MANUAL PENTRU ELABORAREA LEGISLAIEI IN ALBANIA

MANUAL PENTRU ELABORAREA LEGISLAIEI IN ALBANIA

GHID PENTRU PROCESUL LEGISLATIV DIN ALBANIA

5 Mai, 2006

1

ConinutINTRODUCERE8OBIECTIVUL I DESTINATARII9Domeniul de aplicare9Statut10I. PRINCIPIILE GENERALE ALE LEGISLAIEI121.1. Obiectivele legislaiei121.2. Cadrul constituional121.2.1. Ierarhia normelor legislative121.2.2. Statutul legilor131.2.3. Implicaii ale autorului proiectului de lege141.3. Justificarea interveniei legislative151.3.1. Iniiativa legislativ151.3.2. Evaluarea necesitii de intervenie legislativ161.3.3. Alternative legislative171.3.4.Modificarea legislaiei181.4. Legislaia delegat191.4.1. Necesitatea legislaiei delegate191.4.2. Domeniul de aplicarea a legislaiei delegate201.5Evaluarea legislaiei211.5.1 Evaluarea impactului de reglementare (EIR)211.5.1. Evaluarea ex-ante221.5.2. Criteriile de evaluare231.5.4. Instrumentele i metodele de evaluare261.6. Codificarea281.6.1. Obiectivele codificrii281.6.2. Procedura de codificare29II. PROCEDURA LEGISLATIV302.1. Complexitatea procedurii legislative302.2. Programul legislativ guvernamental312.3. Elaborarea preliminar322.3.1. Aranjamente organizaionale322.3.2. Elaborarea n cadrul administraiei322.3.3. Grupurile de lucru ale experilor332.3.4. Soluii alternative352.4. Consultarea intern352.4.1. Consultarea altor departamente guvernamentale352.4.2. Avizul Ministerului Justiiei362.5. Consultarea extern372.5.1. Scopul i valoarea372.5.2. Prile consultate392.5.3. Transparena402.5.4. Timpul412.5.5. Documentele pentru consultare412.5.6. Evaluarea comentariilor422.5.7.Tehnologiile informaionale422.6. Prezentarea la Consiliul de Minitri432.6.1. Comitetul coordonator al Guvernului432.6.2. Reguli speciale referitor la legislaia delegat432.6.2. edinele Consiliului de Minitri442.7. Depunerea proiectului de lege la Adunare442.8. Promulgarea452.9. Publicarea452.9.1. Rolul i efectele publicrii oficiale452.9.2. Publicarea tratatelor internaionale452.9.3. Organizarea procesului de publicare462.9.4. Registru i indexul legislaiei462.9.5. Utilizarea TI la publicarea legii462.10. Monitorizarea legilor47III. TEHNICILE DE ELABORARE A LEGISLAIEI483.1. Exactitate versus claritate483.2. Structura textelor legislative493.2.1. Diviziunile legii493.2.2. Diviziunile unui articol503.3. Sistemul i ordinea dispoziiilor legii533.3.1. Titlul543.3.2 Preambul i temeiul juridic543.3.3. Clauzele privind scopul legii553.3.4. Dispoziii privind domeniul de aplicare553.3.5. Definiii553.3.6. Prevederi referitoare la procedurile administrative573.3.7. Clauze de evaluare573.3.8. Clauze de delegare573.3.9. Dispoziii referitoare la sanciuni583.3.10. Dispoziii de abrogare583.3.11. Dispoziii cu privire la modificrile n consecin583.3.12. Dispoziii tranzitorii i de expirare593.3.13. Clauze referitoare la intrarea n vigoare593.4. Stilul lingvistic593.4.1. Propoziiile603.4.2. Cuvintele613.4.3. Cuvinte i expresii de origine strin613.4.4. Expresii tehnice613.4.5. Termeni juridici623.4.6. Repetiiile623.4.7. Abrevieri623.4.8. Numerele623.4.9. Data633.4.10. Utilizarea stilului pozitiv i negativ633.4.11. Stilul narativ633.4.12. Singularul i pluralul633.4.13. Limbaj neutru din perspective de gen643.4.14. Limbaj neutru din punct de vedere politic643.4.15. Timpurile643.4.16. Modul643.4.17. Diateza653.4.18. Conjunciile653.4.19. Nominalizrile663.4.20. Verbele663.4.21. Punctuaia663.5. Trimiterile673.5.1. Referine interne673.5.2. Referine externe673.6. Elaborarea modificrilor la legislaie693.6.1. Tipurile de modificri693.6.2. Titlul legilor modificate703.6.3. Msur i formatul amendamentelor703.6.4. Numerotarea articolelor723.7. Consolidarea743.7.1. Obiective743.7.2. Statutul juridic743.7.3. Reguli formale753.8 Memorandumuri explicative753.8.1. Comentarii de fundal763.8.2. Comentarii asupra relaiei cu legislaia internaional773.8.3. Comentarii asupra aciunilor ntreprinse pentru elaborarea proiectului de lege773.8.4. Comentarii asupra coninutului principal al proiectului de lege773.8.5. Comentarii asupra impactului legislaiei783.8.6. Comentarii specifice793.8.7. Comentarii asupra modificrii legislaiei79IV. IMPLICAIILE LEGISLAIEI INTERNAIONALE I EUROPENE ASUPRA ELABORRII PROIECTELOR DE LEGE804.1. Legislaia internaional804.1.1. Caracterul obligatoriu al tratatelor804.1.2. Alte legi internaionale804.2. Statutul legislaiei internaionale n ordinea juridic intern814.3. ncheierea tratatelor internaionale834.3.1. Autoritile competente834.3.2. Negocierea844.3.3. Parafarea tratatelor internaionale844.3.4. Semnarea sub rezerva ratificrii854.3.5. Semnarea definitiv854.3.6. Ratificarea854.4. Evaluarea compatibilitii unui proiect de lege cu legislaia internaional864.5 Legislaia Uniunii Europene864.5.1 Politica de elaborarea a legislaiei prin prisma armonizrii871. Identificarea problemei care trebuie s fie reglementat i stabilirea prioritilor872. Identificarea acquis-ul comunitar relevant883. Identificarea formei de intervenie legislativ884. Analiza impactului de reglementare895. Elaborarea conceptului894.5.2 Elaborarea textului juridic894.5.3 Evaluarea compatibilitii90ANEXA I - Principalele legi i alte acte normative n domeniul elaborrii legislaiei91ANEXA II Model - Structura Memorandumului Explicativ92

INTRODUCERE

Schimbrile fundamentale ntreprinse n sistemul politic i economic albanez au fost nsoite de o ampl reform juridic, care s-a axat, nemijlocit, pe edificarea unui sistem juridic, n conformitate cu cerinele pluralismului democratic, normele statutului de drept i drepturile omului. Comparativ cu alte ri europene, care au ntreprins reforme similare, reforma juridic albanez a solicitat nu numai o revizuire complet a legislaiei existente, ci, de asemenea, i introducerea unui ir ntreg de noi domenii juridice i instituii care nici mcar nu au existat n cadrul fostului regim totalitar. Pentru a sprijini aceast restructurare integral a sistemului juridic albanez, a fost necesar depunerea unui efort legislativ semnificativ.

n urma unei analize a legislaiei recent adoptate, cu scopul realizrii acestei reforme, s-ar stabili faptul c multe dintre prevederile stabilite nu au atins pe deplin obiectivele scontate. Aceast ineficiena a legislaiei i a legislaiei delegate a fost atribuit, n mare parte, deficienelor caracteristice procesului de elaborare i redactare. Din cauza constrngerilor financiare, prioritatea administraiei publice albaneze n termeni de resurse umane i finane a fost n cea mai mare parte activitatea de implementare i de aplicare, n timp ce o parte a activitii sale legate de elaborarea legilor, n practic, a beneficiat de mult mai puin atenie, dect ar fi necesar pentru a asigura o calitate mai bun a legislaiei.

Legislaia insuficient elaborat i defectuoas reduce certitudinea juridic i stabilitatea acesteia, care sunt condiii eseniale pentru promovarea reformelor economice i mbuntirea condiiilor de trai a poporului albanez. Mai mult dect att, legislaia prost ntocmit nu i poate atinge obiectivul, sau l poate realiza mai cu aportul unor contribuii financiare semnificative, sau poate condiiona apariia unor litigii costisitoare, pentru a rezolva ambiguitile de text. Implementarea unor astfel de legi nesatisfctoare poate reduce, de asemenea, posibilitatea acceptrii acesteia de ctre ceteni. Important, lacuna legislativ creat prin desfiinarea fostului sistem juridic, n asociere cu adoptarea necorespunztoare a noilor norme juridice poate dezorienta oamenii, instanele de judecat i administraia public i poate, astfel, submina caracterul statului de drept.

Tehnicile i procedurile de redactare a legii joac un rol important n asigurarea succesului reformei juridice. Acest lucru a fost recunoscut n legislaie, consolidnd dispoziiile relevante din textul Constituiei (a se vedea anexele I i IV), n special n Regulamentul Adunrii Republicii Albania, aprobat prin Decizia nr. 166, din 16.12.2004, modificat ("Regulamentul Adunrii"), Legea nr. 9000 din 30.01.2003 privind organizarea i funcionarea Consiliului de Minitri, ("Legea Consiliului de Minitri)", Decizia Consiliului de Minitri nr. 0.584 din 28.8.2003 "Cu privire la aprobarea Regulamentului Consiliului de Minitri" (Regulamentul Consiliului de Minitri) i, n ceea ce privete responsabilitile sale n acest domeniu, Legea nr. 8678 din 2.11.2000 privind organizarea i funcionarea Ministerului Justiiei, a fost modificat cu Legea nr. 9112 din 24.7.2003 ("Legea privind Ministerul Justiiei"). n acest context, guvernul albanez a ntreprins o serie de iniiative importante, n scopul mbuntirii calitii legislaiei, printre care un pas important a fost elaborarea i adoptarea prezentei legi.

Elaborarea unui Manual care al include un Ghid al procesului legislativ n Albania[footnoteRef:1] [1: Acest manual (versiune iniial) a fost elaborat n 2002 - 2003, n cadrul programului comun dintre Consiliul Europei i Comisia European pentru Albania, de un grup comun de lucru alctuit din reprezentani ai Parlamentului albanez, Cabinetului de Minitri, Ministerului de Justiie, Facultatea de Drept din Tirana i Secretariatul Consiliului Europei, asistat de experi independeni profesorul St John Bates (Marea Britanie). Acest manual, de asemenea, ia n considerare rezultatele seminarului bilateral privind "evaluarea legislaiei", organizat n cadrul aceluiai program de ctre Consiliul Europei i Ministerul Justiiei din Albania n Tirana n 2001. Acest manual a fost actualizat n ianuarie-februarie 2006, cu asisten din EURALIUS (Misiuni Europene de Asisten la sistemul de justiie albanez). Procesul de actualizare a acestui manual va continua.]

(n continuare manual Manual).

OBIECTIVUL I DESTINATARII

Obiectivul acestui manual este de a facilita coerena i uniformitatea legislaiei albaneze i de a ghida i asista oficialii albanezi n procesul de considerare, elaborare i adoptare a legislaiei.

