ddrEd al studiilor postuni-hlidce qi AdministrativeLeep, Universitatea din

siversitar (200 I -20 l4);!.oalr Na{ionald de Studii

&, Teorie a adminis-n&*4iei colectiv it dlil or

L cadrul Departamentului9!18); expert al Ministe-

I rcislariv (2000-prezent),Dcgrtementului de Armoni-

h cadrul programelor de"d Sci@ii RomAne de Drept

&n domeniul dreptului qi

afuinistrativ in spaliulffidmand - Institulie fun-mirli,i Frublic€, Teoria admi--r,# F alte iucriri gtiin{ihce

i rReriEa de drept public,$mi@ Afuinistrative etc.) orir$rrfuor al unui numir de

Frm d

Cezzr Comeliu lVlanda

Manualul colectivitf,filorlocale din Romflnia

Aspecte teoretice qi aplicafii practice

Editura C.H. BeckBucureqti 2018

ll:rli:: - >-Decialitate, mai ales in+, .i:i1 -iiia nr. 8/1996 privind

,r-::, i ::;duselor purtdtoare dei:i :---;rizarea sau consimli-

::* ::,:.-jruie infiacJiune gi seln r.::: se in{elege rcalizare4

.r"rir le-=i edituri cu prestigiu

iHlrlni{r si aplicafii practice

Editurii C.H. Beck.

Cuprins

Cuvint-inainte

Cepitolul I. Colectivitifile teritoriale din RomAniaSec;iunea 1. Notiunea qi acceptiunile colectivititrilor locale ............. ISecliunea a2-a. Colectivit[{ile locale qi statul........... .......................2Secfiunea a 3-a. Statutul colectiviti{ilor locale ............5

Capitolul II. Adminpublice romAneqti

istrafia colectivitifilor locale in sistemul administrafiei

VTI

:.::rr: Adrian CondraEov. ::iactor: Cdtilin Mantu

Sectiunea 1. Nofiunea de administralie 1oca16........ ......................... 10

Secliunea a2-a. Sferaadministratiei publice locale qi regimul aplicabil .............12Secliunea a 3-a. Rolul qi funcliile administra{iei publice locale........................... 15

Secfunea a 4-a. Regimul constitulional al administratiei publice locale .............17

Capitolul III. Organizarea administrafiei publice locale pe baza principiuluiautonomiei locale gi a descentralizirii serviciilor publice ............21

Secliunea l. Delimitdri conceptuale gi trisAturi distinctiveaie autonomiei locale ..........................21

Secliunea a 2-a. Autonomia 1oca16;i principiul descentraliziriiserviciilor publice ..........25

Secliunea a 3-a. Relalia autonomiei locale cu alte principii..:.................. ............27

$1. Principiul eligibilitelii ................27

$2. Principiul 1ega1it5fii..............:........... ............... 30

$3. Principiul consultiirii cet6ienilor in problemele localede interes deosebit. Institutia referendumului local ............. 3l

$4. Principiul subsidiaritdtii ................... ...............34Secliunea a 4-a. Regimul general al autonomiei locale......... ..........36

Capitolul fV. Autorititile administrafiei publice locale gi mandatul aleqilor.....42Secliunea 1. Identificarea, rolul gi natura autoritefllor locale........... ..........,.........42Secliunea a2-a. Orgaruzarea Consiliilor locale gi judelene ............46Secliunea a 3-a. Desfbqurarea gedinlelor qi procedura de funclionare

a Consiliilor qi a structurilor lor inteme ...................51Secliunea a 4-a. Elemente ale mandatului alegilor locali .....................................57

$ I . Generalitatea mandatului alegilor locali............ ................... 58

$2. Independenta mandatului alegilor locali............ ................... 59

$3. Irevocabilitatea mandatului aleqilor locali ........... ................ 59Secliunea a 5-a. Confinutul qi proteclia mandatului alegilor locali ......................65

lfmtr i :d.::e teoretice gi

-Otuu; r .. ::,:xaC.H.Beck,

VT Manualul colectivitdlilor lrcale dnRon&ia

Capitolul V. Competen{a autoritlfitor administraSi publice 1oca1e..................73

