1

UNIVERSITATEA ROMANO - GERMAN SIBIU

FINAN E PUBLICE SUPORT DE NVARE

MATERIAL N PREZENTAREA . conf univ. dr TITUS SEREDIUC

2

CAPITOLUL I

Finanele: concept, evoluie,coninut, funcii

1.1

Finanele publice concept i evoluie

Finanele reprezint tiina constituirii i administrrii mijloacelor bneti la dispoziia unui agent economic (stat, ntreprindere, gospodrie individual etc.) pentru ndeplinirea obiectului su de activitate, a funciilor i sarcinilor sale. Relaiile financiare sunt relaii bneti, reprezentnd transferuri monetare ntre ageni economici n urma relaiilor comerciale, pe de o parte, dar i ntre stat i ageni economici, ca urmare a repartiiei produsului global sub forma transferurilor monetare, pe de alt parte. Relaiile financiare sunt parte a relaiilor economice. Ele reprezint suportul bnesc al unor raporturi ntre proprieti, modificnd patrimoniul agenilor economici sau structura acestuia, pe baza raporturilor comerciale care se stabilesc ntre acetia prin mijlocirea comerului cu mrfuri. Relaiile financiare se desfoar ntr-un cadru organizat i cu caracter continuu, fiind reglementate de legislaia fiecrui stat cu modificrile survenite de la o perioad la alta. Relaiile financiare pot fi publice sau private, dup cum statul apare n cadrul lor ca autoritate public, sau nu. ntre finanele publice i private exist deosebiri i asemnri, astfel:

3

-

finanele publice sunt indisolubil legate de existena statului, iar finanele private sunt generate de existena ntreprinderii, ca entitate economic, parte a economiei reale (adic productoare de bunuri materiale sau servicii);

-

finanele publice se manifest la nivel macroeconomic pe cnd cele private se manifest la nivel microeconomic; scopul principal urmrit de finanele publice const n satisfacerea nevoilor publice prin intermediul utilitilor publice (bunuri i servicii asigurate de stat), n timp ce finanele private urmresc gestionarea fondurilor ntreprinderii n scopul dezvoltrii activitii i creterea portofoliului de clieni pe pia, iar n subsidiar obinerea de profit;

-

finanele publice se supun dreptului public (drept administrativ, drept financiar, drept penal etc.) avnd la dispoziie fora de coerciie a statului, n timp ce finanele private sunt generate de dreptul comercial;

-

att finanele publice ct i finanele private i gsesc reflectarea ntrun buget de venituri i cheltuieli; la nivel macroeconomic, bugetul de stat se stabilete prin fundamentarea mai nti a cheltuielilor publice care trebuiesc efectuate n scopul ndeplinirii atribuiunilor i sarcinilor statului, iar apoi se stabilesc veniturile necesare finanrii domeniilor de activitate ale statului. La nivel microeconomic, bugetul ntreprinderilor se formeaz prin stabilirea mai nti a veniturilor pe care ntreprinderea le poate obine, dup care se stabilete nivelul cheltuielilor pe care aceasta i le poate permite;

-

att finanele publice ct i finanele ntreprinderii se confrunt cu probleme de echilibru financiar, necesitnd eforturi deosebite i pricepere n gestionarea resurselor respective.

Avnd n vedere distincia dintre finanele publice i cele private, se pune problema raportului dintre resursele financiare ale societii i resursele financiare publice. innd cont de faptul c resursele financiare ale societii au o sfer mult mai larg de cuprindere, acest raport este unul ca de la ntreg la parte.

4

Resursele financiare publice includ resursele administraiei de stat centrale i locale, resursele necesare proteciei i asigurrilor sociale de stat, precum i resursele instituiilor i autoritilor publice cu caracter autonom. n toate rile lumii, de la un an la altul, se manifest o cerere sporit de resurse financiare publice, generat de creterea nevoilor sociale ntr-un ritm mai rapid dect cel al evoluiei produsului intern brut din care sunt prelevate la bugetul statului fondurile publice. Posibilitatea acoperirii cererii de resurse, la un moment dat, este influenat de un ansamblu de factori, printre care menionm: 1. 2. factori economici, sunt cei care determin creterea produsului intern brut i pe aceast baz sporirea veniturilor prelevate la buget; factori monetari (masa monetar, volumul creditului, rata dobnzii) care influeneaz creterea produciei ct i a consumului prin preurile practicate pe pia; 3. 4. 5. factori sociali, a cror influen este tot mai accentuat pe msura sporirii rolului social al statului; factori demografici care determin sporirea sau reducerea numrului contribuabililor; factori politici i militari cu efecte multiple asupra creterii produciei i a veniturilor, dar mai ales asupra creterii fiscalitii ca urmare asupra creterii presiunii nevoilor de fonduri de la bugetul public al statului; 6. factori de natur financiar care sunt legai de apariia deficitului bugetar i reclam resurse financiare sporite pentru acoperirea lui. n concluzie, putem afirma c apariia finanelor publice i dezvoltarea lor ulterioar se ncadreaz n procesul obiectiv al evoluiei societii omeneti, demonstrnd caracterul istoric al acestora i avnd la baz existena a dou condiii indispensabile: 1. 2. apariia statului i amplificarea funciilor acestuia, pentru ndeplinirea dezvoltarea factorilor de producie i a relaiilor bneti, astfel nct s fie crora sunt necesare, n mod firesc, importante resurse; posibil formarea i utilizarea resurselor statului n form bneasc.

5

n toate ornduirile social-economice, finanele publice s-au manifestat ca relaii sociale, de natur economic, exprimate n bani, aprute n procesul repartiiei P.I.B., n strns legtur cu ndeplinirea funciilor statului, ntre diverse categorii sociale, dar corespunztor condiiilor economice, politice i sociale specifice perioadei respective. Aceste relaii aprute n procesul de asigurare i repartizare a fondurilor necesare statului exprimate n form bneasc, sunt relaii financiare sau, pe scurt, finane. Se remarc faptul c, finanele publice poart amprenta condiiilor economice, politice i sociale n care se nfptuiete procesul constituirii i repartizrii fondurilor financiare necesare exercitrii funciilor statului. Problemele referitoare la geneza, coninutul economic, funciile, rolul i evoluia relaiilor financiare n cursul dezvoltrii societii omeneti formeaz obiectul de studiu al tiinei finanelor, care s-a conturat ca disciplin tiinific independent ncepnd cu deceniul patru al secolului al XIX-lea. Cuvntul finane i are originea n limba latin. n secolele XIII-XIV se foloseau expresiile: finatia, finantias, financia pecuniaria cu sensul de plat n bani. n Frana se foloseau expresiile: finance, cu sensul de sum n bani, mai ales ca venit al statului i finances, desemnnd ntregul patrimoniu al statului. n Germania, n aceeai perioad, se foloseau: finanz care nsemna plat n bani i finantzer, care nsemna cmtar. Treptat, termenul a cptat un sens foarte larg, incluznd bugetul statului, creditul, operaiunile bancare, cele de burs, relaiile cambiale etc. Concepiile teoreticienilor sunt diferite n acest domeniu, finanele publice fiind considerate a fi: fonduri bneti la dispoziia statului; mijloace de intervenie a statului n economie;

metode de gestionare a banului public;

acte juridice de dispoziie autoritar sau contractual, prin care se ia la dispoziia statului o parte din P.I.B.

6

Toate aceste interpretri distincte demonstreaz c fiecare dintre ele a pus accentul pe un anumit aspect al finanelor, dar toate la un loc confer adevrata dimensiune a termenului. Ca urmare, o anumit latur a finanelor nu o exclude pe cealalt, ci contribuie la nelegerea fenomenelor financiare, n ansamblul lor. Analiza multitudinii de concepii asupra finanelor publice relev faptul c, n evoluia lor, se disting urmtoarele dou etape: 1) 2) cea aferent perioadei de nchegare a finanelor ca tiin economic de cea aferent afirmrii doctrinei intervenioniste, de dup marea criz sine stttoare, corespunznd capitalismului premonopolist; economic mondial din perioada 1929-1933. Concepiile primei etape sunt considerate clasice, iar cele din etapa a doua sunt considerate moderne. Concepiile clasice se ntemeiaz pe doctrina liberalismului economic, ce a fost predominant n perioada capitalismului premonopolist. n acest cadru, n conformitate cu principiul laissez faire, laissez passer, se urmrea evitarea oricrei intervenii a statului n economie, apreciindu-se c aceast intervenie perturb iniiativa privat, libera concuren i aciunea legilor obiective ale pieei. Ca urmare, rolul statului trebuia limitat la nfptuirea sarcinilor sale tradiionale privind meninerea ordinii interne, aprarea rii i ntreinerea relaiilor diplomatice, corespunztoare lozincii guvernului ieftin [22;9], care necesit cheltuieli minime. Aceasta nsemna c statul trebuia s se situeze n afara vieii economice, iar aciunea sa s fie ct mai neutr posibil. Rolul su se reducea la constituirea cadrului juridic i asigurarea respectrii lui, de unde i denumirea de stat jandarm [24;37]. n acest cadru, impozitele, contribuiile, mprumuturile i celelalte metode de procurare a resurselor financiare ale statului trebuie s fie astfel concepute nct s aib un caracter neutru, adic s nu provoace modificri substaniale n repartiia veniturilor i a averilor. De asemenea, pstrarea echilibrului bugetar era considerat cerina fundamental a bunei gestiuni i, n consecin, apariia deficitului bugetar i acoperirea sa prin emiterea de hrtie moned erau apreciate ca fenomene nedorite, cu efecte negative asupra funcionrii normale a mecanismului economic.

