corupției, puterea legii și calitatea serviciilor) pot avea valori diferite la nivel teritorial. Într-o astfel de abordare, agregarea indicatorului referitor la calitatea guvernării nu este relevant, la fel cum doar indirect sunt relevanți indicatorii macroeconomici pentru evoluția dezvoltării socio-economice la nivel teritorial. Cu alte cuvinte, eficiența guvernării în Regiunea de Sud Est, de pildă, este alta decât în regiunea de Nord-Vest, la fel cum măsurile de dezvoltarea socio-economică, precum și performanța mediului privat, sunt diferite, dar conectate cu calitatea guvernării în aceleași zone. Harta 24.1. prezintă variația indicelui privind calitatea guvernării calculat prin utilizarea unei metode simple, pe coordonatele max-min. După cum se observă, variația valorii indicelui privind eficiența guvernării la nivel de țară este deosebită de variațiile de la nivel de regiune a indicelui privind calitatea guvernării. Calitatea guvernării cuprinde însă și eficiența acesteia. Unele regiuni din state în care valoarea indicelui privind eficiența guvernării este mai ridicat au o valoare a indicelui privind calitatea acesteia mai scăzut decât regiuni ale unor state care au înregistrat un nivel al indicelui eficienței mai scăzut la nivel național. De exemplu, Italia înregistrează la nivel de țară o valoare a indicelui privind eficiența guvernării ca fiind mai mare decât cel al României (Figura 24.1). Cu toate acestea, unele regiuni din România înregistrează o valoare a indicelui privind calitatea guvernării mai mare decît regiunile sudice ale Italiei. De asemenea, regiunea cea mai performantă din punct de vedere al calității guvernării din România înregistrează valori ale acestui indice care sunt comparabile cu regiuni din alte state din Europa de Est care, la nivel național, înregistrează valori ale indicelui de eficiență mai mari decât cel la nivel național în România. Aceste diferențe sunt relevante nu numai pentru identificarea profilului unor politici regionale la nivel de UE privind îmbunătățirea guvernanței, dar și pentru a stabili cadrul implementării unor măsuri de reformă la nivelul fiecărui stat membru în parte. În România, datele referitoare la calitatea guvernării la nivel teritorial sunt limitate, fapt care a îngreunat formularea unor concluzii în ceea ce privește evoluția în acest domeniu, la nivel de teritoriu. Principalele inițiative de modernizare a administrației publice au utilizat date la nivel național, fără diferențieri teritoriale în ceea ce privește performanța administrativă. Inițiativele de reformă a administrației publice în sensul creșterii calității acesteia se înscriu în România într-o abordare care pornește de la premisa ca există un sistem administrativ ideal, corespunzător unei organizări administrativ teritoriale specifice, care poate asigura un nivel ridicat de performanță al serviciilor publice. Conform acestei abordări, provocarea este de a identifica formula cea mai potrivită de implementare cu succes a unui astfel de sistem administrativ. Tendințele și obiectivele de dezvoltare ale administrației publice sunt identificate la nivel național, pentru toate nivelurile administrative, ca urmare a analizei datelor agregate la nivel național. Acestea ”măsoară” distanța între o stare actuală și una viitoare, asumată ca fiind deziderabilă prin nivelurile ridicate de coerență și eficiență preconizate. În această abordare, sunt preponderent luate în considerare bunele practici sau dezvoltările standard ale unor sisteme predefinite de relații formale între diferite instituții ale administrației publice, fără a se lua în considerare bagajul cultural sau specificitatea comunităților în care ar trebui să funcționeze. O astfel de abordare de tip ”sistemic”, sau ”off the shelf”, este cel mai simplu de proiectat deoarece oferă un parcurs ușor de înțeles și monitorizat dar care de cele mai multe ori nu are succes in practică din cauza ”fondului” inadecvat căruia i se aplică. În această abordare administrația centrală este cea care dă ”tonul” reformelor, oferă direcții de dezvoltare și este ”motorul” modernizării. O analiză diagnostic, cu formularea problematicii, tendințelor de dezvoltare și a obiectivelor strategice de adoptat va urmări să descrie situația actuală pornind de la aceste diferențe constatate prin comparația cu un ”sistem mai evoluat” și dezirabil.

4 Performanță, orientarea către rezultate, adecvarea instrumentelor de implementare, utilizarea indicatorilor în stabilirea obiectivelor etc.

8



8

Harta 24.1. Indicele european referitor la Calitatea Guvernării (abordare regională) Sursa: ”Regional Governance Matters: Quality of Government within European Union Member States” pentru DG Politici Regionale și Urbane, Nicholas Charron, Lewis Dijkstra și Victor Lapuente, Universitatea Göteborg, aprilie 2013

Față de acest gen de abordare, studiul oferă ca alternativă o perspectivă în care analiza diagnostic, respectiv formularea măsurilor este corelată pe cât posibil cu performanțele administrației publice, în funcție de caracteristicile socio-economice și culturale ale teritoriului în care acționează diferitele administrații publice locale, respectiv cea centrală. Analiza prezintă situația, tendințele și posibilele direcții de acțiune folosind o abordare ”de jos în sus”, urmând diferitele niveluri de guvernanță (național – administrația centrală, județean și local – administrația locală). Conform acestei abordări, criteriile de analiză urmăresc evoluția administrației publice locale și centrale și a relațiilor între ele pornind de la capacitatea acestora de a răspunde nevoilor de dezvoltare socio-economică a diferitelor comunităților. Aceste nevoi nu sunt stabilite de administrația publică, ci sunt rezultatul relațiilor care se stabilesc între membrii unui comunități în funcție de un set de valori determinate cultural-istoric, inclusiv de particularitățile teritoriului în care aceștia trăiesc. Dimensiunea teritorială utilizată în acest studiu pentru a analiza performanța administrației publice oferă posibilitatea identificării unor corelații între nivelul de dezvoltare al comunităților, accesibilitatea serviciilor publice a unităților administrativ-teritoriale, tipul de legături formale între centrul și periferia administrativă, absorbția fondurilor structurale în funcție de zonele geografice, precum și distribuția teritorială a asocierilor în vederea atragerii acestora (de ex. Grupurile pentru Acțiune Locală).


9

Aceste corelații pot oferi date utile pentru identificarea impactului performanței administrației publice asupra evoluției socio-economice a comunităților, contribuția efectivă a centrului administrativ la dezvoltarea comunităților locale dar și asupra eficienței relației formale între diferitele niveluri administrative. Toate aceste aspecte sunt analizate din perspectiva principiilor guvernanței multinivel care oferă o abordare diferită față de cea în care administrația centrală sau locală dețin singure pârghiile dezvoltării socio-economice ale comunităților. Guvernanța multinivel propune un model de exercitare a puterii care se distanțează de abordarea clasică, etatistă-ierarhică, fiind orientată către luarea în considerare și a altor actori de la nivel central și local decât cei reprezentați de diferitele autorități publice. Societatea civilă joacă un rol esențial în dezvoltarea acestui tip de guvernanță în care deciziile de politici publice sunt rezultatul unor negocieri continue între autoritățile publice de la nivelurile de guvernanță național, local sau regional, respectiv societatea civilă constituită la toate aceste niveluri. Pentru orizontul de timp 2014-2035 administrația publică trebuie să se adapteze din ce în ce mai mult principiilor guvernanței multinivel, astfel încât o cât mai mare parte a comunităților de la diferite niveluri să poată fi implicate cât mai activ în deciziile de politici publice. Folosind perspectiva guvernanței multi-nivel, capacitatea de asociere existentă la nivelul comunităților este considerată în cadrul analizei ca fiind determinată și de nivelul de participare al cetățenilor la deciziile publice. Aceasta este cea care determină, de fapt, calitatea și performanța administrației. De asemenea, este important a stabili în continuare dacă criteriile de identificare a direcțiilor de dezvoltare ale administrației publice pentru perioada vizată de Strategia Națională de Dezvoltare Teritorială răspund, după cum am arătat mai sus, unor așteptări în care administrația oferă direcția și motorul dezvoltării comunității sau în care este instrumentul de agregare al unor preferințe formate transparent la nivelul comunităților. Astfel, modernizarea statului român ar putea fi, poate pentru prima dată în istoria sa, nu rezultatul unor forme aplicate unui fond inadecvat, ci rezultatul unei dezvoltări constante, echilibrate, pe baze temeinice și durabile a comunităților care îl formează. Un demers de identificare a tendințelor, dar și a drumului de urmat pentru administrația publică românească în direcția creșterii performanței impuse de obiectivele politicii de coeziune impune stabilirea, încă din faza de analiză a situației actuale, a unui cadru de cercetare corespunzător. Conform principiilor guvernanței multi-nivel, exercitarea puterii pe diferite niveluri administrative trebuie să se realizeze intr-un mod eficient, transparent şi responsabil. Administrația publică, ca parte al acestui proces al guvernanței este analizată din punctul de vedere al performanței, capacității și nivelului de transparență. Caracteristicile acestor aspecte sunt determinate de cadrul instituțional al cooperării între diferite niveluri (național, local, județean sau regional). Analiza-diagnostic debutează cu o prezentare succintă a stării de fapt în ceea ce privește profilul administrației publice centrale, precum și performanța cadrului de fundamentare a politicilor publice. Acest aspect este considerat ca fiind esențial pentru determinarea performanței administrației publice. În continuare studiul se concentrează pe situația administrației publice locale, respectiv a procesului de descentralizare și deconcentare a serviciilor publice. Performanța administrației publice locale este evaluată sub aspectul gradului de independență financiară față de administrația centrală. În ultimele capitole ale analizei, ca o caracteristică transversală a administrației publice localeși centrale, sunt analizate situația resurselor umane (reforma funcției publice) și cadrul care asigură transparența administrației publice (e-guvernare, analizele de impact pentru inițiativele de politici publice, procesul de consultare). Performanța în absorbția fondurilor structurale a fost considerată ca fiind expresie a capacității administrației publice locale de a iniția și derula politici publice sub forma gestionării unor fonduri conform obiectivelor de politici publice formulate în programele operaționale. Aceste direcții de analiză sunt sistematizate în cadrul studiului după cum urmează: Administrația publică centrală – descriere succintă a principalelor atribuții așa cum reies din legislația în vigoare. În

cadrul acestui capitol va fi analizat cadrul de formulare și coordonare a politicilor publice la nivel central (analiza de impact ex-ante și planificarea strategică);

Administrația publică locală – va fi analizată situația veniturilor, cheltuielilor privind furnizarea serviciilor publice la nivel local; va fi analizat procesul de descentralizare, reorganizare administrativ teritorială precum și capacitatea de asociere la nivelul diferiteor unități admnistrativ-teritoriale;

Funcția publică – descrierea situației ocupării funcțiilor publice la nivelul administrației publice centrale și locale; Transparența în administrația publică – mecanisme de asigurare a participării cetățenilor la actul guvernării (local și

central), e-government; Absorbția fondurilor structurale și de coeziune – nivelul absorbției fondurilor europene este un indicator important

referitor la performanța administrației publice. Administrația publică centrală Administrația centrală este răspunzătoare de formularea politicilor naționale conținute în documentele programatice inițiate la acest nivel. Istoria gestionării procesului de descentralizare precum și a inițiativelor de reformă indică faptul că administrația centrală se desprinde cu greu de sistemul centralizat de coordonare a tuturor domeniilor de politici publice la nivel central și într-o anumită măsură la nivel local.

