ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 9/2007

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

33

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul

local al administratiei din Romania

Prof. univ. dr. Armenia Androniceanu

Facultatea de Management, Academia de Studii Economice din Bucuresti, Romania

Introducere

Pentru perioada de inceput, a fost obligatoriu ca guvernul sa se concentreze asupra

problemelor reformei economice, dar mai tarziu, a devenit evident ca aplicarea acesteia este imposibila

fara o reforma profunda a administratiei publice, ceea ce, de altfel, explica si intarzierile sau

disfunctionalitatile produse in aplicarea reformei economice.

Scopul schimbarilor in managementul public din sistemul administrativ din Romania este

cresterea gradului de satisfacere a interesului public, a nevoilor generale si specifice ale

cetatenilor, in special si ale societatii romanesti, in general.

Administratia publica din Romania trebuie sa adopte si sa implementeze valorile

administrative care s-au consacrat in spatiul administrativ european: transparenta, predictibilitatea,

responsabilitatea, adaptabilitatea si eficienta. Aceste valori trebuie sa se regaseasca in institutiile si

procesele administrative la toate nivelurile, iar aplicarea lor trebuie sa fie monitorizata de un sistem

independent de control.

Principiile de baza ale managementului schimbarilor in administratia publica din Romania:

• Delimitarea nivelului politic de cel administrativ;

• Transparenta si asumarea raspunderii individuale de catre toti titularii de functii de

demnitate publica si posturi si functii publice de conducere si de executie;

• Stabilirea unui sistem de obiective pana la nivel de post;

• Delegarea eficace de atributii, sarcini, competente si responsabilitati catre nivelurile

inferioare ale sistemului administrativ, respectiv agentiile subordonate (principiul

subsidiaritatii), iar in cadrul institutiilor si autoritatilor publice catre nivelurile medii si

inferioare ale managementului;

• Autonomia decizionala si financiara in procesul politicilor publice;

• Incluziunea sociala si organizarea participarii actorilor principali (societatea civila,

comunitatea de afaceri si cetatenii) la elaborarea politicilor centrale si locale si la

implementarea descentralizata a politicilor.

Principalele directii de actiune in procesul schimbarilor in managementul public la nivelul

colectivitatilor locale:

• Restructurarea profunda a managementului public;

• Orientarea institutiilor si autoritatilor publice direct catre nevoile cetateanului;

• Profesionalizarea functiei publice;

• Descentralizarea serviciilor publice si consolidarea autonomiei locale administrative si

financiare;

ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 9/2007

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

34

• Schimbarea procesului de formulare a politicilor publice, a actului decizional la nivel

central, si cresterea transparentei acestui proces;

• Eficientizarea administratiei publice;

• Informatizarea administratiei publice centrale si locale.

Prioritati in procesul schimbarilor din administratia publica:

� Modernizarea si adaptarea administratiei publice, tinand seama de realitatile

economiei si societatii romanesti, pentru a se apropia cat mai mult de standardele si

rezultatele operationale ale sectorului public si administratiei publice din tarile Uniunii

Europene;

� Integrarea in modelul managerial al sectorului public si al administratiei publice

romanesti a sistemelor si metodelor manageriale moderne si a capacitatii necesare de

resurse umane, astfel incat acestea sa fie functionale, sa produca rezultatele asteptate si

sa furnizeze servicii publice de calitate.

In acord cu cerintele impuse de procesul de modernizare a administratiei publice si al

integrarii europene, se au in vedere urmatoarele prioritati:

� reforma functiei publice care va asigura crearea unui corp profesionist de functionari

publici, stabil si neutru din punct de vedere politic, prin implementarea unui cadru

legislativ unitar si coerent si dezvoltarea coeziunii strategiilor de management al

resurselor umane si de instruire profesionala, prin deplinul angajament al ministerelor,

agentiilor si al altor organisme guvernamentale.

� reforma administratiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/deconcentrare prin care trebuie sa se asigure:

• imbunatatirea managementului serviciilor publice la nivel local si cresterea calitatii

acestora;

• alocare coerenta a responsabilitatilor, resurselor financiare si drepturilor legate de

serviciile oferite.

� imbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice prin crearea sistemelor de

coordonare si a capacitatii de management a structurilor guvernamentale

In ceea ce priveste relatia administratiei publice locale cu cetateanul, exista de asemenea

cateva directii prioritare de actiune:

- crearea la nivelul fiecarei unitati administrativ teitoriale a site-urilor Web care sa permita

accesul cetatenilor la informatiile de interes public legate de activitatea autoritatilor

administratiei publice locale;

- realizarea unei retele de infochioscuri si call centers care sa faciliteze accesul cetatenilor la

informatie (formulare administrative, documentatii necesare pentru obtinerea unor avize,

organigrama si atributiile reprezentantilor administratiei publice locale etc.);

- implementarea unor sisteme de management electronic al documentelor, care sa permita

eficientizarea procesului de prelucrare al solicitarilor primite de la cetateni si care sa

conduca la reducerea timpilor de asteptare si la cresterea transparentei actului

administrativ;

- implementarea sistemelor de colectare prin mijloace electronice a taxelor si impozitelor

locale la nivelul tuturor unitatilor administrativ teritoriale;

- crearea unor portaluri care sa permita cetatenilor accesul facil la serviciile publice oferite

de administratia publica locala.

Tot acest proces de informatizare a administratiei publice centrale si locale trebuie realizat

astfel incat sa se asigure:

- interoperabilitatea tuturor sistemelor informatice si posibilitatea integrarii acestora;

- standardizarea formatului de comunicare a datelor dintre institutiile publice;

ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 9/2007

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

35

- respectarea standardelor stabilite de Uniunea Europeana cu privire la procesul de

informatizare al administratiei publice.

Pentru respectarea acestor conditii, este necesara o abordare unitara a actiunilor cuprinse in

procesul de informatizare a administratiei publice locale. In acest sens este recomandata elaborarea

unor caiete de sarcini standardizate cu respectarea directiilor majore: investitii in infrastructura de

comunicatii; investitii in infrastructura IT; aplicatii.

Principalele schimbari strategice necesare in managementul public de la nivelul autoritatilor locale din Romania sunt:

I. Asocieri intre mai multe autoritati publice locale pentru proiecte de interes comun

Asocierea nu afecteaza functionarea autoritatilor locale ca si entitati autoguvernate atunci cand

anumite masuri trebuie luate ca urmare a nevoii de impunere a ordinii administrative si constrangerilor

fiscale. Cooperarea intr-un astfel de cadru este in interesul autoritatii locale din punctul de vedere al

eficientei, economiei locale si calitatii serviciului. Sunt cunoscute numeroase exemple in UE, cateva

dintre acestea fiind prezentate in continuare.

De exemplu in Belgia, legislatia impune urmatoarele:

- asociatia trebuie sa aiba un sediu inregistrat pe raza teritoriala a unuia dintre membri, intr-o

locatie care este proprietate a asociatiei sau a unuia dintre membrii acesteia;

- institutiile publice membre ale unei asociatii inter-municipale au raspundere individuala

numai pana la o valoare determinata;

- orice modificare a prevederilor acordului de asociere, care presupune obligatii sau restrictii

aditionale pentru membri, trebuie aprobate de consiliile locale ale fiecaruia dintre membri;

- asocierile inter-municipale organizeaza adunari generale, au un consiliu de administratie si

auditori comuni;

- registrele contabile ale asociatiilor trebuie pastrate in conformitate cu regulile contabile

general aplicabile in sectorul corporatist;

- asociatiile inter-municipale sunt exceptate de la plata oricaror impozite catre stat si taxe si

impozite sunt percepute doar de provincii si municipii sau alte institutii publice.

In Franta, pentru realizarea unor proiecte de interes comun, autoritatile locale pot intra in

acorduri de asociere sub forma unor entitati publice, numite asociatii create pentru astfel de scopuri.

Drepturile si activitatile acestor asociatii sunt diferite, in functie de nivelul de autoritate

publica implicat. Pentru comunitati urbane, legea stabileste un numar de 11 activitati obligatorii pentru

astfel de asocieri.

Celelalte asocieri pot decide asupra ariei de responsabilitati care poate fi cu scopuri multiple

sau unice.

