Simon Hix Politica Democratica in Parlamentul European

Politica democratici inParlamentul European

Pentru cd Parlamentul iiuropean cuprinde politicieni din diferite tiri,culturi, limbi, particle nalionale qi nledii instituiionale, se poete credeci politica din Pariament este profunC fragmentatX ;i imprerizibild.Studiind ma.i bine de rz.ooo de voturi inregistrare intre 1979 qi2oo41 aceasti carte demonstreaz5. contraliul: partide)etransnalionale din Parlanrentul European sunt foarte coezive iardimensiunea clasici dreapta - stAnga domini comportamentul la vot.Niai mult, coeziunea partidelor din Parlamentul .Europcan a clescutpe misurX ce an crescut Ei competenlele Parlanrellrilui. Auloriingereazi cir mcitivul principal pentn.l acesl,e evoiuiii estc aceja ci.parlamentarii cu aceleaqi preferinle au rtrliulli pitte;.'nice rle a ibnnaorganizalii de partid transnationale stabile ;i tle a utiliza acesteorganizalii in competilia pentru deter-minarea cursrilui politicilorUniunii Europene. Autorii afirmi ci acesta este un binevenit pasinainte pentru viitorul responsabilitiiii democratice le ;rivelulUniunii Europene.

Simon Hix este profesor de Politiczi EuropeanX qi Comy;rllatd inDepafiamentul de Gouernment de la London School ofEconctniicsand Politicel Sciences.

Abdul G. Noury este profesor asociat ia Departainentril de -C,ct.'nomieqi la Institutul de Studii Europene de la Uniuersiti Libre deBrucelles.

G6iard Rcland este plofesor in Depai'tamentul de Econc'rie qi$tiinfe Politice dela -tiniuersitA of C(ilifonia, Berkeiel;.

Multumiri

Independent unul de cel5lalt, Simon ia Londra,G6rard qi Abdul la Bruxelles au inceput sX colectezeregistrele de vot ale membrilor Parlamentului Europeanln 1998. Abdul qi Simon s-au,,descoperit" unul pe celXialtla Conferinla Asocialiei Americane de $tiinle politice dela Washington D.C din septembrie 2ooo, cAnd auprezentat iucrdri aproape identice care anaiizauclimensiunile de vot din Parlamentui European. Am decisrepede s[ ne unim eforturile ,gi am inceput s[ lucr[m lacolectarea intregului set de date asupra votului prin apelrrominal din iulie tgTg pAndin iunie 2oo4. Acest lucru s-aclovedit mai dificil decAt il anticipaserXm. Registrele devot ale primelor trei legislaturi au trebuit introduse de pecopiile fizice ale anexelor proceselor verbale ale sesiunilbrplenare ale Parlamentului. Acest lucru a implicatscanarea fiecdrei pagini qi aplicarea unui soft scris specialpentru acest lucru pentru a trasforrna textul in bazd derlate. Pentru legislaturile a patra qi a cincea, am accesattlocumentele electronice originale de la parlamentujliuropean.

Aceasti cercetare nu ar n fost posibil5 fdrhsr-rportul cAtorva oameni. Georges Destr6e, de la Centrulrle Calcul al UniversitXlii Libere din Bruxelles a scris

Politica democratic[ in Parlamentul Europezrn

registrele de vot pentru a treia qi a patra legislaturl.^BjornHJyland a introdus informaliile referitoare la fiecare."ri.rrr" d"e vot din prima qi a cincea legislaturi' ElsaRoland a ajutat la integrarea bazelor de date pentrulegislaturile a treia qi a patra. Michiel van Huiten ne-aoferit acces la fiqiereie electronice ale celei de-a cincealegislaturi iar asiitentul s}.u, Ruud Verschuur a oferit unsriport inestimabil trimilAndu-ne fiqierele. Maria.ElviraTriccitto, d.e la parlamentul European ne-a oferit dateextensive asupra fiec[rui membru ai Parlamentu]ui. PatCox, care a fost preqedintele Parlamentului Europeanintre zooz qi zoo4, ne-a invitat in zoo3 s[ ne prezentXmcercetS.rile in Parlament. F[rX ajutorul 1or, aceastxcercetare nu ar fi fost Posibili.

Suportul financiar necesar a fost asigurat deEconomic ond. social Reseorch unit din Marea Britanie(Nr. Lzrg 25 zotg), de Fundalia Nuffield (Nr'SGS/ooSBZ/G), de Lerzerhulme Trust (Nr':Rc/'B/zoooloo4z), de un grant ACE de ia ComisiaEuropean[ qi de un grant ARC de ia Communautdfranqaise de Belgique (Nr' ooloS-252). in plus, am fost..rorotoEi s[ putem petrece cea mai mare parte a anuluiacademic ioo+-zoos impreun[, la Llniuersity ofCalifurnia, Berkeley, pentru a incheia aceastX carte' Amvrea sd le mulpmim lui Bruce Cain, Hedd.v Riss Ei LizWiener, d.e l; Berkeley Institute of GouernmentalStudiesi, pentru ajutorul lor in organizarea stagiilor luiAbdul qi ^Simon. i'entru stagiu, Simon a primit premiulDistinguished_ Fellou de la I/s-uI( Fulbright commissioniar Ab"dul a primit o burs5. din partea Belgian-AmericanEducation Foundotion. Le suntem recunoscxtori acestorinstitulii qi oamenilor care lucreazS. acolo pentru suportulgeneros pe care ni l-au acordat.

Dbrim de asemenea s[ le mullumim urmS'toarelorpersoane care au fhcut comentarii asupra diferitelor

r8

John Carey, Micael Castanheira, membrului pE RichardCorbett, Cristophe Crombez, David Farell, Matt Gabel,Bjorn Hoyland, Simon Hug, Amie Kreppel, Charles Lees,Chris Lord, Iain Mclean, Keith poole, Tapio Raunio,Howard Rosenthai, Michaei Shackleton, Roger Scully,Erik Voeten qi Hellen Wallace.

Simon, Abdul qi G6rard

19

Introducere

,",\m ajuns la concluzia ch, dacX ar fi s5. votlm ast5.zi,rezultatul nu ar fi unul pozitiv nici pentru institutiileeuropene, nici pentru proiectul european. AvAnd in vedereaceste circumstanle, am decis s[ nu supun spre aprobareadumneavoastr[ o nou[ Comisie, voi avea nevoie de timppentru a analiza aceastS. problemd, pentru a mX consulta cuConsiliul qi mai apoi cu dumneavoastri astfel incAt nouaComisie s[ beneficieze de o suslinere mai puternic5....Aceste ultime zile ne-au ardtat cX Uniunea Europeani este oconstruclie politic5 solidi qi cd acest Parlament, ales prinsufragiu popular la nil'elul tuturor statelor membre, are unrol vital in procesul de guvernan{X al Europei". Josd ManuelDurd,o Barroso, pregedintele desemnat aI ComisieiEuropene

,,Astdzi aceastd Casd de pe rAul Rin s-a inillat qi maifalnic. Voinla ei a fost pus[ la incercare, voinla ei a triumfat... Domnule Barroso, ali sugerat ieri cX a vota impotrivaComisiei dumneavoastrd a fost un gest anti-european...ldar] azi euroscepticismul pierde pentr-r-r cXvocea democraliei in Europa s-a ridicat cu o octavi gi s-afdcut auzitd in toate capitaiele nafionale qi chiar maideparte". Graham Watson, Liderul Alian[ei Liberalilor SiDemocrafiIor din Europa (partidul liberal in ParlamentulEuropean)

La z7 octombrie 2oo4, Parlamentul European a refuzatalegerea noii Comisii, puterea executivd a Uniunii Europene(UE;. Sesiunea de vot nu s-a mai des{Xqurat intrucAt, cu7,ece minute inainte de vot, preqedintele desemnat al

21

Introducere

Comisiei, Jos6 Manuel DurSo Barroso, a anunlat retragereaechipei sale de comisari. Pur qi simplu, aceasta nu ar fiintmnit numdnrl necesar de voturi: Partidul SocialiqtilorEuropeni (PSE), al doilea partid european ca numdr delocuri in Parlament dupi alegerile din zoo4, era sprijinit indemersurile sale impotriva alegerii Comisiei de grupurilemai mici ale liberalilor, verzilor qi de cel al radicalilor destAnga. Aceastd coalifle numXra 37t din cei 7gz de membriai Parlamentului European depiqind, astfel, uqor, numirulsuslin[torilor Comisiei - formali din cei z68 de membri aiPartidului Popular European (PPE) qi cei z7 de membrinafional- cons ervatori.

Dacd tot era atAt de clar c[ Parlamentul European (pE)va respinge Comisia, de ce nu qi-a retras Barroso Comisiamai deweme? Se qtia de ceva \Teme cd mulli membri aiPariamentului din rAndul liberalilor, socialiqtilor qi verzilorerau nemulgumili de numirea lui Rocco Buttiglione pentnrportofolilul justiliei qi afacerilor interne, pe motiri cX acestaera considerat a fi un catolic devotat cu vederi ultra-conservatoare in ceea ce priveqte domenii ca imigralia,drepturile femeii qi homosexualitatea.

Barroso qi guvernele s-au gAndit cX pot forlaParlamentul si voteze imediat, aqteptAndu-se ca acesta sisprijine o Comisie formatd din politicieni numili deguvernele celor doudzeci qi cinci de state membre ale UE,a$a cum o mai frcuse qi inainte. Parlamentul nu are dreptuide a respinge comisari nominali, avAnd doar dreptul de arespinge intreaga echipd, iar acest drept a fost vizut ca fiindultima modalitate prin care parlamentul ar fi incercat sb.blocheze procedura de investire a Comisiei.

in plus, o coalilie a mai multor partide de la nivelulParlamentului il votase pe Barroso in iulie, iar Comisiapdrea sX reflecte un echilibru rezonabil pentru parlamentintre conservatori, social democrali qi liberali. Mai presusde toate, Barosso nu ii incredinlase lui Buttiglione un alt

22

portofoliu qi nici nu a impus guvernuiui italian numireaaltei persoane intrucAt guvernele erau convinse ci iqi vorputea forla europarlamentarii s[ suslin5 Comisia.

Totuqi, de aceastd datX, Parlamentul European nu s-aldsat influenlat de voinla guvernelor. Cu doar c noapteinainte de vot, era clar faptul cd majoritatea copleqitoare amembrilor Parlamentului European va trece mai curAnd departea iiderilor partidelor lor supranalionale din parlamentdecAt de partea liderilor par[idelor lor nalionale care, deaitfel, frceau lobby intens pentru suslinerea Comisiei. Eraacum prea tArziu pentru o remaniere a echipei. AtunciBarroso a decis ci amAnarea vofului era singura opliune.

Mass-media a salutat aceastd cedare a lui Barosso qi aguvernelor ca pe momentul fundament6rii democraliei lanivel europeanl. O coali$e de partide politicesupranalionaie a fost capabilX sX iqi rnobilizeze forlele inParlament pentru a bloca decizia guvernelor presupussuverane ale celor z5 de state-naliuni. Cu partide solidare,independente de presiunile guvernelor nalionale,competentele formale ale Parlamentuiui European de aaduce amendamente legislaliei qi bugetului, de a alege qicenzura Comisia, erau acum o realitate. politicademocraticd prinsese, in sfArqit, contur la nivelul UE.

Cea mai mare parte a analiqtilor a omis sX observefaptul cd partidele qi s{era politic5 la nivelul pE erau in plinproces de dezvoltare. incd din t979, de la primele alegeridirecte, deparle de atenlia mass-mediei qi a alegdtorilor,chiar qi de atenlia majoritXlii guvernelor statelor membre,' (N.a.) De exemplu, Wolfgang Munchau semnala in The Financial Times cIacest moment a fost ,,o zi m5.rea!d pentru democralia europeand,, (zBctombrie 2oo4, pag.t7). Adrian Hamilton in The Independent sciia: ,,Lideriieuropeni ... nu mai pot sd nu ia in serios institutiile ,gi alegitorii... insdcealaltd mare leclie invd1at5. in aceastl sIptdmAn5 s-ar putea sd sedovedeascd a fi benefici pe terme' l'ng... observdm din actiunilelParlamentului Europeanl ci se pun bazele partidelor transnationale qi apoliticii cu rS.spAndire european[" (zB octombri e 2oo4,pag. 41).

