ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

ŞCOALA DOCTORALĂ

DOMENIUL ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE

TEZĂ DE DOCTORAT

REZUMAT

Coordonator ştiinţific:

Prof. univ. dr. EMIL BĂLAN

Doctorand:

Vlaicu Cosmin - Radu

Bucureşti

2011

1

Lucrarea îşi propune să analizeze şi să identifice particularităţile şi caracteristicile

fenomenului birocratic şi cele ale procedurilor administrative, pornind de la premisa că în toate

statele moderne, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice are loc pe baza anumitor

reguli prestabilite, care au drept scop definirea unui cadru complex de acţiune a activităţii

administrative. Trebuie observat că cele două concepte, birocraţie, respectiv procedură

administrativă sunt omniprezente şi indisolubil legate de sfera administraţiei publice astfel încât

necesitatea unei astfel de cercetări apare ca aproape „un dat” firesc.

Partea I a lucrării, intitulată „Administraţia publică şi fenomenul birocratic” evaluează

atât diferite accepţiuni date în doctrina română, europeană şi americană noţiunilor ,„administraţie

publică”, respectiv „birocraţie” – cu scopul de a realiza necesara corelaţie dintre acestea - cât şi

principalele trăsături caracteristice şi forme de manifestare pentru fiecare dintre cele două

concepte. Acest demers porneşte de la premisa că în vorbirea curentă şi uneori chiar în literatura

de specialitate, noţiunile de „administraţie”, respectiv „administraţie publică” se confundă cu

termenul de „birocraţie”, devenind aproape firesc să asociem administraţia publică cu birocraţia.

Dincolo de stricta trecere în revistă a unor definiţii, analiza conceptului „administraţie

publică” relevă cu precădere un fenomen social complex, ce impune o abordare interdisciplinară

– juridică, managerială şi sociologică - menită să ofere răspunsuri pertinente şi cât mai complete

la numeroasele întrebări ce se ridică în legătură cu fenomenul administrativ.

Perspectiva juridică asupra administraţiei publice este puternic influenţată de apariţia şi

evoluţia dreptului administrativ, având la bază concepte clasice ale acestei ştiinţe: serviciu public,

putere publică, interes public, ordinea publică, decizia administrativă, actul administrativ,

ierarhia administrativă, relaţia dintre legiferare, administraţie şi justiţie în procesul guvernării,

contenciosul administrativ, statul de drept. Principii precum: principiul legalităţii (denumit şi

principiul legitimităţii sau al juridicităţii) activităţii administraţiei publice, dar şi cel al

supremaţiei Constituţiei şi al obligativităţii legii sunt omniprezente în sistemele legislative

moderne, consolidând şi prioritizând concepţia juridică asupra administraţiei publice în perioada

contemporană.

Concepţia managerială asimilează administraţia cu gestiunea, ea urmăreşte obiective

pragmatice, şi încearcă să descopere şi să utilizeze metode eficace şi raţionale de organizare în

administraţia publică. Sub acest aspect, Noul Management Public, în fapt un nou curent de

abordare managerială a administraţiei publice are ca bază ideea că acţiunile sectorului public

2

trebuie să se orienteze pe rezultate şi nu pe procese, promovând în administraţia publică o

gestiune orientată spre schimbare, în detrimentul menţinerii structurilor existente precum şi o

gestiune a resurselor umane menită să consolideze o mai mare autonomie în favoarea indivizilor

şi grupurilor din interiorul administraţiei publice.

Perspectiva sociologică asupra administraţiei publice a condus la dezvoltarea unei ştiinţe

administrative de inspiraţie sociologică, ca rezultat al unei triple investigaţii: a sociologilor, a

analiştilor politici şi a juriştilor, elementul de bază în abordarea sociologică a administraţiei

publice reprezentându-l dezvoltarea sociologiei organizaţiilor, capabilă să ofere ştiinţei

administraţiei reperele teoretice şi metodologiile necesare pentru investigarea fenomenului

administrativ. Pe această linie de idei putem vorbi despre o ştiinţă administrativă de inspiraţie

sociologică, denumită „sociologia administraţiei”, izvorâtă din conexiunea interesului manifestat

de sociologie pentru administraţia publică, cu cel manifestat de politologi şi jurişti pentru

sociologie.

