Prefecii romni n tranziia de la activismul politic la managementul public

Ioan Toderac, Ministerul Administraiei i Internelor, Romnia

Reforma administraiei publice din Romnia este un proces care a nsoit permanent evoluiile din toate domeniile vieii publice n ultimii 15 ani. Ritmul i finaliile acestor reforme sunt adeseori departe de ceea ce are nevoie Romnia pentru a recupera decalajele de competitivitate fa de rile din Uniunea European, cunoscut fiind faptul c performana administraiei determin fr echivoc evoluia economiei, a socialului, dezvoltarea local i regional, .a.m.d.

Abordarea strategic i sistematic a reformei administraiei publice s-a relansat la nceputul anului 2004, cnd a fost propus pentru dezbatere public i apoi adoptat o strategie comprehensiva privind accelerarea procesului i focalizarea lui pe un set de trei inte majore: funcia public, descentralizarea/deconcentrarea i procesul de formulare a politicilor publice. Demn de remarcat este faptul c n prima jumtate a anului 2005 strategia a trecut testul continuitii, fiind amendat i asumat de noul guvern.

n acest context, ncepnd de anul viitor, categoria nalilor funcionari publici din Romnia se va completa cu dou noi funcii publice: prefectul i subprefectul.

Acesta este pretextul de la care am pornit n realizarea eseului nostru, ncercnd s identificm premizele extinderii categoriei sus-menionate, posibilele beneficii i punctele slabe ale variantelor propuse. Toate aceste elemente le vom discuta n scopul identificrii unor metode de eficientizare a rolului jucat de nalii funcionari publici care ocup i vor ocupa aceste funcii.

Pentru acurateea prezentrii noastre este necesar s identificm premisele de la care pornim i rspunsurile posibile la urmtoarele ntrebri:

- Cine formeaz categoria nalilor functonari actuali, care sunt rolurile jucate de aceti funcionari i ct de adecvate sunt ele la realitile actuale din administraia public?

- Prin ce se caracterizeaz aciunea funciei prefecturale n prezent i cum va evolua n viitorul apropiat?

- Cum sunt definite principiile de la care s-a pornit atunci cnd s-a luat hotrrea integrrii funciilor publice de prefect i subprefect n categoria nalilor funcionari publici?

Dat fiind profilul puternic politizat al celor care ndeplinesc aceste funcii n prezent, cum se vor adapta la misiunile pe care trebuie s le ndeplineasc n administraia romnesc, dup ce Romnia se vai integra n Uniunea European?

Public administration reform is a continuous process which marks decisively the evolution of transformation processes from the other fields of Romanian public life during the last 15 years. Nevertheless, the reform pace and its achievements have been far away from what Romania needs as it stranded to fill the countrys competitiveness gaps envisaging the close integration of our country in European Union. It is obviously that a performant national public administration could determine smooth reaching both of domestic economic, social, local/regional development targets, and the national mandate on European Union stage.

In May 2004 it started public consultations and then has been adopted a comprehensive strategy for speeding up the reform process that focused on three key complementary fields: public function, deconcentration/decentralization and public policy making processes. The main characteristic of this strategy is the systematic and strategic approach against its targets. The strategy has passed the continuity test on mid 2005 when the current government has updated, amended, and finally adopted it as a priority.

Having defined the context, as of next year, two new public functions of the prefect and sub-prefect will enlist into the senior civil servants category. As these functions have been fully political so far, the main challenge for us is trying to identify the premises for enlisting, prospective benefits and potential weak points of the proposed measure. All theoretical aspects we achieved should be a basis for identifying appropriate methods to enhance the administrative actions effectiveness of senior civil servants.

To assure a reasonable accuracy of our presentation it is necessary to identify the premises for starting the analysis and reaching possible answers to the following questions:

Who are the current senior civil servants? Which are their key administrative roles and in which extent these roles are fully adequate to the current challenges of Romanian public administration?

Which are the mainly features of the public function of prefect now? How is changing it in the next future?

Which are the principles put on base to enlisting the prefect and sub-prefect into senior civil servant category knowing that the functions have been characterized by a full political profile so far?

Introducere Reforma administraiei publice din Romnia este un proces care a nsoit permanent

evoluiile din toate domeniile vieii publice n ultimii 15 ani. Ritmul i finalitile acestor reforme au fost adeseori departe de ceea ce are nevoie Romnia pentru a recupera decalajele de competitivitate fa de rile din Uniunea European, cunoscut fiind faptul c performana administraiei publice determin evoluia economiei, a socialului, dezvoltarea local i regional, .a.m.d.

