Sisteme Administrative Europene

Universitatea “Dunărea de Jos”

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE LIVIU COMAN-KUND

Galaţi - 2009

Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă şi cu Frecvenţă Redusă Facultatea de drept Specializarea administraţie publică Anul II/ ID

I

C U P R I N S

PRELIMINARII

1

1. Definiţia administraţiei publice 22. Abordarea sistemică a administraţiei publice 33. Dihotomia sistemului politico-administrativ în subsistemul

central şi subsistemul local

7Teste de autoevaluare 8

PARTEA I. SUBSISTEMELE POLITICO-ADMINISTRATIVE CENTRALE DIN STATELE UNIUNII EUROPENE

10

CAPITOLUL 1. STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

11

1.1. Definiţie şi clasificare 121.2. Statele integrate într-un ansamblu cu caracter

cvasiconfederal 12

1.2.1. Definiţia şi sfera de aplicare a noţiunii 12 1.2.2. Exemplul Olandei 13

1.3. Statele unitare 14 1.3.1. Exemplul Republicii Franceze 14 1.3.2. Exemplul Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de

Nord

151.4. Statele federale 15 1.4.1. Exemplul Republicii Federale Germania 16 1.4.2. Exemplul Regatului Belgiei 171.5. Statele regionale 17 1.5.1. Exemplul Regatului Spaniei 18 1.5.2. Exemplul Republicii Italiene 191.6. Structura de stat a României, în comparaţie cu structura

celorlalte state comunitare


CAPITOLUL 2. FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

24

2.1. Clasificarea statelor comunitare după natura instituţiei şefului de stat

25

2.2. Monarhiile constituţionale 252.3. Republicile în care şeful statului se alege prin sufragiu

universal direct

26

II

2.4. Republicile în care şeful statului se alege în mod indirect 272.5. Rolul şefului de stat 282.6. Forma de guvernământ a României în comparaţie cu

formele de guvernământ ale statelor comunitar


CAPITOLUL 3. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

33

3.1. Consideraţii generale 343.2. Clasificarea statelor comunitare după structura

parlamentului

343.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea

unicameralismului în Danemarca şi Grecia

353.3.1. Exemplul Danemarcei 353.3.2. Exemplul Greciei 36

3.4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului egalitar – exemplul Italiei

37

3.5. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului inegalitar în Franţa, în Marea Britanie şi în Germania

383.5.1. Exemplul Franţei 383.5.2. Exemplul Marii Britanii 403.5.3. Exemplul Germaniei 42

3.6. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului în România, comparativ cu celelalte state din Uniunea Europeană


CAPITOLUL 4. ORGNIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

474.1. Aspecte generale 484.2. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Franţa 48

4.2.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 484.2.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 49

4.3. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Germania 504.3.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 504.3.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 51

4.4. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Italia 514.4.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 514.4.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 52

4.5. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Marea Britanie 524.5.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 524.5.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 53

4.6. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Spania 544.6.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 544.6.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 54

III

4.7. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României, comparativ cu guvernele celorlalte state comunitare

554.7.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 554.7.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 58

Teste de autoevaluare 60 CAPITOLUL 5. CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

62

5.1. Aspecte generale 635.2. Modalităţi de control utilizate 64

5.2.1. Absenţa controlului 645.2.2. Controlul judecătoresc 655.2.3. Controlul printr-un organ spcial şi specializat 66

5.3. Controlul constituţionalităţii legilor în România în comparaţie cu celelalte state din Uniunea Europeană

70

Teste de autoevaluare 72 PARTEA II. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCAL 74 CAPITOLUL 1. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCAL DIN FRANŢA

75

1.1. Repartizarea atribuţiilor între nivelurile administraţiei publice locale

76

1.2. Administraţia publică locală de nivel intermediar 771.3. Administraţia publică locală de bază 781.4. Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi

controlul exercitat de stat


CAPITOLUL 2. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCAL DIN ROMÂNIA ÎN COMPARAŢIE CU CEL DIN FRANŢA

81

Teste de autoevaluare 84 BIBILIOGRAFIE ŞI CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE 86

STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE 10

Partea I . SUBSISTEMELE POLITICO-ADMINISTRATIVE CENTRALE DIN STATELE UNIUNII EUROPENE

Subsistemul politico-administrativ central dintr-o ţară este alcătuit, în principal, din : parlament, şef de stat, guvern, ministere şi alte autorităţi şi instituţii ale administraţiei publice centrale subordonate guvernului, organe ale administraţiei centrale de specialitate autonome, instituţii subordonate ministerelor1.

Studiul nostru se va limita doar la elementele cele mai importante: parlamentul, şeful de stat şi guvernul. Acestea vor fi abordate într-o viziune sistemică, prin plasarea lor în contextul ansamblului statal. Astfel, statele din Uniunea Europeană vor fi prezentate sub următoarele aspecte esenţiale: structura de stat, forma de guvernământ şi şeful de stat, organizarea şi funcţionarea parlamentului, organizarea şi funcţionarea guvernului, controlul constituţionalităţii legilor.

Ne facem datoria de onoare de a evidenţia faptul că o importantă sursă de documentare pentru această parte a manualului este cartea autorului francez Jacques ZILLER, Administrations comparées, Les systèmes politico-administratifs de l'Europe des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris – 1993, singura lucrare de referinţă în acest domeniu, din câte cunoaştem.

1 A.IORGOVAN, op.cit., p.70.



CAPITOLUL 1. STRUCTURA STATELOR DIN

UNIUNEA EUROPEANĂ

Organizarea sarcinilor de învăţare:

1.1. Definiţie şi clasificare 1.2. Statele integrate într-un ansamblu cu caracter

cvasiconfederal 1.2.1. Definiţia şi sfera de aplicare a noţiunii 1.2.2. Exemplul Olandei 1.3. Statele unitare 1.3.1. Exemplul Republicii Franceze 1.3.2. Exemplul regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de

Nord 1.4. Statele federale 1.4.1. Exemplul Republicii Federale Germania 1.4.2. Exemplul Regatului Belgiei 1.5. Statele regionale 1.5.1. Exemplul Regatului Spaniei 1.5.2. Exemplul Republicii Italiene 1.6. Structura de stat a României în comparaţie cu

structura celorlalte state comunitare

OBIECTIVE

Studierea acestui capitol vă permite:

• cunoaşterea clasificării statelor comunitare, după criteriul organizării puterii de stat în raport cu teritoriul; • cunoaşterea caracteristicilor statelor integrate într-un ansamblu cu

caracter cvasiconfederal; • cunoaşterea caracteristicilor statelor unitare; • cunoaşterea caracteristicilor statelor federale; • cunoaşterea caracteristicilor structurii Statului Român, în raport cu

structurile celorlalte state comunitare



1.1. Definiţie şi clasificare Prin structura de stat se înţelege modul de organizare a puterii de stat

în raport cu teritoriul 1. Clasificarea utilizată de dreptul constituţional, care împarte statele în

unitare, federale şi confederale (dacă acceptăm că acestea din urmă constituie state de tip special), este insuficientă pentru caracterizarea ţărilor comunitare. Aceasta pentru că utilizează drept criteriu doar trăsăturile dominante ale organizării puterii de stat în raport cu teritoriul, fără a ţine cont de particularităţile unor state.

Dacă dorim o clasificare mai apropiată de realitate, trebuie luate în considerare şi aceste particularităţi. Aşa a procedat Jacques Ziller2, ajungând la următoarea grupare3 :

• state unitare: este cazul Bulgariei, Cehiei, Ciprului, Danemarcei, Estoniei, Finlandei, Greciei, Irlandei, Letoniei, Lituaniei, Luxemburgului, Maltei, Poloniei, României, Slovaciei, Sloveniei, Suediei, Ungariei precum şi a părţii metropolitane a Franţei, a Olandei, a Marii Britanii şi a Portugaliei; • state federale : Austria, Belgia şi Germania; • state cu puternice structuri regionale şi comunitare: Spania şi Italia. • state integrate într-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal: Franţa, Olanda şi Marea Britanie.

În ceea ce priveşte statele cu puternice structuri regionale şi comunitare, acestea se află într-o stare intermediară, între statul unitar şi cel federal, ceea ce credem că implică, mai devreme sau mai târziu, cristalizarea unei opţiuni între cele două structuri de stat.

O situaţie aparte prezintă fostele puteri coloniale, care au şi astăzi interese importante faţă de teritoriile de peste mări care le-au aparţinut sau care le mai aparţin: Franţa, Olanda şi Marea Britanie. Pentru metropolă, structura de stat este unitară. Dar aceste ţări nu reprezintă numai atât. Între ele şi unele dintre fostele lor colonii s-au dezvoltat relaţii care nu corespund nici celor din statele compuse şi nici celor din compunerile de state. Pe acestea, Jacques Ziller le-a denumit state integrate într-un ansamblu cvasiconfederal. Astfel, apare o categorie distinctă de state comunitare (Franţa, Olanda şi Marea Britanie) care au o dublă natură: pentru partea metropolitană structura statului este unitară, iar pentru relaţiile cu unele dintre fostele colonii structura este cvasiconfederală.

1.2. Statele integrate într-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal

1.2.1. Definiţia şi sfera de aplicare a noţiunii Din definiţiile date confederaţiei, fie de constituţionalişti, fie de

specialiştii în drept internaţional public, rezultă că aspectul de departajare a confederaţiei de federaţie constă în faptul că, spre deosebire de federaţie, confederaţia nu constituie un nou stat, diferit de statele membre. Acestea rămân independente, egale şi subiecte distincte de drept internaţional public, având însă anumite organe comune ale căror acte, ca regulă, nu sunt de 1 I.MURARU, S.TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a IX-a revăzută şi completată, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti-2001, p.364. 2 J. ZILLER, op.cit., pp.77-94. 3 Actualizată de noi potrivit componenţei Uniunii Europene la data de 1.09.2006.



aplicabilitate imediată în statele confederate1. În acest context, constatăm că termenul de confederaţie nu se poate aplica relaţiilor dintre anumite state unitare europene şi fostele lor colonii, care sunt, din punct de vedere juridic sau cel puţin politic şi sociologic, distincte de acestea, dar faţă de care fosta metropolă are o poziţie dominantă şi prestează în mod direct anumite servicii publice.

Cu atât mai puţin, acestor ţări li se potriveşte termenul de federaţie, pentru că uniunea fostelor puteri coloniale cu fostele colonii nu dă naştere unor noi state. De asemenea, nu suntem nici în prezenţa relaţiilor juridice specifice federaţiei, iar legăturile politice nu sunt similare celor dintr-o federaţie. Astfel, în lipsa unui termen mai potrivit preluăm formula "cvasiconfederaţie", inventată de Jacques Ziller2 . Esenţa acestor relaţii o constituie existenţa unor forme de dependenţă a fostelor colonii faţă de fostele metropole.

Termenul "cvasiconfederaţie" se aplică, de asemenea, formelor particulare care leagă insulele ce aparţin Europei şi pe cele din Atlanticul de Nord, de Marea Britanie sau Danemarca, regate de care ele depind printr-o tradiţie seculară.

Dimpotrivă, termenul de cvasiconfederaţie nu se poate aplica, din punct de vedere politico-juridic, relaţiilor de natură convenţională dintre Franţa şi Monaco sau dintre Italia şi Vatican, şi nici relaţiilor existente între Andora, Spania şi Franţa, deoarece Monaco, Vaticanul şi Andora sunt state independente, dar se poate aplica unor aspecte de natură administrativă ale acestor relaţii.

În cazul raporturilor dintre Italia şi Republica San Marino, stat suveran, independenţa se manifestă şi în domeniul administrativ, neexistând nici un fel de relaţii de tip cvasiconfederal.

Pentru evidenţierea regimului de cvasiconfederaţie, vom prezenta relaţiile de tip metropolă - foste colonii, în cazul Olandei.

1.2.2. Exemplul Olandei De la promulgarea "Statutului Regatului Ţărilor de Jos”3, din

29.12.1954, Regatul Ţărilor de Jos, în sens larg, este un ansamblu compus din 3 părţi cu drepturi egale4. La vremea respectivă s-a pus problema organizării relaţiilor cu ceea ce rămăsese din imperiul colonial olandez, a cărui principală componentă, Indiile olandeze, îşi dobândise independenţa sub numele de Indonezia, cu 5 ani înainte.

Cele trei componente ale Regatului, remaniat în 1954, erau Antilele olandeze, Olanda împreună cu colonia sa Noua Guinee şi Surinamul.

După transferul Noii Guinei olandeze către Indonezia, în 1962, câştigarea independenţei de către Surinam în 1975 şi după separarea insulei Aruba, la cererea sa, de restul Antilelor olandeze, în 1986, Regatul Ţărilor de Jos rămâne compus din 3 state:

• Aruba, insulă de 193 Km2 situată în sudul Mării Caraibilor, în dreptul coastei Venezuelei, cu o populaţie de cca. 7.000 locuitori;

• Antilele olandeze, cu o populaţie de cca. 200.000 locuitori, cea mai mare insulă fiind Curaçao (444 Km2);

• Olanda (doar ea face parte din Uniunea Europeană; Aruba şi Antilele olandeze au statutul de teritorii asociate de peste mări). 1 J. ZILLER, op.cit., p.77. 2 Ibidem. 3 Regatul Ţărilor de Jos este denumirea oficială a Olandei. 4J.ZILLER,op.cit., p.78.



Fiecare dintre cele 3 elemente componente ale Regatului are propria sa constituţie: Legea fundamentală a Regatului Ţărilor de Jos din 1983, Regulamentul de Stat al Antilelor olandeze din 1955 şi Regulamentul de Stat al Arubei din 1986.

Competenţa cvasiconfederaţiei (atribuţiile comune pentru cele 3 ţări) cuprinde partea esenţială a relaţiilor externe (Olanda are însă o competenţă proprie pentru problemele care o privesc exclusiv), apărarea, cetăţenia şi, în parte, sistemul judiciar. Atribuţiile comune sunt exercitate prin organele Olandei, după o procedură menită să garanteze luarea în considerare a punctelor de vedere exprimate de Aruba şi Antilele olandeze, reprezentate de miniştrii lor. În toate celelalte domenii, cele trei state dispun de autonomie deplină.

1.3. Statele unitare Potrivit unei definiţii date de Georges Burdeau1, care prezintă

avantajul de a evidenţia la modul sintetic trăsăturile caracteristice ale sistemului politico-administrativ, statul unitar este acela care "posedă un singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale. Puterea politică, în plenitudinea atribuţiilor şi funcţiilor sale, aparţine unui titular unic care este persoana juridică a statului. Toţi indivizii plasaţi sub suveranitatea statului sunt supuşi aceleiaşi autorităţi unice, trăiesc sub acelaşi regim constituţional şi sunt dirijaţi de aceleaşi legi". Burdeau adaugă o precizare esenţială pentru studiul nostru : "Cu siguranţă, statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea în favoarea colectivităţilor locale. Autonomia colectivităţilor locale, faţă de puterea centrală este, însă, limitată. Aceasta, întrucât competenţa autorităţilor locale este stabilită de puterea centrală, care apoi controlează modul în care acestea o exercită."

Potrivit constituţiilor actuale, calificativul de stat unitar se aplică în cazul a 22 dintre cele 27 de state ale Uniunii Europene, şi anume: Bulgaria, Cehia, Cipru, Danemarca, Estonia, Finlanda, Franţa, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Marea Britanie, Olanda, Polonia, Portugalia, România, Slovacia, Slovenia, Suedia şi Ungaria.

Pentru a ilustra caracteristicile statului unitar, vom prezenta două concepţii total diferite, dar având acelaşi efect - structura unitară a statului. Aceste concepţii sunt exprimate de exemplul francez şi de exemplul britanic.

1.3.1. Exemplul Republicii Franceze Constituţia Republicii Franceze din anul 19582, cunoscută sub numele

de Constituţia celei de-a V-a Republici, consacră în mod neechivoc tradiţia multiseculară de stat unitar a Franţei. Ca argument de text cităm art.2 alin.1 :"Franţa este o Republică indivizibilă…". Este interesant de menţionat şi Titlul XI din Constituţie, consacrat descentralizării în cadrul unui stat unitar, potrivit căruia colectivităţile teritoriale se administrează liber, de către consilii alese în condiţiile legii, dar sunt supuse unui control administrativ general din partea statului, care se exercită în departamente de către reprezentantul guvernului.

În Franţa, dezbaterile asupra caracterului unitar al Republicii au un caracter repetitiv şi aprins, atât în rândul clasei politice, cât şi în doctrina juridică. În ceea ce priveşte clasa politică, nimeni nu s-a declarat pentru

1 G. BURDEAU, Droit Consitutionnel et institutions politiques, 19e édition, LGDJ, Paris-1980, p.54, apud J. ZILLER, op.cit., p.83. 2 Documents d’études, Droit constitutionnel et institutions politiques, Constitution française du 4 octobre 1958, no 1.04 Février 1987, LA DOCUMENTATION FRANÇAISE.



repunerea în cauză a caracterului unitar al statului, însă promotorii unei descentralizări mai accentuate sunt acuzaţi că ameninţă unitatea statului1.

1.3.2. Exemplul Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord După cum se ştie, Marea Britanie nu dispune de o Constituţie scrisă.

Constituţia sa este formată dintr-un ansamblu de reguli şi principii cutumiare (convenţii constituţionale) şi dintr-o serie de texte scrise, inaugurate de Magna Carta, în 1215.

Principiul constituţional fundamental este cel al suveranităţii Parlamentului, potrivit căruia acesta are puterea de a legifera pentru întreg teritoriul Marii Britanii (Anglia, Ţara Galilor, Irlanda de Nord şi Scoţia) şi în orice domeniu, ceea ce demonstrează caracterul unitar al statului. Dar, în virtutea aceleiaşi suveranităţi, Parlamentul poate legifera în mod diferit pentru anumite părţi ale teritoriului şi poate, de asemenea, să delege anumite atribuţii unor organe regionale, ceea ce conferă specificitate modelului britanic. Astfel, unitatea statului britanic, spre deosebire de alte state unitare, este însoţită de diversitatea dreptului. De pildă, dreptul englez diferă în mod evident de dreptul scoţian.

Reforma administrativă din 1997 a condus la crearea Adunării Naţionale Galeze, care are competenţă de reglementare secundară, la crearea Parlamentului Scoţian, care are atât competenţă de reglementare primară, cât şi secundară, şi la crearea Adunării semi-autonome din Irlanda de Nord, care are, de asemenea, atât competenţă de reglementare primară, cât şi secundară. Ca urmare a înfiinţării acestor autorităţi şi având în vedere competenţa lor, am fi tentaţi să situăm Marea Britanie în rândul statelor regionale2. Ei bine, Marea Britanie rămâne totuşi un stat unitar, dar cu o configuraţie originală, deoarece atribuţiile autorităţilor regionale sunt delegate de Parlament, în virtutea suveranităţii sale, şi pot fi retrase oricând, cum de altfel s-a şi întâmplat cu Adunarea semi-autonomă din Irlanda de Nord, care a fost suspendată în perioada februarie – iunie 2000. De asemenea, Parlamentul Marii Britanii poate legifera oricând în domeniile pe care le-a delegat, legea sa având prioritate asupra oricăror alte reglementări.

1.4. Statele federale După Georges Burdeau3, statul federal este acel stat care, cu toate că

apare ca un singur subiect de drept internaţional public, este constituit din state membre ce îşi păstrează anumite atribute ale suveranităţii interne şi, în special, o parte importantă a puterii legislative. Statele membre (federate) se deosebesc de colectivităţile teritoriale locale din statul unitar prin faptul că posedă o competenţă proprie, fixată prin constituţia federală, în materie legislativă, executivă şi jurisdicţională, şi participă la formarea voinţei statului federal (central) deoarece organizarea parlamentului federal cuprinde, pe de o parte, o adunare care reprezintă ansamblul populaţiei (federaţia), iar pe de alta, o adunare care reprezintă statele membre.

Până în anul 1993, definiţia statului federal se aplica doar unui singur stat membru al Comunităţilor europene, şi anume Germaniei.

În pofida trăsăturilor care o apropiau de statul federal, Belgia, care s-a angajat în procesul de federalizare încă din 1970, nu a ajuns în acest stadiu decât în 1993.

1 J. ZILLER, op.cit., pp. 84,85 2 Vezi infra, 1.5. Statele cu structuri regionale şi comunitare puternice ( Statele regionale). 2 G. BURDEAU, op.cit., p.57, apud, J. ZILLER, op.cit., p.89.



După 1 ianuarie 1995, în Uniunea Europeana există 3 state federale : Austria, Belgia şi Republica Federală Germania.

În continuare, vom prezenta structura de stat din Republica Federală Germania şi structura de stat din Belgia, pentru a demonstra că şi federalismul poate îmbrăca forme diferite.

1.4.1. Exemplul Republicii Federale Germania Ca şi în cazul celorlalte ţări, principalele caracteristici ale statului

german1 rezultă din analiza textelor constituţionale. Constituţia actuală a Germaniei este Legea fundamentală pentru

Republica Federală a Germaniei din 23 mai 1949. Ea s-a aplicat la început landurilor din zonele de ocupaţie americană, britanică şi franceză. De la 3 octombrie 1990, Legea fundamentală se aplică şi ansamblului Berlinului şi teritoriului fostei Republici Democrate Germane.

Tratatul între Republica Federală a Germaniei şi Republica Democrată Germană privind reunificarea Germaniei, din 31.08.1990, cunoscut sub numele de "Tratatul de Uniune", căruia Legea din 23.09.1990 îi dă valoare constituţională, a determinat reformularea art.146 din Legea fundamentală2, care începe, acum, astfel: "Prezenta Lege fundamentală, care se aplică pentru tot poporul german, după desăvârşirea unităţii şi libertăţii Germaniei,...".

De asemenea, acest tratat prevedea posibilitatea unei reforme constituţionale în următorii 2 ani, pentru eventualitatea înlocuirii Legii fundamentale printr-o Constituţie adoptată prin referendum, însă această reformă nu s-a produs.

În urma reunificării, Berlin a redevenit capitala ţării3. Caracterul federal al statului german este garantat prin Legea

fundamentală. Contrar părerii unor autori, acesta nu a fost impus constituantei germane din anii 1948-1949 (un consiliu parlamentar format din 65 de membri desemnaţi de landuri). Forma unitară a statului nu corespunde tradiţiei germane, singura experienţă în acest sens fiind statul unitar naţional-socialist dintre anii 1933-1945, stat contestat de consiliul parlamentar după pierderea războiului.

În virtutea art.20 alin.1 din Legea fundamentală, Germania este un "Stat federal, democrat şi social", iar conform art.30 "Exercitarea puterilor publice şi îndeplinirea îndatoririlor statale cad în sarcina landurilor, în măsura în care această Lege fundamentală nu prevede sau admite o altă reglementare". Totuşi, preeminenţa federaţiei este asigurată de art.31, care reia un vechi adagiu al federalismului german "Dreptul federal primează asupra dreptului landurilor", care se aplică în cazurile competenţei concurente, adică atunci când Legea fundamentală conferă o competenţă comună atât federaţiei cât şi landurilor.

Conform art.79 alin.3 din Legea fundamentală, nu pot face obiectul revizuirii: principiul împărţirii federaţiei în landuri; participarea landurilor la elaborarea legislaţiei federale; conţinutul esenţial al drepturilor fundamentale.

Rezultă de aici că federalismul german beneficiază de cele mai puternice garanţii juridice. De altfel, structura federală a statului german este agreată atât de clasa politică cât şi de populaţie.

1 J. ZILLER, op.cit., pp.89-91. 2 Citatele din Legea fundamentală pentru Republica Federală Germania se referă la varianta în limba română apărută în Ed. ALL, Bucureşti-1998. 3 Guvernul federal s-a mutat la Berlin la sfârşitul lunii august 1999, iar Parlamentul la începutul lunii septembrie a aceluiaşi an.



Referitor la mecanismul de funcţionare a federalismului german, menţionăm că Legea fundamentală pretinde, prin art.28, ca în constituţiile celor 16 landuri să fie respectate principiile statului de drept republican, democratic şi social, precum şi libera administrare a comunelor.

Cele 16 landuri ale Germaniei sunt state unitare.

1.4.2. Exemplul Regatului Belgiei Întrucât Belgia este singurul stat din Uniunea Europeană care a trecut

recent de la structura unitară la cea federală, se impune un scurt istoric al acestui proces.

Prin Constituţia din anul 1831, în vigoare până în 1994, dar cu nenumărate modificări, Belgia este proclamată monarhie constituţională, stat unitar. În timpul celui de-al doilea război mondial, Belgia este ocupată de germani, fiind eliberată la 5.02.1945. La 26.06.1945, Belgia devine membră a Organizaţiei Naţiunilor Unite; în aprilie 1949, aderă la NATO ca membru fondator şi, tot ca membru fondator, aderă, în 1951, la Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului, iar, în 1957, la Comunitatea Economică Europeană şi la Comunitatea Europeană pentru Energia Atomică.

Viaţa politică postbelică a Belgiei este marcată de conflictele, uneori violente, dintre sudul valon şi nordul flamand, astfel încât, în 1968, se pune problema reformării profunde a statului. Drept urmare, prin revizuirea din 1970 a Constituţiei, se renunţă la structura unitară a statului, deschizându-se procesul de federalizare, iar în 1980 sunt instituite comunităţile şi regiunile, ca persoane juridice de drept public.

O altă revizuire constituţională importantă are loc în 1988, când Statul transferă comunităţilor şi regiunilor atribuţii legislative semnificative.

Revizuirea din 1993 a Constituţiei încheie, practic, procesul de federalizare, prevăzând la art.1: “Belgia este un Stat federal care se compune din comunităţi şi regiuni” şi reformând Senatul, care de atunci reprezintă comunităţile şi regiunile. Toate aceste modificări au fost preluate de actuala Constituţie a Belgiei, adoptată în anul 19941.

În Belgia organizarea puterii în raport cu teritoriul este complexă. Pe de o parte, avem Statul federal cu organele sale, iar pe de alta, comunităţile şi regiunile, fiecare având organe caracteristice pentru statele federate. Belgia este compusă din trei comunităţi (comunitatea franceză, comunitatea flamandă şi comunitatea germanofonă) şi din trei regiuni (Regiunea valonă, Regiunea flamandă şi Regiunea Bruxelles). Deoarece aria comunităţilor nu coincide în întregime cu aria regiunilor, există patru spaţii lingvistice: spaţiul de limbă franceză, spaţiul de limbă olandeză, spaţiul bilingv Bruxelles şi spaţiul de limbă germană.

Trebuie menţionat că Belgia este un stat federal atipic, întrucât nu există constituţii ale regiunilor şi comunităţilor şi nici organe jurisdicţionale ale acestora.

1.5. Statele regionale (Statele cu structuri regionale şi comunitare puternice) Această formulă de stat, relativ recentă, este o structură intermediară

între statul federal şi statul unitar, fiind definită, de Philippe Lauvaux, după cum urmează : "Modelul statului regional a fost conceput de autorii Constituţiei spaniole republicane din 1931 sub denumirea de Stat integral. 1 O parte a informaţiilor au fost preluate din materialul documentar de sinteză La Belgique: Processus de décentralisation, UNION EUROPEENNE, Comité des Régions, Etudes I – 1/99 – 12, Bruxelles, juin 2000.



Distincţia dintre statul regional şi statul federal este în primul rând de natură juridică. În statul regional există o singură ordine constituţională, aceea a statului central originar şi Constituţia este cea care determină statutul şi atribuţiile organelor regionale dar, potrivit principiului federalist de repartizare a competenţelor legislative. Dimpotrivă, statul federal posedă o dualitate de ordini constituţionale: ordinea statului federal şi ordinile statelor federate."1

Această structură de stat intermediară o întâlnim în Spania şi Italia. Pentru a-i înţelege semnificaţia trebuie prezentate şi câteva repere istorice ale evoluţiei statelor respective.

1.5.1. Exemplul Regatului Spaniei În secolul XIX şi în prima parte a sec.XX, Spania este marcată de

confruntarea, deseori violentă, dintre mişcarea liberală care urmărea o centralizare pronunţată a statului şi conservatori adepţi ai unei cvasiindependenţe provinciale. Această confruntare face ca, de la începutul sec.XIX, până în 1939, Spania să cunoască o năucitoare alternanţă de regimuri politice. Astfel2, după războiul de eliberare naţională, purtat împotriva Franţei napoleoniene, este restaurată, în 1814, monarhia absolută. În 1820, are loc o lovitură de stat militară de orientare liberală. Aceasta a fost înfrântă cu ajutorul Franţei, astfel încât, între 1823 – 1834, este restaurată monarhia absolută. Urmează războiul civil dintre 1834 – 1839, care aduce la putere un regim liberal constituţional. În 1843 este din nou restaurat absolutismul. În 1868 are loc o revoluţie, care readuce la putere monarhia constituţională. În 1872 izbucneşte un nou război civil, care conduce la proclamarea primei Republici, în 1873. Aceasta durează până în 1876, când se instaurează o dictatură militaro-monarhică. În primul război mondial, Spania rămâne neutră. În 1930 este înlăturată dictatura şi, în 1931, este proclamată cea de-a doua Republică. Între 1936-1939, se desfăşoară crâncenul război civil declanşat de Franco. Astfel, Spania devine teatrul de confruntare dintre fascism (intervin, de partea lui Franco, Germania şi Italia) şi socialism (intervin de partea Republicii URSS şi Brigăzile internaţionale). În urma victoriei în războiul civil, Franco devine şef al statului pe viaţă (caudillo), instituind un regim dictatorial. Spania îşi păstrează neutralitatea şi în al doilea război mondial. Izolarea sa internaţională este atenuată de războiul rece, astfel încât, în anul 1955, este admisă în ONU.

În 1975, după moartea lui Franco, Juan Carlos devine Rege al Spaniei şi reuşeşte să controleze cu succes procesul de tranziţie de la dictatură la democraţie.

În 1978 este adoptată, prin referendum, actuala Constituţie a Spaniei, care consacră monarhia constituţională ca formă de guvernământ şi principiul autonomiei comunităţilor regionale. Astfel, regiunilor autonome le sunt consacrate 16 articole, reunite în Cap.III intitulat “Comunităţile autonome”, al Titlului VIII ce poartă denumirea “Organizarea teritorială a statului”3.

