Formele procedurale ale actului administrativ

I. Introducere

Forma reprezinta modalitatea in care trebuie exprimat actul administrativ pentru a fi recunoscut ca atare, adica pentru a fi recunoscut ca manifestare unilaterala de vointa juridica, obligatorie si executorie.

Principala cerinta de forma la care sunt supuse actele administrative este sa fie exprimate in scris. Datorita fortei efectelor juridice, actele administrative fiind acte de autoritate, forma scrisa este o conditie de valabilitate (ad validitatem), cu exceptia unor acte administrative individuale.

Forma scrisa este absolut necesara, cel putin din urmatoarele considerente:

- pentru a cunoaste exact continutul actului;

- pentru a putea fi executat intocmai de catre cei care cad sub incidenta efectelor actului;

- pentru a se putea dovedi, in caz de litigiu, existenta actului si efectele pe care trebuie sa le produca;

- pentru a se putea stabili legalitatea lui si pentru a putea fi sanctionati cei care nu l-au executat.

Actele administrative normative pot imbraca numai forma scrisa deoarece legea, in primul rand legea fundamentala, prevede, in mod firesc si obligatoriu, obligativitatea publicarii lor pentru a putea produce efecte juridice. Nu se poate cere cetateanului sa respecte o regula generala, daca aceasta nu a fost adusa la cunostinta publica.

In ceea ce priveste actele administrative individuale, regula este si pentru acestea forma scrisa. Ele pot fi exprimate oral numai in conditiile prevazute de lege. O astfel de situatie intalnim in cazul OG nr. 2/2001, privind regimul juridic al contraventiilor, care, la art. 7 alin. (1) prevede: Avertismentul consta in atentionarea verbala sau in scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale.

De forma scrisa a actului administrativ se leaga si alte conditii care sunt importante, deoarece unele dintre ele pot atrage nulitatea actului. Acestea sunt: limba in care este redactat textul ; antetul (care identifica autoritatea emitenta); titlul (pentru precizie); motivarea; preambulul (temeiuri de fapt si drept); semnaturile; sigiliul; data si locul emiterii; numarul de ordine.

O alta categorie de cerinte ale formei scrise de exprimare a actelor administrative are in vedere modul de redactare. Astfel, stilul de redactare trebuie sa fie clar si precis, pentru a nu naste confuzii, si trebuie respectate cu strictete regulile gramaticale si normele de tehnica legislativa. O atentie deosebita trebuie acordata inscrierii exacte a denumirilor autoritatilor si institutiilor publice, precum si a agentilor comerciali. Cand este vorba de nominalizarea unor persoane, numele si prenumele acestora trebuie sa corespunda identic cu cele din actul de identitate.

Cat priveste procedura de elaborare a actului administrativ, aceasta semnifica regulile aplicabile operatiunilor necesare pentru manifestarea vointei unilaterale a autoritatilor administrative.

Regulile procedurale sunt impartite in 3 categorii, in raport cu momentul emiterii actelor si ele stabilesc conditii anterioare, concomitente si posterioare.

Condiiile procedurale anterioare reglementeaza operatiunile tehnico-administrative sau conditiile care trebuie indeplinite inainte de adoptarea sau emiterea actului administrativ.

Din punct de vedere terminologic, autoritatile administrative unipersonale emit acte administrative (ex. primarul emite dispozitii), iar cele colegiale adopta acte administrative (ex. Consiliul local adopta hotarari).

Este unanim acceptat de teoreticienii si practicienii dreptului administrativ ca emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale care, desi in majoritate nu produc efecte juridice prin ele insele, avand in general natura juridica de operatiuni tehnico-administrative, initiaz si mensin sistemul decizional administrativ.

Deci, cum am scris si mai sus, identificam trei categorii de forme procedurale, in functie de momentul in care intervin:a) forme procedurale anterioare emiterii sau adoptarii actului;b) forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului

administrativ;

c) forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptarii actului.

In functie de consecintele juridice ale acestor forme procedurale, ele se pot clasifica in trei categorii:

a) forme procedurale care produc prin ele insele efecte juridice;

b) forme procedurale care au implicatii in ceea ce priveste legalitatea

actelor administrative;

c) forme procedurale care nu afecteaza legalitatea actelor administrative.II. Formele procedurale anterioare emiterii actului

1. avizele;

2. acordurile;

3. cererile;

4. studiile;

5. raporturile si referatele;

6. certificatele;

7. anchetele;

1. Avizele

Sunt opinii pe care un organ al administratiei publice le solicita altui organ al administratiei publice intr-o problema sau in mai multe probleme pentru a se informa si a decide in cunostiinta de cauza.