Introducere

membrii Parlamentului European au inceput s[ pundtreptat bazele unui sistem de partide bine organizat qiputernic competitiv la nivel european. Ceea ce s-aintAmplat, de fapt, in octombrie zoo4, tine de clasa politic5a Europei care a fost forlatd sX se trezeascX la o nouXrealitate, in care politica supranalionalX a partidelor juca unrol cheie in procesul de infHptuire a politicilor publice 1anivelul structurii europene aflate in plini dezvoltare.

in aceastl carte, incercS.m sd explicdm care a fostevolulia acestui proces: in primul rAnd, vom vedea de cemembrii Parlamentului European au ales si se organizezeca partide supranalionale la nivelul PE, de ce aceste partideau evoluat, mai apoi, ca actori influenli in procesul destabilire a agendei, de ce votui in baza afilierii partinicesupranafionale a inlocuit treptat votul in baza afiiieriipartinice nalionale ca tip de conduitl dominant[ la nivelulParlamentului. in cele din urm5., r'om vedea cum a apat'utpolitica democraticd la nivelul singurei institulii alese inmod directia nivel european.

ArgumentS.m c5 sporirea puterilor PE a al'ut o influenldcruciald in procesul de colfigurare al partidelorsupranalionale care il compun2. Intr-o perioad[ de timprelativ scurtl, mai degrabX de cAteva decenii decAt desecole, Parlamentul European a evoluat de la o entitate curol consuitativ care nu era aleasd prin rrot, la una dintre celemai puternice adundri alese prin vot din lume. Ast[zi, mareparte din legislalia din domeniul social qi din cel economiccare se aplic[ la nivelul state]or membre ale UE esteadoptati mai curAnd la nivel european decAt ia nivelnafional. Parlamentul European nu numai c5 are puterea dea aduce amendamente qi de a respinge cea mai mare parte alegislaliei UE, el poate de asemenea influenla configurarea

t (N.a.) Pentru un studiu referitor la creqtereaEuropean, consultali in special Rittberger [zoo5).

24

Simon Hix, Abdul G. Noury, G6rard Roland

qi direc{ia politicd a instituliei care deline inifiativalegislativd: Comisia European5. Susfinem cd aceast[creqtere a puterilor a ficut ca Parlamentul European s5.arate tot mai mult ca un parlament obiqnuit cu partidecoezive care concureazd, intre ele pentru a obline cAt maimulte rezultate legislative qi care formeazd coalilii cu altegmpuri de partide in acest sens.

Rezumatul argumentirii Ei principaleleconcluzii

Vom analiza toate cele aproape 15,ooo de voturiinregistrate de fiecare dintre membrii ParlamentuluiEuropean (voturi prin apei nominal) in timpul primelorcinci legislaturi alese prin r.ot direct pe perioada de z5 deani cuprinsS. intre tgTg Ei 2oo4. Vom ardta cd sistemul devot in Parlamentul European a ajuns si fie din ce in ce maistructurat. Contrar unei perceplii populare larg rdspAndite,acest proces de str-ucturare se bazeazd, pe partideleeuropene transnalionale qi nu pe cele nagionale. Unmembru consen'ator german va vota mai degrab[ cu unconservator portughez decAt cu un social-democrat germansau cu un reprezentant al verzilor din Germania.Comportamentul ia vot al membrilor PE este, prin urmare,bazat mai degrab[ pe partid decAt pe nafionalitate.

Am elaborat o teorie pentru a explica de ce se intAmplXacest lucm in cazul Parlamentului European, precum qi incazul altor democralii. Argumentarea noastr[ se bazeazd.peideea conform cireia, intr-o democralie, federalismul estefbrmula care contribuie la solulionarea conflictelor politice(legate de redistribulie, legislalie, etc.) din interiorulparlamentului intre reprezentanlii unor unitXli teritoriale

puterilor Parlamentului

25

Introducere

diferite; cu alte cuvinte, conflictele se pot solufiona printr-un transfer corespunzdtor de competenle cdtre unitiqileteritoriale atunci cAnd conflictele sunt stringente. Costurileimplicate de acest transfer pot fi minimizate prinmenfinerea unor puteri la nivel central, cum ar fi jurisdicliain ceea ce priveqte comertul liber qi alte domenii (deexemplu, cAteva competenle cheie ce lin de mediu), in cazulcdrora impactul asupra unitdlilor teritoriale ar fi unulsemnificativ qi cu efecte negative in cazul descentralizXrii.(Sus{inem cX este mai dificil qi mai pulin eficient sX seorganizeze transferul de competenle cXtre grupuri socio-profesionale, citre sectoare economice sall cdtre altegrupuri de interese care funclioneazX la nivelul economiei,intrucAt este posibil ca aceasta sX atragX dupX sineconsecinle economice negative. Dac[ transferul decompetenle asigurS. mai degrabl solulionareaneinlelegerilor intre unitXli teritoriale decAt a conflictelordintre grupuri economice, atunci ceea ce urmeazi in modnormal s[ obsen'[m in ceea ce priveqte natura conflictelorde ia nivelul parlamentelor nalionale sau al iegislaturilorfederale este cd acestea sunt conflicte intre grupuri socio-economice. Aceasta explic[ de ce partidele se formeazd injurul axei stAnga-dreapta qi nu in baza criteriilor teritoriale.Teoria se aplic[ qi in cazul altor democralii mai avansate,precum qi in cazul Parlamentuiui European. Ar5tdm cdnivelul coeziunii de partid a crescut odat[ cu creqtereaconstanth a prerogativelor Parlamentului. Aceastasugereazd cd existenla unor mize mai mari in procesul deluare a deciziilor face ca acei membri ai ParlamentuluiEuropean cu preferinle politice asemdndtoare sd fieincurajali si solulioneze problemele iegate de acfiuneacolectiv6 in interiorul Parlamentului, s5. formeze partide cuacoperire european[, s[ delege puteri crescAnde cdtre lideriiacestor organizalii, sX vin[ cu pozilii unitare, sX concurezecu celelalte partide europene qi s[-qi disciplineze membrii

z6


sd voteze in baza afilierii partinice europene. Aritim, deexemplu, cd aceastd coeziune la nivelul partidelor nu scade,in cele din urm5, nici chiar atunci cAnd partidele devin dince in ce mai eterogene din punct de vedere ideologic. Tohrgi,fragmentarea ridicatd a partidelor europene este asociati cuo coeziune intrucAtva mai scizut[. Cu alte cuvinte, este maigreu s[ se ajungd la o pozilie comunS. atunci cAnd partideleeuropene sunt formate in cea mai mare parte din delegaliide partide nalionale mici decAt atunci cAnd partideleeuropene sunt formate din cAteva delegalii nalionale maimari qi cAteva mai mici.

Coeziunea partidelor europene este surprinzdtoare dinmotive variate. In primul rAnd, nivelul controlului exercitatde liderii de partid europeni asupra agendei este mai limitatdecAt in cazul majoritilii parlamentelor nalionale. lntr-adev[r, Comisia Europeand are dreptul exclusiv deiniliativi legislativ[ in ceea ce priveqte aproape toatdlegislalia UE. Prin urmare, legislalia care este prezentatdParlamentuiui European eman[ din -afara Par]amentului qinu de la nivelul coaliliei majoritare din Pariament. Aceastlincapacitate de a controla agenda ar trebui sX reduc[ nive]ulcoeziunii de partid intrucAt liderii partidelor din Parlamentnu pot pur qi simplu exclude propunerile in legdtur5 cu caremembrii par[idelor respective au o opinie politicXdivergentS. Descoperim, astfel, cAteva dovezi care pun inevidenld o coeziune de partid mai sc[zuti cauzatd de faptulcd Parlamentul European nu define controlul asupraagendei - de exemplu, pariidele sunt uqor mai solidareatunci cAnd r.ine vorba de chestiuni ce nu lin de domeniullegislatir', care sunt inifiate in interiorul Parlamentului,decAt atunci cAnd vine vorba de cele legisiative care suntiniliate in-afara acestuia. Totu,gi, se g[sesc qi dovezi care sine arate cX partidele europene sunt capabile sd depXqeascdaceasti lipsX de capacitate de control asupra agendei qi sXvoteze solidar. De exemplu, descoperim cX un partid

Introcluccrr:

european este la fel de solidar in cazul vofului pentru ,,unamendament "ostil" (in cazurile in care un amendamenteste propus de cXtre un alt partid pentru un act normativpentru care primul partid este raportor) ca qi in cazultuturor celorlalte voturi.

Un alt motiv pentru care coeziunea ar trebui sX fie maisc5zut5la nivelul Parlamentului European line de faptul c[partidele europene nu au la dispozilie instrumente pentrua-$i disciplina membrii. Ele nu controleazX selecliacandidalilor la alegerile pentm Parlamentul EuropeanintrucAt aceasta este controlatX de partidele nalionale careformeaz[ partidele europene. Acestea din urmX nu delinnici controlul asupra carierei ulterioare a membrilorParlamentului European intrucAt tot par[idele nalionalesunt cele care controleaz[ alocarea portofoliilor ministerialesau a aitor sarcini la nivel intern precum qi selecliacomisarilor europeni. Singurele instrumente de care dispunpartidele europene pentm a-qi disciplina membrii suntlegate de alocarea calitXfli de membru in cadrul comisiilorparlamentare, a funcfiei de raportor sau a altor pozilii deinfluen![ in cadru] Parlamentului European. Acesteinstrumente sunt relativ slabe dac[ ne gAndim la puterea 1orde disciplind. Ele sunt cu siguranld mai slabe decAt cele pecare le au la dispozilie partidele in regimurile parlamentare.Totuqi, in mdsura in care partidele nafionale sunt cele careau pozilii comune la nivelul partidelor lor europene, totpartidele nalionale sunt cele care joacd un rol cheie inpunerea in aplicare a disciplinei de partid europene. Lanivel individual, membrii Parlamentului European voteaziaproape intotdeauna cu delegalia nalionalX a partidului dincare pror,'in, indiferent de preferinlele proprii. Dacd laaceasta ad5ugdm faptul cd rareori se intAmpld ca un partidnafionai sd voteze impotriva partidului sXu european) vominlelege, astfel, ci partidele nalionale joac5 un rol esenlialin determinarea nivelului de coeziune al partidelorzB


europene. Acestea din urm[ sunt capabile s[-qi mobilizezemembrii in sensul participirii la sesilni de vof mai strAnseqi a cdror rezultate sunt considerate mai importante intermeni de concuren!6.

Prin urmare, suslinem cX stimulii care au stat labazaformdrii formdrii qi menlinerii unor organizafii de partidtransnalionale este, in mod fundamental, legatd deconcurenla politicX pentru direclionarea rezultatelorpoliticiior UE cAt mai aproape posibil de preferinleleideologice (de dreapta - de stAnga) ale membrilorParlamentului European qi ale partidelor nafionale. MeritXsd existe coeziune intrucAt aceasta creqte qansele unuipartid de a se reg[si in tabXra cAqtig[toare a unei sesiuni devot qi, astfel, de a avea o influen!5 asupra rezultatului sXufinal. Este, prin urmare, normal, ca creqterea competenlelorParlamentului European, s5. duc[ ]a o structurX maiputernicX qi mai democraticd a sferei politice la nivelul PE, osferi politici axati pe conclrrenla dreapta-stAnga intrepartide europene veritabiie.

Structura cirfiiCapitolul I prezintd cAteva materiale de fond, esenliale,

referitoare la dezvoltarea puterilor partidelor in cadruiPariamentului European. Capitolele z qi 3 prezintX, maiapoi, douX elemente de bazd ale teoriei noastre: qi anume,ch partidele politice sunt esenliale pentru funcgionareapoliticii democratice qi cX aceste organizalii politice aparmai degrabi in contextul afilierilor ideologice (dreapta -stAnga) decAt in contextul afilierilor teritoriale.

Restui cXr,fii conline o serie de r,erificdri empirice aleideilor noastre pe baza utilizXrii unei baze de date unice,alc[tuitd din toate voturile prin apel nomina] la nivelul PEintre anii 7g7g Ei 2oo4. Capitoiui 4 cuprinde o primd par[e aanaiizei, urmS.rind creqterea niveluiui de participare al

29

Introducere

europarlamentarilor la voturile prin apel nominal qi modulin care acesta a variat in funclie de tema vofului odati cucreqterea puterilor PE. Am descoperit o creqtere gradual[ anivelelor de participare, cu un nivel de participare maiaccentuat in rAndul partidelor mai bine organizate qi incazuriie in care puterea de decizie a PE este mai mare.