Abordarea strategic i sistematic a reformei administraiei publice s-a relansat la nceputul anului 2004, cnd a fost propus pentru dezbatere public i apoi adoptat o strategie comprehensiv privind accelerarea procesului i focalizarea lui pe un set de trei inte majore: funcia public, descentralizarea/deconcentrarea i procesul de formulare a politicilor publice. Demn de remarcat este faptul c n prima jumtate a anului 2005 strategia a trecut testul continuitii, fiind amendat i asumat de noul guvern.

n acest context, ncepnd de anul viitor, categoria nalilor funcionari publici din Romnia se va completa cu dou noi funcii publice : prefectul si subprefectul.

Acesta este pretextul de la care am pornit n realizarea eseului nostru, ncercnd s identificm premisele extinderii categoriei menionate mai sus, posibilele beneficii i punctele slabe ale variantelor propuse. Toate aceste elemente le vom discuta n scopul identificrii unor metode de eficientizare a rolului jucat de nalii funcionari publici care ocup i vor ocupa aceste funcii. I. Cine formeaz categoria nalilor funcionari actuali, care sunt rolurile jucate de aceti funcionari i ct de adecvate sunt ele la realitile actuale din administraia public ?

Definirea rolului nalilor funcionari publici este un demers dificil, dar totodat necesar pentru actualizarea misiunilor i eficientizarea alocrii resurselor umane i materiale la nivelul cel mai nalt al administraiei publice din Romnia.

In prezent, din categoria nalilor funcionari publici fac parte funciile: secretarul general i secretatul general adjunct al guvernului, consilierii de stat, secretarii generali i secretarii generali adjuncti din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, prefectul i subprefectul, secretarul general al prefecturii, cel al judeului i cel al municipiului Bucureti, directorii generali din ministre i celelalte organe ale administraiei centrale1.

Parcurgnd aceast list exhaustiv de funcii remarcm dou aspecte notabile. Primul aspect se refer la posibilitatea ocuprii unor astfel de funcii publice de ctre

persoane care au o evident implicare politic. Cu alte cuvinte, nu exist suficiente delimitri privind accesul politicienilor la exercitarea unor funcii care ar trebui s asigure continuitatea conducerii unui minister, prefecturi sau a altor organe ale administraiei publice centrale, dincolo de ciclurile electorale i de succesiunea partidelor politice la guvernare. n concret,

1 Vezi Legea 90 din 26 martie 2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, respectiv Legea 188 din 8 decembrie 1999 republicat, privind Statutul functionarilor publici

cnd ne referim la aparatul central al Guvernului, putem observa c funciile de secretar general al guvernului, adjuncii acestuia i consilierii de stat nu au restricii pentru ocuparea lor de ctre politicieni.

Al doilea aspect remarcat, se refer la prezena n categoria nalilor funcionari publici att a funciilor caracteristice administraiei publice centrale, ct i a unora din cadrul aparatului administraiei publice locale. n mod evident, aici ne referim la funciile de secretar general al judeului i cel al municipiului Bucureti.

Pentru a ntelege mai bine logica constituirii categoriei nalilor funcionari publici, ar trebui s considerm c nalii funcionari publici sunt funcionarii publici de decizie care conduc o autoritate a administraiei publice centrale i au n subordine funcionari publici de coordonare (directori generali i directori) cu rol n organizarea, coordonarea, ndrumarea i controlul activitilor specializate care implic exercitarea prerogativelor de putere public.2

Sub aspect funcional, categoria nalilor funcionari publici, este destinat s joace rolul de interfa ntre structurile operaionale ale autoritilor i instituiilor administraiei publice centrale i palierul politic de conducere a acestora. La nivelul administraiei publice centrale putem s identificm dou situaii posibile, dar destul de greu de ntlnit n realitate, n mod distinct3.

n primul caz, am avea o separare clar ntre funcia public i puterea politic la nivelul organelor administraiei publice centrale. Acest situaie s-ar baza pe reglementri clare, care vizeaz asigurarea din timp a unei mobiliti forate a nalilor funcionari publici n funciile publice i obligativitatea pstrrii de ctre acetia a neutraliii politice. Toate aceste restricii fiind compensate prin prevederi legale privind stabilitate n aceast categorie special de funcii publice.

n cel de-al doilea caz, ar fi vorba de o ntreptrundere a zonei politice i a categoriei nalilor funcionari publici, neleas ca o osmoz parial4. Teoretic, nalii funcionari publici sunt apolitici, dar n practic ei nu sunt mpiedicai s fie membrii ai partidelor politice, ceea ce le ofer o serie de avantaje privind ocuparea unor funcii publice pe parcursul unui ciclu politic favorabil. n consecin, putem prevedea c ei sunt de fapt funcionarii politici care exercit mai curnd o funcie politic, artnd loialitate unui partid politic, dect o funcie public, bazndu-se preponderent pe considerente profesionale. n consecin, este previzibil o dinamic accentuat a intrrilor i ieirilor din categoria nalilor funcionari publici la fiecare schimbare a puterii politice.

