Raport Nr. 640

27 Ianuarie 2015, nr. 640

RAPORT DE EXPERTIZla proiectul legii pentru completarea Legii cu privire la prevenirea i combaterea

corupiei

La solicitarea Ministerului Justiiei nr. 03/11549 din 4 decembrie 2014

Evaluarea general1. Transparena decizional Proiectul i nota informativ snt plasate pe web site-ul oficial al autorului.Astfel, la aceast etap, este respectat Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparena n procesul

decizional.

2. Scopul promovrii proiectului. Prin proiect, se propune completarea Legii nr. 90 din 25.04.2008 cuprivire la prevenirea i combaterea corupiei (n continuare - Legea nr. 90/2008) cu reglementri ce in de

obligaia de raportare a actelor de corupie. Pornind de la nota informativ, proiectul a fost elaborat n

scopul asigurrii i aprrii drepturilor i libertilor persoanei, intereselor publice, securitii naionale i

nlturarea consecinelor actelor de corupie. Proiectul a fost elaborat n vederea realizrii pct. 207 din

Planul de aciuni a Guvernului pentru anul 2014, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 164 din 05.03.2014.

Fundamentarea proiectului3. Suficiena argumentrii. n pofida exigenelor prevzute de art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001privind actele legislative (n continuare - Legea nr. 780/2001), nota informativ nu conine o justificare

suficient a promovrii proiectului, nefiind relevate: condiiile ce au impus elaborarea proiectului; o analiz

mai fundamental a prevederilor, a locului acestora n sistemul legislaiei, a eventualului efect al realizrii

proiectului; referinele la standarde internaionale n domeniu i nivelul compatibilitii proiectului de act

legislativ cu reglementrile n cauz.

4. Compatibilitatea cu legislaia comunitar i alte standarde internaionale. n pofida art. 20 lit. c) dinLegea nr. 780/2001, nota informativ nu include referine la reglementrile corespondente ale legislaiei

comunitare (alte standarde internaionale n domeniu) i nivelul compatibilitii proiectului de act legislativ

cu reglementrile n cauz.

5. Fundamentarea economico-financiar. Potrivit art. 20 lit. d) din Legea 780/2001, nota informativtrebuie s includ fundamentarea economico-financiar n cazul n care realizarea noilor reglementri

necesit cheltuieli financiare i de alt natur. Implementarea proiectului nu presupune cheltuieli

financiare, fapt remarcat i n nota informativ.

Evaluarea de fond a coruptibilitii

1

Expertiza coruptibilitii este desfurat de CAPC n cadrul Proiectului "Expertiza coruptibilitii proiectelor actelor legislative, susinut financiar de MATRA Rule of Law and GoodGovernance Programme from Kingdom of the Netherlands

Opiniile exprimate n cadrul prezentului raport pot s nu coincid cu punctul de vedere al donatorului.

6. Stabilirea i promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezult stabilirea ipromovarea expres a unor interese/beneficii de grup sau individuale, care ar fi necorelate/contrare

interesului public general.

7. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului i aplicarea ulterioar a acestuia nurezult expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertilor) anumitor categorii de persoane sau

prejudicierea interesului public.

8. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaiei naionale. Unele prevederi ale proiectului sntconcurente cu alte prevederi ale legislaiei, inclusiv cu cele coninute n Legea nr. 90/2008 (a se vedea pct.

11 din prezentul raport - Analiza detaliat a prevederilor potenial coruptibile).

9. Formularea lingvistic a prevederilor proiectului. Unele formulri coninute n proiect nu sntsuficient de clare i concise, exprimrile nentrunind rigorile tehnicii legislative i ale limbajului juridic (a se

vedea pct. 11 din prezentul raport - Analiza detaliat a prevederilor potenial coruptibile). Proiectul

necesit a fi redactat i n partea ce ine de ortografie i punctuaie.

10. Reglementarea activitii autoritilor publice. Proiectul, pornind de la esena prevederilor, vizeaz,ntr-o anumit msur, activitatea autoritilor publice. Obieciile n acest sens snt cuprinse n pct. 11 din

prezentul raport - Analiza detaliat a prevederilor potenial coruptibile.