In literatura de specialitate romana si straina, avizele se casifica in trei categorii: avize facultative, avize consultative si avize conforme.

1.1. Avizele facultative se caracterizeaza prin faptul ca organul competent sa emita un act administrativ este liber sa le solicite sau nu altui organ, iar daca le-a cerut, are posibilitatea sa aprecieze daca este sau nu cazul sa se conformeze acestor opinii.

1.2. Avizele consultative se caracterizeaza prin faptul ca organul administratiei publice competent sa emita un act administrativ este obligat sa le solicite altui organ, dar are libertatea de apreciere daca se conformeaza sau nu acestora. De pilda, avizul Consiliului Legislativ are caracter consultativ si este un aviz de specialitate.

1.3. Avizele conforme se caracterizeaza prin faptul ca organul administratiei publice competent sa emita un act administrativ este obligat nu numai sa le ceara altui organ al administratiei publice, dar si sa li se conformeze. In situatia acestor avize, actul administrativ care se emite nu poate avea un continut contrar opiniilor cuprinse in avizul conform. Totusi, daca organul administratiei publice care a solicitat avizul nu este de acord cu continutul acestuia, are posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv.

Avizele pot proveni de la o structura interna a organului administrativ emitent al actului (avize interne) sau de la un alt organ decat cel care urmeaza sa emita actul juridic (avize externe).

Caracterul tot mai specializat al conducerii administrative a impus infiintarea si devoltarea organelor cu atributii consultative, care au ca principala activitate emiterea avizului de specialitate. Compartimente cu caracter consultativ pot fi organizate chiar in structura autoritatii administratiei publice emitente a actului administrativ (spre exemplu Oficiul juridic) sau pe langa organul de conducere al autoritatii administratii publice.

Observam ca, in esenta, avizele reprezinta tot manifestari unilaterale de vointa care fundamenteaza sau, dupa caz, conditioneaza actul administrativ. Cu toate acestea, avizul, indiferent de categorie, nu produce el insusi efecte juridice. El poate insa, atunci cand este conform, sa conditioneze valabilitatea actului administrativ.2. Acordurile

Constituie manifestari de vointa provenind de la alte autoritati si servicii publice care exprima acceptul acestora pentru emiterea unor acte administrative.

El reprezinta tot o manifestare de vointa a unei autoritati publice determinate de lege, prin care aceasta isi exprima consimtamantul la emiterea unui act administrativ de catre o alta autoritate publica. Sunt de 3 categorii :

a) prealabile;

b) concomitente;

c) ulterioare.

Precizam ca, in practica, acordul si-a pierdut din prezenta in fazele concomitente si posterioare(ulterioare) ale emiterii actelor administrative, ramanand practic doar un acord prealabil.

Acordul prealabil este manifestarea de vointa prin care organul determinat isi da consimtamantul la emiterea unui act administrativ de catre un alt organ, ultimul neputand actiona fara adeziunea primului.

Acordul poate emana de la organe inferioare, egale, sau superioare in grad ierarhic, comparativ cu organul beneficiar al acordului. Acordul prealabil are urmatoarele trasaturi:

- se obine prin sesizarea facuta de organul care beneficiaza de acord;

- provine de la un alt organ decat organul emitent al actului administrativ, acordul fiind un act extern;

- acordul este o conditie de valabilitate a actului juridic;

- emiterea acordului nu obliga la adoptarea actului administrativ;

- lipsa acordului ca si retragerea ulterioara a acestuia determina nevalabilitatea actului juridic;

- efectele juridice ale actului administrativ se produc numai ca urmare a existentei celor doua manifestari de vointa, din partea celor doua organe, din care cauza prin acord se creeaza un act administrativ complex;

- acordul nu acopera viciile actului juridic la care se refera, din care cauza in ipoteza ilegalitatii actului administrativ se va ataca in justitie, in temeiul Legii Contenciosului Administrativ, nu acordul, ci actul juridic.

Prin trasaturile sale acordul se diferentiaza de aviz, desi in unele opinii cele doua categorii se identifica. In conditiile cresterii libertatii de decizie si a autonomiei organelor de stat, acordul prealabil este tot mai rar utilizat.

3. Cererile sunt forme prealabile prin care o persoana de drept privat sau o persoana de drept public solicita emiterea unui act sau declansarea unei proceduri.

4. Studiile reprezinta documentatii ale unor structuri specializate cu privire la oportunitatea, necesitatea, fezabilitatea emiterii unui act administrativ sau incheierii unui act administrativ.