Activitatea legislativ implic participarea diverselor pri interesate i necesit cunotine diversificate. Din aceste considerente, Manualul este destinat tuturor persoanelor care particip la elaborarea proiectelor de lege. n funcie de natura special a principiilor, instruciunile n cauz, sunt destinat att celor care elaboreaz legea, ct i funcionarilor publici responsabili de concepia tehnic a textelor de lege i ali oficiali de stat responsabili de planificarea legislativ i de politici. Manualul ar trebui s fie utilizat i ca surs/ghid de referin pentru mbuntirea i meninerea legislaiei de nalt calitate n Albania.

Domeniul de aplicareManualul este conceput ca un instrument constitutiv al unei gndirii colective cu privire la aceste chestiuni i ca un mijloc de a facilita comunicarea experienei colective i a celor mai bune practici. Acestea trebuie s fie puse la dispoziia tuturor autoritilor albaneze, precum i publicate n format electronic pe Internet, pentru a putea fi utilizat de toate prile interesate.Acest manual abordeaz unele dintre ntrebrile-cheie, care sunt relevante pentru meninerea calitii legislaiei. Acesta ofer orientri privind tehnicile de redactare a legii, condiiile legale i limitrile aplicabile activitii legislative i organizarea activitii referitoare la elaborarea legilor, inclusiv aspectele instituionale i procedurale. Cu toate acestea, n manual sunt abordate doar un numr limitat de ntrebri, i, adesea, n termeni generali. El nu caut s fie n nici un fel un tratat exhaustiv cu privire la toate problemele care pot s apar n procesul de elaborare a legislaiei.

Manualul nu trebuie considerat n calitate de instrument care ar sugera c elaborarea legislaiei este doar o chestiune de selectare a cuvintelor potrivite sau a frazelor standard. Elaborarea presupune un proces mult mai complicat. n primul rnd, elaborarea legislaiei, de obicei, sugereaz modaliti de soluionare i reglementeaz circumstanele noi create.n al doilea rnd, i la fel de important, acest proces solicit aplicarea unui ir larg de alte abiliti i atribute, inclusiv obiectivitate, creativitate, bunul sim, pragmatism i soluionarea conflictelor.

Manualul nu se refer la elaborarea legislaiei delegate (subordonate), inclusiv reglementrilor guvernamentale i ministeriale. Cu toate acestea, o mare parte din ceea ce este prevzut n Manual poate fi aplicat prin analogie la elaborarea legislaiei delegate i aceasta este, n mod evident, la fel de important ca o astfel de legislaie s fie, de asemenea, de nalt calitate.

Acest manual se refer la activitile pregtitoare privind proiectele de legi care sunt pregtite i prezentate Adunrii de ctre Guvern - Consiliul de Minitri. Manualul nu se refer la procesul legislativ parlamentar sau elaborarea legislaiei care decurge din exercitarea dreptului de iniiativ legislativ de ctre membrii Adunrii sau a cetenilor. Cu toate acestea, din considerente de asigurare a uniformitii, ar fi de dorit ca instruciunile privind elaborarea proiectelor de lege din acest manual s fie luate n considerare de ctre de serviciile juridice, responsabile de redactarea proiectelor, ale Adunrii, i ca instruciunile n cauz s fie luate n considerare la ntocmirea unor linii directoare privind redactarea textelor legislative pe care Adunarea ar putea s le emit.

Statut

Manualul studiaz i consolideaz legea albanez aplicabil i reglementrile privind funciile legislative. Acesta nu este destinat s stabileasc noi norme juridice obligatorii i nici nu se extinde la domeniul de politic. Manualul ofer instruciuni i cele mai bune practici cu privire la aplicarea uniform a normelor existente n domeniul de elaborare a legislaiei. Sub rezerva unor circumstane excepionale administrative, ar trebui s fie respectate de ctre toate instituiile guvernamentale. n acest sens Consiliul de Minitri, Ministerul Justiiei i alte autoriti corespunztoare albaneze, n cadrul responsabilitilor lor respective pentru metodologia legislativ, vor asigura punerea n aplicare a liniilor directoare a Manualului.

Tehnicile de elaborare i procedura legislativ vor evolua, desigur. Limbajul, spre exemplu, se schimb i acest fapt afecteaz modul n care este elaborat legislaia; limbajul care se accept acum pe larg, poate deveni arhaic sau schimba sensul su de-a lungul timpului. Modificri pot s apar, de asemenea, referitor la structura i competena instituiilor publice sau modul de realizare a funciilor lor. n consecin, manualul poate fi completat prin circularele i recomandri emise de Ministerul Justiiei i alte autoriti responsabile albaneze privind aspecte specifice de elaborare a legislaiei. De asemenea, Ministerul Justiiei, n coordonare cu alte autoriti competente albaneze, va pstra Manualul n curs de revizuire i acest lucru va duce la publicarea modificrilor la manual i versiunile revizuite ale acestuia.

StructuraManualul este divizat n patru capitole.

Capitolul I se refer la principiile generale ale legislaiei, inclusiv: cadrul constituional i legal de elaborare a legislaiei; delegarea competenelor de legiferare, necesitatea i justificarea pentru intervenii legislative i posibilele alternative la acesta; evaluarea efectelor i impactului legislaiei i codificarea.

Capitolul II descrie procedura legislativ, inclusiv, planificarea i organizarea procesului de elaborare iniial a legii; consultarea intern i extern i rspunsul legislativ la rezultatele acesteia; examinarea proiectelor de lege de ctre Consiliul de Minitri i prezentarea acestora Parlamentului, promulgarea, publicare i revizuirea ulterioar a legislaiei adoptate.

Capitolul III se refer la tehnica legislativ, inclusiv structura textelor legilor, sistemul i ordinea dispoziiilor legislative i stilul de redactare. De asemenea, stabilete principiile referitoare la elaborarea memorandumurilor explicative la proiectele de legi.

Capitolul IV analizeaz elaborarea legislaiei interne cu privire la obligaiile legale internaionale, inclusiv: elaborarea legislaiei privind aderarea la i acceptarea tratatelor internaionale; punerea n aplicare n legislaia naional a tratatelor cu caracter obligatoriu pentru Albania, precum i implicaiile de armonizare a legislaiei albaneze cu acquis-ul comunitar.

I. PRINCIPIILE GENERALE ALE LEGISLAIEI

1.1. Obiectivele legislaiei

Obiectivul fiecrui act legislativ ar trebui s constea n a oferi utilizatorilor si o norm de reglementare exact i cuprinztoare referitor la problema abordat. Dispoziiile sale trebuie s se limiteze la reglementarea obiectiv a circumstanelor sociale determinabile prin referire la caracteristicile lor identificabile. Acesta ar trebui s conin o declaraie clar i precis a obligaiilor, drepturilor i ndatoririlor.

Legea ar trebui s caute soluia cea mai viabil i durabil, care este: (i)constituional competent;(ii)n concordan cu noiunile fundamentale ale logicii i ale raiunii; (iii)practic i care s minimizeze efectele secundare nedorite; i (iv)relaia cea mai rentabil ntre obiectivul legislativ i mijloacele utilizate pentru realizarea acestuia.

n msura n care o lege nu reuete s ndeplineasc aceste obiective, se submineaz ordinea de drept i autoritatea statului.

1.2. Cadrul constituional

1.2.1. Ierarhia normelor legislative

Constituia prevede ierarhia, statutul i efectul normelor de drept (a se vedea dispoziiile constituionale relevante n anexa IV).

n special, articolul 4 declar Constituia legea suprem n cadrul sistemului juridic albanez. Constituia este cea mai superioar lege din Republica Albania. (Articolul 4.2)

Articolul 116 din Constituie, specific aplicarea lor geografic, reflect ierarhia normelor juridice, i specific c: actele, normele care se aplic pe ntreg teritoriul Republicii Albania sunt:a. Constituia;b. acordurile intenionale ratificate;c. legile;. actele normative ale Consiliului de Minitri.

Acordurile internaionale urmeaz dup Constituie n clasamentul prioritii normelor aplicabile, astfel, acestora le revine o poziie important n sistemul nostru juridic. Articolul 122 evideniaz aceast idee prin care prevede c acordurile internaionale, ratificate prin lege, prevaleaz asupra legilor incompatibile din Albania.

Articolul 118 prevede faptul c o lege poate specifica c un organ are competena s realizeze legislaia delegat cu privire la unele subiecte specificate n conformitate cu principiile menionate, ns organul respectiv nu poate delega mai departe o astfel de competen. n caz contrar, normele emise de ctre Consiliul de Minitri, ministere i instituiile centrale de stat, precum i ordinele Primului Ministru, sunt obligatorii numai pentru entitile subordonate administrativ i nu poate servi drept baz pentru luarea deciziilor care afecteaz persoanele fizice i alte subiecte (articolul 119) .

Procedurile excepionale pentru emiterea actelor normative n situaii de urgen sunt stipulate n articolul 101 din Constituie, care prevede c, n cazuri de necesitate i de urgen, Consiliul de Minitri poate emite, pe propria rspundere, acte normative cu putere legislativ pentru a lua msuri temporare. Aceste acte normative sunt prezentate imediat Adunrii, care este convocat n termen de 5 zile dac nu este n sesiune. Aceste acte pierd validitatea retroactiv, dac nu sunt aprobate de Adunare n termen de 45 de zile. n cazul n care Adunarea nu aprob un astfel de act normativ adoptat de ctre Consiliul de Minitri n conformitate cu prevederile articolului 101, aceasta trebuie s emit o nou lege pentru a reglementa efectele ce rezult din aplicarea actului normativ adoptat de ctre Consiliul de Minitri.

Dat fiind faptul c Constituia stabilete o ierarhie a normelor, nu este necesar s se indice n mod specific n lege c este n conformitate cu Constituia, deoarece aceasta va fi n mod normal perceput ca evident. Cu toate acestea, textul legislaiei delegate ar trebui s specifice autoritatea legal conform creia acesta a fost elaborat (a se vedea n continuare 1.4.1).1.2.2. Statutul legilor

Articolul 78 din Constituie prevede c Adunarea adopt legi cu o majoritate de voturi, n prezena a mai mult de jumtate dintre membrii si, cu excepia cazului n care Constituia prevede o majoritate calificat.

Un astfel de caz este articolul 81 din Constituie, care enumer categoriile de legislaie, care necesit votul a trei cincimi din totalul membrilor Adunrii care urmeaz s fie adoptate:

a) legile de organizare i funcionare a instituiilor prevzute n Constituie;

b) legea cu privire la cetenie;c) legea privind alegerile generale i locale;d) legea cu privire la referendum;e) codurile;f) legea pentru starea de urgen;g) legea privind statutul funcionarilor publici;h) legea privind amnistia;i) legea privind diviziunile administrative ale Republicii ".

ntre timp, sunt articole n Constituie, care necesit legi ce urmeaz s fie adoptate de Adunare cu o majoritate absolut a membrilor si, de exemplu: articolul 12, alineatul 3, din Constituie care prevede c Adunarea trebuie s aprobe prin lege staionarea forelor militare strine, sau trecerea lor pe teritoriul albanez, precum i legi pentru a trimite forele militare albaneze n strintate, sau articolul 172 alineatul 2 din Constituie care prevede c Adunarea hotrte cu majoritatea absolut a membrilor si prin decretul preedintelui instituirea strii de rzboi.

Toate legile au, totui, un statut ierarhic echitabil, indiferent de procedura de adoptare a acestora. Constituia nu acord nici un statut special legislaiei, care necesit o majoritate semnificativ pentru a fi adoptat n conformitate cu prevederile articolelor 81, 12, sau 172, etc.

