Listă acronime

ADI – Asociaţie de dezvoltare intercomunitarăCAEE – Proiectul ESPON: The Case for Agglomeration Economies in EuropeCEC – Comisia Comunităţilor EuropeneCENPO – Centrul pentru Politici PubliceCONREG – Consiliul Consultativ pentru RegionalizareDG AGRI – Direcţia Generală Agricultură şi Dezvoltare EuropeanătDMI – Domeniu Major de InervențtieAP – Axă prioritarăESDP – European Spatial Development PerspectiveESPON – European Observation Network for Territorial Development and CohesionFOCI – Proiectul ESPON: Future Orientation for CitiesGAL – Grup de Acţiune LocalăGR – Guvernul RomânieiMEGA – Metropolitan European Growth AreasONG – Organizaţie Non-GuvernamentalăPATN – Planul de Amenajare a Teritoriului NaţionalPATZ – Planul de Amenajare a Teritoriului ZonalPIB – Produsul Intern BrutPND – Planul Naţional de DezvoltarePNDR – Programul Naţional de Dezvoltare RuralăPOR – Programul Operaţional RegionalSDT/SDTR – Strategia de Dezvoltare Teritorială a RomânieiUAT – Unitate Administrativ-TeritorialăUE – Uniunea EuropeanăZUF – Zonă Urbană Funcţională

Disclaimer

Texts and maps stemming from research projects under the ESPON programme presented in this report do not

necessarily reflect the opinion of the ESPON Monitoring Committee.

1

Introducere

Anul 2013 este pentru România, un an al schimbărilor. Guvernul a anunțat reforme

ample cu implicații profunde asupra organizării sistemului politic-administrativ:

schimbarea Constituției, procesul de regionalizare și procesul de descentralizare. În

acest context dezvoltarea spațială (interpretată ca o organizare eficientă a teritoriului

care integrează în sistemul decizional toate sectoarele relevante) devine o componentă

esențială succesului reformelor anunțate. În ultimii ani dezvoltarea teritorială a pierdut

din avânt, vectorii strategici vechi identificaţi de documentele europene1 nefiind, în

contextul actual, suficienți pentru a asigura o dezvoltare echilibrată, apărând necesitatea

introducerii de noi instrumente de suport.

Pentru România, anul 2013 aduce, pentru dezvoltarea teritorială mai multe schimbări

şi un context favorabil unor îmbunătăţiri, care însă, în cazul unui management deficitar

al resurselor, pot deveni slăbiciuni de sistem. Acestea din urmă pot avea drept

consecinţe un regres din punct de vedere socio-economic și creșterea disparităților atât

la nivel regional, național cât și internațional. În primul rând, anul 2013 reprezintă

sfârșitul perioadei de programare 2007-2013 și marchează pregătirile pentru ciclul

2014-2020. În al doilea rând, această perioadă coincide cu procesul de „Reorganizarea

administrativ-teritorială prin crearea cadrului instituţional pentru funcţionarea

regiunilor administrativ teritoriale” (Guvernul României, 2012).

Din punct de vedere tehnic și al dezvoltării teritoriale, această suprapunere presupune

reorganizarea ierarhiei de documente administrative și legislative necesară funcționării

în cadrul unui sistem administrativ-teritorial cu caracter regional. 2013 este și anul în

care se definește Strategia de Dezvoltare Teritorială a României (SDTR), ce are ca

scop integrarea contextului, a priorităților și intereselor naționale și locale în raport cu

nivelul UE și Strategia Europa 2020 și Agenda Teritorială 2020.

1 Documentele strategice şi studiile pregătitoare ce vizau dezvoltarea în perioada de programare 2007-2013 au

identificat la nivelul UE o serie de probleme şi zone de acţiune prioritare ce pot fi considerate vectori de

dezvoltare, întrucât au influenţat documentelor ce au urmat (e.g. Strategia de la Lisabona: creşterea

competitivităţii şi reforma economică; cercetare, inovare şi societatea informaţională; mediu şi dezvoltare

durabilă; ocuparea forţei de muncă; incluziunea socială şi egalitatea şanselor; educaţie şi training)2

La nivel macro, continental şi naţional policentricitatea se referă la dezvoltarea unui sistem de oraşe echilibrat care să nu fie dominat de un singur centru cu rol polarizator. La nivel regional sau local, dezvoltarea policentrică se referă la stabilirea unei relaţii de complementaritat și cooperare între zone urbane învecinate, acestea funcţionând ca un oraş de dimensiune mare. (ESPON, 2004)

Luând în considerare cele trei momente cheie menționate și situația economică

națională și europeană, ca rezultat al crizei economice, este oportună redeschiderea

unei discuții legată de dezvoltarea teritorială policentrică, bazată pe orașe ca și

motoare economice cu rol polarizator de dimensiune națională și internațională.

Dezvoltarea policentrică poate asigura o integrare eficientă din punct de vedere

teritorial și poate contribui la coeziunea și creşterea competitivității locale, printr-o

dezvoltare integrată ţinând cont de specificul local.

Raportul de față tratează din punct de vedere funcțional și al guvernanței zonele urbane

funcționale, considerate la nivel internațional unități de bază necesare dezvoltării

policentrice, și analizează oportunitatea implementării acestora în contextul

administrativ-teritorial și legislativ al României. Cercetarea noastră se bazează pe

literatura existentă pentru a defini zona urbană funcțională (ZUF) punând accent pe

studiile ESPON 1.1.1 și 1.4.3 – studii care analizează dezvoltarea policentrică la nivel

european şi argumentează necesitatea acestui tip de abordare în stabilirea strategiilor

de dezvoltare – şi pe documentele legislative naționale pentru transpunerea conceptului

în practică. Nu în ultimul rând, concluziile raportului vor furniza câteva recomandări

practice pentru constituirea și buna funcționare a ZUF - integrate în sistemul

administrativ teritorial și în cadrul instituțional din România.

Dezvoltarea policentrica

Dezvoltarea policentrică nu este un concept nou, însă ca bază a dezvoltării socio-

economice echilibrate a început să primească mai

multă atenție în anii '90 cu ocazia trasării

priorităților de dezvoltare la nivelul UE. Unul din

documentele ce a promovat acest tip de

dezvoltare este „Perspectiva Europeană de

Dezvoltare Spațială” publicată în 1999 (European

Spatial Development Perspective - ESDP). În

viziunea ESDP (CEC, 1999), dezvoltarea

policentrică bazată pe structuri urbane poate

contribui la cinci dintre obiectivele europene:

3

Se poate observa ușor caracterul dominant al Municipiului București, și al regiunii București-Ilfov, aceasta din urmă contribuind cu 25% la PIB-ul total al României, și angajând 20% din totalul angajaților la nivel național.

dezvoltare regională echilibrată; reducerea disparităților regionale; creșterea

competitivității europene; integrarea regiunilor europene în economia globală;

dezvoltarea sustenabilă (ESPON, 2004; CEC, 1999).

Acest tip de dezvoltare poate avea diverse scări de

analiză sau percepție. Astfel, la nivelul european

(nivel macro) sau național, dezvoltarea

policentrică este în principal caracterizată printr-o

distribuție echilibrată a orașelor (sau a polilor

economici) în teritoriu, în detrimentul unui singur

centru polarizator (i.e. dezvoltare monocentrică).

În cazul UE, se poate observa o diferență clară între supra-numitul „Pentagon” (definit

de Londra, Paris, Milano, Hamburg, și München) și restul Europei, în interiorul acestuia

concentrându-se majoritatea activităților economice europene. Din acest motiv, la nivel

european, dezvoltarea policentrică este percepută ca o metodă de contra-balansare a

dominației dată de Pentagon, și o necesitate pentru o dezvoltare regională echilibrată și

inclusivă (ESPON, 2004). În cazul României, se poate observa ușor caracterul dominant

al Municipiului București, și al regiunii București-Ilfov, aceasta din urmă contribuind cu

25% la PIB-ul total al României, și asigurând 20% din totalul locurilor de muncă la nivel

național2.

Dacă ne referim la alte niveluri, inferioare celui național, discuția legată de dezvoltarea

policentrică trebuie concentrată pe două zone – nivelul regional și cel local. Din punct de

vedere regional (intra- sau inter-regional, i.e. nivel mezo), atenția trebuie îndreptată

asupra teritoriului adiacent centrelor urbane și căilor acestora de comunicație, întrucât

mai multe centre urbane mici și medii se pot dezvolta în paralel pe baza

complementarității, asigurând prin intermediul cooperării serviciile necesare

locuitorilor, contra-balansând astfel influența centrelor urbane/regionale. Dacă

analizăm nivelul local, se poate observa că orașele mici și medii pot contribui, prin

antrenarea teritoriului adiacent (alte orașe mici, sate, comune), la dezvoltarea unei

cooperări pe baza intereselor comune (ESPON, 2004, 2007).

2 http://bit.ly/12cWCnc4

Zona Urbană Funcțională (ZUF)

Definiție teoretică

Concentrarea activităților economice și implicit a locurilor de muncă în orașe, și în

special în orașele mari – nu de puține ori cu caracter de metropolă și/sau capitale

naționale sau regionale – este una dintre problemele majore semnalate de studiile

efectuate la nivel european (ESPON, 2004, 2007, 2010, 2011), din punct de vedere al

dezvoltării economice echilibrate. În cazul regionalizării și implicit al dezvoltării

regionale este vizibilă tendința de concentrare în orașe mari, acestea devenind centre

regionale în detrimentul teritoriilor înconjurătoare care pierd atât din punct de vedere

economic, cât și din punct de vedere social, forța de muncă migrând spre centru – sursa

locurilor de muncă. Dezvoltarea tehnologiei comunicațiilor și a infrastructurii de

transport a dus însă la popularea zonelor adiacente centrelor urbane și căilor de

comunicație de proximitate ale acestora. Astfel au apărut zone urbane bazate pe

migrația bi-direcțională, formate dintr-un centru urban și localitățile înconjurătoare.

Această relație strânsă între centrele urbane și teritoriile adiacente, bazată pe oferta de

locuri de muncă, oportunități legate de educație și oferta serviciilor (publice sau

private) a dus la conturarea a ceea ce a fost numit zonă urbană funcțională (ZUF).