10



10

O dovadă în acest sens este aparatul administrativ supradimensionat, comparativ cu atribuțiile pe care aceasta le deține. Această disproporție a fost accentuată în ultimii ani prin reducerea numărului de angajați, măsură impusă de situația economică din perioada de criză, dar neînsoțită de inițiativele corespunzătoare și necesare de eficientizare a modului de funcționare a aparatului administrativ central și local. Banca Mondială a realizat, în cursul anului 2010, o serie de analize funcționale care semnalau necesitatea aplicării unor măsuri de eficientizare adecvate, care să asigure dezvoltarea unei administrații centrale suple, de dimensiuni mai mici, capabilă să gestioneze eficient politicile publice inițiate la acest nivel. Aceste măsuri au fost incluse în draftul acordului de parteneriat care va sta la baza formulării programelor operaționale din viitoarea perioadă de programare 2014-2020.

Evoluția socio-economică atât de la nivel național, dar mai ales la nivel local, precum și necesitatea aplicării principiilor guvernanței multinivel, impun în România o redimensionarea a funcțiilor și atribuțiilor administrației publice centrale. Trăsăturile instituționale ale guvernanței într-o societate descentralizată impun recalibrarea cadrului de funcționare a administrației publice centrale în favoarea funcțiilor de monitorizare și control, concomitent cu înlocuirea tipului de influență a centrului administrativ asupra politicilor derulate la nivel local, din unul de coordonare într-unul de colaborare. Astfel, tipul de măsură care corespunde unui demers gestionat la nivel central este, de exemplu, inițiativa reprezentată de realizarea cadastrului

5. Instrumentarea la nivel central a acestui gen de măsură este necesară pentru a asigura, printre altele, coerența

teritorială a politicilor de la nivel local cu cele de la nivel central. Domeniile de politici publice care ar putea rămâne sub coordonarea nivelului central ar mai putea fi apărarea națională, componente ale sistemului de asigurare a serviciului de sănătate sau educație (partajat cu administrația locală), precum și politica externă. Instrumentele specifice procesului formulare și coordonare a politicilor publice amintite, analizate pe larg în cadrul studiului, vor trebui recalibrate. Această recalibrare impune modificări inclusiv în ceea ce privește profilul instituției reprezentante a guvernului central la nivel local. Instituția prefectului asigură implementarea teritorială a politicilor guvernamentale. Influența administrației publice centrale asupra nivelului local de exercitare a puterii se desfășoară, în principal, pe două paliere. Un prim palier este reprezentat de serviciile deconcentrate care se află în subordinea ministerelor de resort, respectiv în coordonarea instituției prefectului. Cel de-al doilea palier este reprezentat de instituția prefectului care are rol de reprezentare a Guvernului la nivel local. Până în momentul realizării studiului, rolul instituției prefectului nu a fost definit în mod coerent, existând discrepanțe între atribuțiile care revin acestei instituții conform Constituției și legilor în vigoare și instrumentele pe care acesta le are la dispoziție. De asemenea, funcția prefectului (funcție de demnitate publică sau de înalt funcționar public) rămâne incertă comparativ cu atribțiile îndeplinite. O componentă importantă a activității prefectului este controlul legalității actelor emise de autoritățile locale. Dat fiind faptul că una dintre principalele atribuții ale instituției prefectului este de a implementa politicile guvernamentale, capacitatea acestei instituții de a influența politicile publice inițiate la nivel local (de exemplu prin contribuția la strategiile de dezvoltare locală) este limitată. Din punctul de vedere al dezvoltării teritoriale, respectiv al implementării politicilor publice în teritoriu, instituția prefectului poate avea un rol determinant.

Formularea politicilor publice la nivel central și transparentizarea administrației publice

Începând cu anul 2004, reforma procesului de formulare a politicilor publice s-a aflat în mod constant pe agenda diferitelor guverne, măsurile corespunzătoare fiind implementate preponderent prin aparatul administrativ central. Aceste măsuri au vizat dezvoltarea mecanismelor instituționale (proceduri, structură organizatorică, standarde) care să asigure cadrul necesar dezvoltării unor politici publice și acte normative temeinic fundamentate, capabile să contribuie la creșterea calității deciziilor de politici publice. În continuare, sunt prezentate principalele componente ale acestei reforme, precum și stadiul implementării lor. Instituția însărcinată cu derularea procesului de reformă a formulării politicillor publice este, în România, Secretariatul General al Guvernului. În ceea ce privește domeniul formulării politicilor publice, prin Direcția Politici Publice (DPP), Secretariatul General al Guvernului (SGG) a inițiat o serie de reglementări care vizează următoarele aspecte: A. Reglementarea principalelor etape ale procesului politicilor publice la nivel central Introducerea unor proceduri privind formularea politicilor publice anterior elaborării actelor normative este însoţită de înfiinţarea unor unităţi de politici publice la nivelul ministerelor de linie. Procedurile au fost adoptate în H.G. nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central. Această hotărâre, prima de acest gen formulată la nivelul administrației publice centrale din România, impune elaborarea de propuneri de politici publice, anterior elaborării propunerilor de acte normative iniţiate de Guvern. Experiența implementării acestor proceduri a relevat necesitatea dezvoltării unei strategii mai ample, care să vizeze întregul aparat administrativ, astfel încât inițiativele de politici publice să fie suficient de bine fundamentate, iar posibilele acte normative utilizate pentru implementarea lor să conducă la o scădere a numărului ordonanțelor de urgență, ca expresie a deciziilor pripite de politici publice, respectiv o creștere a transparenței și eficienței administrației publice.

5 Realizarea cadastrului este unul dintre proiectele de anvergură ce urmează a fi realizate în următoarea perioadă de programare și este inclus ca atare in draftul acordului de parteneriat pentru perioada de programare 2014-2020.


11

Ca urmare a experienței implementării procedurilor a fost elaborată o Strategie de Îmbunătăţire a Activităţii Administraţiei Publice Centrale în ceea ce priveşte formularea politicilor publice la nivel central (2006 – 2010). Strategia a fost adoptată prin H.G. nr. 870/2006. Strategia a fost elaborată în cadrul unui proiect de twinning, „Consolidarea capacităţii instituţionale a Guvernului României de gestionare a politicilor publice şi a procesului decizional”. Obiectivul acestei strategii a fost de a dezvolta un sistem de formulare, coordonare şi planificare a politicilor publice simplu şi eficient, care să contribuie la îmbunătăţirea semnificativă a calităţii acţiunii guvernamentale, a legislaţiei şi la dezvoltarea generală a capacităţii instituţionale a administraţiei publice centrale.

Implementarea strategiei a fost finalizată, fiind adoptate, în 2006-2007, măsuri atât în domeniul evaluării ex-ante (H.G. nr. 1361/2006, Proiectul de regulament privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative şi a proiectelor de documente de politici publice spre adoptare), cât şi în domeniul planificării strategice (H.G. nr. 1807/2006), dar și în ceea ce privește transparența decizională.

B. Stabilirea unor standarde privind fundamentarea actelor normative

O altă iniţiativă care vizează constituirea unui cadru adecvat creșterii calității guvernării la nivelul administrației publice centrale este reprezentată H.G. nr. 1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului. Aceasta măsură solicită instituţiilor administraţiei publice centrale informaţii detaliate cu privire la: Motivul emiterii actului normativ; Impactul socioeconomic al proiectului de act normativ; Impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt (pentru anul curent), cât şi pe termen lung (pe

5 ani); Efectele proiectului de act normativ asupra legislaţiei în vigoare; Consultările efectuate în vederea elaborării proiectului de act normativ; Activităţi de informare publică; Măsuri de implementare a proiectului de act normativ.

Strategia privind mai buna reglementare

6:

În contextul reformei formulării politicilor publice și luând în considerare recomandările Comisiei Europene în ceea ce privește îmbunătățirea reglementării atât la nivelul Uniunii Europene cât și la nivelul statelor membre, Secretariatul General al Guvernului, împreună cu Departamentul pentru Afaceri Europene, Ministerul Administrației și Internelor, Consiliul Legislativ, Ministerul de Finanțe și Comisia Națională de Prognoză, au inițiat un set de măsuri formulate în cadrul unei strategii adoptate în 2009. Principalele componente ale acestei strategii se referă printre altele la măsuri de creștere a calității inițiativelor de politici publice ale Guvernului prin analize de impact. Unul dintre scopurile reformei formulării politicilor publice, ca urmare a condiționalităților sau recomandărilor formulate de diverse instituții internaționale de consultanță a fost de a limita numărul de acte normative înscrise pe lista suplimentară a agendei Ședinței de Guvern. Acest obiectiv este justificat de necesitatea eliminării situațiilor foarte frecvente în care actele normative sunt elaborate pripit fără o analiză prealabilă, influențând negativ predictibilitatea actului guvernării. Din datele prezentate de SGG/DPP numărul de proiecte de acte normative înscrise în lista suplimentară este în continuare ridicat mai ales în ceea ce privește hotărârile de guvern. Din datele prezentate, reiese faptul că existența unui număr foarte mare de documente de politici publice, respectiv de acte normative, care nu sunt prezentate în prealabil în ședința pregătitoare indică lipsa de predictibilitate a actului guvernamental ceea ce afectează coerența guvernării și, implicit, calitatea acesteia. Astfel, pot fi formulate câteva concluzii intermediare în ceea ce privește implementarea procedurilor privind formularea politicilor publice la nivelul central al administrației publice: - Internalizare precară a procedurilor (număr în descreștere a aplicării procedurilor administrative de formulare a

propunerilor de politici publice); - Utilizare limitată a instrumentelor de motivare a actelor normative conform HG 1361/2007; - Activitățile de consultare desfășurate nesatisfăcător.

6 În momentul elaborării acestui studiu perioada de implementare a strategiei se finalizase, Secretariatul Guvernului aflându-se în faza de evaluare a

procesului de implementare, respectiv de formulare a strategiei pentru următoarea perioadă.

12



12

Se poate constata că activitatea de evaluare a calității actelor normative, precum și intensificarea guvernării bazate pe o abordare de politici publice, cunosc o dinamică descendentă în ultimii ani. Această tendință poate fi justificată și de caracterul exogen al reformelor.