11. Analiza detaliat a prevederilor potenial coruptibile.

Articol Text Obiecia Elemente de coruptibilitate i alteriscuri

Recomandarea

1 Art. I, pct. 1

- redacia

art. 12/1

propus spre

completare

Art. 12/1. Obligaia de

raportare a actelor de

corupie (1) Prin

derogare de la

prevederile art. 4) i a

art. (18), normele

prezentului capitol

urmeaz a fi aplicate

urmtoarelor

persoane: a) care

exercit o funcie

public, funcie

public cu statut

special sau funcie de

demnitate public

indiferent de modul n

care au fost nvestite,

n cadrul autoritilor

publice sau instituiilor

publice; b) care

ndeplinesc,

permanent sau

temporar, potrivit legii,

o funcie sau

nsrcinare, n

msura n care

particip la luarea

deciziilor sau le pot

influena, n cadrul

serviciilor publice; c)

care exercit atribuii

de control, potrivit

legii; d) care acord

asisten specializat

unitilor prevzute la

lit. a) i b), n msura

n care particip la

luarea deciziilor sau

le pot influena; e)

care dein o funcie de

conducere ntr-un

partid sau ntr-o

organizaie social

politic; f) alte

persoane fizice dect

2

1) Articolul este ntitulat Obligaia de

raportare a actelor de corupie, pe

cnd alin. (2) instituie obligativitatea

raportrii nu numai a actelor de

corupie, dar i a actelor conexe

actelor de corupie, precum i a

faptelor de comportament

corupional. Astfel, titlul articolului nu

corespunde coninutului acestuia (nu

cuprinde ntreaga gam a raporturilor

reglementate). 2) Referina la art. 4

din lege este eronat, prin art. 4 fiind

definii subiecii actelor de corupie i

ai faptelor de comportament

corupional. 3) Este eronat i

referina la art. 8 din Legea nr.

90/2008. Prin art. 12/1 s-ar institui

obligativitatea raportrii actelor de

corupie de ctre un ir de categorii

de persoane. n aceste categorii snt

inclui i funcionarii publicii,

persoanele cu funcii de demnitate

public, alte persoane. Astfel,

prevederile propuse contravin

normelor din art. 18 din Legea nr.

90/2008, care prevd nu obligaia, ci

dreptul de a informa cu bun credin

despre comiterea actelor de corupie

i a celor conexe corupiei, a faptelor

de comportament corupional, despre

nerespectarea regulilor privind

declararea veniturilor i al proprietii

i despre nclcarea obligaiilor legale

privind conflictul de interese. Dac se

insist asupra obligativitii raportrii,

art. 18 urmeaz a fi exclus. 4) Potrivit

art. 32 alin. (3) i alin. (5) din Legea

nr. 780/2001, articolele se

numeroteaz cu cifre arabe, pe cnd

alineatele se numeroteaz cu cifre

arabe, luate ntre paranteze. Evident

i referinele la articole trebuie s se

fac corect, urmnd a fi excluse

parantezele. 5) La alin. (1) lit. a),

sintgma indiferent de modul n care

Coruptibilitate

Norme de trimitere

Concurena normelor de drept

Formulare ambigu care admite

interpretri abuzive

Introducerea termenilor noi care nu

au o definiie n legislaie sau n

proiect

Alte riscuriNerespectare a exigenelor tehnicii

legislative

Revizuirea normelor

prin prisma obieciilor.



cele prevzute la lit.

a)-e), care presteaz

servicii juridice n

condiiile prevzute

de lege. (2)

Persoanele indicate

n alin. (1) snt

obligate s raporteze

actele de corupie,

cele conexe corupiei

i a faptelor de

comportament

corupional, care

le-au devenit

cunoscute.