Se poate ajunge astfel la concluzia generală conform căreia, datorită complexităţii,

semnificaţiilor şi implicaţiilor sale, administraţia publică nu se lasă „încorsetată” în limitele unei

definiţii rigide şi exhaustive, iar prin prisma caracteristicilor, rolului şi funcţiilor sale,

administraţia publică se impune a fi privită ca o ramură executivă a guvernării, fără însă a putea fi

identificată cu puterea executivă în integralitatea sa.

În contextul astfel descris, problema birocraţiei este cercetată în strânsă corelaţie cu

administraţia publică sub un dublu aspect:

- într-o primă accepţiune, cea negativă, termenul birocraţie desemnează (doar) un fenomen

patologic al administraţiei publice. Această linie de idei câştigă teren în mod constant,

accepţiunea negativă a termenului fiind întâlnită deopotrivă în vorbirea curentă, în discursul

public şi în spaţiul media al zilelor noastre, în legislaţia naţională şi europeană. Chiar unele

lucrări de specialitate insistă asupra sensului peiorativ al termenului, birocraţia fiind explicată

prin existenţa în cadrul activităţii administraţiei publice a unor trăsături şi proceduri percepute de

simţul comun ca fiind profund negative şi contraproductive: lentoarea, ineficienţa administrativă,

existenţa unui număr prea mare de proceduri şi formalismul accentuat al acestora, precum şi

„răceala” cu care este tratat cetăţeanul în faţa administraţiei publice. Dintr-un astfel de unghi de

vedere, termenul de birocraţie este utilizat exclusiv ca un epitet pentru dezordinea care domneşte

în autorităţile şi instituţiile publice, ajungându-se inclusiv la concluzia necesităţii adoptării unor

3

măsuri de ordin legislativ pentru „combaterea birocraţiei”. În mod corespunzător, concepte

precum biromania (definită ca o maladie ce rezultă din creşterea puterii funcţionarilor) ori

birocratismul (preocuparea exagerată pentru latura formală a problemelor) sunt dezavuate cel

puţin în aceeaşi măsură.

- termenul birocraţie prezintă însă şi o accepţiune ştiinţifică, ce vizează un mod de

organizare a administraţiei publice. Cercetarea noastră relevă faptul că, privită în acest mod,

birocraţia nu este un fenomen nou produs de societatea actuală, metodele birocratice de

organizare şi conducere fiind prezente, desigur sub diferite stadii de dezvoltare, în aparatele

administrative ale fiecărui guvern a cărei suveranitate se întindea pe o suprafaţă mare (Egipt,

China, Roma antică, Evul mediu). Reala consacrare a acestui concept a fost realizată în epoca

modernă de sociologul german Max Weber (1864-1920), cel care, sesizând importanţa

fenomenului birocratic a procedat la teoretizarea principiilor de funcţionare ale organizării

birocratice, utilizând termenul birocraţie într-un mod constant pozitiv, fără a cădea însă în

acceptarea exclusiv pozitivistă a birocraţiei. În accepţiunea lui Weber, sistemele birocratice

moderne se întemeiază pe 6 principii de bază: principiul stabilirii zonelor oficiale de jurisdicţie

clar determinate, în funcţie de legi, reguli şi regulamente administrative; principiul ierarhiei

organizaţionale, care relevă relaţiile de autoritate ierarhică; principiul conducerii moderne, pe

baza documentelor scrise; principiul compartimentelor de management specializate; principiul

diviziunii muncii, denumit şi „lucrul pentru birocraţie” ; principiul conducerii departamentelor pe

baza unor reguli generale. Weber considera că birocraţia este superioară celorlalte forme de

organizare şi că poate fi comparată ca impact social cu înlocuirea omului cu maşini pentru munci

nemecanice, procedeu care a avut ca efect creşterea capacităţii productive a omului. Modelul

weberian - apreciat şi criticat în egală măsură - care a constituit subiect de analiză pentru

numeroşi doctrinari ai sociologiei şi ai ştiinţelor administrative (Laski, Lane, Chevallier, Mathiot,

Barilari, Crozier, Merton, etc.), chiar dacă prezintă o viziune „idilică” a conceptului, prezintă o

importanţă covârşitoare în definirea şi studierea birocraţiei ca structură de organizare a

administraţiei publice iar nu ca fenomen patologic al acesteia. Concepţia weberiană asupra

birocraţiei prezintă un mediu administrativ ordonat, impersonal, formalist, caracterizat prin

eficienţă, putere, raţionalitate, standardizare şi în mare parte centralizare, superioritatea

birocraţiei faţă de alte sisteme de organizare a administraţiei publice fiind dată tocmai de aceste

calităţi.