Coordonarea politicilor publice și planificarea

Inițiativele privind formularea politicilor publice au vizat mai degrabă modificarea unei cutume administrative privind modul în care politicile guvernamentale sunt supuse etapei de consultare folosind date și informații rezultate în urma derulării unei analize de impact ex-ante. Numai acest proces de transparentizare a activității de formulare a politicilor publice luat separat ar fi necesitat o perioadă lungă de adaptare, perioadă în care o cultură a comunicării și a consultărilor ar fi putut fi internalizată la nivelul administrației publice. Acest demers, însă, a fost dublat de o altă inițiativă care se referă mai degrabă la procesul de management al politicilor publice, la încercarea de a crește eficiența managerială a instituțiilor administrației publice centrale, respectiv de întărire a rolului jucat de Centrul Guvernului în gestionarea politicilor publice. Această inițiativă a constat în introducerea la nivelul ministerelor și în cadrul Centrului Guvernului a instrumentului de management reprezentat de planificarea strategică. Experiența planificării la nivel guvernamental are o istorie mai puțin pozitivă în România, fiind deseori asociată cu planificarea economică specifică statelor centralizat totalitare

7. Această experiență fiind depășită, eforturile de democratizare a

administrației publice, prin creșterea transparenței și a participării la deciziile guvernamentale, au fost dublate de cele de creștere a eficienței administrației noului stat democratic. Cu toate acestea, nu întodeauna valorile promovate de una sunt compatibile cu valorile promovate de cea de-a doua. De exemplu, formularea transparentă a politicilor publice prezintă costuri suplimentare care afectează eficiența managerială în gestionarea implementării acestora. Aceste costuri sunt date de resursele care trebuie alocate pentru consultarea publică, precum și pentru gestionarea comunicării cu cei interesați de soluțiile de politici publice guvernamentale propuse. Un alt aspect important cu efecte directe la nivel teritorial este legat de tratarea separată a planificării strategice la nivelul administrației publice centrale, respectiv planificarea strategică teritorială. Pentru perioada vizată de acest studiu este necesară identificarea modalităților de comasare a celor două tipuri de accepțiuni utilizate pentru termenul de planificare strategică. În România, reforma formulării politicilor publice, respectiv promovarea planificării strategice la nivelul administrației publice, s-au desfășurat concomitent, fiind inițiate de Guvernul României în special în perioada de pregătire a aderării la UE. Metodologia privind planificarea strategică a fost dezvoltată în conformitate cu „Strategia pentru Îmbunătăţirea Sistemului de Elaborare, Coordonare şi Planificare a Politicilor Publice la nivelul administraţiei publice centrale”, care a fost adoptată prin HG 870/2006. Aceasta prevede introducerea Planurilor Strategice Instituţionale (PSI). Strategia a fost elaborată de Secretariatul General al Guvernului (SGG), care era autoritatea publică responsabilă pentru coordonarea politicilor publice la nivelul administraţiei centrale. Planificarea strategică a devenit parte din procesul mai larg de creare a unor instrumente moderne de planificare a politicilor publice, proces coordonat de SGG şi unităţile de politici publice din cadrul ministerelor. Următorul pas al reformei politicilor publice a fost adoptarea HG 1807/2007 pentru aprobarea componentei de management din cadrul Metodologiei privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu al instituțiilor administrației publice de la nivel central. Toate ministerele au adoptat planuri strategice instituţionale. Atât planificarea strategică, cât și formularea politicilor publice, nu reprezintă probleme rezolvabile exclusiv la nivelul administrației publice centrale fiind nu numai probleme ale guvernării, ci și probleme ale guvernanței care implică un proces mai amplu de implicare a societății în actul guvernării. Recomandările diferitelor instituții de tipul Băncii Mondiale sau Comisia Europeană semnalează valorile scăzute ale indicatorilor de performanță care măsoară calitatea eficienței guvernării în contextul mai larg al guvernanței democratice și propun direcții generale de acțiune care însă pot fi sortite eșecului (ca cel prefigurat în analiza de mai sus) și nu pot fi adoptate tale quale într-un sistem administrativ specific. Exemplul cel mai elocvent este cel reprezentat de măsurile de reformă din domeniul planificării strategice, respectiv formulării politicilor publice descrise mai sus. În primul caz, finalitatea este reprezentată de un sistem funcțional care să permită evaluarea performanței administrației prin corelarea cu bugetul național organizat multianual, pe programe. Măsurile corespunzătoare introducerii planificării strategice, prin abordarea de sus în jos specifică nu a dat rezultatele scontate, lovindu-se încă de la început de lipsa de receptivitate a unui sistem administrativ care a păstrat încă multe din caracteristicile unei administrații publice centralizate. În această situație, entuziasmul inițial al elaborării planurilor strategice s-a datorat senzației de control și stabilitate pe care acest instrument de management îl poate genera la nivelul managementului din cadrul administrației publice centrale. Implementarea acestui instrument nu a fost derulată în colaborare cu Ministerul Finanțelor, principalele motive putând fi asociate cu:

7 Legea nr. 8 din 22 noiembrie 1972 cu privire la dezvoltarea economico-socială, planificată a României este o expresie a abordării de tip socialist în planificarea strategică. Aceasta orienta activitatea guvernului în funcție de planurile cincinale care impuneau utilizarea indicatorilor de rezultat și de impact pentru politicile guvernamentale pentru o perioadă de 5 ani.


13

Dificultatea în gestionarea bugetelor locale generată de implementarea bugetării pe bază de programe ca mod de organizare a bugetului de stat – după cum se va putea observa din analiza realizată în cea de-a doua parte a acestui capitol, procesul de descentralizare administrativă nu a fost însoțit de un proces de descentralizare financiară, fapt care, fiind coroborat cu lipsa de capacitate reală a administrației publice locale, conduce la o dependență a veniturilor UAT-urilor de bugetul de stat. Planificarea strategică/ bugetarea pe bază de programe impune o abordare orientată către rezultate care trebuie să se regăsească la nivelul fiecărei instituții a administrației publice locale astfel încât centralizarea datelor, monitorizarea și evaluarea execuției bugetului să fie posibile. Fără acestea, implementarea abordării la nivel central de acest tip rămâne fără efect dacă nu este însoțită de clarificarea prealabilă a etapelor corespunzătoare procesului de descentralizare administrativă și financiară. Acest proces este încă în desfășurare și, probabil, va fi dublat în perioada următoare de cel de reorganizare admnistrativ-teritorială;

Lipsa unui cadru formal de monitorizare și control. Bugetarea pe bază de programe propune o modalitate de cheltuire a fondurilor publice care permite corelarea directă cu evoluțiile unor indicatori de performanță, conform unor obiective asumate. Modul de alocare a fondurilor, în conformitate cu programele bugetare, oferă posibilitatea corelării cheltuielilor (indiferent dacă este vorba de cheltuieli de capital, resurse umane sau investiții) cu rezultate măsurabile. Pentru a putea opera această corelare este necesar a stabili un cadru de monitorizare și evaluare a acestor programe bugetare pe baza unor indicatori de performanță specifici. Acest sistem nu există în acest moment niciunde în cadrul administrației publice locale sau centrale din România;

Inexistența unui mecanism de gestionare a politicilor ”transversale” – programele bugetare pot conține direcții de acțiune care fac parte din domenii gestionate de instituții diferite ale administrației publice centrale. Pentru aceste programe, distribuția resurselor și gestionarea lor la nivelul acelor instituții s-ar putea dovedi foarte dificilă.

Dificultățile generate de consecințele asupra managementului resurselor umane. În acest moment, alocarea resurselor umane la nivelul instituțiilor administrației publice centrale și locale se realizează conform unor acte normative specifice. Condițiile de angajare, precum și rigorile impuse de cariera în funcția publică reglementată prin acte normative, nu sunt compatibile cu tipul de management impus de abordarea orientată către performanță corespunzătoare bugetării pe bază de programe. Trecerea la o abordare pe bază de performanță modifică accentul de la elementele care intră în sistem (din acestea fac parte și resursele umane) către cele care ies sub formă de impact al politicilor publice. Această modificare creează consecințe profunde în managementul resurselor umane în cadrul administrației publice centrale și locale.

Cu toatea acestea, managementul pe bază de performanță în administrația publică de la care acest instrument se revendică impune o abordare care trebuie să ia în considerare cadrul democratic al actului de guvernare, înainte de luarea în considerare a creșterii eficienței acestuia. La 8 ani de la inițierea reformelor de îmbunătățire a performanței manageriale, respectiv a capacității de formulare, coordonare și implementare a politicilor publice, datele arată un progres relativ minim, principalele elemente de noutate fiind date doar de existența unui cadru reglementat de funcționare. Analiza ex-ante a impactului politicilor publice, planificarea strategică, la fel ca toate celelalte activități conexe reprezintă pentru funcționarii publici însărcinați cu derularea lor, poate reprezenta doar o activitate birocratică inutilă. Această situație se datorează în egală măsură și impactului redus pe care opiniile exprimate de diferitele părți interesate de derularea unei politici publice îl au asupra modelării inițiativelor guvernamentale. În urma analizei se poate constata că, deși există proceduri și reglementări adoptate, acestea nu se aplică din următoarele motive: Modelul de adoptare a măsurilor de reformă – secvențialitatea implementării diferitelor măsuri de reformă nu a fost

realizată într-un mod coerent, fiind rezultatul adoptării pripite a unor modele dificil de adaptat realității administrației publice românești;

Susținere politică limitată – suportul politic pentru reforme nu a fost niciodată ferm afirmat și susținut la nivelul conducerii Guvernului, fiind mai degrabă consecința presiunilor exercitate de instituții europene și internaționale de tipul Comisiei Europene sau Băncii Mondiale;

Necorelarea diferitelor componente ale reformei – procesul de descentralizare precum și impactul politicilor guvernamentale la nivel local nu sunt ajustate cu ponderea pe care procesul de planificare trebuie să îl aibă în gestionarea resurselor bugetare. Procesul de regionalizare poate avea ca efect reducerea substanțială a rolului administrației centrale în furnizarea serviciilor publice la nivel local. Ajustarea instrumentelor manageriale prin întărirea Centrului Guvernului trebuie să se realizeze concomitent cu o reducere a rolului pe care acesta îl joacă în gestionarea politicilor publice, în special a celor cu impact major la nivelul comunităților. Un Centru al Guvernului puternic trebuie dublat de o descentralizare reală a administrației publice. Consecințele abordării defazate se poate constata prin insuccesul pe care până la această dată l-au avut inițiativele privind planificarea strategică.

Fragmentarea demersurilor de reformă se datorează și tipului și volumului de probleme de politici publice cu care se confruntă administrația publică centrală – o reevaluare a rolului și atribuțiilor administrației publice centrale este decisivă în contextul unei abordări de ”jos în sus”, în care procesul de planificare începe cu cel de descentralizare administrativă, respectiv de furnizare a serviciilor publice.

Constatările formulate mai sus privind rolul și nivelul de influență a centrului administrativ prin promovarea unor instrumente de management pot fi întărite de evoluțiile privind celelalte componente ale reformei administrației publice. Cele mai importante dintre acestea sunt cele de descentralizare, regionalizare precum și întărirea capacității de asociere de la nivel local.

14



14

Administrația publică locală Calitatea și eficiența guvernării la nivel național nu este determinată numai de inițiativele luate la nivel central ci și de genul de relații formale care se stabilesc între administrația centrală și cea locală, respectiv de performanța acesteia din urmă. Performanța la nivel local, la fel ca și la nivel central, depinde de calitatea și eficiența guvernării într-un context instituțional specific. În analiza performanței administrației publice este esențială dimensiunea teritorială, deoarece o astfel de abordare oferă o imagine asupra modului în care diferă, în funcție de bagajul cultural-istoric al diferitelor regiuni, tipul de raportare al cetățenilor la autoritățile publice, gradul de eficiență al diferitelor inițiative, implicarea societății civile în deciziile publice, dar și gradul de independență financiară față de centrul administrativ. Având în vedere aceste aspecte, în acest capitol vom analiza performanța administrației publice locală în contextul unui proces de descentralizare în desfășurare, respectiv a unor diferențe teritoriale specifice. În acest demers vom urmări următoarele paliere de cercetare: - Cadrul instituțional (reglementări, principii de funcționare, relația cu centrul administrativ); - Nivelul de reprezentare la nivel local; - Evoluția cheltuielilor la nivel local; - Ponderea veniturilor proprii din veniturile totale ale UAT; - Tipurile de asociere între diferite UAT-uri sau la nivelul comunităților locale.