au fost investite n cadrul autoritilor

publice sau instituiilor publice este

inutil, aceasta nemodificnd sensul

noiunilor de persoane care exercit o

funcie public, funcie public cu

statut special sau funcie de

demnitate public. De altfel, n cadrul

instituiilor publice, de regul, nu se

instituie funcii publice, funcii publice

cu statut special, funcii de demnitate

public. 6) La alin. (1) lit. b), modul n

care este stabilit categoria de

persoane persoane care

ndeplinesc, permanent sau

temporar, potrivit legii, o funcie sau o

nsrcinare, n msura n care

particip la luarea deciziilor sau le pot

influena, n cadrul serviciilor publice

este ambigu. Aceasta ar putea

genera probleme n aplicarea

prevederilor. Aceeai obiecie reinem

pentru literele c), d), f). De altfel,

legislaia nu definete noiunile de

servicii publice, asisten

specializat, servicii juridice, fapt

care fac normele i mai confuze. 7)

La alin. (1) lit. e), de reexaminat

oportunitatea includerii acestei

categorii de persoane. Or,

persoanele care dein o funcie de

conducere ntr-un partid sau ntr-o

organizaie social-politic, de regul,

snt acele persoane n adresa crora

ar putea fi aduse nvinuiri de corupie.

8) Nu este clar raionamentul pentru

care obligativitatea raportrii se

limiteaz doar la actele de corupie,

cele conexe corupiei (sintagma care

ar trebui s fie utilizat acte conexe

actelor de corupie), faptelor de

comportament corupional, fiind

ignorate nerespectarea regulilor

privind declararea

veniturilor/proprietii i nclcarea

obligaiilor legale privind conflictul de

interese (cele dou din urm fiind

prevzute de actuala redacie a art.

18 din Legea nr. 90/2008).

2 Art. I, pct. 1

- redacia

art. 12/2

propus spre

completare

Articolul 12/2.

Procedura de

raportare i termenul

de examinare a

informaiei cu privire

la actele de corupie

comise Persoanele

indicate n art. 12/1,

care au aflat despre

comiterea actelor de

corupie i a celor

conexe corupiei, a

faptelor de

comportament

corupional, snt

obligate ntr-un

termen de cel mult 3

zile s informeze cu

bun credin despre

aceasta. Informaia

poate fi depus la

Centrul Naional de

Anticorupie, la

organul de conducere

sau la organul ierarhic

superior al persoanei

care raporteaz.

1) Reinem obieciile formulate

asupra redaciei art. 12/1 n partea ce

ine de titlul articolului. De altfel,

prevederile din articol nu conine i

nu poate s conin termenul de

examinare a informaiei cu privire la

actele de corupie comise, dei titlul

articolului anun acest fapt. 2)

Prevederile snt controversate.

Sintagma poate ar putea fi

interpretat, mai degrab, ca

discreia de a beneficia de un drept

dect ca o obligaia de a ntreprinde

anumite aciuni. 3) Prevederile snt

confuze n partea ce ine de organele

crora urmeaz a fi raportate actele

condamnabile. Cu titlu de exemplu, n

cazul unei nclcri a modului de

colectare a declaraiilor cu privire la

venituri i proprietate, aceasta

urmeaz a fi raportat conductorului

entitii n vederea aplicrii eventualei

sanciuni disciplinare persoanei

responsabile de colectarea

declaraiilor. n cazul unei nclcri a

modului de declarare a veniturilor i

proprietii, aceasta urmeaz a fi

raportat Comisiei Naionale de

Integritate n vederea iniierii

controlului, constatrii i sancionrii

nclcrii. n cazul unei infraciuni de

corupie, aceasta urmeaz a fi

raportat Centrului Naional

Anticorupie (n proiect, eronat,

Centrul Naional de Anticorupie),

dac statutul persoanei care a

3

Coruptibilitate

Determinarea competenei dup

formula "este n drept", "poate" .a.

Lipsa/ambiguitatea procedurilor

administrative


legislative

Revizuirea normelor




comis-o nu implic sesizarea

organelor Procuraturii. Normele

urmeaz a fi revizuite astfel, nct s

fie clar c raportarea se face

persoanei sau organului competent

de examinarea cazului.

3 Art. I, pct. 1

- redacia

art. 12/3

propus spre

completare

Articolul 12/3.