Pornind de la definiia dat anterior putem face o evaluare a oportunitii meninerii

unor funcii publice sau politice n categoria nalilor funcionari publici. n prezent, funciile de secretar general i secretarul general adjunct al Guvernului sunt definite ca funcii politice5. n practic, ns guvernele care au funcionat n ultimele dou legislaturi, nu au mai utilizat funciile respective, ci au preferat s numeasc la conducerea politic a Secretariatului General al Guvernului (SGG) persoane politice marcante, care au purtat titulatura de ministru delegat pentru coordonarea SGG.

O alt sub-categorie de funcii politice este cea a consilierilor de stat. ncadrarea lor n zona politic ar fi justificat n principal datorit modalitilor efective de ocupare a acestor funcii, precum i de slaba reglementare privind rolul i misiunea lor n sistemul funciei publice.

2 Alexandru Ioan coord., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, pag.294 3 Idem. 4 Alexandru Ioan coord., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, pag.294 5 Legea 90/2001 privind organizarea si funcionarea Guvernului Romaniei si a ministrelor

Dintr-o alt perspectiv, dei acioneaz la nivelul administraiei publice centrale funciile de director general de ministere considerm c nu prezint caracteristicile unei funcii publice din categoria nalilor funcionari publici. Aa cum spuneam, n categoria nalilor funcionari includem doar funciile de conducere a instituiilor centrale care asigur continuitatea conducerii de vrf, n vreme ce directorii generali din ministre coordoneaz compartimente specializate aflate la niveluri ierarhice mediane. Prin urmare, directorii generali contribuie, prin expertiza i specialitatea lor, la formularea deciziilor majore care in de definirea politicilor, strategiilor i planurilor de aciune ale unei autoriti sau instituii centrale, ns decizia i responsabilitatea general a implementrii i realizrii lor revin celui mai nalt funcionar public al instituiei: secretarul general i nlocuitorului de drept al acestuia, secretarul general adjunct.

Funciile publice de secretar general al judeului i cea de secretar general al municipiului Bucureti le regsim la nivel judeean i ele nu sunt proprii administraiei publice centrale. Analiznd atribuiunile lor specifice putem considera c ele sunt specializate i nu au un rol determinant n managementul general al instituiei n structura creia se regsesc. De altfel, la recrutare, persoanelor care ocup aceste funcii li se cere s aib o specializare foarte strict, studii juridice sau administrative, considerndu-se c ele vor avea ca atribuie principal avizarea legalitii actelor administrative adoptate sau emise de Consiliul Judeean, primarul i respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureti.

Spre deosebire de funciile de secretar general de jude i de cel al municipiului Bucureti, secretarul general al prefecturii acioneaz n cadrul instituiei prefectului, care este asimilat unui deconcentrat al administraiei de stat, care acioneaz la nivel teritorial. n general, vom considera c secretarul general are rolul de a asigura legtura dintre nivelul politic al instituiei i structura operaional a acesteia. Odat cu eliminarea caracterului politic al funciilor de prefect i subprefect avem varianta desfiinrii funciei de secretar general sau transformarea sa ntr-o funcie public de subprefect care s se adauge celei deja existente. n studiul nostru vom opta pentru cea de-a doua variant, deoarece am identificat roluri diferite i complementare pentru doi subprefeci ai aceleiai instituii; unul va asigura conducerea operaional a aparatului prefecturii, n vreme ce al doilea subprefect va asigura coordonarea serviciilor publice deconcentrate, toate aceste atribuii fiindu-le delegate de ctre prefect.

Ajuni la acest punct al discuiei vom reafirma nevoia de restrngere a categoriei nalilor funcionari publici la funciile publice de secretari generali i secretari generali adjunci ai ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale, prefecii i subprefecii. Secretarul general i secretarul general adjunct al guvernului pot fi inclui n msura n care le vor fi clarificate rolurile funcionale i modalitile de recrutare astfel nct s fie compatibile cu Statutul funcionarilor publici. n continuare, vom face o analiz a oportunitii transformrii funciilor de prefect i subprefect din funcii politice n funcii publice i, totodat, vom ncerca identificarea condiiilor n care procesul poate fi unul viabil. II. Prin ce se caracterizeaz aciunea funciei prefecturale n prezent i cum va evolua n viitorul apropiat ?