Conform prevederilor Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Autoritățile administrației publice locale funcționează conform principiilor autonomiei locale, care se referă la organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care aparţin comunei, oraşului sau judeţului. Principiul administrației publice reprezintă dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a rezolva şi de a gestiona o parte importantă a problemelor comunității pe care o reprezintă. Principiul autonomiei guvernează și relațiile formale care se stabilesc între autoritățile publice centrale și cele locale. Din acest punct de vedere, poziția instituției prefectului, ca reprezentantă a autorității centrale la nivel local, față de autoritățile locale se înscrie în limitele unei relații de colaborare și nu de subordonare. Politicile guvernamentale sunt implementate la nivel local prin intermediul instituției prefectului. Descentralizarea se fundamentează pe existența unei autonomii a colectivităților locale și subliniază intenția de apropiere a furnizării serviciilor publice de cetățean. În multe dintre autoritățile publice locale, în special la nivel de comună, capacitatea de gestionare a acestor servicii se dovedește a fi deficitară din cauza fie a lipsei de pregătire a funcționarilor publici din cadrul primăriilor, fie existenței unor resurse disponibile limitate. Înainte de a prezenta implicațiile descentralizării și autonomiei locale asupra capacității administrative a administrației locale și centrale este necesar a prezenta principiul descentralizării precum și a premiselor de la care pornesc inițiativele corespunzătoare. Principiul descentralizării se fundamentează pe dreptul celor administrați, al cetățenilor, de a se asocia în vederea rezolvării unor probleme comune, fără amestecul administrației publice centrale. Gestionarea acestor probleme este mai eficientă atunci când se realizează la nivelul comunității decât dacă ar exista o autoritate de la un nivel administrativ superior care ar decide asupra tipului de soluții care trebuie adoptate. Existența unor interese comune la nivelul comunităților locale, precum și capacitatea de asociere a acestora fundamentează procesul de descentralizare. Colectivitatea locală cuprinde totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială. Dreptul la autonomie locală aparţine acestei colectivități dar nu poate fi exercitat în mod direct, ci prin reprezentanţi, adică autorităţile administraţiei publice locale. Dreptul la autonomie locală este așadar exercitat de colectivitatea locală prin consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene în numele şi interesul colectivităţii locale. Petru exercitarea acestui drept reprezentanții colectivității locale trebuie să recurgă cât mai des la consultarea membrilor comunității pe care le prezintă în ceea ce privește tipul de soluții adoptate pentru problemele comune ale comunității. Teoretic, principiile descentralizării sunt respectate de reglementările în vigoare, realitatea implementării acestor principii arată o situație diferită care impune o reformulare a măsurilor de descentralizare și organizare administrativ-teritorială, conform ritmului de dezvoltare al diferitelor unități administrativ-teritoriale. Din datele prezentate în cadrul studiului

8 poate fi semnalat faptul că aproximativ 57% din municipii au sub 50.000 de locuitori

(ponderea cea mai mare fiind în Regiunea Centru), 55% din orașe au sub 10.000 de locuitori (ponderea cea mai mare fiind în Regiunea Centru), 52% din comune au sub 3.000 de locuitori (ponderea cea mai mare fiind în Regiunea Sud Vest). Dintre acestea din urmă, la nivelul anului 2011, un număr de 12 comune au sub 500 de locuitori, iar 81 de comune au sub 1.000 de locuitori.

8 Datele au fost preluate din Analiza socio-economică a domeniului administrație publică realizată în cadrul Comitetului Consultativ Tematic Administrație și Bună Guvernanță - Grupul de lucru pentru administrație publică octombrie 2012, citate de pe site-ul Institutului Național de Statistică.


15

Numărul consilierilor locali şi judeţeni care activează în cadrul autorităților publice locale este stabilit în conformitate cu prevederile Legii nr.215/2001 a administraţiei publice locale. Activitatea autorităţilor locale este susţinută de un aparat de specialitate cu un număr minim de personal stabilit în conformitate cu prevederile Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare. În realitate există situații în care aparatul autorităților locale este disproporționat în raport cu numărul de locuitori ai unității administrativ teritoriale. În această situație se află, de exemplu, comuna Brebu Nou, judeţul Caraş-Severin, care are o populație de 108 locuitori și care, conform legii, trebuie să dețină minim 10 posturi de execuţie la nivelul administraţiei publice locale şi un număr de 10 aleşi (primar şi 9 consilieri locali), rezultând astfel că aprox. 20% din populaţie are atribuţii în funcţionarea administraţiei publice locale, fără a se lua în considerare deservirea unităţilor de învăţământ, sănătate sau asistenţă socială

9.

Această situație poate fi întâlnită și în cadrul altor unități administrativ teritoriale, mai ales în ceea ce privește gradul de reprezentare al cetățenilor. Un alt aspect important în ceea ce privește performanța administrativă este legat de profilul și ritmul cheltuielilor unităților administrației publice locale. Conform Tabelului 24.1. de mai jos se poate constata o evoluție crescătoare a acestora. În ceea ce privește cheltuielile de personal, se poate constata existența unei fluctuații în perioada 2008-2010 determinată de politicile de reducere a acestora în contextul crizei economice cu care s-a confruntat România în acea perioadă. Cu toate acestea, există la nivel național o tendință de creștere a acestor cheltuieli, în special în ceea ce privește furnizarea de bunuri și servicii respectiv cheltuielile de capital.

ANUL

Cheltuielile unităților administrativ-teritoriale

2007 2008 2009 2010 2011

TOTAL Din care:

33.982.266.777 42.210.198.056 42.074.516.431 41.207.064.453 44.003.827.690

Cheltuieli personal și bunuri și servicii din care:

18.726.085.653 24.821.868.903 24.699.191.150 22.090.925.672 20.727.949.772

Personal 11.116.375.079 15.310.487.575 16.361.578.802 13.584.318.165 11.241.503.989

Bunuri și servicii 7.609.710.574 9.511.381.328 8.337.612.348 8.506.607.507 9.486.445.783

Cheltuieli capital 6.943.232.689 7.210.464.547 6.323.474.110 6.028.043.097 8.334.480.996

Alte cheltuieli 8.312.948.435 10.177.864.606 11.051.851.171 13.088.095.684 14.941.396.922

Tabel 24.1. Cheltuielile unităților administrativ teritoriale Sursa: INS

În ceea ce privește veniturile se poate constata un trend crescător în perioada 2007-2011

10. Asigurarea veniturilor proprii din

taxe locale, chirii, redevențe etc a reprezentat o preocuparea constată a autorităților administrației publice locale. Această preocupare se regăsește și în evoluția indicatorilor în perioada menționată. Astfel în perioada 2007-2009 se înregistrează o descreștere a acestor venituri (16.98% - 2007, 14,53 – 2008, 14,04 – 2009). După această dată, se înregistrează o ușoară creștere, ajungându-se, în 2011, la 17,27% din totalul veniturilor încasate la nivelul unităților administrativ-teritoriale. În ciuda unei evoluții în general pozitive, ponderea veniturilor proprii din totalul veniturilor se dovedește insuficientă petnru asigurarea sustenabilității financiare a unităților administrativ-teritoriale în contextul transferului de competențe la nivel local. Pe fondul unei scăderi lente a veniturilor UAT, evoluția valorii cheltuielilor privind furnizarea serviciilor publice generale pe localități înregistrează o descreștere substanțială în perioada 2006-2012.

Situația privind raportul între cheltuieli și venituri este relevată și de ponderea cheltuielilor cu personalul și bunurile și serviciile din totalul veniturilor. Se poate constata faptul că autoritățile publice locale reușesc să acopere din surse proprii mai puțin de 50% din cheltuielile de bază de funcționare (33,38% în anul 2007, 25,53% în anul 2008, 24,75% în anul 2009, 31,31% în anul 2010 și 37,33% în anul 2011), fără a se lua în calcul și cheltuielile necesare exercitării competențelor exclusive și partajate transferate în cadrul procesului de descentralizare. Aceeași situație se poate constata și în cazul ponderii cheltuielilor cu investițiile din totalul cheltuielilor în perioada 2007-2010, înregistrându-se o descreștere de la 20,43% la 14,63%, anul 2011 fiind marcat de o creștere a acesteia la 18,94%. Evoluția negativă a raportului între venituri și cheltuieli la nivelul administrației publice locale atât în ceea ce privește furnizarea serviciilor publice cât și funcționarea propriu-zisă a aparatului administrativ indică lipsa unei raționalizări a alocării bugetare, corespunzătoare transferului formal de competențe la nivel local.

9 Exemplul este preluat din Analiza socio-economică a domeniului administrație publică, realizată în cadrul Comitetului Consultativ Tematic Administrație și Bună Guvernanță - Grupul de lucru pentru administrație publică - octombrie 2012. 10 Date preluate din Analiza socio-economică a domeniului administrație publică, realizată în cadrul Comitetului Consultativ Tematic Administrație și Bună Guvernanță - Grupul de lucru pentru administrație publică - octombrie 2012.

16



16

Descentralizarea, organizarea administrativ teritorială și capacitatea de asociere la nivel local

Perioada considerată cea mai prolifică din punct de vedere al măsurilor de implementare a procesului de descentralizare în România începe cu anul 2006 când a fost adoptată Legea-cadru a descentralizării. După adoptarea acestui act normativ, procesul de redimensionare continuă a raporturilor între centrul administrativ și administrația locală s-a derulat, pe de-o parte, prin realizarea și implementarea planurilor de deconcentrare/descentralizare elaborate de către diferitele ministere (constituirea serviciilor publice deconcentrate) și, pe de altă parte, cu procesul de transfer la nivel local a unora dintre atribuțiile privind furnizarea unor servici publice. Acest proces a fost totodată dublat de un proces de regionalizare început în 1999 prin constituirea Regiunilor de Dezvoltare, fără statut juridic, dar mai mult cu valoare statistică. În studiu, în capitolul alocat administrației publice locale este abordată problema descentralizării și deconcentrării serviciilor publice, reorganizării administrativ-teritoriale, respectiv a capacității de asociere la nivel local. La final, sunt prezentate principalele concluzii ale analizei, precum și un set de recomandări. Procesul de descentralizare permite colectivităţilor umane sau serviciilor publice să se autoadministreze, sub controlul statului, le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare. Principala provocare în ceea ce privește procesul de descentralizare este reprezentat de păstrarea echilibrului între descentralizare administrativă și cea financiară. Situația economică a unor UAT-uri a fost cauza asigurării cu dificulate a furnizării tuturor serviciilor descentralizate la nivelul acestora. Înainte de analiza situației procesului de descentralizării este util a identifica, comparativ, poziția României cu alte state din Uniunea Europeană. Unul dintre instrumentele care pot fi folosite în evaluarea gradului de descentralizare al unui stat este reprezentat de un indicator compozit de tipul indicelui de descentralizare

11. Acesta este un agregat al mai multor indicatori (indicele

descentralizării în sfera administrativă (12%), funcțională (25%), politică (20%) și financiară (40%), verticală (3%)). Conform valorilor

12 asociate acestui indicator, statul cel mai descentralizat este Germania cu un scor de 66, iar cel mai puțin

descentralizat Bulgaria cu un scor de 25. România se prezintă ca un stat cu un nivel al descentralizării uşor sub media UE, cu o valoare a indicelui de descentralizare 43. Acest scor este dat de valori pozitive ale indicatorilor referitori la sfera politică și funcțională (indici cu componente preponderent calitative) și valori mai scăzute pentru zona administrativă și financiară. Evoluția pozitivă a descentralizării funcționale și politice este dată, conform metodologiei aplicate în studiul amintit, de numărul de atribuții care revine unei unități administrative teritoriale. Cu cât o astfel de unitate are mai multe atribuții, cu atât scorul obținut pentru acești indicatori este mai mare. În calculul indicelui descentralizării este luat și indicile privind capacitatea financiară și administrativă. România a înregistrat următoarele valori pentru indicatorii compoziți ai indicelui descentralizării:

Valoarea indicelui Valoarea medie a indicelui la nivel European

Poziție

Administrativ (12%) 37 47 15

Funcțional (25%) din care: 43 39 11

- luarea deciziilor 30 33 15

- Implementare 90 66 2

- teritorial - - -

Politic (20%) 54 49 11

Vertical (3%) 36 43 18

Financiar (40%) din care: 40 47 21

- Calitativ 52 47 8

- Cantitativ 30 46 23

Tabel 24.2. Valori ale subindicilor descentralizării pentru România Sursa: ”From Subsidiarity to Success: The Impact of Decentralisation on Economic Growth - Part 1: Creating a Decentralisation Index”

Din analiza valorilor reiese faptul că, în ciuda unei valori a indicelui compozit rezonabilă în raport cu alte state europene, la cel mai important subindice (financiar 40%), România înregistrează o valoare scăzută și diferențe semnificative față de media europeană.