Msurile de protecie

i actele interzise (1)

Este interzis

persecutarea sau

efectuarea altor

aciuni sau inaciuni

care au drept scop

intimidarea persoanei

care urmeaz s

raporteze actele de

corupie. (2)

Urmtoarele acte sunt

strict interzise: a)

ameninri sau

nclcri comise

mpotriva sntii,

proprietii, onoarei,

demnitii persoanei

care declar i a

rudelor acesteia; b)

ameninri sau

nclcri mpotriva

drepturilor i

libertilor, activitii

profesionale i de

afaceri a persoanei

care declar i a

rudelor acesteia; c)

crearea obstacolelor

n promovarea n

funcie, avansarea n

trepte de salarizare,

stimularea i

exercitarea altor

drepturi i interese

legitime a persoanei

care declar i a

rudelor acesteia; d)

discriminarea,

crearea intenionat a

obstacolelor n

exercitarea sarcinilor

sau atribuiilor de

serviciu de ctre

persoana care

declar i a rudelor

acesteia.

Reinem obieciile formulate asupra

redaciei art. 12/1 n partea ce ine de

titlul articolului. Prevederile nu fac

dect s reitereze aciunile/inaciunile

interzise, la general, n raport cu

persoanele n exerciiul unor anumitor

funcii, pe cnd ar trebui s ofere,

pornind i de la titlul articolului,

msuri speciale de protecie

suplimentar persoanelor care

raporteaz acte de corupie i alte

acte condamnabile. De altfel, nu este

clar dac aceste persoane

beneficiaz de msurile de protecie

prevzute de art. 12/1 din Legea nr.

25 din 22.02.2008 privind Codul de

conduit a funcionarului public.

Coruptibilitate

Lacune de drept

Revizuirea normelor


4 Art. I pct. 1 -

redacia art.

12/4 propus

spre

completare

Art. 12/4. Drepturile i

obligaiile persoanelor

care raporteaz (1)

Persoanei care ofer

mit, dar raporteaz

aceast aciune de

corupie nainte ca ea

s fie detectat,

urmeaz ai fi restituit

valoarea mitei. (2)

Persoana care

raporteaz actele de

corupie, are dreptul

s solicite organelor

competente

ntreprinderea

msurilor necesare

pentru prevenirea

actelor de nclcare a

drepturilor i

intereselor legitime

atunci cnd este

intimidat.

1) Reinem obieciile formulate

asupra redaciei art. 12/1 n partea ce

ine de titlul articolului. Articolul nu

conine prevederi care s-ar referi la

obligaii, n pofida faptului c titlul

articolului anun acest fapt. 2) La

alin. (1), utilizarea termenului de

mit ar putea face prevederile

aplicabile doar n partea ce ine de

luarea i darea de mit, nu i n

partea ce ine de coruperea pasiv i

activ. Prevederile snt lacunare,

nefiind prevzut modul n care

acestea pot fi puse n aplicare. 3) La

alin. (2), prevederile snt lacunare,

nefiind prevzute msurile necesare

pentru prevenire a actelor de

nclcare a drepturilor i intereselor

legitime, care ar putea fi solicitate de

persoana intimidat.

Coruptibilitate

Lacune de drept


legislative

Revizuirea normelor


5 Art. I, pct. 1

- redacia

art. 12/5

alin. (2)

4

Articolul 12/5.

Rspunderea ... (2)

Persoanele care

ncalc actele indicate

La alin. (2), prevederile ar putea

distorsiona mecanismele existente de

sancionare a unor fapte. Cu titlu de

exemplu, nclcrile comise mpotriva

Coruptibilitate

Confundarea / dublarea tipurilor de

rspundere juridic pentru aceeai

nclcare

Revizuirea normelor

astfel, nct acestea

s nu mpiedice

aplicabilitatea, n



propus spre

completare

la art. 12/3, n funcie

de natura i

gravitatea acestora,

urmeaz a fi trai la

rspundere

contravenional. n

cazul n care

persoanei care a

raportat i-au fost

provocate prejudicii,

aceasta urmeaz a fi

despgubit de

fptuitor n

conformitate cu

legislaia.

sntii sau proprietii ar putea fi,

pornind de la gravitate, calificate ca

infraciuni. Evident, n asemenea

cazuri, persoanele care se fac

vinovate ar trebui trase la rspundere

penal.

dependen de natura

i gravitatea faptei, a

tuturor formelor de

rspundere, inclusiv

penal.