4

Cu toate acestea, critica fenomenului birocratic, susţinută de ideologiile politice (care

asociază birocraţia cu totalitarismul) şi de teoriile sociologice (care pun accent pe distincţia între

funcţiile şi disfuncţile organizării birocratice) evidenţiază limitele birocraţiei privită ca sistem, în

special, prin transformarea avantajelor sistemului de organizare birocratic al administraţiei

publice în dezavantaje precum: formalismul, ritualismul accentuat, hiper-conformismul,

dificultatea de adaptare, în acest sens unii autori (Crozier) făcând vorbire despre sistemul

birocratic ca despre un sistem patologic şi blocat, iar alţii despre pasivitatea comică a birocraţiei

(Merton). Din această perspectivă, identificarea unor mecanisme de adaptare ale sistemului

birocratic, au la bază, poate în mod surprinzător, legile termodinamicii formulate de către Carnot,

transpuse în domeniul ştiinţelor sociale astfel: orice sistem tinde să evolueze la întâmplare, să se

stabilizeze într-o stare de echilibru astfel că nu mai dispune de nici o energie internă pentru a se

schimba. Pentru ca să se mişte, el trebuie să absoarbă din entropia negativă care îi menţine

energia disponibilă. Pe această linie de idei, pot fi identificate câteva posibile terapii anti-

birocratice precum: afluxul noilor agenţi publici în sistemul administrativ, evoluţia tehnologică şi

modificările legislative în sectorul public.

Faţă de cele două moduri de abordare dihotomică a conceptului de birocraţie, putem trage

concluzia că, la nivelul determinărilor terminologice se creează o disociere clară între sensul

comun şi sensul ştiinţific al birocraţiei şi că fenomenul birocratic reprezintă o prezenţă

controversată în activitatea administrativă

Dintr-o altă perspectivă, o analiză a corelaţiei dintre democraţie şi birocraţie ne este

sugerată de aparenta antinomie dintre cele două concepte legate indisolubil de fenomenul puterii,

fenomen ce se manifestă atât la nivel statal cât şi la nivelul organizaţiilor publice. Deşi poate

părea paradoxal, se poate concluziona că, relaţia dintre birocraţie şi democraţie este una

complementară. Mai întâi, o democraţie eficientă poate să necesite o birocraţie eficace, care să

asigure buna funcţionare a sectorului public. Acele stereotipuri de rigiditate ale birocraţiei pot

însemna de fapt un sistem formalizat care funcţionează bine şi promovează egalitatea de

tratament a cetăţenilor. În egală măsură, un astfel de sistem asigură predictibilitatea administraţiei

şi dă ocazia cetăţenilor să prevadă comportamentul administraţiei. În acest context ni se pare

important să subliniem că opusul democraţiei îl reprezintă nu birocraţia ci totalitarismul.

Ultimul capitol al primei părţi prezintă modalităţile de control ce pot fi realizate asupra

birocraţiei, privită ca sistem de organizare raţională şi eficientă a administraţiei publice, pornind

5

de la obiectivul diminuării puterii acesteia şi plasarea sa într-o poziţie socială care să asigure

respectarea principiilor statului de drept, cu evidenţierea următoarelor forme: controlul politic,

controlul social, controlul administrativ şi controlul judecătoresc.

În Partea a II-a a lucrării, intitulată „Procedura administrativă – mijloc de exprimare

a voinţei juridice în administraţie” problematica abordată a căutat să releve dimensiunile,

principiile, rolul, utilitatea, necesitatea şi formele concrete ale procedurii administrative, în aşa fel

încât să poată fi realizată o înţelegere comprehensibilă a fenomenului procedural atât de prezent

în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice moderne. Ipoteza avută în vedere în cadrul

acestui demers este aceea că, dacă normele juridice de drept material oferă răspuns la întrebarea

“ce se face în administraţia publică?”, normele juridice procedurale au ca scop oferirea unui

răspuns la întrebarea “cum se face in administraţia publică?”. Dintr-o astfel de perspectivă,

procedura administrativă are rolul de a sistematiza, simplifica şi unifica activitatea administraţiei

publice, în scopul eliminării paralelismelor, contradicţiilor şi arbitrariului în ce priveşte adoptarea

actelor administrative de autoritate şi îndeplinirea altor forme de activitate.