11 Concluziile prezentate sunt preluate din studiul ”From Subsidiarity to Success: The Impact of Decentralisation on Economic Growth - Part 1: Creating a Decentralisation Index”, Studiu comandat de Adunarea Regiunilor Europene (AER), Mai 2009. În cadrul acestui studiu este propusă o metodologie de agregare a indicelui descentralizării prin corelarea a altor 5 subindici: administrativă (12%), funcțională (25%), politică (20%) și financiară (40%) și verticală. Indicii privind descentralizarea administrativă și financiară sunt indici mixști (au componente atât calitative cât și cantitative), indicii referitori la descentralizarea funcțională, politică și verticală au numai componente calitative. 12 Valorile indicatorului variază de la 1 la 100, unde 100 desemnează un grad ridicat de descentralizare iar un 1 cel mai scăzut nivel de descentralizare (conform cercetării prezentate în studiul amintit în nota 15).


17

Aceeași situație se constată și în cazul subindicelui ”politic” sau ”funcționalitate”. Valoarea medie a indicelui pentru România, comparativ cu media europeană, este dată însă de valoarea compozită a tutoror indicatorilor ceea ce conduce la o poziție a României care ar putea fi considerată puțin relevantă pentru o analiză a bunei guvernanțe. Cu toate acestea, studiul menționat arată că majoritatea statelor foste communiste se situeză la sfârșitul clasamentului în ceea ce privește indicele descentralizării: Bulgaria (25), Estonia (31), Letonia (33) şi Lituania (34). În continuare este selectată din analiza indicelui descentralizării, indicatorul financiar pentru România pentru a extrage concluziile cu privire la capacitatea administrației publice locale de a gestiona serviciile publice descentralizate. Corelat cu indicii de dezvoltare economică prezentanți în studiul privind contextul macroeconomic, acest indice este relevant pentru calitate guvernării la nivel teritorial. O situație a stadiului reformei administrației publice în România este prezentată în analiza socio-economică pentru domeniul administrație public realizate de Comitetul Consultativ Tematic Administrație și Bună Guvernanță - Grupul de lucru pentru administrație publică în perioada 2007-2012. Conform acestui document procesul de descentralizare a cunoscut evoluții sectoriale diferite. Ministerele au promovat și implementat proiectele strategiilor sectoriale de descentralizare pentru competențele autorităților administrației publice locale. Acestea se încadrează în trei categorii: exclusive, partajate și delegate

13, cu distincție între autoritățile administrației publice de la nivelul comunelor, orașelor și municipiilor, respectiv de la

nivelul județului. Un aspect important relevat de acest document este reprezentat de capacitatea financiară a autorităților publice locale de a asigura furnizarea serviciilor publice exclusive sau partajate. În multe cazuri autoritățile publice locale nu pot asigura un nivel al veniturilor proprii care să permită furnizarea acestor servicii fără alocări suplimentare de la autorități publice de la niveluri administrative superioare. În acest context, veniturile proprii sunt reprezentate de: cote defalcate din impozitul pe venit, respectiv sume alocate din cotele defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale. Veniturile totale ale UAT-urilor cuprind, pe lângă veniturile proprii și următoarele categorii de venituri realocate de autoritățile centrale: sume defalcate din TVA pentru finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor şi municipiului Bucureşti, sume defalcate din TVA pentru drumuri, sume defalcate din TVA pentru echilibrarea bugetelor locale, sume defalcate din TVA pentru finanţarea Programului de dezvoltare a infrastructurii şi a bazelor sportive din spaţiul rural, subvenţii, alte venituri. Ponderea veniturilor proprii din veniturile totale este un indicator care relevă gradul de independență financiară a autorităților publice locale față de autorități de la niveluri administrative superioare (bugetul de stat). Cu cât ponderea veniturilor proprii din veniturile totale ale UAT este mai mică, cu atât mai mult premisele unei independențe financiare față de centrul administrativ sunt îndeplinite. Acest indicator oferă informații despre capacitatea administrativă de colectare a taxelor locale precum și capaitatea de guvernare proprie a UAT-urilor. Valoarea acestui indicator este relevantă atunci când este folosit în corelație cu alți indicatori cum ar fi nivelul PIB-ului sau nivelul cheltuielilor realizate la nivel de UAT. Agregarea acestor indicatori la nivel de UAT oferă o imagine a calitatea guvernării. Harta 24.2. și Harta 24.3. prezintă evoluția ponderii veniturilor proprii ale UAT-urilor, comparativ cu veniturile totale. În Harta 24.2., unde sunt prezentate pe fond cartografic datele corespunzătoare anului 2010, se poate observa existența unor diferențe teritoriale evidente. În Regiunea Nord-Est, în special în județele de graniță, dar și în Suceva, Neamț și Bacău, datele indică o pregnantă dependență de bugetul de stat a veniturilor UAT-urilor. O situație asemănătoare, dar mai puțin pregnantă la nivel de UAT, se regăsește și în Regiunea de Sud Vest (mai ales în județele Mehedinți, Dolj, Gorj, Olt și Vâlcea), Regiunea Sud Muntenia (județele Giurgiu și Teleorman), Regiunea Nord Vest – parțial (în special județele Sălaj, Maramureș, Bistrița Năsăud sau Satu Mare). Se poate observa că, în aceste zone, cele care cunosc un grad mai mare de independență financiară sunt localitățile urbane, în special zonele polilor de competitivitate (de exemplu Reșița, în Regiunea Vest, dar și Hunedoara, Oradea, Zalău, Suceava, Piatra Neamț sau Iași). Acestea cunosc o evoluție pozitivă, fără modificări semnificative a veniturilor în perioada 2010 – 2012. În perioada 2010 – 2012, evoluția raportului între aceste venituri este una pozitivă. După cum se poate observa și în Harta 24.2. independența diferitelor UAT-uri este mai crescută mai ales în regiunile din centru țării (UAT-urile din Regiunea Centru, în special cele din județele, Cluj, Sibiu și Brașov dar și Vest, în special județele Timișoara, parțial Arad și Hunedoara) unde ponderea veniturilor proprii din veniturile totale ale UAT-urilor crește. Evoluții pozitive pot fi constatate și în județele Constanța, Argeș, Prahova și Tulcea.

13 Competenţele exclusive sunt atribuite prin lege autorităţilor administraţiei publice locale de realizarea cărora acestea sunt responsabile. Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare îndeplinirii competenţelor, cu respectarea normelor, criteriilor şi standardelor stabilite de lege (de exemplu, planificarea urbană). Competențele partajate sunt cele furnizate de catre autoritatile administratiei publice locale, împreuna cu alte niveluri ale administratiei publice (județean sau central), cu o separare clara a finantarii si a puterii de decizie pentru fiecare responsabil în parte. (cum ar fi serviciile de sănătate și educație). Competențele delegate sunt competențele atribuite prin lege autoritatilor administratiei publice locale, împreuna cu resursele financiare corespunzatoare, de catre autoritatile publice centrale, pentru a le exercita în numele și în limitele stabilite de catre acestea (de ex. Evidența persoanelor). (Legea nr. 195/2006 Legea-cadru a descentralizării)

18



18

Harta 24.2. Ponderea (%) veniturilor proprii din veniturile locale la nivel de UATB, în anul 2010 Sursa: Direcția pentru Politici Fiscale și Bugetare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice


19

Harta 24.3. Ponderea (%) veniturilor proprii din veniturile locale la nivel de UATB, în anul 2012 Sursa: Direcția pentru Politici Fiscale și Bugetare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

În 2012, în continuare, zonele în care UAT-urile înregistrează ponderi scăzute ale veniturilor proprii din veniturile totale sunt cele din Regiunea Nord Vest (în special județele Maramureș și Bistriția Năsăud), Regiunea Nord-Vest (în special Botoșani, Iași, Suceava, Vaslui și, parțial, Bacău și Galați). Spre deosebire de descentralizare, care este aplicabilă ca principiu general de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale, deconcentrarea, este o modalitate de organizare a serviciilor publice teritoriale aflate în subordinea autorității centrale (ministere). Serviciul public de transport urban de călători, spre exemplu, sau cel de gospodărire comunală, sunt organizate descentralizat, fiind furnizate sub coordonarea consiliilor locale (competențe exclusive), în timp ce serviciul public de cultură sau de educație este organizat atât deconcentrat, prin inspectoratele județene, cât şi descentralizat, prin intermediul instituţiilor subordonate consiliului local (competențe partajate)

14.

Asigurarea partajată a unor competențe este determinată de lipsa resurselor necesare furnizare acestor servicii de autoritățile publice locale. Serviciile de educație și sănătate sunt furnizate partajat între autoritatea publică locală și cea centrală prin serviciile deconcentrate

15.

Rezultatele procesului de descentralizare precum și gradul de acoperire teritorială a furnizării de servicii deconcentrate au întâmpinat dificultăți semnificative datorită nivelului diferit de dezvoltare al unităților administrativ-teritoriale. Pentru acele unități administrativ teritoriale care cunosc o dezvoltare socio-econiomică înfloritoare procesul de descentralizare a avut un impact pozitiv asupra tendințelor viitoare de dezvoltare. Astfel, în unele cazuri, unitățile administrativ teritoriale de tipul municipiilor reședințe de județ sau chiar alte municipii din cadrul județelor au dobândit un rol socioeconomic mai mare decât întregul județ. Nu același lucru se poate constata în cazul unităților administrativ-teritoriale, în special în mediul rural, pentru care descentralizarea administrativă, respectiv financiară a condus la imposibilitatea finanțării activității autorităților locale, respectiv a serviciilor furnizate de acestea. Pentru acestea descentralizarea a avut un impact socioeconomic negativ.

14 În momentul realizării acestui studiu un draft al unei inițiative de alocare suplimentară de competențe la nivel local se afla în dezbatere parlamentară. Conform acestui draft o serie de competențe suplimentare urmează a intra în atribuțiile autorităților publice locale. 15

O analiză a gradului de acoperire a furnizării serviciilor publice de sănătate și educație este realizată în Studiul 5.

20



20

Principalele probleme cu care se confruntă procesul de descentralizare/ deconcentrate pot fi rezumate astfel: - Capacitatea scăzută a unor UAT-uri (în special în zona de Nord-Est, Sud și Nord-Vest precum și, în general, în mediul rural) de a

furniza serviciile publice realocate conform procesului de descentralizare (este vorba nu numai de capacitate financiară, dar și de resurse umane). UAT-urile în care ponderea veniturilor proprii din veniturile totale, precum și cele în care volumul cheltuielor a crescut sunt cele mai vulnerabile din punctul de vedere al asigurării condițiilor de furnizare a serviciilor publice către comunitățile locale.

- Capacitatea scăzută a UAT-urilor justifică creșterea implicației autorităților centrale în furnizarea serviciilor la nivel local ceea ce conduce la apariția unor suprapuneri între diferite autorități ale administrației publice centrale și locale în ceea ce privește competențele privind furnizarea unor servicii publice.

- Calitatea scăzută a serviciilor publice – aceasta este o problemă generală determinată de inexistența unui sistem de monitorizare și evaluare a modului de furnizare a serviciilor publice (în programarea 20007-2012, numărul proiectelor care au avut ca obiectiv stabilirea standardelor privind calitatea serviciilor publice a fost foarte scăzut).