7

n esen, conceptele acestei perioade au un pronunat caracter juridic, ntruct se refereau la: limitarea la maximum a cheltuielilor publice; lejeritatea i neutralitatea impozitului; respectarea echilibrului bugetar anual; contractarea de mprumuturi doar n situaii de excepie. Concepiile moderne despre finanele publice au la baz doctrina intervenionist promovat de economistul englez J.M.Keynes, n virtutea creia, statul trebuie s joace un rol activ n economie, s corecteze evoluia ciclic a economiei, intervenind pentru prevenirea crizelor sau pentru nlturarea efectelor negative ale acestora. Locul statului jandarm este luat de statul providen sau de statul bunstrii. Acum statul devine agent economic prin nfiinarea de ntreprinderi publice sau mixte sau acordarea de subvenii i alte faciliti n favoarea ntreprinderilor private, n vederea redresrii economiei i combaterii omajului. Intervenia statului n economie este susinut i de economitii francezi Maurice Duverger i Pierre Lalumire. n acest context, interveniile statului nu se mai bazau n mod exclusiv pe finanele publice, ci pe instrumente diverse de politic monetar, fiscal, bugetar etc. Tocmai de aceea, n definirea obiectului de studiu al tiinei finanelor, majoritatea reprezentanilor perioadei moderne pun accentul pe latura tehnic a finanelor. Finanele constituie o ramur a tiinelor economice, fiind o disciplin de grani care se interfereaz cu economia politic, economiile de ramur, cu managementul, cu alte discipline de profil financiar i monetar, cu dreptul, precum i cu diferite discipline care trateaz probleme sociale i politice.

1.2

Coninutul economic al finanelor publice

8

Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societii este necesar constituirea unor fonduri bneti aflate la dispoziia autoritilor publice. Aceste fonduri se formeaz pe seama unei pri din produsul intern brut i sunt utilizate pentru finanarea nevoilor sociale att de interes naional, ct i local. n procesul constituirii i dirijrii acestor fonduri de resurse bneti din economie apar o serie de relaii sociale, legate indisolubil de repartiia PIB i, care, prin natura lor sunt relaii economice. Fiind vorba de resurse bneti rezultate din repartiia PIB, aceste relaii economice, constituie relaii financiare sau, pe scurt, finane. n legtur cu aceasta, trebuie precizat c nu toate relaiile bneti care apar n procesul repartiiei i circulaiei PIB sunt, n acelai timp, relaii financiare. Sfera finanelor este mai restrns dect cea a relaiilor bneti, limitndu-se doar la relaiile bneti care exprim un transfer de valoare, nu i pe cele care reflect o schimbare a formelor valorii. Datorit faptului c ntregul proces de constituire i repartizare a fondurilor publice se realizeaz cu instrumente diferite n funcie de proveniena sau de destinaia resurselor, relaiile financiare la care ne-am referit se difereniaz datorit condiiilor specifice n care apar [24;65], dup cum urmeaz:

a) relaiile care exprim un transfer de resurse bneti fr echivalent i cutitlu nerambursabil; acestea sunt relaii financiare clasice, care i gsesc reflectarea n bugetul de stat, n bugetul asigurrilor sociale de stat, n bugetele locale sau n anumite fonduri publice extrabugetare i sunt mijlocite prin intermediul trezoreriei publice aferente;

b) relaiile

care exprim un mprumut de resurse bneti pe o perioad de

timp determinat, pentru care se percepe dobnd; acestea sunt relaii de credit, mijlocite de bnci sau de alte instituii specializate;

c) relaiile care exprim, dup caz, un transfer facultativ sau obligatoriu deresurse bneti, n schimbul unei contraprestaii care depinde de producerea n viitor a unui fenomen sau eveniment aleatoriu. n unele mprejurri, de contraprestaii beneficiaz toi participanii la constituirea

9

fondului, n altele numai unii dintre acetia. Aceste relaii apar n procesul constituirii i repartizrii fondurilor de asigurri de bunuri, de persoane i de rspundere civil, a fondului pentru pensia suplimentar, a fondului pentru indemnizaia de omaj etc.; Asemenea operaiuni se deruleaz prin societi de asigurri i reasigurri, prin intermediul caselor de pensii etc.; d) relaiile care apar n procesul formrii i repartizrii fondurilor bneti la dispoziia ntreprinderilor n vederea desfurrii activitii economice i a dezvoltrii acestora, pe seama veniturilor realizate, a creditelor bancare, a vnzrii de aciuni (pri sociale), a emiterii de obligaiuni sau pe alte ci. Acestea sunt denumite finane ale ntreprinderilor. n sens larg, noiunea de finane cuprinde toate categoriile de relaii artate mai sus. n sens restrns ea cuprinde numai relaiile financiare avnd la baz principiile prelevrii fr contraprestaie la fondurile de resurse bneti i al alocrii acestora cu titlu nerambursabil ctre diveri beneficiari, adic finanele publice. n acest context, creditul, asigurrile i finanele ntreprinderilor sunt considerate ca fiind de sine stttoare.

1.3.

Funciile finanelor publice

Derularea relaiilor financiare din economie i continua lor modificare de coninut au loc n virtutea aciunii unor legi economice obiective, care guverneaz funcionarea mecanismului financiar n ansamblul su i a structurilor sale componente. Rolul finanelor publice n cadrul mecanismului de funcionare a economiei se realizeaz printr-o serie de funcii ce se manifest prin politicile economice ale statului. n literatura de specialitate exist mai multe puncte de vedere privind funciile finanelor publice. n ceea ce ne privete, noi optm pentru urmtoarele funcii ale finanelor: - funcia de repartiie sau de alocare;

10

- funcia de control; - funcia de intervenie a statului n viaa economico-social. Funcia de repartiie a finanelor publice este o funcie fiscal i are ca obiect formarea veniturilor bugetului de stat i utilizarea lor, respectiv efectuarea cheltuielilor prevzute n acesta. Funcia de repartiie sau de alocare cunoate dou faze distincte, ns legate organic ntre ele: constituirea fondurilor; distribuirea fondurilor. Constituirea fondurilor const n formarea fondurilor publice de resurse bneti, care se poate realiza pe mai multe ci: impozite, taxe, contribuii pentru asigurri sociale, amenzi, penaliti, vrsminte din venitul instituiilor publice, vrsminte din profitul regiilor autonome, redevene, chirii din concesiuni i nchirieri ale unor bunuri aparinnd statului etc. La constituirea fondurilor publice particip:

a)b) c) d)

ntreprinderile, indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social i de forma juridic de organizare a acestora; instituiile publice i unitile din subordinea acestora; populaia; persoane juridice i fizice romne rezidente n strintate.

Cele mai multe resurse financiare sunt mobilizate la fondurile publice cu titlu definitiv i fr contraprestaie. Aadar, constituirea fondurilor publice se realizeaz n procesul distribuirii i redistribuirii produsului intern brut, ntre diverse persoane juridice i fizice, pe de o parte, i stat, pe de alta [24;67]. Cea de-a doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice const n distribuirea fondurilor de resurse financiare publice pe beneficiari persoane juridice i fizice. Utilizarea veniturilor i respectiv efectuarea cheltuielilor au la baz metodologii i norme de cheltuieli stabilite prin lege, ct i responsabiliti i