1.2.3. Implicaii ale autorului proiectului de lege

Autorul proiectului de lege trebuie s se asigure c proiectul de lege i legislaia delegat respect ierarhia, statutul i efectul normelor legale prevzute n Constituie. Astfel, prevederile unui proiect de lege sau a legislaiei delegate nu trebuie s vin n conflict cu Constituia. n mod similar, legislaia delegat nu trebuie s fie putere ultra vires pentru a realiza legislaia delegat, i nici dispoziiile sale nu trebuie s vin n conflict cu dispoziiile legale.

De asemenea, faptul c toate legile au un statut egal ierarhic, impune unele responsabiliti speciale asupra autorului proiectului de lege i are implicaii privind elaborarea textelor legislative. Cele mai importante responsabiliti i implicaii sunt prezentate mai jos:

(i)Pentru a proteja importana care le este atribuit n temeiul Constituiei, legile care fac subiectul unei proceduri extinse de aprobare de ctre majoritate, trebuie s fie modificate prin legi adoptate prin aceeai procedur i nu prin majoritate simpl, cerute n baza articolului 78.

(ii)O serie de legi albaneze, cum ar fi Legea cu privire la pregtirea i punerea n aplicare a bugetului de stat, sunt de un caracter mai general i au efecte semnificative asupra unui numr extins de alte legi. Derogarea de la aceste legi, care stabilesc principiile generale pentru elaborarea legilor ar trebui s fie fcut cu pruden. Astfel de derogri pot compromite aplicarea uniform a acestor legi generale i coerena legii pe care o reglementeaz. S-ar putea, desigur, s fie anumite zone care necesita reglementri distinctive, mai degrab dect aplicarea unui principiu existent, coninut ntr-o lege de aplicare general. n astfel de cazuri, totui, trebuie s fie dat o explicaie detaliat n expunerea de motive la proiectul de lege.

(iii)Problemele juridice similare ar trebui s fie reglementate n aceeai lege i s nu fie rspndite la mai multe legi. Legislaia ar trebui s fie analizat ca un program de aciune n cazul n care ntrebrile i rspunsurile, faptele i consecinele juridice ar trebui s fie definite ct mai aproape posibil. De aceea, nu este recomandabil s se adopte o serie de legi cu privire la aceeai problem sau s se completeze o lege general cu numeroase legi speciale. n schimb, codificarea trebuie s fie luat n considerare sau competene legislative adecvate pentru a putea utiliza legislaia delegat.

(iv) n general, autorul proiectului de lege trebui s se asigure c proiectul de lege este n concordan cu ordinea juridic existent i s asigure, prin modificare sau abrogare, coerena legislaiei prin eliminarea conflictelor ntre diferite dispoziii legislative pe msura apariiei lor n cursul procesului legislativ.

(v) n ciuda statutului lor ierarhic egal, pentru a reconcilia conflictele dintre legi pot fi folosite regulile tradiionale de interpretare, cu excepia cazului n care exist dispoziii contrare, o lege intrat n vigoare mai trziu va fi interpretat ca predominant peste cea adoptat anterior i exprimat n termeni specifici va prevala asupra unei n termeni generali. Cu toate acestea, autorul nu ar trebui s se bazeze pe normele de interpretare n cazul n care este posibil s se stipuleze n elaborarea relaiilor dintre diferite dispoziii legislative, de aceea este, de exemplu, o bun practic s se afirme n mod expres c o dispoziie specific prevaleaz peste o prevedere general n aceleai sau alte legislaii

1.3. Justificarea interveniei legislative

1.3.1. Iniiativa legislativ

Necesitatea unei intervenii legislative poate aprea din mai multe motive diferite. Necesitatea modificrii legii poate deveni evident din aplicarea legii existente sau ca urmare a dezbaterilor publice ntre grupuri de interese i instituiile politice. Este, de fapt, datoria tuturor ministerelor s urmreasc ndeaproape dezvoltarea sistemului juridic n domeniile lor respective i de a iniia, dup caz, modificri corespunztoare, precum i de a abroga normele juridice care au pierdut din importan sau au fost efectiv nlocuite cu legi mai recente.

n consecin, solicitare privind elaborarea unei legi poate s apar din diverse surse, cum ar fi:

- programul legislativ de guvernare sau programul legislativ al unui ministru;- solicitarea Adunrii sau a membrilor individuali ai Adunrii;- solicitri din partea organizaiilor non-guvernamentale i a grupurilor de interese;- cerinele unui tratat internaional sau a unei organizaii internaionale;- deciziile judectoreti;- opiniile exprimate n doctrina juridic- procesul de integrare euro-atlantic.

1.3.2. Evaluarea necesitii de intervenie legislativ

Fiecare proiect de lege ar trebui s fie precedat de o eventual evaluare i constatare a motivelor pentru care legea ar trebui s fie adoptat, n special justificarea politic i juridic. Autorul ar trebui s stabileasc ce urmeaz a fi reglementat de lege, care este destinatarul legii n cauz, cum i n ce condiii legea va funciona. Trebui s fie stabilite necesitatea, eficiena i comprehensivitatea proiectului de lege.

La evaluarea necesitii pentru elaborarea legislaiei, n conformitate cu aceste cerine constituionale i legislative, autorul poate gsi util urmtoarea list[footnoteRef:2] cu ntrebri generale de referin a OCDE: [2: Recomandrile Consiliului OCDE referitor la mbuntirea Calitii Regulamentelor Guvernamentale, din 9 martie 1995, disponibil pe pagina web a OCDE www.oecd.org]

1. Este problema corect definit?2. Este aciunea guvernului justificat?3. Este regulamentul cea mai bun form de aciune guvernamental?4. Exist o baz legal pentru regulament?5. Care este nivelul (sau nivelurile) adecvat de guvernare pentru aceast aciune?6. Avantajele reglementrii justific costurile?7. Sunt efectele distribuite n ntreaga societate n mod transparent?8. Este regulamentul clar, inteligibil, consistent i accesibil utilizatorilor?9. Au avut toate prile interesate posibilitatea de a prezenta punctele lor de vedere?10. Cum va fi atins conformitatea?

n cazul n care problema este de aa natur nct necesit o intervenie legislativ, atunci urmeaz a fi acordat o atenie deosebit. Acest lucru nu este necesar dac amploarea problemei este relativ limitat sau dac problema ar putea fi rezolvat de sine stttor n timp util, sau prin alte mijloace dect cele legislative. La momentul cnd se definete problema, o ntrebare care urmeaz a fi ridicat ine de faptul dac legislaia ulterioar va rezolva problema sau va putea influena direcia dorit a situaiei n cauz. Caracterul problemei n cauz poate nsemna c ar fi ireal s ne ateptm c legislaia, chiar dac ar fi adoptat, ar putea fi executat eficient sau fr costuri disproporionate.

Identificarea corect a problemei este, de asemenea, o condiie prealabil la etapa formulrii scopului legislaiei. Definirea clar a scopului este esenial pentru a asigura respectarea i conformarea la legislaie, deoarece aceasta va permite cetenilor i ntreprinderilor nelegerea mai bun a msurilor propuse.

Autorul legii ar trebui s revizuiasc ntregul cadru legal existent n domeniul dat i s decid dac o nou lege sau, n mod alternativ, un amendament la o lege existent, este necesar. Acesta trebuie s stabileasc n ce msur i n ce mod proiectul de lege ar schimba sistemul legislativ existent, care vor fi consecinele acestuia pentru diferite interese afectate, i care va fi costul acestuia att pentru sectorul public, ct i privat. Ar trebui luate msuri pentru a se asigura c interesele care ar putea fi afectate de legea propus i efectele sale pozitive estimate sunt echilibrate vis--vis de efectele negative previzibile. Dac, de exemplu, se preconizeaz c un proiect de lege va implica cheltuieli mari pentru sectorul public, persoanele fizice sau juridice, sau va rezulta n schimbri radicale, o atenie important urmeaz a fi acordat faptului dac efectele pozitive estimate sunt suficient de importante pentru a continua cu elaborarea proiectului de lege.

Este ntotdeauna util de a examina experiena comparabil a altor ri n domeniu, atunci cnd se decide elaborarea unui proiect legislativ nou.

1.3.3. Alternative legislative

Intervenia legislativ poate fi justificat i util pentru a clarifica legislaia pentru a le permite celor afectai de aceasta s stabileasc mai clar drepturile i obligaiile lor. Noua legislaie ar putea rezulta, de asemenea, ntr-o simplificare a activitii instanelor i administraiei.

Pe de alt parte, o prevedere legislativ care este prea detaliat poate reduce flexibilitatea n aplicarea acesteia. Aa c, atunci cnd se analizeaz o nou legislaie, se pune ntrebarea dac este oportun s se reglementeze prin statut, prin alte forme de reglementare, lsnd instanele s determine problema de interpretare a legislaiei existente, sau prin alte mijloace dect adoptarea unor norme juridice. Acest lucru poate fi valabil n special n reglementarea unor aspecte legate de afaceri si industrie. Legislaia poate s nu fie necesar, deoarece politica se poate realiza prin auto-reglementare, sau pot exista legi n vigoare, care abordeaz problema. n mod alternativ, politica ar putea fi realizat prin mijloace mai informale, de exemplu, prin coduri de practic. Aceste coduri pot sau nu pot avea o baz legal i, dac au o baz legal, ele pot avea diferite efecte juridice.

Cu toate acestea, chiar i n cazul n care exist o lege n vigoare se poate lua o decizie politic pentru legiferarea problemei specifice, dac aceasta constituie o preocupare public important. Mai mult dect att, pot exista unele standarde externe n relaie cu care va fi abordat aspectul legiferrii. Legislaiei interne i se poate nainta sarcina s-i ndeplineasc obligaiile legale care decurg din dreptul intern sau din condiiile unui tratat sau a dispoziiilor din legislaia Uniunii Europene.

Ar trebui remarcat faptul c mai multe alternative la legislaie pot fi iniiate fr autoritatea juridic specific, cum ar fi:- Auto-reglementarea: certificarea i alte forme de auto-reglementare poate fi un avantaj att pentru sectorul public, ct i pentru cel de afaceri. Sectorul public nu ar trebui s utilizeze resurse considerabile pentru a exercita controlul, iar ntreprinderile vor fi exonerate de o serie de sarcini administrative generate de controlul public;

- Acorduri voluntare ntre stat i grupurile relevante (de exemplu, companii private, administraiile locale, organizaii ale muncii), care ofer grupurilor posibilitatea de a alege mijloacele preferate. Astfel de acorduri ar obliga ntreprinderile s realizeze obiectivele care au fost convenite, dar sunt libere s aleag mijloacele aplicabile n scopul atingerii acestor obiective. Acest lucru permite o planificarea flexibil a muncii ntr-o societate individual, reducnd astfel costurile;- Campanii de informare sau de relaii publice pentru a convinge oamenii s i schimbe comportamentul n anumite privine. Aceast metod tinde a fi cea mai utilizat pe scar larg n aa domenii precum sntatea, energia i regulile de circulaie;

Adiional, anumite obiective pot fi realizate mai bine prin crearea de stimulente economice, cum ar fi introducerea unor impozite i subvenii, pentru a motiva cetenii i ntreprinderile s se comporte ntr-un mod adecvat. n acest caz, piaa este folosit ca un instrument de reglementare, determinnd cetenii i ntreprinderile fa de un anumit comportament prin mijloace economice.