După cum se poate observa din datele prezentate, există un cerc vicios al procesului de descentralizare. Asigurarea unei calități crescute a serviciilor publice nu poate fi realizată fără un nivel ridicat de dezvoltare al UAT-urilor. Nivelul de dezvolare este determinat de gradul de autonomie față de autoritatea centrală. Gradul de independență financiară față de centrul administrativ condiționează capacitatea de furnizare autonomă a serviciilor publice la nivel local. Ieșirea din acest cerc vicios poate fi dată de un alt aspect legat de cadrul instituțional al administrației publice: organizarea administrativ-teritorială. Reorganizarea administrativ teritorială În România, la fel ca în majoritatea statelor din Europa Centrală și de Est, se poate constata existența unui fenomen de fragmentare administrativ-teritorială dovedit prin numărul ridicat de unități administrativ-teritoriale– comune, orașe, municipii în raport cu dimensiunile teritoriului. În România sunt 2.861 de comune si 320 de orașe, dintre care 103 sunt municipii. Populația rurală reprezintă 45% din populația României

16.

Din punctul de vedere al creșterii calității actului de guvernare, procesul de decentralizare trebuie însoțit de un proces de reorganizare administrativ-teritorială. Apropierea prin descentralizare a furnizării serviciilor publice de cetățeni este condiționată de identificarea atrbuțiilor și nivelurilor administrative de furnizare a acestora. La momentul elaborării acestui studiu, exista un draft de lege prinvind continuarea procesului de descentralizare prin realocarea unor servicii publice în competența administrației publice locale. Din analiza realizată mai sus reiese faptul că succesul unui astfel de demers nu poate fi obținut fără o realocare a resurselor de la centru către local, concomitent cu o redimensionare a relaților între nivelurile administrative. În timp ce prima poate fi realizată prin modificări normative, cea de-a doua necesită un demers mai amplu și de profunzime care poate fi inițiat prin modificarea Constituției. Motivele care conduc la necesitatea unui demers de reorganizare administrativ-teritorială din punctul de vedere al unei bune guvernări sunt următoarele: Asigurarea unui nivelul de reprezentare echilibrat la nivel teritorial: În România, comunele au o populație cuprinsă aproximativ între 2000 și 5000 de locuitori. În această situație se află aproximativ 2000 de comune. Acestea au în medie, conform Legii 215/2004, 12 consilieri locali. Un oraș cu o populație între 5000 și 20000 de locuitori are în medie 16 consilieri. Luând în considerare ponderea populației care locuiește în mediul rural este de 45% se poate constata că aceasta este reprezentată de peste 34.000 consilieri locali, în timp ce restul de 55% este reprezentată de aproximativ 5000 de consilieri locali. Un proces de reorganizare administrativ teritorială trebuie să propună criteriul echitabilității pentru identificarea unui mecanism de reprezentare la nivelul noilor unități administrativ-teritoriale. Costurile de funcționare a administrației publice locale: Pe lângă reprezentativitatea disproporționată, un criteriu important este reprezentat de costuri. Acestea se dovedesc semnificative în ce privește furnizarea de servicii publice, în special la nivelul localităților cu un număr scăzut de locuitori, dar și cele determinate de funcționarea aparatului administrativ corespunzător. Costurile ridicate ale furnizării serviciilor publice, impun autorităților locale adoptarea unui management care să conducă la identificarea de modalități de asigurare a resurselor proprii. Din analiza realizată mai sus reiese existența unei disproporții la nivel teritorial în ce privește potențialul de asigurare din venituri proprii a furnizării serviciilor publice care intră în competența autorităților publice locale. De asemenea, reorganizarea administrativ-teritorială trebuie să țină cont de criteriul costurilor de funcționare ale aparatelor administrative. Acest criteriu poate fi utilizat și pentru a iniția un proces de comasare a localităților

17 (vezi Figura 24.2.). Acest proces

constă în fuzionarea administrativă a unor localități18

. 16 Studiul 15 ”Rețeaua de localități după rang și importanță” în mod special, dar și Studiul 23 ”Zone cu specific geografic”, respectiv Studiul 19 ”Noile legături urban rural și dezvoltarea locală”, prezintă evoluția numărului de localități precum și distribuția urban rural a acestora. Una dintre concluziile acestui studiu se referă la necesitatea adecvării distribuției administrative urban-rural la evoluția rețelei de localități. 17 În același Studiu 15 sunt prezentate unele cazuri de localități pe cale de dispariție sau cu un număr foarte redus de localități. În aceste localități funcționarea autorităților publice locale devine extrem de dificil de menținut datorită disproporției între populația deservită și dimensiunile aparatului adminisitrativ. Această tendință se regăsește la nivelul întregului teritoriu, situația putând fi îmbunătățită prin identificarea unui model adecvat de comasare a localităților. Spre comparație, în Studiul 15 este oferit drept exemplu Polonia care, cu o suprafață și populație mai numeroasă decât a României, are un număr de localități mai mic. 18 O expunere a motivelor care susțin un demers de comasare a localităților poate fi consultată în ”Disparități sociale în dezvoltarea și în politica regională din România”, Dumitru Sandu Universitatea București, Facultatea de Sociologie și Asistență Socială, Studiu elaborat în cadrul proiectului Dezvoltarea capitalului comunitar din România, CNCSIS-ID 2068.


21

Figura 24.2. Evoluția numărului de municipii, orașe și comune în România Sursa: INSSE

Compatibilități cultural istorice: Coeziunea socială a noilor unități administrativ-teritoriale este determinată de existența unor elemente cultural-istorice comune la nivelul diferitelor comunități locale. Selectarea modelului de reorganizare administrativ-teritorială

19 trebuie să țină cont de particularitățile cultural-istorice ale populației aflată pe un anume teritoriu. Eficiența

guvernării, nivelul de participare a cetățenilor la actul guvernării depinde de gradul de coeziune socială care susține un sistem local de guvernanță funcțional. În studiile 16, 19 și 23 sunt prezentate condițiile pe care un demers de reorganizare administrativ-teritorială, care include și un proces de regionalizare, ar trebui să le îndeplinească pentru a fi asigurată coeziunea socială a noilor unități administrativ teritoriale. Condiții pentru creștere economică: Un alt criteriu important este legat de evoluțiile economice ale diferitelor zone teritoriale. În Studiul 19, privind noile noile legături urban-rural, este evidențiată dezvoltarea zonelor metropolitane care includ și unele unități administrativ teritoriale asimilate zonei rurale dar care au un statut special datorită proximității de orașelor mari. Aceste localități cunosc o dezvoltare socio-economică specială și ar putea fi incluse în aria de intervenție a administrațiilor orașelor de care aparțin din punct de vedere economic. Includerea acestor unități administrativ teritoriale în mediul urban ar crește procentul de urbanizare la nivel teritorial și ar permite o dezvoltare corespunzătoare a acestor zone

20.

Indiferent de deciziile privind tipul de organizare administrativ-teritorială adoptat în perioada vizată de SDTR, un aspect definitioriu privind coeziunea socială la nivel teritorial este dată de capacitatea de asociere la nivel local.

Capacitatea de asociere la nivel local

Nivelul de dezvoltare socio-economică al comunităților depinde de capacitatea de asociere a acestora. Gradul de asociere este relevant pentru a identifica disponibilitatea de a rezolva în comun problemele acestor comunități. Capacitatea de asociere la nivel local se referă, pe de-o parte, la capacitatea indivizilor unei comunități de a se asocia, independent de influența autorităților publice în vederea rezolvării unor probleme comune. În această categorie pot intra diferitele tipuri de asociații profesionale sau grupuri de interes local care au rol activ în relația cu autoritățile administrației publice. Un exemplu sunt diferitele consilii cetățenești active în special în mediul urban din zona centrală sau de Nord-Vest a țării. Aceste asociații au un rol important în asigurarea respectării principiilor guvernanței legate de transparența guvernării la nivel local. Ele sunt consultate frecvent în procesul de luare a deciziilor la nivel local, fiind expresia unei culturi civice tradiționale existente la nivelul comunității. În aceeași categorie pot intra și asociațiile care au obiective de natură economică, dar a căror funcționare se bazează pe criterii tradițional-istorice. Studiul 19 prezintă câteva dintre aceste tipuri de asociere ca fiind ”grupările teritoriale tradiționale”, respectiv ”ocupările tradiționale teritoriale”. Aceste tipuri de asocieri pe criterii profesionale tradițional-istorice ar putea fi polarizatori ai dezvoltării locale. Pe lângă aceste tipuri de asocieri, s-a considerat potrivită distingerea unui alt tip care are un caracter formal și care a reprezentat rezultatul formulării unui cadru de asociere impus de administrația centrală. În această categorie intră inițiativele din programul LEADER de tipul grupurilor de acțiune locală (GAL), respectiv asociațiile de dezvoltare intercomunitară (ADI).

19 O prezentare a evoluției organizării administrativ teritoriale a României, precum și un model de optimizare a acesteia sunt prezentate în ”Organizarea administrativ teritorială a României. Evoluție. Propunere de optimizare.”, Radu Săgeată, 2013, www.geopolitic.ro . O analiză extinsă poate fi consultată în ”Deciziile politico-administrative și organizarea teritoriului”, Radu Săgeată, Ed. Top Form, București 2006. 20 Acest aspect este relevat și în studiul Băncii Mondiale (Banca Modială, MDRAP, MAE, Orașe competitive. Remodelarea economiei geografice a României, 2013 ) amintit și în studiul menționat.

22



22

Aceste tipuri de asocieri sunt realizate pe criterii economice și au avut ca scop formalizarea unor presupuse legături socio-culturale prealabile între comunitățile reprezentate de unitățile administrativ-teritoriale care le formează. Aceste asocieri nu s-au format spontan ca cele din prima categorie, fiind monitorizate central, existând chiar o listă a acestora aprobată la nivelul administrației publice centrale

21.

Din analiza realizată în cadrul studiului reiese faptul că tendințele de asociere formală la nivelul unităților administrativ teritorială prin GAL-uri se regăsesc preponderent în zona de Nord Est, Est și Sud Sud-Vest. Tot aceste zone se confruntă cu probleme economice, iar unitățile administrativ teritoriale din aceste zone fiind și cele care înregistrează ponderile cele mai scăzute între veniturile proprii și veniturile totale, având dificultăți în asigurarea resurselor pentru furnizarea serviciilor publice care intră în competența lor. Cu toate că distribuția teritorială a asocierilor prin GAL-uri arată un nivel mai ridicat în zonele menționate, aceasta nu coincide cu valoarea indicatorului privind calitatea guvernării (indice format și prin luarea în considerare a capacității de asociere) pentru aceste zone. Fiind preponderent formate între unități administrativ teritoriale în cadrul propus de centrul administrativ, ele nu reprezintă de cele mai multe ori rezultatul unei tendințe de asociere pe criterii cultural-istorice, ci expresia unei dependențe cronice de administrația centrală. Situația precară a raportului între venituri și cheltuieli la nivelul administrației publice locale, nivelul și distribuția teritorială pe UAT-uri a arieratelor sunt în bună măsură efecte ale procesului de descentralizare și deconcentrare. Efectele negative sunt legate preponderent de disponibilitatea redusă a resurselor, în contextul derulării procesului de trecere de la un sistem administrativ centralizat la unul orientat către o mai mare autonomie a unităților administrativ-teritoriale. Efectele pozitive se regăsesc la nivel local, prin îmbunătățirea condițiilor necesare unei creșteri economice a diferitelor comunități, respectiv apropierea de cetățeni a serviciilor publice furnizate. Aceste aspecte pozitive se referă însă la un stadiu în continuare incipient al derulării reformei administrației publice. Dezvoltarea ulterioară a acestei reforme necesită adoptarea unei abordări care ia mai mult în considerare principiile guvernanței multinivel amintită la începutul acestei analize. Principiile acesteia sunt: transparența, responsabilitatea, participarea, eficiența și subsidiaritatea. Ele reprezintă garanția democrației, consacrând necesitatea parteneriatului în procesul decizional între actorii locali/regionali și autoritățile centrale la derularea programelor de dezvoltare, precum și eficiența și eficacitatea alocării fondurilor publice realizată în limitele impuse de aceste principii. Mecanismul guvernanței multinivel se caracterizează prin: - Inexistența unei ierarhii între diferitele niveluri de guvernanță (național, regional, local) – aranjamentele instituționale

specifice unui sistem administrativ descentralizat nu sunt încă pe deplin funcționale, existând o mentalitate de centru administrativ;

- Deciziile de politici publice nu sunt luate în cadrul unui mecanism de impunere de la nivel supra național la nivel național, regional și local ci pe baza unei abordări parteneriale specifice;

- Existența unei dispersii a autorității pe diferite niveluri de competență (național, regional, local).