Definirea ZUF este extrem de flexibilă, aceasta variind de la stat la stat, atât din punct de

vedere al conceptului cât și în felul în care acesta a fost integrat în legislațiile naționale

Pentru realizarea acestui raport vom considera că, în cazul României și pe baza studiilor

existente (ESPON, 2004, 2007; CEC, 1999), se numește zonă urbană funcțională: acea

zonă formată din unul sau mai multe centre urbane cu caracter polarizator din

punct de vedere socio-economic și localitățile înconjurătoare, între care există cel

puțin o relație bazată pe migrație și navetism (datorată proximității); care

împărtășesc una sau mai multe specializări funcționale și/sau caracteristici

cultural-istorice; și care însumează o populație de cel puțin aproximativ 250.000

locuitori. De exemplu, în cazul României, se încadrează în această definiţie în

primul rând: Bucureștiul, Timișoara, Cluj, Iași, Constanț, Brașov dar și altele.

Datorită modului de formare și a relațiilor care le definesc, aceste zone au abilitatea de a

depăși limitele administrative existente ale orașelor cu rol polarizator, asigurând astfel 5

premisa pentru elaborarea de strategii teritoriale de dezvoltare locală bazate pe

cooperarea și incluziune, în vederea atingerii obiectivelor de interes comun și folosind

resursele disponibile (ESPON, 2004).

Morfologia unei ZUF

Din punct de vedere morfologic și administrativ-teritorial, zonele urbane funcţionale pot

fi formate din două tipuri de unități. În centrul oricărei zone urbane funcţională se află o

zonă morfologică urbană (Morphological Urban Area) care are rolul de element

polarizator de bază. Acest tip de zona este întâlnită în general în cadrul aglomerărilor

urbane și este recunoscută tradițional ca centru cu caracter istoric-cultural și s-a

dezvoltat totodată ca centru socio-economic.

Aceste zone s-au apărut în

majoritatea cazurilor odată cu

aglomerările urbane de care

aparţin, pentru locuitori

acestea devenind un criteriu al

identităţii locale. În jurul

acestor zone morfologice

urbane se concentrează acele

aşezări urbane, rurale și

teritoriile lor adiacente – în

principiu la nivelul unităților

administrative locale - care

asigură (prin migrație și navetism) necesarul pieței de muncă. Zonele urbane

funcţionale pot fi în interiorul lor mono-polare sau pluri-polare (vezi figura alaturata) –

putând avea deci una sau mai multe zone morfologice urbane polarizatoare, zonele de

influență ale acestora suprapunându-se, creându-se o relație ierarhică între unitățile

administrative din interiorul lor.

Din perspectiva morfologică, trebuie menționată o particularitate în cazul României: din

cauza proceselor simultane de industrializare și urbanizare forțate practicate în

6

Figura 1: Tipologia ZUF pe baza interacţiunilor în cadrul aglomerărilor urbane

perioada comunistă, există o oarecare dificultate în a identifica zone morfologice

bine definite în cadrul aglomerărilor urbane. Artificialitatea acestui proces,

strămutarea forțată a populației din mediul rural în cel urban și planificarea strictă a

sistemelor urbane au făcut dificilă identificarea individului cu spațiul pe care îl ocupă și

folosește. Neexistând un atașament emoțional bazat pe valori culturale sau istorice, rolul

identitar ale acestor centre urbane este încă unul incipient, acesta devenind mai

puternic doar odată cu reîntinerirea populației locale.

Încadrarea zonelor urbane funcţionale în sistemul administrativ teritorial românesc

În cazul sistemului administrativ-teritorial al României, zonele urbane funcţionale ar

putea fi formate din cel puțin o unitate teritorial-administrativă cu rol polarizator – oraș

sau municipiu (i.e. localități de rand 0, I, II sau III3) – și localitățile urbane sau rurale

înconjurătoare, discutând aici numai de unitățile administrativ-teritoriale de bază – alte

orașe sau municipii cu care funcționează în cadrul unui sistem urban4 și/sau comune –

împreună cu care interacționează direct după modelul prezentat mai sus. Aceste

localități se vor afla deci în zona de influență a centrului urban polarizator 5. Astfel, zona

urbană funcţională ar putea avea ca unitate polarizatoare de bază zona metropolitană

datorită caracterului și relațiilor deja stabilite de orașul sau municipiul de bază și

localitățile înconjurătoare.

O zonă urbană funcțională ar putea fi deci definită și ca un sistem dezvoltat în jurul unui

centru urban polarizator (sau a mai multora) căruia i se atribuie o zonă de influență

aferentă localităților învecinate, cu care a dezvoltat o relație organică directă.

Avansând scara de referință a zonei urbane funcţionale și analizând posibila

regionalizare-descentralizare (i.e. transformarea regiunilor în unități administrativ-

teritoriale) se pot defini trei modele teoretice: ZUF intra-regionale, inter-regionale, și,

considerând și componenta de cooperare internațională, ZUF transfrontaliere (e.g.

Giurgiu-Ruse).

3 cf. definiției date prin PATN, Rețeaua de localități, legea 351/2001 4 cf. definiției date prin PATN, Rețeaua de localități, legea 351/20015 cf. definiției date prin PATN, Rețeaua de localități, legea 351/2001

7

În cazul UE, Franța își menține în continuare dominația, fiind cea mai accesibilă regiune, orașele din interiorul acesteia, fiind interconectate printr-o rețea de transport inter-modală foarte bine dezvoltată.

Dimensiunile funcționale ale ZUF

Dezvoltarea policentrică presupune diviziunea

echilibrată a forței de muncă în teritoriu, în

mod special în zonele urbane (ESPON, 2004).

Atât tipologia activităților funcționale cât și

oferta de forță de muncă sunt cele două criterii

de bază a zonelor urbane din punct de vedere

funcțional. În acest context ESPON 1.1.1 (2004)

identifică 59 zone urbane funcţionale și două

Zone de creștere metropolitană la nivel european (MEGA) – București și Timișoara.

ESPON 1.1.1 (2004) identifică șapte dimensiuni funcționale pentru care se poate

măsura, în baza datelor disponibile, nivelul de policentricitate la nivel național și

european.

Dimensiune

Funcţională

Variabilă măsurată

Populaţie PopulaţiaTransport Aeroporturi (trafic pasageri), porturi (trafic

containere)Industrie Valoarea adăugată brută în industrieKnowledge Localizarea universităţilor şi numarul de studenţiCentru decizional Localizarea companiilor TOP 500Centru Administrativ Statutul administrativTurism Număr de paturi în hoteluri

Tabel 1: Lista dimensiunilor funcţionale6

Populație

Criteriul populației, ca dimensiune funcțională a ZUF, se referă la distribuția masei de

populație la nivel național cât și european. Mai exact, distribuția populației și

concentrația acesteia în centre urbane și zone înconjurătoare sunt criterii pe baza

cărora firmele își ghidează activitatea economică (e.g. investiții). Aceste criterii au un rol

nuanțat, zonele cu o concentrație mare de populație au șanse mai mari de a putea

asigura forța de muncă atât din punct de vedere cantitativ (potențialul fiind în general 6 Tabel adaptat. sursă originală a informaţiilor: ESPON Project 1.1.1 , Nordregio © ESPON 2013

8

La nivel european concentrația cea mai mare de populație se regăsește în interiorul Pentagonului (Londra, Paris, Milano, Hamburg, și München),

limitat de oferta locurilor de muncă), dar și calitativ – o populație mai mare putând

asigura diversitatea din punct de vedere al pregătirii profesionale, rezultând și o

diversitate notabilă a sectoarelor economice

care își vor îndrepta atenția către astfel de

zone.

Figura 2: Harta României evidenţiind localităţile urbane şi ZUF majore d.p.v.d al populaţiei7

În România Municipiul București domină la nivel național cu peste două milioane de

locuitori, în rest existând doar şapte zone identificate și de raportul ESPON 1.1.1 (2004)

ca ZUF, în care populația variază (la momentul efectuarii studiului) între 280.000 și

320.000 de locuitori: Cluj-Napoca, Craiova, Brașov, Timișoara, Iași, Galați și Constanța

(Error: Reference source not found). Dacă analizăm aceleași localități prin prisma

recensământului din anul 2011, putem observa că deși populația acestor orașe s-a

7 Harta autorului. Baza: http://bit.ly/12YC3qy Poziţionare oraşe: Atlasul Teritorial al României / Cuguat-TIGRIS:

http://bit.ly/13LEW4j 9

modificat în ultimii 10 ani, aceasta variază astăzi între 254.000 și 325.000, raportul

rămânând aproximativ același.

Transport

Dimensiunea transportului în contextul dezvoltării policentrice are un rol foarte

important și se referă la conectivitate și accesibilitate. Numărul căilor de transport și

varietatea tipurilor de transport sunt două aspecte cheie necesare asigurării dezvoltării

policentrice. Ca și în cazul populației, conectivitatea și accesibilitatea sunt factori care

contează în atragerea investiţiilor.

În România, Municipiul București este dominant din cauza calității sale de nod inter-

modal (îmbină mai multe modalități de transport), ajutat însă și de statutul său de

capitală, fiind deci din punct de vedere al transportului singurul oraș de însemnătate

mare la nivel european. Timișoara și Constanța sunt de asemenea două noduri inter-

modale importante (). Clujul, Iași-ul și Brașov-ul au de asemenea un mare potențial care

rămâne sub-exploatat din cauza accesibilității limitate prin căile de comunicație

terestre.

De asemenea, foarte interesante sunt și zonele Calafat (RO) – Vidin (BG) și Giurgiu (RO)

– Ruse (BG), care datorită poziționării și podurilor care le leagă reprezintă două culoare

de transport maritim importante în sudul Europei.

10

În Europa centrele urbane industriale s-au împuținat, însă în zonele cu tradiției ca Germania, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia și Slovacia dimensiunea industrială este în mod clar o premisă a dezvoltării policentrică. Și în acest caz Pentagonul Londra, Paris, Milano, Hamburg, München își păstrază dominanța la nivel european..