6 Art. I, pct. 2 Articolul 17 se

completeaz cu lit.

(e/2) cu urmtorul

cuprins: "e/2)

nendeplinirea de

ctre persoanele

indicate n art. 12/1 a

obligaiei de raportare

a actelor de corupie,

a celor conexe

corupiei i a faptelor

de comportament

corupional;".

n fond, prevederi similare se conin

la art. 17 lit. d), urmnd ca acestora

s se opereze completrile de

rigoare.


legislative

Revizuirea normelor


7 Articolul II Dispoziii finale i

tranzitorii. Articolul II.

Organizarea

executrii prezentei

legi ...

De regul, ntr-un act legislativ de

modificare i completare, astfel de

dispoziii se includ n final, ntr-un

articol separat, fr a specifica c

acestea constituie dispoziii finale i

tranzitorii i fr a ntitula articolul.


legislative

De exclus sintagmele:

"Dispoziii finale i

tranzitorii",

"Organizarea

executrii prezentei

legi".

ConcluziiProtecia denuntorilor pe cazurile de corupie este unul din instrumentele de baz n prevenirea

corupiei, acesta fiind abordat n documente internaionale relevante, precum i n evaluarea

mecanismelor naionale anticorupie de ctre Grupul de State contra Corupiei (GRECO). Astfel, potrivit

art. 32 din Convenia Naiunilor Unite mpotriva corupiei, fiecare stat trebuie s ia, conform sistemului su

juridic intern i n limita mijloacelor sale, msuri corespunztoare pentru a asigura o protecie eficace

mpotriva eventualelor acte de represalii sau de intimidare a martorilor care depun mrturie referitor la

infraciunile prevzute de convenie i, dac este cazul, a rudelor i a altor persoane apropiate. Msurile

pot consta n: a) stabilirea unor proceduri pentru protecia fizic (de a li se oferi un nou domiciliu i de a li

se permite, dac este cazul, ca informaiile privind identitatea lor i locul unde se afl s nu fie dezvluite

sau ca dezvluirea lor s fie limitat); b) prevederea unor reguli de probaiune care s permit martorilor

s depun ntr-un mod care s le garanteze securitatea, n special s fie autorizat s depun mrturie

recurgnd la tehnici de comunicare cum snt legturile video sau la alte mijloace adecvate.

Neasigurarea proteciei corespunztoare avertizorilor de integritate a constituit o problem identificat de

ctre GRECO n evaluarea RM. Una din recomandrile adresate RM de ctre Grupul de State contra

Corupiei, n ciclul al II-lea de evaluare, a fost: de a introduce reguli clare ce ar favoriza semnalarea de

ctre orice agent public a cazurilor de corupie, de a stabili o protecie corespunztoare denuntorilor

(persoanelor ce dau alarma), de a reexamina modul de investigare a semnalelor de corupie din cadrul

administraiei publice, cu scopul de a asigura aplicarea rapid a procedurilor corespunztoare.

RM a depus anumite eforturi pentru a se conforma acestei recomandri. Protecia oferit denuntorilor de

corupie, n condiiile legii naionale, const n garantarea declarat a: prezumiei de bun credin pn la

proba contrarie, confidenialitii datelor cu caracter personal, transferul n condiiile legii. Acestea, ns, nu

sunt n msur s ofere o protecie eficient, asupra eficienei insistndu-se n textele conveniilor

menionate i recomandrile GRECO. Cu titlu de exemplu, cea mai esenial msur de protecie oferit

este transferul, fr a se specifica vreo msur de alternativ n cazul n care transferul este imposibil din

lipsa funciilor vacante.

