Capitolul V §Forma statului: structura de stat, forma de guvernământ

1. Conceptul formei de stat

- Forma de stat este un concept politico-juridic care exprimă modul de constituire şi exercitare a puterii, de organizare şi conducere a societăţii prin stat. Forma statului este unul dintre cele mai vechi concepte rezultate din studierea fenomenului statal în general, a organizării şi conducerii statale, în special. În doc-trina constituţională, forma de stat este analizată sub trei aspecte: forma structurii de stat; forma de guvernământ; regimul politic. Deşi distincte, cele trei aspecte sunt strâns legate şi condiţionate unele de altele.

- Se poate spune că forma statului poate apărea sub o întreită înfăţişare, în funcţie de criterii distincte. Aceste trei criterii sunt: modul de organizare şi exercitare a puterii suverane pe teritoriul statului; caracteristicile şi prerogativele organismului învestit cu funcţiile de şef al statului; metodele de guvernare. În funcţie de cele trei criterii, statul va căpăta o anumită formă: stat unitar/stat federal; monarhie/republică; va avea un regim politic democratic sau autocratic ori autoritar.

- Opţiunea pentru o anumită formă de stat este în primul rând o opţiune politică. Dar nu a statului propriu-zis, reprezentat prin parlament sau prin şeful puterii exe-cutive şi cu atât mai puţin a guvernului. Decizia oricăreia dintre cele trei autorităţi publice menţionate, prin care s-ar hotărî adoptarea unei forme a statului sau a alteia, echivalează cu un act politic de guvernare. Opţiunea pentru oricare dintre formele de stat nu poate fi, însă, decât rezultatul unui referendum popular. Caracterul real al unei astfel de opţiuni depinde de gradul de participare a cetăţenilor la referendum, de sinceritatea votului şi, nu în ultimă instanţă, de faptul dacă populaţia cu drept de vot a avut reprezentarea exactă a semnificaţiei formei de stat faţă de care şi-a exprimat opinia.

§2. Structura de stat

- Din punct de vedere conceptual, prin structura de stat se înţelege modul de organizare şi exercitare a puterii în raport cu teritoriul statuui

- Este unanim acceptat în doctrina constituţională că din punct de vedere al structurii de stat, statele pot fi împărţite în două categorii: state unitare şi state compuse. În afară de aceste două categorii principale, istoria constituţională a unor state consemnează forme particulare ale categoriilor menţionate.

1

§3. Statul unitar

- Statul unitar prezintă următoarele caracteristici principale: a) este format dintr-un ansamblu unic de organisme constituţionale prin care se exercită puterea politică la nivel central şi local; b) activitatea de guvernare se difuzează de la centru pe cale ierarhică; c) există o singură ordine juridică întemeiată pe o constituţie unică; d) populaţia are o singură cetăţenie.

- Deşi statul este unitar, teritoriul său poate fi împărţit în unităţi administrativ-teri-toriale. Subdiviziunile administrativ-teritoriale ale statului au caracter emina-mente administrativ şi nu constituie state în interiorul statului.

- Structura unitară a statului s-a format, în general, odată cu apariţia statului însuşi. Acesta a fost cazul unora dintre cele mai vechi state europene (Franţa, Grecia ş.a.)

- Trebuie menţionat că teoretic, exercitarea puterii presupune concentrarea acesteia la un centru unic de decizie care o va converti în decizii obligatorii pentru întreaga populaţie şi pentru întregul teritoriu al statului.

- Din punct de vedere practic, conducerea centralizată prezintă avantajul că actele parlamentului şi ale guvernului ar fi aplicate unitar pe întreg teritoriul statului. De asemenea, conducerea centralizată presupune dreptul de control al centrului asupra modului în care îi sunt respectate deciziile şi posibilitatea de corecţie a actelor care nu sunt conforme cu ordinele autorităţilor centrale.