Pentru aplicarea principiului autonomiei comunităţilor regionale, Constituţia spaniolă nu a instaurat o cartă a autonomiilor, nu a stabilit comunităţile autonome şi nu a prevăzut un partaj uniform al competenţei. Ea a definit însă, procedura de constituire a comunităţilor autonome. Astfel,

1 Ph. LAUVAUX, Les grandes démocraties contemporaines, PUF, Paris-1990, p.134, apud, J. ZILLER, op.cit., p.92. 2 H.C. MATEI, S.NEGUŢ, I. NICOLAE, C. RADU, Enciclopedia statelor lumii, ediţia a VII-a, Ed. MERONIA, Bucureşti – 2000, pp.439-441. 3 Constituţia Spaniei, Ed. ALL, Bucureşti-1998, pp. 72-85.



provinciile limitrofe având caracteristici istorice, culturale şi economice comune pot revendica reunirea într-o comunitate autonomă.

Instrumentul juridic fundamental al fiecărei comunităţi autonome este ”Statutul”, care cuprinde atribuţiile ce revin acesteia, din "inventarul de atribuţii" ce pot fi recunoscute comunităţilor autonome, prevăzut de Constituţie. Rezultatul aplicării acestor prevederi constituţionale a fost crearea a 15 comunităţi autonome, care au competenţe diferite şi inegale. Cu toate acestea, comunităţile regionale dispun de competenţă legislativă şi au instituţii, deliberative şi executive, comparabile cu cele ale unui stat federat. Dintre comunităţile autonome care dispun de cele mai largi prerogative menţionăm: Catalonia, Galiţia, Ţara Bascilor, Andaluzia, Aragon, Navara şi Castilia1.

În pofida largii autonomii de care se bucură comunităţile regionale, Spania s-a confruntat şi se confruntă în continuare, cu violenţele mişcării separatiste basce ETA2.

1.5.2. Exemplul Republicii Italiene Primul reper istoric3 al statului italian contemporan se situează în

sec.XIX, când, sub presiunea mişcărilor naţionaliste, se realizează, în mare parte, unificarea Italiei, în jurul Regatului Piemontului, Victor Emmanuell II proclamându-se Rege al Italiei, în anul 1861. În primul război mondial, Italia se alătură puterilor Antantei, obţinând astfel, în 1919, Tirolul de Sud şi zonele Triest şi Fiume. În 1922, Mussolini devine şeful guvernului şi instaurează regimul fascist, Regele rămânând, la modul formal, şeful statului. În 1940, Italia se alătură Germaniei, în al doilea război mondial. Din 1942, ia naştere mişcarea de rezistenţă împotriva regimului fascist, iar după debarcarea anglo-americană din Sicilia, Mussolini este înlăturat de la putere, la 25.07.1943. Noul guvern declară, la 13.10.1943, război Germaniei.

În urma unui referendum, în 1946 se proclamă Republica, iar în 1947 se adoptă actuala Constituţie a Italiei, care a intrat în vigoare la 1.01.1948 şi a suferit, de atunci, o serie de revizuiri.

În 1949, Italia devine membră fondatoare a NATO, în 1951, membră fondatoare a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului, iar în 1957, membră fondatoare a Comunităţii Economice Europene şi a Comunităţii Europene pentru Energia Atomică.

Începând cu anii ’60 ai secolului trecut, Italia cunoaşte o dezvoltare economică accelerată, care adânceşte decalajul şi, totodată, disensiunile dintre Nordul industrializat şi Sudul patriarhal, generând un puternic curent federalist.

Sursa de inspiraţie pentru construcţia juridică a statului italian regional, care are ca elemente constitutive statul central şi regiunile cu grade diferite de autonomie, se regăseşte în Constituţia spaniolă din 1931. Art.116 din Constituţia Italiei recunoaşte expres statutul de autonomie pentru 5 regiuni, în timp ce pentru celelalte 15 regiuni, art.131 stabileşte doar un statut de descentralizare.

Constituţia italiană dedică un spaţiu considerabil reglementării regimului regiunilor, provinciilor şi comunelor şi, în acest cadru, acordă o 1 O parte din informaţii au fost preluate din materialul documentar de sinteză L’Espagne: Processus de décentralisation, UNION EUROPEENNE, Comité des Régions, Etudes I – 1/99-10, Bruxelles, juin 2000. 2 Mişcarea separatistă teroristă ETA (Euskadi Ta Askatasuna), fondată în 1959, are ca obiectiv crearea unui stat basc independent, prin luptă armată. Îi sunt atribuite, până în anul 2001, peste 800 de asasinate politice. 3 H.C. MATEI, … op.cit., p.250.



deosebită atenţie problemei repartizării atribuţiilor între Stat şi regiuni, aceasta fiind una dintre cele mai importante şi complexe probleme ale statului regional.

După cum am arătat, statele cu structuri regionale şi comunitare puternice se află într-o stare intermediară între statul unitar şi cel federal. Prin referendumul din 7 octombrie 2001, care a confirmat revizuirea titlului V din Constituţie intitulat ”Regiunile, Provinciile şi Comunele”, Italia a făcut un pas important spre federalism. Astfel, pe de o parte, regiunile cu statut obişnuit pot dobândi forme speciale de autonomie, dându-se astfel posibilitatea ”nivelării” regimului celor două tipuri de regiuni, iar, pe de altă parte, regiunilor li s-a recunoscut competenţa legislativă generală1 şi autonomia financiară.

1.6.Structura de stat a României, în comparaţie cu structura celorlalte state comunitare Art.1 alin.1 al Constituţiei României din 19912 consfinţeşte, fără nici un

dubiu, structura unitară de stat a României („România este stat naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil.”).

Modul în care Constituţia reglementează în continuare autorităţile centrale (Parlamentul, art.61-78 ; Preşedintele României, art.80-101 ; Guvernul, art.102-110) demonstrează că Statul român are un singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale, încadrându-se astfel în definiţia dată de Georges Burdeau statului unitar.

Precizarea aceluiaşi autor, potrivit căreia statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea în favoarea colectivităţilor teritoriale locale, este adevărată şi în cazul Statului român. Astfel, Constituţia recunoaşte, prin art.120, în favoarea administraţiei publice teritoriale, principiul descentralizării, principiul autonomiei locale şi principiul deconcentrării serviciilor publice.

Aşa cum sublinia Georges Burdeau, în cadrul statelor unitare atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale sunt stabilite de puterea centrală, care şi controlează modul în care acestea le exercită. În cazul nostru, acest control se realizează prin Prefect, potrivit art.123 din Constituţie.

În aceste condiţii, este evident că structura de stat a României este net diferită de cea a statelor federale Austria, Germania şi Belgia. Ea diferă, de asemenea, de cea a statelor regionale, Spania şi Italia, datorită faptului că, în România, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare (art.61 alin.1 din Constituţie), astfel încât nu este posibil nici un transfer de atribuţii legislative la nivel de colectivitate teritorială locală, ca în cazul Spaniei şi Italiei.

Comparaţia care prezintă interes este cea dintre România şi statele unitare Franţa şi Marea Britanie.

Între structura unitară a Statului român şi structura unitară a Marii Britanii există mari diferenţe. Acestea încep de la nivel constituţional. Statul român s-a bazat pe constituţii scrise încă din a doua jumătate a sec.XIX, pe când Marea Britanie nu are constituţie scrisă. Cutuma constituţională britanică a consacrat Parlamentul ca deţinător de necontestat al exerciţiului suveranităţii naţionale, neîngrădit de vreun act normativ cu forţă juridică

1 Potrivit art.117, revizuit, din Constituţia Italiei, regiunile au competenţa de a legifera în toate domeniile care nu ţin de competenţa exclusivă sau concurentă a Statului. 2 Referirile la Constituţie au în vedere textul Constituţiei din 1991 republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.767/31.10.2003.



superioară actelor sale, în timp ce suveranitatea poporului român se exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum (art.2 alin.1 din Constituţie), în condiţiile stabilite de legea fundamentală. Exerciţiul suveranităţii în România se face în mod uniform pentru întreg teritoriul ţării, Parlamentul fiind ţinut să respecte regulile înscrise în Constituţie, act normativ superior actelor sale. Situaţia este diferită în cazul Parlamentului britanic, care, având exerciţiul neîngrădit al suveranităţii, poate legifera în mod uniform pentru întreg teritoriul ţării, dar poate legifera şi diferit pentru anumite părţi ale teritoriului. De fapt, reglementările diferite pentru Anglia, Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord constituie o realitate cu profunde rădăcini istorice în Marea Britanie.

Altfel stau lucrurile, dacă ne raportăm la structura de stat a Franţei. Franţa a avut prima constituţie scrisă de pe continentul european (1791) şi are o tradiţie multiseculară de stat unitar. La fel ca şi în România, în Franţa există un singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale, care îşi exercită în mod uniform autoritatea pe întreg teritoriul naţional, în condiţiile impuse de Constituţie. De asemenea, în ambele ţări funcţionează un sistem de descentralizare în favoarea colectivităţilor locale, care însă nu afectează caracterul unitar al statului, pentru că autorităţile locale au numai atribuţiile acordate de puterea centrală, aceste atribuţii sunt numai de natură administrativă (promovarea intereselor locale se poate face numai în baza şi în cadrul legii emise de puterea centrală) şi puterea centrală controlează actele autorităţilor locale.

Singura diferenţă esenţială dintre România şi Franţa este dată de statutul de fostă putere colonială al Franţei: Franţa metropolitană are relaţii de tip cvasi-confederal cu unele dintre fostele sale colonii, cum este Noua Caledonie. După cum bine se ştie, România nu a avut niciodată colonii şi, ca atare, nu se poate pune problema unor relaţii de dominaţie faţă de alte state sau teritorii.

În concluzie, structura de stat a României este, ca principiu, identică cu cea a Franţei continentale.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Se găsesc numai state unitare, în următoarea grupare : a. Belgia, Danemarca, Grecia; b. Franţa, Germania, Olanda; c. Irlanda, Portugalia, Suedia; d. Cehia, Estonia, Italia.

2. Esenţa relaţiilor dintr-o cvasiconfederaţie o constituie :

a. apariţia unui nou stat, subiect distinct de drept internaţional ; b. faptul că statele membre sunt independente, egale şi subiecte distincte de drept internaţional, având însă anumite organe comune ; c. existenţa unor forme de dependenţă a fostelor colonii faţă de fostele metropole; d. existenţa unui singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale.

3. Se dă propoziţia incompletă: „... este un stat federal.”. Alegeţi dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziţia să fie falsă.



a. Austria; b. Belgia; c. Cipru; d. Germania.

4. Procesul de federalizare a Belgiei a fost încheiat prin: a. adoptarea Constituţiei din 1994; b. revizuirea din 1993 a Constituţiei; c. revizuirea constituţională din 1988; d. revizuirea din 1970 a Constituţiei, când s-a renunţat la structura unitară a statului.

5. Se dau următoarele propoziţii: A. Unitatea statului britanic implică unitatea dreptului. B. Parlamentul britanic poate legifera în mod diferit pentru anumite părţi ale teritoriului şi poate delega anumite atribuţii unor organe regionale. C. Unitatea statului britanic este însoţită de diversitatea dreptului. Alegeţi varianta corectă dintre următoarele:

a. A este adevărată, B este falsă, C este falsă; b. A şi B sunt adevărate şi între ele există o legătură de cauzalitate, iar C este falsă; c. A este falsă, B este adevărată, C este adevărată şi între B şi C există o legătură de cauzalitate; d. A este falsă, B este adevărată, C este adevărată şi între ele nu există legături de cauzalitate.

6. Se dă propoziţia incompletă: „Conform art.79 alin.3 din Legea fundamentală a Republicii Federale Germania, nu poate face obiectul revizuirii...”. Alegeţi dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziţia să fie adevărată.

a. procedura legislativă; b. structura guvernului federal; c. participarea landurilor la elaborarea legislaţiei federale; d. modul de alegere a preşedintelui republicii.

7. Structura de stat a României este, în principiu, identică cu cea a:

a. Marii Britanii; b. Italiei; c. Belgiei; d. Franţei.

8. Belgia este alcătuită din:

a. 3 regiuni şi 3 comunităţi; b. 3 state federate; c. 6 landuri; d. 6 colectivităţi teritoriale locale care se bucură de autonomie administrativă şi financiară.

9. Modelul statului regional a fost conceput de: a. Jacques Ziller; b. Philippe Lauvaux; c. autorii Constituţiei spaniole republicane din 1931; d. Georges Burdeau.



10. Spania este alcătuită din:

a. 15 comunităţi autonome care au competenţe diferite şi inegale; b. 15 regiuni autonome care se bucură de aceleaşi prerogative; c. 10 state federate; d. 3 comunităţi lingvistice.

FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ


CAPITOLUL 2. FORMELE DE GUVERNĂMÂNT ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ


2.1. Clasificarea statelor comunitare după natura instituţiei şefului de stat

2.2. Monarhiile constituţionale 2.3. Republicile în care şeful statului se alege prin

sufragiu universal direct 2.4. Republicile în care şeful statului se alege în mod

indirect 2.5. Rolul şefului de stat 2.6. Forma de guvernământ a României în comparaţie

cu formele de guvernământ ale statelor comunitare

OBIECTIVE


• cunoaşterea clasificării formelor de guvernământ ale statelor comunitare, după criteriul naturii şefului de stat; • cunoaşterea caracteristicilor monarhiilor constituţionale din Uniunea

Europeană; • cunoaşterea caracteristicilor republicilor din Uniunea Europeană în

care preşedintele se alege în mod direct; • cunoaşterea caracteristicilor din Uniunea Europeană în care

preşedintele se alege în mod indirect; • cunoaşterea caracteristicilor formei de guvernământ a României, în

raport cu formele de guvernământ ale celorlalte state comunitare



2.1. Clasificarea statelor comunitare după natura instituţiei şefului de stat Caracterul parlamentar, într-o măsură mai mare sau mai mică, al celor

27 de state comunitare, determină o similitudine a formelor de guvernământ. Se poate însă realiza o clasificare după natura instituţiei şefului de stat.

După natura instituţiei şefului de stat, cele 27 de ţări comunitare se clasifică după cum urmează:

• 7 sunt monarhii constituţionale: Belgia, Danemarca, Luxemburg, Olanda, Marea Britanie, Spania şi Suedia;

• 20 sunt republici: Austria, Bulgaria, Cehia, Cipru, Estonia, Finlanda, Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Portugalia, România, Slovacia, Slovenia şi Ungaria. Acestea, la rândul lor, sunt de două categorii:

12 republici în care preşedintele se alege prin sufragiu universal direct: Austria, Bulgaria, Cipru, Finlanda, Franţa, Irlanda, Lituania, Polonia, Portugalia, România, Slovacia şi Slovenia;

8 republici în care preşedintele se alege în mod indirect: Cehia, Estonia, Germania, Grecia, Italia, Letonia, Malta şi Ungaria.

2.2. Monarhiile constituţionale Monarhia constituţională prezintă două avantaje majore: asigură, în

principiu, o stabilitate deosebită la vârful sistemului politico-administrativ; funcţia de şef de stat este depolitizată în cel mai înalt grad posibil.

Totuşi, fructificarea acestor avantaje depinde, după cum vom arăta1, de personalitatea monarhului, de conjunctura politică şi de voinţa partidelor politice de a face sau nu din problema monarhiei o problemă politică.

În momentul de faţă, se consideră că există, în general, un consens asupra monarhiei şi a persoanei monarhului în monarhiile din Uniunea Europeană.

Au existat, însă, şi mai pot surveni situaţii de criză. Un exemplu de "criză regală" îl constituie polemica privind atitudinea regelui Leopold al III-lea al Belgiei în timpul celui de al II-lea război mondial. Aceasta ar fi putut degenera într-o criză majoră pentru monarhie, dacă Leopold al III-lea n-ar fi abdicat, în 1951, în favoarea fiului său Baudouin.

Un exemplu de salvare a statului din criză îl constituie Monarhia spaniolă actuală. Ea îşi datorează poziţia respectabilă de care se bucură, clarviziunii şi fermităţii Regelui Juan-Carlos, care a ştiut să asigure caracterul paşnic al tranziţiei spre democraţie, după moartea lui Franco, în noiembrie 1975, şi care s-a dovedit cel mai bun garant al democraţiei cu prilejul tentativei de lovitură de stat a col. Tejero, din 23 februarie 1981.

Un exemplu de sens opus îl constituie monarhia italiană. Din cauza compromisului cu regimul fascist şi a lipsei de fler politic a regelui, în Italia, monarhia a fost abolită, prin referendum, la 16 iunie 1947. Acelaşi lucru s-a întâmplat şi cu monarhia greacă, abolită la 18 dec.1974, şi care, în plus, n-a beneficiat niciodată de sprijin popular.

1 J.ZILLER, op.cit., pp.116,117.



În condiţii normale, în cadrul monarhiei, succesiunea la tron nu are miză politică, spre deosebire de succesiunea şefilor de stat aleşi.

2.3. Republicile în care şeful statului se alege prin sufragiu universal direct După cum am văzut, 12 dintre cele 20 de republici din Uniunea

Europeană au optat pentru această formulă: Austria, Bulgaria, Cipru, Finlanda, Franţa, Irlanda, Lituania, Polonia, Portugalia, România, Slovacia şi Slovenia.

Pentru a vedea cum se face alegerea preşedintelui prin vot direct şi ce importanţă i se acordă, vom prezenta câteva exemple.

În Austria1, funcţia de Preşedinte al Republicii este instituită de Constituţia din 1920, prerogativele sale fiind întărite prin revizuirea constituţională din 1929. Preşedintele este ales prin sufragiu universal direct, cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, în două tururi de scrutin, pentru un mandat de 6 ani, care poate fi reînnoit o singură dată.

În Finlanda2, funcţia de Preşedinte al Republicii a fost instituită de Constituţia din 1919, iar din 1994 alegerea acestuia se face prin sufragiu universal direct, cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, în două tururi de scrutin. Mandatul este de 6 ani, aceeaşi persoană putând exercita cel mult două mandate succesive.3

În Franţa, prin revizuirea din 1962 a Constituţiei, declanşată de generalul de Gaulle, în scopul întăririi autorităţii şefului statului, s-a trecut la alegerea4 Preşedintelui Republicii, pentru un mandat de 7 ani, prin sufragiu universal direct, cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, în două tururi de scrutin. Primul preşedinte francez ales prin vot direct a fost chiar generalul de Gaulle, în anul 1965, iar de atunci, alegerea preşedintelui a devenit un eveniment major al vieţii politice franceze.

În urma revizuirii Constituţiei din septembrie 2000, mandatul prezidenţial a fost redus la durata de 5 ani, începând cu alegerile din anul 2002. Mandatul preşedintelui poate fi reînnoit în mod nelimitat.

În Irlanda3, Preşedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct, începând de la Constituţia din 1937, în scopul sublinierii suveranităţii poporului irlandez. Durata mandatului este de 7 ani şi poate fi reînnoit o singură dată.

În ceea ce priveşte Portugalia4, Preşedintele Republicii este ales pentru un mandat de 5 ani, prin scrutin majoritar cu două tururi. Mandatul poate fi reînnoit, succesiv, o singură dată. Pentru un al treilea mandat este nevoie de un termen de aşteptare de 5 ani, socotiţi de la sfârşitul celui de-al doilea mandat.

Alegerea preşedintelui şi-a pierdut o parte din interesul politic, odată cu retragerea militarilor din instituţiile Republicii, retragere determinată de reforma constituţională din 1981.

Trebuie subliniat că există diferenţe considerabile în ceea ce priveşte puterile şi rolul politic al Preşedinţilor din Austria, Finlanda, Franţa, Irlanda şi Portugalia, ceea ce demonstrează că alegerea prin sufragiu universal direct

1 Comité des Régions – Etudes I-1/99-14, Bruxelles-juin 2000, L’Autriche : processus de décentralisation. 2 Comité des Régions – Etudes I-1/99-9, Bruxelles-juin 2000, La Finlande : processus de décentralisation. 3 J. ZILLER, op.cit. p.117. 4 Ibidem.



nu constituie, în sine, sursa puterii acestora, ci statutul şefului statului în cadrul sistemului politic şi personalitatea acestuia.

2.4. Republicile în care şeful statului se alege în mod indirect După cum am arătat, pentru acest sistem au optat: Cehia, Estonia,

Germania, Grecia, Italia, Letonia, Malta şi Ungaria. Modalităţile în care funcţionează alegerea indirectă a preşedintelui

sunt ilustrate prin exemplele care urmează. În Germania1, Preşedintele federaţiei este ales, pentru un mandat de

5 ani, care poate fi reînnoit o singură dată, de un colegiu elector denumit Convenţia Federală, care nu are decât această atribuţie. Convenţia Federală se compune din membrii Dietei federale (camera inferioară a Parlamentului) şi dintr-un număr egal de membri desemnaţi de parlamentele landurilor.

Alegerea preşedintelui federaţiei2 se face cu majoritate absolută. Dacă după două tururi de scrutin nu poate fi atinsă această majoritate, atunci este suficientă majoritatea relativă.

Fără a reprezenta o miză politică esenţială, alegerea Preşedintelui federal poate constitui ocazia modificării alianţelor dintre partidele politice.

În Grecia3, începând cu Constituţia din 1975, Preşedintele Republicii este ales pentru un mandat de 5 ani, de Camera deputaţilor, cu o majoritate de 2/3 din numărul membrilor acesteia. Dacă această majoritate nu se poate realiza după două votări succesive, la a treia votare este suficientă o majoritate de 3/5. Dacă nici această majoritate nu se poate realiza, Camera deputaţilor se dizolvă de drept. După alegerea noii camere, primele două votări pentru alegerea Preşedintelui necesită, de asemenea, majoritate calificată, dar la a treilea votare este ales candidatul cu cele mai multe voturi, dintre primii doi clasaţi la a doua votare.

Mandatul poate fi reînnoit o singură dată, cu excepţia preşedintelui demisionar, care nu poate candida decât după un anumit termen de aşteptare.

Alegerea Preşedintelui Republicii reprezintă un moment destul de important în viaţa politică a Greciei, întrucât obligă majoritatea şi opoziţia să coopereze.

În Italia4, începând cu intrarea în vigoare a Constituţiei din 1947, Preşedintele este ales, pentru un mandat de 7 ani, de un colegiu elector compus din: deputaţi, senatori şi câte 3 delegaţi din partea fiecărei regiuni, desemnaţi de consiliile regionale, cu excepţia regiunii Valle d’Aosta care are un singur delegat. Preşedintele se alege, în principiu, cu o majoritate de 2/3 din numărul membrilor colegiului. Dacă această majoritate nu se poate realiza pe parcursul a două votări, se procedează la al 3-lea vot, la care este suficientă majoritatea absolută. Dacă nu se atinge nici această majoritate, se procedează la o nouă votare, pentru care este cerută tot majoritatea absolută, ş.a.m.d. Această procedură poate conduce la un număr mare de votări. Ex.: pentru alegerea lui Sandro Pertini, în 1978, a fost nevoie de 16 tururi de scrutin; în urma alegerilor parlamentare din aprilie 2006, a fost ales preşedinte Giorgio Napolitano în vârstă de 80 de ani, al 11-lea preşedinte al Italiei, în al patrulea tur de scrutin, cu 543 voturi din 10095.

1 H.C.MATEI…, op.cit., p.118. 2 Art.54 din Legea fundamentală pentru Republica Federală Germania, varianta în limba română apărută în Ed. ALL, Bucureşti-1998. 3 J.ZILLER, op.cit., p.118. 4 J.ZILLER, op.cit., p.118. 5 “Jurnalul Naţional” din 11.05.2006.



Mandatul preşedintelui poate fi reînnoit fără restricţii. Din exemplele prezentate reiese că alegerea preşedintelui prin vot

indirect prezintă dificultăţi, deoarece atingerea majorităţii necesare ridică, de principiu, spinoasa problemă a încheierii de alianţe politice.

2.5. Rolul şefului de stat În toate ţările comunitare şeful statului are un anumit număr de atribuţii

nominale, care îi sunt încredinţate pentru că el reprezintă statul, cu toate că adevăratul exerciţiu al puterii executive aparţine, cu excepţia câtorva state cum sunt Franţa şi Finlanda, Guvernului condus de primul-ministru.1

Principalele atribuţii ale şefului de stat par, la prima vedere, deosebit de importante: semnarea tratatelor, acreditarea ambasadorilor, numirea în funcţii înalte ale statului, comanda supremă a armatei şi promulgarea legilor. În realitate însă, condiţia contrasemnării actelor şefului de stat de către primul ministru şi/sau anumiţi miniştri, deplasează puterea către aceştia.

De aceea, puterile efective ale şefului de stat se reduc, de regulă, la: arbitrajul în viaţa politică, intervenţia şefului statului în procesul legislativ şi dreptul de graţiere.

Arbitrajul în viaţa politică Posibilităţile reale de intervenţie a şefului statului în viaţa politică ţin de

rolul său de arbitru şi de garant al continuităţii statului. Acest rol de arbitru este subliniat, în mod special, în Constituţia celei

de-a V-a Republici Franceze, dar practica l-a transformat pe preşedinte în ghid, după cum s-a exprimat generalul de Gaulle.

Rolul de arbitru al Preşedintelui este subliniat, de asemenea, în Constituţia Greciei, care îi pune la dispoziţie în acest sens anumite mecanisme. Însă, modul de funcţionare a acestor mecanisme îi lasă Preşedintelui o marjă de manevră redusă, în afara rolului de sfătuitor al clasei politice.

Instituind o dublă responsabilitate pentru Guvern, faţă de Parlament şi faţă de Preşedintele Republicii, Constituţia Portugaliei dă impresia că Preşedintele ar avea o influenţă politică importantă, asemenea Preşedintelui Franţei. Conjunctura politică l-a determinat însă pe Preşedinte Portugaliei să-şi exercite atribuţiile cu multă reţinere, ceea ce a făcut ca, în realitate, acesta să se comporte ca un şef de stat dintr-o republică parlamentară.

Dintre regimurile parlamentare, Italia şi Belgia sunt exemple de ţări în care şeful statului are posiblităţi importante de intervenţie în viaţa politică. În lipsa unor înţelegeri clare şi ferme între partide, şefii acestor state pot influenţa, în mod direct, desemnarea şefului Guvernului, îi pot refuza demisia sau cererea de dizolvare a Parlamentului.

În Germania şi în Irlanda, puterea de arbitraj a Preşedintelui se reduce practic la dreptul de a refuza dizolvarea Parlamentului.

În Spania, regele are puterea de a contribui la desemnarea şefului Guvernului, dar după intrarea în vigoare a Constituţiei din 1978, această prerogativă nu s-a dovedit importantă, întrucât sistemul politic a asigurat stabilitatea guvernamentală. Reiese că, la fel ca şi în celelalte monarhii parlamentare, rolul politic al şefului statului se reduce la a sfătui clasa politică de pe o poziţie privilegiată.

Din cele prezentate, rezultă că arbitrajul pe care îl exercită şeful statului în viaţa politică are un conţinut care variază de la stat la stat, între două limite: Franţa, unde rolul de arbitru s-a transformat într-un ghid influent şi Grecia, unde şeful statului este doar un sfătuitor al clasei politice.

1 J.ZILLER, op.cit., pp.118-121.



Intervenţia şefului statului în procesul legislativ Promulgarea legii de către şeful statului îi dă acestuia posibilitatea, în

mod nuanţat de la ţară la ţară, de a se opune unei legi. Practica politică din Danemarca, Germania, Spania, Luxemburg,

Olanda şi Marea Britanie a demonstrat că această atribuţie nu constituie un mijloc real de influenţare a vieţii politice.

În schimb, în Franţa, Grecia, Italia şi Portugalia, Preşedintele Republicii dispune de posibilitatea de a cere o nouă deliberare asupra legii, ceea ce echivalează cu un veto suspensiv.

În Irlanda, Preşedintele are posibilitatea declanşării controlului prealabil de constituţionalitate.

În fine, în Italia, potrivit doctrinei majoritare, Preşedintele poate să refuze Guvernului depunerea unui proiect de lege la Parlament, pentru motive de neconstituţionalitate, constatate de Curtea Constituţională.

Dreptul de graţiere Acesta constituie o atribuţie tradiţională a şefului de stat. Modalităţile

ei de exercitare diferă de la ţară la ţară, dar peste tot este necesară intervenţia, într-o manieră sau alta, a guvernului, fie că este vorba de primul- ministru, de ministrul justiţiei sau de alţi miniştri implicaţi, care trebuie să contrasemneze decretele de graţiere.

2.6. Forma de guvernământ a României, în comparaţie cu formele de guvernământ ale statelor comunitare Potrivit art. 81 al Constituţiei din 1991, republicată în 2003, România

este o republică în care Preşedintele se alege prin sufragiu universal direct, intrând, sub acest aspect, în aceeaşi categorie cu Austria, Bulgaria, Cipru, Finlanda, Franţa, Irlanda, Lituania, Polonia, Portugalia, Slovacia şi Slovenia.

Deoarece regimul aşa zis semi-prezidenţial din Franţa face ca preşedintele să fie unul dintre cei mai puternici şefi de stat din Uniunea Europeană, considerăm interesantă o comparaţie între Preşedintele Franţei şi Preşedintele României.

La fel ca în Franţa, în România alegerea Preşedintelui se face prin scrutin uninominal majoritar, în două tururi.1 După revizuirea din 2003 a Constituţiei din 1991, durata mandatului este de 5 ani (art.83 alin.1 din Constituţia republicată în 2003) şi poate fi reînnoit o singură dată (art.81 alin.1 din Constituţia republicată în 2003).

Alegerea Preşedintelui României este percepută, atât de corpul social, cât şi de partide, ca un eveniment major în viaţa politică, dar această atitudine se datoreşte mai degrabă remanenţei mentalităţii paternaliste din vechiul regim decât rolului constituţional al Preşedintelui în viaţa politică. Sub aspect formal-juridic, puterile Preşedintelui sunt relativ restrânse, conform regimului semi-prezidenţial atenuat sau parlamentarizat, instituit de Constituţia din 1991.2

Deşi art.80 din Constituţie3 pare să confere Preşedintelui României o poziţie similară cu cea de care se bucură Preşedintele Franţei, articolele

1 M.CONSTANTINESCU, I.DELEANU, A.IORGOVAN, I.VIDA, Alegerile parlamentare şi prezidenţiale, R.A. MONITORUL OFICIAL, Bucureşti-1992, p.125. 2 A.IORGOVAN, op.cit., pp.292-294 şi M. CONSTANTINESCU, I.DELEANU, A.IORGOVAN, I. MURARU, F. VASILESCU, I.VIDA, Constituţia României comentată şi adnotată, R. A. MONITORUL OFICIAL, Bucureşti-1992, p.184. 3 Reamintim, a se vedea supra p.26, că atunci când facem trimitere la Constituţie, fără nici o altă precizare, este vorba de Constituţia României din 1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.767/31.10.2003.



următoare (de la art.84 art.93) îi diminuează rolul, îndepărtându-l de modelul francez.