Ex.: studiul de oportunitate; de necesitate;

5. Rapoartele si referatele acte prealabile prin care o autoritate a administratiei publice sau un angajat al unei asemenea autoritati isi precizeaza punctul de vedere asupra unei situatii de fapt sau de drept de solutionarea careia depinde emiterea unui act administrativ.

6. Certificatele pot imbraca 2 forme :

a) de act administrativ de autoritate supus controlului instantelor de contencios administrativ. (Ex.: certificatul de absolvire a unei institutii de invatamant)

b) de act administrativ prealabil prin intermediul caruia autoritatea care emite confirma o stare de fapt sau de drept. (Ex.: eliberarea unei autorizatii de constructie)

7. Anchetele sunt investigatii facute in diferite moduri dupa proceduri stabilite de organe deliberative pentru cunoasterea unor situatii de fapt de care depinde emiterea unui act administrativ. (Ex.: ancheta sociala)

Procesele verbale sunt niste constatari ale unor situatii de fapt de care depinde emiterea ulterioara a unui act administrativ.

III. Formele procedurale concomitente emiterii actului

Aceste forme se intalnesc cu prioritate la organele colegiale si ele vizeaza functionarea legala si adoptarea de acte juridice de catre aceste autoritati publice.

Dintre conditiile procedurale concomitente pentru emiterea actului administrativ, cele mai des citate in lucrarile de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului, motivarea, semnarea si, in anumite cazuri, contrasemnarea.

Cvorumul si majoritatea ceruta pentru adoptarea actului administrativ vizeaza, evident, numai organele colegiale din administraia publica.

1. Cvorumul este numarul minim de membri ai organului colegial care trebuie s fie prezenti pentru ca acesta sa poata lucra valabil. De aceea se mai numeste si majoritate sau cvorum de functionare. De obicei, legislatia pretinde sa fie prezenti cel puin jumatate+1 din numarul celor ce alcatuiesc organul respectiv. Uneori, aceasta cerinta este formulata prin sintagma majoritatea membrilor. Sunt, insa, si situatii cand se cere majoritatea calificata de 2/3 din numarul membrilor, cum este cazul sedintelor de constituire a consiliilor locale si judetene.

2. Majoritatea, pentru adoptarea actului administrativ, semnifica numarul de voturi pentru necesar pentru formarea vointei organului respectiv. Se mai numeste majoritate de deliberare sau cvorum deliberativ. Majoritatea ceruta pentru adoptarea actului administrativ poate fi:

- majoritate simpla, denumita de unii autori majoritate relativa, ceea ce inseamna jumatate+1 din cei prezenti;

- majoritate absoluta, ceea ce inseamna jumatate+1 din numarul total al membrilor ce alcatuiesc organul;

- majoritate calificata, care semnifica un numar mai mare decat jumatate + 1 din cei care formeaza organul colegial (ex: 2/3, 3/4, etc.).

De regula, cvorumul deliberativ este majoritatea simpla.

3. Motivarea este considerata o conditie concomitenta deoarece trebuie cuprinsa in act, la fel ca si dispozitivul sau, dupa caz, sa fie publicata odat cu el. Motivarea actelor administrative normative se regaseste in nota de fundamentare sau in referatul de aprobare.

In mod firesc, aceasta trebuie publicata odata cu actul normativ, facand corp comun cu acesta, chiar daca in preambulul actului normativ se preiau unele elemente de motivare.

In ceea ce priveste motivarea actului administrativ individual, aceasta trebuie cuprinsa, ca regula, in preambul sau, daca este prea voluminoasa, in documentul justificativ al actului care trebuie comunicat odata cu acesta.

4. Semnarea si, in anumite cazuri, contrasemnarea, este reglementata de Constitutie si legi.

Astfel, conform art. 100 din Constitutie, decretele emise de Presedintele Romaniei pentru: incheierea tratatelor internationale, acreditarea si rechemarea ambasadorilor, mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate, luarea masurilor pentru respingerea unei agresiuni armate indreptate impotriva Romaniei, instituirea starii de asediu sau de urgenta, conferirea de decoratii si titluri de onoare, acordarea gradelor de maresal, general si amiral, acordarea gratierii individuale, se semneaza de Presedinte si se contrasemneaza de primul-ministru.

De asemenea, conform art. 108, alin. (4) din Constitutie, hotararile si ordonantele se semneaza de primul-ministru si se contrasemneaza de ministri care au obligatia punerii lor in executare.IV. Formele procedurale posterioare emiterii actului

- Din aceasta categorie fac parte : aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea. 1. Aprobarea

Aprobarea este manifestarea de vointa a unui organ superior al administratiei de stat determinat de lege prin care aceasta incuviinteaza fata de un act deja emis de un organ ierarhic inferior, act care fara manifestarea de vointa ulterioara nu ar putea produce efecte juridice conform legii.