- O structură statală unitară concepută pe metode stricte de centralizare nu poate fi pusă în aplicare în condiţiile statului modern. Aceasta deoarece orice structură unitară rigidă, supercentralizată presupune prin definiţie lipsa unor verigi intermediare, parţial autonome, între puterea centrală şi destinatarii deciziilor luate de guvernanţi. Astfel, în niciun stat modern nu se poate concepe ca membrii guvernului să se poată ocupa personal şi nemijlocit de soluţionarea tuturor problemelor guvernării ivite pe întreaga cuprindere a statului. Numai activitatea legislativă se desfăşoară la centru dar de către agenţi fie reprezentanţi ai naţiunii, fie ai colectivităţilor locale.

- Chiar dacă centralizarea absolută, adică conducerea statală exercitată exclusiv de la centru ar fi tehnic posibilă, din punct de vedere politic nu ar fi dezirabil să se încredinţeze atributele guvernării unui singur centru de decizie, deoarece acesta ar putea nesocoti interesele locale sau s-ar putea chiar să nu le cunoască. Acesta este motivul pentru care în practică, centralizării i se aduc două corective, şi anume desconcentrarea şi descentralizarea.

- Centralizarea presupune concentrarea competenţelor administrative şi a resurselor financiare la un unic centru de comandă – Guvernul – pe când

2

descentralizarea este concepută ca o descongestionare a centrului şi o învestire a unor autorităţi publice reprezentative la nivel local, cu atribuţii de gestiune administrativă pe principiul autonomiei.

Desconcentrarea ca formă alternată a centralizării, cât şi descentralizarea nu se exclud reciproc, ambele fiind modalităţi diferite de organizare a puterii în teritoriu. O gestiune administrativă şi bugetară eficientă presupune stabilirea unui echilibru şi a unei unităţi armonioase între centralizare (desconcentrare) şi descentralizare. Dacă o centralizare rigidă afectează interesele comunităţilor sociale şi teritoriale, cu repercusiuni asupra capacităţii guvernului de a gestiona crize la nivel local, descentralizarea fără limită poate să ameninţe grav unitatea şi chiar integritatea unui stat. Iată de ce este necesar ca prin lege să se stabilească cu precizie şi claritate sfera de funcţionare a desconcentrării, precum şi a descentralizării.

3.1. Desconcentrarea

- Desconcentrarea constă în diminuarea puterii centrale prin acordarea unei autorităţi publice locale, ai căror titulari sunt numiţi de puterea centrală, a dreptului de a lua decizii pe plan local. Prin desconcentrare, puterea centrală renunţă la o parte din prerogativele sale, pe care le distribuie unor autorităţi publice locale. Este vorba, aşadar, de repartizarea puterii de decizie a guvernului, în favoarea agenţilor locali (prefecţi) repartizaţi/numiţi de guvern în unităţi administrativ-teritoriale. Prefecţii sunt însărcinaţi să transmită şi să ia toate măsurile pentru a asigura respectarea programului guvernului şi – în anumite limite – să decidă ei înşişi în calitate de împuterniciţi ai guvernului central.

- Prin desconcentrare sunt scoase din competenţa puterii centrale anumite probleme de interes local, ce urmează a fi soluţionate de autorităţile locale înfiinţate în acest scop.

- Desconcentrarea nu anulează autoritatea puterii centrale. Dimpotrivă, agenţii locali care reprezintă puterea centrală în unităţile administrative sunt numiţi de guvern şi sunt plasaţi sub controlul ierarhic al acestuia. Autorităţile centrale exercită un control ierarhic asupra agenţilor locali desconcentraţi, având dreptul de a le aproba, suspenda, anula sau modifica actele emise. De asemenea, pot să emită ordine, instrucţiuni obligatorii pentru autorităţile ierarhic inferioare. Controlul se exercită deopotrivă pentru motive de legalitate şi de oportunitate. Controlul ierarhic nu trebuie să fie prevăzut expres de lege, întrucât este o consecinţă firească a centralizării.