Urmdtoarele trei capitoie se axeazd pe politica de partidin cadrul PE. Capitolul 5 abordeazi problema ,,coeziunii"partidelor politice. Introducem un indice de coeziunepentru a m5sura coeziunea la nivelul partidelor qi aldelegatiilor nafionale. ArdtXm cd, in timp ce votul in bazaafilierii partinice transnafionale a crescut, votul in bazaafilierii partinice nalionale a sc[zut. Mai apoi, investighmfactorii care determinS. coeziunea de partid descoperind c[partidele transnalionale sunt din ce in ce mai unitare, chiardac5. gradul de diversitate ideologic[ Ei nalionall dininteriorul fiecireia dintre aceste organizalii este in continudcreqtere.

Ludm in discutie, apoi, douX posibile explicalii pentru opoliticd partizanS. crescAnd[ la nive]ul PE. Capitoiul 6adreseaz[ intrebarea dac5 partide]e transnalionale din PEpot impune disciplina de partid prin controlul asupraagendei. Aritdm c[ partideie sunt mai predispuse lacoeziune atunci cAnd delin parte din controlul asupraagendei, spre exemplu in cazul deciziilor care nu au uncaracter legislativ. Pentru cX drepturile de stabilire aagendei se impart intre partide qi pentru ci dreptul deiniliativX legislativ5 aparline Comisiei, acest control limitatasupra agendei la nivelul PE ar trebui s[ ducd la o coeziunemai scdzutX decAt cea pe care o observXm. De asemenea,ar[tdm ci partidele nu sunt mai putin coezive atunci cAndse confrunt5 cu amendamente ostile la actele normative pecare le sprijin[. Prin urmare, exist5 o dovad[ puternicsugestivi conform cXreia grupurile politice europene sunt

3o

membrilor lor chiar qi atunci cAnd nu controleaz5 agenda.Capitoiul 7 se axeazd pe problema rolului dominant in

controlul membrilor Parlamentului European, investigAndspecific mecanismele de control ale partidelor nalionale,respectiv ale grupurilor politice europene. Ardtdm ci suntSanse mai mici ca un europariamentar si voteze impotrivapartiduiui nalional din care provine decAt impotrivagrupului politic european. FdcAnd un bilan!,comportamentul la vot al unui europariamentar estedeterminat in proporlie de o treime de grupul politiceuropean, celelaite doud treimi fiind condilionate departidul nalional de provenien![. Prin urmare, politica departid transnalionalX, in creqtere la nivelul ParlamentuluiEuropean, trebuie explicatd pornind de la partideie politicenafionale. Deqi mai existd inc[ diferenle de pozilie vizar.i depoliticile comunitare intre partidele membre in cadr-ulfiec[rui grup politic european, partideie nalionale au decissi formeze partide poiitice transnalionale tot mai puterniceqi sX inv'esteascd aceste organizalii cu puteri de conducere qide stabilire a agendei.

Urmitoarele douX capitole abordeazd structuraideologici a politicii de la nivelul Pariamentului European,in cadrul qi intre partidele europene. Capitolul B se axeazdpe formarea de coalilii intre partidele europene. AnalizXmproporlia in care majoritatea din cadml fiecdmi grup politic:r votat la fel cu majoritatea din cadrul altui grup politic.Vom ardta cd aceste coalilii de ia nivelul Parlamentuluiliuropean se contureazi din ce in ce mai puternic in jurul

Introducere

Capitolul 9 analizeazX dimensiunile votului la nivelulParlamentului. Am aplicat o metodi scalari de misurare avoturilor prin apel nominal, descoperind cd dimensiuneaprincipalX a votului in Parlamenful European este tocmaiclasicul conflict dreapta-stAnga atAt intre cdt qi in interioruipartidelor.europene. Cu alte cuvinte, cu cAt un membru alParlamentului este mai departe de preferinlele medii dedreapta-de stAnga ale partidului european din care faceparte, cu atAt sunt mai mari Eansele ca acesta sau aceasta s[voteze diferit fa![ de aili membri ai partidu]ui. Deqi maipulin proeminentX, cea de-a doua dimensiune surprindepreferinlele membrilor Parlamenfului European in ceea cepriveqte integrarea europeand, precum qi conflictele intrepartidele din Parlamentul European qi partidelereprezentate in Consiliu qi in Comisie.

Urm[toarele douX capitole fac o analiz[ suplimentarX qicomplementarX studiilor empirice anterioare bazAndu-se pedoui studii de caz detaliate. Capitolul 10 analizeaziacompetenlele de control ale PE asup.a executir,rrlui pdnstudierea comportamentului la vot ai europarlamentarilorin cazul a patru sesiuni cheie de vot derulate in timpul celeide-a patra legislaturi (tgg+-tggg) legate de investitura qicenzurarea Comisiei Santer. Ardtim c[ sfera politicd a PEincepe sd se polarrzezein funclie de dimensiunea ,,opozi{ie-guvernare": este cazul in care partidele europene caredominX la nivelul Comisiei tind sd sprijine Comisia, pe cAndpartidele care fie nu sunt reprezentate la nivelul Comisiei,sau sunt marginalizate in cadml acestei institulii tind s[ seopund acesteia. Din aceasti perspectiv5, in prima perioadXa Comisiei Barroso, in zoo5, exista ,,o guvernare unificati"in cadrul UE, la nivelul c[reia Comisia, Parlamentul qiConsiliul erau dominate de o coalifie de centru-dreapta.

Capitolul rr studiazd competenlele legislative ale PEprin analizarea comportamentului la vot al membrilorParlamentului European din cadrul ceiei de*a cincea


iegislaturi (rggg-zoo+) in cazul Directivei privind ofertelepubiice de cumpXrare 2oo4f z5lCE. Concluziile aratd cI qiatunci cAnd mizele politice sunt extrem de ridicate,partidele europene qi preferin{ele de dreapta-de stAnga au oinfluen!5 semnificativd asupra compor[amentuluieuroparlamentarilor. In cazul in care o chestiune supusS.votului este extrem de importantd pentru un anumit statmembru, este posibil ca europarlamentarii din acel stat s[voteze in bioc impotriva partidelor europene din care facparte. Toflrqi, cum aceast5 situalie se aplicd doar la unul saudoud state membre in cazul oricirui proces de rrot (ctim s-aintAmplat in cazul europarlamentarului german in leg6turicu Directiva privind ofertele publice de cumpXrare) qipentru cd acest lucru se intAmpl[ doar in cazul unui numdrrnic de sesiuni de vot pentru orice act normatir', poziliilepartidelor europene qi preferinlele de dreapta-de stAnga aleeuroparlamentariior sunt principalii factorii ce determin5rezultatele iegislative la nivelul Parlamentului European.

Capitolul \2 este dedicat concluziilor, care pun inevidenlX implicaliile argumentdrilor Ei descoperirilornoastre, fiind un punct de plecare pentru cercet[ri viitoare.

Terne de reflec{ie pentru qtiinla politicfi Eipentru politica europeaniCercetarea prezentatd in aceastd carte confine repere

atAt pentru qtiinla politicX, in general cAt qi pentmsubdomeniul politicii europene. Le vom prezenta pe scurtaici, urmAnd a ie detalia pe parcursul c5rlii.

Din punctul de vedere al qtiinlei politice, cartea noastr[contribuie ia studierea comportamentului legislativ dintr-operspectivX comparativd. O primi intrebare importantd sereferd la rolul partidelor in democralii. De ce se observX, ingeneral, formarea de partide in democrafii? ln baza cdror

Introducere

afilieri se formeazil? care este efectul sistemeror de partidein procesul de luare a deciziilor? in capitolul z, prezeirtdm osintezd a acestor intrebdri qi facem o analizd sistematich aavantajelor aduse de sistemele de partide puternice indemocrafii, in comparalie cu sistemet. a. purtide slabe qifragmentare. se face diferenla intre rolul pariidelor insolulionarea problemelor legate de acliunea colectivx inexteriorul qi in interiorul legislaturii arese. problemeleleqatg

_

de acliunea colectivx in exteriorul iegisraturii sereferd la politicile electorale. partidele joacd

.,n roj crucial inmobilizarea eiectorafului la vot, un aspect cheie in domeniulEtiinlei politice. Acestea vin cu nume care sunt deja unbrand, care au platforme binecunoscute qi .,qo, derecunoscut qi cu o reputalie pe care alegdtorii o apieciazd,care, prin urmare, trebuie consen,ati qi care intensificXnivelul de incredere in politicieni. protremele legate d.eacliunea colectivd in interiorui iegislatr-rrii se relferx lapoliticile legislative. Partidele coezirl reduc'olatilitatea qicresc predictabilitatea deciziiior legislative. Acestea permitca parlamentarii sd se speci alizeze in anumite domenii, ceeace duce la imbunxti{irea calitilii actelor normative. ireqteqi eficienla reglementirii prin depistarea gi renunlarea laaceie programe care se dovedesc a fi inehciente, care araduce beneficii doar unui numlr restrAns de grupuri, in,j*p.ce ar impiica,-de_fapt, costuri pentru p,,Lli*l lu.g.Coeziunea la nivel de partid reduc, d; asemenea,amplitudinea sferei politice prin crearea unor corelatii intrediferitele dimensiuni ale aceiteia.

Contribuim la teoria partidelor propunAnd o teorie,prezentat5,pe scurt mai sus, care expiicd de ce, in cazuldemocraliilor stabile, partidele se formeazd, in pincipal, injurul axei dreapta-stanga qi nu in jurul criteriilor teritLriale.Teoria noastrh vine in completarea ,,teoriei clivajelor" a luiLipset qi Rokkan. Teoria clivajelor nu se intreabi de cepartidele nu se formeazx, in general, pe criterii teritoriaie,

34

Simon Hix, Abdul G. Noury, G6rard RolandexceptAnd acele ![ri ale cdror granile qi^ organizareteritoriald a statului incd mai sunt contestate. In contextulParlamenfului European, este mai mrilt a""ai i"tporturrt.xincercim sx rdspundem ra aceastd intrebare. -fe de arteparte, teoria clivale]o1 de confinut expricafiei noastre:::l:_1* "1*1? parridele se formeaze p" ..'it..iin .r"giorrui.gt nu pe cnterii teritoriale.

oameni de qtiin![ din domeniul poriticii au inregistratun progres semnificativ in ultimii ani incercand sx inlEleagdce duce la un anumit tip de

"omporta*""i1"^*, i"interiorul legislaturilor alese. parlame-ntul European este oinstitulie interesantd pe seama cdreia se pot verihca teoriileqtiinlei politice. Ardnd in vedere cx are mimbri din murtiplestate-naliuni, care sunt organizali atat ra niverui ,,norpartide politice nafionale cai qi transnalionare, cJ au ar,utloc schimb[ri semnificative in ceea ce priveqte puterileinstituliei, Parlamentul European este un iaborator unicpentru testarea teoriilor generale ale partidelor politice qi acomportamentuiui legislativ. cea mai mare parti a teoriilorde qtiinld politicx referitoare la partide ii tu poriii"il"n ormative s-au dezvoltat in contextdinstitulional e rip

".ifl "",:"T ul fi-Congresul SUA sau Camera Comunelor ii MareaBritanie. Dacd aceste teorii sunt cu adevirat , u. t."u"i ,epoatd fi verificate qi in cazur pe. Teorii diferiie pun inevidenlx caL'ze variate care dtrc la coeziunea de i".tia.Multe teorii tradilionale pun accentur p" prritilu de

,,recompensare qi sanctionare" folositd d. ionducereapartidelor pentru a-qi disciplina reprezentanlii in sensulsupunerii fa!5 de partid. o teorie arternativd, asociatd maiales cu Keith Krehbier, pune accentul p" p."i".irrt"l"membrilor qnui partid. Cbeziunea Ia vot'este- leg';;T;lplgpt"r".l fa{d g:. preferinlete potitice qi ia"Ziogi"".Politicienii se afiriaid ra unrr*'it" partide in bu"upreferinlelor lor, iar aceasti afiliere este cea care duce, inmod fundamental, la coeziune. o alt[ teorie, ransatlGtr-o

JJ

Introducere

carte recentd de c[tre Gary Cox qi Mathew McCubbins,pune in evid.en![ roiu] pe care controlul asxpra-a-gendei iiare in a explica coeziunea de partid. Partidele se folosesc decontrolul isupta agendei legislative pentru a inainta doaracele acte noimative pentru care existX un sprijin puternicdin oartea nartidului lor din Parlament.

in a""ust[ carte, vom ardta c5. formarea coeziunii departid nu poate fi explicat[ recurgAnd doar la ideologie^Chiut

dac6 partidele europene tind sh formeze coalilii inbaza apropierii ideologice, varialia coeziunii la nivelulacestor pa{ide nu este legatd de varia$a preferinlelorideologice. ln mod asemdndtor altor legislaturi, par[ideieeuropett" delin un control relativ sc[zut asupra agendei' Cutoate acestea, coeziunea este relativ puternici. Deasemenea, este imposibil s5. trecem cu vederea pesteconcluzia conform clreia partidele europene sunt capabilesd iqi disciplineze reprezentantii la nivelul PE. Totuqi'analizele noistre sugereaz5 c5. aceste aspecte se datoreaz5 inprincipal influenlei partidelor nalionale care, in modvoluntar, decid sX facd parte din partidele europene pentrua-qi promova propriile scopuri politice, iar mai apoi s[aclioneze coiectiv pentru a se asigura de atingerea acestorscopuri.