n ce privete funcia de prefect avem de operat cu dou realiti. Pe de o parte, funcia de prefect este o funcie politic. Prefectul este reprezentantul

Guvernului pe plan local avnd rspunderea pentru aplicarea politicii Guvernului n unitile administrative teritoriale, obligaia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum i pe cele ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor. Prin statutul su, prefectul se gsete ntr-o relaie de subordonare n raport cu

Guvernul; prin competenele sale, prefectul este deintorul autoritii de stat n jude i reprezentantul direct al primului ministru i al fiecruia dintre minitri.6

De cealalt parte, funcia de prefect i subprefect au fost recent calificate ca funcii publice ce aparin categoriei nalilor funcionari publici7, ceea ce ne face s-i cutm atributele profesionale care s-i justifice aceast ncadrare.

Pornind de la prima realitate i innd seama de modul n care guvernul a utilizat aceste funcii, putem considera c funciile de prefect i subprefect au fost i vor rmne funcii politice. Persoanele care au deinut aceste funcii, cel puin n ultimii 14 ani, i-au bazat aciunea lor nti de toate pe compatibilitatea viziunii lor politice cu aceea a Guvernului care i-a numit n funcie dect pe consistena unui set de instrumente manageriale i a experienei lor profesionale, n administraie sau n afara acesteia, care s-i fac utili n implementarea eficient a politicilor publice. Ca o consecin, puterea politic nu a considerat necesar, pn la mijlocul anului trecut, s ofere prefecilor stabilitate n funcie. Omisiunea a corespuns cu nevoia puterii politice majoritare de a rennoi permanent resursa uman disponibil la acest nivel, n funcie de obiectivele sale, att pe durata unui ciclu politic, ct mai ales la schimbarea acestuia.

Pe lng asigurarea punerii n aplicare a orientrilor guvernului, prefectul are i alte misiuni politice, precum acelea de purttorul de mesaj al guvernului pe care l reprezenta i de informare permanent a guvernului n ceea ce privete starea judeului. Aa cum arat evoluiile n acest domeniu, cel puin pn n prezent, avem de-a face cu o politizare accentuat a funciilor de prefect i subprefect8. Astfel, persoanele care au ocupat aceste funcii n ultimii 14 ani s-au considerat n primul rnd reprezentanii majoritaii politice i mai apoi cei responsabili de ndeplinirea intereselor generale n jude.

Lund n discuie cea de-a doua realitate, care ncearc s consacre prefectul i subprefectul ca nali funcionari publici, vom trece n revist aspectele pur profesionale care sunt cerute persoanelor care ndeplinesc aceste funcii. n primul rnd, prefectul conduce, sub autoritatea fiecrui ministru, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei centrale n jude9. n al doilea rnd, realizeaz controlul de legalitate a actelor emise sau adoptate de ctre autoritile administraiei publice locale din jude. n al treilea rnd, asigur coordonarea interveniei n cazuri de urgene, pentru soluionarea crizelor i asigurarea ordinii publice. Toate aceste funcii administrative ale prefectului sunt de natur tehnic i cer ocupanilor lor s aib deopotriv abiliti personale complexe, cunotine administrative temeinice i experiena manageriala relevant.

Avnd identificate cele dou valene ale funciei de prefect, care par a fi aidoma feelor acelelai monede, ne punem problema oportunitii includerii sale n funcii publice i ce avantaje i costuri poate genera acest reform. III. Cum sunt definite principiile de la care s-a pornit atunci cnd s-a luat hotrrea integrrii funciilor publice de prefect i subprefect n categoria nalilor funcionari publici ?

Nevoia de a adapta funcia de prefect la realitile actuale ale administraiei publice din Romnia a fost exprimat cu o intensitate mereu crescnd n ultimii ani, att n plan intern ct i n cel extern10. n tot acest timp, autoritatea prefectului a fost definit i s-a manifestat printr-un fragil balans ntre percepia public i misiunile sale reale, ntre politizare

6 Blan Emil, Drept administrativ i procedur administrativ, Editura Universitar, Bucureti, 2002, pag.98 7 Prin legea 340 din 12 iulie 2004 privind instituia prefectului 8 Blan Emil, Drept administrativ i procedur administrativ, Editura Universitar, Bucureti, 2002, pag.102 9 Idem. 10 Asigurarea seleciei i numirilor pe criterii de profesionalism i neutralitate politic n funciile de prefeci au fost incluse n negocierele de aderare a Romniei la UE, iar progresele i ntrzierile au fost evideniate n Rapoartele de ara pe anii 2003 si 2004. http://www.mie.ro/Dialog_structurat/Romana/documente/Tabel%20progrese%20RO%202003-2004.pdf

i profesionalizare, ntre nevoia asigurrii unitii statului i evoluia procesului de descentralizare11. Mai cu seam n primii ani dup 1991, nu au fost tocmai rare ocaziile cnd prefecii au fost asimilai de opinia public drept succesorii, ntr-o formul mai democratic, ai fotilor prim-secretari. Chiar dac prefectul a fost i nc este vzut drept reprezentantul puterii politice n jude, el este totodat i depozitarul autoritii statului n acest spaiu. Cu toate acestea el a avut permanent un statut profesional insuficient definit i expus la influena politic.