Astfel, Preşedintele României nu poate legifera prin referendum, ocolind Parlamentul, cum poate în anumite situaţii Preşedintele Franţei. Altă deosebire importantă constă în faptul că Preşedintele Franţei numeşte şi revocă Primul-ministru, iar la propunerea acestuia pe membrii Guvernului, pe când Preşedintele României nu poate numi Primul-ministru şi Guvernul decât pe baza votului de încredere al Parlamentului şi nu poate revoca Primul-ministru (art.107 alin.2 din Constituţie), ci doar pe unii membrii ai Guvernului, la propunerea Primului-ministru.

În Franţa, ordonanţele Guvernului sunt semnate de Preşedinte, pe când în România ele sunt semnate de Primul-ministru şi de ministrul de resort.

În Franţa, Preşedintele Republicii poate dizolva Adunarea Naţională, după consultarea preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi a Primului-ministru, pe când Preşedintele României nu poate dizolva Parlamentul decât într-un singur caz, şi anume atunci când acesta refuză votul de învestitură a Guvernului într-un termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură1 (art.89 din Constituţie).

În fine, Preşedintele Franţei are puteri foarte largi în situaţii de criză, spre deosebire de Preşedintele României.

În ceea ce priveşte atribuţiile Preşedintelui României, în calitatea sa de şef de stat, acestea sunt asemănătoare cu ale celorlalţi şefi de stat din Uniunea Europeană. Astfel, Preşedintele României reprezintă Statul Român, se implică în domeniul relaţiilor internaţionale, numeşte în funcţii înalte sau deosebit de importante ale statului, are comanda supremă a armatei, promulgă legile şi acordă graţierea individuală.

După cum am văzut, preşedinţii republicilor din Uniunea Europeană exercită un arbitraj în viaţa politică, al cărui conţinut variază de la ţară la ţară. În Franţa, rolul de arbitru s-a transformat în cel de adevărat "ghid", datorită statutului deosebit de influent al Preşedintelui, la polul opus situându-se Grecia, unde Preşedintele este, în realitate, doar un sfătuitor al clasei politice.

În România, potrivit art.80 alin.2 din Constituţie, "Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate." Deci, Preşedintele României nu este arbitru, ci mediator. Deosebirea dintre cele două concepte este importantă: arbitrul dă verdicte sau, cel puţin, are posibilitatea să o facă, spre deosebire de mediator care doar participă la tratativele dintre părţile în conflict, în vederea realizării unui acord între ele.2

După cum remarcă un prestigios autor3: „...acţiunea de mediator a Preşedintelui Republicii, de care vorbeşte art.80 al Constituţiei, este sortită să se reducă în practică la destul de puţin. Ea va putea să intervină în special în conflictele dintre sindicate şi patronat sau dintre acestea şi Guvern, precum şi în încercarea de a atenua divergenţele dintre partide cu privire la unele probleme majore de interes naţional.”

Referitor la intervenţia şefului statului în procesul legislativ, Preşedintele României dispune de un veto suspensiv, la fel ca în Franţa. În acest sens, Preşedintele României poate cere Parlamentului o nouă

1 T.DRĂGANU, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat elementar, vol.II, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti-1998, pp.226,227. 2 Ibidem, p.258. 3 Ibidem, p.259.



deliberare asupra legii, înainte de promulgare, pe considerente de oportunitate sau, tot înainte de promulgare, poate declanşa controlul Curţii Constituţionale, dacă apreciază că legea respectivă încalcă prevederile Constituţiei.

În fine, dreptul de graţiere al Preşedintelui României se exercită în aceeaşi manieră ca în ţările Uniunii Europene, în sensul că implică intervenţia Guvernului, deoarece decretul de graţiere trebuie contrasemnat de Primul-ministru.

Viaţa politică, de după intrarea în vigoare a Constituţiei României din 1991 şi până în anul 2004, a arătat că rolul Preşedintelui României nu este lipsit de importanţă, însă nici nu este determinant, mai ales pe plan intern. Alegerea, în 2004, a Preşedintelui Băsescu schimbă situaţia. Asumându-şi rolul de „preşedinte jucător” în loc de „mediator” şi beneficiind de o remarcabilă priză la public, Preşedintele Băsescu are o influenţă considerabilă în viaţa politică. Această situaţie demonstrează, dacă mai era cazul, că în cadrul aceluiaşi sistem politico-administrativ influenţa reală a celor ce ocupă cele mai înalte demnităţi publice depinde de personalitatea acestora şi de conjunctura politică.

Mai trebuie să menţionăm că se poartă dezbateri, în cadrul clasei politice, pentru modificarea regimului politico-juridic al preşedintelui. Pe de o parte, se susţine sporirea prerogativelor prezidenţiale, potrivit modelului francez, iar pe de alta se susţine trecerea la un regim parlamentar, prin alegerea indirectă a preşedintelui. Este greu de prevăzut care dintre cele două poziţii va reuşi să se impună. Cert este că susţinătorii ambelor variante au o trăsătură comună, şi anume nemulţumirea faţă de situaţia actuală.


1. Dintre cele 27 de state comunitare studiate, se găsesc numai monarhii în următoarea grupare de state:

a. Belgia, Danemarca, Luxemburg; b. Austria, Cehia, Cipru; c. Belgia, Grecia, Marea Britanie; d. Slovenia, Spania, Suedia.

2. În condiţii normale, nu are miză politică:

a. succesiunea la tron într-o monarhie constituţională; b. succesiunea şefului de stat care se alege prin sufragiu universal direct; c. succesiunea şefului de stat care se alege în mod indirect; d. învestitura primului-ministru.

3. Preşedintele republicii se alege prin sufragiu universal direct în următoarea grupare de state:

a. Grecia, Letonia, Spania; b. Austria, Irlanda, Slovenia; c. Germania, Belgia, Italia; d. Luxemburg, Malta, Ungaria.

4. Preşedintele republicii nu se alege prin sufragiu universal direct în următoarea grupare de state:

a. Austria, Cehia, Estonia; b. Finlanda, Cipru, Letonia;



c. Estonia, Letonia, Ungaria; d. Germania, Malta, Slovacia.

5. Mandatul Preşedintelui este de 7 ani în:

a. Germania; b. Belgia; c. Grecia; d. Italia.

6. Preşedintele are un statut influent în:

a. Italia; b. Finlanda; c. Portugalia; d. Germania.

7. Se dă propoziţia incompletă: „În ... rolul preşedintelui de arbitru s-a transformat în cel de adevarat ghid.” Alegeţi dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziţia să fie adevărată.

a. Austria; b. Franţa; c. Irlanda; d. Marea Britanie.

8. Modul de alegerea a Preşedintelui Republicii situează România în aceeaşi categorie cu:

a. Franţa; b. Belgia; c. Germania; d. Italia.

9. Preşedintelui Republicii numeşte şi revocă Primul-ministru şi, la propunerea acestuia, pe membrii Guvernului, fără intervenţia Parlamentului, în:

a. România; b. Spania; c. Franţa; d. Suedia.

10. Se dau propoziţiile: A. Regimul semi-prezidenţial din România face ca preşedintele să fie unul dintre cei mai puternici şefi de stat din Europa. B. Preşedintele României nu este arbitru, ci mediator între puterile statului. C. Preşedintele României poate dizolva Parlamentul, după consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a Primului-ministru.

Alegeţi varianta corectă. a. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C este adevărată. b. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este falsă. c. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă. d. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.

ORGANIZAREA ŞI FUNCTIONAREA PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ


CAPITOLUL 3. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA

PARLAMENTELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ


3.1. Aspecte generale 3.2. Clasificarea statelor comunitare după structura

parlamentului 3.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea

unicameralismului în Danemarca şi Grecia 3.3.1. Exemplul Danemarcei 3.3.2. Exemplul Greciei 3.4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea

bicameralismului egalitar – exemplul Italiei 3.5. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea

bicameralismului inegalitar în Franţa, în Marea Britanie şi în Germania

3.5.1. Exemplul Franţei 3.5.2. Exemplul Marii Britanii 3.5.3. Exemplul Germaniei 3.6. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea

bicameralismului în România comparativ cu celelalte state din Uniunea Europeană

OBIECTIVE


• înţelegerea conceptului de „raţionalizare a parlamentarismului”; • înţelegerea influenţei parlamentului asupra activităţii executive; • cunoaşterea clasificării statelor comunitare după structura

parlamentului; • cunoaşterea caracteristicilor unicameralismului, prin prezentarea a

două exemple: Danemarca şi Grecia; • cunoaşterea caracteristicilor bicameralismului egalitar, prin

prezentarea exemplului Italiei; • cunoaşterea caracteristicilor bicameralismului inegalitar, prin

prezentarea a trei exemple: Franţa, Marea Britanie şi Germania • cunoaşterea caracteristicilor bicameralismului din Român, în raport

cu bicameralismul din celelalte state comunitare



3.1. Consideraţii generale Un fenomen care se manifestă în toate statele studiate este o

deplasare, mai mult sau mai puţin accentuată, a unor activităţi de natură legislativă, de la Parlament către executiv. Acest fenomen este determinat de mai mulţi factori, dintre care menţionăm complexitatea tehnică a reglementărilor necesare în tot mai multe domenii şi mecanismele de raţionalizare a parlamentarismului.

Mecanismele de raţionalizare a parlamentarismului constau în proceduri care urmăresc intervenţia executivului în activitatea parlamentară, în scopul "raţionalizării" activităţii parlamentului, adică al limitării dezbaterilor sterile şi al evitării întârzierii adoptării unor reglementări necesare pentru guvernare. Mai precis, este vorba de o întărire a influenţei guvernului, a cărui legitimitate nu provine direct din sufragiu, dar care trebuie să acţioneze în mod eficace, concomitent cu instituirea unui control parlamentar asupra activităţii guvernului.

În legătură cu exerciţiul puterii legislative, mai trebuie ţinut cont de faptul că, între guvern şi parlament se interpun, atât aranjamentele între partidele coaliţiei guvernamentale, cât şi tradiţia administrativă, ceea ce influenţează măsura în care pot interveni parlamentarii pentru modificarea dispoziţiilor proiectelor de legi elaborate de tehnicienii din administraţie.

Datorită celor menţionate, importanţa parlamentului în cadrul sistemului politico-administrativ tinde să fie oarecum subestimată. În realitate, influenţa parlamentului este importantă1 şi ea se manifestă sub două aspecte principale:

• responsabilitatea guvernului în faţa parlamentului, prin intermediul întrebărilor, interpelărilor, al comisiilor de control şi de anchetă, condiţionează ritmul şi amploarea activităţii executive;

• activitatea guvernamentală de pregătire a cadrului juridic al politicilor naţionale este condiţionată de repartizarea atribuţiilor în cadrul procedurii legislative.

Mecanismele constituţionale şi politice ale exerciţiului puterii legislative în ţările studiate sunt diverse. Din acest motiv, vom recurge doar la clasificarea generală care foloseşte criteriul structurii parlamentului, iar apoi vom prezenta câteva aspecte specifice privind exerciţiul puterii legislative în Danemarca, Grecia, Italia, Franţa, Marea Britanie şi Germania. Am ales aceste ţări, deoarece ilustrează pe deplin unicameralismul, bicameralismul egalitar şi bicameralismul inegalitar.

3.2. Clasificarea statelor comunitare după structura parlamentului Criteriul de clasificare a parlamentelor, după structură, are în vedere

numărul camerelor, fiind cunoscute parlamente unicamerale şi bicamerale. În cazul acestora din urmă camerele pot avea aceleaşi prerogative sau prerogative diferite.

Structura parlamentului influenţează administraţia, chiar dacă nu la modul fundamental. Astfel, un parlament bicameral va avea mai mulţi parlamentari decât unul unicameral, ceea ce va determina, de principiu, un control mai exigent asupra guvernului, printr-un număr mai mare de întrebări şi interpelări. De asemenea, bicameralismul presupune o procedură legislativă mai îndelungată şi mai exigentă, ceea ce, în principiu, garantează

1 J.ZILLER, op.cit., pp.94, 95.



calitatea operei legislative. În schimb, parlamentul unicameral costă mai puţin şi are un randament mai mare în procesul de legiferare. Rezultă că, ambele sisteme au avantaje şi dezavantaje, care afectează politicile publice, deci implicit administraţia.

A. Parlamentele unicamerale Tradiţia europeană a consacrat structura bicamerală a parlamentului,

unicameralismul fiind excepţia. Această tradiţie s-a pierdut odată cu aderarea la Uniunea Europeană a ţărilor din Europa Centrală şi Orientală. Astfel, în prezent, 14 ţări din Uniune, adică majoritatea, au parlament unicameral. Acestea sunt: Bulgaria, Cipru, Estonia, Finlanda, Danemarca, Grecia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Portugalia, Slovacia, Suedia şi Ungaria.

B. Parlamentele bicamerale Bicameralismul european a fost determinat de diversitatea socio-

teritorială şi de existenţa unor puternice comunităţi regionale, care au impus instituirea unei duble reprezentări ( una naţională şi una regională) şi a unei proceduri legislative care să implice participarea a două adunări, ca garanţie a protecţiei minorităţilor şi a protecţiei împotriva „regimului de adunare”.

Există două tipuri de bicameralism : egalitar şi inegalitar. Bicameralismul egalitar se caracterizează prin faptul că amândouă

camerele au aceleaşi puteri legislative: o lege, pentru a fi adoptată, trebuie să fie votată, în aceiaşi termeni, de ambele camere. În acest sistem, guvernul trebuie să aibă învestitura ambelor camere, ceea ce îl face responsabil în faţa acestora. În această situaţie, cele două camere au aceeaşi importanţă pentru administraţia publică, a cărei activitate poate fi îngreunată, dacă majorităţile din cele două Camere sunt diferite.

Bicameralismul egalitar se întâlneşte în: Belgia, Italia şi România. În cazul bicameralismului inegalitar camera superioară are puteri

restrânse faţă de cea inferioară. Inegalitatea celor două camere decurge din reprezentativitatea mai redusă a camerei superioare, datorată alegerii indirecte, a existenţei membrilor de drept sau numiţi, ori a reprezentării inegale a diferitelor segmente ale populaţiei. Acţiunea guvernamentală va fi comandată, în acest sistem, de majoritatea din camera inferioară, fără a putea fi, însă, neglijată camera superioară.

Bicameralismul inegalitar este formula cea mai frecventă a bicameralismului, pe care o întâlnim în 10 din cele 27 state comunitare, şi anume: Austria, Cehia,Franţa, Germania, Irlanda, Marea Britanie, Olanda, Polonia, Slovenia şi Spania.

3.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea unicameralismului în Danemarca şi Grecia Pentru a ilustra unicameralismul am ales exemplul Danemarcei şi

exemplul Greciei. Am făcut această alegere, pe de o parte, deoarece am considerat că cele două ţări sunt reprezentative pentru sistemul parlamentar unicameral, iar pe de alta, pentru că fiecare are particularităţi semnificative, ceea ce demonstrează afirmaţia privind diversitatea şi complexitatea mecanismelor legislative ale statelor din Uniunea Europeană.

3.3.1. Exemplul Danemarcei Danemarca are un parlament unicameral, denumit "Adunarea

Poporului" (Folketing), de la reforma constituţională din anul 19531. Adunarea Poporului este alcătuită din 179 deputaţi aleşi prin sufragiu universal direct, pentru un mandat de 4 ani. Adunarea Poporului poate fi 1 J.ZILLER, op.cit., p.95.



dizolvată de Rege la cererea Primului-ministru, de regulă, ca urmare a pierderii, de către Guvern, a majorităţii în Parlament. Sunt relativ frecvente cazurile când mandatul Parlamentului încetează înainte de termen, ca urmare a dizolvării, folosită ca mijloc de rezolvare a unei crize ministeriale sau a unui blocaj parlamentar determinat de destrămarea coaliţiei majoritare1.

Potrivit Constituţiei daneze, procedura legislativă presupune 3 examinări succesive a proiectelor sau propunerilor legislative de către Parlament, la intervale de câteva zile. Iniţiativa legislativă aparţine atât membrilor Parlamentului, cât şi Guvernului. Pot fi depuse amendamente cu ocazia tuturor celor 3 examinări. Dreptul de a depune amendamente aparţine atât parlamentarilor, cât şi Guvernului. În anumite condiţii, Regele poate refuza promulgarea legii. Este cazul iniţiativelor legislative parlamentare cu privire la care Guvernul şi-a făcut cunoscută intenţia de a cere refuzarea promulgării, înainte de votul final al Parlamentului. Această posibilitate este însă rar utilizată. Procedura legislativă necesită şi un referendum, dacă este impus de Constituţie (este vorba, în special, de transferul de atribuţii statale către organizaţiile internaţionale, dacă nu a fost votat de 5/6 din numărul membrilor Parlamentului) sau dacă 1/3 din numărul parlamentarilor îl cer, în termen de 3 zile de la adoptarea legii, excepţie făcând legea bugetului2.

3.3.2. Exemplul Greciei În Grecia, parlamentul unicameral denumit ”Camera Deputaţilor”

reprezintă o tradiţie3. Constituţia din 1975 stabileşte numărul membrilor Camerei Deputaţilor

între 200 şi 300. Codul electoral a fixat acest număr la 300, deputaţii fiind aleşi prin sufragiu universal direct. Durata mandatului este de 4 ani.

Reglementările constituţionale ale raporturilor dintre Preşedintele Republicii şi Camera Deputaţilor prevăd două modalităţi de dizolvare a Camerei Deputaţilor : dizolvarea obligatorie şi dizolvarea facultativă.

Dizolvarea este obligatorie în cazul când Camera Deputaţilor nu reuşeşte să aleagă noul Preşedinte al Republicii.

Dizolvarea este facultativă în următoarele situaţii : două Guverne succesive au demisionat; Camera Deputaţilor a refuzat învestitura pentru două Guverne; compoziţia Camerei nu permite o guvernare stabilă. În fine, Guvernul poate cere Preşedintelui dizolvarea Camerei Deputaţilor pentru a permite alegătorilor să se pronunţe asupra unei probleme de mare interes naţional, atunci când soluţia propusă de Guvern nu a obţinut aprobarea Camerei. Aceste posibilităţi destul de largi de dizolvare a Camerei Deputaţilor n-au împiedicat, totuşi, instabilitatea guvernamentală, după cum au demonstrat crizele guvernamentale din perioada 1989 - 1990.

Referitor la procedura legislativă4, arătăm că, un proiect legislativ guvernamental sau o propunere legislativă parlamentară trebuie să treacă printr-o singură examinare în Camera Deputaţilor, dacă deputaţii nu decid altfel. Pentru adoptare este nevoie de majoritatea voturilor deputaţilor prezenţi.

Un Guvern care dispune de o majoritate confortabilă în Camera Deputaţilor controlează procedura legislativă, mai ales dacă proclamă starea

1 J.ZILLER, op.cit., p.96. 2 Ibidem, p.109. 3 Ibidem, p.96. 4Ibidem, p.115.



de urgenţă pentru proiectele sale legislative, ceea ce face posibilă limitarea numărului de şedinţe şi a luărilor de cuvânt.

Menţionăm că, în materie bugetară, deputaţii nu pot propune amendamente care ar determina o diminuare a veniturilor sau o creştere a cheltuielilor statului.

Preşedintele Republicii are dreptul să ceară o reexaminare a legii, înainte de promulgare.

Parlamentul poate delega Preşedintelui Republicii puterea de a legifera prin ordonanţe, într-un cadru stabilit printr-o lege de abilitare. De asemenea, Preşedintele poate stabili, în caz de urgenţă, măsuri de ordin legislativ, care trebuie supuse spre ratificare Camerei Deputaţilor, în termen de 40 de zile.

3.4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului egalitar – exemplul Italiei Potrivit Constituţiei din 1947, Parlamentul Italian este alcătuit din

Camera Deputaţilor şi Senat. Camera Deputaţilor cuprinde 630 de membri aleşi prin sufragiu universal direct, reprezentare proporţională, pe bază naţională. Senatul cuprinde trei categorii de senatori :

- 5 membri numiţi pe viaţă de Preşedintele Republicii ; - foştii preşedinţi ai Republicii ; - 315 senatori aleşi prin scrutin majoritar, pe criteriul împărţirii

regionale1. Durata mandatului este de 5 ani pentru fiecare Cameră şi data

alegerilor coincide întrucât, în caz de dizolvare, care se pronunţă de Preşedintele Republicii la cererea Preşedintelui Consiliului de Miniştri, sunt vizate ambele Camere, cu toate că prin Constituţie nu se impune acest lucru.

Dizolvările Parlamentului italian sunt frecvente şi au ca obiectiv principal rezolvarea crizelor guvernamentale. De multe ori însă, nu se reuşeşte atingerea acestui obiectiv.2

Referitor la procedura legislativă3, menţionăm că iniţiativa legislativă aparţine deputaţilor şi senatorilor, Guvernului, unui număr de 50.000 de alegători, consiliilor regionale şi Consiliului naţional al economiei şi al muncii. Iniţiativa se poate depune la oricare dintre Camere.

Preşedintele Camerei sesizate declanşează procedura deliberativă. În cadrul procedurii ordinare, proiectul este dezbătut în plen, după ce

a fost examinat de o comisie parlamentară. Camera îl adoptă pe articole şi cu un vot final.

Există şi o procedura simplificată, potrivit căreia proiectul de lege se examinează şi se aprobă de o comisie parlamentară, care reflectă compoziţia politică a Camerei. În acest caz, Guvernul, o zecime din numărul membrilor Camerei respective sau o cincime din numărul membrilor comisiei parlamentare pot cere dezbaterea în plen.

Regulamentele Camerelor stabilesc şi proceduri mai scurte pentru cazurile de urgenţă.

Legile trebuie votate în aceiaşi termeni de ambele camere şi nu există procedura comisiei paritare de mediere pentru a le pune de acord. Preşedintele Republicii are însă posibilitatea de a cere o nouă deliberare, dacă nu s-a adoptat textul în aceiaşi termeni, de către ambele Camere.

1 H.C.Matei…, op.cit., p.246. 2 J.ZILLER, op.cit.,p.98. 3 Ibidem, p.107.



Procedura parlamentară italiană este considerată ca cea mai lungă din Uniunea Europeană, precum şi ca procedura legislativă în care Guvernul are cea mai mică influenţă.

Constituţia prevede două modalităţi de delegare legislativă în favoarea Guvernului. În ambele cazuri, actul normativ emis de Guvern se promulgă prin decrete ale Preşedintelui Republicii.

Prima procedură, cunoscută sub denumirea de "procedură ordinară", permite Camerelor să delege Guvernului anumite puteri legislative, sub controlul Curţii Constituţionale. În acest caz, se vor emite aşa-numitele decrete-legislative.

A doua procedură este procedura de urgenţă. Aceasta permite Guvernului să ia măsuri provizorii având putere de lege prin intermediului decretelor-legi. Acestea trebuie prezentate, în aceeaşi zi, Camerelor Parlamentului, spre a fi transformate în legi sau infirmate.

Precizăm că în Italia se foloseşte referendumul abrogativ1, procedeu prin care se poate abroga o lege sau un act normativ cu putere de lege. Referendumul abrogativ nu se poate utiliza în cazul legilor fiscale, bugetare, precum şi a celor de ratificare a tratatelor internaţionale2. Referendumul abrogativ este un element important al vieţii politice italiene.

3.5. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului inegalitar în Franţa, în Marea Britanie şi în Germania După cum am arătat, o serie de ţări comunitare (Austria, Franţa,

Germania, Irlanda, Marea Britanie, Olanda şi Spania) au parlamente bicamerale inegalitare. Vom studia exemplul francez, exemplul britanic şi exemplul german, deoarece exemplul francez este caracteristic pentru statul unitar în care predomină executivul, exemplul britanic este caracteristic pentru statul unitar în care predomină, cel puţin teoretic, parlamentul şi exemplul german este caracteristic pentru statul federal.

3.5.1. Exemplul Franţei Potrivit Constituţiei celei de-a V-a Republici, Parlamentul Franţei este

Format din Adunarea Naţională şi Senat. Adunarea Naţională este compusă din 577 deputaţi, aleşi prin sufragiu universal direct pe departamente, proporţional cu numărul populaţiei. Membrii Senatului (321 senatori în anul 2001) sunt aleşi în cadrul departamentelor de câte o adunare de "mari electori" compusă din deputaţii şi consilierii generali din departament şi din reprezentanţi aleşi de consiliile municipale dintre membrii acestora.

Mandatul Adunării Naţionale, care determină durata legislaturii, este de 5 ani. Adunarea poate fi dizolvată oricând de Preşedintele Republicii, cu excepţia anului care urmează unei dizolvări anterioare. Dizolvarea Adunării a fost folosită rar şi a constituit până în prezent un mijloc pentru a pune de acord majoritatea parlamentară cu "majoritatea prezidenţială".

În ceea ce priveşte senatorii, aceştia sunt aleşi pe 9 ani şi se reînnoiesc cu o treime la fiecare 3 ani. Dizolvarea Senatului este şi ea posibilă.

Mecanismul legislativ francez a fost astfel conceput încât să asigure inegalitatea celor două camere şi preeminenţa executivului asupra legislativului.

1J.ZILLER, op.cit., p.108. 2 Constituţia Republicii Italiene, art.75, Ed. ALL BECK, Bucureşti-1998, p.38.



Inegalitatea celor două Camere este determinată, în principal, de următoarele aspecte : Guvernul nu răspunde decât în faţa Adunării Naţionale ; în materie legislativă, Adunarea poate, la iniţiativa Guvernului, să treacă peste amendamentele Senatului1.

Competenţa Parlamentului francez este limitată, după cum vom arăta în continuare2. Astfel, pe de o parte, un control de constituţionalitate din ce în ce mai riguros obligă legislativul să respecte atât drepturile fundamentale, cât şi principiile constituţionale. Pe de altă parte, Constituţia stabileşte materiile rezervate legii, şi anume: asigurarea libertăţilor, drepturile civile, statutul persoanelor, dreptul penal, fiscalitatea, regimul electoral, apărarea naţională, colectivităţile teritoriale, învăţământul, regimul proprietăţii, dreptul muncii şi securitatea socială. De asemenea, Constituţia a instaurat un mecanism care permite Guvernului nu numai să reglementeze prin decrete în domeniile în care nu există legislaţie dar, mai mult, să ceară Consiliului Constituţional să "declaseze" dispoziţiile legislative anterioare dintr-un domeniu care nu mai este rezervat Parlamentului, ceea ce-i permite de fapt să modifice, prin decrete, legi anterioare Constituţiei.

Determinarea exactă a domeniilor în care Guvernul se poate dispensa de intervenţia Parlamentului face obiectul unei jurisprudenţe abundente atât a Consiliului Constituţional, cât şi a Consiliului de Stat.

Concepute ca un remediu împotriva instabilităţii guvernamentale care a caracterizat a IV-a Republică, prevederile Constituţiei actuale privind materiile rezervate legii şi procedura parlamentară dau Guvernului o serie de mijloace de intervenţie şi chiar de control.

Guvernul, care are drept de iniţiativă legislativă, alături de deputaţi şi senatori, poate să determine dezbaterea proiectelor sale legislative cu prioritate. De asemenea, Guvernul poate să împiedice discutarea în Adunare a amendamentelor care nu au fost prezentate în comisia parlamentară ce a analizat proiectul de lege, ca şi a amendamentelor cu incidenţă financiară, care diminuează resursele sau măresc cheltuielile publice. În plus, Guvernul poate să ceară oricând un "vot blocat”, adică să ceară camerei să se pronunţe printr-un vot pozitiv sau negativ asupra unui text sau a unei părţi dintr-un text, luând în considerare numai amendamentele propuse sau acceptate de Guvern.

O lege ordinară trebuie aprobată cu majoritate simplă de ambele camere. Primul ministru, şi numai el, poate să pună capăt navetei legislative (trimiterea textului de la o cameră la cealaltă până când se realizează adoptarea în aceiaşi termeni), determinând constituirea unei comisii paritare formată din deputaţi şi senatori, însărcinată cu elaborarea unui text de compromis. În caz de eşec, Guvernul, după o nouă lectură în fiecare cameră, poate cere Adunării Naţionale să hotărască definitiv cu majoritate simplă, pentru legile ordinare, sau cu majoritate absolută, pentru legile organice.

Primul-ministru poate angaja responsabilitatea Guvernului, în faţa Adunării Naţionale, asupra unui text normativ care va fi considerat adoptat, fără deliberare, dacă nu se votează o moţiune de cenzură. Pentru adoptarea unei moţiuni de cenzură este nevoie, în cadrul Adunării Naţionale, de o majoritate absolută ostilă Guvernului.

Preşedintele Republicii are dreptul să refuze promulgarea legii şi să o returneze Parlamentului spre reexaminare. De asemenea, Preşedintele poate, la cererea Primului-ministru, să supună un proiect de lege direct

1 J. ZILLER, op.cit., pp.99, 100. 2 Ibidem, pp.113, 114.



referendumului, ocolind Parlamentul, dacă acest proiect se referă la anumite materii prevăzute de Constituţie, în special, la "organizarea puterilor publice".

Guvernul mai are posibilitatea de a fi abilitat de către Parlament pentru a emite ordonanţe în materiile ce ţin de domeniul legii. În această situaţie, legea de abilitare trebuie să indice cu precizie obiectul şi perioada delegării, precum şi termenul în care Guvernul trebuie să trimită aceste ordonanţe Parlamentului, spre ratificare.

Procedura ordonanţelor este utilizată fie pentru adoptarea unor texte lungi şi complexe din punct de vedere tehnic, fie pentru evitarea unor dezbateri parlamentare prelungite.

Forţa mecanismelor care conferă o influenţă considerabilă puterii executive cu privire la formularea legilor, în practica celei de-a V-a Republici, nu poate fi pe deplin caracterizată fără a fi luată în considerare poziţia preeminentă dobândită de Preşedintele Republicii în dinamica politică.

Mai trebuie menţionat că, spre deosebire de alte ţări, proiectele sau propunerile legislative rămase neadoptate, la sfârşitul legislaturii, îşi continuă procedura de adoptare în noua legislatură.