Secliunea 1 . Nofiuneq tipologia qi caracteristicile competentelor..-............. .......73Sectiunea a 2-a. Clasificare4 atributiilor autoriti{ilor administuatiei

publice 1oca1e........... ......75Sectiunea a 3-a. Repartizarea competenfelor intre stat qi colectivitilileteritoriale ...............-................:........ .......,................79

Capitotul VI. Acfivitatea autoritlfilor administrafiei publice |oca!e..................81Seotirurea 1. Noliuneq clasificarea gi formele de elaborare a actelor

administrative la nivel local............. ..................:..............,........... 8lSectiunea a 2-a. Efectele actelor administrafiei publice locale.............................89Secfiirnea a 3-a. Locul actelor administrative locale in ordinea normativd

a statului...... ...................92

Capitolul VII. Controlul administra{iei publice locale ...95Sectiunea 1. Necesitatea gi scopul controlului administatiei locale...................95Sectiunea a 2-a. Tutela administuativi. Caracteristici .............,............................98Sec{iunea a 3-a Procedura gi rolul prefectului in exercitarea controlului.......... 101

Exercifii qi aplica{ii practice 110

Bibliografie 139

EIoJrl4mLr*eptoqrctri

Rcrd+ffiffiKnGgErd*

hffidtu&Gdrdn&

&s

i:

Capitolul IColectivitifile teritoriale din Rominia

6l{ctiunG$+ Coki@-titri

"" sEE 'i:nRi

Sec{iunea 1. Nofiunea qi accepfiunile colectivitifilor locale

Termenul de colectivit ate, careprovine din francezul collectivitdi desemneazd ungrup de oameni care duc o via{5 colectivS, triiesc gi muncesc in comunl.Termenul este sinonim cu cel de comunitate umani sau de comunitate2. Pot fi con-siderate comunitlfi toate formele de via{a sociald din care individul face parte prinna;tere: familie, grup de rudenie, apartenentd etnicd sau nafionalitate, limb[ matemd,localitate, cetiilenie. religie etc.

Comunitate poate fi, de asemenea, o localitate rurali sau un grup de localitili(comunitate teritorialS), o grupare profesionali, membrii unei rezidenle (cimin,spital, internat), o asocia{ie, un tip de organizare sociali intr-un spatiu delimitat(cartier, bloc, mahala), dar gi o retea de interese, structuratii ierarhic, de pilda"comunitd{ile oamenilor de afaceri, comunititile gtiin{ifice etc.

Totugi, in acest cadru, trebuie s[ distingem clar doud modalitnf de via{i' socialiomeneascS, una primordialS, absolut necesard existenfei umane ca atare, indepen-dent de voin{a gi congtiin{a participan{ilor care se nasc gi cresc in cadrul ei, numiticomunitate (cu posibilitatea de a deveni mai tArziu congtienti qi acceptat6). Alta,derivat5, secundarS, posibild numai pe baza gi in cuprinsul celei dintii, caredepinde, intr-o mdsuri oarecare, de voinla gi aspira{iile celor care participd, numitdconven{ional, grupare. Terminologia variazi, insd, dupl epoci gi curente - comuni-tate qi societate, comunitate qi asociafie, grupuri primare gi grupuri derivateetc., dar, in esen{a lor, faptele sunt aceleagi.

De remarcat ci o colectivitate de orice fel (familie. colectivitate 1oca15, stat) seprezinld., de regulS, ca o unitate, ca un intreg, c\ o structurd ireductibild la indivizii

I A se vedea Mic Dictionar Enciclopedic, Ed. $tiintificA qi Enciclopedicl Bucure;ti, 1978,p. 213; Dic{ionar explicativ al limbii rom6ne, Ed. Academiei RS\ 1975. p. 171.

2 in acest.sens, a se vedea D. Miller (coord.), Enciclopedia gandirii poiitl... Ed- Humanitas,Bucureqti, 2000, p. 122 qi urm., unde se mentioneazd conceptul de cormtnilae ca ..totalitateacetd{enilor cu drepturi egale asupra pdmdntului" gi, ca atare, termenul de ..loca1itare" erasinonim cu cel de,,comunitate".