n special n ultimii doi ani, reforma administraiei publice s-a focalizat n mod benefic pe trei domenii complementare: funcia public, descentralizarea/deconcentrarea i procesul de formulare a politicilor publice. Odat cu revizuirea legii administraiei locale, prefectului i s-a asigurat un statut special, prin menionarea sa n textul revizuit al Constituiei i adoptarea legii privind instituia prefectului, n acest fel dorindu-se o tranziie sigur a funciei de la un statut marcat de aspecte politice ctre o profesionalizare real a funciei.

Prin aceast lege s-au fcut o serie de pai concrei pentru clarificarea misiunilor, instrumentelor juridice i administrative la dispoziia prefectului. n cuprinsul viziunii politice i administrative care a stat la baza elaborrii respectivului act normativ putem identifica ns o serie de puncte slabe:

Nu se asigur depolitizarea real a funciei de prefect i subprefect, deoarece s-a creat posibilitatea constitutirii unor corpuri de rezerv n care pot intra automat persoane care au ocupat aceste funcii ncepnd din 1991 i pn la data adoptrii legii, doar pe baza renunrii formale la calitatea de membru al unui partid politic.

Nu sunt impuse condiii suficiente i clare de pregtire iniial12 i apoi de formare continu a persoanelor care vor ocupa funcia de prefect i subprefect.

Prefectul este doar teoretic conductorul serviciilor deconcentrate, n condiiile n care nu sunt definite serviciile deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale n unitile administrativ teritoriale i nu au fost clarificate metodele concrete prin care minitrii i ceilali conductori ai serviciilor deconcentrate pot delega conducerea serviciilor n teritoriu. n realitate, serviciile deconcentrate se afla ntr-o relaie ierarhic de subordonare direct fa de instituiile centrale, conducerea lor nefiind n nici un fel partajat cu prefectul.

De aici i lipsa de realism a prevederilor privind rolul prefectului n construcia, ordonarea, executarea i raportarea bugetelor serviciilor deconcentrate, n numirea, sancionarea i revocarea efilor serviciilor deconcentrate.

Numirea i revocarea secretarilor comunelor, oraelor i municipiilor sunt fcute n mod formal de ctre prefect, fr ca acesta s fie implicat n vreun fel n procedurile prealabile acestor decizii, care sunt luate de ctre autoriti alese ale administraiei publice locale.

Dei se precizeaz faptul c prefectul va deveni nalt funcionar public ncepnd cu anul 2006, n legea privind instituia prefectului se prevd numeroase metode i condiii derogatorii de la prevederile statutului funcionarului public privind recrutarea, selecia i dezvoltarea carierei prefecilor i subprefecilor.

Pornind de la punctele slabe identificate vom propune cteva opiuni pentru eliminarea lor i metode de implementare a acestora.

n primul rnd, revizuirea legislaiei referitoare la prefect trebuie s se bazeze pe un set de principii ce vizeaz asigurarea neutralitii politice, profesionalizarea i mobilitatea n funciile publice de prefect i subprefect. n al doilea rnd, credem c este momentul s tratm

11 Balan Emil, Drept administrativ i procedura administrativa, Editura Universitara, Bucureti, 2002, pag.104 12 Se prevede ca s ocupe funciile de prefect i subprefect persoanele care ndeplinesc condiiile generale i au cursuri de formare i perfecionare n administraia public organizate de diferite instituii, ori titlul de doctor n tiine juridice sau administrative ori au exercitat un mandat ntreg de parlamentar.

aceste modificri avnd o privire de ansamblu att asupra Legii privind instituia prefectului, a Statutului funcionarului public, a Legii administraiei publice locale13 i a regimului restriciilor i incompatibilitilor care se aplic persoanelor care exercit funcii publice14. De asemenea, este util s vedem aceste modificri i n contextul tendinelor care se nregistraz la nivelul reformrii funciei publice de top din statele Uniunii Europene i, de ce nu, din instituiile publice comunitare.