Definită ca ansamblu al normelor juridice ce privesc formele şi modalităţile specifice de

elaborare, punere în executare şi control al actelor administrative precum şi de realizare a

operaţiunilor administrative şi tehnico-materiale de către structurile administraţiei publice,

procedura administrativă se distinge totuşi de întreaga activitate executiva căci în caz contrar s-

ar suprima orice diferenţă între conţinutul acestei activităţi şi formalităţile ce trebuie îndeplinite

pentru realizarea sa. Formalităţile pot fi esenţiale sau accesorii, şi trebuie privite ca elemente de

detaliu care alcătuiesc împreună forma actului sau a altei manifestări de voinţă. Fără a avea o

conotaţie negativa a priori, formele pot degenera în formalism atunci când ele proliferează în

detrimentul reglementarilor juridice, ori atunci când ele presupun o atitudine hiper-conformistă,

exagerat de protocolară, în dauna fondului problemelor.

Dintr-un alt unghi de vedere, prin prisma funcţiilor sale instrumentale sau non-

instrumentale, procedura administrativă asigură un mare grad de imparţialitate faţă de cei

administraţi, intensifică transparenţa şi responsabilitatea din partea administraţiei publice,

îmbunătăţind legitimitatea acesteia. Aplicarea aceloraşi reguli la situaţii similare, asigură

tratamentul egal şi nediscriminarea celor cu care administraţia publică intră în contact, înlăturând

capriciile şi subiectivismul personalului din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice şi corelativ,

asigură protejarea drepturilor şi intereselor legitime ale celor administraţi.

6

Distincţia dintre procedura administrativă necontencioasă, respectiv cea contencioasă,

determină sfera de cuprindere a fiecăreia dintre acestea, criteriul constând în faptul că respectiva

procedură urmăreşte sau nu o situaţie conflictuală. Procedura administrativă necontencioasă,

asupra căreia ne-am aplecat cu precădere pe parcursul lucrării, are în vedere principiile

fundamentale specifice administraţiei publice precum şi regulile de elaborare şi executare a

actelor administrative, ca forme principale de activitate a autorităţilor administraţiei publice, iar

procedura administrativă contencioasă se referă la controlul jurisdicţional realizat asupra

administraţiei, realizat fie prin autorităţi cu atribuţii administrativ-jurisdicţionale, care fac parte

din administraţia activă, fie prin instanţele specializate ce fac parte din structura puterii

judecătoreşti, adică ceea ce în mod tradiţional este desemnat prin conceptul de contencios

administrativ.

În legătură cu principiile ce stau la baza procedurii administrative, se impune sublinierea

că, în România realitatea lipsei unui Cod de procedură administrativă, a conferit doctrinei de

specialitate rolul de a enunţa şi analiza astfel de idei călăuzitoare, fără ca în mod evident să existe

o unanimitate de opinii în acest sens, putând fi totuşi reţinute principii comune precum cele ale

legalităţii, contradictorialităţii (dreptului de a fi ascultat), adevărului material, aprecierii

autonome a probelor, motivării actelor administrative, irevocabilităţii, limitării recursului,

desfăşurării accelerate a procedurii administrative, transparenţei în activitatea administraţiei

publice şi accesului liber la informaţiile de interes public, etc. În această materie, prima variantă a

Proiectul Codului de procedură administrativă al României ce a fost dată publicităţii realizează,

beneficiind şi de expertiza europeană în materie, o încercare de consacrare a principiilor generale

ale procedurii administrative, aplicabile pe de-o parte procedurii necontencioase (legalităţii,

oportunităţii si eficienţei; exercitării obligatorii şi cu bună credinţă a competenţelor legale;

egalităţii în faţa administraţiei publice; motivării acţiunii administrative şi a măsurilor dispuse;

exercitării ierarhice a recursului; transparenţei în activitatea administraţiei publice şi accesului

liber la informaţiile de interes public; folosirea limbii române în scris şi vorbit, iar după caz în

condiţiile legii, şi a limbii minorităţii naţionale; obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor

adoptate sau emise şi a măsurilor dispuse; exercitării controlului asupra activităţii executive;

celerităţii rezolvării problemelor cetăţenilor; subsidiarităţii; colaborării şi cooperării;

responsabilităţii şi răspunderii) şi pe de altă parte, procedurii contencioase ( contradictorialităţii;

independenţei în activitatea administrativ-jurisdicţională; garantării dreptului la apărare,

7

reprezentare, precum şi la exercitarea căilor de atac, în faţa jurisdicţiilor administrative şi a

instanţelor judecătoreşti; stabilităţii şi motivării actului administrativ-jurisdicţional).