Deseori poate fi mai eficient reglementarea procesului care ar trebui s conduc la rezultatul scontat, mai degrab dect de a determina rezultatul din timp. Acest lucru poate, de exemplu, implica stabilirea unei cerine precum c anumite pri trebuie s fie implicate n proces i c rezultatul trebuie s fie atins prin consens. Consilii i comitete cu reprezentare egal a prilor interesate sunt exemple ale acestui tip de reglementare.

1.3.4.Modificarea legislaiei

Un numr substanial de proiecte de legi naintate Adunrii n fiecare an reprezint modificrile la legislaia deja n vigoare. Modificarea frecvent a unei legi ar trebui s fie examinat cu atenie. Aceasta poate avea ca efect reducerea certitudinii n aplicarea legii, s creeze dubii asupra stabilitii sale i submineze ncrederea n ea. Cu toate acestea, promulgarea legilor este o activitate continu care trebuie s in pasul cu evoluiile sociale. Modificarea legilor este, prin urmare, inevitabil, dar ar trebui, totui, s fie exercitat cu unele circumspecii.Atunci cnd se dovedete a fi necesar s se modifice o lege existent, se pune ntrebarea dac acest lucru poate fi realizat prin elaborarea unui amendament sau elaborarea unei legi cu totul nou.

Dac modificrile sunt minore i nu afecteaz aspecte semnificative, se recomand, n general, elaborarea unui proiect de amendament. Elaborarea unui amendament va fi, de asemenea, mai puin costisitoare din punct de vederea a resurselor financiare i a celor de timp, n comparaie cu pregtirea unei legi complet noi.

O nou lege ar trebui s fie prevzut n cazul n care modificrile propuse implic stabilirea unor principii noi n legislaia actual sau ar afecta un numr mare de prevederi legislative curente.

O nou lege ar trebui s abroge toate prevederile legislative relevante anterioare i s le nlocuiasc n msura n care este necesar. Elaborarea unui proiect de lege complet nou, poate fi avantajos, deoarece implic o confirmare a dispoziiilor din legea existent, care nu sunt modificate, ci sunt pur i simplu re-adoptate n noua lege. De asemenea, creeaz o oportunitate de a face modificrile necesare i de a soluiona orice probleme de interpretare, care pot aprea n cursul punerii n aplicare a legii existente. De asemenea, aceasta va permite de obicei Adunrii s aib o baz mai bun i mai clar pe care s evalueze domeniul legii n cauz, precum i modificrile propuse.n plus, riscul de erori poate fi ridicat n elaborarea proiectelor de legi i acest lucru necesit a fi abordat cu mare atenie, deoarece pot aprea problemele practice mari din astfel de erori comise n procesul de elaborare a proiectului de lege la momentul implementrii legii.

O deficien care apare frecvent n procesul de elaborare i modificare a legilor este c amendamentele consecutive care sunt necesare pentru alte dispoziii ale legii sau alte acte legislative nu sunt fcute. O atenie deosebit trebuie acordat i acestui subiect i se recomand efectuarea unei analize cuprinztoare a legislaiei existente, n scopul stabilirii modificrilor ce urmeaz a fi introduse. Acest lucru este deosebit de important n cazul n care se intenioneaz s se introduc noi articole sau alineate n textul unei legi existente sau s abroge dispoziiile unei legi existente, fr a le re-adopta, deoarece aceasta poate disloca structura unei legi.

Atunci cnd este necesar s se modifice mai multe legi, autorul trebuie s considere faptul dac ar fi mai indicat ca modificrile s fie fcute doar ntr-un singur proiect de lege pentru modificarea legii sau s fie elaborate proiecte de legi separate pentru fiecare lege care urmeaz a fi modificat. Pe de o parte, o un proiect de lege pentru modificarea legislaiei existente, nu trebuie s se refere, de regul, mai mult dect la o lege cu excepia cazului n care exist coeren n coninut ntre modificrile care afecteaz mai multe legi. Pe de alt parte, modificrile la mai multe legi ar putea, i ar trebui s fie puse ntr-un proiect de lege, n cazul n care acestea sunt amendamente uniforme sau n cazul n care acestea se refer la subiecte conexe.

1.4. Legislaia delegat

1.4.1. Necesitatea legislaiei delegate

Principiul care st la baza sistemului albaneze constituional i juridic este faptul c toat legislaia este adoptat de ctre Adunare. Cu toate acestea, n anumite cazuri Adunarea poate delega guvernului obligaia de a furniza reglementri mai detaliate i tehnice. innd cont de mrirea numrului de norme juridice ntr-un stat modern, este o misiune imposibila ca legiuitorul s pun n aplicare toate normele legale. Extinderea i sporirea complexitii legislaiei necesit adesea delegarea atribuiilor privind elaborarea regulamentelor puterii executive. Din acest motiv, atunci cnd o lege este adoptat, Adunarea poate decide s delege guvernului puterea de a implementa legislaia n domeniul de aplicare definit n lege. O astfel de delegare mputernicete guvernul de a implementa legislaia delegat (acte sub-statutare legale), n cadrul juridic general stabilit de legea n cauz.

n conformitate cu Articolul 118 din Constituie:

1. Actele Sub-statutare sunt emise pe baza i pentru punerea n aplicare a legilor de ctre organele prevzute n Constituie.2. O lege autorizeaz emiterea de acte sub-statutare, desemneaz organul competent, problemele care urmeaz a fi reglementate, precum i principiile pe baza crora actele sub-statutare sunt emise.3. Organul autorizat prin lege s emit acte sub-statutare, este specificat n paragraful 2 al prezentului articol i nu poate delega puterea sa ctre un alt organ."Prin acordarea competenelor legislative delegate, autorul ar trebui s ia n considerare echilibrul de fore dintre funcia legislativ a Adunrii i funcia legislativ delegat a Guvernului. Includerea ntr-o lege a unor prevederi care, n mod normal, sunt n legislaia delegat pot crea o rigiditate i complexitate inutil, deoarece n cazul n care, acestea ar trebuie s fie modificate acest lucru ar necesita o procedur legislativ ndelungat n cadrul Adunrii. Motivele pentru oferirea competenelor legislative delegate ar trebui s fie descrise n expunerea de motive la proiectul de lege (a se vedea n continuare 3.8.6).

n cazul n care executivul este autoritatea care realizeaz legislaia delegat, acesta trebuie s declare n textul legislaiei specifice autoritatea legal pentru a face aceasta. Acest lucru vine n contradicie cu legea. Adunarea se bucur de o competen legislativ general derivat direct din Constituie i, din aceste considerente, nu este necesar s declare nici o autoritate specific pentru a legifera.

Este o chestiune de politic msura n care Adunarea examineaz i controleaz realizarea legislaiei delegate de ctre Guvern.

1.4.2. Domeniul de aplicarea a legislaiei delegate

Problema apare adesea n legtur cu normele care urmeaz a fi incluse n textul unei legi i care rmn a fi reglementate de ctre executiv.

Constituia nu conine dispoziii generale care limiteaz gradul de detaliere care poate fi coninut n prevederile unei legi, nici nu limiteaz msura n care o lege poate acorda competena legislativ delegat executivului. Cu toate acestea, Constituia nu specific faptul c legiferarea n anumite scopuri i n anumite domenii este rezervat exclusiv Adunrii i nu poate fi delegat Guvernului. Acesta este cazul legislaiei care restricioneaz drepturile omului (articolul 17), impunerea impozitrii (articolul 155) i alte aspecte.

Pentru a decide dac o norm ar trebui s fie o chestiune legat de legea adoptat de Adunare sau o problem a legislaiei delegate realizate de Guvern, trebuie luai n considerare urmtorii factori.

n cazul n care norma este una de ordin general sau de ordin general ntr-un anumit domeniu de drept, sau este un ghid general utilizat n aplicarea acestor principii, se prefer adoptarea unei legi de ctre Adunare. Exist doctrina stabilit c, n conformitate cu principiile statului de drept i a democraiei, o lege, adoptat de Adunare, este necesar n cazul majoritii aciunilor ntreprinse de ctre stat, care afecteaz drepturile fundamentale ale ceteanului. Cu toate acestea, este necesar s se fac distincia ntre o norm care stabilete un principiu i cea care va fi pur i simplu de efect larg. O norm caracteristic categoriei din urm nu necesit neaprat o lege ntr-o msur mai mare, dect legislaia delegat. Uneori, partea practic poate juca un rol considerabil n luarea deciziei. Deci, de exemplu, n cazul n care se anticipeaz faptul c va fi necesar modificarea frecvent a unei dispoziii legislative, atunci mai potrivit ar fi legislaia delegat, deoarece procedura legislaiei delegate este relativ simpl i rapid.Aa c, atunci cnd se decide asupra gradului de competen legislativ delegat executivului, este important ca evaluarea s fie mai degrab calitativ dect cantitativ. Nu ar trebui s fie o preocupare c o lege conine multe prevederi delegate, atta timp ct fiecare prevedere este n mod corespunztor luat n considerare i justificat. O instituie cu competene legislative delegate nu poate aciona dect n limitele competenei sale, exprimate n mod clar i precis n proiectul de lege. De asemenea, ca o chestiune practic, nainte de delegarea competenei legislative unei instituii, este important s se asigure c aceasta are capacitatea de a o realiza.

1.5 Evaluarea legislaiei

Un element important n procesul legislativ este determinarea eficacitii legislaiei existente sau propuse. Acest lucru se refer nu numai la impactul financiar, dar i alte elemente care vor fi discutate mai jos. Evaluarea legislaiei se poate face n diferite moduri, dar ntotdeauna pe baza unor analize. Recent, un nou concept a fost dezvoltat, care este cunoscut sub numele de evaluare a impactului de reglementare (EIR), care sintetizeaz ntr-un mod organizat msurile analitice necesare pentru efectuarea acestei evaluri.

1.5.1 Evaluarea impactului de reglementare (EIR)

Evaluarea impactului de reglementare (EIR) este o metod analitic dezvoltat n ultimii ani, n multe ri (Europa, SUA, Canada). Aceasta este utilizat pentru mbuntirea calitii legilor, n ceea ce privete eficiena, eficacitatea i impactul n societate dup aprobarea lor. Evaluarea impactului de reglementare este parte integrant a procesului legislativ, i servete la o mai bun transformare a unei anumite politici i a unei probleme ntr-un act normativ. Dac o problem nu este analizat n lumina tuturor componentelor sale, o analiz precum c aceast metod poate asigura, claritatea dispoziiilor care reglementeaz aceast problem ar putea fi compromis, precum i impactul i punerea n aplicare a acestora.

EIR este utilizat pe larg n rile dezvoltate i mai puin n rile n curs de dezvoltare, deoarece metoda presupune costuri; aceasta necesit cunotine de specialitate, tehnici pentru efectuarea analizei empirice i colectarea datelor necesare, precum i consultarea cu prile interesate din societate.

Aplicarea metodei EIR le cere autorilor i factorilor de decizie s rspund la o list de ntrebri (a se vedea 1.3.2), cum ar fi cele de mai jos n timpul procesului legislativ i de a dezvolta o evaluare a impactului costurilor i beneficiilor acestei legi (a se vedea1.5.2 - 1.5.5)

n mod specific, o adevrat EIR include urmtoarele etape:Identificarea i determinarea clar a problemelor i a obiectivelor politice pe care actul normativ urmrete s le reglementeze.Identificarea formei de intervenie (formele juridice i non-juridice) i selectarea celei potrivite pentru rezolvarea problemei.colectarea informaiilor i identificarea prilor interesate consultarea prilor interesate.Evaluarea Ex ante i ex post a impactului care include o analiz a costurilor i beneficiilor dup i nainte de punerea n aplicare a legii.Publicarea documentelor elaborate ca urmare a EIR.