O prim propunere este ca, n categoria nalilor funcionari publici, s se regsesc doar funciile publice de decizie din administraia public central, implicate n managementul integrat al structurilor specializate subordonate, n scopul asigurrii caracterului multilateral al administraiei publice.

Prin urmare, considerm c n acest categorie se vor regsi doar funcionarii publici care asigur, ca manageri generaliti, cu ajutorul compartimentelor interne specializate, prevederea, planificarea, organizarea, conducerea i controlul activitilor proprii ale instituiei. n acest caz, fie c vorbim de secretarii generali de ministere sau agenii centrale, fie de prefeci, avem roluri, metode i instrumente echivalente pentru adoptarea i implementarea deciziei. Prin urmare, persoana care asigur funcia de secretar general ntr-un minister, este de ateptat s asigure, cu performane comparabile i funcia de prefect. n mod corespunztor i o persoan cu experien n funcia de prefect va putea ndeplini misiunile i asigurarea rezultatelor cerute funciei de secretar general. Prin urmare, vom considera o serie de echivalente ntre funciile publice din cadrul categoriei (vezi anexa 1).

A doua propunere vizeaz asigurarea neutralitii politice a nalilor funcionari publici. Pentru aceasta este nevoie s se prevad interdicia expres ca acetia s fac parte din partide politice. Interdicia ar trebui completat, cel puin pentru etapa de tranziie de care discutm, cu aceea c persoanele care ndeplinesc funcii publice din categoria nalilor funcionari publici s nu candideze n alegeri nainte de expirarea unui termen de cel puin doi ani de la data ncetrii raporturilor de serviciu. Motivul ar fi acela c vizibilitatea public asigurat de funcia public de prefect i subprefect nu trebuie valorificat n scop politic de ctre persoanele care ndeplinesc aceste funcii.

Complementar, poate fi prevzut i o limitare a duratei maxime a unui mandat de prefect i subprefect la 4-5 ani ntr-un jude. Prin acest msur, se poate institui un sistem de rotaie a tuturor prefecilor i subprefecilor n posturi corespunztoare aflate n judee diferite. Astfel, se diminueaz trinicia legturilor politice i economice nedorite ntre persoanele care ocup aceste funcii i reelele de interese politice i economice din judee.

A treia propunere se refer la reformarea politicii de resurse umane aplicabil categoriei nalilor funcionari publici. n acest sens, propunem introducerea unui sistem de carier bazat pe grade profesionale, instituirea unei comisii independente care s gestioneze recrutarea, selecia i dezvoltarea carierei nalilor funcionari publici, mpreun cu Guvernul, n calitate de recrutor, i Agenia Naional a Funcionarilor Publici, ca autoritate de reglementare n funcia public.

In prezent, sistemul funciei publice din Romnia este unul mai curnd post, dect unul carier15. O reform real n acest domeniu, cel puin cu titlu de experiment, o poate reprezenta introducerea n Statutul funcionarilor publici a unor prevederi ce definesc un parcurs de carier pentru nalii funcionari publici. n viziunea noastr, schema de carier este bazat pe grade profesionale eventual n numr de trei - dispuse n ordine cresctoare, care pot fi obinute n urma promovrii unor concursuri, organizate la intervale regulate (3-5 ani). Concursurile vor utiliza metode specifice pentru a determina nivelul cunotinelor generale i specifice din domeniul managementului public, abilitile manageriale, creativitatea i

13 Legea 215/2001 14 Legea 161/2003 15 Alexandru Ioan coord., Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2005, pag.308

capacitatea de inovare a funcionarului public. Dobndirea unui grad superior l face pe naltul funcionar public eligibil pentru funciile publice echivalente, corespunztoare gradului profesional obinut. (vezi anexa 2)

Pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici, putem considera urmtoarele etape :

E1. Parcurgerea modului de pregtire iniial (cu durata de 6 luni pn la un an), n vederea pregtirii n tiine administrative i management public a celor ce vizeaz participarea la concursul naional de intrare n categoria nalilor funcionari publici. n aceast etap pot participa dou mari categorii de persoane: funcionari publici i persoane din mediul privat.

E2. La concursul naional pot participa doar persoanele care au promovat modulul de pregtire iniial i managerii publici. Sunt declarai admii n categoria nalilor funcionari publici, participanii care obin cel puin un calificativ minim prevzut. Metodele de selecie vor testa deopotriv cunotine generale din domeniul administraiei, abilitilor manageriale i calitilor personale ale candidailor. Pentru a asigura acurateea determinrilor este nevoie de tehnici moderne de recrutare i selecie n administraia public, prin teste psihometrice, spre exemplu. Cu ajutorul acestor metode tiinifice se poate verifica i vocaia pentru carier, aspect esenial ce ar trebui evaluat obligatoriu i permanent la toi cei care ocup poziii strategice n sistemul funciei publice din Romnia.