3.5.2. Exemplul Marii Britanii Termenul "Parlament" are în Marea Britanie mai multe semnificaţii1 şi

anume, poate desemna : • Regina, împreună cu cele două camere ale Parlamentului ; • cele două Camere ale Parlamentului - Camera Comunelor şi

Camera Lorzilor; • numai Camera Comunelor, atunci când este vorba de deputaţi sub

denumirea de Membri ai Parlamentului. Camera inferioară, denumită Camera Comunelor, este formată din

659 de membri, aleşi prin sufragiu universal direct, în mod proporţional cu numărul populaţiei.

Camera superioară, denumită Camera Lorzilor, este compusă din 26 de Lorzi spirituali - arhiepiscopi şi episcopi ai Bisericii Anglicane - şi Lorzi temporali, care erau: peste 800 de Lorzi ereditari şi cca. 300 Lorzi pe viaţă, înnobilaţi de Regină la cererea Primului-ministru. În anul 1999 a fost declanşată o reformă a Camerei Lorzilor, care constă în eliminarea lorzilor ereditari, începând cu alegerile de după anul 2002.

Durata legislaturii este determinată de durata mandatului Camerei Comunelor şi este de cel mult 5 ani. Începutul şi sfârşitul mandatului este marcat de Regină, la cererea Primului-ministru. De regulă, mandatul încetează înainte de termen şi anume, atunci când Primul-ministru consideră că este momentul convenabil pentru alegeri.

Inegalitatea dintre cele două camere este reliefată de următoarele aspecte : Guvernul nu răspunde decât în faţa Camerei Comunelor ; în materie legislativă Camera Lorzilor nu se poate opune adoptării unui text mai mult de cca.1 an. În practică, amendamentele propuse de Camera Lorzilor sunt considerate, în general, constructive, atât de Guvern, cât şi de Camera Comunelor, motiv pentru care sunt acceptate fără dificultate.

Este interesant de subliniat că, într-o formulă restrânsă, Camera Lorzilor are şi funcţia de jurisdicţie de ultimul grad, situată în vârful edificiului judiciar britanic.

1 J. ZILLER, op.cit., p.101.



Mecanismul legislativ britanic este, după cum vom arăta1, foarte diferit de cele continentale. Specificitatea sa este determinată atât de lipsa unei constituţii scrise, cât şi de tradiţiile insulare.

Principiul suveranităţii parlamentare şi inexistenţa unor norme constituţionale cu forţă juridică supremă, mai presus de lege, conferă puteri nelimitate Parlamentului.

Existenţa prerogativelor regale nu împiedică Parlamentul să intervină în domeniile aferente acestor prerogative şi, dacă acesta adoptă o lege într-un astfel de domeniu, orice modificare ulterioară se va putea face numai printr-o altă lege.

Principiul competenţei generale a Parlamentului este şi la originea distincţiei între public bills, care sunt actele Parlamentului ce corespund noţiunii continentale de lege - normă de comportament generală şi impersonală - şi private bills care sunt acte legislative individuale. Prin această modalitate, instituţiile private şi colectivităţile locale pot să sesizeze direct Parlamentul - sub forma unei petiţii adresate Coroanei - pentru a obţine permisiunea de a realiza anumite activităţi care nu au suport în legislaţia existentă. Aceste petiţii fac obiectul pledoariilor avocaţilor în faţa unei comisii parlamentare, învestită în mod special cu această competenţă şi care lucrează după o procedură care impune audieri publice.

Iniţiativa legislativă, în sens continental (public bill), aparţine Coroanei, ceea ce practic înseamnă că aparţine Guvernului şi membrilor camerelor. Procedura în faţa Camerei Comunelor cuprinde 3 etape numite "lecturi". Prima lectură constă în prezentarea proiectului. A doua lectură este o dezbatere generală în care se formulează amendamente. Apoi, proiectul de lege împreună cu amendamentele propuse se trimit la o comisie parlamentară care va întocmi un raport. Urmează a treia lectură, de adoptare, în decursul căreia nu se mai pot formula amendamente.

Primul-ministru are puterea de a stabili ordinea de zi a Camerelor Parlamentului şi, în calitatea sa de lider al majorităţii, decide disciplina votului în funcţie de importanţa pe care o acordă legii sau amendamentelor în discuţie.

Votul pentru problemele importante este personalizat (nominal) şi nu permite abţinerea, în sensul că nu se iau în calcul decât voturile pozitive sau negative ale parlamentarilor prezenţi. Textul este transmis, apoi, Camerei Lorzilor, care poate să-l respingă sau să-l amendeze. Fac excepţie legile cu caracter financiar, care vor fi sancţionate de Regină, chiar dacă nu au fost aprobate de Camera Lorzilor, în termen de o lună de la transmitere. În celelalte situaţii, Camera Comunelor poate trece peste opoziţia lorzilor dacă adoptă textul unei public bill de două ori pe parcursul a două sesiuni succesive. Această procedură face ca lorzii să poată întârzia o lege pentru o perioadă de cca.1 an.

Vechea practică de a delega Guvernului elaborarea detaliilor de aplicare a legii a fost reglementată printr-o lege din 1946, având ca obiect mecanismele delegării legislative.

Delegarea legislativă trebuie, mai întâi, să facă obiectul unei legi de abilitare, iar apoi, reglementările elaborate de autorităţile guvernamentale sunt supuse aprobării Parlamentului sub forma ratificării exprese sau pe calea aprobării tacite, care rezultă din absenţa vreunei opuneri într-un termen de 40 de zile de la depunere.

1J. ZILLER, op.cit., pp.111-113.



Mecanismele procedurii legislative îi conferă Primului-ministru puteri importante în domeniul legislativ care se sprijină, în esenţă, pe caracterul omogen al majorităţii în sistemul bipartid britanic.

3.5.3. Exemplul Germaniei Parlamentul federal german este compus din Dieta federală

(Bundestag) şi Consiliul federal (Bundesrat). Dieta federală (Bundestag) este alcătuită din 622 deputaţi, aleşi prin

vot universal direct, în mod proporţional cu numărul populaţiei. Consiliul federal (Bundesrat) este compus din membri ai guvernelor

landurilor, numiţi şi revocaţi de aceste guverne. Reprezentarea landurilor se realizează, în general, prin şeful de Guvern şi câţiva miniştri (de regulă, ministrul afacerilor federale, ministrul de interne, ministrul justiţiei şi ministrul finanţelor). Indiferent de numărul reprezentanţilor unui land, prezenţi la şedinţele Consiliului, fiecare land dispune de un anumit număr de voturi determinat, în principiu, de numărul populaţiei. Astfel, există landuri, precum Bonn şi Hamburg, care dispun de 3 voturi, landuri, precum Berlin şi Brandenburg, care dispun de 4 voturi, şi, în fine, landuri precum Baden - Wurtemberg, care dispun de 6 voturi. Numărul total de voturi în Bundesrat este de 681.

Durata legislaturii este determinată de mandatul Dietei federale care este de 4 ani. Dizolvarea Dietei federale poate fi pronunţată de Preşedintele federal, dar numai în anumite condiţii strict determinate şi anume, dacă aceasta nu reuşeşte să aleagă un Cancelar federal şi dacă refuză un vot de încredere cerut de Cancelar.

În privinţa Consiliului federal nu se pune problema dizolvării, însă compoziţia sa se schimbă în funcţie de alegerile din landuri, întrucât este determinată de compoziţia guvernelor landurilor.

Bicameralismul german este inegalitar, deoarece Guvernul federal nu răspunde decât în faţa Dietei federale. De asemenea, Dieta federală poate, în afara situaţiilor de revizuire a Constituţiei, să treacă peste opoziţia Consiliului federal în materie legislativă, dacă realizează o majoritate calificată de 2/3. Cu toate acestea, o procedură legislativă complexă garantează o participare substanţială a Consiliului, atât la elaborarea legii federale, cât şi la adoptarea actelor normative emise de Guvernul federal, care produc efecte asupra landurilor.

Competenţa legislativă a Parlamentului federal este supusă limitării tipice federaţiilor : Parlamentul federal nu poate să legifereze în domeniile rezervate exclusiv landurilor. Există, însă, şi anumite domenii rezervate exclusiv Parlamentului federal2 : apărarea şi relaţiile externe, cetăţenia, moneda, vama şi comerţul exterior, transporturile federale pe calea ferată şi transporturile aeriene, poşta şi telecomunicaţiile, funcţia publică federală, proprietatea intelectuală, cooperarea între federaţie şi landuri în domeniul poliţiei, statistica federală. În alte domenii, competenţa aparţine atât Parlamentului federal, cât şi landurilor, situaţie în care legea federală primează, potrivit tradiţionalului principiu federalist german. Totuşi, în unele dintre aceste domenii Parlamentul federal trebuie să se limiteze doar la reglementări-cadru.

Referitor la procedura legislativă3, arătăm că dreptul la iniţiativă legislativă aparţine membrilor Dietei federale, Consiliului federal şi

1 J. ZILLER, op.cit., p.102. 2 Ibidem, p.105. 3 J. ZILLER, op.cit., pp.105,106.



Guvernului federal. Proiectele de lege guvernamentale sunt supuse avizării Consiliului federal, înainte de a fi depuse la Dieta federală.

În continuare, procedura legislativă germană îşi manifestă specificitatea, prevăzâd următoarele trei variante diferite :

1. Procedura pentru situaţiile în care este obligatoriu acordul Consiliului federal (se aplică ipotezelor limitativ prevăzute de Constituţie);

2. Procedura legislativă ordinară ; 3. Procedura pentru starea de necesitate legislativă. În primul caz, dacă Dieta federală nu aprobă textul asupra căruia şi-a

dat acordul Consiliul federal, Guvernul federal are dreptul să ceară, la fel ca Dieta federală sau Consiliul federal, formarea unei comisii mixte alcătuită din membri ai Dietei federale şi ai Consiliului federal, care are misiunea de a pregăti un text de compromis. Adoptarea acestui text necesită votarea, cu majoritate simplă, atât de către Dietă federală, cât şi de către Consiliul federal. În caz contrar proiectul nu se adoptă.

În cazul procedurii legislative ordinare, dacă intervine un dezacord între Consiliul federal şi Dieta federală, numai Consiliul federal poate cere formarea comisiei mixte pentru elaborarea textului de compromis. După ce Dieta federală s-a pronunţat asupra propunerilor Comisiei mixte, Consiliul federal poate ridica o obiecţiune, cu majoritate absolută sau cu majoritate calificată de 2/3. Dieta federală nu poate trece peste această obiecţiune decât printr-o rezoluţie adoptată cu aceeaşi majoritate.

Rezultă că, în ambele situaţii prezentate, guvernele landurilor au puterea de a interveni într-o manieră eficace în procesul legislativ, prin intermediul Consiliului federal. În ceea ce priveşte Guvernul federal, acesta poate interveni în procesul legislativ prin solicitarea de către Cancelar a unui vot de încredere pentru guvern, pentru un proiect de lege, în faţa Dietei federale. Dacă Dieta refuză acordarea votului de încredere, ea poate fi dizolvată. Atunci când Dieta federală a refuzat să acorde Guvernului federal votul de încredere solicitat de Cancelar, dar nu a fost dizolvată de Preşedintele federaţiei, rolul Consiliului federal devine predominant. În acest caz, Preşedintele federaţiei poate, la cererea Cancelarului şi cu acordul Consiliului federal, să declare starea de necesitate legislativă, în legătură cu proiectul de lege pe care Guvernul federal îl califică drept urgent. În aceste condiţii, este suficient ca proiectul să fie adoptat numai de Consiliul federal, dacă Dieta federală îi opune un nou refuz.

Parlamentul federal poate delega Guvernului federal, unui ministru federal sau Guvernelor landurilor, dreptul de a stabili anumite măsuri prin ordonanţe, printr-o lege de abilitare, care va preciza raţiunea şi întinderea puterilor delegate. Cea mai mare parte a acestor ordonanţe trebuie să obţină acordul Consiliului federal.

Se observă că, atât repartizarea competenţei între Federaţie şi landuri, cât şi procedura legislativă obligă Guvernul federal la o conlucrare permanentă cu Guvernele landurilor. Rezultă că, mecanismul legislativ german obligă administraţia federală să coopereze cu administraţia landurilor, în faza de pregătire a proiectelor legilor federale. Această cooperare explică buna funcţionare a sistemului legislativ german, atât de complex.



3.6. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului în România, comparativ cu celelalte state din Uniunea Europeană Potrivit Constituţiei din 1991, revizuită în 2003, în România

funcţionează un bicameralism funcţional, considerat egalitar. Parlamentul României este format din Camera Deputaţilor şi Senat. Atât deputaţii, cât şi senatorii sunt aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Alegerea deputaţilor şi senatorilor utilizează judeţul ca circumscripţie electorală şi un sistem mixt de votare, o combinaţie între votul uninominal şi reprezentarea proporţională, discutabil1. Norma de reprezentare este de un deputat la 70.000 de locuitori şi un senator la 160.000 de locuitori. Raportat la populaţia României din anul 2008, inclusiv diaspora, rezultă 316 deputaţi şi 137 senatori. La alegerile din 2008, au mai obţinut câte un mandat de deputat 18 organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale legal constituite, potrivit art.62 alin.2 din Constituţie, astfel încât, actualul Parlament numără 471 de membri, din care 334 deputaţi şi 137 senatori.

Durata legislaturii este de 4 ani pentru ambele Camere. Înainte de revizuirea Constituţiei, puterea legislativă a celor două

Camere era identică. În prezent, art.75 din Constituţia revizuită consacră bicameralismul funcţional. Aceasta înseamnă că cele două camere ale parlamentului au alternativ funcţia de cameră de reflecţie sau cameră de decizie, în funcţie de materia reglementării. Această formulă de bicameralism se consideră egalitară, deoarece ambele camere au atribuţii de decizie comparabile.

Competenţa Parlamentului nu este limitată decât de câteva prevederi constituţionale, dintre care menţionăm respectarea drepturilor omului şi pluralismul politic. Respectarea de către Parlament a Constituţiei este garantată printr-un control de constituţionalitate eficient, exercitat de Curtea Constituţională, atât preventiv, cât şi pe calea excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul nu are nici un mijloc pentru a determina adoptarea proiectelor sale legislative sau pentru a împiedica amendamentele, cu excepţia angajării răspunderii în faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului reunite în şedinţă comună. Acest procedeu a fost utilizat în premieră de Guvernul Radu Vasile, pentru adoptarea Legii privind statutul funcţionarilor publici, în noiembrie 1999.

Un fenomen caracteristic României este utilizarea frecventă a delegării legislative. Aceasta funcţionează, ca regulă, pe baza legilor de abilitare adoptate de Parlament, în temeiul cărora Guvernul emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legii organice. Constituţia, prin art.115 alin.4,5 şi 6 conferă însă Guvernului puterea de a emite ordonaţe de urgenţă ( prescurtat O.U.) fără nici o abilitare din partea Parlamentului, dar numai în situaţii extraordinare.

Practica guvernamentală, de după 1996, evidenţează utilizarea excesivă a ordonanţelor de urgenţă, ceea ce este cel puţin discutabil sub aspectul constituţionalităţii. Exemplificativ, arătăm că în anul 1997 au fost

1 Este greu de susţinut egalitatea votului şi capacitatea de a reflecta fidel voinţa electoratului pentru un sistem în care Lucian Băluţ, candidat din partea PSD+PC în judeţul Constanţa, nu a obţinut mandatul de deputat, cu toate că a avut 49,6% din voturile exprimate în colegiu, iar Iosif Koto, candidat din partea UDMR în circumscripţia Africa-Orient, a obţinut mandatul de deputat cu 2% din voturile exprimate în colegiu. (Sursa: ziarul Adevărul din 4 decembrie 2008.)



emise 93 O.U., în anul 1998 au fost emise 72 O.U., în anul 1999 au fost emise 219 O.U., în anul 2000 au fost emise 300 O.U., în anul 2001 au fost emise 195 O.U., iar în anul 2002 au fost emise 209 O.U. Este interesant de remarcat că practica utilizării excesive a ordonanţelor de urgenţă s-a menţinut, cu toate că în perioada 1997-2002 s-au succedat patru guverne.

Parlamentul României adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. Iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, senatorilor, deputaţilor, precum şi unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni.

În cazul revizuirii Constituţiei, iniţiativa aparţine Preşedintelui României, la propunerea Guvernului, a unui număr de o pătrime din totalul deputaţilor sau senatorilor sau a unui număr de cel puţin 500.000 de cetăţeni.

Legile, care pot fi dezbătute în procedură ordinară sau în procedură de urgenţă, trebuiau adoptate în aceeaşi formă de ambele Camere, înainte de revizuirea Constituţiei. În prezent, ultimul cuvânt îl are camera de decizie.

Legile ordinare se adoptă cu majoritate simplă, cele organice cu majoritate absolută, iar legile constituţionale (de revizuire a Constituţiei) cu majoritate calificată de 2/3, de către fiecare Cameră. În caz de divergenţă, dacă prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, hotărăsc cu majoritate calificată de 2/3.

În cazul legii constituţionale, revizuirea Constituţiei devine efectivă numai după aprobarea prin referendum.

Procedura legislativă, începută în cadrul unei legislaturi şi neterminată, continuă în legislatura următoare.

Înainte de promulgare, Preşedintele României are dreptul să returneze o lege la Parlament, o singură dată, pentru o nouă dezbatere sau să declanşeze controlul prealabil de constituţionalitate.


1. Raţionalizarea parlamentarismului semnifică :

a. întărirea prerogativelor Parlamentului în raporturile cu Guvernul ; b. întărirea prerogativelor Guvernului în raporturile cu Parlamentul ; c. înlăturarea controlului parlamentar asupra Guvernului; d. limitarea cheltuielilor parlamentului.

2. Au parlamente unicamerale statele din următoarea grupare :

a. Danemarca, Grecia, Luxemburg şi Portugalia ; b. Belgia, Danemarca, Grecia şi Luxemburg ; c. Danemarca, Grecia, Irlanda, Luxemburg şi Portugalia.

3. În cazul bicameralismului inegalitar :

a. camera inferioară are puteri restrânse faţă de camera superioară ; b. camera superioară şi camera inferioară au, în esenţă, competenţe identice ; c. camera superioară are puteri restrânse faţă de camera inferioară; d. divergenţele dintre cele două camere, în cadrul procesului legislativ, se tranşează de şeful statului.



4. În Grecia, dizolvarea Camerei Deputaţilor nu este facultativă, atunci când:

a. Parlamentul nu reuşeşte să aleagă noul Preşedinte al Republicii; b. două guverne succesive au demisionat; c. Parlamentul a refuzat învestitura pentru două guverne. d. compoziţia Parlamentului nu permite o guvernare stabilă.

5. Foştii preşedinţi ai republicii sunt membrii ai parlamentului în :

a. Grecia ; b. Germania ; c. Italia ; d. Franţa.

6. Durata mandatului de senator, în Franţa, este de :

a. 3 ani ; b. 5 ani ; c. 7 ani ; d. 9 ani.

7. Durata legislaturii în Marea Britanie este determinată de :

a. durata mandatului Camerei Comunelor ; b. durata mandatului Camerei Lorzilor ; c. opţiunea Reginei; d. Constituţia de la 1215.

8. Bundesrat-ul este alcătuit din:

a. deputaţi aleşi prin sufragiu universal direct; b. senatori aleşi de parlamentele landurilor; c. membri ai guvernelor landurilor numiţi de aceste guverne; d. membri aleşi de Convenţia federală.

9. Potrivit Constituţiei din 1991, în România funcţionează un Parlament:

a. unicameral; b. bicameral inegalitar; c. bicameral egalitar.

ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ


CAPITOLUL 4. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA

GUVERNELOR STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANĂ


4.1. Aspecte generale 4.2. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Franţa 4.2.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 4.2.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 4.3. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Germania 4.3.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 4.3.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 4.4. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Italia 4.4.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 4.4.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 4.5. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Marea

Britanie 4.5.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 4.5.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 4.6. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Spania 4.6.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 4.6.2. Structura şi funcţionarea Guvernului 4.7. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea

Guvernului Româneai, comparativ cu guvernele celorlalte state comunitarre

4.2.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului 4.2.2. Structura şi funcţionarea Guvernului

OBIECTIVE

Studierea acestui capitol asigură:

• cunoaşterea modului de formare, aprecierea stabilităţii, cunoaşterea structurii şi funcţionării guvernului în 5 ţări importante din Uniunea Europeană, şi anume: Franţa, Germania, Italia, Marea Britanie şi Spania; • cunoaşterea caracteristicilor Guvernului României, în raport cu

guvernele celorlalte ţări din Uniunea Europeană.



4.1. Aspecte generale

Caracterul, mai mult sau mai puţin, parlamentar al statelor comunitare determină o similitudine a organizării şi funcţionării guvernelor. Există însă şi o serie de particularităţi semnificative ale fiecărui guvern, dintre care cele mai importante sunt cele ce privesc formarea, stabilitatea, structura şi funcţionarea guvernelor.

Stabilitatea guvernamentală, care influenţează atât acţiunea administrativă, cât şi vârfurile ierarhiei administraţiei centrale, este condiţionată de numeroşi factori, printre care se evidenţiază sistemul partidelor politice şi obiceiurile care se practică la constituirea guvernelor.

Aprecierea stabilităţii guvernamentale şi influenţa ei asupra administraţiei necesită o analiză minuţioasă, de la caz la caz, deoarece schimbarea frecventă a guvernelor poate coexista cu longevitatea unor miniştri1.

În ceea ce priveşte formarea şi funcţionarea guvernelor, sunt trei aspecte2 care prezintă un interes deosebit :

• gradul de libertate privind modificarea structurii guvernamentale, care influenţează stabilitatea administraţiei şi capacitatea ei de adaptare ;

• poziţia şefului guvernului, care poate fi de primus inter pares sau de adevărat conducător al politicii guvernamentale ;

• modul de funcţionare a echipei guvernamentale, care condiţionează modalităţile de coordonare interministerială şi rezultatele acţiunii guvernului.

Atragem atenţia asupra diversităţii semnificaţiilor pe care le pot avea denumirile utilizate pentru desemnarea funcţiilor guvernamentale, diversitate care poate crea confuzii (Ex. diferitele semnificaţii ale denumirilor "ministru de stat " şi "secretar de stat", de la ţară la ţară).

În continuare, vom prezenta formarea, stabilitatea, structura şi funcţionarea guvernului în 5 ţări importante ale Uniunii Europene, şi anume : Franţa, Germania, Italia, Marea Britanie şi Spania.

4.2. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Franţa

4.2.1.Formarea şi stabilitatea Guvernului3

Potrivit Constituţiei celei de-a V-a Republici, şeful guvernului francez, Primul-ministru, este desemnat şi numit de Preşedintele Republicii, fără nici o restricţie.

Desemnarea Primului-ministru este condiţionată doar de existenţa sau inexistenţa unei majorităţi favorabile Preşedintelui Republicii în Adunarea Naţională.

În 1986, când opoziţia a câştigat alegerile, Preşedintele Mitterand a desemnat ca Prim-ministru pe şeful celui mai important partid al coaliţiei majoritare, fără a fi însă obligat să facă această opţiune.

Angajarea răspunderii Guvernului, cu ocazia constituirii sale, în faţa Adunării Naţionale, are un caracter facultativ întrucât, din punct de vedere

1 J.ZILLER, op.cit. p.122. 2 Ibidem, p.132. 3 J.ZILLER, op.cit. pp. 126,127.



constituţional, învestitura sa este efectivă odată cu numirea de către Preşedintele Republicii. Singura armă împotriva Guvernului, la dispoziţia opoziţiei parlamentare, este iniţierea unei moţiuni de cenzură care trebuie aprobată cu majoritate absolută. Astfel, un Prim-ministru poate guverna atâta timp cât majoritatea absolută a Adunării Naţionale nu este împotriva sa.

Numirea membrilor Guvernului se face de Preşedintele Republicii la propunerea Primului-ministru. Aceasta înseamnă că este necesar un acord între cei doi factori de putere pentru nominalizarea portofoliilor ministeriale.

În Franţa, funcţia guvernamentală este incompatibilă cu cea parlamentară. De aceea, în cazul unui parlamentar cooptat în Guvern, acesta va fi înlocuit de un supleant în Parlament, ceea ce înseamnă că, o dată făcută opţiunea pentru funcţia guvernamentală, revenirea în Parlament nu mai este posibilă, decât cu ocazia unor noi alegeri.

Durata de viaţă a guvernelor depinde, în primul rând, de voinţa Preşedintelui Republicii. Cu toate că textul Constituţiei nu prevede o responsabilitate a Guvernului în faţa şefului statului, obiceiul face ca Primul-ministru să prezinte demisia Guvernului său, de îndată ce Preşedintele Republicii i-o cere. Nu există reguli privind situaţiile care pot conduce la demisia guvernului, ca urmare a cererii şefului statului.

Dacă împotriva Primului-ministru a fost adoptată o moţiune de cenzură sau dacă i-a fost respins un vot de încredere de către Parlament, el este obligat să prezinte demisia Guvernului său. Preşedintele Republicii poate refuza această demisie, dar numai dacă dizolvă Adunarea Naţională, şi doar pe timpul necesar organizării de noi alegeri. În acest interval, Guvernul nu poate adopta decizii decât pentru rezolvarea problemelor curente.

Constituţia nu o impune, dar "cutuma republicană" cere ca Guvernul în exerciţiu să demisioneze după terminarea alegerilor pentru Adunarea Naţională.

Mecanismele constituţionale actuale cu caracter "prezidenţialist", precum şi evoluţia sistemului de partide politice au permis o stabilitate guvernamentală neîntâlnită în timpul celei de-a III-a şi a celei de-a IV-a Republici. Frecventele remanieri ministeriale, făcute la iniţiativa Primului-ministru sau a Preşedintelui Republicii, determină o instabilitate accentuată a anumitor portofolii ministeriale astfel încât, stabilitatea guvernării, în ansamblul său, este dificil de apreciat.

4.2.2. Structura şi funcţionarea Guvernului1

Dispoziţiile Constituţiei celei de-a V-a Republici prevăd că Primul-ministru conduce acţiunea Guvernului şi că actele sale trebuie contrasemnate, după caz, de către miniştrii care urmează să le aducă la îndeplinire. Prin aceste prevederi constituţionale este consacrată poziţia de superior ierarhic a Primului-ministru, faţă de ceilalţi membri ai Guvernului. În realitate însă, superioritatea Primului-ministru este întărită sau contracarată, atât de relaţiile pe care acesta le are cu Preşedintele Republicii, cât şi de relaţiile dintre Preşedintele Republicii şi ceilalţi membri ai Guvernului.

Guvernul este format din Primul-ministru, din miniştri şi din secretari de stat. Aceştia din urmă nu participă la şedinţele Consiliului de Ministri2, decât în cazul dezbaterii unor probleme ce ţin de competenţa lor. S-a stabilit, ca obicei, numirea unor miniştri delegaţi care, ca şi secretarii de stat, sunt plasaţi în subordinea unui ministru, dar care au dreptul să participe la şedinţele Consiliului de Miniştri. 1 J.ZILLER, op.cit., pp. 135,136. 2 Consiliul de Miniştri este forma de lucru a Guvernului.



Se utilizează şi titlul de ”ministru de stat”, care se acordă unora dintre miniştri, la aprecierea Primului ministru şi a Preşedintelui Republicii, dar acest titlu nu are decât un caracter onorific.

Suplinirea Primului-ministru, în caz de absenţă, se face de unul dintre miniştri, după o ordine stabilită, cu ocazia formării Guvernului sau a unei remanieri ministeriale, de Primul-ministru împreună cu Preşedintele Republicii. Conform tradiţiei, imediat după Primul-ministru urmează ministrul justiţiei, dar nimic nu împiedică abaterea de la această tradiţie, cum de fapt, s-a şi întâmplat.

Numărul ministerelor şi atribuţiile fiecărui membru al Guvernului variază frecvent, chiar şi cu ocazia remanierilor ministeriale. Stabilirea acestora intră în competenţa Guvernului. Fiind vorba de decizii care se iau în Consiliul de Miniştri, care este prezidat de Preşedintele Republicii, este necesară semnătura, şi deci acordul, acestuia.

Potrivit unei tradiţii de pe vremea celei de-a III-a Republici, Consiliul de Miniştri se întruneşte în fiecare miercuri dimineaţa, sub preşedinţia Preşedintelui Republicii, care stabileşte ordinea de zi, împreună cu Secretarul General al Guvernului, la Palatul Elysée (sediul preşedinţiei), nu la sediul Primului ministru (Hôtel Matignon). Toate deciziile care se iau în Consiliul de miniştri trebuie semnate de Preşedintele Republicii, ceea ce implică acordul acestuia.

Deciziile Consiliului de Miniştri se iau prin consens, la propunerea Preşedintelui Republicii. Acesta poate decide singur, în cazul unor decizii de gravitate excepţională, după ce a cerut avizul membrilor Consiliului.

4.3 Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Germania

4.3.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului1

Formarea Guvernului federal depinde de alegerea Cancelarului (denumirea dată în Germania şefului de guvern) .

Există obiceiul ca, înainte cu câteva luni de alegerile pentru Dieta federală, care pun capăt mandatului Guvernului în funcţiune, partidele sau coaliţiile de partide să-şi desemneze candidatul la funcţia de Cancelar.

După alegerea Dietei federale, aceasta procedează la alegerea Cancelarului, la propunerea Preşedintelui federaţiei.

Formarea Guvernului, după alegerea Cancelarului, face obiectul negocierilor între partide care stabilesc în amănunt programul politic şi componenţa Guvernului.

Membrii Guvernului se numesc şi se revocă de Dieta federală, la propunerea Cancelarului.

Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea parlamentară, de regulă, membrii Guvernului fiind şi membri ai Dietei federale. Funcţia guvernamentală este însă incompatibilă cu cea de membru în Guvernele sau în Parlamentele landurilor, ceea ce implică şi incompatibilitatea cu funcţia de membru al Consiliului federal.

Guvernele germane se menţin, de regulă, un întreg mandat de 4 ani, astfel încât Germania este considerată ţara cu cea mai mare stabilitate guvernamentală din Uniunea Europeană.

Legea fundamentală prevede un mecanism perfecţionat de angajare a răspunderii guvernamentale, şi anume moţiunea de cenzură constructivă.

1 J. ZILLER, op.cit., pp.124,125.



Acest mecanism permite Dietei federale eliberarea din funcţie a Cancelarului, concomitent cu alegerea unui nou Cancelar.

Cancelarul, la rândul său, are posibilitatea să determine dizolvarea Dietei federale, de către Preşedintele federaţiei, prin solicitarea unui vot de încredere. Ambele procedee intervin ca urmare a modificării coaliţiilor politice şi au ca scop asigurarea unei majorităţi parlamentare favorabile Cancelarului.