Din perspectiva politicii europene, lucrarea noastr[ seaxeazb.pe cercetari realizate de specialiqtii in acest domeniuin ultimii zece ani. Aceqti cercetXtori nu numai c[ auobservat indeaproape funclionarea ParlamenhiluiEuropean, dar au qi cules mostre de date referitoare laprocedurile de vot pentru a inlelege mai bine care sunthodelele de comportament la vot. Prin centralizarea qipublicarea tuturor datelor referitoare la procedurile de votprin apel nominal in intreaga istorie a PE, sper[m ca^cercetdrile

legate de PE sd se ridice la nivelul celor legate desfera politici americanX. in cazul acesteia din utm6,folosirea datelor legate de procedura de vot prin apel

36


nominal din intreaga istorie a Congresului SUA este unpunct de plecare standard in orice analizd a politiciiamericane.

Cercetarea noastr5 ilustreazl faptul cd PE nu poate fiinleles ca un actor unitar, angajat in jocuri strategice cuComisia qi cu Consiliul. Lucrarea de fa!5 va elucida cum qide ce coeziunea partideior europene s-a schimbat de-alungul timpului. De asemenea, vom vedea cd axa stAnga-dreapta este dimensiunea central[ a dezbateri]or la nivelulPE, dar qi cX a ap5rut o a doua dimensiune strAns legat[ deviteza qi natura integrXrii europene gi de luptele intreParlamentul European, Consiliu qi Comisie.

Mai mult, Parlamentul European este extrem deimporlant pentru viitorul UE qi pentru guvernantademocratic5 in Europa. Pentm cea de-a doua jumdtate asecolului XX, UE a fost probabil cea mai semnificativXinova$e institulionalX din lume in ceea ce priveqte modul deorganizare a sferei politice qi a statului. Totu,gi, la inceputulsecolului XXI, au apXrut ingrijorXri din ce in ce mai marilegate de faptul ci un eventual eqec in a o responsabiliza dinpunct de r.'edere democratic, ar pune sub semnul intrebiriir.iabilitatea acestei organizalii pe termen lung. ParlamentulEuropean are o pozilie unic5, fiind singura institulie aleas[in mod direct la nivel european care funclioneazi ca \/oce aoamenilor la nivelul sistemului de guvernanld al UE. Dacdpoiitica democraticd nu existd ia nii,elul PE, atunci l'iitorrlUE poate fi incert. Cu toate acestea, dacd politicademocraticd a inceput s[ apard in cadru] PE,fundamentAndu-se in jurul partidelor politice carearticuleazd divizXrile ideologice clasice ale politiciidemocratice, atunci poate c[ democralia dinco]o de statul-naliune este, in cele din urm5., posibild.

Aceste aspecte sunt cu atAt mai importante dacd leerbord[m din perspectiva eqecului constitulionai cauzat delespingerea prin referendum, in Franla qi Oianda, a

e-

Introducere

proiectului Tratatului de instituire a unei Constitulii pentruEuropa. S-au inaintat argumente conform cXrora TratahrlConstitu$onal a mers fie prea departe, fie nu a merssuficient de departe in ceea ce priveqte procesul de integrareeuropean[. Tohrqi, este indoielnic c[ un nou proiect deconstitulie va beneficia de mai mult suport la niveluipopulaliei europene dac5. acesta nu capaciteaz5r[spunderea democraticd a instituliilor comunitare.Parlamentul European este singura institulie aleas[ in moddirect ia nivelul UE. Deqi deseori criticat sau defhimat deanumili politicieni de la nivelele nafionale sau de mass-media na!ional5,, nu trebuie s[ uitdm cd PE este institulia"r-,rop"ute

in care cetXlenii au cea mai mare incredere. insondajul de opinie Eurobarometru organizat in toamnaanului 2oo4, SZ% din respondenlii din cele z5 de statemembre qi-au exprimat increderea in ParlamentulEuropean, in timp ce doar 5z% qi-au exprimat increderea inComisia EuropeanS. qi 4z% in Consiliul European - formatdin qefii de guvern ai statelor membre. S-ar puteaargumenta cX aceste cifre sunt relativ mici, dar studiulnostru va ardta c[ existS. motive serioase pentru carecet[lenii s5, aib[ incredere in Parlamentul European!Parlamentul European este un parlament veritabil, cupartide veritabileqi cu o politic[ democraticX veritabili.

1. Evolufia Parlamentului European

Scopul urm[rit in acest capitol constd in furnizareaunui material de fond, esenlial pentru facilitarea inlelegeriiargumentelor qi a dovezilor ce vor fi prezentate pe totparcursul cXrtiit.

Ne vom concentra pe trei aspecte ce privescParlamentul European: (r) principalele competenle aleinstituliei qi modul in care acestea s-au modificat; (z)modalitatea in care partidele politice qi sistemul de partidepolitice a evoluat; qi (S) de ce ,,legXtura electorald" dintrecet[leni qi membrii Parlamentului European este destu] deslabd in ciuda ceior qase runde de alegeri pentruParlamentul European desfrqurate pAnd acum. Capitolul seincheie cu o discufie privind votu] prin apel nominal incadrul Parlamentului European, aceste date fiind folosite petot parcursul cX4ii pentru a ilustra modul in care sferapolitici s-a schimbat in interiorul PE. Votui prin apelnominal reprezinti inregistrarea deciziei de vot I fiecdiuimembru al Parlamentului European. inregistr[rile votuluiprin apei nominal sunt publicate in anexele la procesele-verbale incheiate la finalul sesiunilor plenare aleParlamentuiui European. in prezent, aceste iniegistr5ri potfi g5site qi pe site-ul Parlamentului Europeanr.

' (N.a.) Un instrument foarte util pentm in{elegerea funcfiondriiParlamentului European este reprezentat de cartea detaliatl qicomprehensivd scris5. de cdtre Corbett, Jacobs qi Shackleton (zooS).' (N.a.) Site-ul Parlamentului European este www.europarl.europa.eu. Lasecliunea ,,sesiuni plenare",_ se pot accesa procesele verbale (in funclie dedatl), alegAnd data dorit5. inregistrdrile voturilor prin apel nominal pot fivizualizate in format MS Word sau pdf.

S8 39

Parlamentului EuroPean

r. 1. Cornpetentele ParlamentuluiEuropean

,uA.dunarea" Comunit[1ii Europene a C5'rbunelui qiOlelului, care a suslinut prima qedin![ 1a data de 10septembri e rgl2, este instifulia precursoare aParlamentuiuiEiropean

-od"rn. Odat5 cu instituirea ComunitdliiEconbmice Europene (CEE) in 1958, ,,Adunarea" a inceputs[ fie numitd ,,Parlamentul European", un nume acceptatfrr[ prea mult entuziasm de cdtre cei qase membri CEE(Belgia, Franla, Germania, Italia, Luxemburg qi O1anda),d"t i*it" consfinlit[ prin Aclul Unic European (AUE) din1985.

PAnX in anui 1g7g, Parlamentul European era compusdin membri delegali ai parlamentelor nalionale' Lainceputui anilor 1'g7o, ca parte a planuiui de revigorale aintegririi europene, guvernele au decis ca ParlamentulEur|pean s[ fie aleJ direct de c1tre cet[leni. Primele,,aiegLri directe" au arut loc in iunie 1979, e1e avA-nd loc lafi""ir" cinci ani de atunci. cea de-a Easea rund[ de alegeriva avea loc intre ro qi 13 iunie 2oo43.

M[rimea parlimentului s-a modificat considerabil.parlamentul a inceput cu 78 de membri; a crescut \a t4zin1958, ajungAnd la r9B odat5 cu aderarea Marii Britanii,ritanaeiqi ianemarcei qi crescAnd, mai apoi,la 4ro membriin t979. bupd aceea, Pirlamentul s-a m5.rit succesi' odat5."r,

d""u." nbu[ extindere a Uniunii Europene ajungAnd la434 membri dupd aderarea Greciei in rg8r; la 5rB membria"pe aderarea Portugaliei qi Spaniei in 1986; la 567 dup[.,nifi"ur"u Germaniel in ryg4; ia 626 dup[ aderareaAustriei, Finlandei qi a Suediei; qi \a 7gz dupd aderarea

3 (N.t) La data aparitiei cdrlii in original, inci nu a\r,rsese loc cea de-a qasea;;# J; aleg"ri, motiv pentru

"o." do"l,*.ntul original vorbeqte despre

u".urta la viit"or. irle.rliotr'am cd suntem in pragul celei de-a qaptea runde dealegeri pentru PE care va avea loc in perioada o4- o7 iunie zoog)'

4o


Republicii Cehe, a Ciprului, Estoniei, Ungariei, Letoniei,Lituaniei, Maltei, Poloniei, Slovaciei qi Sloveniei in zoo4.

Sporirea competenlelor Parlamentului European nu afost mai pulin esenliald. De-a lungrrl unei pbrtj importante aistoriei sale,^ Parlamentul a fost doar o institulieconsultativd. insd, de la mijlocul anilor 'Bo, Parlamentui aajuns sd aibd puteri sporite in ceea ce priveqte cele douiaspecte tradilionale pentru autoritatea adunXrilor alese:controlul puterii executive ,gi promulgarea de legi.Schimbdrile majore in ceea ce priveqte aceste dou[ aspectesunt rezumate in tabelul r.r.

1.1.1. Prerogativa de control asupra executir,'ului: unmodel hibrid

Puterea executivX din cadrul Utr, inleleas5, ca qi puterede stabilire a agendei politicilor comunitare, este impX4itdintre Consiliul European qi Comisie. in timp ce ConsiliulEuropean, care reuneqte qefii guvernelor statelor membre,stabileqte agenda politicilor pe termen lung, Comisiastabileqte agenda politicilor pe termen scur[ prinintermediul unui monopol formal asupra dreptului deiniliativX legislativd. Parlamentul European are o puterefoarle redusd de influenlare a conduitei ConsiliuluiEuropean. Cu toate acestea, incepAnd cu Tratatul de laRoma din 1958, Parlamentul European poate dizolvaComisia prin inaintarea unei moliuni de cenzur6 impotrivaComisiei in intreaga ei componenld. Prima prerogativd aParlamenhriui European a fost conturatd in modintenfionat pe baza modalit5lii de funclionare a procesuluide guvernare la nivel nalionai in statele europene in cazulcdrora una dintre principaleie puteri ale parlamentelor esteacea de a destitui guvernul (Rittberger, 2oo3). insd, putereaParlamentului European asupra executivuiui UE nu esteexercitat6 exact ca in cazul modelului parlamentar, unde o

Evolu{ia Parlarncntului l)urupca n

majoritate parlamentar5 poate ,,desemna qi demite"executir,rrl. Comisia nu este aleasd printr-o majoritate devoturi in Parlamentul European chiar dacd, incepAnd cuTratatul de la Maastricht, Comisia trebuie aprobatX printr-omajoritate de voturi in PE. Acesta din urmd are puteri realein ceea ce priveqte demiterea Comisiei, dar acest lucrunecesit5 intrunirea unei majoritXli de dou5. treimi, lucrucare face dificild utilizarea unei proceduri asemdnitoare cucea a ,,votului de incredere" pentru a cenzura Comisia. Dars[ expiicXm aceste aspecte in deta]iu.Tabel r.r. Principalele modificdri legate de competenleleParlamentului European


European (rS8Z) procedura cooperXrii.Parlamenhrl Europeanbeneficiazi de doudlecturi ale proiectelor (delege) inainte depromulgarea actuluinormativ de cdtreConsiliu (pentrumajoritatea legisla{ieireferitoare la pialacomunX ).