Luând în considerare aceste principii, funcțiile și atribuțiile administrației publice centrale și locale, precum și celelalte aspecte legate de capacitatea administrației publice pot fi analizate în funcție de performanța transferului de competențe de la nivel național la cel supranațional, respectiv subnațional. Prin aceste transferuri are loc o redimensionare a politicilor, în sensul apropierii lor de beneficiarii acestora, cetățenii. Dezvoltarea exclusiv pe verticală a relațiilor între centrul administrativ și cel local determină o centralizare a resurselor, respectiv o creștere a discrepanțelor de dezvoltare între diferitele zone ale țării. Asigurarea unui echilibru în dezvoltare prin intermediul parteneriatului între diferitele niveluri de guvernanță poate reprezenta unul dintre obiectivele de reformă a statului.

În România, procesul de descentralizare nu a fost însoțit de unul de reorganizare administrativ-teritorială, fapt care a creat anumite sincope în derularea relațiilor formale între centrul administrativ și administrația locală. Aceste sincope se regăsesc nu numai la nivelul funcției prefectului și a statutului ambiguu al acesteia, dar și în ceea ce privește relația între administrația publică locală și centrul administrativ. Inexistența unui nivel intermediar între nivelul județean și cel național a constituit una dintre premisele unei fragmentări administrative semnificative, cu efecte directe asupra gradului de dezvoltare a diferitelor zone geografice. Existența regiunilor asigură un nivel intermediar între cel local și cel național, care ar putea să faciliteze dispersia puterii între nivelurile administrative superioare. Modul în care se realizează această realocare de competențe și atribuții de la nivel național la nivel local, dar și de la nivel național, reprezintă cheia unei dezvoltări teritoriale armonioase. În România, procesul de descentralizare nu a fost însoțit de unul de regionalizare. Numărul și distribuția teritorială a județelor nu permit considerare acestui nivel de guvernanță județeană ca fiind unul adecvat dezvoltării regionale amintite. Cu valoare statistică și fără a avea personalitate juridică, respectiv instituții separate de luare a deciziilor, regiunile din România au fost înființate fără a exista o analiză prealabilă temeinică a condițiilor teritoriale care trebuie îndeplinite de acestea. Unul dintre motivele unui demers de descentralizare dovedit destul de anevoios se datorează și acestei fragmentări administrative.

21 Mecanismul de aprobare este prezentat pe larg în studiul 19.


23

Funcția publică Spre deosebire de temele legate de evoluția administrației publice centrale și locale analizate până acum, în următoarele capitole vor fi analizate mai multe teme transversale: funcția publică, funcția de administrator public, transparența în administrația publică și absorbția fondurilor europene. Datele prezentate pentru aceste capitole oferă o imagine a capacității, respectiv a unui exemplu de performanță în gestionarea unor proiecte specifice în cadrul administrației publice la toate nivelurile. Una dintre componentele capacității administrative este reprezentată de nivelul de pregătire, performanța și profilul resurselor umane. Aceste elemente contribuie la nivelul de performanță al autorităților publice centrale și locale. În cele ce urmează vom prezenta o serie de date referitoare la distribuția în funcție de diferite tipuri de unități administrativ-teritoriale (urban-rural) a funcționarilor publici

22.

Statutul funcției publice este reglementat prin Legea nr.188 din 1999 republicată, cu modificările și completările ulterioare. Până la data realizării acestui studiu, au fost promovate și alte diferite acte normative care reglementează aspecte legate de salarizarea, formarea și recrutarea funcționarilor publici. Începând cu 2008, au fost inițiate o serie de măsuri care au vizat reducerea costurilor concomitent cu creșterea eficienței activităților desfășurate în cadrul administrației publice. Aceste măsuri au vizat aspecte legate atât de reorganizarea unor instituții publice din cadrul administrației centrale, cu impact asupra numărului de angajați, cât și asupra bugetelor alocate în cadrul acestor insituții pentru asigurarea salarizării sau a pregătirii funcționarilor publici. Un demers important este reprezentat de inițierea unui program de pregătire a viitorilor manageri publici, derulat în cadrul INA (inițiativa s-a derulat înainte de trecerea acestei instituții în subordinea ANFP) dupa modelul Young Profesional Scheme

23.

Reducerile de personal din ultima perioadă care au generat supraîncărcarea unor funcții publice nu au fost însoțite de modificări de structură a administrației publice, astfel încât volumul activităților corespunzătoare acestor funcții să fie redus corespunzător. Această situație, generată de măsuri necesare în contextul economic-financiar precar din momentul inițierii lor, este o dovadă a necesității tratării reformei administrative într-o manieră integrată. Măsuri de reducere a personalului din cadrul administrației publice, primele de asemenea anvergură după 1990, deși necesare, nu au fost coroborate cu măsuri corespunzătoare de eficientizare a activității administrației publice, de reducere a birocrației, de simplificare a unor proceduri administrative sau de externalizare sistematică a unor servicii. Aceste aspecte au fost semnalate și în rapoartele elaborate de experții Băncii Mondiale

24 al căror punct de vedere completează

această concluzie cu o constatare legată de modul în care au fost realizate reducerile de personal. Astfel, autorii rapoartelor semnalează faptul că reducerile de personal au fost realizate haotic, fără a se ține cont de eficiența instituțiilor în care acestea au fost operate. Același raport face referiri și la soluțiiile legate de sistemul de salarizare. Salarizarea funcționarilor publici a fost, de-a lungul ultimilor ani, subiect a numeroase misiuni de consultanță din partea diverselor organisme internaționale de tipul Băncii Mondiale care au semnalat necesitatea implementării unui sistem de salarizare bazat pe indicatori de performanță a activităților funcționarilor publici. Din analiza datelor disponibile privind măsurile de modernizare a funcției publice pot fi identificate următoarele probleme: Nivel scăzut de atractivitate pentru angajarea în cadrul administrației publice (număr redus de noi funcționari publici); Inexistența unui sistem de evaluare a funcționarilor publici pe bază de performanță stabilit în funcție de un set de

indicatori de performanță corelat cu obiectivele de dezvoltare ale instituțiilor publice; Lipsa unui sistem de salarizare a funcționarilor publici pe bază de performanță; Disproporție între numărul funcțiilor publice pentru aparatul central al administrației publice, comparativ cu cel teritorial

și local.

Administratorul public La nivelul administrației publice locale, o măsură care poate fi asociată inițiativei de creștere a profesionalizării administrației publice la nivelul de conducere a autorităților administrației publice locale este reprezentată de introducerea poziției administratorului public. Conform Legii 215/2001 cu modificările ulterioare, la nivelul comunelor și orașelor, primarul poate propune consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public. Numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se face de primar, pe baza unor criterii, proceduri şi atribuţii specifice, aprobate de consiliul local.

22

În cadrul diferitelor instituții ale administrației publice sunt încadrați nu numai funcționari publici dar și alte tipuri de angajați cum ar fi persoanlul contractual. Dintre aceștia am ales sa analizăm numai situația funcționarilor publici datorită faptului că aceștia formează principalul corp de angajați în administrația publică. 23 După câțiva ani de la inițiere acest program a fost suspendat. 24 Este vorba de analizele funcționale realizate de experți ai Băncii Mondiale la nivelul administrației publice centrale. Aceste rapoarte pot fi consultate pe pagina de web a Secretariatului General al Guvernului. www.sgg.ro

24



24

Numirea în funcţie se face pe bază de concurs. Administratorul public poate îndeplini, în baza unui contract de management, încheiat în acest sens cu primarul, atribuţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. Primarul poate delega către administratorul public, în condiţiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. Această măsură a avut menirea de asigura un grad ridicat de profesionalizare a administrației publice locale. Din păcate însă, funcția de administrator public a fost de cele mai mult asimilată unei funcții politice, neatingându-și scopul pentru care a fost concepută.

Transparența în administrația publică – e-guvernare După cum am arătat la începutul acestui capitol, indicatorul privind calitatea guvernării ia în considerare și nivelul de participare al cetățenilor la actul guvernării. Această participare este diferită la nivel teritorial. Cele mai active comunități din punctul de vedere al participării la decizia de politici publice inițiate de autoritățile publice locale se situează în Centrul și parțial în Vestul și Nord Vestul țării. În special în mediul urban din aceste regiuni există o tradiție a participării civice la actul decizional prin intermediul diverselor tipuri de asocieri civice tradiționale. Acestea se dovedesc a fi aproape inexistente în celelate zone ale țări, în special în zonele rurale sau în orașele mici. Prezența unei puternice societăți civile poate fi întâlnită în special în marile centre urbane. Din punctul de vedere al accesului la procesul de luare a deciziilor, este necesar a acorda o atenție specială gradului de utilizare a instrumentelor de tip e-guvernare. Conceptul de e-government oferă un suport tehnic util asigurării transparenței în formularea politicilor publice, dar și pentru creșterea eficienței furnizării serviciilor publice. În cadrul studiului se semnalează gradul de utilizare a instrumentelor de tip e-guvernare. Cel puțin la acest capitol al calității guvernării nu ne aflăm pe ultimul loc în Europa iar, dacă urmărim evoluția acestui indicator în anii 2010 și 2011, observăm tendința pozitivă de dezvoltare a acestuia. Utilizarea redusă a instrumentelor de tip e-government arată fie o încredere scăzută a utilizatorilor în folosirea acestor instrumente, fie o calitate redusă a site-urilor. Utilizarea mediului online ca modalitate de comunicare și de deservire a cetățenilor trebuie însoțită de o adaptare a procedurilor în sensul simplificării lor și corelării cu cerințele unei aplicări prin intermediul internetului a acestora. Se constată o disociere a activităților care pot genera o convergență calitativă a politicilor publice și reglementărilor din punctul de vedere al transparenței. Cu toate că a fost adoptată procedura de dezbatere/ consultare publică a actelor normative, procesul este mai degrabă formal, din cauza că aceste consultări publice se realizează de cele mai multe ori doar ca îndeplinire a unei prevederi legale și nu ca parte a unei cutume administrative generate de solicitările din partea societății civile. Pentru a putea avea un proces consistent de realizare a reglementării și a îmbunătăți calitatea actelor normative, procesele de fundamentare a impactului sunt esențiale pentru a crește nivelul de transparență al administrației publice centrale și locale.