Obiectivul unei asocieri de comune este sa grupeze comunele intr-o formula de solidaritate

pentru a realiza un proiect de dezvoltare intr-o zona rurala. Asociatia are drepturi depline de a actiona

si in numele comunelor membre, pentru a realiza o activitate in interesul comunitatilor implicate.

O asociatie de orase are ca scop atragerea comunelor intr-un perimetru de solidaritate urbana

pentru desfasurarea unor activitati de dezvoltare atat in interes urban, cat si comunal. Asociatia poate

ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 9/2007

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

36

actiona in numele membrilor pentru a desfasura activitati in interesul comunitatilor reprezentate.

Asociatia va exercita astfel de drepturi si va stabili reglementari in doua domenii importante:

- utilizarea terenurilor: realizarea de master plan si harti intercomunale pentru dezvoltare si

imbunatatiri;

- activitati de dezvoltare economica, crearea si echiparea adecvata a zonelor destinate

industriei, turismului, porturilor si aeroporturilor.

Cateva caracteristici comune ale legislatiei UE privind asocierile inter-municipale sunt

prezentate in continuare: - asocieri voluntare;

- nu necesita aprobarea guvernului;

- nu beneficiaza de programe speciale de finantare guvernamentala;

- autoritatile locale se implica in actiuni colective ce sunt limitate la acest scop;

- nu pot fi create pentru a evita audierile publice sau alte forme de informare publica,

stabilite prin legea privind autoritatile locale;

- pot fi create pentru a intreprinde activitati impreuna cu sectorul privat;

- necesita infiintarea unei entitati, persoana juridica cu responsabilitati si puteri specifice.

Propuneri privind cadrul legal si de reglementare a asocierilor intre mai multe autoritati

publice locale in Romania

Cadrul legal din Romania include prevederi privind cooperarea si asocierea intre autoritatile

publice locale. Faptul ca aceste asociatii pot fi create pentru a realiza anumite lucrari publice de interes

local si pentru a furniza servicii, inseamna in mod clar ca dezvoltarea infrastructurii face parte dintre

activitatile pe care aceste asociatii le pot desfasura. Legea prevede ca entitatea care intra in asociere

poate decide in numele si in interesul comunitatii pe care o reprezinta asupra participarii cu capital sau

cu active in crearea unei companii comerciale sau a unui serviciu de interes public local. Prevederile

acopera si eventualitatea in care proiectele de infrastructura se realizeaza prin cooperari intre autoritati

locale.

Desi exista cadrul legal pentru cooperare in aceste scopuri, nu este clar daca astfel de

asocieri/cooperari se vor realiza pe scara larga in Romania. Cooperarea inter-municipala este una

dintre cele mai utile strategii pentru furnizarea de servicii in mod eficient. In tarile Uniunii Europene,

aceasta este o forma destul de utilizata pentru restructurarea serviciilor. Colaborarea in furnizarea

serviciilor conduce cel mai adesea la reducerea costurilor, imbunatatirea calitatii si promoveaza

schimbul inovativ de idei, incurajeaza aliantele regionale. Cooperarea la nivel regional este importanta

pentru dezvoltarea strategiilor economice si de utilizare a terenurilor pentru a determina dezvoltarea

economica si pentru a optimiza parametrii fizici de dezvoltare regionala.

In Romania, posibilitatea colaborarii intre autoritatile locale indeosebi cele de marime mica si

mijlocie poate fi un mijloc eficient de crestere a capacitatii de absorbtie a fondurilor UE. Guvernul

Romaniei trebuie sa joace un rol activ in promovarea asocierilor intre autoritatilor locale pentru a le

ajuta sa beneficieze de aceste oportunitati. Initiativa guvernamentala ar putea sa se concentreze si

asupra atragerii sectorului privat in realizarea de proiecte si servicii locale in parteneriat cu autoritatile

locale.

Guvernul Romaniei ar putea sa ia in considerare optiunea crearii unui progam special pentru

stimularea infiintarii de asociatii in scopul dezvoltarii infrastructurii la nivel rural si regional.

Stimulentul pentru adoptarea acestui program este facilitarea accesului la finantarile UE. Rezultatul va

fi acela ca, programul nu va consuma resursele bugetului de stat si in schimb va imbunatati nivelul de

alocare a fondurilor UE catre comunitatile locale si cetatenii acestora.