Tratahrl de laMaastricht (tggS)

Noua proceduri deinvestituri a Comisiei.Consiliul Europeantrebuie sd ,,conslilte"Parlamenhrl Europeancu privire lanominalizareapreqedintelui Comisiei.Mandatul Comisieieste reformat pentru acoincide cu mandatulde cinci ani al PF,

Este introdusiiprocedura codeciziei.Seva intmni un"Comitet de conciliere" incazul in care ParlamenhrlEuropean qi Consiliulsunt in dezacord, ins[Consiliul poate veni cu onouX propunere daciinci nu s-a ajuns la unacord (inlocuindprocedura de cooperare)

Sesiunea dedeschidere a celeide-a patralegislaturi a PE(iulie rgg+)

Parlamentul Europeanvoteazd in legdturX cualegerea preqedinteluiComisiei- Parlamentulil voteazi pe JacquesSanter (z6o in favoarevs. z3B impotrivX),stabilind un precedentin sensul in careParlamentuil aredrephrl de a votacandidatul nominalizatde guverne pentrupreqedinlia Comisiei.

Parlamentril respingeDirectiva privindserviciile de telefonie devoce. ParlamentulEuropean respingepentru prima dati un actlegislativ al UE, instituindprecedentul conformciruiaConsiliul nu poate

acliona unilateral prinprisma procedurii decodecizie.

Moliunea decenzurd impotrivaComisiei

Comisia demisioneazd.intreaga ComisieSanter demisioneazX

Eveniment (data) Controlul zrsupraexecutir,'ului

La nivel legislativ

Tratatul de laRoma (1958)

Procedura de cenzuri aComisiei.Parlamentul Europeanpoate destitui Comisiaprintr-o ,,majoritatedubld": o majoritateabsolutX a membrilorParlamentului plusdou[ treimi dinvoturile acordate.

Procedura consultXrii.Consiliul trebuie sXconsulte ParlamentulEuropean inainte depromulgarea maj oritiliilegislafiei.

Tratatebugetare(r97o qi 1975)

Noua proceduribugetar5.Parlamentr-rl Europeanpoate respinge bugetulUE qi poate amendaanumitelinii debuget(excluzAnd, in principalagricultura' qi .itAtolaif Lresionale).

Primele alegeripentruParlamentulEurooean frozqJ

Parlamentul European dobAndeqteo sursd de legitimitate independentd fati deguvernele qi parlamentele nalionale.

Achrl Unic Este introdusX

42 43

(martie rggg) dupfce apare unraport al ParlamentuluiEuropean care aducecritici Comisiei qiinainte de prezentareauneimo{iuni decenzur5 din parteaParlamentului (lucmcare era iminent).

Tratatul de laAmsterdam(rsss)

Este reformatiprocedura deinvestiturX.Parlamentul Europeanare drept de vot in ceeace priveqte persoanadesemnatX deConsiliul Europeanpentru pregedinSaComisiei qi in ceea ceprivegte Comisia inintreaga eicomponen{d.

Este reformatXprocedrrra de codecizie.Se stabilegte un sistem

bicameral autentic intreParlament qi Consiliu( a cop erin d maj oritateapoliticilor socio-economice).

Tratahrl dela Nisa(zoos)

Iiste reforrnat5procedura deinvestituri.Consiliul Europeanalege preqedinteleComisieiqi Comisiainintreaga ei componen[Xprin majoritate califi cati(in locul turanimitX$),sporind, in acestfel,influenla Parlamenhrluiin procesul de votare.

RespingereaComisiei(octombrie zoo4)

Este rekasl echipa decomisari. Banosoiqiretraqe Comisia proousi

Evolutia Parlamentului European Simon Hix, Abdul G. Noury, G6rard Roland

Prin Tratatul de la Roma, presedintele Comisiei eraales prin unanimitate in Consiliul European dintre qefiicte guvern ai statelor membre. Ceilalli membri ai Comisieierau numi$ de cetre fiecare guvern in parte qi aprobalit)rin vot unanim de c5tre Consiliul European.l)arlamentul European nu avea un rol formal in acestl)roces. insi, dupd primele alegeri directe, Parlamentul atlecis sX organizeze ,,un vot de incredere" informai pentrul'iecare Comisie propuse. AceastX practici a fost investitlcu valoare legalX prin Tratatul de la Maastricht, carelrermitea Parlamentului European sX fie ,,consultat" in(:eea ce priveqte alegerea preEedintelui Comisiei qiirrtroducea dreptul de veto al Parlamentului impotriva(lomisiei in intreaga ei componenle, modificAndnrandatui Comisiei la cinci ani pentru a corespunde cur nandatul Parlamentului European.

Parlamentul European a mai frcut un pas,interpretAnd dreptui sXu de a fi ,,consultat" in ceea ce1rr:iveqte alegerea presedintelui Comisiei in sensui unuirlrept formal de veto (Hix, zooza). Parlamentul European;r introdus votul public la desemnarea preqedintelui(lomisiei. Guvernele puteau ignora rezultatul acestui vot.(lind acest tip de vot a ar,ut loc pentru prima oare, in iulietL)94, nominalizatul la preqedinlia Comisiei (JacquesSirnter) a recunoscut faptul cd, dacd Parlamentul ar votairnpotriva numirii sale, el qi-ar retrage candidatura,tlcoarece un preqedinte al Comisiei nu ar putea guvernar'f icient tdrd suslinerea Pariamentului. Acesta este dreptui

investihui alParlamentuluiEuropean deoarece seprevedea respingereaComisiei de citreParlament.

44 45

Evolu{ia Parlamentului European

de facto al Parlamentului de a vota impotriva alegeriipreqedintelui Comisiei, care a fost investit cu valoarelegald prin Tratatul de la Amsterdam, intrat in vigoare in1999.

Dupi Tratatul de la Maastricht, ParlamentuiEurope^an a introdus aud.ierea in comisii a candidalilornominalizali pentru funclia de comisar. Modelul acestoraudieri a fost imprumutat din Senatul Statelor Unite,unde ele se organizeazd pentru persoanele nominalizates[ fac[ parte din cabinetului prezidenlial. Cu toateacestea, spre deosebire de Senatul Statelor Unite,Parlamentul European nu are prerogativa de a respingecandidalii nominalizali pentru funclia de comisar, cinumai Comisia in intreaga ei componenld.

Prin Tratatul de la Amsterdam, pentru cdpreqedintele Comisiei qi Comisia in intreaga eicomponen![ erau inc[ numili prin unanimitate deConsiliul European, capacitatea Parlamentului Europeande a influenla alegerea Comisiei rdmAne limitath. itpracticd, dacd prim-miniqtrii care suslineau Comisia inConsiliul European reueau sd-i conving[ pe membriiParlamentului din cadrul aceluiaqi partid cu al lor s[suslin[ qi ei, la rAndu] 1or, Comisia in Parlament, acestlucru ar fi insemnat, aproape sigur, ci preqedintele qiechipa de comisari propuqi de Consiliu ar fi beneficiat desprijinul majoritar in Parlament. De exemplu, in iuliergg4, chiar dac[ majoritatea membrilor Parlamentuluidin rAndul socialiqtilor, liberalilor, verzilor qi radicalilorde stAnga, s-au opus nominaliz[rii lui Jacques Santer (unpolitician de centru-dreapta din Luxemburg), acesta afost validat de c[tre Parlament cu 260 de voturi ,,perltru"qi z3B de voturi ,,impotrivX", intrucAt a fost suslinut detoli membrii de centru-dreapta ai Parlamentului qi deaproape toli europariamentarii ce proveneau din cadrulunor partide socialiste nalionale aflate la guvernare ai

q6


cXror lideri il suslinuser[ pe Santer in Consiliul European(Gabel qi Hix, zooza).

Tratatul de la Nisa a schimbat starea lucrurilor infebruarie 2oo3, introducAnd in Consiliul European votulprin majoritate calificat5 pentru alegerea preqedinteluiComisiei qi a Comisiei in intreaga ei componenlX. Acestlucru a sporit semnificativ puterea ParlamentuluiIiuropean de a influenla componenla Comisiei. Din cauzafaptului cX o coalilie a unei majorit5li calificate inConsiliul European este mai mic[ decdt o coalilieunanim[, Consiliu] European este acum mai pulincapabil sX impunh Parlamentului o anumitX persoandpentru preqedinlia Comisiei sau s[ impuni intreagacomponenlX a acesteia.

Acest fapt a fost vizibil odat[ cu hipta pentrusuccesiunea lui Romano Prodi la preqedinlia Comisiei.Mulii dintre candidalii buni pdreau a proveni din aripa decentru-stAnga sau din cea liberal5. Cu toate acestea,Parlamentul nou ales in iunie 2oo4 a ar,ut o majoritate decentru-dreapta, iar Hans-Gert Poettering, liderul celuimai mare grup politic (Partidul Popular European), ainsistat ca guvernele sX propund un candidat din aripa decentru-dreapta, in acord cu practicile standard aleuneiguverniri parlamentare. De asemenea, celelalte staternembre au respins acordul franco-german care urmdreaalegerea

^lui Guy Verhofstadt, primul-ministru liberal all3elgiei. In cele din urmd, probabil impotriva dorinleiIrranlei qi Germaniei, o majoritate calificati a guvernelora suslinut alegerea lui Jos6 Manuel Durdo Barroso,primul-ministru conservator portughez. Barroso a fostsuslinut in Parlamentul European de c[tre o coalilie decentru-dreapta/ liberal[. ins5, aqa cum am discuiat inpartea introductivd, Parlamentul European se preg5tea,ler acea dati, sd respingd echipa de comisari propusi.Acest lucru a reprezentat o ameninlare credibiii, cel

Evolulia Parlamentului European

pulin parlial din cauza faptului cd membrii ParlamentuiuiEuropean din grupul socialist german qi din grupulconservator francez, ai cdror membri de partid au fhcutparte din minoritatea perdantS. in Consiliul European, nuau fost interesali s[ suslind Comisia.

Tratatul Constitulional a propus introducerea uneiclauze ambigue prin care Consiliul European ,,ar lua inconsiderare rezultatele alegerilor europene" in momentulnominalizXrii unui preqedinte al Comisiei. Acest lucru arputea fi interpretat nu numai ca o continuare a practicilorcurente, dar qi in sensul alinierii la un model standard deguvernare parlamentard in care qeful statului, precummonarhul belgian sau danez, sau pregedintele german sauitalian, il ,,desemneazd" in mod oficial pe liderulpartidului care a cAqtigat alegerile ca fiind persoanaresponsabild cu formarea guvernului.

Cu toate c[ au existat miqcXri in senstil adoptS.riimodelului parlamentar in procesul de alegere ft,preqedintelui Comisiei, acesta din urmd are foarte pulinilibertate de acliune in ceea ce priveqte alegerea celorlallimembri ai Comisiei. De obicei, aceqtia sunt propuEi decdtre qefii guvernelor nalionale fiind, mai apoi, acceptalide cdtre proasplt numitul preqedinte al Comisiei.Episodul Barroso, menlionat in partea introductivd acX4ii, a reprezentat un prim caz in istoria instituliilor UEcAnd Parlamentul European a forlat un preqedinte alComisiei sd retragd un comisar european considerat dePE ca fiind inadecvat. Astfel, voinla ParlamentuluiEuropean a prevalat in fala dezideratului guvernuluiitalian.Dacd pentru aprobarea Comisiei este nevoie doarde o majoritate de voturi in Parlamentul European,procesul destituirii ei de c[tre Parlament este mai dificil.Regulile existente pentru inaintarea unei moliuni decenzuri fac dificiiS. adoptarea unei asemenea moliunidoar pe baza simpiului fapt c[ majoritatea parlamentarXqB


rrrr mai susline politicile Comisiei. Un vot de cenzurdrrcr:esitX o ,,majoritate dubl5": o majoritate de doud treimil;r vot care trebuie, de asemenea, s[ fie o majoritaterrlr.solut[ (So la sutX plus t) a membriior Parlamentului.Ai,'ind in vedere compozilia aritmeticX a partidelor inr';rrlrul Parlamentului European, acest prag al dubleirrra.ioritSli poate fi atins, in practicd., numai dacXlrrincipalele partide de st1nga qi de dreapta ar votarrnpreunS., lucru care s-ar putea intAmpla doar din raliunirron-politigsa precum corupfia, managementul defectuosr;;rtr incompetenla. in consecinlX, aceasta se aseamdnXrrriri mult cu puterea Congresului SUA de a-i imputalrrcEedintelui SUA ceea ce Constitulia Americanirrrrrneqte ,,infracliuni qi delicte majore decAt cu puterearn:rjorit[lii unui parlament nalional din Europa de a-qirctlage sprijinul acordat guvernului. Chiar dac[ acestl)r'ag este destul de lnalt, se pot aduce argumenterrrrpotriva unui prag mai scizut. Dach este prea uqor si ser oleze impotriva unui executiv intr-un parlament, acestIrrr:r'r-r ar putea duce la crize guvernamentale inutile qi la1rr:r'ioade iungi de viduri de putere. Aceste situalii suntt'r itate in unele !dri, precum Germania, printr-un ,,vot derrrr:redere constructi\r". Acest vot presupune c[ executirmllroate fi demis prin majoritate parlamentard numai incirzul in care parlamentul alege un guvern alternativ inscopsl inlocuirii executivului demis.