3.2. Desconcentrarea serviciilor publice

- Prin noţiunea de serviciu public se înţelege orice activitate a autorităţilor publice desfăşurată pentru satisfacerea unui interes general (la nivel comunitar), care este atât

3

de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu1. Atragem atenţia că prin serviciu public nu se înţelege organismul care desfăşoară în mod continuu şi regulat o activitate de interes general.

- Desconcertarea serviciilor publice constă în înfiinţarea pe plan local a unor instituţii învestite prin lege cu atribuţia de a desfăşura un anumit serviciu public. Asemenea organisme se află sub controlul de ierarhic al centrului, de fapt, al unor autorităţi publice centrale care desfăşoară şi coordonează la nivel naţional activităţi publice cu acelaşi profil.

3.3. Descentralizarea

- Principiului centralizării i s-a adus, pe lângă desconcentrare un alt corectiv principal: descentralizarea. Aparent, descentralizarea este o alternativă la centralizarea excesivă şi constă în posibilitatea recunoscută de puterea centrală colectivităţilor locale de a adopta în anumite domenii sau la nivel teritorial anumite acte sau decizii, fără a se consulta în prealabil cu centrul sau a cere aprobarea acestuia.

Prin descentralizare sunt scoase din competenţa puterii şi autorităţii centrale anumite servicii publice de interes local sau din domenii speciale de activitate şi transferate în sarcina unor autorităţi ale administraţiei publice locale

Aceste autorităţi (primari şi consilii locale) beneficiază de o anumită independenţă faţă de puterea centrală şi acţionează în mod autonom. Independenţa şi autonomia autorităţilor administraţiei publice locale se bazează pe faptul că aceste organisme sunt alese pe plan local şi nu numite de puterea centrală.

În realitate, descentralizarea este, la fel ca şi centralizarea, o metodă de organizare şi conducere statală. Aceste două noţiuni nu se exclud una pe alta. Viaţa practică ilustrează că o centralizare excesivă şi, respectiv, o descentralizare absolută afectează deopotrivă şi profund substanţa actului de conducere statală.

Descentralizarea are la bază principiul potrivit căruia cei guvernaţi îşi cunosc mai bine interesele decât guvernantul central şi pot gestiona cu mai multă eficienţă resursele ce li se alocă în acest scop. Potrivit doctrinei de specialitate, descentralizarea presupune înfiinţarea unor subiecte de drept speciale care beneficiază de autonomie pe plan local (descentralizare teritorială) sau cărora li se stabileşte o competenţă materială în anumite domenii.

3.4. Autonomia administrativă locală

1

4

- Autonomia constă în repartizarea puterii de decizie între guvernul central, pe de o parte, şi agenţii locali, pe de altă parte (primari, consiliile locale) care sunt într-o anumită măsură independenţi de puterea centrală, adică au dreptul de a lua diferite măsuri fără a fi cenzuraţi sau fără a cere aprobarea guvernului central.

- Relativa independenţă a autorităţilor administraţiei publice locale presupune autonomia administrativă şi mai ales financiară a acestora. Autorităţile locale nu dispun de guvern, parlament sau instanţe judecătoreşti proprii. Autonomia are, prin urmare, un caracter pur administrativ. Prerogativele ce li s-au conferit sunt limitate, statul păstrând rolul preponderent în conducerea centralizată. Autorităţile publice locale deţin dreptul de a reglementa de sine stătător şi pe răspundere proprie – într-un cadru legal prevăzut de lege – problemele comunităţii locale.

- Autonomia locală se stabileşte pe cale legislativă, deci ca o expresie de voinţă a Parlamentului.

- Autonomia locală poate fi privită şi ca o componentă principală a democraţiei, întrucât reprezintă o contrapondere la conducerea centralizată, care cel puţin teoretic ignoră cerinţele şi interesele comunitare. Autonomia locală prezintă în esenţă următoarele caracteristici:

a) autorităţile locale sunt subiecte de drept public;

b) autorităţile publice locale sunt expresia voinţei, exprimată prin vot a colectivităţilor locale;

c) autorităţile publice elective au o capacitate de decizie proprie;

d) autorităţile publice locale dispun de buget propriu.