În aprofundarea analizei procedurii administrative, s-a avut în vedere realizarea distincţiei

între regulile procedurale generale şi regulile procedurale speciale din administraţia publică.

Regulile procedurale generale circumscriu în principal, competenţa ca temei al exercitării

procedurii administrative, rolul activ al administraţiei publice, limba oficială în administraţia

publică, forma scrisă a principalelor forme de activitate ale administraţiei, precum şi alte reguli

procedurale generale privind operaţiunile administrative şi tehnico-materiale.

Regulile procedurale speciale în administraţia publică, vizează aspecte de detaliu

referitoare la: declanşarea procedurii de adoptare sau emitere a actelor administrative (din oficiu

sau ca urmare a exercitării de către cetăţeni a dreptului de petiţionare); formalităţile procedurale

anterioare (avizele, propunerile, rapoartele, acordul, procedurile consultative impuse de

imperativul transparenţei decizionale în administraţia publică), concomitente (qvorumul legal,

majoritatea de vot, motivarea) şi posterioare (semnarea şi contrasemnarea, aprobarea,

confirmarea, comunicarea, publicarea, republicarea, rectificarea, ratificarea) adoptării sau emiterii

actelor administrative; intrarea în vigoare şi executarea actelor administrative; încetarea efectelor

juridice ale actelor administrative (abrogarea, anularea şi inexistenţa, modificarea, revocarea,

suspendarea); aprobarea tacită ca procedură administrativă alternativă; succinte reguli de

procedură privind contractele administrative; procedura controlului administrativ; regulile

procedurale privind căile administrative de atac; procedura liberului acces la informaţiile de

interes public.

La finalul acestei părţi am prezentat, ca studiu de caz, o sinteză de practică administrativă

şi judiciară privind încălcarea unor reguli de procedură în adoptarea actelor administrative,

principala formă de activitate din administraţia publică, analizând fiecare caz în parte şi

prezentând propriile noastre concluzii cu privire la acest aspect.

Partea a III-a a lucrării, care se intitulează „Principiile şi normativitatea bunei

administrări”, cuprinde analiza evolutivă a conceptului de bună administrare la nivel european

şi naţional, de la o sumă de principii la consacrarea sa normativă sub forma unui drept la o bună

administrare.

Conceptul de bună administrare, face parte din teoria mai generală a guvernării, astfel

încât necesitatea unei delimitări între buna administrare (ca parte) şi buna guvernare (ca întreg)

8

se impune pentru a fi evitate orice confuzii terminologice a celor doi termeni. Iniţial, buna

administrare era asociată cu eficienţa activităţii administraţiilor publice, ulterior evoluând spre un

adevărat standard la nivelul administraţiilor publice.

În prezent, reglementarea unui drept fundamental la o bună administrare (uneori denumit

în doctrină şi drept la o bună administraţie) semnifică o nouă etapă în dezvoltarea conceptului de

bună administrare (administraţie), care devine astfel un instrument la îndemâna cetăţenilor

administraţi, în raporturile lor cu autorităţile şi instituţiile publice, europene sau naţionale, buna

administrare realizând un impact major asupra procedurilor desfăşurate la nivelul administraţiei

publice. În acest sens, analiza acestui subiect a necesitat o abordare complexă care vizează trei

sisteme diferite de competenţă administrativă deopotrivă concurente dar complementare şi

convergente, respectiv Uniunea Europeană, Consiliul Europei şi ţara noastră.

În spaţiul comunitar, un rol esenţial în conturarea conceptualizării juridice a bunei

administrări a revenit Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, respectiv Tribunalului de

Primă instanţă care, în jurisprudenţa lor au statuat o serie de principii şi reguli necesare a fi

respectate în relaţia dintre particulari şi administraţia comunitară, uneori cu referiri explicite la un

deziderat al bunei administrări sau a unei administrări corecte (sound administration), noţiuni pe

care le apreciem a fi similare. Sub aspectul reglementării sale, dreptul la o bună administrare,

drept individual fundamental, legat intrinsec de fiecare persoană fizică ce are statutul de cetăţean

al statelor membre, este stipulat în cuprinsul art. 41 a Cartei Drepturilor fundamentale a Uniunii