Nu este surprinzitor cd valoarea foarte ridicatd alrlagului necesar pentru adoptarea moliunii de cenzurdirnpotriva Comisiei a {hcut ca nicio moliune de cenzurd sdrrr-r fie adoptatd in ciuda unor incercdri menite a realizaircest iucru. Parlamentul European a fbst cel mai aproaperlc o asemenea situa{ie in martie rggg, cAnd Comisia

Evolulia Parlamentului European

unui vot de cenzure ce se prevedea a fi impotnvaComisiei. De asemenea, acest caz confirmi ideea conformcdreia Parlamentul European poate inainta o moliune decenzurd impotriva Comisiei numai din motivenepartinice. Trebuie armt in vedere, in acest sens, cdacuzaliile de management defectuos qi nepotism aduseadministraliei Santer au fost cele mai serioase acuzaliiaduse vreodatd Comisiei, lucru care a dus la formareaunei largi coalilii transpartinice care a suslinut moliuneade cenzurd impotriva Comisiei. Capitoiul 10 are ca tem[centrai[ tocmai votul de incredere qi moliunea de cenzur[impotriva Comisiei.

Cu alte cuvinte, relalia dintre Parlamentui Europeanqi Comisie reprezintX o form[ hibrid[ de guvernare. Ca qiin modelul de guvernare parlamentarl, ParlamentulEuropean are un cuvAnt din ce in ce mai important despus in ceea ce priveqte alegerea Comisiei, alocAndu-qidreptui exclusiv de a demite Comisia in intreaga eicomponen![, dar neavAnd dreptul de a respinge saudestitui comisarii la nivel individual. Cu toate acestea, caqi in cazul modelului separXrii puterilor, Comisia nupoate dizolva Parlamentul European qi nici s[-i ameninlepe membrii Parlamentului cu noi alegeri dac5. aceqtia arrefuza sd sus!in5. o propunere legislativX cheie. IntrucAteste necesard o majoritate dubld pentru a destituiComisia, este pulin probabil ca odati instalatS., aceasta sdfie demis[ inainte de finalizarea mandatului.

r.r.z.Puterea legislativl: de la lobby-istla co-legiuitor

Parlamenhrl European delinea inilial doar dreptul de afi consultat in ceea ce priveqte legislalia comunitarS.. Tohrqi,pe ia finalul anilor'9o, Parlamentul European avea aceeaqi

5o


putere de decizie ca qi minigtrii guvernelor prezenfi inConsiliu in ceea ce priveqte principaleie domenii legislative.

Prin Tratatul de la Roma, s-a acordat Comisiei dreptunic de inifiativh legislativX in toate domeniile. in ceea cepriveqte Parlamentul European, Tratatul de la Romastabilea aqa-numita ,,procedurd de consultare", adicdParlamentul European urma si fie consultat in ceea cepriveqte iegislalia propusd de Comisie inainte de a fiadoptat5 de c[tre Consiliu. DacX Parlamentul Europeanpropune amendamente legislafiei, nu existd nicioobligativitate din partea Comisiei sau a Consiiiului de aaccepta aceste amendamente. O hotdrAre din rg8o a CurliiEuropene de Justilie a confirmat faphil c[ legislalia nupoate fi adoptatd de Consiliu frr5. ca Parlamentul Europeansi iqi exprime punctul de vedere, lucru care a permisParlamentului s[ exercite o oarecare influenld impus[ prinameninlhri care fhceau trimiteri la posibile intArzieri legatecle emiterea poziliei sale. insX, in practic5, prin prismaprocedurii de consultare, Parlamentul European nu esternai mult decAt,,lobby-istul" Comisiei qi al Consiliului.

Prima evolulie majord in ceea ce priveqte puterealegislativX a Pariamentului European a fost introducerea int97o qi rgTS a unei noi proceduri de adoptare a bugetuluianual al Comunitdlii Europene. Limita veniturilor aflatX ladispozilia Comunitd$i a fost fixatd de cdtre statele membre.lnsX, in cadrul acestei limite globale, cheltuielile anualeLrrmau sX fie determinate impreun5 de c5tre Parlamentulliuropean qi Consiiiu. Parlamentul avea acum puterea de arespinge bugetul in ansamblu, de a creaqte sau a reduce

l',vol rr{i;r I'rr rll_r r rt.r I I rr lrr i l,ir r rrrpt'rr r I

d_ezvoltxrii regionale. De asemenea, dimensiuni lcr lrr rgctr,rluiuE sunt relativ mici in comparatie cu bugetele guvernelornationale, constituind aproximativ t% drn ptg-ul UE,reprezentand aproximatl 3% din cheltuielile pubiice totaleale UE. Cu alte cur,'inte, in comparalie cu ^parlamentelenafionale, puterile formale ale Parlamentului European de aimpozita/taxa qi cheltui r5mAn limitate.

Cu toate acestea, puterile legislative aie parlamentuluiEuropean au fost extinse in mod substanlial prin prismatratatelor de reformd din anii 'Bo qi '9o. in Lg}i,Actul UnicEuropean a introdus ,,procedura de cooperare,,. Aceastdprocedurx a acordat Parlamentului European posibilitateade a realiza doui lecturi ale propunerii legislatiie, reducandcapacitatea Consiliului de a ,,respinge" amendamentelepropuse de cdtre Parlament. Acesta din urm[ avea pentruprima datd o oarecare putere de a stabili agenda legGlati'ichiar dacd aceastx putere era condilionatx de spiiiinireaamendamentelor de cdtre Comisie ,gi de gdsiiea uneimajoritdli in Consiliu pentm a susline propunerilepa-rlamentare (Tsebeiis, 1994). procedura de cooperare seaplica doar in cazul a zece articole din Tratat, acesteaincluzand tohrqi marea majoritate a domeniilor iegate deqiala comund , de programeie specifice de cercetire, dedeciziile referitoare la fondurile structurale qi de anumitereglementXri sociale qi de mediu.

In 1993, Tratatul de la Maastricht a inlocuit efectivprocedura de cooperare cu ,,procedura de codecizie,,. incazul procedurii de codecizie, dacX parlamentul European qiconsiliul nu ajung la un acord dupx doud lecturi aiepropunerii legislative la nivelul fiecdrei institufii in parte, seconr,'oac[ un comitet de conciliere compus dintr-un numiregal

.de_ reprezentanli ai parlamentului European qi aiconsiliului. un acord stabilit la nivelul .o*it"tolui d"conciliere este, mai apoi, supus ratificirii, frr[ nici un fel de

,,rrt"";;;;liuropean,gi in Consiliu.

cu toate acestea, procedura de codecizie stip'latx de'l'ratatui de la Maastricht precizeazd faptui ^cd, dac5l'arlamentul European qi consiliui nu poi ajung"'tu .,r,ircord in cadrul comitetului de concilierl, consiliul poatel)ropune incd o datd textul convenit de cdtre guverne inainte

Evolulia Parlamentului Euro

comun in cadrul comitetului de conciliere. (Hix, 2oo2a). Inconsecin![, in t999, guvernele au reformat procedura decodecizie aliniind, in mod efectiv, reglement[rile Tratatuluila practicile deja intrate in uz:, acelea cd legislalia nu poatefi promulgath fXr[ acordul unei majorit[fi calificate inConsiliu qi al unei majorit5li simple in Parlament' Tratatulde la Amsterdam a extins procedura de codecizie pentru aacoperi aproape toate reglementXrile referitoare la pialacomund a UE (precum politicile comunitare referitoare laprotecfia mediului, sdnXtate qi securitate, politica sociald qilrmonizarea standardelor) qi unele domenii ale politicilorcomunitare referitoare la libera circulalie a persoanelor,imigralie qi dreptul la azil. Ca urmare a acestor reforme,principala procedurd legislativ[ a UE este reprezentat[actualmente de o proceduri bicamerall veritabi]l, conformcdreia Consiliul qi Parlamentul European dispun deprerogative egale (cfm. Crombez, zoor). Tratatul-Constitutional,

respins in cadrul referendumului francez qiolandez, a propus generalizarea procedurii de codecizie caprincipalX procedurd legislativi in cadrul UE.

AvAnd in vedere noile prerogative legislative ale PE, nueste surprinz[tor faptul cd b[t6liile dintre Parlament qiConsiliu se intensificX tocmai pe niveiul adoptXrii legislalieieuropene.

Cu toate acestea, fhri o majoritate guvernamentalSsolidi in Parlamentul European, care ii poate forla peparlamentarii fXr[ rang din cadrul propriu]ui pariid(backbenchers) s[ o suslind, coaliliile din ParlamentulEuropean pot pendula inconsecvent de la o propunerelegislativi la alta. De exemplu, in cazul adopt[rii Directiveiprivind vehiculele scoase din uz din anul 2ooo, care aintrodus reguli de reciclare a vehiculelor, o majoritate decentru-dreapta din cea de-a cincea legislaturd Gqgg-zoo4)a a scos de pe agend[ proiectul legislativ susfinut de c[tremajoritdlil" lroqil-terzi; din Consili*u qi Comisie. intre timp,

54

legislaturi a Parlamenfului European a respins acordul dinConsiliu referitor la Directiva privind ofertele publice decumpbrarecare ar fi liberalizat normele privind preluirileabuzive, aqa cum vom ardta in Capitolul n.

Pe scurt, Parlamentul European a dobAndit prerogativeautonome semnificative in ceea ce priveqte amendamentelelegislative qi stabilirea agendei. Deqi Comisia de{ine dreptulexclusiv de iniliativd legislativi, Parlamentui este oinstitulie aleasi in mod direct, independentd in raport cuexecutir,ul qi care iqi manifestX aceastd independen!5. Aufost nenumdrate ocaziile in care Parlamentul s-a manifestatca institufie independenti qi in reiafia cu Consiiiu].Parlamentul European nu este, in mod clar, doar oprelungire a autorit[lii unui executiv care delinemajoritatea parlamentar5. La nivel nafional, in Europa,acolo unde guvernele dispun adesea de o majoritatepariamentar[, arareori se intAmpl[ ca legislalia sd fieamendath de cdtre pariamente impotriva voinleiexecutir,ului. Prin comparatie, aproximativ 5o la sut[ dinamendamentele legisiatir,'e propuse de c[tre parlamentulEuropean sunt aprobate (cfm. Tsebelis et al., zoot; Kreppel,zooza). De fapt, pentru cd maioritatea din ParlamentulEuropean nu este obligati sI sprijine tot ceea ce propuneComisia sau Consiliul, nu este exagerat daci sd afirmim cdParlamentul European este una dintre cele mai puternicecamere legislative din lume.

