Definire şi delimitări. Economia naţională contemporană esteo economie mixtă. în componenţa ei coexistă şi se influenţează reciproc două sectoare principale de activitate economică: unul privat şi altul public.

în literatura de specialitate este cunoscută o varietate de înţelesuri a expresiei „sector public". Această varietate are ca obiectiv distincţia între sectorul public şi cel privat, fapt care conduce la analiza conceptelor public şi privat

Pornind de la criteriul fundamental proprietatea, în sens larg, sectorul public reprezintă „ansamblul de întreprinderi publice şi ale administraţiilor publice" sau, într-un sens mai restrâns, „ansamblul de întreprinderi în care statul exercită o influenţă preponderentă MJ

Fondatorul neoinstituţionalismului John Kenneth Galbraith?

defineşte sectorul public ca fiind „sectorul care dispune de mijloacele şi instrumentele politice pentru a controla societatea prin producţie, preţuri, finanţe şi administraţie publică

Conceptul de sector public aparţine, în consecinţă, sferei interdisciplinare, iar utilizarea lui în sensuri mai restrânse se aplică la efectuarea unor anumite analize şi studii sociale sectoriale.

De exemplu, în ştiinţa administrativă, prin sector public se înţelege „totalitatea funcţionarilor din serviciile şi instituţiile publice ”.3

O reflectare a modului tradiţional de abordare a sectorului public în administraţia statală o regăsim şi în determinarea acestuia ca „activitate guvernamentală şi consecinţele ei”.4 Această definiţie se concentrează mai mult asupra aspectelor legislative şi legitimităţii autorităţii decât asupra rolului economic al sectorului public.

O definiţie caracteristică ţărilor în tranziţie la economia de piaţă, se conţine în lucrarea autorilor Allen B. şi Tommasi D. Administrarea cheltuielilor publice. în viziunea lor, sectorul public include, pe lângă ceea ce se înţelege prin guvern definit ca „ un grup de entităţi care, pe lângă îndeplinirea responsabilităţilor lor politice şi rolului lor în reglementarea economică şi socială, furnizează servicii publice de consum individual sau colectiv şi redistribuie veniturile şi bogăţia

într-o lucrare cu totul recentă1 se _propune delimitarea dintre sectorul guvernamental şi sectorul public. In viziunea autorilor acestei lucrări, sectorul guvernamental include totalitatea instituţiilor administraţiei publice centrale şi locale furnizoare de bunuri publice şi implicate în procesul de alocare a venitului naţional, respectiv a transferurilor bugetare cu caracter social. Sectorul public mai cuprinde şi acea componentă ce desfăşoară activităţi cu caracter productiv sau financiar-monetar (inclusiv Banca Centrală) şi care funcţionează după regulile economiei de piaţă, dar aparţin, ca titlu de proprietate statului.

Abordările menţionate descoperă caracteristicile esenţiale ale sectorului public, ca subsistem al economiei naţionale.

Cunoaşterea conţinutului şi evoluţiei sectorului public are drept scop evidenţierea modalităţilor prin care teoria macroeconomică poate fi extinsă şi adaptată la analiza economică a intervenţiilor publice, fie cele de nivel guvernamental sau al autorităţilor publice locale.

Pentru facilitarea demersului analitic să ne referim, mai întâi, la principalele categorii de activităţi economice ce fac obiectul acţiunilor publice:

• Reglementarea: instituţiile centrale reglementează şi adoptă acte normative referitoare, printre altele, la obţinerea şi garantarea dreptului de proprietate;• Fixarea preţurilor se realizează direct, prin intermediul taxelor, al impozitelor sau subvenţiilor;•Crearea de bunuri şi servicii publice, de Ia lege şi ordine până la educaţie şi apărare;

• Menţinerea monopolului asupra produselor şi interes strategic:zahăr, tutun, băuturi spirtoase ş.a.Aceste patru categorii de acţiuni au cel puţin două consecinţe importante:

sporirea veniturilor şi a subvenţiilor publice. Această constatare este relevată de structura veniturilor, respectiv a cheltuielilor publice.