Legea fundamentală a Republicii Federale Germania precizează că Guvernul federal este compus din Cancelarul federal şi din miniştri federali. De asemenea, precizează atribuţiile Cancelarului, care se exercită prin emiterea de directive. În baza acestei competenţe, Cancelarul determină liniile directoare ale politicii guvernamentale, însă fiecare ministru beneficiază de autonomie în conducerea ministerului său. În caz de divergenţă între miniştri, problema se tranşează în Guvern.

Cancelarul coordonează acţiunea guvernamentală, conform unui Regulament interior care se adoptă de Guvern şi se aprobă de Preşedintele federaţiei. De asemenea, Cancelarul reprezintă Guvernul în faţa şefului statului, a Parlamentului şi a opiniei publice.

S-a format obiceiul numirii unui Vice-cancelar, dintre personalităţile proeminente ale partidului liberal, dacă acesta face parte din coaliţie. Vice-cancelarul suplineşte Cancelarul, în caz de absenţă.

Ca regulă, şeful de guvern (Cancelarul) nu conduce nici un minister, chiar şi Cancelaria federală având propriul ei ministru.

Începând cu anul 1967, se pot numi şi "secretari de stat parlamentari". Aceştia trebuie să fie membri ai Dietei federale, au rang de adjuncţi ai miniştrilor şi nu participă la şedinţele Guvernului.

În tradiţia germană, titlul de "secretar de stat", fără altă precizare, desemnează funcţionarul aflat în vârful ierarhiei administrative a ministerului din care face parte.

Numărul miniştrilor federali variază foarte puţin de la un Guvern la altul, întrucât el este fixat prin Regulamentul intern al Guvernului, care se modifică rar.

Sediul Guvernului federal a fost stabilit la Bonn, în anul 1949, de cancelarul K. Adenauer. Prin votul din 20 iunie 1991, Dieta federală a hotărât transferarea Cancelariei şi a Guvernului federal la Berlin, mutarea efectivă având loc la sfârşitul lunii august 1999.

Cancelarul şi miniştrii federali se întrunesc săptămânal în "sesiunea Cabinetului" sub preşedinţia Cancelarului. Deciziile se iau, de regulă, prin consens, la propunerea Cancelarului, însă se poate proceda şi la vot.

4.4. Organizarea şi funcţionarea Guvernului2 în Italia


Şeful Guvernului italian, denumit Preşedintele Consiliului de Miniştri, este numit de Preşedintele Republicii. Acesta are un rol important în desemnarea şefului de guvern, datorită diviziunii interne a partidelor politice

1 J. ZILLER, op.cit., pp.133,134. 2 Guvernul italian poartă denumirea Consiliu de Miniştri. Vom utiliza totuşi şi termenul Guvern, pentru simplificarea exprimării. 3 J. ZILLER, op.cit., pp.128,129.



şi datorită faptului că negocierile în vederea stabilirii unei coaliţii guvernamentale au loc după alegeri.

După consultarea preşedinţilor camerelor şi ai grupurilor parlamentare, Preşedintele Republicii desemnează o personalitate însărcinată cu o misiune exploratorie, care se poate transforma într-o misiune de pre-formare a Guvernului. Imediat ce există suficiente şanse de succes, Preşedintele Republicii numeşte un responsabil cu formarea Guvernului, care trebuie să-şi asume funcţia de Preşedinte al Consiliului Miniştri şi să propună lista Guvernului său.

Înainte de a începe să funcţioneze, Guvernul astfel format trebuie să obţină votul de încredere al celor două Camere ale Parlamentului. Se întâmplă ca, datorită fragilităţii coaliţiei politice, Guvernul să nu obţină votul de învestitură, uneori numai într-una din Camere. În acest caz, tot procesul de formare a Guvernului trebuie reluat.

Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea parlamentară, practic membrii Guvernului fiind, în totalitate, senatori sau deputaţi.

Mandatul Guvernului ia sfârşit odată cu demisia prezentată de Preşedintele Consiliului de Miniştri, Preşedintelui Republicii. Acesta o poate însă refuza. Demisia este obligatorie în cazul pierderii încrederii uneia dintre Camere. În practică, cele mai multe Guverne demisionează din cauza crizelor interne ale partidelor, fără a mai aştepta votul de neîncredere al Camerelor.

Sistemul politic italian, extrem de divizat, inclusiv în interiorul partidelor, a făcut ca în Italia să se manifeste instabilitate guvernamentală. Totuşi, aceasta poate coexista cu o anumită longevitate ministerială, un exemplu în acest sens fiind portofoliul de ministru al afacerilor externe.


Potrivit Constituţiei italiene, Guvernul se compune din Preşedintele Consiliului şi din miniştri, care formează împreună Consiliul de Miniştri. De asemenea, Constituţia prevede că organizarea Preşedinţiei Consiliului de Miniştri, numărul, atribuţiile şi organizarea ministerelor se stabilesc prin lege. În realitate, prin lege se stabilesc doar numărul şi atribuţiile ministerelor.

În practica guvernamentală italiană se întâlnesc numeroşi miniştri fără portofoliu, care fac parte din Guvern. Aceştia nu conduc ministere, ci îndeplinesc anumite misiuni bine determinate. Mai există şi subsecretarii de stat, care sunt adjuncţi ai miniştrilor, având rolul de a-i ajuta la conducerea ministerului respectiv. Subsecretarii de stat nu fac parte din Consiliul de Miniştri.

Şedinţele Consiliului de Miniştri au loc periodic, sub conducerea Preşedintelui Consiliului, la sediul acestuia. Deciziile se iau fie prin consens, fie prin vot.

4.5. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Marea Britanie


Cu toate că Guvernul, Cabinetul şi Primul-ministru se numesc, din punct de vedere formal-juridic, de Coroană, numirea Primului-ministru este strict condiţionată, deoarece o convenţie constituţională, formată în sec.al

1 Ibidem, p.137. 2 J. ZILLER,op.cit., pp.131, 132.



XIX-lea, obligă Regina să numească în funcţia de Prim-ministru pe liderul partidului majoritar în Camera Comunelor. Din acest motiv, se consideră că Primul-ministru este ales prin sufragiu universal indirect, întrucât în mod normal, fiecare partid abordează alegerile cu liderul desemnat pentru a fi Prim-ministru, în caz de victorie electorală.

Desemnarea celorlalţi membri ai Cabinetului şi ai Guvernului se face de Primul-ministru din rândul partidului său, marja sa de manevră depinzând doar de soliditatea poziţiei sale în partid. Toţi membrii Guvernului sunt şi membri ai Camerei comunelor sau într-un număr restrâns, ai Camerei Lorzilor. Convenţiile constituţionale obligă Primul-ministru să fie membru în Camera comunelor.

În afara cazurilor excepţionale cum ar fi demisia sau decesul primului-ministru sau moţiunea de cenzură contra Guvernului, durata Guvernului este egală cu cea a legislaturii. Durata legislaturii este la dispoziţia Primului-ministru, dar mandatul Camerei Comunelor nu poate depăşi 5 ani. Primul-ministru poate oricând să ceară dizolvarea Parlamentului, punând astfel capăt legislaturii, pentru a profita de conjunctura pe care o consideră favorabilă din punct de vedere electoral. Aşa se face că durata medie a legislaturilor este de 4 ani.

Primul-ministru poate modifica oricând componenţa Guvernului său. În mod obişnuit, remanierile guvernamentale au loc în fiecare an, după vacanţa de vară.


Structura Guvernului britanic face obiectul mai multor convenţii constituţionale. Organizarea internă a Guvernului aparţine prerogativelor regale.

Termenul ”Guvern” are în Anglia trei accepţiuni: 1. Majoritatea guvernamentală; 2. Administraţia de stat; 3. Ansamblul compus din cca.100 de persoane, care cuprinde : I. Miniştri departamentali (sunt cei care conduc un minister) care

poartă denumirea de secretari de stat, pentru ministerele cele mai vechi, şi miniştri, în cazul ministerelor mai recente. Miniştrii departamentali sunt, de obicei, şi membri ai Cabinetului. Ei îşi conduc ministerele cu ajutorul miniştrilor de stat, care le sunt adjuncţi, şi cu ajutorul subsecretarilor de stat parlamentari care asigură legătura cu Camerele Parlamentului, aceştia făcând parte, de asemenea, din Guvern;

II. Miniştri non-departamentali (fără portofoliu) care ocupă în mod tradiţional anumite funcţii, adesea onorifice ;

III. Membrii grupului de parlamentari însărcinaţi cu organizarea votului în Parlament ;

IV. Consilierii juridici ai Guvernului. Miniştrii care fac parte din Cabinet, miniştrii de stat, consilierii juridici ai

Guvernului şi principalii parlamentari însărcinaţi cu organizarea votului în Parlament sunt desemnaţi cu apelativul de miniştri seniori, iar ceilalţi cu apelativul de miniştri juniori.

Numirea tuturor miniştrilor este decisă de Primul-ministru. De asemenea, Primul-ministru stabileşte şi componenţa Cabinetului, care este adevăratul organ de decizie guvernamentală, şi care cuprinde miniştrii cei mai importanţi. Anumiţi membri ai Guvernului intră însă, din oficiu, în componenţa Cabinetului. Enumerăm exemplificativ : lordul cancelar, ministrul 1 Ibidem, pp.138, 139.



de finanţe, secretarii de stat de la ministerul afacerilor externe, de la ministerul de interne şi de la ministerul apărării.

Libertatea de alegere a Primului-ministru, în ceea ce priveşte membrii Guvernului şi ai Cabinetului, inclusiv remanierea acestora, nu este limitată decât de propriul partid. Se poate întâmpla ca primul-ministru să-şi rezerve şi conducerea unui minister (Ex. M.Thatcher - Ministerul Funcţiei Publice).

Cabinetul se întruneşte din iniţiativa Primului-ministru care stabileşte şi ordinea de zi. Deciziile se iau prin consens, care se obţine datorită ascendentului Primului-ministru asupra celorlalţi miniştri, dezacordul unui ministru putâdu-se manifesta doar prin demisia acestuia.

4.6. Organizarea şi funcţionarea Guvernului în Spania


Spre deosebire de tradiţia celorlalte monarhii parlamentare, în Spania, potrivit Constituţiei din 1978, şeful guvernului, care poartă denumirea de Preşedinte al Guvernului, nu este stabilit de Rege.

Desemnarea candidatului pentru funcţia de Preşedinte al Guvernului se face printr-un acord între Rege şi Preşedintele Congresului Deputaţilor. Candidatul astfel desemnat trebuie să obţină votul de încredere al Congresului, cu majoritate absolută. Dacă majoritatea absolută nu a fost realizată, după un termen de gândire de 48 de ore, este suficientă majoritatea simplă. Abia după îndeplinirea acestei proceduri, Preşedintele Guvernului este considerat numit şi poate trece la formarea Guvernului.

Ceilalţi membri ai Guvernului sunt numiţi şi demişi de Rege la propunerea Preşedintelui Guvernului, iar secretarii de stat sunt numiţi de Preşedintele Guvernului. Remanierile guvernamentale sunt la latitudinea Preşedintelui Guvernului.

Menţionăm că numai primul Preşedinte al Guvernului, de după 1978, Adolfo Suarez, a fost stabilit şi numit în fapt de către Rege, având în vedere perioada de tranziţie către democraţie. Ceilalţi au fost numiţi ca urmare a negocierilor politice.

Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea parlamentară.

Mandatul Guvernului ia sfârşit în următoarele cazuri : • noi alegeri (cazul obişnuit) ; • demisia Preşedintelui Guvernului; • adoptarea de către Congresul Deputaţilor a unei moţiuni de cenzură

constructivă (după modelul german), însoţită de alegerea altui Preşedinte al Guvernului ;

• neacordarea unui vot de încredere cerut de Preşedintele Guvernului, situaţie în care Constituţia spaniolă exclude dizolvarea Parlamentului.

Stabilitatea guvernamentală spaniolă este datorată mai mult existenţei unui partid de guvernământ majoritar, decât mecanismelor de raţionalizare a parlamentarismului.


Relativ la structura guvernamentală, Constituţia spaniolă prevede doar că, Guvernul se compune din Preşedintele Guvernului, din vicepreşedinte, din miniştri şi din alţi membri prevăzuţi de lege. 1 J. ZILLER, op.cit., pp.125,126. 2J.ZILLER, op.cit., p.135.



Guvernul funcţionează ca organ colegial, sub conducerea Preşedintelui său, care îl şi reprezintă în faţa şefului statului, a Parlamentului şi a opiniei publice. Vicepreşedintele Guvernului asigură suplinirea şi interimatul Preşedintelui, în caz de deces. Fiecare ministru conduce, în principiu, un minister, numărul acestora fiind stabilit de lege. Fac excepţie Preşedintele şi Vicepreşedintele Guvernului, care nu conduc ministere. Se utilizează şi funcţia de secretar de stat, care este inclusă în structura ministerelor, în subordinea ministrului. Secretarii de stat nu fac parte din Guvern şi nu participă la Consiliul de Miniştri.

Consiliul de Miniştri, care este forma de lucru ce reuneşte toţi membrii Guvernului, se întruneşte săptămânal, sub conducerea Preşedintelui. Deciziile se iau prin consens sau prin vot.

4.7. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României, comparativ cu guvernele celorlalte state comunitare

4.7.1. Formarea şi stabilitatea Guvernului Potrivit capitolului III din Titlul III al Constituţiei din 1991,revizuită în

2003, consacrat Guvernului, cât şi prevederilor art.85 din capitolul II al Titlului III, consacrat Preşedintelui României, învestitura Guvernului presupune : desemnarea unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru ; alcătuirea listei Guvernului şi întocmirea programului de guvernare ; dezbaterea în Parlament a programului de guvernare şi a listei Guvernului, urmată de votul de încredere ; numirea Guvernului.

Desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru se face de către Preşedintele României, în urma consultărilor cu reprezentanţii partidului care deţine majoritatea absolută în Parlament (în raport cu numărul total al deputaţilor şi senatorilor). Dacă nici un partid nu deţine această majoritate, consultarea se face cu reprezentanţii tuturor partidelor reprezentate în Parlament. Dacă, în prima situaţie, problema desemnării candidatului pentru funcţia de Prim-ministru este relativ simplă, în cea de a doua situaţie problema se complică datorită necesităţii constituirii unei coaliţii de guvernământ, cu toate consecinţele ce decurg de aici.1

"Alcătuirea listei Guvernului şi a programului de guvernare sunt sarcini exclusive ale candidatului desemnat pentru funcţia de Prim-ministru. Fireşte, el nu poate acţiona într-o libertate deplină, fiind obligat să ţină seama atât de programele partidelor pe care se va sprijini în acordarea votului de încredere, cât şi de negocierile cu privire la formarea noului guvern. În cadrul acestor negocieri se stabilesc, de regulă, nu numai principiile programului de guvernare, ci şi persoanele care urmează să îndeplinească acest program. Votul de încredere în Parlament are în vedere, de altfel, această concordanţă dintre program şi persoanele apte să-l pună în practică."2

Reamintim că, în România, nu există incompatibilitate între mandatul parlamentar şi calitatea de membru al Guvernului.

Candidatul desemnat pentru funcţia de Prim-ministru trebuie să solicite Parlamentului votul de încredere, într-un termen de 10 zile de la data la care a fost desemnat. Dezbaterea programului şi a listei Guvernului se face în şedinţa comună a Camerei deputaţilor şi Senatului, în termen de 15

1 I.VIDA, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. R.A."Monitorul Oficial", Bucureşti-1994, pp.74,75. 2 Ibidem, pp.76,77.



zile de la depunere1. Votul de încredere este secret (cu bile) şi necesită majoritatea absolută. Neacordarea votului de încredere, după cel puţin două tentative eşuate şi după expirarea unui termen de 60 de zile, dă dreptul Preşedintelui României de a proceda la dizolvarea Parlamentului. Este, de altfel, singura posibilitate de dizolvare a Parlamentului României.

Numirea Guvernului se face prin decret de către Preşedintele României, în urma votului de încredere acordat de Parlament.

Durata mandatului guvernamental este de 4 ani, dar el poate înceta înainte de termen prin adoptarea unei moţiuni de cenzură sau dacă Primul-ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului (ex. demisie, pierderea drepturilor electorale, intervenţia unei stări de incompatibilitate, imposibilitatea exercitării atribuţiilor mai mult de 45 zile)2.

După alegerile din 1992, care au inaugurat subsistemul politico-administrativ central stabilit de Constituţia din 1991, ţara a cunoscut şase guverne3 :

• Guvernul Văcăroiu, care a rezistat un întreg mandat de 4 ani ; • Guvernul Ciorbea, care a rezistat aproape un an şi 4 luni ; • Guvernul Radu Vasile, care a rezistat aproximativ 1 an şi 8 luni ; • Guvernul Isărescu, care a rezistat aproximativ un an; • Guvernul Năstase, care a rezistat un întreg mandat de 4 ani, cu toate că a fost un guvern minoritar (UDMR l-a sprijinit, dar nu a participat la guvernare); • Guvernul Tăriceanu, învestit în decembrie 2004, care a reuşit să reziste până la sfârşitul mandatului, în pofida faptului că a fost un guvern minoritar şi a advesităţii declarate dintre Preşedinte şi Primul-ministru. Precizăm că nici un Guvern nu şi-a încheiat încă mandatul înainte de

termen, ca urmare a adoptării unei moţiuni de cenzură. De asemenea, este interesant de remarcat că, Guvernul Ciorbea a fost înlocuit de Guvernul Radu Vasile iar acesta de Guvernul Isărescu, fără a avea loc o schimbare de coaliţie guvernamentală. Atât Premierul Ciorbea, cât şi Premierul Radu Vasile au fost înlăturaţi pentru rezolvarea unor neînţelegeri din cadrul coaliţiei guvernamentale.

Comparând formarea Guvernului României cu formarea guvernelor celorlalte state din Uniunea Europeană, constatăm că şi România se încadrează în regimul, mai mult sau mai puţin parlamentar, al acestor state.

Dacă trecem în revistă modul de numire a Primului-ministru (titulatură pe care o vom utiliza pentru desemnarea şefului de guvern, indiferent de diversitatea denumirilor utilizate), în Uniunea Europeană întâlnim:

a) ţări în care învestitura Guvernului se face de Parlament, după numirea Primului-ministru de către şeful statului. Este vorba de : Belgia, Danemarca, Grecia, Italia şi Portugalia ; libertatea de opţiune a şefului statului este însă limitată, de la ţară la ţară şi de la caz la caz;

b) ţări precum Austria, Franţa, Luxemburg, Marea Britanie şi Olanda, în care Primul-ministru şi Guvernul se numesc de şeful de stat, fără a fi necesar votul de încredere al Parlamentului ; trebuie însă menţionat că libertatea de opţiune a şefului statului variază de la

1 Art.72 din Hotărârea Parlamentului României nr.4/1992 privind Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.34/4.03.1992. 4 I.VIDA, op.cit. pp.77-81. 3 Ne raportăm la data de 15 decembrie 2008.



ţară la ţară : dacă în Franţa această libertate este apreciabilă, în Marea Britanie ea este practic inexistentă;

c) în fine ţări cum sunt Finlanda, Germania, Irlanda, Spania şi Suedia, care au proceduri particulare de învestitură.

Astfel, în Finlanda1, Primul-ministru este ales de Parlament şi numit de Preşedintele Republicii. Înainte de alegerea Primului-ministru, grupurile parlamentare negociază programul de guvernare şi componenţa Guvernului. Pe baza acestor negocieri, Preşedintele Republicii, în urma consultării Preşedintelui Parlamentului, comunică Parlamentului numele candidatului la funcţia de Prim-ministru. Candidatul este ales dacă obţine, prin vot deschis, majoritatea sufragiilor parlamentarilor prezenţi. Ceilalţi miniştri se numesc de Preşedintele Republicii, la propunerea Primului-ministru.

În Germania, Primul-ministru (Cancelarul) se alege de Dieta federală la propunerea Preşedintelui federaţiei; Primul-ministru ales întocmeşte lista membrilor Guvernului şi o supune spre aprobare Dietei federale.

În Irlanda, Primul-ministru este numit de Preşedintele Republicii la propunerea Camerei Deputaţilor, apoi acesta solicită votul de încredere asupra listei membrilor Guvernului.

În Spania, candidatul la funcţia de Prim-ministru este desemnat printr-un acord între Rege şi Preşedintele Congresului Deputaţilor; candidatul devine Prim-ministru după obţinerea votului de încredere al Congresului Deputaţilor; ceilalţi membri ai Guvernului sunt numiţi de Rege la propunerea Primului-ministru.

În Suedia 2, Preşedintele Parlamentului, după consultarea partidelor reprezentate în Parlament, prezintă plenului candidatul la funcţia de Prim-ministru. Acesta este ales dacă întruneşte majoritatea voturilor membrilor Parlamentului. După alegere, Primul-ministru prezintă Parlamentului lista membrilor Guvernului. Guvernul se întruneşte apoi într-o şedinţă specială, la care participă şeful statului şi Preşedintele Parlamentului, care înmânează Primului-ministru actul de învestitură din partea Parlamentului.

Comparând situaţia celorlalte ţări comunitare cu situaţia României, observăm că învestitura Guvernului român este asemănătoare cu cea din primul grup de ţări comunitare prezentate, şi anume : Belgia, Danemarca, Grecia, Italia şi Portugalia. Este însă vorba de asemănare şi nu de identitate, deoarece Preşedintele României numeşte Primul-ministru abia după ce acesta a obţinut votul de învestitură din partea Parlamentului, şi nu înainte, ca în ţările menţionate. Originalitatea regimului constituţional român constă însă în faptul că Preşedintele nu poate dizolva Parlamentul decât într-o singură situaţie : dacă, după parcurgerea unei anumite proceduri, acesta nu acordă votul de încredere necesar formării Guvernului.

În ceea ce priveşte responsabilitatea Guvernului, în toate ţările studiate acesta răspunde în faţa Parlamentului, care îl poate înlătura printr-o moţiune de cenzură. Este şi cazul României. Specifică României este însă imposibilitatea dizolvării Parlamentului pentru rezolvarea crizelor politice, spre deosebire de celelalte ţări din Uniunea Europeană unde această soluţie se utilizează ( ex. Danemarca, Germania, Franţa etc.).

Referitor la remanierile guvernamentale, în România acestea intervin pentru eliminarea unor tensiuni acumulate în guvern şi/sau în coaliţia guvernamentală sau pentru atenuarea unor tensiuni sociale. Până în prezent,

1 Art.61 din Constituţia Finlandei, www.om.fi. 1 Constituţia Suediei, Cap.VI.Guvernul, art.2 şi 4, www.uni-wuerzburg.de.



liderii partidelor din coaliţie au avut un cuvânt greu de spus în această privinţă.

În sfârşit, în ceea ce priveşte compatibilitatea funcţiei guvernamentale cu cea parlamentară, ţările din Uniunea Europeană se împart în trei categorii :

a. ţări în care calitatea de membru al Guvernului este condiţionată de calitatea de parlamentar, cum sunt Marea Britanie şi Irlanda ;

b. ţări în care calitatea de membru al Guvernului este incompatibilă cu mandatul parlamentar, cum sunt Austria (membrii Guvernului nu pot face parte din Consiliul Naţional - camera inferioară a Parlamentului - în faţa căruia Guvernul este responsabil), Franţa, Luxemburg, Portugalia şi Suedia ;

c. ţări în care calitatea de membru al Guvernului nu este incompatibilă cu mandatul parlamentar, cum sunt Belgia, Danemarca, Finlanda, Grecia, Olanda, Germania, Italia şi Spania.

Sub acest aspect, România se alătură grupului format din : Finlanda, Belgia, Danemarca, Olanda, Germania, Italia şi Spania.

4.7.2. Structura şi funcţionarea Guvernului Referitor la structura Guvernului României, Constituţia cuprinde doar o

singură reglementare care face trimitere la lege organică : "Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică."[art.102 (3)].

Această lege organică a apărut însă abia la 2 aprilie 20011, până la acea dată fiind în vigoare Legea nr.37/1990 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României, anterioară Constituţiei.

Potrivit Legii nr.37/1990, Guvernul este format din Primul-ministru, miniştri de stat, miniştri şi secretari de stat. Inexistenţa unor reglementări clare a făcut ca opiniile cu privire la structura Guvernului să fie împărţite şi, ca atare, componenţa guvernelor să varieze în funcţie de poziţia Primului-ministru şi/sau a coaliţiei guvernamentale faţă de această problemă. Mai precis, au fost guverne care au avut în structură şi secretari de stat – de exemplu Guvernul Ciorbea – şi guverne care nu au avut în structură această funcţie, cu a fost, de exemplu, Guvernul Văcăroiu.

Confuziile privind structura guvernului au fost înlăturate prin Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, care prevede la art.3 :”(1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri.(2) Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.” Ca urmare a modificării Legii nr.90/2001, prin Legea nr.23/03.03.20042, s-a reintrodus funcţia de ministru de stat, sub conducerea directă a Primului-ministru, care are rolul de a coordona anumite ministere, pentru asigurarea realizării programului de guvernare.

În fine, mai trebuie să menţionăm că, legea română este permisivă în ceea ce priveşte modificarea structurii Guvernului şi remanierile guvernamentale, ceea ce poate genera instabilitate guvernamentală.

Potrivit art.25 din Legea nr.90/2001, Guvernul se întruneşte în şedinţe, săptămânal sau ori de câte ori este nevoie.

1 Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 164/02.04.2001. 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 187/03.03.2004.



Cu toate că, potrivit Constituţiei, Guvernul este o autoritate colegială, legea organică îi conferă Primului-ministru o putere de decizie exorbitantă1. De asemenea, există mai multe prevederi constituţionale care conferă Primului-ministru o autoritate de sine stătătoare. Astfel, pe lângă alte atribuţii proprii, Primul-ministru intră în relaţii directe cu Preşedintele, Parlamentul şi Curtea Constituţională. Din acest motiv, el are o capacitate deosebită de a influenţa politica statului.2

Un aspect care prezintă interes practic evident este înlocuirea Primului-ministru, în caz de absenţă. În România, nici Constituţia, nici legea organică nu reglementează această problemă. În aceste condiţii, soluţia logică ni se pare a fi ca Primul-ministru, în caz de absenţă, să îşi stabilească un înlocuitor, dintre miniştri. Dacă însă, Primul-ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului sau este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar, până la formarea noului Guvern [ art.107 (3) din Constituţie].

Dacă examinăm organizarea şi funcţionarea guvernelor ţărilor din Uniunea Europeană, după criteriul reglementării constituţionale, vom distinge mai multe situaţii :

• ţări în care Constituţia reglementează pe larg aceste aspecte, şi menţionăm în acest sens Germania, Grecia, Irlanda, Italia şi Olanda ;

• ţări în care Constituţia reglementează la modul general organizarea şi funcţionarea Guvernului, lăsând pe seama altor acte normative reglementarea detaliată, şi menţionăm în acest sens Belgia, Franţa, Luxemburg şi Spania ;

• cazul Danemarcei, unde organizarea şi funcţionarea Guvernului nu are o reglementare constituţională ;

• cazul Marii Britanii, unde este o situaţie aparte, întrucât nu are constituţie scrisă.

Sub acest unghi de vedere, situaţia României este similară Belgiei, Franţei, Luxemburgului şi Spaniei.

În ceea ce priveşte componenţa Guvernului, peste tot există Prim-ministru şi miniştri. În toate situaţiile Primul-ministru are un rol aparte, însă puterea lui variază de la stat la stat şi de la caz la caz. Dacă toţi Prim-miniştrii răspund în faţa Parlamentului, unii au în plus şi o răspundere faţă de şeful statului, ceea ce le poate limita puterea.

Dintre ţările în care Primul-ministru răspunde, practic, numai în faţa Parlamentului, menţionăm Germania şi Marea Britanie, iar dintre ţările în care Primul-ministru este responsabil şi în faţa şefului statului, menţionăm Belgia şi Franţa.

În România, potrivit Constituţiei, Primul-ministru răspunde doar în faţa Parlamentului şi ca atare, el trebuie să fie figura centrală a politicii naţionale.

În unele ţări, cum sunt : Belgia, Germania, Grecia, Portugalia şi Spania, suplinirea Primului-ministru în caz de absenţă sau interimatul funcţiei de Prim-ministru se asigură de un vice-prim-ministru. România nu a adoptat

1 Potrivit art.13 din Legea nr.90/2001, precit., Primul-ministru conduce Guvernul, iar conform art.27 alin.1 :”Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe în prezenţa majorităţii membrilor săi. Hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul-ministru. ”. Asemenea putere de decizie mai întâlnim doar la Preşedintele Franţei şi la Primul-ministru britanic. 2 I.VIDA, op.cit. p.74.



această soluţie, rezonabilă şi comodă în opinia noastră, probabil pentru că existenţa vice-prim-ministrului amintea de vechiul regim.

Cât priveşte miniştrii fără portofoliu, aceştia există în guvernele a numeroase ţări europene. Amintim, exemplificativ : Belgia, Danemarca, Grecia, Italia şi Marea Britanie. Deci, existenţa acestora în Guvernul României, chiar dacă poartă o altă denumire, nu reprezintă o particularitate.

Modificarea relativ frecventă a numărului şi titulaturii ministerelor se întâlneşte nu numai în România, ci şi în ţări ca Belgia, Danemarca şi Franţa. Problema care se pune este dacă aceste modificări semnifică o adaptare la dinamica realităţii, o încercare de ridicare a eficacităţii serviciilor publice care să conducă la îmbunătăţirea activităţii executive, ori sunt rezultatul unor erori sau a unor presiuni partizane. Evident, un răspuns categoric este greu de dat, indiferent despre ce ţară ar fi vorba.

În sfârşit, modul de funcţionare a Guvernului României - şedinţe săptămânale, conduse de Primul-ministru, cu hotărâri adoptate prin consens - este asemănător cu modul de funcţionare a Guvernului britanic. Originalitatea României constă în faptul că legea prevede expres ce se întâmplă în lipsa consensului: decide Primul-ministru. În Marea Britanie este de neimaginat lipsa consensului, datorită ascendentului pe care îl are Primul-ministru.

În concluzie, structura şi modul de funcţionare a Guvernului României se înscriu în standardele europene. Este însă, necesară găsirea modalităţilor de asigurare a continuităţii, coerenţei, eficienţei şi eficacităţii acţiunii guvernamentale.

TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea parlamentară în următorul grup de ţări :

a. Belgia, Portugalia, Spania ; b. Franţa, Grecia, Luxemburg ; c. Germania, Italia, Olanda.