2 Manualul colectivitdlilor locale din Romdnia

componenli. Fenomenul acesta nu derivd insd din contopirea sau anihilarea indivi-zilor ca atare, c) din asociere, cooperare gi solidaritatea acestor4 din integrareaindivizilor in colectivitatel.

Nofiunea de colectivitate localS are mai multe semnificatii. Astfel, in doctrinaromdneascd ea reprezintd. o populaliune prezentd Si viitoare, stabilitd pe o porliuneanumitd din teritoriul statului, cu iiterese colective Si permanente deosebite de celeale statului2.

Colectivitatea locald mai este privitd gi in ipostaza de grupdri omeneSti dinIocalitate3 sau ca locuitori dintr-o fracliune geograficd ce reprezintd o porfiune dinter'itoriul unui staf , ori, in accepliunea de unitate administrativ-teritoriali., av6ndcalitatea de subiect al raportului de drept constitutional, de grupuri de populalieor ganizat e pe t er it orius .

Existd folositi qi expresia de colectivitifi teritoriale locale, adicl cetdtenii,populalia care trdieSte pe o anumitd porfiune a teritoriului de stat, existdnd o orga-nizarejuridicd administrativd Si interese publice locale proprii, distincte6.

Secfiunea ^

2-a. Colectiviti{ile locale qi statul

Colectivitlfile locale erau concepute, in perioada interbelicd, in doud moduri deorganizare. Pe de o parte, colectivit{ile locale erau dezmembriminte ale statului,simple circumscriptii teritoriale ridicate la rangul de persoane juridiceT, iar pe de altiparte, ca societi{i naturale, la originea lor concomitente sau anterioare statului, carese bucurd de drepturi pe care statul le-a recunoscut mai cu seamd decAt le-a ahibuit8.

Unii autori francezi definesc colectivitlfile teritoriale ca fiind acele grupuriumane legate printr-o viald comuni qi aflate pe un acelaqi teritoriue sau ansambluformat din toate grupele umane definite prin ataqamentul lor a unui ariumit teritoriu

\ T. Herseni, Sociologie, Ed. ;tiinlifice gi Enciclopedic6, Bucureqti, 1982, p. 513.2 P. Negulescu,Tratatde dreptadministrativ, Vol. I. Principii generale, ed.4, Institutul de

Arie Grafice ,,E. Mrirvan'', Bucuregti, 1934, p. I 17 .3 G, Alexianu, Curs de drept constitu{ional, vol. II, fascicola II, Ed. Casa $coalelor,

Bucuresti, 1930. p.49.a A. Iorgovan,Tratal de drept administrativ, vol. I, ed. 3, Ed. All Beck, Curs universitar,

Bucureqti. 2001, p. 444.5 I. Muraru, E.-5. Tdndsescu,Drept constitulional qi instituJii politice, ed. 9, Ed.Lumina

Lex, Bucureqti, 2001, p. 33.6 C.-L. Popescz, Autonomia 1oca16 qi integrarea european5, Ed. All Beck, Bucuregti, lg9g,

p. 33.7 A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 3, Institutul de Arte Grafice

,,Eminescu" S.A., Bucuregti, 1929, p.239.8 Idem, vol. II, Bucuregti, 1935, p.285 LG. Vintu, Comtxra. Studiu critic qi comparativ,

Institutul de Arte Grafice,,Bucovina", Bucureqti, 1928,p. 19 qi urm.e J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, ed. 17, Ed. Dalloz, Paris. 1998, p. 47.

-ilumnfu'g

sau anihilarea indivi-restor4 din integrarea

Gntrll:--rca{ii. Astfel, in doctrinaeffir;rs- stabilitd pe o porliune* WqeEnIe deosebite de cele

k grupdri omeneSti din"'* rryezintd o poryiune din

mtni":ni<tratiV-teritorial[. avAndL & grupuri de populalie

locale, adicd ceti{enii,; de stat, existdnd o orga-

7,ryii. distincte6.

9i statul

rrfi*.relic4 in doud moduri defur-66.5-inte ale statului,Frrp'r' juridiceT, iar pe de alti

qFu anterioare statului, careil i,iame decAt le-a atribuits.

ca fiind acele grupuris.eui*si teritoriue sau ansamblu

ocr a unui anumit teritoriu

i,:c;:qti. 1982, p. 513.rrt* earerale, ed. 4, Institutul de

lr*-.:eia II. Ed. Casa $coalelor,

- :: .{ll Beck Curs universirar.