Evolutia Parlamentului Euro

1.2. Partidele politice in ParlamentulEuropean: un;istern ,,d'e d'oui qi mai

rnulte partide"Regulile qi procedurile interne ale Parlamentului

European au evoluat ca ca urmale a modificdrilor lanivelul prerogativelor legislative qi de control asupraexecutiirului -d.iscutate anterior. (in special, Kreppel,2oo2b; Corbett et al., zoo5). Mai precis, ParlamgntulE;;;il"" a stabilit o diviziune a muncii bine organizatS,la nivel intern' Analizarea legislaliei qi propunerea deamendamente sunt sarcini impxrlite intre comisiilepermanente. ln mod simiiar, munca de organizare a;;;;d;i este imphrlit5' intre un numSr de organe dec6nducere, precum Biroul, compus din preqedintelePariamentuiui, cei t4r'icepreqedinli qi cinci chesto-ri (careilf p;[torii de cuvAnt ai membrilor indir,'iduali aiParlamentului c[rora ]e qi protejeazi interesele)'

Cu toate acestea, cele mai importante organizalii axatepe diviziunea muncii in cadrul Parlamentului Europeanlunt ,,grupurile politice" (cfm' Hix. et a1', zoo3)' Acesteilil; controleaz[ alegerea preqedintelui Parlamentuiui,i"

""u a preEedinlilor de comisii, hot[rAnd, de asemenea' ce

'membru al iarlamentr,rlui scrie un anumit raport legisiatirr,

"irr" ,ru lua cuvantul in d.ezbaterile plenare Ei cdt va dura

pled.oaria, cum vor vota membrii Parlamentului in ceea ceiriveqte ii".ur" chestiune aflat[ in dezbatere, precum qi-ur"pru

oric[rei chestiuni importante legate de activitateaPariamenhrlui European. Astfel, grupurile poli-t19e dinparlamentul Europea^n sunt similare partidelor politice dincadrul parlamenielor nalionale din Europa

-

qi sunt'p."f"Uif, mai puternice

-.decAt grupurile ,d:^ culisehemocratice qi reiublicane d.in cadrul Congresului StatelorUnite.

56


CAnd Adunarea ComunX a Comunitdfii Europene aCdrbunelui qi Olelului s-a reunit pentru prima dati in datade ro septembriergs2, nu existau grupuri politice bazate peideologii. UrmAnd tradilia altor adun5ri internalionale,precum Adunarea ConsultativX a Consiliului Europei,membrii AdunXrii s-au a$ezat in ordine alfabetic[. in acelaqitimp, pe durata intAlnirii constituente a Adunirii Comune,a existat un numdr de decizii care indica faptul cX nouaAdunare se va organiza mai curAnd in jurul afilierilornalionale decAt ale celor ideologice sau partinice. Deexemplu, s-a decis asupra numirii a cinci vicepreqedinliastfel incAt fiecare stat membru sX fie reprezentat in BiroulExecutiv al noii AdunXri, fie printr-un presedinte sauvicepreqedinte.

Prima recunoaqtere formal5 a existenlei diviziunilortransnalionale a partidelor in cadrul Adundrii nu s-arealizat pAnd in ianuarie 1953. in timpul disculiilor qidezbaterilor privind Regulile de Procedurd ale noii Aduniri,s-a sugerat ca desemnarea membrilor comisiilorparlamentare sX incerce sd contrabalanseze atAtreprezentarea diferitelor state membre cAt qi a ,,diferitelortradifii politice". Acest moment a fost hotdrAtor, iar pAnX inmartie 1953, s-a realizat o diviziune de facto in cadrulgrupurilor de partide politice: creqtin-democrafi, socialiqti qiliberali. La acea dat5, acestea erau principaiele familiipolitice ale Europei de Vest continentale. Aceastd existenldde facto a grupurilor politice a dus la derularea de cdtreComitetul de Regiementare a unui studiu privind efecteleformdrii grupurilor de partide politice qi la formularea desugestii legate de direcliile de acliune.

Raportul Comitetului de Reglementare, adoptat iniunie 1953, accentua rolul cruciai al partidelor politice inceea ce priveqte organizarea internd a Adun[rii. Raportulindica faptul ci, practic, aceste grupuri erau deja formate qicd tot ce mai era necesar sd se facd era sd li se dea o

57


recunoaStere formald. AceastS. recunoaqtere a luat formaunei anexe la Regulile de Procedurd, in care se precizafaptul cd togi membrii Adun6rii pot forma grupuri in funcliede ,,convingerea politic6". Pentru formarea unui grup eranevoie de o declaralie de constituire care sd includ[ numelegmpului, executi'vrrl s5.u qi semn[turile membrilor.Singurele condilii impuse se refereau, in primul rAnd, lafaptul cd aceste grupuri trebuiau sX se constituie in bazacriteriilor politice qi nu in baza celor nalionale; in al doilearAnd, acestea trebuiau s[ aibl cel pulin nouh membri; qi, inal treilea rAnd, nicio persoanX nu putea face parte din maimult de un grup politic.

incepAnd din acest moment, grupurile politice au ajunss[ fie principalele entitdli de organizare colectivX din cadru]Parlamentului European. Grupurile primeau ajutorfinanciar. Fiecare grup qi-a organizat un secretariat in modindepend.ent qi u ptl-it r.l'tt birou in cadrul sediuluiParlamenfului European de la Strasbourg qi, mai tArziu,de la Bruxelies. Dezbaterile din Parlament au inceput qiele sX fie organizate pe principiul poziliei oficiale agrupului qi nu in baza deciaraliilor membrilor individuali.La data primelor alegeri europene, in t979, grupurilepolitice dominau toate aspectele lucr[rilor parlamentare,de }a a decide cine este ales in funclia de preqedinte alParlamentului pAnX la numirea pozi$ilor ocupate incadrul comisiilor qi pAnd la organizarea agendei lucrdrilorolenare.' in ceea ce priveqte echilibrul de putere intre grupurilepolitice, a$a cum se prezintd in Tabelul 1.2, se poate spunecd incepAnd cu primele alegeri europene, a existat unnumir mare de grupuri, iar apartenenta la acestea, precumqi denumirea lor s-au schimbat in mod continuu'Totuqi,Existd 6 ,,familii" politice principale care au r5'mas relativconstante pe toat5 durata celor 6 legislaturi alese:


. Social-democra;ii -

Grupul Socialist, care in tgg2 adevenit Partidul Socialiqtilor Europeni (PSE),incorporAnd principalele partide sociaiiste, social-democrate qi muncitoreqti din Europa, fiind in modconstant grupul cel mai numeros.

o Centru-dreapta -

in contrast cu unitatea de care audat dovadS. sociai democrafii, grupul de centru-dreapta s-a fragmentat in mai multe grupuri creqtin-democrate, consera/atoare qi nalionaliste, dar in 1999(in cadrul celei de-a cincea legislaturi) majoritateaacestor partide erau deja unite in jurul PartiduluiPopular European-Democrat European (PPE-DE),cu un numXr mic de conservatori qi nalionaliqtirdmaqi in Uniunea pentru Europa Natiunilor (UEN).

. Liberalii -

intre aceste dou[ mari forle principale, altreilea partid ca importanli care se nume$te, inultima sa variant5, Alianla Liberaliior qiDemocralilor pentru Europa (ALDE), aduni laolaltddiferitele orientXri liberale, de centru, precum qipartide democrate europene.

. Radicalii de stdnga -la stAnga social-democrafilor,

diferitele orient[ri socialiste de stAnga, ex-comuniqti,precum qi alte forle radicale de stAnga erau lainceput dir.izate in doud grupuri, dar, odat[ cu ceade-a patra legislatur5, s-au unit sub denumireaGrupul Confederal al StAngii Unite Europene/StAngaVerde NordicX (EUL/NGL).

. Verzii 6i regionaligfn - partidele verzi qi ecologiste auales, de obicei, sd se alieze cu regionaliqtii de centru-stAnga qi cu partidele nalionaiiste substatale,formAnd in prezent Grupul Verzilor/Alianla LiberdEuropeani (V/ALE).

Antieuropeniqtii qi gruparea extremistX de dreapta - infinal, trebuie sd menliondm ,,colec!ia" de partide

SB 59

Evolulia Parlamentului EuSimon Hix, Abdul G. Noury, G6rard Roland

protestatare, principalele gruperi de acest fel fiind-antieuropeniqtil (atit de stAnga, cat qi de dreapta) careformeazi, in prezent, Grupul Independenld qi Democralie(IND/DEM), qi grupul de extremd dreapt[ care nu are, inprezent, suficiente locuri in Parlament pentru-a forma unerup de partide rdmAnAnd, astfel, membri neafiliali'a în êsen1d, sistemul d.e partide din ParlamentulEuropean poate fi conceput drept un sistem ,,de douS' qi maimulte puttid."". Principalele doud gr-upuri, socialiqtii qiPPEs, au definut, fiecare la rAndul 1or, intre 30 Si 35 %o dintotalul locurilor din Parlament in timp ce alte grupuri maimici au definut intre 3 qi to procente din locuri' Inconsecin![, cele dou5 partide mari au dominat politica dincadrul Parlamentului European, dar niciuna dintre grup[rinu a delinut o majoritate categoric[. Dintr-un anumit punctde vedere, componenla Parlamentului European estesimilar5. Parlamentului Federal German, care cuprindedou5 grup[ri mai mari, o grupare creEtin-democratd qi.rtru r*iu1-democratfl, qi un partid liberal de dimensiunimici, aliat adesea ori cu creqtin-democratii, precum qi unmic partid. al verzilor care de cele mai multe ori se altazdcu social-democratii.

Rd

io'ee i sFi n

s$c ig"eji- *< ljR 3

i ] oq6 i,6 :--

ii* j

le6i r-

=

E. -r9s.g , F-^*ag EcigEi,E l;s; ; * jF;'s

: ci aiiffi a i ?fu 3g;FE33F[FgFff j

,. Nt

!s* A .-_5* ei

N?

?aq frgs

,d i-o-EG i +ii i.l*6h* id:9 iEi-

- i ie];Gri* 5r

a()

d()O.oti

trl

*i

o.

o,

o

!

A6i

t)-oF

j

'ilEî.*e aTH i

-{ - i?o

-rj-l

.-l

-Ee' ::'s s6;o !

:l AEr;sri-

Frl

s Vom folosi pe parcursul cdrtii termenuldemocrali/ conservatori.

6o

PPE pentru a ne referi ia creEtin

6r


r.3. Absenta legdturii electoraleintr-o carte renumit[, politologul american David

Mayhew suslinea cd forla motoare a politicii dinCongresului Statelor Unite a fost ,,legitura electorald dintrealeg[tori qi reprezentantii lor aleqi" (Mayhew, tg71).Comparativ, in cazul PE, se intAmpl[ tocmai contrariul.Legdtura dintre cetdlenii UE qi reprezentanlii lor inParlamentul European este extrem de slabd in pofidasporirii puterii de control asupra executirrului qi a puteriilegislative a Pariamentului European qi aparilieisistemuruitransnalional de partide din cadrul pE._ _

Pulini cetdleni par a fi conqtienli de importanlaParlamenhrlui European sau a inlelege modui in caie acestafunclioneazd. 9z% dintre cetdlenii UE pretind ci. ,,au auzitde Parlamentul European"r

.

1t)

4li

30

lll

I (.)

rl

Figura r.r.

198 1 I r)94 i 99{) 2i')i}lanul

Participarea la vot la alegerile pentru parlamentulEuropean

Atr erite grupurilor denartide

Ddmmiiiltgrupurilor de PartideQnainl-domnenfiSOC Grupul socialistPSE partidul socialiEtilor europeni(anoe$n rl om nnrnfi ci Con sertlatc, tT'lPPE Partidul Popular EuroPeanPPE-DE Partidul Ponular European DemocratADE lliuntu Democratd EuroPea!5UPE Uniunea pentru EuroPaUEN Untunea pentnt Europa NaliunilorGDE. Crunul Democratilor EuroPeniFE Forza Europar ihoraliLDE Liberalii si Democratii EuroPeq!ELDR Grupt t t-ileral European, Partidul

Democrat si ReformatorALDE I Alianta Liberalilor qt Democrattlor

I pentru EuropaDn)ionlii;lo cfCOM Grupul comunistSU StAnea EuropeanX UnitaEUL GruDLri uentrt, stAnga europe444!"itXEUL/ NGL Grupul pentru StAnga EuroPeand

Unitd/Stinea Verde Nordic[ -Verzi sireqionali$ti

V YerziV/ALE G*p"t V"-ilor/Alianta LiberX

EuropeaniRBW Grupul CurcubeuARE Alianta Radicald EuroPeaqa

-

,t-+;-',nnnonii liyfremn dp drp' tnto si indeoendentiiEN Eurona NatiuniiorEDD Eurona democratiilor 5i a diversitd$lqrIND/DEM Grupul IndePendent[/Delgq!3lqDE Dreapta EuropeandTGI Grupul tehnic al DePutalilor

Independenti

6z

' l,lurobarometml Nr. 58, octombrie-noiembrie zooz.63

_l'.volrr[iir l'irlltr rr rt,rr I rr lrri l,,rrlopt.;rrr

O pondere cle 57% dintre cetileni alir.nrii ci ,,allincredere" in Parlamentul European, un procent similar cucel al cetdlenilor care afirmd ce au incredere inparlamentele lor nafionale2. Cu toate acestea, acesteatitudini aparent pozitive fa!5 de Parlamentul European nus-au concretizat in acliuni politice. CAnd se pune problemavotului pentru alegerile europarlamentare, ma;'oritateaalegitorilor nu sunt motivali de ceea ce se intAmpli incadrul Parlamentului. Participarea la vot este foarte scXzutiin comparalie cu alegerile nalionale qi scade in continuarein mod dramatic. Cu aproximatl zg% mai pulini cetdleniau votat in cadrul alegerilor europene din iunie 2oo4 incomparalie cu ultimele alegeri nationale generale care auar,'ut loc in statele membre ale alegdtorilor. Figura r.rprezintd participarea Ia vot la alegerile europene de-a lungultimpului.