2. Moţiunea de cenzură constructivă se utilizează în :

a. Franţa ; b. Germania ;

c. Marea Britanie ; d. Luxemburg.

3. În Germania, Cancelarul este ales :

a. prin sufragiu universal direct ; b. de Dietă ; c. de Consiliul federaţiei ; d. de o adunare electoare specială formată din reprezentanţi ai

landurilor. 4. În Italia, Guvernul trebuie să obţină votul de încredere :

a. al Camerei inferioare a Parlamentului ; b. al Camerei superioare a Parlamentului ; c. al celor două Camere ale Parlamentului, exprimat separat de fiecare Cameră ; d. al celor două Camere ale Parlamentului exprimat în şedinţă comună.



5. În Marea Britanie, Primul-ministru:

a. este ales prin sufragiu universal indirect; b. este ales prin sufragiu universal direct; c. este numit de Camera Comunelor; d. este numit de Camera Lorzilor.

6. În Marea Britanie, denumirea miniştri de stat este acordată:

a. miniştrilor ministerelor celor mai vechi; b. miniştrilor ministerelor mai recente; c. adjuncţilor miniştrilor departamentali.

7. În Spania, Preşedintele Guvernului:

a. este desemnat de Rege; b. este desemnat printr-un acord între Rege şi Preşedintele Congresului Deputaţilor;

c. este ales prin vot universal direct; d. este ales de Congresul Deputaţilor.

8. În România, votul de încredere acordat Guvernului necesită:

a. majoritatea relativă; b. majoritatea absolută; c. majoritate calificată.

9. Guvernul se numeşte de şeful de stat, fără a fi necesar votul de încredere al Parlamentului, în următorul grup de state:

a. Austria, Franţa, Luxemburg; b. Marea Britanie, Olanda, Belgia; c. Franţa, Danemarca, Portugalia.

10. Organizarea şi funcţionarea Guvernului, sunt reglementate pe larg de Constituţie, în următorul grup de state;

a. Germania, Grecia, Irlanda; b. Italia, Belgia, Franţa; c. Olanda, Luxemburg, Spania.

CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ


CAPITOLUL 5. CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN STATELE DIN UNIUNEA EUROPEANĂ


5.1. Aspecte generale 5.2. Modalităţi de control utilizate 5.2.1. Absenţa controlului 5.2.2. Controlul judecătoresc 5.2.3. Controlul printr-un organ special şi specializat 5.3. Controlul constituţionalităţii legilor în România, în

comparaţie cu celelalte state din Uniunea Europeană

OBIECTIVE Studierea acestui capitol asigură:

• înţelegerea importanţei pe care o are controlul constituţionalităţii legilor pentru echilibrul sistemului politico-juridic; • cunoaşterea modalităţilor de exercitare a controlului

constituţionalităţii legilor în statele comunitare; • cunoaşterea caracteristicilor controlului constituţionalităţii legilor

care funcţionează în România, în raport cu modalităţile de exercitare a controlului constituţionalităţii legilor din celelalte state comunitare.



5.1. Aspecte generale Un ultim aspect esenţial, privind relaţiile complexe care există între

subsistemul politico-administrativ central şi celelalte categorii de organe ale statelor din Uniunea Europeană, este controlul constituţionalităţii legilor. Acesta prezintă interes nu numai sub aspectul politic al îngrădirii puterii într-un stat de drept, ci şi pentru conţinutul activităţii administraţiei publice, deoarece marea majoritate a iniţiativelor legislative sunt opera Guvernului. În aceste condiţii, existenţa unui control de constituţionalitate exigent şi eficace determină o preocupare deosebită din partea administraţiei pentru elaborarea unor texte în strictă conformitate cu normele înscrise în Constituţie. Astfel, pe de o parte, administraţia are nevoie de munca unui corp de jurişti specializaţi în dreptul constituţional, iar pe de alta, marja de manevră a politicienilor în alegerea soluţiilor pentru problemele de interes public este îngustată de supremaţia Constituţiei.1

O clasificare tradiţională a modalităţilor de control a constituţionalităţii legilor foloseşte criteriul naturii organelor sau organului care îl exercită. Potrivit acestui criteriu, vom avea: lipsa unui asemenea organ, controlul judecătoresc şi controlul printr-un organ special şi specializat.

Lipsa unui organ competent pentru controlul constituţionalităţii legilor se justifică prin argumentul că legiuitorul este singurul care poate şi trebuie să se autocontroleze, deoarece nici un alt organ al statului nu are legitimitatea să o facă. În acest caz nu există un control real de constituţionalitate, întrucât controlatul se confundă cu controlorul2.

Controlul judecătoresc, denumit „modelul american” este controlul exercitat de instanţele judecătoreşti. Acesta este concentrat atunci când competenţa controlului constituţionalităţii legilor aparţine numai instanţei supreme sau numai anumitor instanţe de nivel superior şi este difuz atunci când această competenţă revine tuturor instanţelor judecătoreşti, indiferent de gradul lor3.

Controlul printr-un organ special şi specializat, denumit “modelul european” 4, se bazează pe existenţa unui organ unic, învestit prin Constituţie cu exerciţiul controlului de constituţionalitate a legilor, organ care nu se încadrează în nici una dintre cele trei puteri clasice ale statului (legislativă, executivă, judecătorească)5.

Trebuie să precizăm că, în afară de natura organului care exercită controlul de constituţionalitate, influenţa acestui control asupra puterii politice depinde de o serie de factori, care diferă de la ţară la ţară, şi anume: gradul de independenţă a celor care exercită controlul, faţă de puterea politică; momentul controlului (anterior sau posterior intrării legii în vigoare); subiecţele care pot declanşa controlul ( ce categorii de autorităţi publice; recunoaşterea sau nu, a dreptului cetăţeanului de a se adresa justiţiei constituţionale); întinderea controlului (restrâns la respectarea drepturilor fundamentale şi la soluţionarea unor conflicte de competenţă sau extins dincolo de textul constituţional la diverse principii fundamentale; restrâns

1 J. ZILLER, op.cit., p.140. 2 I.DELEANU, Justiţia constituţională, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti, 1995, pp.21-33. 3 Ibidem, p.24. 4 Modelul european mai este denumit şi “modelul austro-kelsenian”, deoarece inspiratorul acestui nou tip de justiţie constituţională este Hans Kelsen, care l-a conceput şi l-a susţinut cu prilejul elaborării proiectului Constituţiei austriece din 1920 (I. DELEANU, op.cit., p.13). 5 I.DELEANU, op.cit., pp.27-30.



doar asupra legilor sau extins la actele executivului şi chiar la sentinţele judecătoreşti).

5.2. Modalităţi de control utilizate După natura organului care exercită controlul constituţionalităţii legilor,

obţinem următoarea clasificare: I. Absenţa unui organ de control; exemple: Luxemburg, Marea

Britanie, Olanda; II. Control judecătoresc:

- concentrat (ex. Irlanda); - difuz (exemple: Danemarca, Finlanda, Grecia, Suedia);

III. Control printr-un organ special şi specializat; exemple: Austria, Belgia, Germania, Italia, Franţa, Portugalia, Spania.

5.2.1. Absenţa controlului După cum am văzut, în Marea Britanie, Olanda şi Luxemburg, nu există

organe competente să exercite controlul constituţionalităţii legilor şi, ca atare, în aceste ţări nu poate fi vorba despre un asemenea control1.

În Marea Britanie este respinsă însăşi ideea controlului constituţionalităţii legii, deoarece intră în contradicţie cu principiul suveranităţii Parlamentului. Această atitudine este motivată astfel “(…) parlamentul fiind depozitarul suprem al puterii poporului, poate modifica fără nici o cenzură atât cutumele constituţionale cât şi textele legislative conţinând dispoziţii cu caracter constituţional. Datorită acestei caracteristici, dispoziţiile constituţionale britanice şi, pe baza lor, viaţa politică britanică se adaptează cu uşurinţă noilor cerinţe şi realităţi sociale. De altfel, în dreptul britanic nu se face deosebire între normele cuprinse într-o lege ordinară şi normele constituţionale”2

În ceea ce priveşte Olanda, Constituţia interzice judecătorilor să examineze constituţionalitatea legilor şi a contractelor. Menţionăm că, au existat propuneri de legi constituţionale ce vizau instaurarea unui sistem de control de constituţionalitate, însă nu li s-a dat curs.

În Luxemburg, Constituţia nu interzice controlul constituţionalităţii legilor, însă o jurisprudenţă constantă interzice judecătorilor exercitarea unui asemenea control.

Lipsa unui organ de control al constituţionalităţii legilor se bazează pe argumente considerate astăzi desuete. Unul dintre cele mai importante asemenea argumente este următorul: “În procedura adoptării legilor, parlamentul însuşi realizează implicit şi controlul conformităţii acestora cu constituţia, iar acest control - prealabil şi preventiv – face de prisos un acelaşi control, realizat de către o altă autoritate, sau un eventual control posterior şi sancţionator asupra legilor deja adoptate”3. La acesta s-a adus contra-argumentul: “Rezervând exclusiv parlamentului dreptul de a aprecia constituţionalitatea legilor, se ajunge la «confuziunea judecătorului cu partea», ceea ce înseamnă excluderea ab initio a însăşi noţiunii de control”4. Ca o dovadă a puterii de convingere a acestei teze, invocăm exemplul Finlandei şi Suediei care, cu toate că au prevăzute în Constituţii formule

1 J. ZILLER, op. cit., pp.140, 141. 2 C. IONESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Teoria generală a instituţiilor politice, vol.I, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti, 1997, p.384. 3 I. DELEANU, op.cit., p.21. 4 Ibidem, p.23.



de autocontrol parlamentar1, nu le-au considerat suficiente, instituind şi controlul jurisdicţional.

5.2.2. Controlul judecătoresc Controlul judecătoresc, denumit, după cum am arătat, “modelul

american”, îmbracă două forme: controlul judecătoresc concentrat sau centralizat şi controlul judecătoresc difuz sau descentralizat. “Primul sistem conferă o mai mare autoritate, iar deciziile adoptate produc, de regulă, efecte erga omnes. Al doilea sistem se limitează la un litigiu, prezent şi actual, iar deciziile adoptate în cadrul său se bucură numai de o autoritate relativă, producând efecte inter partes, care, cel mult, pot fi extinse pe calea precedentului judiciar2”.

Controlul judecătoresc de constituţionalitate prezintă unele avantaje, însă se consideră că dezavantajele îi anulează avantajele3.

Dintre principalele avantaje ale acestui sistem menţionăm: - judecătorii, prin profesionalismul şi statutul lor de independenţă şi deci de imparţialitate, sunt persoanele cele mai potrivite pentru soluţionarea conflictului dintre o lege şi Constituţie; - procedura jurisdicţională, cu sistemul său de garanţii (contradictorialitate, obligaţia motivării soluţiilor etc.) conduce la soluţii corecte. În ceea ce priveşte dezavantajele, menţionăm: - conflictul dintre o lege şi Constituţie nu este un simplu diferend juridic, ci are şi un caracter politic, ceea ce îi conferă o natură care nu poate fi controlată de judecătorul obişnuit; - profesionalismul judecătorului, în materie constituţională, este discutabil, mai ales în condiţiile controlului difuz; - limitarea, inter partes, a efectelor hotărârii judecătoreşti prin care se constată neconstituţionalitatea unui text legal, duce la o instabilitate a raporturilor juridice; - hotărârea judecătorească intrată în puterea lucrului judecat, nu mai poate fi retractată, chiar dacă este greşită4. Controlul judecătoresc, cu avantajele şi dezavantajele sale, este

prezent în câteva state comunitare. Dintre acestea, Irlanda a optat pentru controlul concentrat.

În Irlanda5, controlul constituţionalităţii legilor este concentrat la nivelul a două instanţe jurisdicţionale: Înalta Curte (High Court) şi Curtea

1 Potrivit art.74 din Constituţia finlandeză, printre comisiile parlamentare permanente se numără şi Comisia constituţională care examinează constituţionalitatea proiectelor de legi şi a altor acte ale parlamentului, precum şi impactul acestora asupra tratatelor internaţionale privind drepturile omului, pronunţându-se printr-un aviz consultativ. În Suedia auto-controlul parlamentar îmbracă două forme. Pe de o parte, potrivit art.18, cuprins în cap.VIII din Constituţie, proiectele de legi trebuie să obţină avizul consultativ al Consiliului legislativ, compus din judecători de la Curtea Supremă de Justiţie şi judecători de la Curtea Supremă Administrativă. Acest aviz se referă la: conformitatea proiectului de lege cu Constituţia, armonizarea cu întregul sistem normativ, coerenţa textelor din proiect, eventualele consecinţe nedorite care pot să apară la aplicarea proiectului, dacă devine lege. Pe de altă parte, prin art.3, cuprins în cap.IV din Constituţie, se instituie o comisie parlamentară permanentă, denumită Comitetul pentru Constituţie, care potrivit art.12, cuprins în cap.II din Constituţie, se pronunţă, în numele Parlamentului, cu privire la actele normative care restrâng drepturile fundamentale. 2 I. DELEANU, op.cit., p.24. 3 Ibidem, p.25. 4 Ibidem, pp.25, 26. 5 J. ZILLER, op.cit., p.143.



Supremă (Supreme Court). Înalta Curte poate fi sesizată atât în cadrul unui litigiu, pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, cât şi direct, de orice cetăţean care consideră că o lege îi lezează exerciţiul drepturilor sale constituţionale. Curtea Supremă soluţionează recursurile împotriva hotărârilor Înaltei Curţi, precum şi eventualele sesizări ale Preşedintelui Republicii, depuse înainte de promulgarea legii. Influenţa controlului constituţionalităţii legilor a crescut în Irlanda, mai ales după anul 1965, prin dezvoltarea, de către Curtea Supremă, a unei jurisprudenţe tot mai abundente. Menţionăm în acest sens că, referendumul organizat în anul 1986, în vederea ratificării Actului Unic European1, care implica un transfer de suveranitate în favoarea Comunităţii Europene, a fost impus printr-o decizie a Curţii Supreme, pronunţată la sesizarea unui simplu cetăţean.

Referitor la ţările comunitare care au ales controlul difuz, vom prezenta două exemple: Danemarca şi Grecia2, care au recunoscut încă de la sfârşitul sec. XIX, dreptul oricărei instanţe judecătoreşti de a controla constituţionalitatea legilor. Aceste exemple au fost alese pentru a demonstra cum, în cadrul aceluiaşi sistem, influenţa controlului poate fi diferită.

În Danemarca, influenţa controlului de constituţionalitate este redusă. Cu toate că, orice instanţă judecătorească are dreptul de a controla constituţionalitatea legii, atunci când soluţionarea litigiului dedus judecăţii depinde de aceasta, caracterul sumar al Constituţiei daneze şi reţinerea tradiţională manifestată de judecători au împiedicat dezvoltarea unei jurisprudenţe în materie. Ca dovadă, până în anul 1993, a existat un singur caz de declarare a nulităţii parţiale a unei legi.

În Grecia există două ordini jurisdicţionale, ordinea judiciară, având în vârf Curtea de Casaţie, şi ordinea administrativă, având în vârf Consiliul de Stat. Ambelor le este recunoscut dreptul de a controla constituţionalitatea legii, atunci când litigiul dedus judecăţii, depinde de aceasta. Jurisprudenţa, în materia controlului constituţionalităţii legilor, este consistentă şi ca atare influentă. Totuşi, caracterul difuz al controlului face ca această jurisprudenţă să nu fie suficient de coerentă.

5.2.3. Controlul printr-un organ special şi specializat Controlul constituţionalităţii legilor printr-un organ special şi specializat,

cunoscut sub numele de “modelul european”, presupune instituirea unei curţi sau a unui tribunal constituţional (există ţări ca Franţa şi Belgia care utilizează o altă denumire), învestit de Constituţie cu exerciţiul acestui control, şi care nu face parte din nici una dintre puterile “trinităţii clasice”: legislativ, executiv, jurisdicţional. Evident, influenţa acestui organ asupra puterii politice depinde de întinderea atribuţiilor conferite, componenţa pe care o are, de către cine, când şi în ce mod poate fi sesizat, precum şi de efectele deciziilor sale. Sub aceste aspecte, ţările europene prezintă atâtea specificităţi, încât o clasificare, fiind obligată la un înalt grad de abstractizare, nu ne-ar fi de nici un folos. Vom reţine că, în principiu, controlul printr-un organ special şi specializat, să-l denumim generic “Curte Constituţională”, prezintă, datorită însăşi naturii sale, următoarele avantaje3 majore:

1 Prin Actul Unic European, semnat în februarie 1986 şi intrat în vigoare la 1 iulie 1987, ţările din Comunitatea Europeană au transferat anumite atribuţii aparţinând suveranităţii naţionale în favoarea instituţiilor comunitare, atribuţii necesare pentru extinderea libertăţii de circulaţie a bunurilor, serviciilor, capitalului şi persoanelor. S-a realizat astfel o aprofundare a integrării, printr-o liberalizare şi mai accentuată a pieţei comune. 2 J. ZILLER, op.cit., pp.141, 142. 3 I. DELEANU, op.cit., pp.31-36.



- Curtea Constituţională, având exclusivitatea controlului constituţionalităţii legii, se pronunţă în primă şi ultimă instanţă, în această materie, asigurând astfel unitatea de interpretare, coerenţa sistemului juridic şi securitatea juridică (Este adevărat că şi în sistemul de control judecătoresc există un organ judiciar suprem care se pronunţă în ultimă instanţă dar, după un timp îndelungat şi în scopul armonizării sau sintetizării interpretărilor instanţelor inferioare); - deciziile Curţii Constituţionale produc, de regulă, efecte erga omnes, spre deosebire de deciziile instanţelor judecătoreşti, care produc doar efecte relative; - prin activitatea sa, Curtea Constituţională poate pacifica viaţa politică, prin tranşarea în termeni juridici a unor conflicte de ordin politic, acesta fiind unul dintre argumentele importante, în favoarea calificării sale ca organ politico - jurisdicţional 1. Controlul constituţionalităţii legilor printr-un organ special şi specializat

sau "modelul european" funcţionează în majoritatea statelor din Uniunea Europeană. Organul de control are denumirea şi componenţa diferite de la ţară la ţară.

În Austria2 organul de control se numeşte Curte Constituţională şi este alcătuit din 14 judecători titulari, numiţi de Preşedintele Federaţiei, din care 8 la propunerea Guvernului, 3 la propunerea Consiliului Naţional (Camera inferioară a Parlamentului) şi 3 la propunerea Consiliului Federal (Camera superioară a Parlamentului), mandatul acestora încetând la împlinirea vârstei de 70 ani (mai există şi 6 judecători supleanţi numiţi tot de Preşedintele Federaţiei din care 3 la propunerea Guvernului, 2 la propunerea Consiliului Naţional şi 1 la propunerea Consiliului Federal).

În Belgia, controlul constituţionalităţii legilor este exercitat de Curtea de Arbitraj, compusă din 12 membri, numiţi pe viaţă de Rege, pe baza unor liste întocmite separat de Camera Reprezentanţilor şi de Senat.

În Franţa3, organul de control se numeşte Consiliu Constituţional şi este format din membri numiţi şi membri de drept. Sunt numiţi 9 membri, din care 3 sunt numiţi de Preşedintele Republicii, 3 sunt numiţi de Preşedintele Adunării Naţionale şi 3 de Preşedintele Senatului, mandatul lor fiind de 9 ani. Sunt membri de drept, pe viaţă, foştii Preşedinţi ai Republicii.

În Germania, controlul de constituţionalitate se exercită de Tribunalul Constituţional Federal (Bundesverfassungsgericht)4, alcătuit din 16 judecători, din care 8 desemnaţi de Bundestag şi 8 desemnaţi de Bundesrat, pentru un mandat de 12 ani.

În Italia5, controlul se exercită de Curtea Constituţională, care este compusă din 15 judecători, din care 5 sunt numiţi de Preşedintele Republicii, 5 de Parlament şi 5 de Curtea de Casaţie, Consiliul de Stat şi Curtea de Conturi, toţi având durata mandatului de 9 ani.

1 După cum arată I. DELEANU, Curtea constituţională are menirea de a regulariza şi autentifica schimbările politice sau alternanţele la putere, mai ales dacă acestea se produc într-o stare de tensiune sau în spiritul revanşei. "Curtea veghează la păstrarea echilibrului constituţional, ea previne alternanţele contrastante, izbitoare, contribuie adeseori decisiv la păstrarea legilor noii majorităţi în cadrul constituţional aflat deasupra intereselor - efemere poate - ale grupurilor politice, «autentifică» reformele noii majorităţi dacă ele sunt conforme Constituţiei, previne «victimizarea» fostei majorităţi, devenită minoritate". (I. DELEANU, op. cit., p. 35). 2 I. DELEANU, op. cit., p. 411. 3 Ibidem, p.412. 4 J. ZILLER, op. cit., p. 144. 5 I. DELEANU, op. cit., p. 412.



În Portugalia,1 organul care exercită controlul de constituţionalitate se numeşte Tribunal Constituţional şi este compus din 13 judecători din care 10 sunt numiţi de Parlament, iar 3 sunt cooptaţi, durata mandatului fiind de 6 ani.

În Spania,2 controlul se exercită de Tribunalul Constituţional, alcătuit din 12 judecători, numiţi de Rege pentru un mandat de 9 ani, 4 la propunerea Camerei inferioare a Parlamentului, 4 la propunerea Camerei superioare a Parlamentului, 2 la propunerea Guvernului şi 2 la propunerea Consiliului General al Puterii Judecătoreşti.

Cu toate avantajele oferite, în principiu, de modelul european de control al constituţionalităţii legii, şi în cadrul acestui sistem, influenţa controlului poate fi diferită de la ţară la ţară. Un exemplu de influenţă redusă ni-l oferă Belgia, iar exemple de influenţă accentuată sunt Germania, Franţa şi Portugalia.

Controlul constituţionalităţii legilor în Belgia 3, se reduce, în esenţă, la asigurarea respectării repartizării atribuţiilor între diferitele structuri de putere. Până la reforma structurii de stat a Belgiei, începută în 1970, jurisprudenţa interzicea judecătorului, la fel ca în Luxemburg, să exercite un control de constituţionalitate. Federalizarea ţării a determinat însă, instituirea Curţii de Arbitraj, menită a rezolva conflictele de competenţă dintre stat, regiuni şi comunităţi. Curtea poate fi sesizată direct de Consiliul de miniştri, sau de organele executive şi preşedinţii adunărilor regionale sau ale comunităţilor. De asemenea, ea poate fi sesizată indirect, pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, care poate fi ridicată în faţa oricărei instanţe judiciare, dacă soluţionarea litigiului respectiv depinde de respectarea competenţelor constituţionale de către legislaţia regiunilor sau a comunităţilor. Curtea de Arbitraj poate pronunţa anularea parţială sau totală a legii în cauză, sub aspectul respectării repartiţiei atribuţiilor între stat, regiuni şi comunităţi. Curtea se mai poate pronunţa asupra constituţionalităţii legilor, pentru asigurarea egalităţii cetăţenilor belgieni în exercitarea drepturilor şi libertăţilor, în general, şi, în special, a libertăţii învăţământului.

În Germania4, Tribunalul Constituţional Federal a fost creat prin Legea fundamentală din 1949, sub influenţa modelului austriac, conceput de Hans Kelsen. Tribunalul Constituţional Federal din Germania are o influenţă foarte importantă asupra puterii politice, poate cea mai importantă dintre toate ţările comunitare. Tribunalul Constituţional Federal are, în primul rând, rolul de a tranşa diferendele între organele Federaţiei, şi anume: Dieta federală (Bundestag), Consiliul Federal (Bundesrat), Preşedintele Federaţiei şi Cancelarul federal. Modalităţile de sesizare sunt numeroase. Tribunalul poate exercita un control abstract,5 a priori sau a posteriori, asupra legilor federale sau ale landurilor, la iniţiativa Guvernului federal, a Guvernului unui land sau a unei treimi din numărul membrilor Dietei federale, control care nu este limitat la repartizarea atribuţiilor între Federaţie şi Landuri. De asemenea, Tribunalul poate exercita un control concret, prin procedura

1 Ibidem, p. 413. 2 Ibidem, p. 414. 3 J. ZILLER, op.cit., p. 141. 4 Ibidem, pp. 144, 145. 5 Controlul abstract este controlul exercitat în afara oricărui litigiu dedus instanţei judecătoreşti, care se exercită pe cale de acţiune (nu de excepţie) şi poate fi declanşat, ca regulă, de autorităţi de natură politică. El se deosebeşte de controlul concret care evocă producerea unui incident de neconstituţionalitate în cadrul unui proces aflat pe rolul unei instanţe judecătoreşti, justiţia constituţională fiind chemată să rezolve excepţia de neconstituţionalitate. (I. DELEANU, op. cit., pp. 45, 46).



excepţiei de neconstituţionalitate, care poate fi ridicată în faţa oricărei instanţe judecătoreşti. Mai mult, orice persoană poate sesiza Tribunalul Constituţional Federal printr-o "plângere constituţională" (verfassungsbeschwerde) împotriva unei legi, în termen de un an de la intrarea sa în vigoare, dar şi împotriva unui act administrativ normativ sau a unei sentinţe judecătoreşti, după epuizarea celorlalte căi de atac. În aceste condiţii, Tribunalul Constituţional Federal a dezvoltat o jurisprudenţă, nu numai abundentă, dar şi foarte precisă. Prin deciziile sale, Tribunalul nu pronunţă neapărat anularea unor texte, ci poate impune o anumită interpretare sau anumite condiţii de aplicare. De asemenea, Tribunalul poate edicta principii constituţionale în scopul evitării vidului juridic, până la intervenţia legiuitorului.

În Franţa1, controlul constituţionalităţii legilor a fost instituit de Constituţia din 1958, dar influenţa lui a crescut abia după reforma constituţională din 1974, când dreptul de a sesiza Consiliul Constituţional, până atunci rezervat Preşedintelui Republicii, Primului-ministru şi Preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, a fost extins şi asupra unui grup de cel puţin 60 de deputaţi sau 60 de senatori. Consiliul Constituţional exercită un control abstract a priori, textul declarat neconstituţional neputând fi promulgat. Jurisprudenţa Consiliului Constituţional este bogată şi precisă. Prin deciziile sale, Consiliul nu se limitează doar la respingerea unor texte, ci recurge la interpretări obligatorii sau la impunerea unor condiţii de aplicare, care, uneori reprezintă o constrângere mai puternică decât o anulare. Influenţa Consiliului Constituţional este determinată şi de absenţa, din Constituţie, a unei liste detaliate a drepturilor fundamentale. Din acest motiv, Consiliul nu s-a limitat la Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului din 1789 şi la preambulul Constituţiei din 1946, la care face trimitere actuala Constituţie, ci recurge din ce în ce mai mult la "principiile fundamentale consacrate de legile Republicii" şi la "principiile constituţionale", care nu pot fi determinate în mod exhaustiv. Astfel, Consiliul Constituţional şi-a manifestat şi îşi manifestă creativitatea în această materie.

În Portugalia2, Tribunalul Constituţional a fost înfiinţat în anul 1982, astfel încât dezvoltarea jurisprudenţei sale a început mai târziu decât în celelalte ţări cu un control de constituţionalitate influent. Cu toate acestea, influenţa acestui Tribunal asupra puterii politice este din ce în ce mai evidentă, întrucât atribuţiile pe care i le-a conferit Constituţia sunt redutabile. Tribunalul Constituţional exercită, în primul rând, controlul prealabil asupra legilor şi tratatelor internaţionale, la sesizarea Preşedintelui Republicii. De asemenea, el exercită controlul prealabil asupra legilor şi actelor administrative normative ale regiunilor autonome3, la sesizarea Preşedintelui Republicii sau la sesizarea Ministrului Republicii4 din respectiva regiune autonomă. Tribunalul Constituţional poate exercita şi un

1 J. ZILLER, op. cit., pp 142, 143. 2 Ibidem, p. 143. 3 Sunt considerate regiuni autonome arhipelagul Azore (cu o suprafaţă de 2355 km2, situat în Oceanul Atlantic, la cca. 1500 km vest de Portugalia) şi arhipelagul Madeira (cu o suprafaţă de 797 km2, situat în Oceanul Atlantic, la cca. 500 km vest de Maroc), care beneficiază de organe legislative şi executive proprii (H.C. MATEI, S. NEGUŢ, I. NICOLAE, C. RADU, Enciclopedia statelor lumii, ediţia a VII-a, Ed. MERONIA, Bucureşti - 2000, pp. 386, 387). 4 În fiecare regiune autonomă funcţionează un "Ministru al Republicii" care reprezintă Guvernul Portugaliei în regiunea respectivă şi semnează legile elaborate de Adunarea Legislativă Regională (Le Portugal : Processus de décentralisation, UNION EUROPEENE, Comité de Region - Etudes I - 1/99-11, Bruxelles – juin 2000).



control ulterior al legilor la sesizarea Preşedintelui Republicii, a Preşedintelui Parlamentului, a Primului-ministru, a Mediatorului Republicii1, a Procurorului general sau a unui grup cuprinzând o zecime din numărul deputaţilor. Trebuie menţionat că, orice instanţă judecătorească poate să refuze aplicarea unei norme pe care o apreciază ca neconstituţională, decizia sa fiind susceptibilă de recurs în faţa Tribunalului Constituţional. În fine, în Portugalia există o procedură cu totul deosebită, potrivit căreia Preşedintele Republicii, Mediatorul sau Preşedinţii Adunărilor Legislative ale regiunilor autonome au la dispoziţie recursul în carenţă împotriva legiuitorului care nu a adoptat o lege prevăzută de Constituţie. Astfel, Tribunalul Constituţional poate să determine chiar programul de lucru al legislativului.

5.3. Controlul constituţionalităţii legilor în România, în comparaţie cu celelalte state din Uniunea Europeană

În conformitate cu prevederile Titlului V intitulat „Curtea Constituţională”, alcătuit din art.142 – 147 din Constituţia României republicată în 2003 şi ale Legii nr.47/19922 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în 2004, în România controlul constituţionalităţii legilor este exercitat de Curtea Constituţională, organ special şi specializat de natură politico-jurisdicţională3.

Curtea Constituţionalã a României este formatã din 9 judecãtori numiţi pentru o duratã de 9 ani, fãrã posibilitatea de prelungire sau reînnoire a mandatului. Judecătorii sunt numiţi după cum urmează : 3 de cãtre Camera Deputaţilor, 3 de cãtre Senat şi 3 de cãtre Preşedintele României. În activitatea lor, judecãtorii sunt independenţi şi inamovibili pe durata mandatului. Cea mai importantã atribuţie a Curţii Constituţionale o reprezintã, potrivit art.146 din Constituţie, controlul conformitãţii cu Constituţia a urmãtoarelor acte: legile, ca acte juridice ale Parlamentului; iniţiativele de revizuire a Constituţiei; regulamentele Parlamentului; ordonanţele Guvernului; iniţiativele legislative populare.