- În afară de un sistem de organisme locale cu drept de decizie şi autoritate ne-contestată în comunităţile sau unităţile administrativ-teritoriale respective, autonomia presupune, de asemenea, supravegherea exercitată de guvernul central, în condiţiile fixate prin lege specială asupra autorităţilor respective. Aceasta înseamnă că Guvernul exercită doar un anumit tip de supraveghere, că nu are puteri discreţionare în unitatea administrativă respectivă. Acest gen de supraveghere este denumit în doctrina constituţională „control de tutelă” şi are în vedere atât organele (autorităţile locale), cât şi actele acestora.

Controlul de tutelă, spre deosebire de controlul ierarhic, care este specific după cum am văzut centralizării, nu permite guvernului central să schimbe după bunul său plac deciziile luate la nivel local. Autorităţile tutelare au dreptul, totuşi, în anumite condiţii, să aprobe, să anuleze sau să suspende anumite acte emise de autorităţile des-centralizate.

Acest control priveşte atât legalitatea actelor, adică conformitatea lor cu normele legale, cât şi oportunitatea, adică necesitatea emiterii. Autorităţile tutelare nu se substituie,

5

însă, autorităţilor tutelate. Controlul de tutelă trebuie să fie prevăzut special de lege, care va stabili astfel autorităţile abilitate să controleze, condiţiile în care se desfăşoară controlul, precum şi actele supuse controlului.

În practică, principiul autonomiei administrative locale cunoaşte două forme principale:

a) autonomia funcţională;

b) autonomia teritorială.

Autonomia funcţională constă în recunoaşterea posibilităţii anumitor servicii publice de a se bucura de o autonomie permanentă în domeniul lor de activitate. Autonomia teritorială se recunoaşte unităţilor administrativ-teritoriale ale statului.

- Cea mai mare parte a statelor lumii combină principiul centralizării (descon-centrării) cu sistemul descentralizării. Statele moderne, indiferent care le-ar fi structura de stat, se străduiesc să găsească un echilibru între centralizare şi descentralizare.

În general, doctrina constituţională recunoaşte pe lângă valenţe pozitive şi unele neajunsuri ale descentralizării:

a) cele două forme ale descentralizării au ca rezultat apariţia unui angrenaj birocratic greoi (mulţi funcţionari, formulare complicate, o specializare îngustă a funcţionarilor ş.a.), agravată de creşterea complexităţii activităţii statale;

b) descentralizarea poate fi compromisă de un personal administrativ incompetent;

c) autonomia poate avea ca urmare săvârşirea unor abuzuri grave de către funcţionarii cărora li s-au încredinţat prerogative de conducere administrativă pe plan local şi care nu pot fi controlaţi temeinic de la centru, iar formele de control cetăţenesc cu caracter formal (dacă acestea există) pot fi corupte sau nu sunt influente.

§4. Statul unitar complex

- Statul unitar complex este una dintre formele imperfecte sau atipice ale categoriei de „stat unitar”.

Statul unitar complex este statul unitar care fără a pierde unitatea sa de structură, prezintă, în acelaşi timp, mari diversităţi locale administrative, de legislaţie, chiar de jurisdicţie, datorită cărora în interiorul său sunt păstrate enclave istorice având particularităţi de dezvoltare politică, social-economică, culturală, religioasă şi chiar juridică.

- În practica constituţională sunt considerate state unitare complexe: „uniunea încorporată”, şi „regionalismul”.

4.1. Uniunea încorporată

6

- Uniunea încorporată este un stat caracterizat teoretic prin unitatea puterii centrale, în interiorul căreia există o diversitate de legislaţii corespunzând unei diversităţi de populaţii şi teritorii încorporate de către statul unitar într-un lung proces istoric.