11

competene n legtur cu acestea. Utilizarea veniturilor, i implicit, efectuarea cheltuielilor presupun urmtoarele procese: 1. inventarierea nevoilor sociale existente n perioada de referin (de regul anual, dar i pe termen mediu); 2. cuantificarea nevoilor; 3. ierarhizarea nevoilor sociale i stabilirea unor prioriti n funcie de condiiile concrete ale fiecrei etape; 4. ealonarea n timp a nevoilor. Inventarierea nevoilor se face pornind de la funciile statului (intern, extern, de aprare, social-cultural etc.) i de la dimensiunea i sensurile interveniei statului n activitatea economico-social n general. Cuantificarea nevoilor este o activitate ce prezint att caracter prospectiv, ct i normativ. Ea trebuie s in cont c, pentru fiecare nevoie social trebuie avute n vedere caracteristici, indicatori i uniti de msur. Cuantificarea prospectiv permite determinarea ct mai aproape de realitate a nevoii n cauz i pe aceast baz luarea unor decizii n cunotin de cauz. Cuantificarea normativ reflect opiunea politic a cualiiei aflate la guvernare referitoare la intervenia statului n economie i n viaa social. Ierarhizarea nevoilor se face pe baza unor criterii cum sunt: importana, urgena i disponibilitile de fonduri existente. Ea are un caracter subiectiv, ntruct aprecierea i selecia aparine n practic factorului politic, care de cele mai multe ori ine cont de grupurile de interese (clienii politici), dar i de cele de presiune (patronatele, sindicatele etc.). n felul acesta nevoile publice importante la un moment dat au fost devansate de cele urgente datorit intereselor politice ale partidelor aflate la putere. Ealonarea n timp a nevoilor este o decizie rezultat din raportul resursenevoi, respectiv din faptul c dinamica nevoilor, dar i dimensiunea lor o devanseaz ntotdeauna pe cea a resurselor i implicit a volumului lor. Practic nevoile sunt nelimitate i n continu cretere i diversificare, n timp ce resursele sunt limitate,

12

cunoscnd stagnare sau chiar scdere n anumite perioade (n funcie de evoluia ciclic a economiei). Deoarece nevoile sociale, care exprim cererea de resurse financiare de la fondurile publice, ntrec cu mult resursele posibile de procurat pe plan naional (adic oferta de resurse financiare), este necesar ca autoritile publice competente s trieze cererile formulate de organele centrale i locale abilitate i s stabileasc opiunile lor n funcie de anumite criterii. Distribuirea resurselor financiare implic stabilirea destinaiilor pentru cheltuielile publice, i anume: a) nvmnt, sntate, cultur; b) asigurri sociale i protecie social; c) gospodrie comunal i locuine; d) aprare naional i ordine public; e) aciuni economice; f) alte aciuni; g) datorie public. n cadrul fiecrei destinaii, resursele se defalc pe beneficiari, obiective i aciuni. Aceste fluxuri de resurse financiare se exprim concret sub forma cheltuielilor pentru: a) plata salariilor i a altor drepturi de personal; b) procurri de materiale i plata serviciilor; c) subvenii acordate unor instituii publice i ntreprinderi; d) transferuri ctre diverse persoane fizice (pensii, alocaii, burse, ajutoare etc.); e) investiii i rezerve materiale. Dirijarea resurselor financiare de la fondurile publice ctre diveri beneficiari se realizeaz tot n procesul distribuirii i redistribuirii produsului intern brut care are loc ntre stat i diverse persoane juridice i fizice. Importana funciei de repartiie a finanelor trebuie apreciat i prin prisma mutaiilor care se produc n economie n urma transferurilor de resurse financiare, a

13

efectelor economice, sociale, demografice, ecologice sau de alt natur, produse de acestea [24;71]. Astfel, procesul de constituire i dirijare a fondurilor de resurse financiare publice d natere la multiple fluxuri financiare, dintre care unele pornesc de la locurile de creare a resurselor financiare ctre cele n care se constituie fondurile publice, iar altele pornesc de la aceste din urm fonduri ctre beneficiarii resurselor respective. Fondul de resurse financiare publice este n continu modificare ca dimensiune, provenien i destinaie. Pe msur ce crete volumul fondurilor publice, sporesc i posibilitile autoritilor publice de a satisface nevoile sociale. Mrimea fondurilor este influenat de o serie de factori: a) volumul produsului intern brut; b) rata acumulrii i, respectiv, a consumului; c) raportul dintre consumul individual i cel social; d) regimul amortizrii capitalului fix;

e) ali factori.n schimb, procesul propriu-zis de redistribuire a acestor resurse are un caracter subiectiv, depinznd de: capacitatea autoritilor, ca factori de decizie, de a percepe i rspunde nevoii sociale la un moment dat; gradul de dezvoltare economico-social a rii; opiunile forelor politice aflate la putere. Att procesul de constituire a fondurilor publice, ct i de repartizare a acestora se deruleaz efectiv prin trezoreria public ce funcioneaz la nivel central n cadrul Ministerului Finanelor, iar la nivel local, n cadrul direciilor generale ale finanelor publice judeene i a municipiului Bucureti i ale administraiilor financiare la nivelul municipiilor i oraelor. n calitate de casier al statului, trezoreria asigur efectuarea operaiunilor de ncasri i pli la i de la bugetul statului i bugetele locale. Totodat trezoreria are i calitatea de banc, adic este depozitar a resurselor bugetare.

14

Funcia de control a finanelor publice este strns legat de funcia de repartiie, ns are o sfer de manifestare mai larg, deoarece vizeaz att constituirea i repartizarea fondurilor publice, ct i modul de utilizare a acestora. Necesitatea funciei de control decurge din faptul c resursele financiare, puse la dispoziia statului, aparin ntregii societi. Controlul statului are o sfer vast de manifestare, cuprinznd toate domeniile vieii sociale care in de sectorul public i anume: activitatea economic, educativ, cultural, sntatea, protecia social, asigurri sociale de stat, meninerea ordinii publice, aprarea rii, promovarea relaiilor cu alte state etc. Organele de control financiar ale statului urmresc ncasarea ritmic i n cuantumul prevzut a veniturilor statului, respectarea disciplinei financiare, precum i limitarea evaziunii fiscale. Totodat, controlul financiar vizeaz i modul n care beneficiarii utilizeaz sumele obinute de la buget i le consum pentru obiectivele crora le-au fost destinate, n condiii de eficien i performan economic. n raport cu realizarea actelor economico-sociale cu caracter financiar, exist trei forme principale de control financiar: preventiv, operativ-curent i postoperativ. Controlul financiar preventiv este forma cea mai important de control care se exercit la nivelul tuturor instituiilor statului, regiilor autonome, societilor comerciale, unitilor cooperatiste mixte i private etc. Acest control se exercit nainte de efectuarea propriu-zis a operaiilor economico-financiare. Nici o cheltuial, indiferent de fondurile din care se suport, nu se aprob i nu se efectueaz dac nu a fost vizat, n prealabil, potrivit legii, de ctre conductorul compartimentului financiar-contabil sau alte persoane abilitate pentru exercitarea controlului financiar preventiv din instituiile publice i unitile economice. Controlul financiar preventiv are un pronunat caracter intern. Scopul controlului este de a mpiedica efectuarea de operaiuni, cheltuieli sau aciuni ilegale, neeconomicoase, neoportune i nereale, prentmpinnd imobilizarea fondurilor i pgubirea avutului public i privat. Controlul financiar preventiv privete n mod deosebit ncheierea i executarea contractelor economice, plile de salarii i orice alte drepturi, constituirea de fonduri

15

prevzute de lege, nregistrarea la cheltuieli a pierderilor, casarea i declasarea bunurilor, cererile de credite, lucrrile de investiii etc. Controlul financiar preventiv se organizeaz prin grija ordonatorilor principali de credite, ca efi ai instituiilor publice centrale i locale (minitri, efi de instituii centrale, altele dect ministerele, preedini de consilii judeene i primari). De asemenea, se organizeaz i la nivelul instituiilor subordonate ministerelor i altor organisme centrale, consiliilor judeene i primriilor, iar efii acestor instituii au calitatea de ordonatori secundari de credite, ntruct nu au buget propriu i nu ncheie bilan contabil. Controlul operativ curent (concomitent) se efectueaz n timpul realizrii obiectivelor din programele economice i financiare, adic n acelai timp cu realizarea operaiunilor care necesit consum de resurse materiale i bneti. El se exercit direct n locurile unde se pstreaz i se gestioneaz valorile materiale. Obiectivele acestui control se refer la gospodrirea mijloacelor materiale i bneti, inventarierea, inerea contabilitii etc. El se exercit att de ctre organele cu funcii de conducere, ct i de organele financiare interne. Deci, n general, acest control are un caracter intern. Totui, el poate fi exercitat i de ctre organele financiare externe cum ar fi trezoreria public sau bncile, cu ocazia efecturii operaiunilor de ncasri i pli n i din contul instituiilor publice. Controlul postoperativ se efectueaz dup ce actele economice au fost ndeplinite. El poate avea un caracter intern cnd se efectueaz prin serviciul audit ce funcioneaz la nivelul instituiilor publice. Ins, controlul postoperativ se efectueaz mai ales de ctre organele statului, pe care le putem mpri n dou categorii: a) organe cu atribuiuni de control general, centrale i locale: Parlamentul, Guvernul, corpul de control al primului ministru, corpul de control al ministrului, corpul de control al prefectului; b) organe specializate n controlul financiar de stat: Curtea de Conturi i Ministerul Finanelor prin Direcia General a Controlului Financiar de Stat i Garda Financiar. Curtea de Conturi este organul suprem de control financiar i jurisdicie n domeniul financiar, care funcioneaz pe lng Parlamentul Romniei, n mod