IIF"P{L :l -{ll Beck, Bucureqti, 1999,

{mL :: -:. Institutul de Arte Grafice

ilMrl, - -.- Srudiu critic qi comparativ,. _-t:.

- : ?:--is. 1998, p. 47.

Colectivitdlile leritoriale dinRominia 3

pe cdnd, un alt autor le consideri chiar veritabile contraputeril. AUii carrcterizeazi-colectivitifile locale printr-o vocafie administrativl timitati pentru fiecare dintreacestea Ia o parte din teritoriul nalional2.

Intr-o altd opinie, colectivitifile locale (teritoriale) sunt comunit5fi umane spe-ciale ale poporului care constituie statul, caracterizzte prin atagamentul lor la oparte delimitatf a teritoriului nafional, cu anumite interese (sociale, culturale,economice, ecologice etc.), care le sunt proprii, dar similare cu interesele comuni-tEli lor asemd.ndtoare3.

In general, tofi autorii sunt de acord cu dubla naturi a colectivitifilor locale,in principal, aceea de colectivitate descentralizati qi de circumscripfie teritorialla statului.

in acest sens, de pild5" un autor, referindu-se la comund, o definegte ca pe ocircumscriptie administrativd ce constituie o colectiyitate locald, o colectivitatepublicd, cu personalitate juridicS, pentru ci legea ii permite sd fie titulard dedrepturi gi obligatii gi are instituite organe abllitzte sd actioneze in numele siu.Aceasta este o persoanl de drept public pentru cd organele sale sunt investite cucompetenfl de putere publicS. iar activitilile sale sunt, in principiu, supuse regu-lilor dreptului administrativ. De asemene4 sunt subliniate gi elementele esentialeale unei colectivitiili, anule: numele, teritoriul gi populafia, la care se adauglregedinfa gi sediulr.

Apare astfel un proces de teritorializzre a relatiilor sociale, culturale gi eco-nomice, prin asocierea la acestea a unui intreg aparat de institufii, forme, simbo-Iuri, expresii, limbaje etc. Se creea{ pe cale de consecin{i, erii, zone, Sdri, linuturiSi regiuni ai ciror locuitori se caracterizeazi. atdfi prin puternice sentimente deapartenenf5 la acesfea, cAt qi prin interese colective distincte de cele statale.

Totugi, expresia,,eolectivitate locali nu" ar h deplini numai prin desemnarea sa caun grup uman precizat prin ataqamentul siu la un anumit teritoriq qi se impune gistudierea relaliei acestui grup cu un alt grup mai mare. Cu alte cuvinte, putem vorbi deo colectivitate locali numai in raport cu colectivitatea sau comunitatea nafionalS.

Relafia nafional,/local nu este o relafie constantE, ci una specificl ce se fun-damenteazi pe insigi diversitatea locall. In acest sens, colectivitatea localdreprezintd o specificitate de raporturi economice, de relalii de putere, de repre-zentare ce evolueazd in mod qutonom, tn funcfie de o dinamicd distinctd fiecdreicolecti:vitd\i tn parte, precum Si de o anumitd relayie de interdependenld, in contextulcdreia se poate vorbi de o expresie de solidaritate locald. in doctrinS, aceastii specifi-citate este sintetizati,prin nofiunile de identitate locall 9i de sistem locals.

rA se vedea P. Pactet,Institutions politiques. Droit constitutionnel. ed. 16. Ed. ArmandCollin, Paris, 1997, p. 48.

2 J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 355.3 A se vedea E. Spiliotopoulos, Cuvdnt inainte la Constantin Bacnl'amis. Le principe

constitutionnel de libre administration des collectivitds territoriales. P.L. d'.dr-Marseille.Ed. E,conomica, Paris, 1993, p. V.

a A se vedea F.-P. Benoit, Collectivitds Locales, Jruisprudence Generde. Ed. Da-llor,Paris. 1984, p. l2l Ei urm.

s J. Chevallier, Science administrative, ed. 3, P.U.F., Paris, 2002. p. 383 :: ':::.