Dei ar prea c msurile menionate mai sus sunt deja reglementate, n unele sensuri prin acte juridice cu privire la procesul legislativ n Albania, formalizarea etapelor menionate mai sus ntr-un act juridic cuprinztor[footnoteRef:3] ar trebui s fie fcut n viitor pentru a mbunti procesul legislativ i cu adevrat s se aplice Metoda de RIA.

Recunoscnd c, este nc devreme pentru instituiile albaneze s aplice pe deplin EIR. Acest manual ncearc s abordeze importana elementelor care stau la baza EIR i clarificarea unora dintre paii acesteia. [3: 3 Dup ce un act juridic de punere n aplicare a un plin RIA este adoptat, fi necesar de a stabili un birou n cadrul ministerelor clasice implicate n procesul legislativ, cum ar fi Ministerul Justiiei, Economiei i Finanelor, sau stabilirea biroului subordinea Consiliului de Minitri. Un astfel de birou este menite s monitorizeze i s controleze aplicarea RIA. Ca regul general, RIA ar trebui s fie efectuat de ctre instituia care va elabora actul, i documentele produse dup punerea sa n aplicare trebuie s fie publicate ntr-un mod transparent pentru toate prile interesate.]

1.5.1. Evaluarea ex-ante i ex-post

Evaluarea eficacitii, aplicabilitii i costului legislaiei ar trebui s fie tratate ca parte integrant a procesului de legiferare. Din acest motiv, aa cum am vzut prezentarea declaraiei la fiecare proiect de lege care s justifice costurile de punere n aplicare a acesteia, este o cerin Constituional (a se vedea 1.3.2, 1.5.3 i n continuare), iar rezultatele generale ale evalurii constituie elementul important al documentului privind expunerea de motive, prezentat cu proiectul de lege (a se vedea n continuare 3.8.5)

Evaluarea legislaiei ar trebui s fie fcut att nainte ct i dup adoptarea oficial a legislaiei. Dou perspective diferite, sau tipuri de evaluare, ar trebui s fie difereniate: evaluarea prospectiv (ex ante) i retrospectiv (ex post).

Evaluarea prospectiv se face nainte de a lua decizii oficiale cu privire la legiferare, n scopul de a avea o mai bun nelegere a efectelor posibile sau poteniale ale legislaiei propuse. Aceast evaluare poate ajuta, de asemenea, la determinarea instrumentului legislativ adecvat i tehnicii care urmeaz a fi utilizat.

Evaluare retroactiv se face n urma adoptrii legislaiei i n timp ce acesta este nc n vigoare, n unele cazuri, mai ales n cazul n care legislaia este n vigoare pentru o perioad limitat de timp, evaluarea se face cu puin timp nainte sau dup sfritul perioadei de aplicare a legislaie. Scopul acestei evaluri este de a dobndi o mai bun nelegere a efectelor practice ale introducerii legislaiei i aplicrii acesteia

Aceste dou tipuri de evaluare sunt n mare msur complementare. n evaluarea metodic a posibilelor efecte ale proiectului de legislaie, evaluare prospectiv faciliteaz evaluare retroactiv. Cu ct este mai explicit i mai difereniat evaluare prospectiv, cu att mai uor este s se efectueze analiza retrospectiv, deoarece evaluarea prospectiv sporete contientizarea deficienelor de informare existente i stimuleaz cererea de a rspunde la ele.

De asemenea, este posibil ca legislaia s solicite colectarea datelor i publicarea lor. n mod similar, evaluarea retrospectiv ajut la crearea unei baze mai solide pentru evaluare prospectiv, deoarece produce date utile pentru comparaii sau analogii i favorizeaz dezvoltarea unor perspective teoretice care permit o prognoz mai exact a efectelor viitoarei legislaii. innd cont de aceste motive, aceeai atenie trebuie s fie acordat ambelor tipuri de evaluare i ele trebuie s fie dezvoltate simultan.

Evaluarea ex-ante i ex-post a legislaiei, este un element indispensabil al oricrei abordri metodice, raionale pentru procesul de elaborare a legislaiei. Evaluare eficace ar trebui s contribuie la calitatea materialului legislaiei. Pentru a fi eficient o astfel de evaluare trebuie s fie utilizat n mod rezonabil, ntr-un mod pragmatic i selectiv, cu un grad de contientizare a limitelor sale metodologice i practice.

1.5.2. Criteriile de evaluare

Evaluarea se refer la efectele legislaiei. Astfel de efecte pot fi considerate din perspective diferite i evaluate n funcie de o varietate de criterii. Criteriile cele mai frecvent menionate n evaluare sunt urmtoarele: eficiena, eficacitatea i randamentul.

Eficacitatea este msura n care atitudinile i comportamentul observabil al populaiei int (persoane fizice, ntreprinderi, funcionarii publici responsabili de implementarea sau punerea n aplicare a legislaiei) corespunde, i este atribuit, modelul normativ, care este atitudinea i comportamentul prescris de ctre legiuitor. Astfel, n ceea ce privete acest criteriu, dou ntrebri trebuie s fie puse: (i), norma este respectat sau pus n aplicare? (ii) poate corespondena dintre gradul observabil de respect sau punerea n aplicare s fie atribuit la norm? Pentru unele tipuri de norme, n special pentru comenzi, sau interdicii, cuvntul "conformitate" poate fi utilizat cel puin pentru prima ntrebare. Pentru altele, cum ar fi norme privind acordarea permiselor de subvenii sau de ctre autoritile de stat, cuvntul cel mai des folosit este "punerea n aplicare". Din punct de vedere legal tradiional, eficiena legislaiei este foarte clar n mediul de interes.

Eficacitatea este o condiie, dar nu neaprat o garanie, de eficacitate a legislaiei. Aceasta contribuie la eficacitatea unei legi numai n msura n care presupuneri despre legtura de cauzalitate, care implicit stau la baza alegerii legiuitorului de abordare legislativ, suntexacte. Pe de alt parte, simplul fapt c obiectivele unei anumite legi sunt realizate nu dovedete neaprat eficacitatea legislaiei; atingerea obiectivelor legislative poate fi rezultatul altor factori.

Eficiena este msura n care o aciune legislativ atinge obiectivele sale. Acest criteriu are o semnificaie deosebit din punct de vedere politic. Ea arat ct de important este s se defineasc n mod clar obiectivele i decizia de legiferare. n cazul n care legiuitorul nu reuete s defineasc aceste obiective este practic imposibil s se evalueze obiectiv eficacitatea legislaiei. Acest lucru nu nseamn neaprat c obiectivele trebuie s fie explicit n legea nsi. Ele pot fi, n schimb, prevzute n expunerea de motive care nsoete proiectul de lege sau specificate n cursul dezbaterii Adunrii asupra proiectului de lege. n cazul n care nu a existat o astfel de punct de vedere politic "autorizat" sesizarea obiectivelor legii, cei care vor evalua legea trebuie s decid ce va fi considerat ca obiectiv a legii.

Randamentul este o condiie, dar nu neaprat o garanie, de eficacitate a legislaiei. Aceasta contribuie la eficacitatea unei legi numai n msura n care presupunerile despre legtura de cauzalitate, care implicit stau la baza alegerii legiuitorului a abordrii legislative, suntexacte. Pe de alt parte, simplul fapt c obiectivele unei anumite legi sunt realizate nu dovedete neaprat eficacitatea legislaiei; atingerea obiectivelor legislative poate fi rezultatul al altor factori.

Eficiena este relaia dintre "costuri" i "beneficii" (n sensul cel mai larg lor) a aciunii legislative. Aici termenul de "costuri" include nu numai consecinele financiare directe ale punerii n aplicare a dispoziiilor legislaiei, dar i factori non-materiali, cum ar fi inconveniena psihologic sau emoional, i chiar toate efectele negative ale punerii n aplicare a legii. n mod similar, termenul "beneficii" poate include toate efectele directe i indirecte de realizare a obiectivelor legislaiei. Pe scurt, evaluarea eficienei legislaiei nseamn msura n care obiectivele sale sunt realizate n raport cu costurile, n sensul cel mai larg. Aceast analiz faciliteaz alegerea ntre diferite strategii legislative, msurate n funcie de msura n care acestea reprezint un rspuns proporional la realizarea obiectivelor lor.

Aceste trei criterii (eficacitate, eficien i randament) scot n eviden unele aspecte ale efectelor legislaiei; acestea subliniaz aspecte care sunt deosebit de importante n procesul legislativ. Cu toate acestea, desigur, ele nu elucideaz exhaustiv relaiile complexe de cauzalitate care constituie realitatea social. Ele nu cuprind n mod obligatoriu toate efectele relevante ale unei anumite aciuni legislative, care este uneori descris de cuvntul impact.

Exist, de asemenea, alte criterii legate de evaluare, care pot veni n ajutorul celor responsabili pentru a consilia, i lua decizii strategice privind elaborarea legislaiei. Una dintre cele mai importante dintre acestea este executarea legislaiei. Este natura a unei dispoziii a proiectului de lege astfel nct s poat fi pus n aplicare? Acest lucru poate avea o perspectiv de redactare. Este, de exemplu, o infraciune penal elaborat ntr-un mod care este corect fa de cetean i, de asemenea, nu impune sarcini oneroase asupra organelor de urmrire precum c condamnrile penale vor fi greu de realizat. Aceasta poate avea, de asemenea, o perspectiv de resurse. Are, de exemplu, regimul de reglementare coninut n lege resurse suficiente i personal calificat pentru a asigura un mecanism de control eficient?

1.5.3. Costul legislaiei

Costul financiar direct de punere n aplicare a legislaiei este un element clar n estimarea costurilor legislaiei. Articolul 82 alineatul 1 din Constituie prevede c legea trebuie s fie ntotdeauna nsoit de un raport care justific cheltuielile financiare pentru punerea sa n aplicare. Aceast cerin este, de asemenea, precizat n regulamentul Adunrii, articolul 68.

Articolul 25, alineatul 1 din Legea cu privire la Consiliul de Minitri prevede c toate proiectele de legi prezentate Consiliului de Minitri pentru aprobare trebuie s fie nsoite, printre altele, de un memorandum explicativ al crui coninut este specificat n alineatul 2 al articolului. Pentru proiectele de legi care au un caracter economic i financiar, expunerea de motive trebuie s includ impactul ateptat financiar care decurge din punerea n aplicare.

Exist, desigur, multe cheltuieli ale legislaiei. n primul rnd, este vorba de cheltuielile pentru sectorul public. Birocraia sporit va avea nevoie de personal i, prin urmare, implicaii financiare. Pot fi i alte cheltuieli directe ale sectorului public, de exemplu, n cazul n care legislaia prevede subvenii pentru locuine sau ntreprinderi mici.

Evaluarea implicaiilor administrative pentru sectorul public ar trebui s analizeze n special dac proiectul de lege impune stabilirea unor noi structuri administrative sau extinderea celor existente. Noua legislaie ar trebui, pe ct posibil, s vizeze utilizarea structurilor administrative existente. Este nepotrivit n cazul n care sectorul public devine complicat n mod inutil prin inflaie administrativ. O astfel de dezvoltare poate nsemna, de asemenea, c sectorul public devine mai confuz i mai puin accesibil ceteanului. n schimb, este recomandabil s se ia n considerare simplificarea procedurilor administrative, de exemplu, prin comasarea mai multor funcii ntr-o singur unitate administrativ. Dac este necesar s se stabileasc noi uniti administrative, ar trebui depuse eforturi pentru a se asigura c costurile economice i administrative sunt meninute la un nivel minim, de exemplu, prin transferarea personalului ntre unitile administrative.