Figura 3: Harta României evidenţiind localităţile urbane şi ZUF majore d.p.v.d al transportului8

Industrie

Rolul industrial al centrelor urbane a fost unul din

motivele creșterii din punct de vedere economic și

al aglomerării acestora. Chiar dacă recent procesul

de dezindustrializare a luat amploare, rolul

centrelor industriale rămâne unul major. Diferența

este dată de procesele de globalizare, de

retehnologizare și de cel al dezvoltării tehnologiei

comunicațiilor. Drept urmare, în prezent,

importanţa unui centru urban industrial nu mai

este un atribut al dimensiunii acestuia: orice centru, de orice dimensiune poate să își

creeze legături economice la nivel global (ESPON, 2004).

La nivel național, Municipiul București este cel mai mare centru industrial, urmat de

Timișoara, Cluj, Constanța, Iași și Bacău. Comparând cifrele de afaceri aferente

8 Harta autorului. Baza: http://bit.ly/12YC3qy Poziţionare oraşe: Atlasul Teritorial al României / Cuguat-TIGRIS:

http://bit.ly/13LEW4j11

sectorului industrial la nivel național se poate observa că această dimensiune nu este în

cazul României o premisă a dezvoltării policentrice (ESPON, 2004), în ciuda

industrializării din perioada comunistă (Figura 4.)

12

La nivel european se poate observa o distribuție bună a institutelor de învățământ superior, cu o densitate vizibilă și de înțeles a acestora în zonele cu un grad de urbanizare mai ridicat.

Clusterul economic reprezintă o concentrare geografică de entităţi economice (furnizori specializaţi, prestatori de servicii, firme din industrii înrudite) şi instituţii guvernamentale, centre de pregătire profesională etc.), din anumite ramuri industriale. (ACIS-Broșura ”Instrumente struturale in sprijinul mediului de afaceri”)

UE prezintă la scară macro un mono-centrism accentuat, majoritatea centrelor decizionale din sectorul privat fiind localizate în interiorul Pentagonului Londra, Paris, Milano, Hamburg, și München; iar în interiorul acestuia dominând Londra, Paris și München.

Figura 4: Harta statelor ESPON evidenţiind centrele urbane industriale9

Sțiintă, cecetare dezvoltare (knowledge)

În cazul dezvoltării policentrice, termenul de

knowledge se referă la numărul și distribuția

institutelor de învățământ superior și

cercetare. O distribuție echilibrată a acestora duce în final la o mai bună pregătire a

forței de muncă disponibile și a competitivității în domeniul cercetării și dezvoltării.

La nivelul României distribuția acestora este de asemenea una echilibrată, dar

însemnătatea lor la nivel național și european este limitată. Astfel, la nivel național

există doar trei zone urbane de importanță

europeană situate în centrele urbane:

București, Iași și Cluj (ESPON, 2004) (Figura

5).

ZUF pot favoriza apariția spontană sau

sprijinită a clusterelor economice.

Concentrarea geografică a unui sector

industrial determină specializarea furnizorilor

şi o piaţă constantă pentru aceştia, ducând şi la avantaje competitive, prin creşterea

calităţii produselor şi reducerea costurilor.

Centru decizional

Dimensiunea decizională se referă la

importanța unui centru urban în cadrul

sectorului privat, ca centru decizional pentru

companiile ce activează pe un teritoriu definit

în prealabil. ESPON 1.1.1 (2004) cuantifică

9 Harta realizată în cadrul ESPON Project 1.1.1 , Nordregio © ESPON 201313

această dimensiune prin prisma localizării birourilor și a sediilor firmelor ce activează

pe teritoriul european.

Figura 5: Harta statelor ESPON evidenţiind concentraţia de centre universitare10

Din această perspectivă, în România, la nivelul efectuării studiului (2004-2005) nu

exista nici un centru decizional de interes european. Chiar și în acest context Municipiul

10 Harta realizată în cadrul ESPON Project 1.1.1 , Nordregio © ESPON 201314

La nivel european, Bruxelles este alături de alte orașe din interiorul Pentagonului Londra, Paris, Milano, Hamburg, München cel mai important oraș din punct de vedere administrativ.

La nivel european se poate observa o concentrare masiva a orașelor cu un turism bine dezvoltat în interiorul Pentagonului, dar și în jumătatea sudică a Europei, în țări ca Portugalia, Spania și Grecia. Zona vestică a Europei este limitată din acest punct de vedere, numărul orașelor de interes turistic european fiind limitat.

București domină la nivel național, având ca suport statutul de capitală, accesibilitate la

nivel național și internațional și concentrația

mare a populației.

Centru administrativ

Rolul unui centru sau aglomerare urbană ca și

centru administrativ poate fi decisiv în a îi

oferi premisele necesare unei dezvoltări socio-

economice corecte, însă nu este neapărat o

garanție. Ca urmare, rolul administrativ al unei zone urbane funcţionale trebuie susținut

și prin intermediul altor activități. Nivelul de policentricitate, din punct de vedere

administrativ, este unul relativ, el depinzând de rolul fiecărui oraș în ierarhia europeană

(la nivel macro), în ierarhia națională și în cea sub-națională – în funcţie de specificul și

tipologia sistemului administrativ din fiecare

stat.

La nivel național, Municipiul București își

atribuie prin statutul de capitală rolul de

centru decizional. Conform structurii

sistemului administrativ-teritorial, fiecare oraș capitală de județ este centru

administrativ de nivel județean. Nivelul regional în prezent nu este formalizat ca nivel

administrativ, rolul orașelor în acest sens fiind simbolic, însă în contextul prezentului

proces de regionalizare-descentralizare trebuie luată în considerare adăugarea unui nou

statut ce va fi atribuit unui număr limitat de orașe: capitala de regiune.

Turism

Turismul este unul din sectoarele economice cheie pentru dezvoltarea socio-economică,

acesta fiind strâns legat de alte sectoare precum transportul, cultura, protecţia mediului,

competitivitatea, resursele umane (e.g dezvoltarea turismului în zonele montane are la

bază calitatea mediului şi calităţile culturale ale acestora, dar ar fi imposibilă fără o

15

infrastuctură de transport eficientă însoţită de servicii adiacente competitive şi un fond

de resurse umane specializat). Rolul său pentru o dezvoltare policentrică este subliniat

de asemenea de faptul că majoritatea zonelor urbane funcţionale de importanță

europeană (e.g. Londra, Paris, Roma) sunt atracții turistice la nivel european și

internaţional. Această dimensiune se dezvoltă având la bază gradul de conectivitate și

accesibilitate la care se adaugă varietatea serviciilor aduse ca suport atracțiilor turistice.

Figura 6: Harta statelor ESPON evidenţiind concentraţia orașelor de interes turistic11

11 Harta realizată în cadrul ESPON Project 1.1.1 , Nordregio © ESPON 201316

În România există, din acest punct de vedere, o sigură zonă de interes european, și

anume Constanța (Figura 6), dar care din cauza scăderii calității serviciilor şi a

disporporţionalităţii din relaţia calitate-preţ12 a început să piardă teren în favoarea

orașelor de coastă din Bulgaria, Grecia sau Turcia. În timpul scurs de la efectuarea

studiului ESPON 1.1.1 (2004) s-au produs însă modificări notabile: Sibiul a devenit în

2007 capitala culturală europeană şi a crescut astfel în ierarhia orașelor de importanță

națională și europeană, iar Clujul a fost desemnat capitala europeană a tineretului 2015,

statut care a modificat la rândul său potențialul turistic. Cu toate acestea din cauza

gradului redus de importanță în restul orașelor din România, turismul nu poate fi

considerat o premisă care să fi încurajat până în prezent o dezvoltare policentrică.

De ce este nevoie de Zone Urbane Funcţionale în cadrul Strategiei de Dezvoltare Teritorială a României

Introducerea zonelor urbane funcţionale în cadrul Strategiei de Dezvotlare Teritorială a

României trebuie evaluată ţinând cont de definiţia teoretică a acestora, de componenţa

acestora (i.e. zonă morfologică urbană, localităţi învecinate şi teritorii aferente), şi nu în

ultimul rând de rolul funcţional în contextul dezvoltării policentrice. Considerând

contextul dat de momentul cheie al elaborării SDT și cel al documentelor programatice

ulterioare aferente perioadei de programare 2014-2020, definirea în cadrul SDT a

conceptului de zonă urbană funcţională este extrem de importantă, întrucât stabilește

cadrul de bază în care se imaginează dezvoltarea policentrică a României în context

național și european. De aceea, aplicabilitatea zonelor urbane funcţionale în cadrul SDT

a României este cel mai bine stabilită prin analiza rolurilor pe care o structură de acest

tip le poate avea.

12 http://bit.ly/11oyo4Q17

Culegerea datelor statistice specializate la nivel local este dificilă din cauza necesarului de timp și resurse, iar interpretarea poate include erori sau deducții eronate pe baza datelor existente

ZUF se pot extinde în afara limitelor administrative ale unui singur județ sau regiune, ceea ce ridică problema folosirii unei unități statistice necesară procesului decizional suficient de mare pentru ca acesta să fie inclusiv (orașul sau comuna sunt prea mici), dar suficient de mică pentru a adresa probelemele locale specifice(județul sau regiune sunt prea mari). .

România este în continuare o țară predominant rurală, a cărui teritoriu este divizat, pe lângă orașe și municipii, în 2861 de comune și 12957 de sate (INS, 2013).

Ce rol are Zona Urbană Funcțională

Unitate statistică

Pe baza studiilor ESPON 2006 1.1.1 (2004), 1.4.3

(2007), FOCI (2011), ESPON 2013 Database – The

Functional Urban Areas Database (Peeters, 2011)

se poate concluziona că primul rol al zonelor

urbane funcţionale este unul de natură practică:

rolul de unitate statistică. Din acest punct de

vedere culegerea de date statistice și prelucrarea

acestora se lovește de două impedimente. Primul,

culegerea datelor statistice specializate necesare

procesului decizional este fie foarte dificilă la

scări mai mici (e.g. la nivel local). Un al doilea

impediment, este semnificația datelor în

contextul implementării de politici publice în

relație cu scara de acțiune.

O zonă urbană funcţională poate juca în acest context un rol important, ca unitate

statistică de sine stătătoare căreia i se poate atribui responsabilitatea de a culege datele

statistice necesare procesului decizional la nivelul său, asigurând astfel o elaborarea și

implementarea corectă a politicilor publice, programelor și proiectelor.