Acest program trebuie sa se axeze pe ideea ca autoritatile locale mici trebuie sa aiba

capacitatea de a obtine finantari din partea sectorului privat, atunci cand fondurile UE se vor reduce si

ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 9/2007

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

37

nevoia de finantari private pentru dezvoltarea infrastructurii va creste. Va avea, prin urmare, un

beneficiu important atat pe termen scurt, cat si pe termen lung.

Nevoia pentru o astfel de asistenta a fost evidenta in cursul implementarii primei etape a

SAPARD unde, pentru obtinerea finantarii a fost nevoie de crearea unei asocieri intre mai multe

comune. In acest caz, procesul de creare a asocierii a fost dificil si a insemnat mult timp, cu toate ca nu

a fost nevoie de crearea unei asocieri-persoana juridica. Autoritatile locale au preferat asocierea in

baza unor contracte sau memorandumuri. Aceasta a determinat unele dificultati in abordarea bancilor

pentru obtinerea finantarii necesare pentru efectuarea platilor catre contractori. Astfel de tipuri de

asocieri fara personalitate juridica au creat confuzii si situatii conflictuale in determinarea obligatiilor

de plata, a comisioanelor si altor costuri bancare.

Desi programele UE au determinat aparitia asocierilor intre autoritati locale, procesul nu s-a

axat pe colaborarea pentru prestarea de servicii sau modernizari ale infrastructurii, ci a avut drept scop

atragerea acestor fonduri nerambursabile. Aceasta situatie este in contrast cu modelul tarilor din UE, in

care asocierile inter-municipale au drept scop principal prestarea de servicii sau modernizari ale

infrastructurii. Faptul ca scopul prioritar al asocierilor din Romania a fost obtinerea fondurilor

nerambursabile a facut dificila colaborarea cu bancile.

Programul Guvernului Romaniei privind incurajarea cooperarii regionale poate fi numai de

natura tehnica intr-o prima etapa. Stimulentul pentru participare poate fi facilitarea accesului la

finantarile UE. Un program special poate fi realizat printr-un minister de ramura ca si resursa tehnica

principala pentru autoritatile locale mici. Ministerul ar putea sprijini colaborarea intre autoritatile

locale pentru realizarea unui proiect sau pentru furnizarea de servicii ca parte a procedurii de aplicare

la o finantare UE.

Modul de functionare a finantarilor UE se aseamana in multe privinte cu operatiunile de

finantare din partea sectorului privat. In multe tari, autoritatile locale mici nu au capacitatea de a

elabora si finanta proiecte de infrastructura, iar bancile si investitorii locali dispun de putin timp si

resurse pentru astfel de proiecte mici. Elaborarea unui proiect mai mare care sa includa mai multe

proiecte mici a devenit un mijloc pentru evitarea acestor bariere in calea obtinerii de finantari. O

agentie specializata, de obicei guvernamentala, ofera servicii de consultanta punand la dispozitia

autoritatilor locale mici cunostintele si expertiza proprie privind elaborarea proiectelor si a

mecanismelor de finantare. Odata ce proiectul este finantat si executat, exploatarea ramane in sarcina

autoritatii locale.

Desi proiectele de infrastructura sunt in prezent finantate de programele UE in proportie de

100%, cele mai multe dintre programele UE solicita intre 30 si 50% co-finantare.

Ar fi prudent ca Guvernul Romaniei sa elaboreze un program prin care sa sprijine colaborarile

intre autoritatile locale pentru mobilizarea finantarilor UE in viitorul imediat si care apoi, pe termen

lung sa ajute la mobilizarea finantarii private. In absenta unei strategii coerente, autoritatile locale vor

deveni dependente de finantarile UE si atunci cand acestea vor incepe sa scada, autoritatile locale vor

incerca obtinerea de fonduri de la bugetul de stat si nu finantari din sectorul privat.

Desi modelul asociatiilor inter-municipale din tarile UE implica o abordare pasiva din partea

Guvernului, aceste tari nu au fost confruntate cu situatia de a absorbi fonduri UE intr-o perioada

relativ scurta de timp. De asemenea, nu au fost confruntate cu nevoia de a trece de la finantari

nerambursabile catre finantari private, in masura in care va fi nevoita sa o faca tara noastra.