16

independent i n conformitate cu Constituia i legile rii. Ea decide n mod autonom asupra programului su de control. Curtea de Conturi are acces nengrdit la acte, documente i informaii necesare exercitrii funciilor sale de control i jurisdicionale, oricare ar fi persoanele fizice sau juridice. Ministerul Finanelor este organismul de specialitate al Guvernului, a crui activitate este consacrat nfptuirii politicii statului n domeniul finanelor publice, inclusiv prin prisma conexiunilor dintre acestea i finanele societilor comerciale, indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social. O variant a controlului postoperativ o constituie controlul fiscal, care se exercit de organele de control fiscal din cadrul Ministerului Finanelor Publice i ale unitilor sale teritoriale, precum i de ctre serviciile de specialitate ale autoritilor administraiei publice locale. Prin Legea nr.252/2003 se face referire la Registrul unic de control (R.U.C.), conform cruia organele de control au obligaia de a consemna n R.U.C., naintea nceperii controlului, toate datele de identificare, unitatea de care aparin, obiectivele i perioada controlului, temeiul legal n baza cruia se efectueaz controlul. Controlul se poate efectua numai dup consemnarea acestor date n R.U.C. De asemenea, organele de control sunt obligate, ca naintea nceperii aciunii de control s consulte actele de control ncheiate anterior, care au legtur cu obiectul lor de activitate, pentru a cunoate constatrile fcute, msurile stabilite i stadiul ndeplinirii lor. Totodat, pentru mbuntirea activitii privind controlul fiscal a luat fiin cazierul fiscal al contribuabilului (persoane fizice i juridice), care se organizeaz n format electronic astfel: a) la nivelul Ministerului Finanelor Publice se organizeaz cazierul fiscal naional care ine evidena contribuabililor de pe ntreg teritoriu al Romniei; b) la nivelul direciilor generale ale finanelor publice judeene i al municipiului Bucureti se organizeaz cazierul fiscal local, al contribuabililor care au domiciliul, reedina sau sediul n raza teritorial a acestora.

17

n cazierul fiscal se nscriu date i fapte constatate prin acte administrative ale organelor fiscale. El se ntocmete n dou exemplare i se semneaz de conductorul organului fiscal competent. nscrierea i actualizarea datelor n cazierul fiscal se fac numai pe baz de documente justificative, care const n ntocmirea unor fie de nscriere a faptelor n cazierul fiscal. Se completeaz cte o fi pentru fiecare fapt care se nscrie n cazierul fiscal. Faptele care se nscriu n cazierul fiscal al contribuabilului pot fi: 1) simple constatri ale organului fiscal; 2) fapte care constituie contravenii; 3) fapte care constituie infraciuni, constatate de organul fiscal (n caz de evaziune fiscal) sau printr-o sentin judectoreasc. n cazul n care datele nscrise n cazierul fiscal nu corespund situaiei reale ori nregistrarea lor nu s-a fcut cu respectarea dispoziiilor legale, contribuabilul poate solicita rectificarea acestora prin completarea formularului de cerere de rectificare a datelor nscrise n cazierul fiscal. Funcia de intervenie a statului n viaa economico-social devine tot mai pregnant de la un an la altul, ca urmare a creterii atribuiunilor i funciilor sale. Aceast funcie cunoate dou forme de manifestare, i anume: 1. funcia de stabilizare; 2. funcia de redistribuire. Funcia de stabilizare presupune intervenia statului n activitatea economic urmrind crearea unui context de ncurajare, respectiv de descurajare a dezvoltrii anumitor activiti, ramuri economice, zone geografice, n vederea atingerii unor scopuri economice, sociale sau chiar politice. Mijloacele i instrumentele de intervenia a statului mbrac forma unor politici, cum ar fi: politica cheltuielilor publice, politica fiscal, politica vamal, politica valutar. Obiectivul imediat urmrit de ctre stat prin aceste intervenii poate consta n: favorizarea creterii economice ntr-o anumit zon sau ramur de activitate, ncasarea ritmic i n cuantumul prevzut de

18

lege a veniturilor statului, limitarea i diminuarea evaziunii fiscale, evitarea deturnrii de fonduri publice etc. Funcia de redistribuire numit i funcie social are ca obiect de activitate transferul de putere de cumprare ntre diferite domenii ale activitii economicosociale sau ntre diferitele categorii socio-profesionale. Aceast funcie are un pronunat caracter de redistribuire ntruct statul intervine asupra resurselor care se formeaz pe baza veniturilor primare obinute n economia real i le redistribuie pentru susinerea unor domenii de activitate ale statului (educaia, sntatea, cultura, asigurri sociale, aprarea i ordinea public etc.) sau a unor categorii de persoane defavorizate (familii srace, familii cu muli copii, persoane n vrst, persoane cu handicap, copiii din centrele de plasament sau aflai n ntreinerea familiilor sociale etc).

19

Glosar de termeni

Amortizare = Expresie valoric a uzurii mijloacelor fixe incluse n costul produselor la fabricarea crora ele au participat n vederea crerii condiiilor necesare nlocuirii acestora. Rambursarea unei datorii la scaden sau anticipat sau a unui mprumut prin tragere la sori (de obligaiuni pe pia). [5; 82] Audit = Sistem de control i de verificare a documentelor contabile i financiare ale unui agent economic. Examinare efectuat de un profesionist competent (cenzor, expert contabil autorizat) asupra procedurilor interne stabilite de conductorul unei uniti economice, precum i asupra patrimoniului, a situaiei financiare i a rezultatelor obinute de unitatea economic. Autoritate public = Organ de specialitate al administraiei publice centrale i locale sau organismul respectiv, reprezentantul acestuia abilitat ca, n exerciiul autoritii, s ia msuri obligatorii i s adopte reglementri n domeniul su de competen. Cambia = Titlu de valoare la ordin, transmisibil i negociabil pe pia, prin care creditorul , numit trgtor, d ordin unei alte persoane (sau bnci), numit tras, s plteasc o sum determinat la vedere sau la o anumit dat, unei tere persoane numite beneficiar. Casare = Operaiune economic ce evideniaz scoaterea din folosin a mijloacelor fixe care au ajuns la limita lor de exploatare. Concesiune = Relaie consfinit printr-un contract prin care o persoan fizic sau juridic acord drepturi i puteri pe care numai ea (singur) le poate exercita, unui ter, i anume: nchirierea unor terenuri, de a construi pe terenuri publice, de a exploata solul i subsolul unor asemenea terenuri, de a executa anumite servicii publice cu respectarea unor condiii toate acestea, n urma plii unei redevene ctre adevratul proprietar. Consum individual = Exprim raporturi legate de folosirea bunurilor i serviciilor de ctre fiecare membru al societii n parte (privind produse alimentare, nealimentare, servicii).

20

Consum social = Exprim raporturile de utilizare colectiv a bunurilor i serviciilor de ctre persoane juridice. Factori de producie = Elemente de intrare n procesul de producie, n activitile economice n general, reprezentnd condiiile necesare i suficiente pentru desfurarea acestui proces din care rezult bunuri economice. Factorii de producie se concretizeaz n resurse i disponibiliti aduse n stare activ prin atragerea lor n circuitul economic, alocarea i consumarea lor, corespunztor unor destinaii prestabilite de ctre agenii economici productori. Includem aici att factori tradiionali, respectiv munca, natura i capitalul, ct i neofactori, cum sunt: abilitatea ntreprinztorului, tehnologia, informaia, managementul. Factoringul = este contractul ncheiat ntre o parte, denumit aderent, furnizoare de mrfuri sau prestatoare de servicii, i o societate bancar sau o instituie financiar specializat, denumit factor, prin care aceasta din urm asigur finanarea, urmrirea creanelor i prezervarea contra riscurilor de credit, iar aderentul cedeaz factorului, cu titlu de vnzare, creanele nscute din vnzarea de bunuri sau prestarea de servicii pentru teri. Forfetarea = este contractul prin care un vnztor sau prestator de servicii i vinde creanele pe care le are asupra unui cumprtor sau beneficiar unei societi bancare sau unei instituii financiare specializate, contra unei taxe de forfetare. GAAP = Principiile Contabile General Acceptate cuprind conveniile, regulile i procedeele necesare pentru definirea unei practici contabile acceptate la un moment dat. Organizaii care determin direct sau indirect GAAP:

a) b) c)

FASB = Comisia Standardelor de Contabilitate Financiar (1973) elaboreaz i pune n circulaie normele practicii contabile; AICPA = Institutul American al Contabililor Publici Autorizai; IRS = Serviciul fiscal (legile fiscale ale SUA).