Europene, document care, deşi iniţial nu se bucura de forţă juridică, în prezent cunoaşte deplină

consacrare şi sub acest aspect, prin cuprinderea sa în Tratatul privind Uniunea Europeană,

versiunea sa consolidată după adoptarea Tratatului de la Lisabona. Prezentând un conţinut

complex, acest drept presupune în fapt o multitudine de drepturi subiective, practic un evantai de

alte drepturi a căror exercitare dă garanţia realizării sale – dreptul persoanei la soluţionarea

cauzelor proprii în mod imparţial şi echitabil, într-un termen rezonabil, dreptul de a fi ascultat,

dreptul de acces, dreptul de a obţine motivarea deciziilor administraţiei, dreptul la repararea

pagubelor produse de instituţii sau funcţionari comunitari, precum şi dreptul de a se adresa

Uniunii în limbile tratatului – unele dintre acestea drepturi procedurale iar altele drepturi

materiale. Toate acestea formează conţinutul raporturilor juridice dintre autorităţile publice

naţionale şi supranaţionale, respectiv cetăţeni, iar instrumentul de realizare a bunei administrări la

nivelul Uniunii Europene îl constituie Codul european al bunei conduite administrative,

9

document ce se inspiră din legislaţia diferitelor state membre dar ia în considerare şi principiile

dreptului administrativ european, prezentând într-o manieră concisă modalităţile şi principiile de

lucru care trebuie respectate de instituţiile şi organele Uniunii Europene în raport cu persoanele

individuale. Analiza făcută ne-a dat ocazia să concluzionăm că Ombudsman-ul (Mediatorul)

European, prin prisma atribuţiilor ce îi revin, îndeplineşte rolul de garant al dreptului fundamental

la o bună administraţie în spaţiul comunitar, iar studiile de caz pe care le-am prezentat din

activitatea acestei instituţii au rolul să îi confirme acest statut.

La nivelul Consiliului Europei, acolo unde nici Convenţia europeană a drepturilor omului

şi nici protocoalele sale adiţionale nu conţin dispoziţii care să reglementeze un drept fundamental

la o bună administraţie, dezvoltarea principiilor bunei administraţii şi ulterior consacrarea unui

drept la o bună administraţie au cunoscut o evoluţie progresivă, pe de-o parte în cuprinsul unor

rezoluţii şi recomandări adoptate de Comitetul de Miniştri [care au culminat cu Recomandarea

Rec(2007) 7 privind o bună administraţie, şi care consacră un Cod al bunei administraţii], iar pe

de altă parte prin statuarea unei jurisprudenţe relevante în materie de către Curtea Europeană a

Drepturilor Omului.

Codul bunei administraţii, adoptat ca anexă la Recomandarea Rec(2007) 7 privind o bună

administraţie, constituie punctul final al unor demersuri realizate de organismele Consiliului

Europei în scopul stabilirii, în mod unitar la nivelul celor 47 de state membre ale sale, a unor

principii şi standarde care să guverneze relaţiile dintre autorităţile publice, pe de-o parte şi cei

administraţi - persoane fizice şi juridice - pe de altă parte. Buna administraţie trebuie – în

viziunea Comitetului Miniştrilor – să fie asigurată prin calitatea legislaţiei, care este necesar să fie

corespunzătoare şi coerentă, clară, uşor de înţeles şi accesibilă. Ea implică şi faptul că prestaţiile

asigurate de administraţiile publice trebuie să răspundă nevoilor de bază ale societăţii. De

asemenea, buna administraţie este un aspect al bunei guvernări şi ea nu se reduce doar la

modalităţile juridice de manifestare, depinzând de calitatea organizării şi managementului şi

trebuind să respecte cerinţele de eficacitate, eficienţă şi relevanţă pentru nevoile societăţii,

însemnând totodată asigurarea, menţinerea, susţinerea şi protejarea proprietăţii publice şi a

intereselor publice, respectarea exigenţelor bugetare şi excluderea oricărei forme de corupţie. Ca

o concluzie, buna administraţie, privită ca un ansamblu al atributelor mai sus-arătate, este

indisolubil legată de resursele umane aflate la dispoziţia structurilor administrative, în special de

calitatea şi formarea corespunzătoare a agenţilor publici. Codul model al bunei administraţii

10

adoptat de Comitetul Miniştrilor, recomandat spre adoptare tuturor statelor membre, stabileşte

domeniul său de aplicare la nivelul raporturilor dintre administraţiile publice (autorităţile publice)

şi persoanele private şi reglementează principiile bunei administraţii (legalităţii, egalităţii

imparţialităţii, proporţionalităţii, securităţii juridice, luării măsurilor într-un termen rezonabil,

participării, respectării vieţii private, transparenţei), regimul actelor administrative (reglementare

sau non-reglementare) precum şi căile de atac împotriva actelor administrative (recursul graios,

recursul ierarhic, compensările, etc.).