Administratia din Romania ar putea folosi experienta tarilor UE, dar ar trebui sa aiba o abordare mai

agresiva in implementarea eforturilor de creare a asocierilor inter-municipale.

II. Dezvoltarea pietei creditului municipal de catre o banca a obligatiunilor municipale

poate juca rolul unor ministere de ramura. In aceasta etapa, principala responsabilitate a unei banci

pentru obligatiuni municipale ar fi mobilizarea finantarii din partea sectorului privat pentru proiecte de

infrastructura mai mici. Va fi necesara implicarea unei institutii de asistenta tehnica atata vreme cat

ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 9/2007

Schimbari strategice in managementul public de la nivelul local al administratiei din Romania

38

pentru functionarea unei astfel de banci nu va fi nevoie de sprijin financiar din partea statului. Banca

pentru obligatiuni municipale va furniza asistenta tehnica pietei de capital prin (i) alocarea de resurse

in elaborarea proiectului de finantare la standardele acceptate de beneficiar, (ii) monitorizarea utilizarii

sumelor rezultate din emisiunea de obligatiuni pentru scopurile proiectului finantat,

(iii) monitorizarea absorbtiei fondurilor si (iv) monitorizarea rambursarii, platii dobanzii si

comisioanelor. Interventia unei astfel de banci va accelera dezvoltarea pietei obligatiunilor municipale

si va schimba dependenta autoritatilor locale fata de finantarile UE si finantarile de la bugetul de stat

orientandu-le catre finantarea din sectorul privat.

Bancile pentru obligatiuni municipale pot asigura accesul pe piata de capital pentru

comunitatile care nu au resursele financiare, expertiza, un istoric de creditare si marimea necesare

pentru a accesa aceste piete pe cont propriu. Astfel de institutii asigura legatura intre proiectele locale

si sursele de capital. In plus pot acorda asistenta tehnica in determinarea schemei de finantare si in

elaborarea proiectului. In acest fel, bancile pentru obligatiuni indeplinesc functii pe care autoritatea

locala nu le poate indeplini cu resursele de personal de care dispune. Aceste institutii indeplinesc

functii pe care sectorul privat nu doreste sa le preia in astfel de situatii (nu se justifica o serie de

costuri).

Prin gruparea unui numar de proiecte mici pentru a obtine finantare, costurile asociate

creditului sunt in mod substantial reduse. Aceasta deoarece costurile cu tranzactia se impart intre mai

multe proiecte. Acordul de finantare trebuie standardizat si acest lucru va reduce de asemenea

costurile.

Acordurile de imprumut standard cu termeni, conditii si garantii specifice vor permite

autoritatilor locale sa determine daca, date fiind caracteristicile proiectului, se pot califica sau nu

pentru obtinerea finantarii. Aceasta ar fi o situatie mult diferita de cea in care autoritatile locale

angajeaza discutii cu investitorii fara sa cunoasca termenii finantarii care sunt definitivati numai atunci

cand negocierile se incheie.

Acordul de imprumut standard si criteriile de eligibilitate pentru aceste finantari vor constitui

baza unei analize initiale a proiectului propus de catre autoritatea locala. Prin analiza acestor

documente, autoritatile locale vor cunoaste in avans ce documente sunt necesare pentru obtinerea

finantarii. Acest lucru este foarte util pentru autoritatile locale care nu au experienta lucrului cu

sectorul privat.

Implementarea acestor schimbari in managementul public de la nivelul colectivitatilor locale

este un proces complex si de durata, care necesita o abordare coerenta si integrata, cu implicarea

directa atat a managerilor publici profesionisti, functionari publici de cariera si a personalului

contractual, a consultantilor locali si internationali, dar si a reprezentantilor politici alesi.

Bibliografie

1. CHEWTYND ERIC, CHEWTYND FRANCES, A practical guide to citizen, participation

in local government in Romania, editat LGA, Bucuresti, 2006

2. DUNLEAVY P., "Democracy,Bureaucracy and Public Choice" , London, 2004