Absorbția fondurilor structurale și de coeziune Performanța administrației publice poate fi evaluată și în funcție de capacitatea de a atrage și gestiona proiecte finanțate din fonduri structurale. Conform raportului guvernamental privind Absorbția Fondurilor Structurale 2013, până în iunie 2012 numărul total al proiectelor depuse pentru finanţare în cadrul celor 7 programe operaționale a fost de 33.453, în valoare de 57,8 mld. Euro, din care 36,3 mld. Euro finanţare nerambursabilă, depăşind cu 89% alocarea pentru perioada 2007-2013. Din analiza realizată în cadrul studiului, reiese existența, la nivel teritorial, a unei diferențe între capacitatea de absorbție a fondurilor europene. Distribuția acestui indicator la nivel teritorial este aproape identică cu cea a ponderii veniturilor proprii din venituri totale la nivel de UAT. Astfel se constată o performanță mai crescută în partea Centrală și de Vest a țării, comparatv cu celelalte zone.

Inițiativele prezentate se referă la eforturile administrației publice centrale și locale de a găsi calea cea mai potrivită pentru asigurarea unui nivel ridicat de transparență în procesul de formulare a politicilor publice. Calitatea acestui proces reflectă gradul de deschidere al administrației publice precum și capacitatea acesteia de a formula și gestiona politici publice. Aceasta reprezintă una dintre cele mai importante funcții ale administrației publice centrale și locale. Guvernanța multinivel amintită la începutul acestei analize impune nu atât un grad de transparență semnificativ, dar și un regim al colaborării între diverse niveluri de guvernanță. Un sistem de formulare a politicilor publice centralizat, fără o deschidere spre cooperare, nu permite o evoluție a administrației publice care să contribuie la asigurarea condițiilor pentru o dezvoltare socio-economică la nivelul întregului teritoriu al României. În acest subcapitol au fost prezentate principalele funcții și atribuții ale administrației publice centrale și locale, accentuându-se capacitatea acestora de a parcurge procesul politicilor publice într-un mod fundamentat și transparent. Ca instrument important în asigurarea acestei transparențe gradul de utilizare a e-guvernării reprezintă unul din elemente cele mai importante pentru creșterea eficienței serviciilor publice, respectiv asigurarea transparenței furnizării acestora.


25

V.3. Tendinţe de evoluţie

Administrația centrală

Încercări repetate de organizare a procesului de formulare a politicilor publice – se constată existența cadrului insituțional (proceduri, reglementări) care organizează procesul de formulare a politicilor publice la nivel central, dar o aplicare nesatisfăcătoare a acestora; în următoarea perioadă, datorită recalibrărilor funcțiilor administrației publice centrale ca rezultat al procesului de descentralizare, deconcentrare și regionalizare, funcția de elaborare a politicilor publice la nivel central cu impact național se va intensifica, administrația publică centrală urmând a fi preponderent orientată către elaborarea de politici naționale, implementarea urmând a fi realizată prin intermediul autorităților constituite la nivel regional respectiv local.

Administrația locală Creșterea importanței și influenței administrației publice locale asupra deciziilor de politici publice luate la nivelul

administrației publice centrale; pe fondul eforturilor de descentralizare a serviciilor publice, dar și ca urmare a distribuției coordonării serviciilor deconcentrate la diferite niveluri administrative va conduce la o creștere a importanței administrației publice locale. Se impune o creștere substanțială a capacității administrative de la diferite niveluri administrative astfel încât să fie posibilă gestionarea eficientă a politicilor publice locale.

Capacitatea administrativă

Tendință de îmbătrînire a corpului funcționarilor publici (tendință de scădere a noilor angajați);

Tendință de supradimensionare a administrației centrale (raport disproporționat între numărul funcționarilor publici de la nivel central și cel de la nivel local) contrar măsurilor de descentralizare.

V.4. Priorităţi de dezvoltare

Reevaluarea raportului între administrația publică centrală și cea locală, respectiv regională în conformitate cu principiile guvernanței multinivel.

Creșterea capacității administrației publice centrale și locale în ceea ce privește formularea de politici publice (analiza de impact, elaborarea de strategii, creșterea calității furnizării serviciilor publice la nivel local, profesionalizarea administrației publice)

Introducerea managementului pe bază de performanță (planificarea strategică – la nivel central și local - și corelarea cu planficiarea strategică teritorială, utilizarea indicatorilor de performanță pentru activitatea administrației, introducerea managementului pe bază de contract la nivelul instituțiilor administrației publice de la nivel central și local);

Transparentizarea administrației publice prin dezvoltarea unor sisteme de monitorizare si evaluare pentru instituțiile administrației publice la nivel central și local (e-government);

Introducerea instrumentelor de asigurare și control a performanței administrative (reducerea poverilor administrative, indicatori de performanța pentru serviciile administrației publice centrale și locale).

V.5. Viziune și obiective strategice

O viziune strategică asupra direcției de dezvoltare a administrației publice este legată de necesitatea inițierii unor reforme fundamentale care să țină cont de specificul administrației publice locale și centrale, precum și de ritmul de dezvoltare al societății românești. Un aspect important relevat în cadrul acestui studiu este legat de diferențele semnificative în ceea ce privește gradul de performanță al diferitelor unități administrativ teritoriale. Recalibrarea distribuției la nivel teritorial a influenței centrului administrativ asupra performanței autorităților locale se impune ca măsură de asigurarea a cadrului necesar dezvoltării socio-economice a diferitelor comunități locale. Viziunea asupra domeniului propusă în acest studiu este următoarea: ”O Românie bine guvernată la toate nivelurile administrative în funcție de nevoile de dezvoltare”.

V.6. Obiective strategice, programe și proiecte

V.6.1. Obiective naţionale şi programe asociate acestora ON24.1. Creșterea performanței personalului din administrația publică și corelarea cu sistemul de salarizare; Programe asociate obiectivului național ON 24.1. - Programe de dezvoltare a unor baze de date privind calitatea guvernării la nivel local; - Programe de elaborare a standrdelor de performanță pentru administrația publică centrală și locală.

ON24.2. Întărirea funcțiilor de control și monitorizare la nivel central; ON24.3. Definirea clară a responsabilităților pe diferite niveluri de guvernanță (național, județean, local) în ceea ce privește planificarea spațială și coordonarea politicilor privind dezvoltarea teritorială;

26



26

ON24.4. Îmbunătățirea sistemului de formulare a politicilor publice la nivel central și local în vederea asigurării cadrului necesar implementării și monitorizării politicilor de dezvoltare teritorială (inițierea unor politici privind mai buna reglementare și planificarea strategică a politicilor publice).

Programe asociate obiectivelor naționale 24.2, 24.3, 24.4. - Inițiative legislative de stabilire a atribuțiilor și funcțiilor pe fiecare nivel administrativ; - Dezvoltarea de programe pilot de introducere a indicatorilor de performanță la nivelul administrației publice locale; - Derularea de programe pilot de monitorizare a unor programe de politici publice inițiate la nivel central în vederea

testării capacității de monitorizare a intervențiilor publice inițiate la nivel central; - Programe de realizare a standardelor de cost pentru serviciile publice furnizate de administrația publică locală,

județeană și centrală.


27

Anexă. Cuprinsul Raportului final

I. Informaţii generale I.1. Numărul şi denumirea domeniului/studiului I.2. Tipul raportului (iniţial, intermediar, final) I.3. Lista autorilor, colaboratorilor I.4. Lista consultanţilor de specialitate I.5. Cuprinsul studiului I.6. Lista hărţilor şi cartogramelor I.7. Lista tabelelor şi graficelor I.8. Anexe

II. Metodologie II.1. Scopul studiului şi relevanţa pentru SDTR

II.2. Contextul european şi românesc II.2.1. Contextul european şi documentele de referinţă II.2.2. Contextul local al planificării strategice şi documente de referinţă II.3. Problematică şi obiective specifice II.3.1. Problematică şi întrebări de cercetare II.3.2. Obiective specifice II.4. Ipoteze şi metode de cercetare II.4.1. Ipoteze de cercetare II.4.2. Nivelul şi tipul analizelor II.4.3. Indicatori şi indici II.4.4. Reprezentări cartografice II.5. Bibliografie şi surse II.5.1. Studii şi publicaţii II.5.2. Surse legislative, directive, convenţii, recomandări II.5.3. Strategii II.5.4. Date statistice II.5.5. Date cartografice II.6. Glosar de termeni III. Analiză şi recomandări III.1. Analiza-diagnostic a situaţiei III.1.1. Administrația publică centrală III.1.1.a. Formularea politicilor publice la nivel central și transparentizarea administrației publice III.1.1.b. Coordonarea politicilor publice și planificarea III.1.2. Administrația publică locală III.1.2.a. Descentralizarea, organizarea administrativ teritorială și capacitatea de asociere la nivel local III.1.2.b. Reorganizarea administrativ teritorială III.1.2.c. Capacitatea de asociere la nivel local III.1.3. Funcția publică III.1.4. Administratorul public III.1.5. Transparența în administrația publică – e-guvernare III.1.6. Absorbția fondurilor structurale și de coeziune

III.2. Tendinţe de evoluţie III.3. Priorităţi de dezvoltare

III.4. Legături cu alte domenii III.5. Implicaţii economice, sociale, de mediu IV. Elemente strategice şi operaţionale IV.1. Viziune și obiective strategice IV.2. Politici, programe şi proiecte IV.3. Modalități de implementare IV.4. Sinteza strategică și operațională

28



28

Lista hărţilor şi cartogramelor

Harta 24.1. Indicele european referitor la Calitatea Guvernării (abordare regională) Harta 24.2. Valoarea cheltuielilor totale, pe localități, în anul 2012 Harta 24.3. Valoarea cheltuielilor cu servicii publice generale pe localități, în anul 2006 Harta 24.4. Valoarea cheltuielilor cu servicii publice generale pe localități, în anul 2012 Harta 24.5. Situația plăților restante (RON), mai mari de 90 de zile, înregistrate la nivelul bugetului general, pentru UATB-uri la data de 30.09.2013 Harta 24.6. Ponderea (%) veniturilor proprii din veniturile locle la nviel de UATB, în anul 2010 Harta 24.7. Ponderea (%) veniturilor proprii din veniturile locle la nviel de UATB, în anul 2012 Harta 24.8. Distribuția teritorială a grupurilor de acțiune locală Harta 24.9. Sumele primite de la UE/alți donatori în contul plăților efectuate și prefinanțări pe localități 2011 Harta 24.10. Sumele primite de la UE/alți donatori în contul plăților efectuate și prefinanțări pe localități 2012

Lista tabelelor şi graficelor

Figura 24.1. Eficiența Guvernării Figura 24.2. Evoluția comparativă a eficienței guvernării în unele state din Europa de Est Figura 24.3. Situația domeniilor în care au fost inițiate propuneri de politici publice Figura 24.4. Număr de locuitori pe tipuri de UAT Figura 24.5. Evoluția numărului de municipii, orașe și comune în România Figura 24.6. Funcții de conducere ocupate, temporar ocupate şi temporar vacante Figura 24.7. Structurarea pe grupe de vârstă a corpului funcţionarilor publici în anul 2012 Figura 24.8. Utilizarea eGuvernare de către cetățeni între 25 și 54 ani

Tabel 24.1. Proiecte de documente de politici publice şi de acte normative care nu au fost anunţate Tabel 24.2. Cheltuielile unităților administrativ teritoriale Tabel 24.3. Valori ale subindicilor descentralizării pentru România Tabel 24.4. Împărţirea procentuală a funcţiilor publice pe niveluri administrativ-teritoriale

STRATEGIA DE DEZVOLTARE TERITORIALĂ A ROMÂNIEIsdtr.ro/upload/STUDII/24. Sinteza S24. Structura...

Documents

Transcript of STRATEGIA DE DEZVOLTARE TERITORIALĂ A ROMÂNIEIsdtr.ro/upload/STUDII/24. Sinteza S24. Structura...