Exist, de asemenea, costurile pentru sectorul privat. Legislaia care impune impozitarea, sau taxarea, este un cost evident direct. Dispoziii extinse de reglementare sau de conformitate sunt, de asemenea, un cost, deoarece absorb resurse umane din sectorul privat, care n cele din urm sunt pltite de ctre client. n cazul n care dispoziiile de reglementare sau respectare impun productorului cerine exagerate, acestea vor fi n cele din urm o povar pentru contribuabil ( deoarece mai puin profitul va nsemna venituri fiscale mai mici) i comunitatea (deoarece veniturile fiscale mai puine, n cele din urm, vor avea un impact duntor asupra serviciilor publice).

Evaluarea costurilor pentru sectorul privat ar trebui s fie o prioritate special n cazul proiectelor de legi care vor afecta modul n care opereaz afacerile. Determinarea costurilor pentru sectorul privat se poate baza pe evaluarea veniturilor din aceasta pentru sectorul public. De exemplu, venitul anticipat de un nou impozit poate fi utilizat ca un indicator a implicaiilor financiare pentru afaceri. Proiectele de legi ar putea avea, de asemenea, alte implicaii pentru costurile de afaceri. O lege poate solicita, de exemplu, ca anumite tehnologii s fie introduse sau s fie aplicate anumite standarde de sigurana i de securitate, iar astfel de costuri derivate trebuie, de asemenea, pe ct posibil, s fie luate n considerare. Proiectul de lege poate afecta, de asemenea, felul in care companiile i consumatorii acioneaz n cadrul pieei. De exemplu, proiectele de legi, dac sunt adoptate i, eventual pot avea un impact asupra competitivitii pe pia, ca urmare a dispoziiilor care afecteaz educaia, infrastructura, accesul la know-how sau accesul la capital. Ar trebui s se stabileasc dac un proiect de lege este de natur s sporeasc sau s restricioneze competitivitatea ntreprinderilor i, dac da, n ce msur.

De obicei, va exista un cost, pentru ambele sectoare, public i privat. Justificarea costului este o prolem dificil. De exemplu, s lum o propunere de a introduce o legislaie pentru a crea un regim de reglementare pentru unele activiti din sectorul financiar privat. Un regim de reglementare, de multe ori, necesit s fie extins, pentru a fi eficient. Un regim extensiv de reglementare este probabil s fie costisitor pentru sectorul public, deoarece de obicei necesit o birocraie mare de nalt calificare. Sectorul privat este, de asemenea, susceptibil la costuri considerabile pentru a rspunde la un astfel de regim, pentru c va avea nevoie de asemenea, de exemplu, de personal foarte bine instruit. Aceste costuri suplimentare vor fi transmise clientului i n final, pot reduce afacerile, cu o reducere n consecin, a veniturilor fiscale. Cu toate acestea, un regim mai puin riguros de reglementare poate avea consecine nefaste. Ar putea aprea o cretere n ilegalitate i o scdere n domeniul proteciei consumatorilor. Aceasta, la rndul su, poate duce la o lips de ncredere, conducnd chiar la o subminare a autoritii de stat, sau ncrederii internaionale n stat, sau n cele din urm a statului de drept. Astfel, calculul final poate fi faptul c costul mai mare al unui regim mai amplu de reglementare este justificat.

Cerina general este aceea dac rezultatul analizei cost-beneficiu a legislaiei este acceptabil. La determinarea acesteia, este necesar s se ia n considerare beneficiile poteniale ale dispoziiilor legislative propuse, inclusiv orice efecte benefice care nu pot fi cuantificate n termeni monetari, i de a identifica beneficiarii posibili. Apoi, este necesar s se determine costurile poteniale al dispoziiilor, din nou, inclusiv orice efecte adverse care nu pot fi cuantificate n termeni monetari, i de a-i identifica pe cei care sunt susceptibili de a suporta costurile. O analiz cost-beneficiu complet ar trebui s cuprind, de asemenea, o analiz cost-beneficiu a abordrilor alternative care ar putea atinge n mod substanial acelai obiectiv legislativ.

1.5.4. Instrumentele i metodele de evaluare

Evaluarea efectelor legislaiei reprezint primul pas, n dezvoltare ipotezelor, presupunerilor cu privire la legturile reale sau poteniale de cauzalitate ntre normele legale i atitudinile observabile, comportamente i situaii, a doua etap reprezint testarea de valabilitate a acestor ipoteze prin utilizarea tuturor experienelor relevante, informaii i cunotine care sunt disponibile, sau pot fi puse la dispoziie la timp i cu un efort rezonabil.

Una dintre ntrebrile cele mai importante este, desigur, care sunt mijloacele practice de evaluare a legislaiei. Aceasta variaz n funcie de, circumstanele distinctive ale fiecrui caz, criteriile specifice care trebuie s fie considerate, perspectiva (ex ante sau ex post) i gradul de plauzibilitate i fiabilitatea a rezultatelor. Deci, de exemplu, evaluarea prospectiv a efectelor unei schimbri n legislaia fiscal privind economiile private nu necesit aceleai tehnici ca evaluarea retrospectiv a eficacitii standardelor de siguran recent introduse n industria construciilor sau a eficacitii noilor drepturi procedurale care asigur egalitatea de tratament pentru persoanele cu handicap. De asemenea, o evaluare care necesit o analiz tiinific sau cvasi-tiinific va fi, evident, mai scump dect una care sprijin o evaluare politic impresionist printr-o utilizare sistematic de cunotine practice i experiene disponibile n cadrul serviciului administrativ responsabil.

Evaluarea se bazeaz n principal pe tehnici, cum ar fi investigaiile practice, modelare, simulri, prognoze, analiz sistemic i scenariu. Cu alte cuvinte, o mare varietate de instrumente sofisticate pot fi folosite separat sau, mai bine, n combinaie ("triangulaie"), n scopul obinerii cele mai fiabile i precise rezultate.

Cu toate acestea, chiar i aceste tehnici sofisticate au limitele lor metodologice. Ele pot rareori stabili conexiuni absolute de cauzalitate. Cu toate acestea, fr ndoial, pot aprofunda aprecierea autorului i factorii de decizie a acestui aspect crucial al procesului legislativ. Acestea pot n plus, reduce gradul de incertitudine i astfel de a contribui la mbuntirea calitii dispoziiilor legislative de fond. Aceste tehnici de evaluare au, de asemenea, limite practice, deoarece aplicarea lor necesit timp, bani si resurse de personal, care n practic, nu sunt ntotdeauna disponibile.

Autorii, nu trebuie neaprat s fie capabili s foloseasc aceste tehnici de evaluare, dar acestea ar trebui cel puin s tie n ce situaii ar fi posibil i util de a le folosi. i din motive practice, autorii de multe ori trebuie s aleag instrumente mai modeste; instrumente, care sunt, probabil, mai adecvate la dezvoltarea ipotezelor cauzale dect s le testeze, dar care sunt totui foarte utile. Dou astfel de instrumente merit atenia, n special n acest context: tipologia efectelor legislaiei i prezentarea grafic a conexiunilor cauzale.

Tipologia efectelor legislaiei distinge diferite categorii de efecte, spre exemplu, efecte intenionate i non-intenionate, ateptate i neateptate, pozitive (benefice) i negative (adverse), efectele directe i indirecte, imediate i efecte ntrziate, vizibile, simbolice, anticipative i efecte retroactive. Aceste distincii sunt capabile s aprofundeze contientizarea autorilor a complexitii i dimensiunilor multiple ale relaiilor cauzale n realitatea social.

Prezentarea grafic a legturilor de cauzalitate ntre o norm juridic i realitatea social observabil este un mod de vizualizare a ipotezei de cauzalitate, i examinarea acestei ipoteze n mod critic. Desigur, modelare grafic simplific n mod inevitabil complexitatea conexiunilor cauzale reale sau poteniale. n practic, ns, aceasta ajut considerabil la sensibilizarea contiinei n anumite puncte slabe i a deficienelor de ipoteze care au fost dezvoltate sau ale analizei de conexiuni cauzale. Analiza actorilor relevani sociali i instituionali, obiectivele legislaiei i a activitile abordate de legislaie sunt toate punctele de plecare utile pentru a crea o prezentare grafic.

1.6. Codificarea

Codurile nu au aceleai obiective, i nu sunt supuse aceleiai dinamici, ca legislaia ordinar. Legile stabilesc norme i opereaz ntr-un interval de timp limitat. Codurile, cu toate acestea, asambleaz normele i sunt destinate s aib un grad de permanen, care urmeaz s fie coerente i cuprinztoare.

Conceptul tradiional formal care st la baza codificrii este cel de consolidare, care reunete dispoziiile legale existente ntr-o anumit zon, dar nu modific coninutul dispoziiilor, sau chiar elaborarea lor, cu excepia asigurrii faptului c acestea sunt coerente ca un text colectat i reflect ierarhia normelor juridice existente. Cu toate acestea, n cazul n care exist un conflict substanial cu aceast ierarhie, modificarea formal a textului dispoziiei poate fi necesar nainte ca aceasta s fie consolidat.

Codificarea este prin urmare o activitate, care i propune s rspund la complexitatea legii prin simplificarea accesului la normele sale. Dar activitatea legislativ nu se oprete atunci cnd un cod este publicat. Legiuitorul continu s elaboreze proiecte de legi, fie prin modificarea codului, sau prin ignorarea lui. Exist, prin urmare, riscul c un cod va fi doar o declaraie a legii la momentul n care este publicat, dar se va folosi mai puin dect o declaraie exact continu de drept contemporan sau ca motor pentru dezvoltarea unui sistem juridic.

1.6.1. Obiectivele codificrii

Legislaia statelor moderne este caracterizat prin mai multe deficiene.

n primul rnd, exist o proliferare a legii. De obicei, nu se tie ct de multe, sau, uneori, nici aproximativ de ct de multe, texte operative juridice sunt ntr-o anumit ar. Aceste texte vor cuprinde mai multe forme de drept: tratate internaionale, legislaia european (directive i regulamente), legislaia naional, normele legale ale autoritilor locale, ordine ministeriale, circulare de reglementare i aa mai departe.

Apoi, exist o acumulare de texte juridice. Atunci cnd sunt adoptate noi legi, bilanul textelor juridice existente s-ar putea face greu, dar i abrogarea dispoziiilor contradictorii sau inutile. Acest lucru ar necesita cu siguran o analiz detaliat juridic pentru verificarea conformitii textelor existente, cu, de exemplu, Constituia, tratatele internaionale sau legislaia european. Uneori, o transformare uoar a unui concept n diverse texte juridice face dificil nlocuirea lui; acest lucru poate aprea, de exemplu, n contextul descentralizrii puterii sau alocrii responsabilitilor sau chiar la elaborarea unei baze de date. Numrul de legi, prin urmare continu s creasc. Utilizatorul tinde s se piard ntr-un labirint de legi, i pot exista incertitudini administrative n aplicarea legilor, iar rata litigiilor poate crete.

n cele din urm, legile sunt instabile. Unele legi sau un articol a unei legi poate fi modificat n mod frecvent, uneori de mai multe ori n cursul unui singur an. Astfel, poate fi dificil de a ti care text juridic este n vigoare, i acest lucru este foarte duntor pentru sigurana juridic.