În ce priveşte modul de reflectare a principiilor bunei administraţii în jurisprudenţa Curţii

Europene a Drepturilor Omului, analiza noastră arată că instanţa de la Strasbourg consacră şi

garantează într-o serie de hotărâri ale sale, principii materiale şi procedurale de bună

administraţie care derivă din necesitatea respectării drepturilor fundamentale ale omului

consacrate deja de Convenţie impunând exigenţe obligatoriu a fi respectate în activitatea practică

pe care o desfăşoară autorităţile publice administrative şi jurisdicţionale din statele membre.

Totuşi, nefiind expres prevăzut în Convenţia Europeană, încălcarea dreptului la o bună

administraţie nu poate fi invocată în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului decât indirect,

prin încălcarea dreptului la un proces echitabil prevăzut în art. 6 paragraful (1) din Convenţie.

Acest lucru a contribuit în mod semnificativ la definirea, încorporarea şi îmbunătăţirea

principiilor de bună administraţie pe care le-a enunţat în mod constant Consiliul Europei prin

organismele sale, în cuprinsul unor documente politico-juridice din categoria celor mai sus

arătate.

Ultimul capitol al celei de a treia părţi a lucrării, tratează despre premisele bunei

administrări în România. Pornind de la constatarea că deşi dreptul la o bună administrare este un

drept fundamental, dar cu toate acestea, el nu cunoaşte o consacrare expresă în Constituţia

României, aşa cum nu se regăseşte reglementat expressis verbis nici în majoritatea constituţiilor

europene, am ajuns la concluzia că şi în România, cerinţele unui drept la o bună administrare se

desprind - dincolo de exigenţele explicite impuse de reglementările comunitare şi de documentele

Consiliului Europei - în mod implicit atât din reglementarea constituţională a altor drepturi şi

libertăţi fundamentale (egalitatea în drepturi, accesul liber la justiţie, dreptul la apărare, dreptul

la informaţie, dreptul de petiţionare, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică,

delegarea legislativă, principii de bază), apărând astfel ca o sumă de alte drepturi, cât şi din unele

norme juridice infra-constituţionale care fie enunţă expres principiul bunei administrări – e drept

11

într-o accepţiune empirică, fie materializează diverse alte drepturi: dreptului cetăţeanului de a fi

ascultat, dreptul de acces al persoanei la dosarul propriu, instituirea răspunderii administraţiei

pentru actele administrative ilegale producătoare de prejudicii, obligaţia administraţiei de a-şi

motiva deciziile - corelativ cu instituirea dreptului cetăţeanului de a beneficia de decizii motivate,

dreptul unor cetăţeni de a se adresa în limba maternă. După modelul european, şi în România,

Instituţia Avocatului Poporului, prin mijloacele pe care le are la îndemână (soluţionarea

cererilor/plângerilor, recomandările, anchetele proprii, linia telefonică, audienţele, rapoartele

anuale şi rapoartele speciale, acţiunea în contencios administrativ), poate fi privită ca un

instrument de apărare a dreptului la o bună administrare.

Partea a IV-a a lucrării intitulată „Codificarea procedurii administrative”, pornind de la

constatarea unor probleme precum inflaţia legislativă şi instabilitatea juridică, aspecte

identificabile atât la nivel european cât şi în România şi care duc inclusiv la destructurarea

dreptului administrativ, analizează problema codificării administrative ca instrument de

sistematizare şi simplificarea a legislaţiei din domeniu, cu un accent special asupra codificării

procedurii administrative, care trebuie să dea coerenţă şi predictibilitate activităţii administraţiei

publice.

În spaţiul european, procesul de convergenţă a diferitelor sisteme juridice este bazat pe

principiile administrative generale care servesc drept standard pentru măsurarea responsabilităţii

administraţiei publice, gradul de încredere în funcţionari şi în autorităţile publice, efectul

procedurilor utilizate în procesul de luare a deciziilor, de recurs la acestea şi de redresare a lor.