Comisia independent pentru nali funcionari publici ntregul sistem de recrutare i selecie ar trebui s fie operaionalizat ntr-o

configuraie care s asigure transparena, profesionalismul i obiectivitatea metodelor. Pentru atingerea acestui dezierat este foarte important ca s introducem un nou actor n proces. Alturi de Guvern, n calitatea sa de beneficiar direct al resursei umane, i Agenia Naional a Funcionarilor Publici, ca autoritate de reglementare i control n domeniu, este credem util i necesar s instituim o comisie independent cu caracter permanent. Necesitatea de gestionare n formula tripartita a ntregului ciclu de dezvoltare a resurselor umane din categoria nalilor funcionari publici este evident dac ne gndim c att Guvernul, ct i ANFP sunt dou structuri ce au conducere politic. Analiznd realist problema acestor comisii trebuie s admitem c factorul politic va juca un rol major n numirea sa, ns este esenial ca ea s nu funcioneze pentru a satisface interesele politice ale celui care a numit-o. Tocmai de aceea credem c prin componenta sa, dar i prin procedurile interne de funcionare, comisia i poate atinge menirea de a asigura o baz corect i obiectiv pentru accesul n categoria nalilor funcionari publici i dezvoltarea coerent pe termen lung a carierei acestora.

Membrii acestei comisii ar trebui s fie specialiti n recrutarea, selecia i managementul resurselor umane n sectorul public. Durata mandatului membrilor comisiei este un alt element cheie. Rennoirea periodic, la un interval de timp corelat cu ciclurile electorale (4-5 ani), doar a unei pari a comisiei, poate fi o metod de asigurare a unui echilibru optim ntre constrngerea ca Guvernul s-i exercite dreptul de a numi acest organism specializat i, totodat, asigurarea unui echilibru n ce privete orientarea membrilor acesteia.

Mobilitatea n funciile de nali funcionari publici Mobilitatea nalilor funcionari publici este o alt provocare la care administraia

public din Romnia ar trebui s ofere un rspuns adecvat. Practic, n cazul nalilor funcionari publici credem c este oportun s se introduc practica schimbrii funciei la fiecare patru sau cinci ani. Prin mobilitatea obligatorie vedem un posibil rspuns la necesitatea creterii mai rapide a gradului de profesionalizare, motivare i asigurare a unui caracter trans-sectorial a resurselor umane la nivelul decizional cel mai nalt. Totodat, aa cum arat experiena pozitiv european, se asigur o mai bun gestiune a posturilor i

funciilor expuse la fenomenul de corupie. Deoarece mobilitatea este o metod diferit de metodele tradiionale de schimbare a raporturilor de serviciu pentru funcia public, aducem din nou n discuie rolul comisiei independente. Avnd n vedere c toi nalii funcionari publici vor beneficia de module de pregtire continu care s le dezvolte capacitile manageriale specifice sectorului public, ei devin eligibili pentru a ocupa succesiv poziii att n aparatul central al ministerelor i celorlalte organe ale administraiei, ct i n prefecturi. Pentru a diminua posibilitatea ca un guvern s utilizeze mobilitatea n mod abuziv este dezirabil ca toate numirile i revocrile din funcii s se fac de ctre Guvern, aa cum este prevzut, dar avnd n prealabil i avizul comisiei independente.

Inspectorii guvernamentali Ajuni la acest punct, este necesar s realizm necesitatea introducerii unui nou

element. Deoarece nalii funcionari publici sunt supui mobilitii, asta ar presupune c la recrutare ei nu candideaz pentru o funcie anume, ci sunt selectai n categoria nalilor funcionari publici i, odat intrai acolo, n timp, n funcie de gradul profesional deinut, de cunotine i experiena profesional, sunt eligibili pentru diferite funcii publice echivalente. Un astfel de system, presupune n mod necesar existena unei subcategorii de rezerv: inspectorii (delegaii) guvernamentali.

Putem defini trei aspecte legate de existena i aciunea inspectorilor guvernamentali, n plan administrativ. n primul rnd, acestei noi sub-categorii de funcie publica trebuie s-i fie definit rolul i atribuiile, eventual n legea privind organizare Guvernului i a ministerelor. n al doilea rnd, se pot considera n rezerv nalii funcionari publici care abia au fost recrutai i nu au fost numiti ntr-o funcie public de subprefect, precum i ali nali funcionari publici care, dintr-un motiv sau altul, au fost retrai dintr-una dintre funciile categoriei. n al treilea rnd, rolul lor este de a asigura managementul unor proiecte de durat determinat, ca urmare a unei hotrri de Guvern. n acest fel, ei se vor concentra pe obiective de termen scurt i mediu, fiind astfel imediat disponibili s acopere eventualele vacane care pot aprea n celelalte funcii din categorie.