Rol în eficientizarea rețelei de localități și creșterea eficienței teritoriului

În România există un număr de 320 de localități

urbane distribuite echilibrat în cadrul unităților

administrativ-teritoriale. Această rețea de

localități urbane stă la baza celor 59 zone urbane

funcţionale și două Zone de creștere

metropolitană la nivel european (MEGA) București și Timișoara (ESPON, 2004). Cu toate

aceste, se poate observa o distribuție inegală a localităților în raport cu relieful, la care

se adaugă și caracterul majoritar rural, care împreună explică zonele cu densitatea

redusă a populației.

18

Dimensiunea și serviciile sunt atuurile principale de care o localitate are nevoie pentru a-și asigura un nivel ridicat de competitivitate.

Exceptând orașele și municipiile, se poate observa nivelul exagerat de fragmentare a rețelei de comune și dimensiunile acestora (CONREG, 2013; Parlamentul României, 2001a).

Figura 7: Organizarea administrativă a teritoriului României13

În acest context, fragmentarea excesivă a teritoriului în comune (în special Sudul

României, vezi Figura 8), unele dintre ele compuse din foarte puţine sate, dar cu

administraţie locală, este o pură problemă de eficienţă, atât funcţională cât şi a

sistemului administrativ.

Figura 8: Rețeaua de localități rurale - extras PATN14

13 Surse date și informații: Institutul Național de Statistica (2013) și legea 351/2001 (Parlamentul României,

2001)

14 Sursă: Legea Nr. 351 Din 2001 Privind Aprobarea Planului de Amenajare a Teritoriului Naţional – Secţiunea a

IV-a Reţeaua de Localităţi (Parlamentul României, 2001)19

O strategie de dezvoltare bazată pe policentricitate poate fi în contextul prezent o

oportunitate pentru localitățile mici și medii de a-și integra obiectivele și

prioritățile în strategii de dimensiuni mai mari și la un nivel relevant. Astfel,

îmbunătățirea infrastructurii de transport și comunicații, dezvoltarea rețelelor de

energie și creșterea numărului și varietății serviciilor la nivelul acestor localități, unele

dintre ele cu resurse limitate, pot deveni elemente integrante ale dezvoltării la nivel

intra-, inter-regional, sau tras-frontalier.

Dezvoltarea sustenabilă are la bază o utilizare eficientă a resurselor naturale și

antropice. România beneficiază de un număr mare și variat de resurse naturale ce a

favorizat și dezvoltarea așezărilor umane. În același timp, conectivitatea și

accesibilitatea reduse în zonele montane au dus la izolarea și slaba exploatare a unor

zone. De asemenea, există zone rurale (predominant în Dobrogea, Moldova, Oltenia și

Banat) în care nu există orașe de deservire a zonei pe o rază de 25-30km (Parlamentul

României, 2001, vezi zonele hașurate din Figura 9). Pe de altă parte, intravilanele

orașelor au crescut cu 70%, dar în mod necorelat cu creșterea populației, care în multe

orașe a scăzut, ducând la o utilizare ineficientă a terenurilor.

ZUF prezintă avantajul de a nu se limita la zonele urbane care le-au motivat apariția,

astfel că prin intermediul acestui model bazat pe asocierea între orașe și localități se

poate asigura și integrarea teritoriilor dintre două sau mai multe localități împreună cu

resursele pe care le oferă. Pe baza acestor principii, dezvoltarea echilibrată și

policentrică poate asigura urmărirea intereselor tuturor actorilor implicați și folosirea

eficientă a teritoriului, și susține eficientizarea rețelei de localități.

20

Figura 9: Rețeaua de localități rurale - extras PATN15. Observați distanța mare dintre orașe!

Rol în asigurarea unei dezvoltări echilibrate, a competitivității la nivel local,

regional, național, și european, și a complementarității interne și externe.

Chiar dacă rețeaua de localități a României este, la prima vedere, echilibrată din punct

de vedere al distribuției geografice a acestora, acest lucru nu asigură în sine o dezvoltare

echilibrată. Se pot observa diferențe majore de nivel socio-economic între orașe și

municipii, însă cele mai mari diferențe se observă între centrele urbane mari și

localitățile urbane – mici și medii – și rurale (CONREG, 2013), primele atrăgând

majoritatea resurselor și investițiilor la nivel regional sau local. Lipsa atuurilor

dimensiunii și a serviciilor de calitate face dificilă participarea individuală a localităților

urbane – mici și medii – și rurale pe piața liberă a resurselor și investițiilor. Acestea îşi

impun cu greu punctul de vedere în cadrul procesului decizional chiar și la nivel de

județ, nivelul regional sau național fiind practic intangibile prin pârghiile existente

15 Sursă: Legea Nr. 351 Din 2001 Privind Aprobarea Planului de Amenajare a Teritoriului Naţional – Secţiunea a

IV-a Reţeaua de Localităţi (Parlamentul României, 2001)21

astăzi.

Din cauza dimensiunii, fragmentării și a lipsei de servicii și resurse din unele

zone, dezvoltarea acestora trebuie să se facă în mod coordonat cu cea a centrelor

urbane deja consacrate la nivel național sau local, punându-se accentul pe

specificitatea teritorială și complementaritate.

Aşadar, în interiorul zonelor urbane funcţionale, cu priorităţi clare în ceea ce priveşte

specificul teritorial, dimensiunile dominante şi resursele, toate unităţile administrativ

teritoriale (oraşe mai mari sau mai mici, comune, sate) îşi pot defini propriile obiective

şi priorităţi – unele complementare - ca parte integrantă a unei strategii locale, valabilă

pentru toate.

Constituirea, funcționarea și ariile de competență ale zonei urbane funcţionale

Există o diferență de viteză în ceea ce privește urbanizarea și dezvoltarea aglomerărilor

urbane, deorece fiecare oraș se dezvoltă într-un context specific aflat la intersecția

nivelurilor național, regional și local (ESPON, 2011). Este greu deci de imaginat că se

poate defini o „rețetă” a dezvoltării – în contextul acestui raport al zonelor urbane

funcţionale – luând în considerare variația de tipologie, numărul actorilor și al

teritoriilor implicate. O condiționalitate primară este deci tipologia mecanismelor

specifice ale sistemului administrativ-teritorial și ierarhia instituțională variabilă în

funcție de stat.

Studiile de caz (ESPON, 2011) arată imposibilitatea cartării unui sistem de cooperare la

nivel de oraș/aglomerare urbana/ZUF – care să identifice toate elementele care pot

aduce rezultate pozitive sau negative în procesul decizional și de cel de implementare al

proiectelor. Acestea arată de asemenea că, în cazul proiectelor bazate pe cooperare,

proiectele concentrate pe obiective concrete, bine definite și cu o finalitate măsurabilă

(e.g. finalizarea unui drum, dezvoltarea unui nou sistem de reciclare a deșeurilor) au

mai multe șanse de reușită, în fața celor care promovează obiective complexe cu impact

teritorial major și care implică o restructurare administrativă sau teritorială sau

modificare sistemului actual de guvernanță (ESPON, 2011).

22

Zona metrpolitană împreună cu ADI și GAL poate sta la baza conceptului de zonă urbană funcţională din punct de vedere funcțional și administrativ-teritorial.

Asocierea și cooperarea în România

În România, modalitățile de asociere și cooperare a autorităților locale și/sau a actorilor

publici sau privați la nivelul unităților administrativ teritoriale sunt relativ limitate.

Astfel, modelele de bază pe care se pot face astfel de

asocieri sunt Asociațiile de Dezvoltare

Intercomunitară (ADI) și Grupurile de Acțiune

Locală (GAL). Cele două sunt diferite din punct de

vedere al constituirii, al funcționării și al

competențelor.

ADI sunt definite prin legea 215/ 2001 (Parlamentul României, 2001b) ca „structurile

de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat, înființate, în condițiile

legii, de unitățile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor

proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a

unor servicii publice”. GAL-urile sunt definite prin PNDR (Ministerul Agriculturii şi

Dezvoltării Rurale, 2012) ca „entități ce reprezintă parteneriate public – private,

constituite din reprezentanți ai sectorului public, privat și civil, desemnați dintr-

un teritoriu rural omogen, care vor trebui să îndeplinească o serie de cerințe

privind componența, teritoriul acoperit și care vor implementa o strategie

integrată pentru dezvoltarea teritoriului”. Prin contrast, se poate observa că în timp

ce ADI sunt înființate în vederea implementării unor proiecte de interes zonal sau

regional (i.e. obiectivul este exact), GAL-urile acționează și pe palier strategic, fiind

responsabile atât pentru elaborarea, cât și pentru implementarea unei strategii locale.

De interes pentru raportul de față este și ceea ce se numește în legislația română „zonă

metropolitană”. În cazul acestui termen, studiul CENPO Asociația de Dezvoltare

Intercomunitară – Efecte probabile și soluții (Pop et al., 2007) identifică o contradicție

majoră în legile ce îl definesc. Legea 351/2001 definește zona metropolitană ca „zonă

constituită prin asociere, pe bază de parteneriat voluntar, între marile centre urbane

(Capitala României și municipiile de rangul I) și localitățile urbane și rurale aflate în

zona imediată, la distanțe de până la 30 km, între care s-au dezvoltat relații de cooperare

pe multiple planuri”. Mai departe, se specifică că aceste zone metropolitane funcționează

independent și fără personalitate juridică, în interiorul unor limite teritoriale stabilite

23

de comun acord de către autoritățile locale și independent de limitele unităților

administrativ-teritoriale (Pop et al., 2007; Parlamentul României, 2001a). În același

timp, zona metropolitană nu poate fi considerată ADI, întrucât modelul de asociere este

diferit, iar „acestea nu pot funcționa decât pe limitele unei grupări de unități

administrativ-teritoriale existente. ”. Ulterior conform modificărilor aduse de legea

264/2011 statutul zonelor metropolitane se schimbă, acestea devenind ADI, fiind de

asemenea eliminat criteriul distanței.