Know-how = Priceperea sau ndemnarea de a desfura o anumit activitate. Ansamblu de noiuni, cunotine, de experien, de operaii i procedee necesare fabricrii unui produs.

21

Nevoi sociale = Nevoile materiale ale populaiei privitoare la hran, mbrcminte, de locuit, de educaie, sntate etc. fa de care se proiecteaz produsele i serviciile adecvate cererii pieei. Operaiuni bancare = Operaiuni asupra sumelor de bani n numerar, a creditelor i titlurilor negociabile. Sunt operaiuni de depozit, de efectuare de pli, de acordare de credite, operaiuni de schimb etc. Operaiuni la burs = Cumprri sau vnzri de titulari de valoare (aciuni, obligaiuni etc.) la burs. PIB sau Produs final = Reprezint totalitatea bunurilor economice (produse i servicii etc.) n expresie valoric (valoarea adugat brut) obinute ntr-o perioad de timp (de obicei un an) i destinate ultimei utilizri ce li se poate da (adic ajunse n ultimul stadiu al circuitului economic consumul final). Se determin eliminnd consumul intermediar din valoarea bunurilor produse ntr-o ar. PIB = CF + FBCF + VS + (E I) CF VS E I = consum final = variaia stocurilor = exporturi = importuri

FBCF = formarea brut de capital fix

Produs intern net = agregat macroeconomic (indicator sau mrime statistic) de rezultate care se calculeaz prin deducerea din PIB a consumului de capital fix (amortizarea). Rat a consumului = Raportul dintre consum i venit i arat ct reprezint cheltuielile pentru consum n totalul venitului. Redeven = Sum de bani pltit periodic de ctre persoane care au concesionat anumite bunuri (mine, terenuri agricole sau forestiere, lucrri de drumuri publice sau exploatarea lor), ori au contractat licene prin contracte know-how.

22

Subvenie = Plat, finanare, de regul nerambursabil de la buget sau persoane private, acordat unor firme sau persoane fizice pentru realizarea unor aciuni i obiective anume.

23

Capitolul II Sistemul bugetar component a mecanismului financiar al statului

2.1. Caracteristicile i componentele bugetului public n teoria i practica financiar, bugetul public este perceput ca fiind un plan financiar, o balan financiar care cuprinde veniturile i cheltuielile publice ale statului pe o anumit perioad de timp, de regul un an, prin intermediul cruia se asigur ndeplinirea principalelor funcii i atribuii ale statului. Sub aspectul coninutului, bugetul reflect relaii sociale de natur economic care se statornicesc ntre stat, pe de o parte, i agenii economici i ceteni (contribuabili), pe de alt parte, n scopul satisfacerii intereselor generale ale societii. Relaiile economice reflectate n bugetul public mbrac forma unor relaii financiare specifice autoritii publice, cunoscute sub denumirea de relaii bugetare, care se manifest n procesele formrii, repartizrii i utilizrii fondurilor publice necesare organelor statale de la nivel naional i de la nivelul unitilor sale administrativ teritoriale. n teoria i practica financiar, bugetul public este privit, de obicei, din dou puncte de vedere: juridic i economic [24;557]. Din punct de vedere juridic, bugetul public este o lege prin care se prevd i se aprob veniturile i cheltuielile anuale ale statului. Bugetul-lege are urmtoarele trsturi [15;14]: a) bugetul public reprezint un document program, un instrument de previziune prin care statul prevede anual mrimea i structura veniturilor i cheltuielilor din cadrul economiei publice. Prin bugetul public se stabilete un raport ntre veniturile publice, care sunt n principal impozite, taxe i contribuii, i nevoile sociale, urmrindu-se evitarea inechitii n repartiia sarcinilor fiscale asupra membrilor societii. Menionm c economia

24

public reprezint un sector important al economiei naionale (care cuprinde numai sectorul public), adic serviciile publice necesare populaiei pe care autoritile publice (guvernanii) trebuie sa le pun la dispoziie, fiind atribuiuni de stat prevzute prin Constituie (sntate, nvmnt ordine public, asisten social etc.); b) bugetul public este un act de autorizare prin care puterea executiv este mputernicit de puterea legislativ s perceap venituri i s le cheltuiasc, n acord cu prevederile legale. Legea bugetului public este influenat de concepiile politice, economice i sociale specifice fiecrei perioade, ca i de interesele grupurilor care exercit puterea politic; c) bugetul este un act anual, anul bugetar ca perioad de exerciiu financiar fiind intervalul de timp pentru care se asigur programarea veniturilor i execuia cheltuielilor bugetare. ntre prevederile nscrise n legea bugetului i execuia veniturilor i cheltuielilor publice intervin neconcordane care impun anumite corective i aprobarea de ctre puterea legislativ a unor rectificri ale bugetului n cadrul aceluiai exerciiu bugetar. Abordarea economic a conceptului de buget subliniaz corelaiile macroeconomice i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut. n teoria economic modern, bugetul este considerat ca o variabil esenial n determinarea produsului intern brut i a nivelului folosirii resurselor. Din punct de vedere economic, bugetul are urmtoarele trsturi: a) bugetul public este un sistem de fluxuri financiare privind formarea resurselor bneti publice i gestionarea lor. n cea mai mare parte, aceste fluxuri sunt de forma prelevrilor i transferurilor prin care statul i colectivitile locale i constituie resurse bneti necesare desfurrii activitii specifice, prin cheltuieli [15;15]; b) bugetul public este un instrument de politic a statului n domeniul fiscalitii. Prin bugetul public se stabilesc, pe baza unor opiuni de ordin economic, politic, social, financiar, veniturile necesare anului bugetar, pentru realizarea funciilor statului. Nivelul acestor venituri n produsul intern brut pe categorii de venituri (directe, indirecte) reflect efortul financiar public, adic

25

pe seama cui este repartizat sarcina fiscal n economie. Fiscalitatea reprezint un sistem de percepere a impozitelor i taxelor de la contribuabili. Sistemul fiscal, ca parte a sistemului financiar cuprinde legi, practici i instituii care au drept scop stabilirea i perceperea impozitelor. Derularea fluxurilor financiare n cadrul sistemului financiar se realizeaz printrun complex de planuri financiare care alctuiesc bugetul public astfel: 1. 2. 3. 4. bugetul de stat; bugetul asigurrilor de stat i bugetul asigurrilor de omaj; bugetele locale; bugetele fondurilor speciale (Fondul special pentru modernizarea drumurilor, Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, Fondul pentru dezvoltarea agriculturii etc.) administrate de Ministerul Finanelor Publice mpreun cu ministerele de resort; 5. 6. bugetele mijloacelor extrabugetare (bugetul Trezoreriei statului, bugetul asigurrilor sociale de sntate etc.); bugetele constituite pe seama fondurilor externe. Bugetul de stat este principalul instrument financiar al statului, prin intermediul cruia se constituie i se utilizeaz cele mai importante resurse financiare publice ale rii. El este ntocmit de Guvern i aprobat de Parlament. Ministerul Finanelor Publice rspunde de execuia sa. El este singurul buget care se poate ntocmi, aproba i executa cu deficit bugetar. Bugetul asigurrilor sociale de stat este al doilea plan financiar, ca importan, dup bugetul de stat. El este destinat constituirii resurselor financiare necesare finanrii pensiilor, ajutoarelor pentru deces, bilete de tratament balnear etc. Resursele publice care se constituie prin intermediul bugetului asigurrilor sociale de stat (BAS) sunt formate mai ales din contribuii obligatorii, pe care le datoreaz instituiile publice, agenii economici i alte persoane juridice i fizice care folosesc munc salariat, precum i salariaii nii. Bugetul este elaborat i administrat de Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale n colaborare cu Ministerul Finanelor Publice.