4.2. Regionalismul

Regionalismul exprimă o situaţie geografică, politică, administrativă, lingvistică, spirituală cu rădăcini istorice în dezvoltarea unui stat unitar, datorită căreia acesta optează pentru împletirea atributelor suverane ale conducerii centralizate cu atribuirea unei autonomii, de regulă largi, unor colectivităţi regionale

4.3. Regionalismul politic

- Regionalismul devine politic atunci când competenţele regiunii depăşesc pe cele ale unei simple circumscripţii administrative care beneficiază de autonomie locală. În acest caz, unitatea administrativ-teritorială care beneficiază de statutul de „regionalism politic” deţine – într-un cadru constituţional prestabilit – prerogativa sau puterea de a se autoguverna.

În general, regionalismul politic se justifică din motive de ordin istoric, regiunile constituind unităţi culturale în sânul statului.

§5. Statul compus

- Spre deosebire de statul unitar, statul compus este format din mai multe entităţi statale reunite într-un stat suprapus lor şi legate între ele prin raporturi juridice mai mult sau mai puţin strânse.

- Arhetipul statului compus este statul federal. Statul federal este o asociaţie de state care decid în mod liber, în virtutea suveranităţii lor, să-şi creeze organe comune, cărora le conferă o parte din competenţele lor, îndeosebi, în domeniul militar, al diplomaţiei sau financiar.

- În istoria politică a unor state au existat, însă, forme rudimentare de state compu-se, state regrupate sub numele general de uniuni de state şi confederaţii de state.

5.1. Uniunile de state

- Există o veritabilă uniune de state atunci când două sau mai multe state se grupează pentru a forma o nouă entitate politică distinctă şi pentru a exercita în comun anumite activităţi, în special în domeniul apărării, finanţelor şi relaţiilor internaţionale. În cadrul uniunii, fiecare stat membru îşi păstrează personalitatea juridică internă şi internaţională, dar acceptă să încredinţeze unui organ comun responsabilitatea luării deciziilor în domenii stabilite prin actul juridic (tratatul) de consfinţire a uniunii.

Din punct de vedere istoric, pot fi consemnate două tipuri principale ale uniunii de state. În fapt, este vorba de acele uniuni de state formate, îndeosebi în Europa, în legătură cu

7

succesiunea la tron în unele regate. Din această perspectivă pot fi studiate: uniunea personală şi uniunea reală.

Statele constituite într-o uniune personală au în comun instituţia şefului de stat, fiecare păstrându-şi parlamentul şi guvernul, între care nu se stabilesc raporturi rezultate din actul de unire. În uniunea reală, legătura de asociere între statele componente este mai puternică: uniunea este condusă de acelaşi monarh, statele componente îşi constituie organe comune care exercită în numele uniunii reale, suve-ranitatea statală în domeniul diplomaţiei, apărării şi finanţelor.

5.2. Confederaţiile de state

- Este forma de uniune foarte răspândită în istorie.

- Confederaţia de state este o asociaţie teoretic permanentă de state care urmăresc obiective identice, îndeosebi în domeniul relaţiilor internaţionale şi al apărării şi sunt legate prin angajamente reciproce. Totodată, confederaţia are unul sau mai multe organe comune ale statelor membre, care exercită atribuţii în numele acesteia. Fiecare stat confederat păstrează suveranitatea sa internă asupra cadrului constituţional. Dar suveranitatea pe plan internaţional este exercitată în numele confederaţiei de un organ comun – Adunare, Dietă etc. – care adoptă decizii în unanimitate.

- Practica arată că aceste formaţiuni statale nu s-au menţinut multă vreme: ele se dezagreghează din diferite motive, fiecare stat component al confederaţiei reluându-şi atribuţiile suveranităţii. Alteori, confederaţia se transformă sau evoluează într-un stat fe-deral (de exemplu: Statele Unite ale Americii, Elveţia).

§6. Statul federal

- Statul federal este format din mai multe formaţiuni statale care beneficiază de un statut de autonomie în materie constituţională, lingvistică şi judecătorească şi se subordonează acestuia. În relaţiile internaţionale, numai statul federal are calitatea de subiect de drept. Legătura de asociere între state este stabilită prin constituţie. Statul federal se prezintă, aşadar, ca o asociaţie de state care se supun, pe de o parte, unei puteri centrale unice (puterea federală) şi care, pe de altă parte, conservă o largă autonomie constituţională, administrativă şi jurisdic-ţională.