De asemenea de interes ar putea fi considerat şi conceptul de „pol de creştere”, însă la o

analiză mai amănunţită se poate observa în mod evident că aceste este la rândul său tot

ADI, componența și funcționarea acestuia fiind conforme cu acest statut.

În plus, legea ce definește ADI în contextul administrației române este limitativă din

punct de vedere al listei de posibili membri ai acestor asociații, aceștia neputând fi decât

reprezentanți ai administrației locale la nivelul unităților administrativ-teritoriale de

bază. În acest context consiliile locale sau judeţene sunt singurele care pot demara

procesul de asociere, iar conducerea acestor asociaţii este asigurată exclusiv de un

consiliu format din reprezentanţii consillilor locale sau judeţene membre.

Este limpede că reprezentativitatea în cadrul ADI a ONG-urilor, asociațiilor sau

federațiilor, precum și a mediului privat de afaceri este nulă. Din acest punct de vedere,

GAL sunt mult mai flexibile acestea putând să includă pe lângă administrația locală și

universități, furnizori de servicii, cetățeni, ONG-uri, asociații de mediu sau mediile

private multi-sectoriale. În cazul GAL însă trebuie menționat că varietatea și

reprezentabilitatea actorilor locali este condiționată de politicile europene și de accesul

la fonduri europene pe baza unor criterii de bază.

24

Criteriu ZUF* Zonă Metropolitană Poli de Creștere

Definiţie Zonă formată din unul sau mai multe centre urbane cu caracter polarizator din punct de vedere socio-economic și localitățile înconjurătoare, între care există cel puțin o relație bazată pe migrație și navetism (datorată proximității); care împărtășesc una sau mai multe specializări funcționale și/sau caracteristici cultural-istorice; și care însumează o populație de cel puțin aproximativ 250.000 locuitori

Asociaţie de dezvoltare intercomunitară constituită pe bază de parteneriat între capitala României sau municipiile de rangul I ori municipiile reşedinţă de judeţ şi unităţile administrativ-teritoriale aflate în zona imediată.

Polul de creștere este un oraş care se remarcă prin concentrarea populaţiei, a activităţilor economice şi culturale, are un rol important ca nod de transport regional şi stimulează dezvoltarea zonelor învecinate. Nnumărul şi statutul este stabilit prin HG.

Cadru normativ

Criterii de bază stabilite prin lege, dar care nu stabilesc numărul şi nu identifică formal ZUF.

Legea nr. 215/2001Legea nr. 351/2001Legea nr. 264/2011

HG nr.998/2008HG nr. 1149/2008

Formă de organizare

Nedecisă încă. ADI / parteneriat voluntar (cf. 215/2001)

In general sunt ADI / parteneriat voluntar

Orientare Dezvoltare teritorială echilibrată pe principiul policentricităţii

Colaborarare actorilor implicaţi în dezvoltarea teritoriului

Dezvoltare economică și administrativă, are la bază principiul policentricităţii.

Obiective Dezvoltarea coerentă a serviciilor publice integrate, eficienţă economică, competitivitate la nivel naţional şi european.

Întărirea complementarității decizionale / dezvoltarea infrastructurilor şi a obiectivelor de dezvoltare de interes comun

Conform PIDU (Plan Integrat de Dezvoltare Urbană)

Tendinţe de organizare spațială

Monocentrică sau policentrică Monocentrică Monocentrică

Documente programatice

Plan de dezvoltare teritorială a ZUF, planuri de coordonare economică și competitivitate,

Statutul ADI / Poate avea diverse responsabilităţi în funcţie de

Planul Intergrat de Dezvoltare

infrastructură de transport, servicii publice. obiectivele stabilitePlanificare strategică

Planificare strategică teritorială, abordare trans-sectorială.

Nu are / Poate integra strategiile UAT membre

Set de priorităţi conform PID

Accent Dezvoltarea integrată a infrastructurii şi serviciilor pentru locuitori și agenți economici, dezvoltare policentrică.

Nedeterminat, specific local Reabilitarea infrastructurii urbane şi îmbunătăţirea serviciilor urbane. Dezvoltarea mediului de afaceri. Reabilitarea infrastructurii sociale, inclusiv locuinţe sociale, şi îmbunătăţirea serviciilor sociale

Finaţare Axe Prioritare dedicate / Proiecte majore Conform statutului ADI Din diferite PO, fonduri de investiții diverse, BEIAxă prioritare dedicate POR

Număr Nelimitat, conform criteriilor stabilite în prealabil / se pot suprapune zonele influenţă, astfel că o localitate poate fi membră în două ZUF

11 existente 5 în curs de proiectare

7 – număr limitat prin lege

Componenţă Componenţa minimă poate fi legiferată pentru a respecta principiul inclusivităţii. ZUF poate include: autorităţile publice locale, ONG-uri, reprezentanţi ai minorităţilor, ai mediului de afaceri, ai furnizorilor de servicii locale, etc.

Administraţia publică locală / Centrul urban şi UAT aferente.

Administraţia publică locală / Centrul urban definit ca Pol de Creştere şi UAT din arealul acestuia / Există posibilitatea parteneriatului public-privat.

Tabel 2: Tabel comparativ Zone Urbane Funcționale – Zone Metropolitane – Poli de Creștere

* Forma nedefinitivată, bazată pe viziunea și recomandările din prezentul raport

În contextul procesului de regionalizare-descentralizare rolul nivelului administrativ-teritorial rezultat este necesar pentru a asigura sincronizarea politicilor de dezvoltare regionă cu cele locale. În cazul ZUF inter-regionale este deci necesară și participarea nivelului regional.

În cazul ZUF trans-frontaliere trebuie luate de asemenea în considerare și unitățile administrativ-teritoriale echivalente ale statului vecin, păstrându-se însă scara de analiză și coroborându-se și principiile europene de cooperare transfrontalieră.

Problemele legislative şi funcţionale din raportul CENPO în anul 2007 sunt confirmate

de „Studiul asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară din Romania”16 (Ministerul

Administraţiei şi Internelor, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice,

2011), care concluzionează că aceste asociaţii funcţionează doar ca entităţi asociative

concentrate pe implementarea unor proiecte de infrastructură sau de dezvoltare a

serviciilor publice, finanţate prin fonduri europene. În plus, raportul atrage atenţia

asupra faptului că ADI nu funcţionează corect din punct de vedere instituţional din

cauza legislaţiei, existând probleme majore referitoare la tipologia şi blocarea

procesului decizional (e.g. majoritatea calificată nu poate proteja interesele

minorităţilor; concentrarea pe procesul decizional bazat pe consens). De asemenea

capacitatea instituţională a acestor asociaţii este limitată din cauza arhitecturii

predefinite, mai ales în ceea ce priveşte: managementul financiar şi bugetar, planificarea

strategică şi coordonarea (Ministerul Administraţiei şi Internelor, Unitatea Centrală

pentru Reforma Administraţiei Publice, 2011).

ZUF în sistemul administrativ-teritorial românesc – model teoretic

După cum am văzut, din punct de vedere

administrativ-teritorial o zonă urbană

funcţională poate fi rezultatul unei grupări de

unități administrativ-teritoriale de bază (i.e.

orașe sau municipii, comune și/sau județe – în

cazul în care toate comunele și orașele sau

municipiile unui județ vor face parte din ZUF).

Pentru definirea acestui teritoriu sunt necesare

însă studii multi-disciplinare, ce pot pleca de la

conceptele de zonă metropolitană și sistem

urban ca elemente de bază pentru formarea

unei ZUF și care vor analiza legăturile dezvoltate între centrul sau centrele polarizatoare

și localitățile față de care exercită o anume influență socio-economică. În baza acestei

16 Titlul proiectului: Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun, în

condiţii de calitate şi eficacitate, a serviciilor publice locale; PODCA, Cod SMIS 2983; Data elaborării: Februarie

2011.

metodologii pot rezulta zone urbane funcţionale intra-regionale, inter-regionale și

transfrontaliere, cu particularităţi la constituire şi funcţionare.

Asocierea în cadrul zonelor urbane funcţionale ar trebui să aibă la bază un set de

principii clare şi limitate ca număr şi complexitate care să asigure reprezentativitatea,

legitimitatea decizională, transparență, competența și capacitatea instituțională

și financiară în vederea desfășurării activităților propuse. La nivelul administrațiilor

publice locale (cu suportul potențialilor membrii din afara administrației publice)

asocierea trebuie să aibă în vedere atât identificarea intereselor și resurselor comune

cât și cuantumul acestora din urmă în relație cu dimensiunea unităților administrativ-

teritoriale. Acest ultim punct este unul din criteriile de bază pentru care o asociere tip

ADI în vederea implementării unor proiecte fixe, poate fi, în contextul fragmentării

excesive a unităților administrativ-teritoriale (i.e. comunele), ineficientă din cauza

comunelor cu populații mici și/sau spor negativ și resurse financiare reduse care nu pot

participa în proiecte de mare anvergură.

Un punct cheie în definirea zonei urbane funcţionale este componența asociației ce o

guvernează. Din acest punct de vedere, așa cum am arătat mai sus, structura GAL este

mult mai inclusivă față de cea a ADI, motiv pentru care o vom folosi ca scară de referință,

însă doar din punct de vedere al incluziunii actorilor, excluzând dimensiunile

funcţionale şi organizatorice ale acestuia. ZUF trebuie aşadar să aibă forma unei asocieri

inclusive. Structura acesteia se va baza, bineînțeles, pe autoritățile publice locale –

consiliile locale sau judeţene și pe structurile administrației regionale (așa cum vor fi ele

definite în urma procesului de regionalizare-descentralizare) în cazul ZUF inter-

regionale.

Adițional, acest tip de strucură trebuie să includă și reprezentanți ai societății civile

locale, ONG-uri, asociații, reprezentanți ai mediului academic, ai mediului de afaceri, ai

sectorului bancar sau alte sectoare relevante, cât și prestatorii de servicii de utilitate

publică. Astfel, procesul decizional al acestui tip de structură devine mult mai

transparent şi reprezentativ, însă numai în contextul unei coordonări eficiente a

actorilor implicaţi. Relevanța actorilor trebuie stabilită în urma analizei premergătoare

formării ZUF, efectuată de către o entitate cu rol de iniţiator/facilitator, prin care se pot

stabili și dimensiunile funcționale majore ce vor avea rol de vectori de dezvoltare a

zonei.