26

Bugetele locale reprezint principalele instrumente financiare prin intermediul crora autoritile locale i procur fondurile necesare n vederea finanrii aciunilor i obiectivelor de interes local i judeean. Fondurile proprii se constituie din impozite i taxe locale. La ele se adaug surse transferate de la bugetul de stat pentru completarea fondurilor proprii i pentru finanarea unor activiti de importan naional (nvmnt, protecia persoanelor cu handicap, protecia copiilor cu nevoi speciale etc.). De asemenea, colectivitile locale pot contracta credite bancare sau pot face emisiuni de obligaiuni municipale pe piaa financiar, cu aprobarea Ministerului Finanelor. Totodat, ele pot beneficia de finanri externe pentru susinerea diferitelor proiecte de dezvoltare. Structura resurselor financiare publice n exerciiul financiar al anului 2003 mld lei Nr. curent 1. 2. 3. 4. 5. Denumirea bugetului Bugetul de stat venituri proprii Bugetul asigurrilor de stat venituri Bugete locale (transferuri de la bugetul de stat din impozitul pe venit i T.V.A.) Bugetele fondurilor speciale venituri Bugetele mijloacelor extrabugetare Suma 332.169 135.823 [87.934] 56.742 8.013 18.702 4.146 35.476 27.837 618.908 Procent din total (%) 53,7 21,9 14,2 9,2 1,3 3,0 0,7 5,7 4,5 100,0

ale

instituiilor publice centrale 6. Bugetul asigurrilor de omaj 7. Bugetul Trezoreriei statului 8. Bugetul creditelor externe 9. Bugetul fondurilor externe nerambursabile 10. TOTAL RESURSE Surs : Prelucrare proprie

n literatura de specialitate i n Legea finanelor publice (Legea nr. 10/1991, Legea nr. 72/1996, Legea nr. 500/2002 completat prin Legea nr. 314/2003 i Legea nr. 189/1998 modificat i completat prin Legea nr. 108/2004, Legea 276 / 2006 privind finanele publice locale) se specific faptul c, la nivel naional, nu exist un

27

buget public naional de sine stttor, care s se ntocmeasc, s se aprobe i s se execute anual. Bugetul public la nivel naional se constituie printr-un sistem unitar de bugete, menionate anterior, care funcioneaz separate. Ca instrument de analiz a politicii bugetare, se utilizeaz noiunea de buget general consolidat, care, de asemenea, nu este un buget de sine stttor i care este definit prin Legea finanelor ca fiind ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru a forma un ntreg: a) se elimin transferurile dintre bugete, pentru a se evita dubla nregistrare consolidare); b) se adaug suma finanrilor din mprumuturi interne i externe, precum i veniturile obinute din privatizarea entitilor din sectorul de stat (inclusiv bnci), ca i cele realizate din recuperarea activelor bancare de ctre Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului etc.; c) totodat, n vederea determinrii indicatorilor de calcul al deficitului bugetar consolidat, este necesar determinarea valorii creditului net al sistemului bancar ctre bugetul general consolidat (altfel spus, diferena dintre cheltuielile bugetare cu dobnzile la datoria public i depozitele bugetare n bnci). a cheltuielilor sau a veniturilor (operaiune denumit

2.2. Coninutul bugetului de stat 2.2.1. Structura i clasificarea resurselor financiare publice Veniturile bugetare sunt mijloacele bneti sau modalitile practice de formare a bugetului public, necesare realizrii obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp determinat. Aceste resurse servesc la acoperirea cheltuielilor publice, dar ca urmare a importanei lor reprezint i instrumente de influenare i intervenie n activitatea economic i social.

28

Aceasta, pentru c de cele mai multe ori, ntre resursele publice i cheltuielile publice nu exist un raport de cauzalitate. Totalitatea resurselor bneti care alimenteaz bugetul public formeaz un sistem unitar de venituri, indiferent de proveniena acestora i de veriga bugetar la care se mobilizeaz. Acest fapt decurge din finalitatea lor comun i din relaiile structurale care se stabilesc ntre ele n procesul bugetar. Resursele financiare publice se grupeaz n patru categorii, astfel: 1. Prelevri cu caracter obligatoriu, denumite i venituri fiscale: impozite, taxe, contribuii. Acestea dein o pondere important n totalul resurselor, dar volumul lor nu poate fi crescut n funcie de necesiti, deoarece implic decizii ale Parlamentului, modificri de legislaii fiscale, cu implicaii majore asupra gradului de fiscalitate. Impozitele reprezint o prelevare bneasc cu caracter obligatoriu i fr contraprestaie direct, efectuat de ctre persoane fizice i juridice (contribuabili), la dispoziia statului, pentru acoperirea cheltuielilor publice. Contribuiile obligatorii sunt o form special a impozitelor directe pe care le datoreaz contribuabilii, ctre diferitele componente ale bugetului public: bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetul asigurrilor sociale de sntate; bugetul asigurrilor pentru omaj. deosebire de impozite, contribuiile presupun o contraprestaie

Spre

neechivalent ca valoare din partea statului, n viitor, n funcie de producerea unui fenomen sau proces (pensia pentru limit de vrst i munca depus, concediul medical, indemnizaia de omaj etc.). Taxele reprezint pli obligatorii numai pentru acele persoane care solicit un serviciu public din partea unei instituii a statului. Ele se achit anticipat. 2. Resurse de trezorerie sunt mprumuturi pe termen scurt, pn la un an, cu caracter rambursabil, la care se apeleaz n situaii de goluri temporare de cas n execuia bugetului de stat. Aceste mprumuturi se realizeaz prin emisiunea de bonuri de tezaur efectuat de Trezorerie ca instituie a statului, cu rol de banc n cadrul Ministerului Finanelor.

29

Resursele de trezorerie au, deci, un caracter temporar i rambursabil, comportnd un cost determinat de dobnda aferent titlurilor de stat pe termen scurt, precum i de cheltuielile ocazionate de punerea i retragerea din circulaie a nscrisurilor respective. 3. Resurse financiare din mprumuturi de stat reprezint o surs de completare a resurselor publice la care n ultimii ani se apeleaz frecvent deoarece veniturile ordinare nu acoper cheltuielile. mprumuturile de stat se contracteaz prin emisiuni de obligaiuni, bonuri de tezaur, certificate de depozit care sunt lansate pe piaa financiar (bursa de valori) sau sunt vndute prin bnci sau alte instituii financiare. mprumutul de stat se mai numete i credit public i poate fi intern sau extern. rile dezvoltate apeleaz n general la credite interne deoarece economiile lor naionale sunt apte s susin un mprumut de stat, pe cnd rile n curs de dezvoltare, neavnd ofert intern de capital, apeleaz n mai mare msur la creditele externe, cu dobnzi mari i condiii mpovrtoare. 4. Emisiunea bneasc const n emiterea de bani de ctre Banca Central i este practic un mprumut de la Banca Central. Este o cale relative simpl de cretere a resurselor financiare ale statului, ns, fiind fr acoperire (n bunuri i servicii pe pia) are puternice efecte negative, determinnd mrirea impozitelor, creterea preurilor i tarifelor i scderea puterii de cumprare a monedei (ca forme concrete de exprimare a inflaiei). Fiecare component a structurii resurselor financiare publice constituie un instrument prin care statul intervine n economie n funcie de mai muli factori, dintre care deficitul bugetar are o mare importan. Acoperirea acestui deficit se poate face fie prin mrirea impozitelor, fie prin apelarea la mprumuturi de stat. Mrirea impozitelor afecteaz contribuabilii mijlocii i mici. n cazul mprumuturilor contribuabilii vor suporta serviciul datoriei publice ntr-o perioad viitoare. Creterea impozitelor poate duce la reducerea veniturilor impozabile i deci, n final, la reducerea resurselor statului. n fazele de depresiune economic, cnd scade volumul investiiilor, statul apeleaz la mprumuturi pentru asigurarea finanrii cheltuielilor de investiii, iar n faza de expansiune economic se constat o cretere a impozitelor cu efecte asupra

30

reducerii consumului. Aceasta este o msur deflaionist prin care statul regleaz puterea de cumprare a monedei. Resursele publice se clasific dup mai multe criterii astfel: a. dup ritmicitatea ncasrii lor la buget se mpart astfel: venituri ordinare, care se ncaseaz n mod obinuit, au caracter permanent i volumul lor poate fi estimat (impozite, taxe, resursele de trezorerie); venituri extraordinare, la care statul apeleaz n mprejurri deosebite (impozite extraordinare, mprumuturi de stat, ajutoare externe); b. dup provenien se mpart astfel: interne, cele localizate n interiorul rii; externe, mprumuturi i ajutoare din alte ri.

2.2.2. Necesitatea cheltuielilor publice i formele pe care le mbrac acestea Cheltuielile publice exprim relaiile economico-sociale n form bneasc, care se manifest ntre stat, pe de o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare ale statului, n scopul ndeplinirii funciilor sale. Prin intermediul cheltuielilor publice se realizeaz cea de-a doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice, i anume, distribuirea resurselor financiare publice pe diverse destinaii. Cheltuielile publice sunt consecina exercitrii de ctre stat a atribuiilor i funciilor sale. Ele sunt generate de nevoia de bani pe care o are statul n vederea ndeplinirii prerogativelor sale n toate domeniile: ordine public, siguran naional, aprare, educaie, sntate, cultur, economie, gospodrie public etc. Finanarea acestor domenii, obiective i aciuni se concretizeaz n bunuri i servicii publice, de care beneficiaz membrii societii, ct i n punerea la dispoziia acestora, n anumite situaii, a fondurilor financiare propriu-zise.