Cât priveşte legile, controlul de constituţionalitate poate fi atât prealabil, cât şi ulterior.

Controlul prealabil se exercitã asupra legilor votate de Parlament înaintea promulgãrii lor de cãtre Preşedintele României. Acest control nu se poate exercita din oficiu. Curtea Constituţionalã poate proceda la control numai dacã este sesizatã de unul dintre subiectele expres prevãzute de Constituţie. Acestea sunt: Preşedintele României, Preşedinţii celor douã Camere ale Parlamentului, Guvernul, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Avocatul Poporului, cel puţin 50 de deputaţi sau cel puţin 25 de senatori. În cazul controlului prealabil, soluţionarea sesizãrii se realizeazã prin dezbaterea sa în plenul Curţii. În urma deliberãrii, Curtea Constituţionalã decide, cu votul majoritãţii judecãtorilor, iar dacã s-a constatat neconstituţionalitatea, decizia se comunicã atât Preşedintelui României, cât şi preşedinţilor celor douã Camere, pentru a se deschide procedura

1 Denumire utilizată în Portugalia pentru instituţia ombudsmanului. 2 Legea nr.47 /1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.101/22.05.1992, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.643/16.07.2004. 3 I.MURARU, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a VI-a revăzută şi adăugită, Ed. ACTAMI, Bucureşti-1995, p.88 ; I.DELEANU, Drept constituţional şi instituţii politice –TRATAT-, Ed. EUROPA NOVA, Bucureşti – 1996, vol.II, p.381 ; C.IONESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Sistemul constituţional românesc, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti – 1997, vol.II, p.342.



de reexaminare a legii. Parlamentul are obligaţia de a pune de acord această lege cu Constiuţia.

Controlul ulterior priveşte legile intrate în vigoare şi se realizeazã pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, care este procedeul juridic ce permite pãrţilor aflate într-un proces sã cearã Curţii Constituţionale sã se pronunţe asupra constituţionalitãţii textului legal de care depinde judecarea cauzei, permiţând astfel cetãţenilor accesul la Curtea Constituţionalã. Excepţia poate fi ridicată şi direct de către Avocatul Poporului. În cazul controlului ulterior, deciziile Curţii, produc efecte juridice privind aplicarea normei a cărei neconstituţionalitate a fost stabilită. Astfel, Legea nr. 47/1992, republicată, stabileşte că decizia prin care se constată neconstituţionalitatea unei legi sau a unei ordonanţe este definitivă, general obligatorie şi produce efecte pentru viitor. În cazul proceseleor penale, o asemenea decizia constituie temei legal pentru rejudecarea tuturor cauzelor în care condamnarea s-a pronunţat pe baza prevederii legale declarate neconstituţionale. Textele normative, a căror neconstituţionalitate a fost pronunţată, sunt suspendate de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial, iar dacă în termen de 45 de zile nu sut puse de acord cu Consituţia, efectele lor încetează de drept.

În afară de controlul actelor menţionate, Curtea Constituţională a României mai are următoarele atribuţii principale: se pronunţă, din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei ; se pronunţă asupra constituţionalităţii tratatelor sau a altor acorduri internaţionale; se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului ; soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice; veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Preşedintelui României şi confirmă rezultatul sufragiului ; constată existenţa împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte al României şi comunică cele constatate Parlamentului şi Guvernului ; dă aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui României ; veghează la respectarea procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea referendumului şi confirmă rezultatele acestuia ; verifică îndeplinirea condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni ; hotărăşte asupra contestaţiilor care au ca obiect neconstituţionalitatea unui partid politic.

Din comparaţia modalităţii de control al constituţionalităţii legilor în România cu modalităţile de control al constituţionalităţii legilor în ţările comunitare, reiese că România a ales ”modelul european”, şi anume exercitarea controlului printr-un organ special şi specializat, la fel ca Austria, Belgia, Germania, Italia, Franţa, Portugalia şi Spania.

Cât priveşte însă alcătuirea, competenţele, organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale a României, acestea diferă1 de ”modelele” ţărilor menţionate, ”modele” care de altfel diferă şi între ele, reprezentând aplicarea creatoare, de către legiuitorul constituant român, a principiului kelsenian de justiţie constituţională.

Având în vedere competenţa Curţii Constituţionale, România se încadrează printre ţările cu un control de constituţionalitate influent, cum sunt, de exemplu, Austria, Franţa, Germania, Italia, Portugalia.

1 I.DELEANU, Drept constituţional…, precit., p.376, nota de subsol nr.6.




1. În materia controlului constituţionalităţii legilor, “modelul european” vizează:

a. absenţa unui organ de control; b. controlul judecătoresc difuz; c. controlul judecătoresc concentrat; d. controlul printr-un organ special şi specializat.

2. Se dau propoziţiile: A – În Marea Britanie este respinsă însăşi ideea controlului constituţionalităţii legilor. B – În Olanda, Constituţia permite judecătorilor să examineze constituţionalitatea legilor şi a contractelor. C – În cazul controlului judecătoresc concentrat, deciziile judiciare produc, de regulă, efecte erga omnes. Alegeţi varianta corectă: a. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C

este adevărată; b. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia

C este falsă; c. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărtă, propoziţia C este

adevărată; 3. Există un control judecătoresc concentrat în:

a. Irlanda; b. Danemarca; c. Suedia; d. Grecia.

4. Există un control judecătoresc difuz în:

a. Belgia; b. Irlanda; c. Portugalia; d. Finlanda.

5. Controlul abstract de constituţionalitate este:

a. controlul exercitat în afara oricărui litigiu dedus judecăţii; b. controlul care intervine în cazul producerii unui incident de neconstituţionalitate în cadrul unui proces aflat pe rolul oricărei instanţe judecătoreşti; c. controlul care intervine în cazul producerii unui incident de neconstituţionalitate în cadrul unui proces aflat pe rolul instanţei judecătoreşti supreme; d. controlul exercitat la cererea prejudicială a instanţei care judecă un litigiu a cărui soluţionare depinde de textul considerat neconstituţional.

6. Controlul concret de constituţionalitate este controlul:

a. care se exercită pe cale de acţiune, nu de excepţie; b. care poate fi declanşat, ca regulă, de autorităţi cu natură politică; c. care intervine ca urmare a ridicării excepţiei de neconstituţio-nalitate. d. controlul care intervine direct, la cererea oricărui cetăţean care apreciază că un text normativ concret încalcă principiile constituţionale.



7. Tribunalul Constituţional poate edicta principii constituţionale în scopul

evitării vidului juridic: a. în Germania; b. în Marea Britanie;

c. în Luxemburg; d. în Olanda.

8. Influenţa controlului constituţionalităţii legii este redusă în:

a. Danemarca; b. Germania; c. Franţa; d. Portugalia.

9. În România, controlul constituţionalităţii legilor este un control:

a. judecătoresc difuz; b. judecătoresc concentrat; c. exercitat printr-un organ special şi specializat; d. parlamentar.

10. În România, controlul prealabil al constituţionalităţii legilor se exercită: a. din oficiu; b. la sesizarea oricărei persoane interesate; c. numai la sesizarea unuia dintre subiectele expres prevăzute de Constituţie; d. la sesizarea oricărui partid politic.

SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCLA


PARTEA II. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCAL După cum am arătat, într-o primă definiţie, subsistemul politico-administrativ local este ansamblul autorităţilor şi instituţiilor aparţinând colectivităţilor teritoriale locale, care desfăşoară activităţi de administraţie publică numai în cadrul unor porţiuni din teritoriul statului, determinate de organizarea administrativ-teritorială, precum şi interacţiunile dintre ele.

Din observarea fenomenului administrativ rezultă că, odată cu recunoaşterea capacităţii juridice de drept public în favoarea populaţiei situate în cadrul unor diviziuni administrativ-teritoriale ale statului, acestea devin unităţi administrativ-teritoriale, adică devin colectivităţi teritoriale locale, subiecte colective de drept public dotate cu autorităţi reprezentative.

Dacă operăm, în prima definiţie, unele explicitări, ajungem la o a doua definiţie, mai completă : subsistemul politico-administrativ local este ansamblul autorităţilor şi instituţiilor reprezentând colectivităţile teritoriale locale, care desfăşoară activităţi de organizare a executării legii sau de executare directă a legii, autonome faţă de stat, având capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, precum şi capacitatea de a realiza anumite fapte materiale necesare pentru aducerea la îndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, precum şi relaţiile dintre acestea.

Valorile politice pe care le realizează autorităţile administraţiei publice locale sunt cele care corespund intereselor colectivităţilor teritoriale locale pe care le reprezintă. Din acest motiv, ele trebuie să deţină cea mai mare parte a atribuţiilor necesare pentru rezolvarea problemelor locale sau, cu alte cuvinte, să deţină o competenţă administrativă generală, pe care să o exercite în mod autonom, dispunând de resursele necesare. Trebuie să precizăm că autonomie nu înseamnă independenţă; de aceea, ea este însoţită întotdeauna de un control din partea statului.

Rezultă că, pentru a ne afla în prezenţa unei componente a subsistemului politico-administrativ local trebuie să fie întrunite cumulativ următoarele condiţii :

- existenţa unei diviziuni administrativ-teritoriale a statului ; - existenţa cel puţin a unei autorităţi, care să reprezinte colectivitatea

situată pe teritoriul acestei diviziuni administrative, autonomă faţă de stat, şi care să dispună de competenţă administrativă generală, precum şi de resurse pentru realizarea acesteia ;

- existenţa unor modalităţi de control din partea statului. În scopul simplificării exprimării, pentru a desemna elementele subsistemului politico-administrativ local vom utiliza frecvent sintagma administraţie publică locală, sau administraţie locală, atât în sensul organic, cât şi în sensul funcţional sau în sensul global.

În linii mari, subsistemul politico-administrativ local cuprinde administraţia locală de bază, administraţia locală intermediară, precum şi relaţiile dintre ele.

Administraţia publică locală de bază (municipală sau comunală) este administraţia locală situată cel mai aproape de cetăţeni, organizată în diviziunile administrativ-teritoriale de bază.

Administraţia publică locală intermediară este administraţia locală organizată la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate între cele de bază şi stat. Administraţia locală intermediară se distinge prin faptul că, fiind situată între alte două niveluri de administraţie, trebuie să respecte atât competenţa unui nivel superior, cât şi competenţa unui nivel inferior.



CAPITOLUL 1. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATVIV LOCAL DIN FRANŢA



1.2. Administraţia publică locală de nivel intermediar 1.3. Administraţia publică locală de bază 1.4. Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice

locale şi controlul exercitat de stat

OBIECTIVE Studierea acestui capitol asigură:

• cunoaşterea repartizării atribuţiilor între nivelurile de administraţie publică locală; • cunoaşterea organizării administraţiei publice locale de nivel

intermediar şi regimul său juridic; • cunoaşterea organizării administraţiei publice locale de bază şi

regimul său juridic; • înţelegerea relaţiilor dintre autorităţile administraţiei publice locale

de niveluri diferite; • cunoaşterea controlului administrativ exercitat de stat; • cunoaşterea controlului jurisdicţional asupra administraţiei publice

locale; • cunoaşterea evoluţiei descentralizării.



Prezentăm exemplul Franţei, deoarece organizarea administraţiei locale din România este de inspiraţie franceză. După cum arată Alain Delcamp1, Franţa este statul unitar clădit pe o centralizare multiseculară, care a realizat o importantă descentralizare în favoarea autorităţilor teritoriale alese. Prin descentralizare se realizează transferul unei părţi a competenţei statului în favoarea autorităţilor locale alese, din raţiuni de eficienţă şi eficacitate, precum şi pentru a lărgi democraţia prin apropierea deciziei de cetăţeni. Potrivit organizării administrativ-teritoriale actuale, în Franţa2 există 21 regiuni3, 96 departamente şi 36.763 comune4. Menţionăm că funcţionează peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunală.


În Franţa, atribuţiile transferate colectivităţilor teritoriale locale sunt, de regulă, obligatorii, sunt numai de natură administrativă şi sunt stabilite prin lege.

Guvernul francez, dar şi doctrina au manifestat un interes deosebit pentru o repartizare “carteziană” a competenţei, pe cele trei niveluri ale administraţiei publice locale. Astfel, s-au realizat analize funcţionale pentru a determina un “bloc de competenţă” cât mai omogen, pentru fiecare nivel de administraţie publică.

S-a ajuns astfel la următoarea repartizare de principiu: • la nivel regional – atribuţii caracteristice rolului de reflecţie, dezvoltare şi impulsionare a activităţilor economico-sociale; • la nivel departamental – atribuţii caracteristice misiunii de solidaritate şi echilibrare intercomunală; • la nivel comunal – atribuţii caracteristice “controlului solului”, adică cea mai mare parte a atribuţiilor din domeniul urbanismului şi responsabilitatea utilităţilor de detaliu. Cu toate acestea, o mare parte a atribuţiilor se realizează în comun.

Cel mai elocvent exemplu îl constituie educaţia. În acest domeniu, statul şi-a păstrat responsabilitatea pentru organizarea generală a învăţământului, pentru recrutarea, gestionarea şi salarizarea cadrelor didactice. Celelalte niveluri au preluat fiecare atribuţiile privind investiţiile şi cheltuielile de funcţionare corespunzătoare învăţământului de un anumit grad.

Pentru îndeplinirea în bune condiţii a atribuţiilor descentralizate, au fost prevăzute, prin lege, trei principii:

• interdicţia exercitării tutelei unei colectivităţi teritoriale locale asupra alteia; • compensarea financiară a transferului de atribuţii, pe baza cheltuielilor efectuate de stat la data transferului;

1 A. DELCAMP, France : l’expérience de décentralisation, pp.149-169, în culegerea de studii Les collectivités décentralisées de l'Union européenne apărută sub îngrijirea lui Alain DELCAMP, LA DOCUMENTATION FRANÇAISE, Paris – 1994. 2 Avem în vedere numai partea continentală a Franţei. 3 La acestea se adaugă Corsica, precum şi 4 regiuni monodepartamentale şi 4 teritorii de peste mări. 4 La 1 ianuarie 2005.



• transferul bunurilor, personalului şi serviciilor corespunzătoare, precum şi a puterii normative necesare pentru exerciţiul competenţei transferate.

1.2. Administraţia publică locală de nivel intermediar Regiunea este colectivitatea teritorială locală situată la al doilea nivel intermediar. În Franţa sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaugă Corsica, având un statut special de autonomie.

Dintre principalele atribuţii ale regiunii menţionăm: adoptarea bugetului regiunii, organizarea serviciilor administrative regionale, dezvoltarea economică, elaborarea planului de dezvoltare regional, organizarea şi finanţarea transporturilor (inclusiv căi ferate), amenajarea teritoriului regiunii, învăţământul profesional şi calificarea prin ucenicie.

Organul deliberativ al regiunii este Consiliul regional, compus din consilieri aleşi prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat de 5 ani, care lucrează în şedinţe publice1.

Consilierii regionali aleg, dintre ei, Preşedintele Consiliului care este autoritatea executivă. Consiliul regional are o Comisie permanentă, formată din Preşedintele Consiliului, un anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi membri, stabiliţi de Consiliu. Această Comisie exercită atribuţii delegate de Consiliu.

Preşedintele poate delega semnătura2 pentru unele acte sau poate delega anumite atribuţii3 vicepreşedinţilor.

La nivelul regiunii s-a păstrat de la origini, de când aceasta era o instituţie publică având ca misiune dezvoltarea economică, o structură specifică şi anume Comitetul economic şi social. Acesta este alcătuit din membri desemnaţi de organismele cu caracter economic, social, profesional, educativ, ştiinţific, cultural şi sportiv din regiune. El este consultat, în prealabil, asupra problemelor care se supun deliberării consiliului regional.

Statul este reprezentat de prefectul de regiune, care îşi exercită autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor de la nivel regional. Prefectul regiunii este prefectul departamentului în care îşi are sediul regiunea şi are autoritate ierarhică asupra prefecţilor celorlalte departamente ale regiunii. Colectivitatea teritorială locală situată la primul nivel intermediar este departamentul. Departamentele franceze au acelaşi statut, cu excepţia Parisului, care este oraş-departament.

Dintre principalele atribuţii ale departamentului menţionăm: adoptarea bugetului departamentului, organizarea serviciilor administrative departamentale, acordarea unor ajutoare sociale şi asigurarea unor servicii sociale, asigurarea unor servicii medicale, asigurarea transportului şcolar din afara perimetrelor urbane, realizarea programelor de echipare a localităţilor rurale, elaborarea planurilor de urbanism departamentale, protecţia mediului.

1 J. MOREAU, Administration régionale, départamentale et municipale, I2e edition, DALLOZ, Paris – 1999, p.IX. 2 Delegarea de semnătură semnifică emiterea unui act sub semnătura beneficiarului delegării, dar sub controlul şi responsabilitatea titularului, a celui care a delegat. Titularul semnăturii se poate oricând substitui beneficiarului delegării şi îi poate reterage oricând delegarea, fără nici o restricţie. 3 Delegarea unei atribuţii semnifică emiterea actelor aferente sub semnătura şi responsabilitatea beneficiarului delegării. Cel care a delegat atribuţia nu se poate substitui beneficiarului delegării. Retragerea delegării unei atribuţii se face în aceeaşi formă în care s-a făcut delegarea.



Autoritatea deliberativă a departamentului este Consiliul general. Acesta este ales prin vot direct, în cadrul unor circumscripţii electorale denumite cantoane (cantoanele nu au semnificaţie administrativă, fiind simple circumscripţii electorale). Consilierii generali sunt aleşi pentru un mandat de 6 ani, jumătate din numărul lor reînnoindu-se la fiecare 3 ani1. Consiliul general lucrează în şedinţe publice.

Executivul colectivităţii departamentale este Preşedintele Consiliului general, ales dintre membrii consiliului la fiecare reînnoire a acestuia.

Mai există un organ colegial, denumit “Comisia permanentă”, format din Preşedintele Consiliului general, un anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi membri, desemnaţi de Consiliul general. Comisia permanentă exercită atribuţiile delegate de Consiliul general2.

Preşedintele poate delega semnătura pentru unele acte sau poate delega anumite atribuţii vicepreşedinţilor.

La nivel departamental, statul este reprezentat de prefect, care îşi exercită autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor, organizate la nivelul departamentului respectiv.

1.3. Administraţia publică locală de bază Colectivităţile locale de bază sunt comunele. Ele sunt de mai multe categorii: comune rurale, care se împart în comune cu o populaţie sub 3.500 de locuitori şi comune cu o populaţie de peste 3.500 locuitori, şi comune urbane. Ele au, în principiu, acelaşi statut, cu anumite diferenţieri pe categorii, cu excepţia oraşelor: Paris, Lyon şi Marsilia.

Comuna exercită două categorii de atribuţii: atribuţii proprii şi atribuţii delegate. Dintre principalele atribuţii proprii menţionăm: adoptarea bugetului comunei, organizarea serviciilor administrative ale comunei, gestiunea patrimoniului comunal, transportul şcolar din cadrul perimetrelor urbane, acordarea unor ajutoare de urgenţă, elaborarea planurilor intercomunale de dezvoltare, elaborarea planurilor de urbanism locale şi eliberarea autorizaţiilor de construire. Atribuţiile delegate sunt stabilite prin diverse acte normative speciale, şi dintre acestea învederăm: activitatea de stare civilă, publicarea legilor şi a diverselor acte de aplicare emise de organele statului, executarea unor măsuri de asigurare a ordinii publice şi pregătirea alegerilor.

La nivelul comunei, funcţionează două autorităţi reprezentative: consiliul municipal şi primarul.

Consiliul municipal este autoritatea deliberativă, cu competenţă generală, care lucrează în şedinţe publice. Consilierii municipali sunt aleşi prin sufragiu universal direct, pentru un mandat de 6 ani. Consiliul poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, care au ca misiune analiza unor probleme şi iniţierea de proiecte de hotărâre. Ele nu au atribuţii decizionale. Utilizarea acestui tip de comisii a devenit o practică în comunele urbane.

Executivul comunal este Primarul, ales de Consiliul municipal dintre membrii săi. Chiar dacă este ales în mod indirect, Primarul este un personaj puternic. El conduce şedinţele Consiliului municipal şi aduce la îndeplinire hotărârile acestuia, ceea ce îi conferă poziţia de şef al serviciilor administraţiei municipale. El are şi atribuţii proprii, fie în calitate de autoritate executivă a comunei, cum este cazul eliberării autorizaţiilor de construire şi menţinerii ordinii publice, fie în calitate de reprezentant al statului în comună,

1 J. MOREAU, op.cit., p.159. 2 Ibidem, pp.172-174.



cum este cazul executării legilor şi a hotărârilor de Guvern1. Tot ca reprezentant al statului, Primarul are calitatea de ofiţer de poliţie judiciară şi ofiţer de stare civilă2. Dacă atribuţiile ce revin comunei se exercită în regim de autonomie, atribuţiile delegate de stat sunt supuse subordonării ierarhice.

Primarul este ajutat de un număr de viceprimari desemnaţi de Consiliul municipal dintre membrii săi, cărora le poate delega semnătura pentru anumite acte sau le poate delga unele atribuţii.

1.4. Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi controlul exercitat de stat

Între autorităţile colectivităţilor teritoriale locale intermediare de nivel diferit, precum şi între acestea şi autorităţile administraţiei publice locale de bază nu există raporturi de subordonare. Există însă relaţii de colaborare între colectivităţile teritoriale locale, care se concretizează într-o gamă largă de forme asociative.

Controlul administrativ general asupra actelor autorităţilor administraţiei publice locale este un control de legalitate a posteriori şi se exercită de prefect. Prefectul poate ataca, în faţa tribunalului administrativ, actul pe care îl consideră ilegal. Atacarea actului nu implică suspendarea sa de drept.

În ceea ce priveşte controlul jurisdicţional, acesta este exercitat de tribunalele administrative, care nu fac parte din autoritatea judecătorească, instanţa supremă fiind Consiliul de Stat. În acest sens, trebuie precizat că Franţa este autoarea dualismului jurisdicţional.

TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Nu este o condiţie pentru a ne afla în prezenţa unei componente a subsistemului politico-administrativ local: a. reglementarea constituţională a autonomiei locale; b. existenţa unei diviziuni administrativ teritoriale a statului;

c. existenţa unei autorităţi reprezentative aparţinând colectivităţii locale situate pe teritoriul diviziunii administrativ-teritoriale; d. existenţa unei modalităţi de control din partea statului asupra autorităţilor locale.

2. În Franţa, atribuţiile privind dezvoltarea economico-socială sunt caracteristice: a. nivelului regional de administraţie publică locală; b. nivelului departamental de administraţie publică locală; c. nivelului comunal de administraţie publică locală; d. nivelului inframunicipal de administraţie publică locală. 3. Se dau propoziţiile: A – Prin descentralizare se realizează transferul unor atribuţii ale statului în favoarea autorităţilor locale alese. B – Apropierea deciziei de cetăţean este o expresie a democraţiei. C – În Franţa, atribuţiile

1 A. DELCAMP, op.cit., p.152. 2 J.MOREAU, op.cit., p.78.



transferate autorităţilor colectivităţilor teritoriale locale sunt, de regulă, facultative. Alegeţi varianta corectă: a. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este

adevărată; b. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărată, propoziţia C

este falsă; c. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C

este adevărată; d. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia

C este falsă;

4. În Franţa, preşedintele consiliului general: a. este ales direct prin scrutin majoritar uninominal cu două tururi; b. este ales de către consiliul general, dintre membrii acestuia; c. este numit de prefectul departamentului; d. este numit de către un colegiu elector format din primarii din departament

5. În Franţa, primarul este ofiţer de stare civilă: a. în calitate de autoritate executivă a comunei; b. în calitate de reprezentant al regiunii; c. în calitate de reprezentant al departamentului; d. în calitate de reprezentant al statului.



CAPITOLUL 2. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCAL DIN ROMÂNIA ÎN

COMPARAŢIE CU CEL DIN FRANŢA

OBIECTIVE Studierea acestui capitol asigură cunoaşterea caracteristicilor subsistemului politico-administrativ local din România, raportat la subsistemul politico-administrativ din Franţa, sub aspectul principiilor reglementărilor juridice în materie şi sub aspectul transpunerii lor în realitate.



După cum am văzut, în Franţa, administraţia publică locală este reglementată în mod uniform pe întreg teritoriul ţării. De asemenea, colectivităţilor teritoriale locale le sunt recunoscute numai atribuţii de natură politico-administrativă. Aceeaşi situaţie se regăseşte şi în România. În prezent, administraţia publică locală din România este reglementată prin art.120 – 123 din Constituţie(republicată în 2003) şi prin Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală1. Potrivit acestor reglementări, administraţia publică locală din România are la bază patru principii de ordin constituţional, şi anume : principiul descentrlizării, principiul autonomiei locale, principiul deconcentrării serviciilor publice şi principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, la care se adaugă încă trei principii de ordin legal, şi anume : principiul legalităţii, principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit şi principiul colaborării între administraţia publică locală de bază şi cea judeţeană, potrivit cerinţelor responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în raporturile dintre ele2. Aceste principii se regăsesc şi în cazul administraţiei publice locale din Franţa. Din principiile enunţate, rezultă caracteristicile teoretice esenţiale ale administraţiei publice locale din România, care de altfel se regăsesc şi în Franţa, şi anume :

I. Comuna, oraşul şi judeţul au capacitate juridică de drept public, patrimoniu, resurse umane şi financiare pentru a-şi putea îndeplini în mod autonom misiunile conferite de lege; II. Repartizarea atribuţiilor între administraţia publică centrală şi cea locală se întemeiază pe subsidiaritate şi între ele nu există raporturi de subordonare; III. În relaţiile dintre administraţia publică locală organizată la nivel intermediar şi administraţia publică locală organizată la nivel de bază nu există raporturi de subordonare; IV. Există şi funcţionează un control administrativ general exercitat de stat asupra actelor autorităţilor locale. Referitor la controlul administrativ general exercitat de stat asupra

actelor autorităţilor locale, cu toate că, la modul formal, modalitatea utilizată este aceeaşi, efectele sunt diferite în România, faţă de Franţa. Modalitatea este aceeaşi, deoarece atât în România, cât şi în Franţa, controlul este exercitat de prefect, în calitatea sa de reprezentant al statului. Acest control priveşte numai legalitatea actelor, nu şi oportunitatea lor, şi se exercită a posteriori. Dacă prefectul apreciază că un act este ilegal, solicită autorităţii emitente revocarea lui, iar dacă aceasta refuză, atacă actul respectiv la instanţa de contencios administrativ.

În aceste condiţii, se pune întrebarea : cum este posibil ca acelaşi mecanism să funcţioneze diferit, de la o ţară la alta ? Explicaţia constă în consecinţele atacării de către prefect a unui act al autorităţilor administraţiei publice locale.

În Franţa, atacarea de către prefect a unui act nu produce suspendarea de drept a acestuia. Prefectul poate solicita instanţei de contencios administrativ suspendarea actului respectiv, dar numai dacă demonstrează că există pericolul producerii unui prejudiciu ireparabil sau

1 Republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.123 din 20 februarie 2007. 2 Legea nr.215/2001, art.2 alin.1 şi art.6.



greu de reparat. Deci puterea de a priva de efecte un act al autorităţilor locale aparţine justiţiei şi nu prefectului. În acest fel, se instituie o garanţie puternică împotriva eventualelor tendinţe de abuz ale prefecţilor.

În România, potrivit ultimei propoziţii din art.123 alin. (5) din Constituţie ”Actul atacat este suspendat de drept”. Iată cum, printr-o normă procedurală introdusă în Constituţie, în România, prefectul poate priva de efecte, în mod abuziv, orice act al autorităţilor locale. Fără a deveni o practică generalizată, asemenea abuzuri s-au manifestat.

Referindu-ne, în continuare, la modul de organizare a administraţiei publice locale, trebuie să arătăm că, atât în România, cât şi în Franţa, colectivităţile teritoriale locale de bază sunt comunele şi oraşele, care au, de principiu, acelaşi statut. Autoritatea deliberativă este consiliul (care se numeşte ”municipal” în Franţa şi ”local” în România), numărul de consilieri care îl compun fiind stabilit în funcţie de populaţie. Executivul comunal este primarul, care este ales de consiliul municipal, dintre membrii săi, în Franţa, spre deosebire de România, unde este ales prin vot direct.

În România, ca şi în Franţa, primarul este un personaj puternic, fiind şeful serviciilor administraţiei comunale sau orăşeneşti şi exercitând unele atribuţii în nume propriu, fie în calitatea de autoritate executivă a comunei, cum este cazul autorizaţiilor de construire, fie în calitate de reprezentant al statului în comună sau oraş, cum este cazul organizării alegerilor.

În ceea ce priveşte competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de bază, nu există diferenţe semnificative între România şi Franţa.

Cooperarea intercomunală, atât de dezvoltată în Franţa, nu se manifestă încă în România.

Deosebirea semnificativă, între administraţia publică locală din România şi cea din Franţa, se manifestă la nivelul intermediar. După cum am arătat, în Franţa, administraţia intermediară este structurată pe două niveluri, departamental şi regional, pe când în România există un singur nivel intermediar, judeţul.

Într-o prezentare sintetică, rolul şi caracteristicile administraţiei publice locale intermediare din România se prezintă astfel :

1. Administraţia publică locală intermediarã are un dublu rol: • în virtutea Constituţiei, coordonează activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean ; • în calitate de administraţie publică locală de nivel judeţean, în virtutea legii organice, rezolvă şi gestionează, în nume propriu şi sub responsabilitate proprie, treburile publice pe care legea i le dă în competenţă, în interesul colectivităţii locale judeţene pe care o reprezintă.

2. Autoritatea administraţiei publice locale intermediare este consiliul judeţean. Exerciţiul acestei autoritãţi se realizeazã prin două organe: • şedinţa în plen a consiliului judeţean, organ colegial cu caracter deliberativ; • preşedintele consiliului judeţean, organ unipersonal cu caracter executiv, având atribuţii privind executarea în concret a legii şi a hotãrârilor şedinţei în plen a consiliului.