Un punct important referitor la funcționarea unei zone urbane funcţionale din punct de

vedere al asocierii pe care o are la bază este cel financiar. Dacă în cazul ADI finanțarea de

bază se face prin atribuirea unor sume fixe din bugetele locale ale membrilor (i.e.

autoritățile publice locale) asociației, în cazul unei ZUF care trebuie să includă și actori

ai mediului privat, schema de finanțare trebuie să permită și posibila participare a

acestora la bugetul de funcționare al ZUF. Acest lucru trebuie făcut în baza unei ponderi

de participare stabilită în prealabil și transparent, identificându-se de asemenea și

condițiile aportului financiar.

Probleme identificate

Din analiza efectuată și corelând modelele teoretice, legislația românească în domeniu și

sistemul administrativ-teritorial autohton, am identificat o serie de probleme de natură

funcțională și conceptuală, care pot inhiba o asociere în parteneriate de tip ZUF, și,

implicit, pot împiedica o dezvoltare policentrică echilibrată reală, dincolo de declararea

la nivel de discurs a unor poli de creștere sau dezvoltare. Este aşadar nevoie de efort

pentru a crea mediul propice unei astfel de dezvoltări.

Fragmentarea și lipsa capacității decizionale și financiare

Fragmentarea excesivă a unităților administrativ-teritoriale și a rețelei de autorități

locale în România este o problemă de natură funcțională. Numărul mare de comune,

multe dintre ele fiind aglomerări de sate foarte mici, ale căror administrații sunt în

competiție directă pentru resurse și într-un continuu joc politic creează o rețea

decizională supra-aglomerată, în care obiectivele și prioritățile locale se suprapun,

apărând un fenomen de replicare a intervențiilor care nu țin întotdeauna cont de

posibilele relații de complementaritate ce se pot stabili între două sau mai multe unități

administrativ-teritoriale și autoritățile acestora. Mai mult, în ceea ce privește

mecanismul de luare a deciziei, în cazul exemplificat al ADI aceastea funcționează în

acest context pe principiul unanimității, ceea ce le îngreunează decisiv activitatea, fiind

în general ineficiente.

Dimensiunea unităţilor administrativ-teritoriale din România este aşadar problematică,

atât din punct de vedere teritorial, cât şi din punct de vedere al populaţiei. Media de

locuitori este de aproximativ 6.700 locuitori/UAT, existând numai 263 de UAT cu peste

10.000 locuitori, restul de 2.953 UAT, însumând peste 90% dintre acestea, având sub

10.000 de locuitori.

Se poate concluziona deci, că din cauza dimensiunii şi fragmentării excesive a UAT o

mare parte dintre administraţiile locale nu dispun de o bază de impozitare suficientă

pentru generarea de venituri proprii, pentru asigurarea funcţionării şi a calităţii

serviciilor publice.

Considerând sistemul administrativ bazat pe o ierarhie rigidă și variațiile de dimensiune

ale unităților administrativ-teritoriale putem concluziona şi că în afara celor de mari

dimensiuni și, în procent redus, în cazul celor medii, restul administrațiilor publice

locale din România nu își pot impune foarte ușor obiectivele și prioritățile.

De asemenea, din cauza modelului de finanțare a administrațiilor publice locale, este

evident că acestea nu își pot asigura nici măcar veniturile administrative17. Este greu de

conceput în acest context că o administrație publică locală de dimensiuni mici poate

asigura demararea și implementarea unor proiecte de anvergură. Bugetele

administraţiilor locale sunt prea mici, iar calitatea resursei umane şi manageriale este

insuficientă dacă se doreşte o asociere eficientă şi implementarea unor proiecte de scară

zonală, care implică gestionarea unor surse de finanţare variate.

Corespondenta statelor UE: NUTS&LAU/Unitati administrativ-teritoriale nationale

NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3 LAU 1 LAU 2

AT Gruppen von Bundesländern

3 Bundesländer Gruppen von politischen Bezirken

- Gemeinden 2 357

BE Régions 3 Provinces 11 Arrondisse-mentss

44 Communes 589

BG Rajoni 2 Rajoni za planirane 6 Oblasti 28 Obshtini 264 Naseleni mesta

5302

CY - 1 - 1 - 1 Eparchies 6 Dimoi, koinotites

615

17 http://bit.ly/133qmpQ

CZ Území 1 Oblasti 8 Kraje 14 Okresy 77 Obce 6250

DE Länder 16 Regierungs-bezirke 38 Kreise 412 Verwaltungs-gemeinschaften

1344 Gemeinden 11295

DK - 1 Regioner 5 Landsdeler 11 Kommuner 99 Sogne 2143

EE - 1 - 1 Groups of Maakond

5 Maakond 15 Vald, linn 226

EL Groups of development regions

4 Periferies 13 Nomoi 51 Demoi, Koinotites 1035 Demotiko diamerisma, Koinotiko diamerisma

6130

ES Agrupacion de comunidades Autonomas

7 Comunidades y ciudades Autonomas

19 Provincias + islas + Ceuta, Melilla

59 - Municipios 8114

FI Manner-Suomi, Ahvenananmaa / Fasta Finland, Åland

2 Suuralueet / Storområden

5 Maakunnat / Landskap

19 Seutukunnat / Ekonomiska regioner

71 Kunnat / Kommuner

342

FR Z.E.A.T + DOM 9 Régions + DOM 26 Départe-ments + DOM

100 Cantons de rattachement

3786 Communes 36682

HU Statisztikai nagyrégiók

3 Tervezési-statisztikai régiók

7 Megyék + Budapest

20 Statisztikai kistérségek

174 Települések 3152

IE - 1 Regions 2 Regional Authority Regions

8 Counties, Cities 34 Electoral Districts

3441

IT Gruppi de regioni 5 Regioni 21 Provincie 110 - Comuni 8094

LT - 1 - 1 Apskritys 10 Savivaldybės 60 Seniūnijos 555

LU - 1 - 1 - 1 Cantons 12 Communes 116

LV - 1 - 1 Régioni 6 - Republikas pilsétas, novadi

118

MT - 1 - 1 Gzejjer 2 Distretti 6 Kunsilli 68

NL Landsdelen 4 Provincies 12 COROP regio's 2010

40 - Gemeenten 431

PL Regiony 6 Województwa 16 Podregiony 66 Powiaty i miasta na prawach powiatu

379 Gminy 2479

PT Continente + Regioes autonomas

3 Comissaoes de Coordenaçao regional + Regioes autonomas

7 Grupos de Concelhos

30 Concelhos – Munícipios

308 Freguesias 4260

RO Macroregiuni 4 Regiuni 4 Județ + București

42 - Comune + Orașe + Municipii

3180

SE Grupper av riksområden

3 Riksområden 8 Län 21 Kommuner 290

SI - 1 Kohezijske regije 2 Statistične regije

12 Upravne enote 58 Občine 210

SK - 1 Oblasti 4 Kraje 8 Okresy 79 Obce 2928

UK Government Office Regions; Country

12 Counties some grouped; Inner and Outer London; Groups of unitary authorities

37 Upper tier authorities or groups of lower tier authorities unitary authorities or districts

139 Lower tier authorities districts or individual unitary authorities; In- dividual unitary authorities or LECs or parts thereof ; Districts

406 Wards or parts thereof

10310

Tabel 3: Tabel comparativ al numărului de unități administrativ-teritoriale la nivelul UE27

Lipsa studiilor de specialitate

ZUF sunt punctele de pornire pentru asigurarea unei dezvoltări policentrice echilibrate.

După cum am arătat mai sus acestea au numeroase criterii morfologice și funcționale.

Definirea acestora în contextul specific al României este importantă în special pentru a

ajuta la identificarea zonelor cu potențial, zonele prioritare pentru intervențiile și

dimensiunile ce pot încuraja dezvoltarea policentrică. De asemenea, trebuie abordate şi

clar conturate acele dimensiuni funcționale ce urmează a fi dezvoltate, ținând cont de

prioritățile naționale, regionale și locale, dar și de specificul local și ariile de

complementaritate ale unităților administrativ-teritoriale existente.

Lipsa unei strategii de dezvoltare policentrică

Deși nu este suficient cercetată, dezvoltarea policentrică este menționată și în

documente strategice și de planificare (e.g. PND, PNDR, POR, PATN, SDTR) ca obiectiv

general, însă nu a fost elaborată o strategie de dezvoltare policentrică care să pună

bazele la nivel național a priorităților, obiectivelor și necesităților în vederea dezvoltării

unei rețele policentrice eficientă funcțional și în corelare directă cu nivelurile strategice

regional și local.

Cadru legislativ deficitar pentru asocieri de tip ZUF

Problema legislației specifice în cazul zonelor urbane funcţionale se poate împărți în

două, prima parte referindu-se în principal la definirea cadrului de înființare al unei ZUF

în contextul administrativ-teritorial, a doua parte referindu-se la legislația necesară

constituirii și funcționării parteneriatului ce ar trebui să stea la baza ZUF. Cele două

aspecte trebuie tratate integrat.

Considerând contextul dat de legislaţia din domeniul, planurile directoare și

reglementările specifice administrației publice locale18 se poate observa o lipsă de

coerență în definirea din punct de vedere administrativ-teritorial a perimetrului în

cadrul căruia zonele urbane pot deveni funcţionale. În același timp, legislația pentru

constituirea și funcționarea parteneriatelor se limitează la prevederile legilor referitoare

la asociații ori federații sau la legea ADI. Acest tip de limitare face momentan imposibilă

crearea de parteneriate complexe ca cele ale ZUF, prin limitarea modelelor de

funcționare și finanțare.