31

Cheltuielile publice se materializeaz n pli efectuate de stat pentru finanarea obiectivelor sale. Coninutul economic al cheltuielilor publice se afl n strns legtur cu destinaia lor. Astfel, unele cheltuieli exprim un consum definitiv de produs intern brut (cheltuielile cuvenite cu administraia general, plata dobnzilor la mprumuturi etc.), iar altele se materializeaz n bunuri de folosin ndelungat (echipamente de investiii, construcii de drumuri, poduri, cldiri, aparatur etc.), reprezentnd o avansare de produs intern brut, adic participarea statului ca agent economic la finanarea formrii brute de capital att n sfera produciei materiale, ct i n sfera nematerial. Cheltuielile publice totale consolidate reprezint totalul cheltuielilor publice din care s-au sczut transferurile ntre bugete, n vederea evitrii dublei evidenieri a acestora. Dina categoria transferurilor consolidate menionm: a) transferuri din bugetul de stat ctre bugetele locale pentru investiii de importan naional i care depesc posibilitile de finanare ale colectivitilor locale; b) transferuri din bugetul de stat ctre bugetele asigurrilor sociale de stat, pentru completarea resurselor acestui buget; c) transferuri din bugetul de stat ctre bugetele locale pentru susinerea unor activiti comune (protecia copilului n sistem maternal al celor fr familie sau cu familie numeroas, protecia persoanelor cu handicap etc.). Aceste sume se cheltuiesc prin bugetele locale, respective prin bugetul asigurrilor sociale de stat, i de aceea, trebuie evideniate n aceste bugete i nu n bugetul de stat. n bugetul de stat ele nu apar la poziia Cheltuieli ci la poziia Transferuri. Din categoria transferurilor neconsolidabile menionm: a) alocaii pentru copii; b) construcii de locuine; c) dobnzi subvenionate etc. Aceste cheltuieli, dei se efectueaz prin bugetele locale, ele apar evideniate n bugetul de stat, respectiv bugetul asigurrilor de stat.

32

Trebuie fcut distincia ntre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare. Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate n sectorul public, prin intermediul instituiilor publice i care se acoper de la bugetul public, ct i de la bugetul instituiei, pe seama veniturilor proprii. Cheltuielile bugetare se refer la acele cheltuieli care se acoper doar din bugetul public, avnd o arie de cuprindere mai restrns dect cheltuielile publice. De aceea cheltuielile bugetare se mai numesc i credite bugetare, adic sume aprobate n buget, reprezentnd limite maxime pn la care se pot efectua pli. Depirea lor este interzis de legea bugetar, ct i de legea finanelor publice, fiind considerat deturnare de fonduri, deoarece ncalc principiile oportunitii, realitii, economicitii i eficienei cheltuielilor publice. Deoarece, n economie acioneaz o serie de factori cu efect destabilizator, devine evident necesitatea interveniei statului pentru reglarea proceselor economice (exemplu: asigur fluxul informaional, asigur competiia pe pia etc.) n realizarea utilitilor publice statul acioneaz sub mai multe forme: fie ca productor sau consumator de bunuri (ca orice agent economic); fie ca parte care arbitreaz, reglementeaz sau dirijeaz funcionarea pieei (ca autoritate public). Intervenia statului pe pia antreneaz finanele publice mai ales prin procesul de alocare a resurselor, apoi prin cel de redistribuire a resurselor financiare publice astfel: a. alocarea resurselor, n sectorul corectrii imperfeciunilor pieei sau al compensrii efectelor acestora prin politici bugetare adecvate (specifice); b. redistribuirea veniturilor, n scopul asigurrii echitii sau justiiei sociale, prin impunerea veniturilor n mod difereniat i subvenionarea unor categorii sociale defavorizate; c. influenarea comportamentelor economico-sociale i financiare ale agenilor economici, ale instituiilor financiare i ale persoanelor fizice (acordarea de stimulente financiare pentru dezvoltarea unor activiti i respectiv impozitarea excesiv pentru descurajarea altor activiti).

33

Datorit faptului c cererea de resurse financiare este aproape ntotdeauna mai mare dect oferta lor, este necesar ca autoritile publice s trieze i s ierarhizeze aceste nevoi i, totodat, s stabileasc prioriti n funcie de condiiile concrete ale fiecrei etape. Distribuirea resurselor financiare implic stabilirea destinaiilor pentru cheltuielile publice, i anume: nvmnt, sntate, asigurri sociale i protecie social, gospodrie comunal i locuine, aprare naional i ordine public, aciuni economice, datorie public etc. Aceste fluxuri de resurse financiare se exprim concret sub forma cheltuielilor pentru: plata salariilor i altor drepturi de personal; procurri de materiale i servicii; subvenii acordate ntreprinderilor; transferuri ctre diverse persoane fizice (pensii, alocaii, burse, ajutoare etc.); investiii etc. Politica statului n domeniul cheltuielilor publice stabilete, pe de o parte, mrimea, destinaia i structura optim a acestora, astfel nct s rspund obiectivelor ce trebuie atinse ntr-o anumit perioad i, pe de alt parte, precizeaz cile, metodele i instrumentele ce trebuie folosite pentru angajarea unui minim efort financiar. Dimensionarea cheltuielilor publice const n stabilirea volumului total al cheltuielilor publice necesare n aa fel nct acestea s se ncadreze n limitele resurselor ce pot fi mobilizate la nivel naional. Stabilirea destinaiei cheltuielilor publice trebuie s aib ca punct de pornire nevoile sociale prioritare care trebuie satisfcute pe seama resurselor financiare publice. Cheltuirea fondurilor publice trebuie s respecte principiile de eficien, eficacitate i economicitate cerine ale politicii financiare a statului, datorit faptului c resursele financiare sunt limitate, iar destinaiile acestora sunt concureniale. n alocarea resurselor publice, noul management public face referire la optimul lui Pareto.

34

Principiul Pareto are la baz dou instrumente de lucru pentru management: 1. a da prioritate prioritilor; 2. cu 20% din resurse obinem 80% din rezultate. Dac ne concentrm asupra prioritilor i reuim s rezolvm ntr-o prim instan acele probleme de esen ale situaiei de fapt, atunci ansele de succes se mresc. Dac, dintre lucrurile importante i urgente nu le alegem pe cele strict necesare (adic s dm prioritate prioritilor) risipim una dintre cele mai preioase resurse timpul, de fapt, unica resurs care ne-a fost dat n mod egal tuturor. 2.3. Principii bugetare Bugetul public trebuie s reflecte n mod real veniturile posibil de realizat i cheltuielile perioadei la care se refer. El este construit innd seama de o serie de principii, a cror importan difer de la o ar la alta, n funcie de gradul de dezvoltare a economiei, de implicarea statului n plan economico-social, de tradiiile social-culturale etc. 1. Anualitatea bugetului se refer, pe de o parte, la perioada de timp pentru care se ntocmete i se aprob bugetul i, pe de alt parte, la perioada de timp n care se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile. De regul, bugetul este elaborat i aprobat pentru o perioad de un an. Anul bugetar poate s coincid sau nu cu anul calendaristic. Astfel: n Romnia, Frana, Germania, Austria, Belgia, Olanda etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic; 1 aprilie 31 martie, n Marea Britanie, Canada, Japonia, Israel etc.; 1 iulie 30 iunie, n Suedia, Australia, Egipt etc.; 1 octombrie 30 septembrie, n SUA, Thailanda.

Datorit faptului c execuia prevederilor din buget, att la venituri, ct i la cheltuieli, nu se ncheie, ntotdeauna, la data expirrii anului bugetar, datorit, mai

35

ales, programelor de investiii, care necesit aprobri pe perioade mai mari de timp aceast neconcordan se soluioneaz, n practic, n dou variante: a) sistemul de gestiune, care const n nchiderea automat a bugetului la data expirrii anului bugetar, veniturile nencasate i cheltuielile neefectuate, urmnd s fie nscrise n contul anului bugetar urmtor (aa cum se ntmpl i la noi n ar);acest sistem nu evideniaz distinct eforturile i preocuprile unui an bugetar; Sistemul de gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la un exerciiu la altul. b) sistemul de exerciiu, care prevede o perioad de 3-6 luni dup expirarea anului bugetar pn la ncheierea contului de exerciiu bugetar, timp n care este permis ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor. Aceast perioad, denumit de exerciiu bugetar, poate fi prelungit pn la 15-18 luni. Dei se elimin dezavantajul primei variante, are neajunsul c, pe aceast perioad de prelungire, se deruleaz, n paralel, operaiuni implicate de dou bugete anuale distincte. 2. Universalitatea este principiul potrivit cruia veniturile i cheltuielile publice trebuie s fie nscrise n buget n sumele lor totale sau brute, fr omisiuni i fr compensri reciproce. Scopul urmrit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicnd compensarea ntre cheltuieli i venituri proprii. Deci, bugetul este elaborat sub form brut, fr a permite nscrierea soldului unor poziii de venituri sau cheltuieli ca urmare a compensrii dintre ele. Practica dovedete c sunt i excepii de la acest principiu, deoarece veniturile i cheltuielile unor instituii publice sunt nscrise numai cu soldul rezultat din compensarea lor. Ca exemplu menionm: vrsmintele ctre bugetul de stat i subveniile primite de la acesta, n relaiile dintre bugetele locale i bugetul statului; veniturile de la ntreprinderile publice sau subveniile ctre acestea etc.