In legislatia noastra notiunea de aprobare se utilizeaza in trei ipoteze: aprobarile propriu-zise, aprobarile substitutive si aprobarile "improprii".

Aceste aprobari se caracterizeaza prin faptul ca:

- sunt forme ulterioare emiterii actului administrativ;

- provin de la organe superioare celui care emite actul;

- organul care da aprobarea este individualizat prin lege;

- prin emiterea aprobarii organul inferior nu este obligat sa execute actul aprobat;

- se emite numai la solicitarea organului subordonat;

- nu acopera viciile actului aprobat;

- actul aprobat devine, fata de terti, obligatoriu si executoriu numai dup aprobare;

- actul aprobat poate fi revocat de catre organul emitent fara o noua aprobare;

- pentru a obtine anularea, in baza legii contenciosului administrativ, a unui act aprobat, prin actiunea in justitie va trebuie chemat in judecata, ca parat, organul inferior emitent actului;

2. Confirmarea

Prin confirmare se intelege manifestarea de vointa (comunicat, instiintare, etc) prin care o autoritate publica isi mentine un act administrativ emis anterior.

Literatura de specialitate mai retine si un alt sens al confirmarii, si anume de procedura prin care se acopera vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis de un organ inferior. Acest tip de confirmare nu este intalnit in legislatia romana actuala, si nici in practica administrativa.

In dreptul administrativ, aceasta forma procedurala, posterioara emiterii actului administrativ, are mai multe sensuri.

Intr-o prima acceptiune, prin confirmare se intelege actul prin care un organ al administratiei publice instiinteaza subiectul de drept interesat sa-si mentina un act administrativ anterior. O asemenea manifestare de vointa nu produce nici un efect juridic in plus fata de actul confimat, iar acesta nu dobandeste caracterul de act complex.

Intr-o a doua acceptiune, prin confirmare, un organ al administratiei publice urmareste sa acopere un viciu al propriului sau act emis anterior sau sa acopere un viciu de care era lovit un act al organului inferior. Acesta confirmare este in realitate un act administrativ distinct de cel confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia.

3. Comunicarea

Este operatiunea prin care autoritatea administrativa emitenta aduce la cunostiinta celui vizat actul administrativ individual, prin inmanare directa sub semnatura datata, prin scrisoare recomandata cu confirmare de primire sau prin afisare la domiciliu sau la sediul autoritatii, daca nu se cunoaste domiciliul, cu proces-verbal de constatare a indeplinirii procedurii, sau prin anunt in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a III-a, sau prin presa.

Pe cale de exceptie, anumite acte administrative individuale privind achizitiile publice trebuie publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a VI-a.

4. Publicarea

Vizeaza, de regula, actele administrative cu caracter normativ, dar si unele acte cu caracter individual.

Ea este definita in doctrina ca reprezentand operatiunea materiala prin care un act administrativ este adus la cunostiinta cetatenilor fie prin imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa.

Publicarea este obligatorie pentru actele administrative normative. Obligatia publicarii se realizeaza prin intermediul Monitorului Oficial al Romaniei, monitoarelor oficiale ale judetelor, aparitiei in presa, prin Internet sau prin afisare.

Publicata n Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, cu modificarile si completarile ulterioare.

Ana Rozalia Lazar- Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cateva considerente privind procedura aprobarii tacite, in Revista de drept public nr. 3/2003, p. 85.

Art. 9, alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru eliberarea actelor normative, publicat n M.Of. nr. 139 din 31.03.2000

T. Draganu, Actele de drept administrativ, Editura Stiintifica, Bucuresti, 1959, p. 123

Ana Rozalia Lazar - Legalitatea actului administrativ, Drept romanesc si drept comparat, Editura

All Beck, Bucuresti, 2004, p. 135.

T.Draganu, "Actele de drept administrative", p.127.

T.Draganu, "Actele de drept administrative", p.104.

T.Draganu, "Actele de drept administrative", p.129.

D.Holt si colaboratorii, "Administratia de stat in R.S.R.", Ed.Acad.Buc., 1968, p.274.

T.Draganu, op. cit., p.128.

D.Holt, op. cit., p.275.

Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificarile si completarile ulterioare, art. 31 si art. 103.

Denumirile sunt prevazute la art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005, cu modificarile si completarile ulterioare.

Art. 32 alin. (5) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004.

T.Draganu, op. cit., p.137.

T.Draganu, op.cit., p.97.

T. Draganu, op.cit., p.107;

T. Draganu, op.cit., p. 135.