Inclusivitate redusă a procesului decizional

O deficienţă majora nu o reprezintă doar absența legislației necesare constituirii și

funcționării parteneriatelor ZUF, dar și lipsa actorilor privați și a reprezentanților

18 Legea 350/2001, Legea 351/2001, Legea 215/2001

Obiectivul unui sistem de guvernanță este, în acest context crearea unui sistem bazat pe integrare, care să poată menține un nivel minim de coerență și coordonare în ciuda fragmentării, varietății actorilor și a inconsistenței decizionale în teritoriu (ESPON, 2004).

societății civile din procesul decizional. Conform legilor în vigoare, la nivelul unităților

administrativ-teritoriale, asocierea în parteneriat este limitată la autoritățile locale,

percepute ca actori unici în cadrul acestora. Acest punct este de maximă importanță,

deoarece în condițiile în care resursele autorităților locale sunt limitate, un cadru

legislativ adecvat poate asigura includerea actorilor mediului privat și a societății civile

în cadrul cărora se concentrează cel mai mare nivel de know-how și resurse, care în

prezent nu este exploatat.

Totodată, prezența acestor actori în cadrul parteneriatelor are un rol important în

asigurarea unui proces decizional inclusiv, transparent, crescând în același timp și

nivelul de reprezentativitate a parteneriatelor pentru locuitorii ZUF, cât și încrederea

acestora din urmă în procesul decizional. Acest tip de proces decizional va avea şi rolul

de a preveni funcționarea în baza culturii administrative existente, bazate pe cutume

învechite și care nu include consultarea la scara largă a actorilor implicați sau afectați.

Modalități de asociere și cooperare

Fragmentarea excesivă a unităților teritorial-

administrative și a autorităților locale aferente

îngreunează în mod evident comunicarea și

crearea de rețele de cooperare. În cazul

asocierii în parteneriate se pot distinge două

direcții distincte: parteneriate strategice –

rolul acestora fiind mai degrabă director în

stabilirea obiectivelor și priorităților; și operaționale – în acest caz rolul acestora fiind

mai degrabă unul de implementarea a programelor și proiectelor (ESPON, 2004).

Raportul FOCI (ESPON, 2011) identifică trei tipuri de bază de cooperare: (1) cooperarea

concentrată pe implementarea unor obiective clare de infrastructură, probleme de

management al deșeurilor, etc.; (2) cooperarea în procese de planificare spațială – care

se concentrează pe mai multe niveluri de unități administrativ-teritoriale; (3) cooperare

ce are ca scop crearea unui nou nivel de guvernare/guvernanță în vederea reorganizării

mai multor unități administrativ-teritoriale într-o singură unitate de dimensiuni mai

mari și cu reprezentativitate mai mare la nivel național și internațional.

În cazul zonelor urbane funcţionale și contextului României, un parteneriat hibrid

strategic-operațional, bazat pe o cooperare axată pe implementare și planificare spațială

(varianta 3 de cooperare este eliminată din start, întrucât nu se încearcă definirea ZUF

ca UAT), poate fi fezabil întrucât oferă, după cum am specificat mai sus, șansa unei

grupări de autorități locale de a-și impune un important rol strategic la nivel regional și

național. În același timp, cumularea resurselor și stabilirea obiectivelor și priorităților

de interes local oferă posibilitatea implementării unor programe și proiecte pe care

autoritățile locale nu au capacitatea de a le manageria și implementa individual.

Tipologia parteneriatului și a cooperării

Din analiza egislației din România referitoare la asociații și în mod special ADI19, a celei

privind amenajarea teritoriului și urbanismului20, a studiilor și rapoartele internaționale

referitoare la dezvoltarea policentrică, a ZUF și a guvernanței acestora în contextul

socio-economic actual (ESPON, 2004, 2007, 2010, 2011), și nu în ultimul rând datorită

tipologiei actorilor implicați, am identificat trei tipuri de parteneriat posibile, cu formele

lor de cooperare aferente:

1. Asociere voluntară în parteneriat informal

Acest tip de asociere poate fi considerat un parteneriat ideal, deoarece se bazează pe

inițiativa directă a actorilor implicați și nu pe intermedierea unor acte constitutive

formale care să creeze o relație de obligativitate între parteneri sau între parteneri și

obiectivele asocierii. Acest tip de asociere voluntară se bazează însă pe încrederea

reciprocă între membrii, pe devotamentul acestora față de obiectivele asocierii și pe

compatibilitatea socio-economică, dar mai ales pe relațiile cultural-istorice dintre

aceștia. Din cauza lipsei unei unități de măsură reale pentru aceste variabile, un astfel de

parteneriat este greu de realizat. În contextul României, unde relația între autoritățile

locale este una de competiție politică, bazată și pe cursa pentru resurse, este greu de

imaginat un parteneriat bazat pe o asociere voluntară într-un format informal, și în care

discrepanțele politice sunt ignorate în favoarea relațiilor cultural-istorice.

19 Legea 246/2001, Legea 215/2001

20 Legea 350/2001, Legea 351/2001

2.Asociere voluntară în parteneriat formal

Acest tip de asociere poate fi considerată o repliere a asocierii voluntare în parteneriat

informal. Prin impunerea unei formalizări a parteneriatului printr-un acord cadru în

baza căruia parteneriatului i se atribuie o formă juridica menită să stabilească de

comun acord ierarhia și responsabilitățile fiecărui actor, se poate asigura buna

funcționare a parteneriatului. În același timp, existența unui cadru de funcționare și

împărțire a resurselor poate reduce politizarea parteneriatului și reducerea efectelor

competiției interne.

3. Asociere condiționată în parteneriat formal (impusă sau stimulată)

Asocierea condiționată în parteneriat formal este una dintre cele mai restrictive metode

de asociere identificate, dar care, prin caracterul său, poate asigura un set de condiții cel

puțin optime de funcționare. Acest tip de asociere se bazează, pe lângă participarea

actorilor locali cu interese directe, și pe intervenția unui nivel superior de guvernanță, ce

se poate identifica în administrația centrală, care joacă un rol dublu de mediator – în

momentul constituirii asocierii – și de facilitator al condițiilor de asociere.

Principiul de bază al acestui tip de asociere, și anume condiționalitatea, presupune

asigurarea, din partea facilitatorului, a unui set minim de criterii pentru asocierea

actorilor interesați și pentru constituirea parteneriatului. Aceste criterii pot asigura o

formă mai inclusivă a parteneriatului – e.g. condiționarea constituirii prin pregătirea

unei liste minime de membrii; o formă transparentă de funcționare – e.g. prin stabilirea

unor reguli minimale de funcționare a parteneriatului în forma sa formală; o împărțire

corectă a resurselor bazată pe dimensiunea actorilor implicați, pe capacitatea acestora

de a participa financiar în cadrul parteneriatului și a acțiunilor acestuia; și nu în ultimul

rând prin asigurarea unui sistem de sancționare a parteneriatului și/sau actorilor

implicați în cazul nerespectării acordului cadru.

În același timp, principiul condiționalității poate să încurajeze, în lipsa inițiativei

voluntare, asocierea actorilor implicați. Acest lucru este posibil prin condiționarea, de

către facilitator, a accesului la resurse (i.e. asociere condiționată impusă), dar și prin

oferirea de beneficii directe ca rezultat al asocierii (i.e. asociere condiționată stimulată).

În contextul României, în care o mare parte a resurselor sunt asigurate de administrația

centrală, facilitatorul poate condiționa accesul la anumite tipuri de finanțare prin

necesitatea unei asocieri de dimensiuni minime prestabilite și prin crearea de programe

speciale ce pot veni în suportul direct al parteneriatelor ce stau la baza ZUF.

Stimul Initiator Functionare Membrii Model decizionalA

soci

erea

vol

un

tară

în

par

ten

eria

t in

form

al Necesitatea acțiunii locale

Comunitatea ce urmează a forma ZUF

În baza înțelegerii între membrii. Poate duce la neînțelegeri de ordin administrativ. Nu exista metodă formală de responsabilizare

Informalitatea asocierii face selecția membrilor greu de controlat. Cel mai probabil calitatea de membru va fi supusă la vot. Membrii se pot exclude reciproc pe baza criteriilor politice sau competitivitate internă

Decizia se ia prin înțelegere între membrii. Decizia bazată pe consens poate duce la blocarea procesului.

Aso

cier

ea v

olu

nta

ră în

p

arte

ner

iat

form

al Necesitatea acțiunii locale

Comunitatea ce urmează a forma ZUF + Entitatea cu personă juridică împuternicită ca facilitator/manager

Statutul și modul de functionare sunt stabilite formal. Acestea sunt stabilite de membrii fondatori și facilitator / manage. Poate duce la nemulțumiri din partea celorlalți membrii.

Grupul de inițiatori poate stabilli unilateral lista de membrii șî criteriile de înscriere, existând riscul excluziunii

Modelul decizional se stabilește în prealabil, însă este stabilit de fondatori. Greutatea decizională a membrilor, echitabilitatea deciziilor și responsabilitatea acestora este greu de controlat. Nu există un standard de funcționare a ZUF, rezultând asocieri extrem de diferite.

Aso

cier

ea c

ond

ițio

nat

ă în

par

ten

eria

t fo

rmal Necesitatea

acțiunii locale / condiționarea accesului la resurse în baza asocierii

Administrația publica centrală + entitatea cu personă juridică împuternicită ca facilitator/manager

Statutul și modul de funcționare sunt stabilite prin lege, iar vcnținutul acestora este condiționat

Lista de membrii poate fi condiționatăpentru a asigurea incluziunea tuturor actorilor interesați sau afectați. Se pot stabili formal componența minimală în vederea înfiițării și funcționării

Modelul decizional poate fi standardizat șî bazat pe împărțirea echitabilă a greutăți decizionale. Decizia poate fi responsabilizată prin stimuli sau sancțiuni în raport cu rezultatele scontate șî corectitudinea actiului decizional.

Tabel 4: Matrice comparativă a tipologiilor de asociere identificate

Recomandări

Arii de competență și responsabilități

Rezolvarea problemei atribuirii de competențe și responsabilități în cadrul zonelor

urbane funcţionale are ca miză principală transformarea asocierilor de la nivelul acestor

zone în instrumente funcționale care să poate asigura un grad mult mai ridicat de

eficiență a unităților administrativ-teritoriale existente la nivel sub-regional și un nivel

mai ridicat de subsidiaritate. O împărțire corectă a competențelor și a

responsabilităților poate avea deci, un efect benefic în reducerea fragmentării unităților

administrativ-teritoriale de bază, care însumează în acest moment 320 de localități

urbane, din care 103 municipii și 2.861 de comune (vezi Tabel 3: Tabel comparativ al

numărului de unități administrativ-teritoriale la nivelul UE27Error: Reference source

not found).