Veniturile publice = impozite şi taxe + venituri din capital + venituri provenite din bunurile aflate în posesia statului + împrumuturi;

Cheltuielile publice = transferuri + cheltuieli realizate pentru susţinerea politicilor publice + dobânzi + cheltuieli de capital.

Tendinţa actuală este ca, în economia de piaţă, întreprinderile publice să fie orientate spre comercializare şi, atunci când este posibil, să producă profit. Pentru aceasta, ele trebuie să aibă autonomie de administrare şi o structură corporatistă. Astfel, veniturile şi cheltuielile lor nu pot fi supuse aceloraşi principii de aprobare ca bugetul central, care trebuie să acopere numai tranzacţiile financiare ale

1 Moşteanu T., Stoian A. ş.a. „Factorii instituţionali şi influenţa acestora asupra dezvoltării economice". Bucureşti, Editura A.S.E. 2006, pag.80

acestor întreprinderi cu guvernul şi nu şi pe cele cu restul economiei ţării.Dincolo de sfera conceptuală a sectorului public, din perspectiva dirijării

mai eficiente a acestuia, apar diverse probleme, printre care menţionăm:5

• Cum se poate determina optim-ul dintre sectorul public şi sectorul economic privat?

• Ce proporţie din resursele totale ale societăţii ar trebui lăsată la dispoziţia guvernului pentru asigurarea consumului social şi a acumulării?

• A câta parte din bunurile şi serviciile publice sunt produse de sectorul public ?

• Ce parte din forţa de muncă este utilizată în sectorul public ?• Ce parte din mijtoacele de producţie se află în proprietatea publică ?Fiecare dintre aceste întrebări necesită o analiză separată şi detaliată. Ca o

concluzie generală, se poate afirma că în delimitarea public-privat nu sunt importante numai manifestările sectoarelor public şi privat în sfere diferite unde are loc alocarea resurselor, distribuţia venitului, producţia şi angajarea forţei de muncă, ci şi opţiunea între două moduri diferite ale interacţiunii sociale: managementul birocraţiei sau managementul profitului.

Atunci când se încearcă o delimitare a câmpului de intervenţie publică se cere să mai fie luate în calcul următoarele două criterii:

• delimitarea activităţilor de piaţă de cele nonpiaţă. Acestea din urmă nu sunt gratuite. Ele antrenează un cost monetar, pe care consumatorul nu-1 suportă în mod direct sau în totalitate. Spre exemplu, activitatea creşelor sau a piscinelor municipale. Dacă s-ar factura suma totală a cheltuielilor de funcţionare ale acestora, foarte

5 ~

puţini utilizatori ar mai avea resursele necesare să beneficieze de aceste servicii. Astfel de servicii publice sunt puse la dispoziţia populaţiei prin finanţări specifice, în general de tip fiscal;

• delimitarea instituţională între public şi privat. Este considerată ca fiind publică orice organizaţie care depinde de unul dintre eşaloanele de reprezentare naţională. Se are în vedere faptul, că într-o societate democratică, poporul este cel care deţine suveranitatea, pe care o transmite prin vot către diferite instanţe. Tot ceea ce nu presupune o astfel de transmitere ţine de dreptul privat. Contrar acestei teze, ceea ce aparţine de sectorul public nu este neapărat şi nonpiaţă. Un exemplu este cel al asociaţiilor paramunicipale, a căror finanţare este asigurată în cvasitotalitate prin subvenţii publice.

Dubla delimitare privat/public, pe de o parte, şi piaţă/nonpiaţă, pe de altă parte, dă naştere la patru categorii de activităţi economice:

• sectorul privat de piaţă , care grupează toate întreprinderile, fie că acestea sunt individuale sau societare. Aceasta este forma de producţie cea mai evidentă în economia de piaţă, dar nu este singura;

• sectorul public nonpiaţă. adică administraţiile publice careinclud toate organizaţiile dependente de diverse niveluri de guvernare;

• sectorul public de piaţă , care grupează întreprinderile publiceîncadrate în furnizarea bunurilor şi serviciilor de producţie, dar a căror

proprietate este deţinută de către stat. Atunci când este vorba de societăţi pe acţiuni, al căror capital este divizat în public şi privat,

problemacare apare este de a cunoaşte de la ceprag se va aprecia că este vorba de proprietate publică.Prioritatea în acest caz este de partea deţinătorului pachetului de control de acţiuni;