Totodată, nivelul până la care diferite ţări împărtăşesc şi aplică aceste principii este relevant

pentru stabilirea compatibilităţilor dintre sistemele administrative ale acestora. Acesta este

contextul în care tema codificării la nivel comunitar a normelor de procedură ale dreptului

administrativ este posibilă, dezirabilă şi necesară, codificarea procedurii administrative fiind

socotită un remediu la inflaţia normativă existentă la nivel comunitar, dar şi o acţiune

indispensabilă pentru ca dreptul european să fie mai bine cunoscut şi aplicat.

Analiza noastră evidenţiază aspectele practice privind demersurile de simplificare şi

sistematizare a legislaţiei atât la nivelul instituţiilor comunitare, acolo unde au fost iniţiate o serie

de acţiuni în acest sens (de exemplu: programul de codificare – COM (2001) 645 – a dreptului

comunitar derivat; adoptarea Codului european al bunei conduite administrative, etc.) cât şi la

12

nivelul statelor membre ale Uniunii care au adoptat reglementări privind codificarea procedurii

administrative (Franţa, Spania, Olanda, Italia, Germania, Grecia, Bulgaria).

Din cercetarea făcută rezultă că, în ţara noastră, cu toate că tema codificării administrative,

în general, a procedurii administrative, în special, a constituit o constantă a preocupărilor

doctrinei româneşti începând cu perioada interbelică, continuând cu cea postbelică, dar şi în

contemporaneitate, până în prezent nu a fost adoptat un Cod de procedură administrativă, deşi

eforturile specialiştilor din domeniul dreptului public şi a ştiinţelor administrative au fost cele

care au impulsionat dezbaterea publică a unui astfel de proiect de cod, în două variante.

Evidenţierea demersurilor doctrinare în acest sens relevă faptul că, necesitatea codificării

normelor de procedură administrativă se impune cu stringenţă, fiind identificate numeroase

soluţii şi propuneri pentru o astfel de operă legislativă. Totuşi, sub aspect practic, România

cunoaşte o codificare a unor subdomenii/instituţii fundamentale ale administraţiei publice,

acestea putând fi ulterior oricând reunite într-un Cod de drept material. Astfel de coduri sunt

Codul de conduită a funcţionarilor publici, Codul de conduită a personalului contractual din

autorităţile şi instituţiile publice şi Codul controlului intern. De asemenea, trebuie subliniat şi

demersul de codificare sectorială, acesta din urmă fiind identificat în unele lucrări de specialitate

sub denumirea de „codificare a administraţiilor sectoriale”, în acest sens putem identifica: Codul

fiscal, Codul de procedură fiscală, Codul consumului, Codul rutier, Codul aerian civil şi Codul

vamal. Adoptarea în cursul anului 2008 a Tezelor prealabile ale Proiectului Codului de procedură

administrativă poate constitui un imbold decisiv pentru adoptarea, şi în ţara noastră a unui astfel

de cod.

În încheiere, referitor la problema codificării normelor de procedură administrativă din

ţara noastră, având ca obiect de studiu cele două variante ale Proiectului Codului de procedură

administrativă, am făcut unele propuneri de lege ferenda, cu privire la: respectarea normelor de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în sensul prevederii unor denumiri

marginale, care să exprime sintetic obiectul reglementărilor cuprinse în cod; determinarea

riguroasă a sferei de cuprindere a procedurii administrative; realizarea unei unităţi terminologice

asupra unor noţiuni determinante în cadrul procedurii administrative, respectiv aducerea unor

clarificări necesare pentru că în prezent, pentru una şi aceeaşi realitate juridică se utilizează

concepte diferite; completarea codului cu unele principii de inspiraţie europeană (cel al

termenului optim şi previzibil, care să înlocuiască principiul termenului rezonabil; principiul

13

libertăţii de decizie a administraţiei, acesta fiind corespunzător existenţei puterii discreţionare a

acesteia; principiul nediscriminării; principiul protecţiei încrederii legitime; principiul protecţiei

datelor cu caracter personal); consacrarea expresă a motivării actelor administrative - atât a celor

normative cât şi a celor individuale - în cuprinsul Codului de procedură administrativă; stabilirea

unei variante de calculul a majorităţii (simple, absolute sau calificate) de adoptare a actelor

administrative cu rotunjirea „în jos” a fracţiunii rezultate asupra numărului de voturi necesar a fi

exprimate la adoptarea deciziilor administrative de către organele colegiale; prevederea în mod

expres prin lege că semnarea este o formalitate procedurală posterioară adoptării actelor

administrative, care atestă autenticitatea acestora.

14