Dacă luăm în considerare perioada de programare a UE 2014-2020,și noile instrumente

financiare propuse (e.g. Investiții Teritoriale Integrate – ITI) acest tip de asociere poate

avea un și efect benefic asupra capacității autorităților locale de a utiliza eficient aceste

instrumente.

Considerând împreună tipologia și actorii definiți mai sus ca participanți în asocierile la

nivel de zone urbane funcţionale și sistemul administrativ-teritorial existent, dar și

dimensiunea ierarhică instituțională, putem identifica o serie de competențe și

responsabilități ce pot fi atribuite ZUF, fără a modifica responsabilitățile autorităților

locale (i.e. județele, orașele și municipiile, comunele). Mai mult, setul identificat oferă

premisele unei cooperări mult mai eficiente la nivelul local, dar și una multi-nivel între

autoritățile locale, posibilele autorități regionale și autoritățile naționale.

Astfel, entitatea rezultată din asocierea actorilor din cadrul unei zone urbane

funcţionale își poate asuma următoarele roluri:

ξ

coordonare la nivel local a strategiilor, programelor și politicilor, astfel asigurând o componentă intermediară de coordonare a tuturor nivelurilor decizionale cu impact teritorial local;

ξ

coordonare și/sau partener, după caz, în procesul de elaborare a planurilor de amenajare a teritoriului și de urbanism asigurând astfel la nivel de ZUF o integrarea bi-direcțională (de sus în jos, și de jos în sus), corectă și eficientă a obiectivelor și priorităților;

ξ

elaborarea Planului de Amenajare a Teritoriului Zonal (PATZ) – având ca arie de acoperire teritoriul ZUF – în coordonare directă cu Planurile de Amenajare a Teritoriului Județean din cadrul ZUF și totodată în coordonare cu Planurile Urbanistice Generale ale tuturor unităților teritorial administrative de bază asociate în ZUF;

ξ

elaborarea Strategiei de dezvoltare economică și comercială și de creștere a competitivității ZUF – plecând de la principiul specificității și complementarității – în contextul local, regional, național și european (incluzând aici și o posibila strategie de branding și creștere a reprezentativității locale);

ξ

elaborarea Strategiei de transport local și corelarea și integrarea acesteia în contextul european, național, regional, și local;

ξ

promovarea (grup de lobby) proiectelor și/sau obiectivelor de interes local în mod special cele legate de infrastructura de transport și comunicații, infrastructura tehno-edilitară, și servicii de interes local în cadrul negocierilor strategice la nivel local, regional și national;

ξ

responsabil pentru monitorizarea și evaluarea implementării politicilor naționale, regionale și a proiectelor la nivelul ZUF;

ξ

responsabil pentru coordonarea și implementarea serviciilor de interes zonal la nivelul ZUF, incluzând: coordonarea și managementul implementării obiectivelor de infrastructură de transport și comunicații de interes zonal (cf. PATZ elaborat); coordonarea rețelelor tehno-edilitare, managementul deșeurilor și protecția mediului; coordonarea rețelei de transport public la nivelul ZUF; integrarea obiectivelor strategice turistice și culturale în strategia economică a ZUF.

Pași necesari pentru implementarea ZUF în administraţia și legislaţia din România

Dupa analiza modelelor teoretice, a contextului național, a opţiunilor existente şi după

listarea şi evaluarea problemelor și a opțiunilor existente, raportul de faţă schiţează

următorii paşi, consideraţi minimali pentru constituirea zonelor urbane funcţionale și

dezvoltarea unei strategii naționale de dezvoltare policentrică.

1. Stabilirea unui cadru legislativ care să poată sta la baza constituirii și

funcționării ZUF. Principala recomandare în privința cadrului legislativ este aceea de

constituire a zonelor urbane funcţionale ca asocieri care să nu aibă statut de ONG-uri, ci

statut de persoane juridice de drept public cu toate drepturile și obligațiile aferente. În

acest caz, trebuie subliniat că, pentru a putea funcționa și a îndeplini funcțiile de mai

sus, zonele urbane funcționale trebuie să beneficieze de buget propriu și statutul de

ordonatoare de credite. În plus, procesul decizional al acestora ar urma să se bazeze pe

regula majorității luând în considerare și o formulă de împărțire a „greutății”

decizionale în cadrul parteneriatului, și să ocolească utilizarea regulii unanimității,

pentru a evita blocarea procesului din cauza neînțelegerilor interne.

2. Analizarea oportunităţii introducerii ZUF în documentele de programare

aferente perioadei 2014-2020, în vederea creării de linii de finanţare din fonduri

europene dedicate acestora, conform unor şi condiţionate de standarde clare. Astfel,

după definirea clară a ZUF, viitorul Program Operaţional Regional (Programe

Operaţionale Regionale?) poate dedica o Axă Prioritare (AP) sau Domenii Majore de

Intervenţie (DMI) prin care să susţină proiecte majore integrate, specifice dezvoltării

ZUF.

3. Identificarea timpurie, pe baza studiilor de specialitate a zonelor urbane

funcţionale și lansării de dezbateri la nivelul acestora în vederea dezvoltării de

parteneriate.

4. Stabilirea în urma consultărilor cu potențialii actori a competențelor și

responsabilităților ce urmează a fi delegate, stabilindu-se de asemenea dacă

delegarea se va face simetric la nivelul tuturor ZUF sau asimetric având la bază criterii

ce țin de dimensiune, numărul de locuitori, capacitate administrativă potențială, etc.

5. Dezvoltarea unui model de cooperare bazat pe consolidarea administrativ-

teritorială. Trebuie menționat că, în acest caz, consolidarea administrativ-teritorială nu

face referire la definirea zonelor urbane funcţionale ca unități administrativ-teritoriale,

lucru care ar duce la supradimensionarea aparatului administrativ. În contextul actual

trebuie însă luată în considerare și restructurarea administrativ-teritorială aferentă

procesului de regionalizare-descentralizare. Acest punct se referă în principal la

perspectiva de dezvoltare spațială pe termen lung, în care ZUF să poată funcționa cu un

anumit grad de independență decizională și financiară, rezultat din cooperarea la nivel

local a tuturor actorilor interesați și din perspectiva delegării de competențe și

responsabilități și degrevarea unităților administrativ-teritoriale inferioare în vederea

eficientizării sistemului.

6. Stabilirea unui sistem de condiționalități bazate pe stimulente și penalități.

Acest sistem presupune crearea unor pârghii care să garanteze cooperarea și

implementarea politicilor și programelor la nivelul zonelor urbane funcţionale. Astfel, se

recomandă condiționarea accesului la fonduri (în perspectiva creeri de fonduri speciale

fie prin programe sau granturi) prin garantarea cooperării și a incluziunii actorilor de

interes local. Se recomandă de asemenea transferarea de fonduri către ZUF numai în

urma garantării unui set de criterii de bază (i.e. indicatori, număr de beneficiari,

perioada de implementare), și în urma stabilirii și implementării unui sistem destinat

monitorizării și evaluării implementării.

Bibliografie

DG AGRI. (2006). Factsheet - Abordarea LEADER - Un Ghid Elementar. Luxembourg: Oficiul pentru Publicaţii Oficiale ale Comunităţilor Europene.

CEC. (1999). European Spatial Development Perspective: Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU.

CONREG. (2013). Disparități Și Fluxuri În Fundamentarea Social-economică a Regionalizării Administrative a României.

ESPON. (2004). ESPON 1.1.1 - Potentials for Polycentric Development in Europe - Final Report. Luxembourg: ESPON Coordination Unit.

ESPON. (2007). ESPON 1.4.3 - Study on Urban Functions - Final Report . Luxembourg: ESPON Coordination Unit.

ESPON. (2010). CAEE - The Case for Agglomerat - Final Report. Luxembourg: ESPON Coordination Unit.

ESPON. (2011). FOCI - Future Orientations for Cities - Final Report . Luxembourg: ESPON Coordination Unit.

Guvernul României. (2012). Programul de Guvernare 2013-2016.Institutul National de Statistica (INS). (2013). România În Cifre - Breviar Statistic 2013.

Bucureşti: Institutul National de Statistica.Janne Antikainen. (2005). The Concept of Functional Urban Area: Findings of the ESPON

Project 1.1.1. Informationen zur Raumentwicklung, (7), 447–452.Ministerul Administraţiei şi Internelor, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei

Publice. (2011). Raport de Cercetare Studiul Asociațiilor de Dezvoltare Intercomunitară Din Romania. Bucureşti: Guvernului României.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale. (2012). Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2007 – 2013 (versiunea Consolidata). Guvernul României.

Parlamentul României. (2001a). Legea Nr. 351 Din 2001 Privind Aprobarea Planului de Amenajare a Teritoriului Naţional – Secţiunea a IV-a Reţeaua de Localităţi.

Parlamentul României. (2001b). Legea Nr. 215 Din 2001 a Administraţiei Publice Locale Cu Modificările Şi Completările Ulterioare.

Parlamentul României. (2001c). Legea Nr. 350 Din 2001 Privind Amenajarea Teritoriului Si Urbanismul Cu Modificarile Si Completarile Ulterioare.

Parlamentul României. (2005). Legea Nr. 246 Din 2005 Pentru Aprobarea Ordonanţei Guvernului Nr. 26 Din 2000 Cu Privire La Asociaţii Şi Fundaţii.

Parlamentul României. (2006). Legea Nr. 195 Din 2006 Legea-cadru a Descentralizării.Peeters, D. (2011). The Functional Urban Areas Database - Technical Report .

Luxembourg: ESPON Coordination Unit.Pop, D., Stănuş, C. & Suciu, A. M. (2007). Asociaţia de Dezvoltare Intercomunitară - Efecte

Probabile Şi Solutii Probabile. CENPO.UAUIM. (2006). Conceptul National de Dezvoltare Spatiala - Romania 2025 - Sinteza.

Bucharest: University of Architecture and Urbanism ‘Ion Mincu’ - CCPEC. (2013). Memorandum: Adoptarea Masurilor Necesare Pentru Demararea Procesului de

Regionalizare-descentralizare in Romania.