5 ~

• sectorul privat nonpiaţă corespunde administraţiilor publice.Aici activează asociaţii cu scop nonlucrativ, deoarece acestea angajează salariaţi, iar prin salariile care le acordă, ele participă de fapt la producţie.Necesitatea existenţei şi funcţionării sectorului public constă în crearea

şi asigurarea cetăţenilor cu bunuri şi servicii de consumindividual sau colectiv. Extinderea sectorului public atât în ţările industrial avansate, cât şi în cele în curs de dezvoltare dovedeşte că piaţa nu poate funcţiona de una singură. în prezent intervenţia statului este legată de corectarea efectelor negative ale eşecurilor pieţei, precum şi de asigurarea mai bună a resurselor în economie.

Cantitativ vorbind toate măsurile de intervenţie statală sunt5

reflectate de ponderea proprietăţii publice şi a cheltuielilor bugetare în structura Produsului intem brut. în ţările industrial avansate ponderea sectorului public în PIB constituie 20-25%, iar a cheltuielilor bugetare- 50-60%. în Republica Moldova ponderea cheltuielilor publice în PIB au sporit de la 20,4% în 1997 la 30,8% în 2000 şi la 43,3% în anul 2004.'

Factorii care determină creşterea cheltuielilor publice sunt de natură social-politică, militară, economică, demografică ş.a., acţiunea lor fiind de intensitate diferită de la ţară la ţară şi de la o perioadă la alta. în ultima lor instanţă, majoritatea covârşitoare a cheltuielilor bugetare se materializează în bunuri şi servicii publice.

Bunurile publice. Sunt, de fapt, orice bunuri care nu pot fi furnizate unei singure persoane, fie că este logic imposibil acest lucru, fie pentru că excluderea unuia sau a mai multor consumatori ar fi extrem de costisitoare.

Ca urmare, nonei iminarea înseamnă că furnizorul sau proprietarul unui bun nu poate să rezerve utilizarea acestuia numai celor care sunt dispuşi să plătească. Calculul economic asupra bunurilor publice este complicat, întrucât consumatorii nefiind tentaţi să contribuie la plata acestor bunuri pentru că ei ştiu că nu vor fi excluşi de la folosirea lor. Totodată, prin indivizibilitate în consum se înţelege faptul că unui bun nu i se diminuează cantitatea necesară pentru alţi consumatori. Prin urmare, el nu este concurenţial pentru alţi consumatori şi deci costul marginal pentru un consumator suplimentar fiind nul. în aşa fel nu se justifică raţionamentele asupra preţului sau altor mijloace din punctul de vedere al alocaţiei optimale.

în situaţia nonrivalităţii, de îndată ce un bun este furnizat unei5 5 ~

persoane, acesta va fi pus la dispoziţia tuturor celor interesaţi, iar producătorul nu va trebui să-şi asume costuri suplimentare, indiferent de numărul beneficiarilor.

în realitate, totuşi, poate apărea problema aglomerărilor, apărută atunci când mai mulţi consumatori încearcă să utilizeze acelaşi bun în acelaşi timp. Poate servi ca exemplu utilizarea străzilor sau a serviciilor poliţieneşti.

Rezultă, deci, că un bun public pur trebuie să întrunească două caracteristici: noneliminare şi nonrivalitate. Spre deosebire de acestea, bunurile private nu trebuie să întrunească nici una, nici alta din caracteristicile menţionate.

5

O problemă persistentă pentru majoritatea autorităţilor publice o constituie găsirea unei evaluări corecte a bunului public. Natura dificultăţilor reflectă faptul dacă, şi în ce măsură, consumatorii cred că plata bunurilor publice va fi determinată de preţuirea lor legală.

Dacă consumatorii sunt puşi în situaţia de a avea pentru bunurile publice preţuri fixe stabile, fără ca propriile lor evaluări să fie luate în considerare, atunci acestea ar putea influenţa costul final al bunurilor publice prin subevaluare sau supraevaluare a acestora la un moment dat. De exemplu, un consumator ce crede cu tărie în valoarea unui parc public are tendinţa de a-i exagera valoarea în speranţa că acesta îi va asigura condiţiile de realizare a dorinţelor sale. In mod similar, cei ce se opun lărgirii unei şosele deja aglomerate i-ar putea diminua valoarea, sperând ca acest fapt să prevină efectuarea lucrării respective.