- Trăsături caracteristice ale statului federal:

a) unitatea pe plan internaţional. Statele componente ale federaţiei nu se bucură de personalitate juridică în relaţiile internaţionale.

8

b) diversitatea constituţională şi juridică pe plan intern. Fiecare stat federat are în mod normal propriul său sistem constituţional, instituţii guvernamentale, propria legislaţie, sistem de organizare judecătorească.

c) supleţea raporturilor între federaţie şi statele membre. Este trăsătura cea mai importantă a federaţiei.

§7. Organizarea competenţelor în statul federal

- Federalismul veritabil se bazează pe două principii complementare: principiul autonomiei; principiul participării.

7.1. Principiul autonomiei

- Principiul autonomiei este fundamental pentru organizarea şi funcţionarea statului federal; potrivit acestuia, statelor membre ale federaţiei li se conferă largi prerogative în cele mai diverse domenii – de la domeniul legislativ la cel jurisdicţional şi economic. Practic, fiecare stat membru al federaţiei îşi construieşte structurile de guvernare şi îşi stabileşte raporturile între ele în mod liber, îşi precizează o politică socială proprie, îşi stabileşte taxe şi impozite cu aplicabilitate locală, îşi construieşte o structură economică şi infrastructurile necesare acesteia ş.a.

Larga autonomie nu înseamnă însă ruperea legăturilor cu statul federal. Dimpotrivă, întreaga autonomie de care beneficiază fiecare membru component al federaţiei este pusă în aplicare în limitele impuse chiar în constituţia statului federal şi, eventual, în legi care completează prevederile constituţionale.

Potrivit principiului autonomiei, se stabileşte o strictă partajare a competenţelor între statul federal şi statele membre ale federaţiei, desigur, cu respectarea colaborării între autorităţile centrale şi cele locale. În caz de conflict între acestea, puterea judecătorească are competenţa de a soluţiona diferendul şi de a reface echilibrul constituţional.

În practică se folosesc trei metode de stabilire a competenţelor statului federat în cadrul federaţiei şi în raporturile acesteia pe plan internaţional, precum şi a competenţelor statelor federate:

a) în constituţia statului federal sunt prevăzute expres competenţele exclusive ale acestuia. Ca atare, toate celelalte atribuţii revin statelor componente ale federaţiei

b) precizarea competenţelor atribuite statelor, rezultând astfel că toate celelalte atribuţii sunt conferite din principiu statului federal;

c) stabilirea concomitentă prin constituţie a sferelor de atribuţii repartizate exclusiv statului federal şi, respectiv, statelor membre2.

2  Ch. Debbasch, op. cit., p. 30-31.

9

7.2. Principiul participării

- Principiul participării este complementar principiului autonomiei; fără participarea statelor componente ale federaţiei la procesul general de guvernare, federaţia ar fi în realitate un stat unitar complex.

- Fiecare stat component al federaţiei este, teoretic, egal din punct de vedere politic şi juridic cu un alt asemenea stat, indiferent de întinderea sa, de bogăţiile naturale şi de mărimea populaţiei.

§9. Forma de guvernământ

- Forma de guvernământ este un concept juridic şi deopotrivă politologic care indică natura organului care îndeplineşte funcţia de şef al statului: preşedinte, monarh-rege, împărat, Directorat, Consiliul de Stat, Consiliul revoluţiei, Consiliul federal etc.

- Potrivit formei de guvernământ, statele se împart în două categorii: republici şi monarhii.

- Republica este acea formă de guvernământ în care organul care îndeplineşte funcţia de şef al statului este ales, de regulă, pentru o perioadă anumită.

Monarhia este acea formă de guvernământ în care organul care îndeplineşte atribuţiile de şef al statului este un monarh care ocupă tronul fie prin alegere pe viaţă, fie prin succesiune ereditară.

1