Exist un numr de cauze pentru aceast situaie. Unele sunt legate de evoluia societii: schimbri n obiceiurile, descoperiri tiinifice, noi tehnologii i globalizarea. Altele provin de la factori politici, de exemplu, un nou guvern ar putea simi nevoia de a modifica n mod semnificativ cadrul legislativ creat de guvernul anterior. Uneori, cauzele pot fi legate de concepii greite juridice sau redactarea inadecvat a textelor legislative.

Aceste trei deficiene majore de proliferare, acumulare i instabilitate a legilor - submin eficacitatea i coerena legii n general; iar ntr-o democraie, legea ar trebui s fie oricum uor accesibil i disponibil utilizatorilor.

Codificarea este o soluie la aceste probleme. Acesta are ca scop clasificarea i organizarea integrat a normelor ntr-un anumit domeniu al jurisprudenei. Aceasta are, desigur, avantajul de a reduce proliferarea textelor juridice. Cu toate acestea, codificarea esteuneori criticat pentru efectul su restrictiv privind elaborarea i organizarea legilor i, n cazul n care acest cod nu este suficient de flexibil n structura sa, i complic n mod nejustificat un domeniu al legii.

1.6.2. Procedura de codificare

Codificarea poate avea dou obiective destul de diferite.

Una este de a reforma legea, precum i organizarea acesteia n mod sistematic. Acest lucru este atractiv pentru c este inovator i const n reorganizarea i reformularea unui domeniu juridic, cu integrarea de noi concepte i crearea de noi norme. Aceast codificare ambiioas necesit mult timp i aplicare, i nu este ntotdeauna de succes.

n al doilea rnd, exist codificarea legislaiei existente care presupune pur i simplu consolidarea textului legii. Acest lucru este mai modest n obiectivele sale, constnd n colectarea i structurarea legii n vigoare n forma sa actual, dar nu cum ar trebui ea s fie. Aceasta nu presupune crearea de noi norme, dar un bilan care deschide calea pentru orice reform necesar. Acest tip de codificare are, desigur, avantajul de a simplifica accesul la lege.

Regula este c codificarea respect paralelismul formelor, ceea ce nseamn c organismul competent s adopte o norm este de asemenea competent s-l codifice.

Codificarea este sistematic. Aceasta implic codificarea unui domeniu al legii, n conformitate cu un program elaborat n prealabil. Acest program permite clasificarea legilor. funcie de subiectul lor, care pot fi codificate n diferite coduri.

Este tematic, n sensul c are ca scop constituirea un sistem de drept, care conine o colecie coordonat de legi i a legislaiei delegate n acelai fond. n fiecare sistem o interdependen de elemente vizeaz un obiectiv comun. Prin urmare, este necesar s se creeze, pentru fiecare cod, o colecie omogen i coerent fr blocaje sau care se suprapun.

Codificarea este un exerciiu dificil intelectual, politic, juridic i filozofic, pentru c fundamental implic structurarea legii prin a decide n care cod ar trebui s fie inclus un text legislativ. De exemplu, n cazul n care legea privind tribunale comerciale apare n Codul cu privire la organizarea judiciar sau n codul de drept comercial. Toate codurile se confrunt cu probleme de o astfel de clasificare.

Un cod adun i ncorporeaz toate dispoziiile naionale primar relevante i legislative delegate. n consecin, normele internaionale i europene, actele autoritilor locale, jurisprudena, i circularea nu ar fi n mod normal incluse. O astfel de delimitare i permite codului s ctige n omogenitatea i claritate i acestea sunt caliti care ar putea fi pierdute dac domeniul de aplicare a unei consolidri ar fi extins.

Uneori se sugereaz c codificarea ar trebui s includ evaluarea normelor legislative din domeniul legii care urmeaz a fi codificat. n conformitate cu aceast noiune, exist legi fundamentale i alte legi, iar legile fundamentale nu ar trebui s fie codificate. n realitate, nu exist nici un sens n selectarea legile n funcie de reputaia lor, superioritate sau de calitate. Cu toate acestea, n interes de simplitate, este nelept s se pstreze unitatea legilor fundamentale ntr-o zon de drept, n special n cazul n care aceste legi sunt bine cunoscute utilizatorilor. Deci, evident, dispoziiile din Constituie, chiar dac acestea au fost relevante pentru obiectul unui cod, din acest motiv, ar trebui s nu fie incluse n codificare.

Codificarea, n primul rnd, conine legea curent n vigoare, legea aplicabil. Pentru a realiza acest lucru, legile care au fost abrogate (explicit sau implicit), i dispoziiile tranzitorii sau temporare care nu mai sunt eficiente, trebuie s fie identificate, la fel i n cazul normelor care nu sunt inutile, care nu au fost aplicate sau au devenit depite. Acest exerciiu poate fi dificil, deoarece administraia nsi nu tie ntotdeauna dac un text continu s aib utilitate, n sensul c dac acesta nc mai are o aplicaie practic, de exemplu, n cazul acordrii ajutorului social. Prin urmare, este important s se menin coerena i continuitatea legii pentru a evita contradicii i deficiene. Acest lucru poate ridica probleme grave de analiz n cazul n care exist mai multe straturi de legi.

Codificarea se realizeaz n contextul evoluiilor inevitabile n informatizarea legii i n tehnologia informaiei. Trebuie s recunoatem faptul c tehnologia informaiei, prin capacitatea i rigoarea practic memoriei sale inepuizabile, contribuie n mod semnificativ la calitatea codurilor, prin facilitarea actualizrii lor.

II. PROCEDURA LEGISLATIV2.1. Complexitatea procedurii legislative

Legile rezult dintr-un proces complex de interaciune i de coordonare a diverilor actori implicai n procesul legislativ. Calitatea legilor, prin urmare, depinde n mare msur de organizarea procesului legislativ i de cooperare ntre aceti actori.

Procesul de elaborare a proiectului de lege poate lua o varietate de forme i metode. Proiectele de legi pot fi elaborate de ctre administraie, de ctre aparatul minitrilor, centrele de cercetare ale partidelor politice sau, uneori, de ctre organizaiile din afara guvernului, cum ar fi universiti sau oficii de drept.

Atunci cnd o autoritate guvernamental pregtete un proiect de lege, ea trebuie s consulte alte autoriti relevante de stat cu privire la textul proiectului. Un proiect de lege, mpreun cu memorandumul explicativ trebuie s fie trimis la ministere i alte instituii interesate (Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolul 24, alineatul 1), i la Ministerul Justiiei, care trebuie s dea un aviz cu privire la legalitatea formei i coninutului (punctul 2, i a se vedea n continuare 2.4.2 de mai jos); nerespectarea acestor dispoziii poate duce la faptul c Secretarul General al Consiliului de Minitri va ntoarce proiectul de lege ministerului care l promoveaz pentru a fi luate msurile procedurale necesare (punctul 3).

Adesea, consultri sunt extinse la un cerc mai larg de pri externe interesate. Dac proiectul de lege este pregtit iniial de ctre organisme, cum ar fi comisii, comitete inter-ministeriale (Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolul 11) sau grupuri de lucru specializate (Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolul 12), prile interesate au posibilitatea s se reprezinte ele nsui. Astfel de organisme pot invita, de asemenea, organizaiile relevante sau experi individuali pentru a prezenta punctele lor de vedere n mod direct.

Procesul legislativ n sine implic, n general, urmtoarele etape:

1. elaborarea preliminar;2. consultrile interne ntre autoritile guvernamentale;3. consultrile externe;4. discutarea i aprobarea de ctre Consiliul de Minitri;5. procesul preliminar;6. promulgarea de ctre Preedinte i publicarea;7. Follow-up la procesul de implementarea a legii.

Activitatea de elaborare a legislaiei are loc adesea n cursul unei perioade destul de lungi. Prin urmare, este oportun, ct mai devreme posibil n procesul de elaborare a legislaiei, s se stabileasc un calendar care acoper fiecare etap a sarcinii, pn la introducerea proiectului de lege n cadrul Adunrii. Calendarul servete pentru a se asigura c intervalul de timp alocat pentru fazele individuale este suficient i disponibil. Acest lucru are implicaii importante pentru calitatea legilor. Fr un calendar, cum se ntmpl de obicei, timpul pus la dispoziie pentru elaborarea efectiv a proiectului de lege, de multe ori, se dovedete a fi insuficient.

2.2. Programul legislativ guvernamentalCoerena sistemului juridic poate fi mult facilitat prin stabilirea prioritile legislative pe termen scurt, mediu i lung prin intermediul planificrii i programelor adecvate. Astfel de programe consolideaz imaginea de ansamblu a secvenei a activitii legislative, evitndu-se astfel situaia n care o lege anume nu poate fi executat din cauza lipsei unor altor legi care s permit acest lucru. Cadrul normativ de baz trebuie s fie adoptat n anterior normelor speciale, i legile prin care este abilitat elaborarea legislaiei trebuie s i se subordoneze cu certitudine. Astfel de planificare i programe ar facilita, de asemenea, coordonarea activitilor aferente procesului de elaborare a legislaiei ntre diferite ministere, n special n pregtirea legilor complexe.

Elaborarea eficient a legilor, necesit o planificare strict a activitii legislative la nivel guvernamental. Principalul instrument de planificare pentru activitatea legislativ a guvernului este programul anual legislativ al guvernului care prevede o prezentare structurat a proiectelor de legi pe care Guvernul ateapt s le pregteasc i s le introduc n cursul anului respectiv. Acest program este pregtit n coordonare cu programul legislativ al Adunrii (Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolul 27 / 2).

Prim-ministrul coordoneaz procesul de pregtire a programului anual de analiz i a depunerii ulterioare la Consiliului de Minitri. A se vedea capitolul II din Regulamentul Consiliului de Minitri.

n afar de funcia de planificare, programul legislativ prezint Adunrii i tuturor prilor interesate o privire de ansamblu asupra proiectelor de lege pe care Guvernul intenioneaz s le pun n aplicare , politica sa n cursul anului respectiv. n plus, programul legislativ i procesul de pregtire i de punere n aplicare a programului servesc drept instrumente de control pentru munca guvernamental.

2.3. Elaborarea preliminar

2.3.1. Aranjamente organizaionale

Este de dorit ca msurile organizatorice corespunztoare pentru elaborarea preliminar s fie stabilite la nceputul proiectului legislativ, decizia este n mod normal luat de ctre ministrul responsabil, dar poate fi luat i prin ordinul primului-ministru.

Sarcina de redactare poate fi atribuit exclusiv funcionarilor de la ministerul de resort, unui comitet inter-ministerial (a se vedea Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolul 11) sau unui grup de experi de lucru care pot avea un membru att din interiorul ct i din afara administraiei (a se vedea Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolului 12; i 2.3.3 de mai jos). Exist cteva alte metode folosite n alte ri pentru manipularea chestiunii de organizare, cum ar fi, de exemplu, ncheierea unui contract cu o parte din sectorul privat pentru elaborarea preliminar n conformitate cu un mandat specific.

2.3.2. Elaborarea n cadrul administraiein general, administraia va efectua o elaborare preliminar a legii n cazul n care are resursele necesare de personal i atunci cnd subiectul proiectului de lege nu necesit recurgerea la resurse i cunotine externe.

n consecin, proiectele de legi care, din punct de vedere faptic i politic, sunt considerate ca necomplicate vor fi elaborate exclusiv n cadrul ministerului sau ministerelor responsabile. Acest lucru poate fi, de asemenea, posibil n cazul altor situaii, cum ar fi n cazul elaborrii urgente a legislaiei.