în ambele cazuri, evaluările sunt efectuate cunoscându-se faptul că autorii acestora nu vor fi obligaţi să plătească o sumă egală cu aprecierile realizate şi nici nu vor exista sancţiuni pentru situaţiile de incorectitudine.

Acest caz este, într-o oarecare măsură, similar cu problema călătorului ilegal (clandestin) - problemă ce apare atunci când oamenii au interes să nu lase să se vadă preferinţa pentru un bun public, în speranţa că alţii vor plăti pentru bunul respectiv. Chiar şi cei care supraestimează folosirea bunurilor publice vor fi tentaţi să subestimeze bunurile pentru care trebuie să plătească. în ambele cazuri, stimulentele pentru spunerea adevărului lipsesc.

Prin urmare, evaluările date pentru bunurile publice pot fi false şi pot conduce către furnizarea ineficientă a acestora. Dacă are loc o subestimare sau supraestimare a unui bun public, depinde de măsura în care consumatorii sunt tentaţi să-i subaprecieze sau să-i supraaprecieze valoarea.

Serviciile publice. Prin serviciu public se înţelege activitatea pe care funcţionarii publici sunt obligaţi să o presteze în interesul celor supuşi. Din punct de vedere a valorii de întrebuinţare, serviciile publice sunt activităţi utile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.

5 ~

La rândul lor serviciile publice se împart în servicii publice şi servicii de utilitate (interes) public. Această delimitare constă în aceea că serviciul public este prestat de o organizaţie statală, iar serviciul de utilitate publică este realizate de o organizaţie nestatală.

Principiile de bază ale serviciilor publice sunt: continuitatea, egalitatea şi mutabilitatea. Aceste principii sunt permanente şi asigură recunoaşterea activităţilor serviciilor publice, realizate de organizaţiile statale sau nestatale. Este cunoscută şi situaţia în care organizaţiile mixte promovează servicii publice, întrucât în ele participă şi statul, fie ca autoritate publică, fie ca persoană juridică.

în literatura de specialitate există următoarea clasificare a serviciilor publice: servicii publice de legiferare, servicii publice juridice şi servicii publice administrative,

Serviciile publice se caracterizează prin faptul că ele satisfac nevoi de interes comun; prestarea lor este atributul exclusiv al autorităţilor publice deliberative; sunt supuse unui regim juridic reglementat de principiile dreptului

public cu referire specială la dreptul economic public.La acestea mai trebuie de adăugat şi următoarele momente:

• intaneibilitatea serviciilor publice , care exprimă faptul că ele nu pot fi percepute de către potenţialii utilizatori decât prin părţile tangibile evidenţiate de aspectele facilităţilor acordate consumatorului;

• inseparabilitatea serviciilor publice, care constă în aceea că prestarea şi consumul au loc simultan, prestatorul fiind parte componentă a serviciului respectiv. în cazul serviciilor publice cum sunt educaţia, ocrotirea sănătăţii, cultura, simultaneitatea prestării şi consumului serviciului presupune şi participarea consumatorului la prestarea acestuia;

• variabilitatea serviciilor este o caracteristică ce semnifică imposibilitatea repetării acestora în mod identic, de la o prestaţie la alta, ele depinzând de factorul uman prestator şi de variabila timp.

în activitatea de prestare a serviciilor publice este necesar să se ţină cont de următoarele principii:

• eficienţa serviciului public, care presupune realizarea raportului optim între cost, cantitatea şi calitatea serviciilor prestate;

• echitatea prestării este impusă de faptul că toţi cetăţenii se bucură de aceleaşi drepturi şi toţi trebuie să beneficieze, în aceeaşi măsură, de serviciile publice;

• descentralizarea serviciilor publice permite să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare.Evoluţia sectorului public In Republica Moldova. Timp de peste 60 de ani,

cât Republica Moldova s-a aflat în componenţa fostei URSS, aici, ca şi în celelalte foste republici sovietice, au funcţionat două sectoare economice: sectorul de stat cu o pondere în totalitatea economiei naţionale de 70-75% şi sectorul cooperaţist-colhoznic, căruia îi reveneau 25-30%. întrucât sectorul cooperatist-colhoznic era supus unui strict control din partea statului, se poate afirma că întreaga economie naţională era o economie statală dirijată prin metode administrative. întreprinderile din ambele sectoare nu dispuneau de proprie iniţiativă, iar elementele de democraţie declarate în statuturile colhozurilor aveau un caracter pur formal.