3. Organele administraţiei publice locale intermediare sunt alese:



• consiliul judeţean se alege prin vot universal direct, reprezentare proporţionalã1; • preşedintele consiliului judeţean se alege prin vot universal direct, prin scrutin majoritar uninominal, cu majoritate relativă.

4. Relaţiile dintre autoritatea administraţiei publice locale intermediare şi autorităţile administraţiei publice locale de bazã sunt, în principiu, relaţii de colaborare.

Comparând administraţia publică locală de nivel departamental din Franţa, cu administraţia publică locală de nivel judeţean din România, observăm că, în ambele cazuri avem de-a face cu autorităţi eligibile, care reprezintă interesele colectivităţilor care le-au ales şi care funcţionează în forme asemănătoare. Activitatea lor este însă diferită, datorită rolului diferit pe care îl au.


1. Este un principiu de ordin constituţional al administraţiei publice locale din România: a. principiul autonomiei locale; b. principiul legalităţii;

c. principiul colaborării între administraţia publică locală de bază şi cea judeţeană; d. principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

2. Se dau propoziţiile: A – Controlul administrativ exercitat de prefect vizează legalitatea şi oportunitatea actelor emise de autorităţile administraţiei publice locale. B – În Franţa, actul atacat de prefect, la instanţa de contencios administrativ, este suspendat de drept. C – Atât în România cât şi în Franţa, repartizarea atribuţiilor între administraţia publică centrală şi cea locală se bazează pe subsidiaritate. Alegeţi varianta corectă:

a. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată. b. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă. c. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este adevărată. d. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă.

3. Se dă propoziţia incompletă: „În Franţa, executivul comunal este...” Alegeţi dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziţia să fie adevărată. a. prefectul; b. preşedintele Consiliului general; c. primarul d. directorul executiv al Consiliului municipal

1 Legea nr.70/1991 privind alegerile locale, republicatã în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.77 din 13 aprilie 1996, art.1.



4. Se dă propoziţia incompletă: „În România,...” Alegeţi dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziţia să fie falsă. a. administraţia locală de nivel intermediar este structurată pe două

niveluri. b. consiliul judeţean se alege prin vot universal direct. c. preşedintele consiliului judeţean se alege prin vot universal direct. d. primarul este un personaj puternic. 5. Se dau propoziţiile: A – În România, administraţia publică intermediară are

un dublu rol. B – În Franţa, primarul exercită unele atribuţii în calitate de autoritate executivă a comunei, iar altele în calitate de reprezentant al statului. C – Nu există diferenţe semnificative între România şi Franţa, în ceea ce priveşte competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de bază.

Alegeţi varianta corectă: a. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată. b. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă. c. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este adevărată. d. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă.

BIBLIOGRAFIE ŞI CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE


BIBLIOGRAFIE

1. Tratate, monografii, enciclopedii (în ordinea apariţiei)

1. Mihai CONSTANTINESCU, Ion DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan

MURARU, Florin VASILESCU, Ioan VIDA, Constituţia României

comentată şi adnotată, R. A. MONITORUL OFICIAL, Bucureşti-1992 ;

2. Mihai CONSTANTINESCU, Ion DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan

VIDA, Alegerile parlamentare şi prezindenţiale, R.A. MONITORUL

OFICIAL, Bucureşti-1992 ;

3. J. ZILLER, Administrations comparées, Les systèmes politico-

administratifs de l'Europe des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris -

1993

4. Ioan VIDA, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. R.A.

MONITORUL OFICIAL, Bucureşti – 1994 ;

5. Ion DELEANU, Justiţia constituţională, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti,

1995;

6. Ioan MURARU, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a VI-a

revăzută şi adăugită, Ed. ACTAMI, Bucureşti-1995 ;

7. Ion DELEANU, Drept constituţional şi instituţii politice - Tratat - vol.II, Ed.

EUROPA NOVA, Bucureşti – 1996 ;

8. Cristian IONESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.I Teoria

generală a instituţiilor politice, şi vol II Sistemul constituţional românesc,

Ed. LUMINA LEX, Bucureşti, 1997;

9. Tudor DRĂGANU, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat

elementar, vol.II, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti-1998 ;

10. J. MOREAU, Administration régionale, départamentale et municipale, I2e

edition, DALLOZ, Paris – 1999 ;

11. Horia C. MATEI, Silviu NEGUŢ, Ion NICOLAE, Caterina RADU,

Enciclopedia statelor lumii, ediţia a VII-a, Ed. MERONIA, Bucureşti –

2000 ;

12. A.IORGOVAN, Tratat de drept administrativ vol.I, Ediţia a III-a

restructurată revăzută şi adăugită, Ed. ALLBECK, Bucureşti – 2001

13. Guy ISAAC, Marc BLANQUET, Droit communautaire général, 8e édition,

Ed. ARMAND COLIN, Paris – 2001 ;

BIBLIOGRAFIE ŞI CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE


14. Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii

politice, Ediţia a IX-a revăzută şi completată, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti-

2001.

2. Studii (în ordinea apariţiei)

1. Culegerea de studii Les collectivités décentralisées de l'Union européenne

apărută sub îngrijirea lui Alain DELCAMP, LA DOCUMENTATION

FRANÇAISE, Paris – 1994 :

• Alain DELCAMP, France :L’expérience de décentralisation ;

2. Cristian IONESCU, Clasificarea şi analiza tipologică a regimurilor politice

contemporane, REVISTA DE DREPT PUBLIC, serie nouă, anul I(19),

Ianuarie-iunie 1995, nr.1 ;

CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE PRELIMIARII: 1c, 2a, 3b, 4a, 5a, 6c, 7a, 8c, 9a, 10b. PARTEA I Cap.1: 1c, 2c, 3c, 4c, 5c, 6c, 7d, 8a, 9c, 10a. Cap.2: 1a, 2a, 3b, 4c, 5d, 6b, 7b, 8a, 9c, 10b. Cap.3: 1b, 2a, 3c, 4a, 5c, 6d, 7a, 8c, 9c. Cap.4: 1c, 2b, 3b, 4c, 5a, 6c, 7b, 8b, 9a, 10a. Cap.5: 1d, 2a, 3a, 4d, 5a, 6c, 7a, 8a, 9c, 10c. PARTEA II Cap.1: 1a, 2a, 3d, 4b, 5d. Cap.2: 1a, 2c, 3c, 4a, 5a.

PRELIMINARII


PRELIMINARII


1. Definiţia administraţiei publice

2. Abordarea sistemică a administraţiei publice 3. Dihotomia sistemului politico-administrativ în

subsistemul central şi subsistemul local

OBIECTIVE Studierea elementelor pregătitoare vă permite:

• înţelegerea conceptului de administraţie publică;

• înţelegerea sistemului politico-administrativ;

• cunoaşterea subsistemului politico-administrativ central;

• cunoaşterea subsistemului politico-administrativ local.

PRELIMINARII


1. Definiţia administraţiei publice Pentru a defini administraţia publică, un autor reprezentativ, Antonie

Iorgovan1, porneşte de la premisa că administraţia publică este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor politice. Sau, cu alte cuvinte, că definiţia generală a administraţiei publice are ca gen proxim fenomenul administrativ sau sfera faptelor administrative, iar ca diferenţă specifică realizarea valorilor politice, în regim de putere publică.

Ce este însă „fenomenul administrativ” ? Într-o sinteză a doctrinei franceze, autorul menţionat reţine următoarele trăsături ale fenomenului administrativ: a) este un fenomen social alcătuit din totalitatea faptelor administrative; b) aceste fapte presupun organizarea unor mijloace pentru atingerea unui obiectiv (înfăptuirea unor valori); c) obiectivul (valoarea) este stabilit de o autoritate superioară; d) se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a obiectivului.

Ce sunt însă” valorile politice” ? Cuvântul politic are mai multe înţelesuri, însă la origine însemna referitor la „cetate” (polis), în sensul de comunitate stabilită pe un anumit teritoriu(cetatea în sens de spaţiu comun) organizată ca societate politică, adică societate împărţită în guvernaţi şi guvernanţi. Guvernaţii accepta să se supună dispoziţiilor guvernanţilor deoarece le recunosc acestora din urmă rolul de a descifra valorile politice, adică nevoile sociale de care depinde existenţa, perpetuarea şi dezvoltarea comunităţii respective. Tot guvernanţii, grupaţi în aşa numitele instituţii politice, au obligaţia de a promova şi impune valorile politice. Pentru că valorile politice, expresie a interesului general, intră deseori în contradicţie cu interesele individuale, guvernanţii utilizează regimul de putere publică, adică pot stabili unilateral obligaţii în sarcina guvernaţilor, care daca nu le îndeplinesc de buna voie le vor executa siliţi de forţa de constrângere a statului.

Deci sfera noţiunii “administraţie publică” conţine faptele administrative, îndeplinite în regim de putere publică, având ca finalitate realizarea valorilor politice.

Dacă explicităm sintagma “fapte administrative” prin anumite trăsături ale fenomenului pe care îl reflectă, putem s-o înlocuim cu expresia “activitate organizată de executare a unor comandamente stabilite de o autoritate superioară”. Dar autoritatea superioară, în cazul administraţiei publice, o reprezintă instituţiile politice. Ajungem astfel la următoarea definiţie echivalentă: administraţia publică este activitatea organizată de executare, în regim de putere publică, a unor comandamente stabilite de instituţiile politice. Sau, mai detaliat: Administraţia publică este activitatea executivă pusă sub semnul comenzii sau delegării de atribuţii de la nivelul instituţiilor politice, desfăşurată de autorităţi sau instituţii publice anume constituite, care îşi realizează atribuţiile în regim de puterea publică.

Din această definiţie se desprind următoarele caracteristici esenţiale ale administraţiei publice:

• administraţia este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care au ca trăsătură comună faptul că desfăşoară o

1 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită, vol.I, Ed. ALLBECK, Bucureşti-2001, p.6.

PRELIMINARII


activitate executivă, de regulă2, de pe poziţii de autoritate faţă de particulari ;

• prin activitate executivă se înţelege activitatea de organizare a executării legii sau executarea directă a legii ;

• regim de putere publică înseamnă, în speţă, atât capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, cât şi capacitatea de a realiza o serie de fapte sau operaţiuni materiale pentru aducerea la îndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrângerea directă.

Precizăm că, în literatura de specialitate3, termenul administraţie publică sau mai simplu, administraţie se foloseşte în mai multe sensuri: organic sau formal-organic, funcţional sau material-funcţional şi global.

Sensul organic are în vedere organele, structurile organizatorice, autorităţile administraţiei publice.

Sensul funcţional are în vedere activitatea desfăşurată de organele administraţiei publice pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin.

Sensul global are în vedere atât organele administraţiei publice, cât şi activitatea acestora, privite ca o unitate indisolubilă.

2. Abordarea sistemică a administraţiei publice După cum se ştie, potrivit unei definiţii de maximă generalitate, statul este o societate politică, adică o societate împărţită în guvernanţi şi guvernaţi. În cazul statului, guvernanţii dirijează comportamentul guvernaţilor pe baza reglementărilor cuprinse în norme juridice. Această caracteristică de esenţă a statului implică în mod necesar trei forme fundamentale de activitate: activitatea de reglementare, activitatea executivă şi activitatea jurisdicţională. Potrivit teoriei separaţiei puterilor în stat, funcţia de reglementare revine parlamentului, care exercită puterea legislativă, funcţia executivă revine administraţiei, care pune în aplicare legea în regim de putere publică şi funcţia jurisdicţională revine instanţelor judiciare, care au puterea de a soluţiona litigiile. Această abordare teoretică schematică nu se regăseşte în realitate, decât în linii mari. Astfel, puterea de reglementare nu este apanajul exclusiv al parlamentului. Guvernul are, de asemenea, o importantă putere de reglementare, atât directă cât şi indirectă4. Puterea de a soluţiona litigii nu aparţine exclusiv instanţelor judiciare, existând şi autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale. Controlul constituţionalităţii legilor, potrivit modelului european, implică existenţa unui organ unic, special şi specializat, de natură

2 Spunem de regulă, deoarece există şi relaţii de colaborare (caracterizate prin poziţii de egalitate), spre exemplu cu diverşi reprezentanţi ai societăţii civile ( asociaţii, fundaţii), pentru realizarea unor obiective de interes public. 3 Cităm, ca exemplu, definiţia dată administraţiei publice, în baza Constituţiei României, de Antonie IORGOVAN : ”Noţiunea de administraţie publică (…) în accepţiunea formal-organică, evocă următoarele autorităţi publice : Preşedintele României, Guvernul, ministerele şi alte organe subordonate direct Guvernului, organele centrale de specialitate autonome, instituţii subordonate ministerelor ; prefectul ; organele locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse de prefect ; organe autonome locale (consiliul judeţean, consiliul local, primarul) şi instituţii subordonate acestora. În sens material-funcţional, noţiunea de administraţie publică evocă acte juridice şi operaţiuni materiale prin care se execută legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, după caz, prestarea directă de servicii publice.” ( A.IORGOVAN, Tratat de drept administrativ vol.I, Ediţia a III-a restructurată revăzută şi adăugită, Ed. ALLBECK, Bucureşti – 2001, p.70). 4 Aceasta constă în dreptul de iniţiativă legislativă.

PRELIMINARII


politico-jurisdicţională, care nu se încadrează în nici una dintre cele trei forme fundamentale de activitate ale statului menţionate. Mai trebuie arătat că orice activitate presupune decizie şi execuţie, astfel încât orice autoritate şi instituţie publică, fie ea de reglementare, executivă sau judiciară, are o componentă tehnico-administrativă de execuţie, mai mult sau mai puţin importantă. În fine, nu trebuie ignorată latura mai mult sau mai puţin politică a autorităţilor şi instituţiilor statului. Din cele prezentate rezultă că mecanismul de guvernare dintr-un stat este un sistem de autorităţi şi instituţii, mai mult sau mai puţin complexe, conceptul de sistem având înţelesul general de ansamblu de elemente interconectate. Cunoaşterea teoretică poate identifica în cadrul acestui sistem global, utilizând diverse criterii, anumite părţi sau fragmente, care constituie la rândul lor sisteme. Aşa sunt, de pildă, sistemul legislativ, sistemul judiciar, sistemul politic, sistemul administrativ etc.

Având în vedere definiţia dată administraţiei publice, prin sistem administrativ înţelegem ansamblul autorităţilor şi instituţiilor care desfăşoară activităţi de administraţie publică, precum şi relaţiile dintre ele. Sau, cu alte cuvinte, sistemul administrativ este ansamblul autorităţilor şi instituţiilor care desfăşoară activităţi de organizare a executării legii sau de executare directă a legii, de regulă, în regim de putere publică, precum şi relaţiile dintre acestea. Se încadrează în acest sistem: şeful statului, guvernul, ministerele şi alte autorităţi şi instituţii publice centrale subordonate guvernului, autorităţile administraţiei publice centrale autonome, autorităţile administraţiei publice locale.

Pentru a cunoaşte realitatea administraţiei publice, trebuie să luăm în considerare şi latura sa politică, relaţiile sale cu sistemul politic. Dar pentru aceasta trebuie să ştim mai întâi ce inseamnă „sistem politic”. Ei bine, sistemul politic este ansamblul format din instituţiile politice5 şi partidele politice, precum şi relaţiile dintre ele, existente într-un anumit regim politic.

În ceea ce priveşte regimul politic, acesta este un concept complex, care exprimă realitatea raporturilor dintre guvernanţi şi guvernaţi sau, cu alte cuvinte, modul de realizare a puterii politice sau de guvernare, în sensul larg de dirijare a comportamentului guvernaţilor de către guvernanţi.

Principalele elemente definitorii ale regimului politic sunt : modul de organizare a instituţiilor politice şi relaţiile dintre ele, metodele lor de acţiune, locul şi funcţiile partidelor politice şi ale altor organizaţii sociale, caracteristicile sistemului juridic, modalităţile de garantare şi gradul de respectare a drepturilor şi libertăţilor omului, doctrina politică a regimului respectiv, ideologia6 pe care o promovează, baza economico-socială pe care se întemeiază. Potrivit unui autor7, doctrina occidentală actuală foloseşte elementele definitorii drept criterii de clasificare, pentru a distinge trei categorii de regimuri politice : regimurile democratice, regimurile totalitare şi regimurile mixte.

Un regim politic este considerat democratic, în viziunea liberală occidentală, dacă îndeplineşte, în esenţă, următoarele condiţii: respectă pluralismul politic; puterea politică se dobândeşte prin alegeri libere ;

5 Prin “instituţii politice” înţelegem structurile, organele prin care se realizează puterea politică, ca de pildă, şeful de stat, primul-ministru, parlamentul. A se vedea I. MURARU, S. TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politicie, ediţia a IX-a revăzută şi completată, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti – 2001, pp.23,24. 6 Doctrina politică face parte din ideologie. 7 C.IONESCU, Clasificarea şi analiza tipologică a regimurilor politice contemporane, REVISTA DE DREPT PUBLIC, serie nouă, anul I(19), Ianuarie-iunie 1995, nr.1, pp.31- 35.

PRELIMINARII


guvernele, care nu sunt alese, răspund politic în faţa parlamentelor ; respectarea drepturilor şi libertăţilor omului este o preocupare majoră şi constantă a guvernanţilor.

Într-un regim politic democratic, instituţiile politice sunt cele care au competenţa şi totodată legitimitatea8, dobândită direct sau indirect prin alegeri, de a stabili care este şi cum trebuie realizat interesul public, luând în acest sens decizii politice.

Deciziile politice se pot exprima prin declaraţii sau hotărâri cu un caracter pur politic, care nu produc efecte juridice, ori se pot materializa în acte politico-juridice, care sunt acte unilaterale obligatorii.

În funcţie de natura interesului public, pe care au competenţa şi legitimitatea de a-l defini şi promova, există:

a. instituţii politice care exercită atribuţii ale suveranităţii naţionale9 (parlamentul, guvernul, şeful statului);

b. instituţii politico-administrative care exercită atribuţiile specifice autonomiei locale10 (autorităţile alese administraţiei publice locale).

În ceea ce priveşte sistemul administrativ, din chiar definiţia administraţiei publice rezultă că avem de-a face cu activităţi executive. În acest cadru se desfăşoară întreaga gamă de activităţi specializate necesare pentru pregătirea, emiterea şi executarea deciziilor politico-juridice. De aceea, în cadrul componentelor sistemului administrativ ponderea este deţinută de activităţi cu caracter tehnic, ce presupun specializare profesională. Şi la acest nivel se fac anumite opţiuni, dar puterea de apreciere, fără a-şi pierde importanţa, se reduce la stabilirea prin mijloace tehnice de specialitate a modalităţilor posibile de realizare a obiectivelor politice, precum şi a măsurilor necesare în mod obiectiv pentru organizarea executării şi executarea în concret a actelor normative. Evident, pentru a fi de calitate, aceste opţiuni trebuie să aibă un caracter ştiinţific, să se întemeieze pe o bună cunoaştere a realităţii sau a stării de fapt, cunoaştere la care se ajunge tot prin intermediul unor activităţi tehnice specializate. Realitatea fenomenului european de guvernare actual conţine un complex de relaţii între sistemul politic şi sistemul administrativ, care ajung până la existenţa unor zone de interferenţă.

Referitor la conexiunea dintre sistemul politic şi cel administrativ, un reputat autor francez, Jacques Ziller11, afirmă că este imposibilă separarea instituţiilor politice, cărora le aparţine decizia politică, de autorităţile administrative care au sarcina executării acesteia. Factorii politici şi structurile administrative nu pot acţiona decât împreună pentru rezolvarea problemelor publice, începând cu sesizarea şi evaluarea acestor probleme, continuând cu elaborarea deciziei, executarea ei şi evaluarea rezultatelor obţinute.

În ceea ce priveşte interferenţa dintre sistemul politic şi cel administrativ, acelaşi autor arată că primarul face parte atât din sistemul

8 Din punct de vedere strict juridic, „legitimitate” este totuna cu „legalitate”, în sensul de conform cu legea. Noi utilizăm aici termenul în sens sociologic: „Legitimitate constă în recunoaşterea de care beneficiază o ordine publică. (...) Principiile legitimităţii sunt mai întâi justificări ale puterii, adică ale dreptului de a comanda.” ( LAROUSSE Dicţionar de sociologie, ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureşti – 1996, p.151.) 9 În cazul atribuţiilor care ţin de exerciţiul suveranităţii naţionale, decizia politico-juridică are în vedere interesul naţional şi nu este limitată decât de Constituţie. 10 În cazul atribuţiilor specifice autonomiei locale, decizia politico-juridică are în vedere interesul unei colectivităţi teritoriale locale şi se poate lua doar în baza şi în limita legii. 11 J. ZILLER, Administrations comparées, Les systèmes politico-administratifs de l'Europe des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris – 1993, pp. 11,12.

PRELIMINARII


politic, cât şi din sistemul administrativ. De asemenea, remarcăm că miniştri fac parte din sistemul politic, dar conduc autorităţi ale administraţiei publice centrale.

De aici rezultă că autorităţile administraţiei publice au de fapt un caracter politico-administrativ, conducerea acestora situându-se în zona de interferenţă dintre sfera politicului şi sfera administraţiei publice Instituţiile politice, la rândul lor, au o indispensabilă componentă administrativă, care se situează de asemenea în zona de interferenţă dintre sfera politicului şi sfera administraţiei publice. Astfel, chiar parlamentul, instituţie politică prin excelenţă, dispune de administraţia parlamentară. Cele prezentate demonstrează că, în realitate, nu există un sistem politic şi un sistem administrativ, pure şi simple, ci un complex sistem politico-administrativ, alcătuit din ansamblul instituţiilor care posedă atât o componentă politică (rezultată direct prin alegeri sau prin numire discreţionară pe criterii politice), cu rol de decizie şi de conducere, cel puţin la nivelul superior, cât şi o componentă administrativă de natură tehnică (cu recrutare şi promovare pe criterii de competenţă profesională), cu rol de concepţie şi de execuţie. Evident, caracteristicile componentei politice şi ale celei administrative, precum şi ponderea pe care o deţine fiecare în ansamblul activităţii, diferă în funcţie de natura instituţiei. Principalele elemente ale sistemelor politico-administrative din statele democratice sunt: parlamentul, şeful statului, guvernul, ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei de stat, precum şi autorităţile colectivităţilor teritoriale locale. Dacă grupăm elementele sistemului politico-administrativ după criteriul raportului dintre capacitatea de decizie politică şi capacitatea de decizie şi acţiune administrativă, acestea se clasifică în 3 categorii:

1. Elemente de natură eminamente politică: parlamentul, a cărui componentă administrativă este administraţia parlamentară;

2. Elemente de natură politică şi administrativă, în proporţii imposibil de determinat cu exactitate şi care diferă de la ţară la ţară: guvernul împreună cu aparatul său de lucru şi şeful de stat împreună cu administraţia sa;

3. Elemente de natură preponderent administrativă: ministerele şi instituţiile subordonate, autorităţile administrative autonome centrale, autorităţile administraţiei publice locale.

O altă categorie importantă de relaţii din cadrul sistemului politico- administrativ se manifestă în domeniul funcţiei publice12 şi se caracterizează prin două aspecte : drepturile politice recunoscute funcţionarilor publici şi ingerinţa factorilor politici în activităţile de recrutare şi promovare a funcţionarilor publici.

Într-o formulă simplificată, drepturile politice cuprind : dreptul de a alege, dreptul de a face parte din partide politice şi dreptul de a fi ales.

Dreptul de a alege este recunoscut pretutindeni şi tuturor funcţionarilor publici.

În ceea ce priveşte dreptul funcţionarului public de a face parte din partide politice şi dreptul de a fi ales, există mai multe concepţii. Într-o primă concepţie, cea a “militantismului politic” se recunoaşte dreptul nelimitat şi capacitatea funcţionarilor publici de a se implica activ în politică. O a doua concepţie, mai nuanţată, recunoaşte funcţionarilor publici dreptul de a

12 Avem în vedere funcţionarii din administraţia publică.

PRELIMINARII


participa la alegeri şi stabileşte un statut special pentru cei care au dobândit un mandat eligibil. A treia concepţie interzice, total sau parţial, accesul funcţionarilor publici la mandate politice eligibile13.

Un fenomen care face obiectul unor dezbateri repetate este politizarea funcţiei publice. Aceasta semnifică influenţa factorilor politici asupra celor mai importante resurse ale administraţiei, resursele umane, influenţă care se manifestă prin capacitatea de decizie a partidelor politice asupra recrutării, carierei şi activităţii funcţionarilor publici14.

Deşi în statele democratice este interzisă prin lege luarea în considerare a opiniilor şi apartenenţei politice ale celor care urmează să fie recrutaţi ca funcţionari publici sau promovaţi în funcţie, în realitate este greu de susţinut că nu există nici o influenţă politică asupra recrutării şi, mai ales, a promovării funcţionarilor publici, deoarece decizia de încadrare sau promovare aparţine, de regulă, factorilor politici.15 Problema este ca această influenţă să se menţină în limite suportabile, adică să se reducă la un număr mic de funcţii de nivel înalt.

3. Dihotomia sistemului politico-administrativ în subsistemul central şi subsistemul local

Potrivit criteriului competenţei teritoriale, sistemul politico-administrativ

dintr-o ţară se împarte în două subsisteme : subsistemul politico-administrativ central şi subsistemul politico-administrativ local.

Studiul nostru va urma această dihotomie deoarece considerăm că, în acest fel, obţinem o sistematizare a materiei care facilitează înţelegerea fenomenului administrativ.

Subsistemul politico-administrativ central este ansamblul autorităţilor şi instituţiilor statului, care au competenţa de a lua decizii politico-juridice şi de a desfăşura activităţi de administraţie publică pe întreg teritoriul naţional, precum şi relaţiile dintre acestea.

Subsistemul politico-administrativ local este ansamblul autorităţilor şi instituţiilor aparţinând colectivităţilor teritoriale locale, care au competenţa de a lua decizii politico-juridice în conformitate cu legea şi de a desfăşura activităţi de administraţie publică numai în cadrul unor porţiuni din teritoriul statului, determinate de organizarea administrativ-teritorială, precum şi relaţiile dintre ele.

Acţiunea subsistemului politico-administrativ central se concretizează în activitatea ce are ca finalitate realizarea valorilor politice naţionale, desfăşurată în regim de putere publică, de autorităţi şi instituţii ale statului.

Acţiunea subsistemului politico-administrativ local se concretizează în activitatea ce are ca finalitate, în principiu, realizarea unor valori politice locale, desfăşurată în regim de putere publică, de autorităţi şi instituţii ce se bucură de o anumită autonomie faţă de stat, care reprezintă colectivităţile situate în perimetrul unităţilor administrativ-teritoriale locale de bază sau de nivel intermediar.

13 V. VEDINAŞ, Statutul funcţionarilor publici, Ed. NEMIRA, Bucureşti-1998, pp.45,46. 14 Ibidem, p.47. 15 J. ZILLER, op.cit., p. 452.

PRELIMINARII


Între subsistemul politico-administrativ central şi subsistemul politico-administrativ local există o serie de relaţii complexe, care prezintă particularităţi ce diferă de la stat la stat.

Precizăm că în realitate se manifestă administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale, ca ansamblu al acţiunilor concomitente desfăşurate de structurile teritoriale ale autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale şi de autorităţile şi instituţiile administraţiei publice locale. Deci, asupra individului uman, situat inevitabil într-o unitate administrativ-teritorială, acţionează concomitent, atât subsistemul politico-administrativ central cât şi subsistemul politico-administrativ local.


1. Nu este o trăsătură a fenomenului administrativ: a. este un fenomen social alcătuit din totalitatea faptelor

administrative; b. faptele care îl alcătuiesc presupun organizarea unor mijloace pentru

atingerea unui obiectiv; c. obiectivul de atins nu este stabilit de o autoritate superioară; d. se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a obiectivului. 2. În sens organic, sintagma administraţie publică semnifică : a. autorităţile administraţiei publice; b. activitatea desfăşurată de organele administraţiei publice ; c. operaţiunile materiale prin care se execută legea; d. instituţiile care au legitimitatea de lua decizii politico-juridice. 3. Prin regim politic se înţelege: a. ansamblul instituţiilor politice; b. modul de realizare a puterii politice; c. programul partidului de guvernământ; d. ansamblul partidelor politice. 4. Regimurile politice se clasifică în: a. democratice, totalitare şi mixte; b. monarhii şi republici; c. unitare, federale şi confederale; d. prezidenţiale, semi-prezidenţiale şi parlamentare. 5. Se dă propoziţia incompletă: „În sistemul administrativ se încadrează...”. Alegeţi dintre variantele de completare date mai jos pe aceea care face ca propoziţia să fie adevărată. a. şeful statului; b. parlamentul; c. curtea constituţională; d. instanţele judiciare.

PRELIMINARII


6. Primarul: a. face parte numai din sistemul politic; b. face parte numai din sistemul administrativ;

c. face parte atât din sistemul politic, cât şi din sistemul administrativ; d. nu face parte, în principiu, nici din sistemul politic şi nici din sistemul administrativ, deoarece poate fi independent din punct de vedere politic şi nu are nici calitatea de funcţionar public.

7. Nu este o condiţie pentru ca un regim politic să fie considerat democratic, potrivit concepţiei liberale occidentale: a. alegerea şefului statului prin sufragiu universal direct; b. dobândirea puterii politice prin alegeri libere; c. pluralismul politic; d. preocuparea guvernanţilor pentru respectarea drepturilor şi libertăţilor omului.

8. Politizarea funcţiei publice semnifică:

a. înscrierea obligatorie a funcţionarilor publici în partidul de guvernământ; b. acordarea calităţii de funcţionar public, funcţionarilor încadraţi în aparatul funcţional al partidelor politice; c. puterea de decizie a partidelor politice asupra recrutării şi carierei funcţionarilor publici; d. pregătirea funcţionarilor publici în şcoli de partid.

9. Se dau propoziţiile: A – Puterea de reglementare este apanajul exclusiv al parlamentului. B – Puterea de a soluţiona litigii aparţine exclusiv instanţelor judiciare. C – Autoritatea judiciară are o componentă tehnico-administrativă. Alegeţi varianta corectă:

a. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este adevărată;

b. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă;

c. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este falsă;

d. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C este adevărată.

10. Se dă propoziţia incompletă: „Şeful statului este un element al sistemului politico-administrativ...” Alegeţi dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziţia să fie adevărată. a. de natură eminamente politică; b. de natură politică şi administrativă; c. de natură preponderent administrativă; d. de natură judiciară.

Sisteme Administrative Europene

Documents

Transcript of Sisteme Administrative Europene