Ministerul responsabil poate, de asemenea, lua asupra sa responsabilitatea privind elaborarea legislaiei n situaia n care exist un consens suficient pentru reprezentare, dar care nu pot fi realizat n cursul etapei preliminare de elaborare a legislaiei, astfel aceasta probabil va mpiedica progresul iniiativei legislative.

n termeni practici activitatea de elaborare a legislaiei poate fi atribuit unui singur sau unui numr limitat de oficiali ministeriali. Dac este necesar, aceste persoane pot s menin contact informal cu oficialii de la alte autoriti.

2.3.3. Grupurile de lucru ale experilor

Grupurile de lucru specializate, care pot include membri din afara administraiei, tind s fie stabilite n cazul n care domeniul de aplicare al legislaiei propuse este extins sau care urmrete s stabileasc sau s modifice principiile fundamentale.

Astfel de grupuri de lucru pot avea avantaje semnificative. n cazul n care grupul este instituit ntr-un mod oportun, se va asigura ca interesele altor autoriti afectate s fie reprezentate, i c cunotinele necesare i relevante sunt disponibile n cadrul grupului. Astfel, punctele de vedere, care ar trebui s fie luate n considerare la etapa iniial a procesului de legiferare, pot fi prezentate i discutate deschis. Aceasta reduce riscul ca proiectul de lege s fie respins sau puternic criticat la o etap ulterioar. Exist, de asemenea, o percepie c proiectele de legi elaborate de grupuri de lucru sunt adesea mai bine pregtite dect proiectele de legi care sunt elaborate exclusiv n cadrul Administraiei.

Grupurile de lucru ar putea avea, de asemenea, dezavantajele lor. Grupurile de lucru pot s consume mai mult timp. Practica ne demonstreaz c un grup de lucru, deseori, necesit mai mult timp pentru a finaliza o sarcin dect o structur organizatoric care este n ntregime n cadrul ministerului responsabil. Acest lucru poate fi o consecin a factorilor practici cum ar fi mrimea grupului de lucru i dificultatea de a convoca membrii pentru ntlniri periodice. De asemenea, se tie c un grup de lucru absoarbe resurse semnificative ale membrilor si, n special cele ale preedintelui su i secretariatului. Aceti factori pot fi diminuai printr-o compoziie expedient a grupului i prin buna organizare a activitii i flexibilitii grupului de lucru i a secretariatului.

Un grup de lucru este instituit prin ordinul Primului Ministru sau alt act (decizie) a ministerului responsabil. Instrumentul de instituire a grupului trebuie s conin urmtoarele elemente:

- termenii de referin ai grupului i termenul n care acestea urmeaz s fie executat;- membrii grupului de lucru, inclusiv specificarea preedintelui i vice-preedintelui;- obligaiile de raportare i procedurile de informare a publicului larg;- ntrebri referitoare la drepturile de autor asupra materialelor pregtite de ctre grupul de lucru;- cerinele privind secretul profesional;- relaia dintre grupul de lucru i alte organizaii;- desemnarea secretariatului;- bugetul, n special, creditele pentru sarcinile specifice i cheltuielile semnificative;- obligaia administraiei de a furniza informaii grupului de lucru.

Grupul de lucru poate stabili alte detalii suplimentare de funcionare i organizare n propriile reglementri interne.

n afar de reprezentanii altor ministere i autoriti de stat, cu un interes direct, un grup de lucru poate include ca membri (sau, acolo unde este permis, co-optat membri), politicieni i experi, inclusiv strini. Aceti experi pot proveni din alte autoriti, universiti sau sisteme judiciare, precum i din partea organizaiilor private.

Membrii grupurilor de lucru ar trebui s fie alei pe baza cunotinelor lor despre subiect, aptitudinilor acestora pentru munca n echip i disponibilitatea lor. Membrii grupului de lucru ar trebui s aib o reprezentare echilibrat a sexelor, a regiunilor, a grupurilor de vrst, a comunitii tiinifice i a persoanelor active n domeniul respectiv. Un grup de lucru ar trebui s fie, de asemenea, compus din membri care reprezint principalele discipline aplicabile funcionrii legii pentru a ncuraja o abordare interdisciplinar.

Exist i alte aranjamente care pot fi adoptate de ctre un grup de lucru pentru ai implica pe cei cu cunotine de specialitate a subiectului sau care sunt susceptibili de a fi afectai de legislaia propus. Grupurile de lucru pot organiza ntlniri cu experi, de exemplu, pentru a clarifica anumite detalii. Dup ce grupul de lucru a elaborat propunerile sale, acesta se poate adresa experilor pentru diverse comentarii. n mod similar, este posibil s se consulte pe baz ad-hoc reprezentanii altor autoriti, care nu sunt membri ai grupului de lucru.

Secretariatul unui grup de lucru este asigurat de ctre ministerul responsabil de proiectul legislativ, i acesta este n mod normal, asumat de ctre persoana responsabil de proiect. Funciile de secretariat includ:

- meninerea listei membrilor grupului de lucru (numele, funcia, autoritatea / organizaia, profesia, datele de contact);- elaborarea i pstrarea proceselor verbale ale reuniunilor grupului de lucru i a deciziilor;- elaborarea documentelor de lucru care prezint, inter alia, situaia iniial, avantajele i dezavantajele diferitelor opiuni, precum i alte documente care faciliteaz procedura grupului de lucru;- ndeplinirea altor sarcini solicitate de grupul de lucru.

Grupul de lucru raporteaz autoritii care l-a instituit, n mod normal, ministrul responsabil. Cu toate acestea, poate fi stabilit un grad de independen de minister prin impunerea obligaiei de a raporta direct Consiliului de Minitri.

n baza raportului, organul care primete raportul decide cu privire la procedura de follow-up i dac raportul grupului de lucru urmeaz a fi publicat.

2.3.4. Soluii alternative

n unele cazuri, poate fi necesar s se adopte alte modaliti de organizare pentru elaborarea preliminar a legislaiei.

De exemplu ar putea fi considerat ca fiind necesar opinia din afara timpului de administrare dar constrngerile de timp, nu pot face posibil stabilirea unui grup de lucru.

ntr-un asemenea caz, o alternativ ar fi pregtirea unei note de informare privind legislaia propus n cadrul ministerului, care s conin informaii cu privire la problemele existente i diversele modele de rezolvare a lor. Nota ar putea fi apoi prezentat pentru comentarii autoritilor i organizaiilor relevante, nainte de a demara procesul de elaborare a legii. Prin acest mijloc, opiniile proeminente i argumentele ar fi disponibile n cadrul ministerului atunci cnd primele proiecte de lege sunt n curs de elaborare.

Un alt aranjament ar fi de a stabili un grup consultativ informal pentru proiectele de legi cui i sunt prezentate proiectele de lege promovate de un minister. Grupul ar putea s se convoace ori de cte ori va fi necesar pentru a forma o viziune cu privire la proiectele pe care le-a primit.

n circumstane speciale ar putea fi posibil pentru un minister de a organiza audieri cu scopul de a clarifica problemele pe care intenioneaz s le abordeze n legislaie; audierile ar putea avea loc nainte ca textul proiectului de lege s fie elaborat sau la un stadiu ulterior al procesului de pregtire.

2.4. Consultarea intern2.4.1. Consultarea altor departamente guvernamentaleUn minister care promoveaz o lege trebuie s trimit proiectul de lege i o not explicativ cu privire la obiectul, scopul i coninutul proiectului de lege altor ministere i instituii interesate (Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolul 24, alineatul 1). Aceste organe pot solicita ca acest material s fie trimis la ei dac au un interes i nu au fost consultate de ctre ministerul care promoveaz legea.

Ministerul care promoveaz proiectul de lege trebuie s prezinte, de asemenea, proiectul de lege la Ministerul de Justiie pentru ca acesta s emit un aviz cu privire la legalitatea formei i coninutului su (Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolul 24, alineatul 2; i a se vedea n continuare 2.4.2 de mai jos)

Un proiect de lege cu implicaii economice sau financiare trebuie s fie, de asemenea, prezentat de ctre ministerul care l promoveaz Ministerului Finanelor, sau Ministerului Economiei, sau ambelor ministere.

Consultrile cu administraia poate implica, de asemenea, referirea proiectului de lege organismele de specialitate permanente, cum ar fi cele stabilite de Ministerul Justiiei n domeniul dreptului penal.

n cazul n care apar dificulti semnificative sau diferene de opinie n timpul consultrii interne, ele ar trebui s fie rezolvate prin discuii directe.

n urma consultrii interne, ministerul de resort ar trebui s revizuiasc proiectul de lege, avnd n vedere observaiile primite, i ar trebui s informeze pe cei consultai cu privire la rezultatul acestei revizuiri.

Trebuie remarcat faptul c un proiect de lege prezentat Consiliului de Minitri, care nu respect dispoziiile Legii privind Consiliul de Minitri poate fi returnat de ctre Secretarul General al Consiliului ministerului care l propune pentru a fi luate msurile necesare (Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolul 24, alineatul 3).

2.4.2. Avizul Ministerului Justiiei

Proiectele de legi trebuie s fie prezentate, fr nici o excepie, la Ministerul Justiiei pentru ca acesta s dea un aviz cu privire la legalitatea formei i coninutului acestora (Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolul 24, alineatul 2). Aceasta este una dintre activitile ntreprinse de ctre Departamentul Legislaie i Asisten Juridic n exercitarea funciilor statutare ale Ministerului (Legea cu privire la Ministerul de Justiie, articolele 6 i 10, alineatul 2). Dat fiind faptul c Ministerul Justiiei este adesea presat de timp pentru a da avizul su, proiectul de lege ar trebui s fie prezentat, ntr-o form suficient de complet pentru evaluare i cu suficient timp nainte de reuniunea Consiliului de Minitri la care este prevzut discutarea proiectului de lege. Din nou, trebuie s se constate c neprezentarea proiectului de lege Ministerului Justiiei nainte de prezentarea acestuia la Consiliul de Minitri va rezulta cu acea c proiectul va fi returnat de ctre Secretarul General al Consiliului la minister pentru luarea msurilor necesare de procedur (Legea cu privire la Consiliul de Minitri, articolul 24, alineatul 3)

Examinarea proiectelor de legi de ctre Ministerul Justiiei are dou scopuri principale.

n primul rnd, proiectul de lege este examinat pentru a stabili dac acesta respect, i este n concordan, cu Constituia, principiile generale juridice, legile de aplicare general i legislaia aplicabil internaional. A se vedea, de asemenea, seciunea 4.5 de mai jos. n cazul n care ministerul care propune proiectul de lege consider c un proiect complex ridic ntrebri n legtur cu aceste probleme, acest lucru ar trebui s fie menionat n mod expres n scrisoarea de intenie anexat la proiectul de lege naintat.

Ministerul Justiiei nu abordeaz necesitile politice i cerinele de politici pentru proiectele de legi care provin de la alte autoriti, dar de multe ori nu ia n considerare dac modificrile n consecin ale altor legi, sau proiectul de lege n sine, sunt necesare, sau dac formularea unei propuneri de modificare a fost adaptat n mod corespunztor la alte dispoziii legislative.

n al doilea rnd, exist o evaluare tehnic a modului n ca