Odată cu destrămarea Uniunii Sovietice şi a proclamării independenţei şi suveranităţii, situaţia în Republica Moldova a început să se schimbe. Au fost iniţiate, şi treptat realizate, transformări cu caracter de tranziţie la economia de piaţă. Esenţa tuturor transformărilor economice şi sociale a constituit-o înlocuirea relaţiilor socialiste de producţie învechite cu noi relaţii de producţie, relaţii caracteristice economiei de piaţă. înlocuirea unui sistem de relaţii economico-sociale cu altul adecvat noilor cerinţe a fost şi rămâne a fi una din cele mai fundamentale probleme.

în componenţa sistemului relaţiilor economico-sociale locul central în ocupă relaţiile de proprietate. Ţinând cont de acest lucru, conducerea „tânărului" stat moldovenesc de la bun început pe prim plan a pus problema reformării proprietăţii asupra mijloacelor de producţie, inclusiv a pământului. Această problemă majoră a fost şi continuă a fi soluţionată prin deetatizare şi privatizare a mijloacelor de producţie. Majoritatea cetăţenilor Republicii Moldova au devenit

proprietari fie prin destatalizarea şi privatizarea întreprinderilor industriale, de construcţii, transport, comerciale ş.a., fie prin obţinerea cotelor de terenuri agricole şi a cotelor valorice în sectorul agrar. în prezent cea mai mare parte a locuitorilor Republicii Moldova sunt acţionari ai diverselor societăţi pe acţiuni, asociaţii şi fonduri de investiţii sau cotaşi ai sectorului agrar.

Datorită reformării proprietăţii de stat şi a fostelor colhozuri, au apărut următoarele forme de proprietate: proprietate privată; proprietate publică;

proprietate mixtă (publică şi privată), fără participare străină;proprietate străină; proprietatea întreprinderilor mixte.

Numărul agenţilor economici ocupaţi în sectorul privat s-a majorat de la 80927 în anul 1998 la 128363 în 2005 sau cu 58,6%. Ponderea populaţiei ocupate î1n sectorul privat a sporit de la 64,6% în anul 1997 a 68,8% în 2004.1 Aceasta demonstrează că proprietatea privată în diferite forme de manifestare a devenit predominantă în economia naţională a Republicii Moldova.

Proprietatea publică se subdivizează în proprietate de stat şi proprietate municipală.

Din proprietatea de stat fac parte bunurile ce aparţin Republicii Moldova ca stat, cu drept de posesie, de folosinţă şi de administrare.

Proprietatea municipală se constituie din averea organelor administrativ-teritoriale, mijloacele bugetului municipal, fondul locativ, încăperile cu altă destinaţie decât cea de locuit din casele fondului locativ, obiectele infrastructurii şi alte obiecte ce realizează nemijlocit servicii comunale către consumatori.Aşadar, reformarea fostei proprietăţi socialiste a condus la apariţia şi constituirea a patru noi forme de proprietate. Ponderea proprietăţii private în PIB a constituit în anul 2004 51,2%, proprietăţii publice - 30,3%, proprietăţii mixte - 4,4%, a întreprinderilor mixte şi străine - 14,1%. Având în vedere că într-o economie de piaţă orientată social raportul optim între sectorul privat şi cel public în structura PIB trebuie să fie ca 75-80 : 25-20%, în Republica Moldova mai sunt rezerve de lărgire a dimensiunii sectorului privat. Totodată, statul nu trebuie să cedeze poziţiile în ramurile şi domeniile strategice ale economiei naţionale. în caz contrar va avea de suferit securitatea economică şi socială a ţării