In mod tradilional, mulli analiqti au sustinut faptul c[aqa-numitul ,,deficit democratic" din cadrul UE ar putea firezolvat prin creqterea prerogativelor parlamentuluiEuropean (ex. Williams, r99r). Cu toate acestea, in ciudafaptului cX puterile Parlamentului European au crescutconstant in ultimii doudzeci de ani, nivelul de participare alcetdtenilor la alegerile europene * singurul element dedemocratie de tip cet[lean delegat

din cadrul sistemului politic al UE -

s-a redus. in plus,mulli oameni de qtiinld afirmd cd problema deflciiuluidemocratic nu poate fi qi, probabil, nici nu ar trebui sd fierezolvatX prin intermediul Parlamentului European (ex.Majone, 2oo2; Moravcsik, 2oo2).

Pe de altd parte, motir,rrl pentru care oamenii nuvoteaz[ in alegerile europene are foarte putin de-a face cuprerogativele Parlamentului European sau cu lipsaconqtientizdrii diferenlelor intre partidele politice din cadrul

" Eurobarometml Nr. 62, octombrie-noiembrie zoo4.

6q

liderilor nafionali de partid gi a mass-mediei nalionale estec-oncentratX p" lupta pentru obtinerea pozifiei politicedominante in guvernele naSonaie, aiegerile europene ajungsI fie privite ca qi competilii politice nalionale de iangsecund desfbqurate in timpul mandatului(Reif qi Schmitt,19Bo; van der Eijk qi Franklin, Lgg6).Alegerile nalionalegenerale implich mult mai multe mize decAt cele europenecare, din ca:uza sistemului de control institulional dinsistemul politic al UE, nu duc, in prezent, la formarea unui,,guvern european" sau nu au puterea de a schimba in modconsiderabil direclia agendei politice comunitare. Acestlucru are doud efecte: in primul rAnd, mulfi alegdtoripreferd sX stea acasX cAnd au loc alegerile UE pentru cXprivesc aceste alegeri europene ca fiind neimpoftante; in aldoilea rdnd, mare parte dintre cei care particip[ la vot cuctcazia alegerilor europene foiosesc aceste alegeri maidegrabX ca pe o oportunitate de a protesta impotrivapartidului sau a partidelor ia putere in cadrul guvernelornalionale decAt pentru a-qi exprima opiniile r.izavi departidul care ar trebui sd aibd cele mai multe locuri inParlamentul European. Acest lucru a fost r-aiabil atAt incazul primelor alegeri din t979 cdt qi in cadrul alegerilorpentru cea de-a $asea legislatur[ din zoo4.

Aceastd absen![ a unei legdturi electorale concreteinseamni, de fapt, cd evolufiile sferei politice din cadmlParlamentului European, precum evolulia grupurilorpolitice transnafionale, nu pot fi explicate prin existenlaLlnor interese colective externe ale membrilorParlamentului European. AvAnd in vedere faptul cialegerile pentm Parlamentul European sunt dispufate maiclegrabi de partidele nafionale decAt de partidele politicetransnafionale din cadrul Pariamentului European, este1rulin probabil si existe o conseo'enld a votului larrrmdtoarele alegeri. Prin urmare, membrii unui anumit

65

Evolutia Parlamentului European

grup politic din PE care au aclionat impreuni sub -auspiciilegruputui politic european pentru a asigura indeplinirea

promisiunilor fdcute in mandatul precedent, risc[ sd nu fieiealeqi. De asemenea, este pulin probabilX sanclionareamembrilor PE sau a partidelor transnalionale pentruabaterea de la promisiunile electorale fHcute in mandatulprecedent.

F[r[ o motivalie extern6, comportamentul politic dinParlamentul European este influenlat cu precXdere deconsideralii interne ce lin de instituliile qi de procesulpoliticilor comunitare. De exemplu, membrii Parlamentr-rluibu.opeut sunt motivali de evolulia carierei personale, deporibilitat"u de a promo\a in cadrul structurilorFarlamentului sau in cadml sistemului politic nalional, dedorinla de a elabora o legislafie mai bunS-. in plus, precumtoti politicienii, membrii Parlamentului European urmXrescurignru."u unui rezultat politic cAt mai apropiat ded.ezideratele lor personale sau de preferinlele partidului lorvizar.i de o politicd sau alta. Prin urmare, chiar Ei frr[ olegXturd electoral[, exist[ motive intemeiate pentru camembrii Parlamentului sd-qi doreascd s[ se organizeze incadrul unor partide politice care s[ le promoveze obiectiveleindividuale sau obiectivele politice colective. Acest lucrueste cu atAt mai plauzibil dacd deciziile luate in cadruiParlamentului European pot face ca balanla s[ inciine intr-o parie sau alta. Aceasta nu se intAmpla in primii ani,- cAndPirlamentul European avea doar un rol pur consultativ.ins[, Parlamentul European a dobAndit tot mai multdputere de a influenla executir,'ul UE (Comisia) qi de amodela legislalia UE. Drept urmare, aceste motivatjipolitice presupun c5, deqi fdr[ o leg[turi directh cu votanlii,Parlamentul European dispune de puterea necesar[ pentma fi principala aren[ a politicii democratice din cadrul UE.

-Alegerile pentru Parlamentul European nu au instituito legXturd intre cethlenii UE qi procesul de infXptuire a66


politicilor comunitare. Cu toate acestea, dacX politica dininteriorul Parlamentului European este deja democratic5,ceea ce i-ar acorda un rol central in cadrul alegeriloreuropene, va creqte gradul de responsabilizare a UE. Deexemplu, daci guvernele statelor membre ar permitedesfHqurarea unui conflict intre personalit6ti rivale pentrufunclia de preqedinte al Comisiei, iar rezultatul alegerilorpentru Parlamentul European ar determina care dintreaceste personaiit[li s[ preia qefia uneia dintre cele maiinalte pozilii din cadrul UE, partidele politice din cadmlParlamentului European ar fi motivate sX-qi anunle propriicandidali pentru preqedinlia Comisiei inainte de alegeri qi,mai apoi, s[ promoveze candidaturile acestora in campaniaelectoral5. Acest lucru ar da alegerilor pentru PE uncaracter european clar, promovAnd o adev[rat5 competilieintre principalele partide politice europene pentru adetermina care dintre aceste partide ar urma sd stabileascdagenda legislativi a UE pentruurmdtorii cinci ani.

t,4. Baza de date: voturile prin apelnorninal in cadrul Parlarnentului

EuropeanComportamentul la vot al membrilor unei institulii

legislative poate relel'a multe date prir.ind modul de operareal legislatirmlui in cauzi aritAnd, de exemplu, dac[ votulurmdreqte afilierile teritoriaie sau afilierile partinice, cetipuri de coalilii sunt formate, care sunt dimensiunileconflictului politic sau daci partideie sunt capabile sicontroleze comporlamentul membrilor sXi.

Studierea comportamentului la vot in ParlamentulEuropean nu este atAt de simpld precum in cazul altorparlamente, unde toate voturile sunt inregistrate. Exist6, defapt, trei tipuri de voturi in Parlamentul European. ln

6Z


primul rAnd, exist[ voturile prin ,,ridicarea mAinii",preqedintele adundrii observAnd pur qi simplu care parte acAqtigat votul. in al doilea rAnd, existi,,voturile electronice",membrii Parlamentului ap[sAnd butonul ,,Pentru",,,impotrivd" sau ,,,{b!inere" de la pupitm, iar rezultatulvotului este afiqat pe ecranul amplasat in fala s[lii deqedinle nefiind, ins5, inregistrat modul in care voteazS.fr..ur" membru al Parlamentului in parte. in al treilea rAnd,existX ,,votul prin apel nominal.", prin care decizia de vot afiec5.rui membru al Parlamentului este inregistratd inprocesele verbale ale qedinlelor. Procedurile ParlamentuluiEuropean impun votarea prin apel nominal doar in anumitecazuri. Cu toate acestea, un ,,grup politic" sau aproximativ ocincime dintre membrii Parlamentului pot solicita ca oricevot s[ se deruleze prin apel nominal. In practicd, de-abiadac5. o treime dintre sesiunile de vot s-au der-r,rlat in bazavotului prin apel nominal.

Cu alte cuvinte, avem posibilitatea de a studia in detaliucomportamentr-rl la vot doar in cazul unei treimi dintrevoturile din Parlamentui European. De asemenea, intr-r,rcAtpartidele politice sunt cele care solicitl aplicarea votu]uiprin apel nominal, se presupune cX tot acestea sunt celecare decid in cazul clror sesiuni de vot se \ra recurge laaceastd procedur[ de vot, motive]e fiind de ordin strategic -de exemplu, pentru a demonstra care este pozilia lor vizavide o anumit[ problemi sau pentru a demonstra cd sunt maiunili decAt un alt grup politic. Acest lucru reprezint[ opotenlial5 problem[ legatX de ,,nereprezentativitateaeqantionului" deoarece comportamentul la vot al membrilorParlamentului, observabil in cazul voturilor prin apelnominal, nu este reprezentatilz pentru a trage concluziivizavi de compoftamentul la vot in cazul tuturor sesiunilord.e vot derulate in cadrul Parlamentului European. intr-adevir, Carrubba et. al. (zoo6) a sesizat faptul c[, in cadrulcelei de-a cincea legislaturi, voturile prin apel nominal au6B


ar,'ut loc cu precddere in privinla anumitor chestiuni de pezrgend5., insd in detrimentul altora, qi cd acest tip de vot afbst cerut mai curAnd de anumite grupuri politice decAt decXtre altele.

Cu toate acestea, avAnd in vedere ci grupurile politicesunt predispuse sX solicite votul prin apel nominal in cazulunor probleme importante pentru fiecare dintre ele, esterezonabil si presupunem c5. se recurge la voful prin apelnominai in cazui deciziilor mai importante din ParlamentulEuropean. De exemplu, num[rul vofurilor prin apelnominal a crescut odat[ cu sporirea competenle]orParlamentului European. Au existat 886 de voturi prin apelrrominal in prima legislatur5 aleasd direct (tgZg-tg\+), zr35in cea de-a doua legislatur[ (r984-r98g), 2783 in cea de-atreia legislaturi (tg8g-rgg 4), S73g in cea de-a patra (tgg+-tggg) qi 5265 in cea de-a cincea (tggg-zooq). Sepresupune c[ cetXlenii sunt mai interesali decomportamentul la vot al reprezentanlilor aleqi mai degrabiin prir.inla chestiunilor importante decAt a celor mai pulinimportante.

ln plus, studierea voturilor prin apel nomina] nepermite sd inlelegem modul in care membrii ParlamentuluivoteazX atunci cAnd procedura de vot se desfiEoar[ public.CAnd procedura de vot este public5., mass-media, guvernele,grupurile de interese qi cetXlenii au posibiiitatea de aobsen'a modul in care membrii Parlamentului European auvotat. Prin urmare, cu toate cX voturile prin apel nominalnu reprezintd un egantion reprezentativcare sX reflectecomportamentui la vot in cadrul Parlamen

Simon Hix Politica Democratica in Parlamentul European

Documents

Transcript of Simon Hix Politica Democratica in Parlamentul European