Evaluarea nalilor funcionari publici Evaluarea nalilor funcionari publici ar trebui s fie fcut dup criterii obiective i

unitare. Este evident, c nalii funcionari publici care sunt n ministere i agenii au obiective i o gam de activiti semnificativ diferite de prefeci i subprefeci. Mai mult, dat fiind diversitatea mare de persoane care vor realiza evalurile nalilor funcionari publici i calitate lor de oameni politici, este nevoie s gsim o modalitatea prin care ele s poat fi ntocmite dup criterii obiective. Totodat, metoda i formatul procesului de evaluare trebuie s asigure compararea rezultatelor pentru toate funciile de nali funcionari publici, indiferent de instituia n care activeaz i de persoana care realizeaz evaluarea. Intruct rezultatele evalurilor sunt de regul elemente care atest performana profesional individual a fiecrui membru al categoriei, ele ar trebui luate n considerare atunci cnd se decide repartizarea pe o funcie sau alta. La acest moment iari este util s aducem n discuie rolul comisiei independente. n primul rnd, comisia va fi cea care va primi evalurile i va soluiona eventualele contestaii. n al doilea rnd, ele pot constitui o baz dup care se poate face repartizrile n funcii prin mobilitate i la care comisia poate avea un cuvnt de spus.

Formare continu a nalilor funcionari publici Pentru a face o profesionalizare real a nalilor funcionari publici i a asigura profilul

de manager generalist al persoanelor din acest categorie este esenial s se introduc un program de formare continu special conceput. Programul trebuie s asigure la nali funcionari, ntr-o formul condensat i unitar, formarea i actualizarea permanent a unui bagaj de instrumente i tehnici din sfera managementului public. Modulele de formare continu pot fi anuale sau bianuale. Ele nu trebuie s reprezinte o cale de a forma noi calificri profesionale pentru nalii funcionari publici, ci mai curnd oportuniti de a-i

actualiza cunotinele i tehnicile manageriale, care se presupune c au fost deja dobndite pe parcursul modului extins de formare iniial, absolvit nainte de intrarea n categorie.

Pe de alt parte, dac inem seama de parcursul de carier al nalilor funcionari publici, atunci structura i succesiunea tematicilor abordate n cadrul formrii continue ar trebui corelate i adecvate la complexitatea sarcinilor i responsabilitilor corespunzatoare fiecrei sub-categorii de funcii publice echivalente.

n loc de concluzii Prin introducerea i operaionalizarea propunerilor de mai sus credem c se poate da

un impuls n vederea profesionalizrii funciei publice, ncepnd, aa cum este firesc, cu nivelul nalilor funcionari publici, care ar trebui s fie deschii i permisivi la inovare i perfecionare continu.

Ca urmare a introducerii funciilor de prefect i subprefect, n rndul funciilor publice i gestionrilor dup regulile generale aplicabile funciei publice aa cum le-am propus n lucrarea de fa, este posibil s se evite instituirea n cadrul categoriei nalilor funcionari publici a unui spoil system, care presupune c numirile n funcii publice strategice de la nivelul administraiei s-ar face pe alte criterii dect cele de competen. Mecanismul schiat anterior de formare iniial, continu i de management al carierei nalilor funcionari publici, ca manageri ai administraiei publice centrale, prezint interes deoarece nu pregtete resurse umane pentru funcii precise, ci permite n schimb s se pun la dispoziia administraiei un personal apt s ocupe cu o anumit competen un evantai destul de larg de funcii.

La momentul actual, cnd trebuie modificat cadrul conceptual i cel legislativ al funciei publice pentru a include noile funcii publice de prefect i subprefect, este o oportunitate real pentru lansarea unui proces curajos de modernizare a metodelor de recrutare, selecie i management al resurselor umane n funcia public. n acest demers este esenial s se acioneze corelat cu nevoile de reformare ale sistemului administrativ romnesc i nivelul actual de dezvoltare a managementului public la nivel european.

Bibliografie

Alexandru Ioan, colab, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti,

2005 Blan Emil, Drept administrativ i procedura administrativ, Editura Universitar, Bucureti, 2002 Suleiman Erza, Mendras Henri Recrutarea elitelor n Europa, Editura Amarcord, Timioara, 2001

Webliografie www.mie.ro www.mai.gov.ro www.civil-service.gov.uk http://europa.eu.int/comm/dgs/personnel_administration/index_en.htm