5



Eventual, calitatea insuficient a cadrului legal naional n domeniu, dar i ignorarea acestuia de ctre

autoriti, ar putea explica numrul redus al denunurilor fcute de avertizorii de integritate. Informaiile

oferite de ctre autoriti (Raportul de monitorizare a Planului de aciuni pentru implementarea Strategiei

Naionale Anticorupie, semestrul I, 2014) demonstreaz, c la finele semestrul I al anului 2014, 30% din

autoriti nu aveau elaborate i aprobate regulamente interne privind avertizorii de integritate.

Astfel, mbuntirea cadrului legal naional n domeniu este o necesitate notorie, asupra creia ne-am

expus de mai multe ori (a se vedea www.capc.md: Raport de expertiz nr. 513 din 23.11.2011; Studiu

privind gradul de transpunere n legislaia RM a Conveniei civile a Consiliului Europei privind corupia. Noi

soluii i abordri pentru combaterea corupiei).

Totui, orice proiect n acest sens necesit o justificare convingtoare. Aceasta se refer i la proiectul

supus expertizei, mai cu seam, pornind de la faptul c prevederile propuse, instituind obligaia, pentru

anumite categorii de persoane, de a raporta actele de corupie, modific esenial actualul sistem naional

de protecie a avertizorilor de integritate.

Proiectul a fost elaborat de Ministerul Justiiei, fiind propus modificarea i completarea Legii nr. 90 din

25.04.2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei (n continuare - Legea nr. 90/2008), n mod

special - cu reglementri ce in de obligaia de raportare a actelor de corupie. Potrivit autorului, proiectul a

fost elaborat n vederea realizrii pct. 207 din Planul de aciuni a Guvernului pentru anul 2004, aprobat

prin Hotrrea Guvernului nr. 164 din 05.03.2014 - introducerea obligaiei de a raporta actele de corupie,

aplicabil tuturor profesionitilor din sectorul justiiei. Proiectul, ns, instituie aceast obligaie pentru mult

mai multe categorii de persoane angajate n alte sectoare dect cel al justiiei. De altfel, n virtutea pct. 5

subpct. 2) lit. a) din Regulamentul privind organizarea i funcionarea Ministerului Justiiei, aprobat prin

Hotrrea Guvernului nr. 736 din 03.10.2012, atribuiile Ministerului Justiiei, n domeniul creaiei legislative

i al perfecionrii legislaiei, ar trebui s se limiteze la elaborarea proiectelor de acte normative n

domeniul justiiei i proteciei drepturilor omului.

n pofida exigenelor prevzute de art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota

informativ nu conine o justificare suficient a promovrii proiectului, nefiind abordate: condiiile ce au

impus elaborarea proiectului; o analiz mai fundamental a prevederilor, a locului acestora n sistemul

legislaiei, a eventualului efect al realizrii proiectului; referinele la standarde internaionale n domeniu i

nivelul compatibilitii proiectului de act legislativ cu reglementrile n cauz.

Unele prevederi ale proiectului snt concurente cu alte prevederi ale legislaiei, inclusiv cu cele coninute n

Legea nr. 90/2008. Unele formulri coninute n proiect nu snt suficient de clare i concise, exprimrile

nentrunind rigorile tehnicii legislative i ale limbajului juridic. Proiectul necesit a fi redactat i n partea ce

ine de ortografie i punctuaie. Proiectul, pornind de la esena prevederilor, vizeaz, ntr-o anumit

msur, activitatea autoritilor publice. Toate obieciile n acest sens snt cuprinse n pct. 11 din prezentul

raport - Analiza detaliat a prevederilor potenial coruptibile.

Pe lng o justificare fundamental, proiectul necesit o revizuire esenial, mai multe elemente de

coruptibilitatea (i alte riscuri) fiind identificate, i anume:

Determinarea competenei dup formula "este n drept", "poate" .a.;

Concurena normelor de drept;

Confundarea / dublarea tipurilor de rspundere juridic pentru aceeai nclcare;

Introducerea termenilor noi care nu au o definiie n legislaie sau n proiect;

Formulare ambigu care admite interpretri abuzive;

Lacune de drept;

Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative;

Nerespectare a exigenelor tehnicii legislative;

Norme de trimitere.

Centrul de Analiz i Prevenire a Corupiei

6



Raport Nr. 640

Documents

Transcript of Raport Nr. 640