3. Unitatea bugetar impune existena unui document unic n care se nscriu veniturile i cheltuielile publice exprimate n sumele lor totale. Acest fapt permite

36

cunoaterea surselor de formare a veniturilor i a direciilor de utilizare a fondurilor publice i, de asemenea, permite compararea veniturilor cu cheltuielile, echilibrul dintre aceste dou pri ale bugetului, excedentul sau deficitul bugetar, lundu-se, pe aceast baz, msurile adecvate cu privire la oportunitatea unor cheltuieli. n practic, nici acest principiu nu este ntru totul respectat deoarece, n afara bugetului de stat se ntocmesc urmtoarele categorii de bugete: a) Bugete anex, care sunt distincte de bugetul general al statului, votate separat de Parlament, cuprinznd veniturile i cheltuielile unor instituii publice i ale unor ntreprinderi industriale proprietate de stat i care nu au n mod obligatoriu personalitate juridic. Bugetele anex sunt corelate cu bugetul general al statului, prin aceea c soldul lor figureaz n bugetul de stat, la venituri sau la cheltuieli, dup cum soldul este pozitiv sau negativ. b) Bugetele extraordinare se ntocmesc n situaii de excepie: calamiti naturale, criz economic, rzboi etc. Bugetele extraordinare se ntocmesc i pentru evidenierea cheltuielilor de investiii civile, finanate din mprumuturi contractate de stat. n unele cazuri se ntocmesc bugete extraordinare pentru a masca existena deficitului bugetar sau pentru a scoate unele venituri i cheltuieli de sub controlul Parlamentului. Ele contravin principiilor contabilitii naionale, motiv pentru care guvernele au renunat la ele; c) Bugetele autonome sunt elaborate de instituii publice din sfera administraiei sau de servicii publice care dispun de personalitate juridic din domeniul social, financiar, cultural i de educaie (universiti, spitale, centre culturale etc.). Acestea dispun de autonomie bugetar, n sensul c-i dirijeaz singure cheltuielile, dar resursele lor proprii, nefiind suficiente pentru acoperirea cheltuielilor, nu dispun i de autonomie financiar. Pentru echilibrare, aceste entiti beneficiaz de subvenii sau transferuri de la bugetul de stat. d) Conturile speciale de trezorerie evideniaz ncasri ce nu reprezint un venit propriu-zis pentru bugetul de stat i pli care nu au caracter definitiv. Se pot deschide conturi speciale de trezorerie pentru diverse operaiuni, cum ar fi:

37

1) 2)

evidenierea sumelor de bani depuse drept garanie de funcionarii publici care gestioneaz bani i alte valori materiale; reflectarea n contabilitate a avansurilor acordate de stat unor ntreprinderi particulare i care urmeaz a fi decontate pe msura livrrii bunurilor comandate de stat;

3)

achiziionarea la preuri avantajoase a unor bunuri necesare statului, n cantiti ce depesc nevoile anuale de consum i care urmeaz a fi, apoi decontate din resurse bugetare ale anilor urmtori etc.

e) Legea rectificativ a bugetului i modalitile de repartizare a creditelor bugetare aprobate constituie, de asemenea, excepii de la principiul unitii bugetare. n situaiile n care pe parcursul exerciiului bugetar nu se ncaseaz veniturile previzionate sau intervin cheltuieli cu caracter excepional, se procedeaz la o redimensionare a resurselor i a cheltuielilor publice printr-o lege rectificativ a bugetului. 4. Echilibrul bugetar este principiul conform cruia cheltuielile publice ale statului trebuiesc acoperite din venituri ordinare ale fiecrui an bugetar. Anualitatea i echilibrul bugetului sunt indisolubil legate, avnd drept rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat drept principiul de aur al gestiunii bugetare. Echilibrul bugetar se refer att la ntocmirea unor bugete balansate (venituri ordinare = cheltuieli totale), ct i la pstrarea echilibrului n perioada de execuie a bugetului. Teza clasic a echilibrului bugetar n-a nsemnat altceva dect transpunerea n domeniul finanelor publice a principiului elementar al finanelor private, conform cruia un particular nu poate cheltui mai mult dect are sau dect ncaseaz. n acest cadru, deficitul bugetar era privit ca un fenomen deosebit de grav, reprezentnd un pericol pentru apariia inflaiei i a bancrutei statului. n schimb, excedentul bugetar era considerat un semn al bunei gospodriri a finanelor publice.

38

Dup primul rzboi mondial teza echilibrului bugetar pierde teren, pe fondul noilor realiti economice, fcndu-i loc teza deficitului sistematic, care a fost formulat de Wiliam Beveridge, sub influena ideilor lui Keynes. Potrivit acestei teorii, deficitul bugetar nu provoac nici un ru n economie, ci are un efect benefic asupra acesteia, ntruct statele fac unele cheltuieli suplimentare de care beneficiaz naiunile, economiile naionale, agenii economici i cetenii [22;113]. Prin suplimentarea cheltuielilor bugetare n economie se injecteaz o putere de cumprare suplimentar, care este folosit fie pentru acoperirea cheltuielilor curente de funcionare, fie pentru investiii, reprezentnd un mijloc de resorbire a omajului i de stimulare a economiei. Totui, efectele n plan economic ale deficitului bugetar sunt multiple, i anume: 1) existena deficitului bugetar majoreaz datoria public, crescnd n viitor serviciul acesteia, respectiv rambursrile, dobnzile, comisioanele exigibile n fiecare an pentru stingerea datoriei publice interne i externe. Aceasta din urm nseamn, n final, scurgerea de bogie naional n strintate. Acoperirea datoriei publice se face prin urmtoarele ci: creterea cotelor de impozite sau introducerea de impozite noi; emisiuni monetare; contractarea de mprumuturi de pe piaa intern sau extern. 2) deficitul bugetar contribuie, deci, la creterea ratei dobnzii pe pia. Prin aceasta, deficitul se opune investiiilor private, ncetinind astfel ritmul real al creterii economice; 3) deficitul bugetar duce la inflaie, determinnd scderea puterii de cumprare a monedei naionale. Teza deficitului sistematic a fost abandonat treptat, n perioada actual propunndu-se renunarea la echilibrarea anual a bugetelor i trecerea la echilibrarea ciclic a bugetelor, prin ntocmirea de bugete plurianuale. Tehnica bugetelor ciclice are drept scop realizarea echilibrului dintre veniturile i cheltuielile publice nu la nivelul unui an bugetar, ci prin intermediul unui buget plurianual, innduse seama de variaiile veniturilor publice n timpul diferitelor faze ale unui ciclu

39

economic, n care perioadele de prosperitate economic alterneaz cu perioadele de depresiune, de restrngere a activitii economice. n baza acestei teorii [24;579], realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic ar fi posibil prin folosirea unor tehnici speciale, cum ar fi: 1) constituirea unui fond de rezerv bugetar pe seama ncasrilor din impozite, n perioadele de prosperitate ale ciclului economic i folosirea lui pentru finanarea economic; 2) constituirea unui fond de egalizare, n anii de depresiune prin intermediul mprumuturilor publice de natura creditelor de anticipaie, care vor fi rambursate n perioadele de avnt economic; 3) amortizarea alternativ a datoriei publice const n msuri de majorare a impozitelor i obinerea de resurse suplimentare ce pot fi folosite pentru amortizarea accelerat a datoriei publice contractat anterior. 5. Specializarea bugetar reprezint principiul potrivit cruia veniturile bugetare trebuie s fie nscrise n buget pe surse de provenien, iar cheltuielile bugetare pe categorii de cheltuieli, denumite i credite bugetare. Prin credit bugetar se nelege suma limit, nscris n bugetul public i aprobat de puterea legiuitoare, pn la care se pot efectua pli n contul fiecrei cheltuieli publice. Veniturile i cheltuielile trebuie s fie nscrise n buget dup o schem unitar. Gruparea veniturilor i cheltuielilor ntr-o anumit ordine i pe baza unor criterii precis determinate poart denumirea de clasificaie bugetar. Clasificaia bugetar trebuie s fie astfel conceput nct s grupeze veniturile dup provenien, iar cheltuielile pe destinaia lor efectiv i n funcie de coninutul economic. n practica bugetar, criteriile luate n considerare sunt de ordin administrativ, economic i funcional. Potrivit criteriului administrativ, veniturile i cheltuielile bugetului public sunt grupate dup instituiile care le ncaseaz sau le efectueaz. deficitului bugetar, n perioadele de depresiune

40

Criteriile economice au n vedere natura i felul veniturilor, pe de o parte, precum i natura i destinaia cheltuielilor, pe de alt parte. De asemenea, cu ajutorul acestor criterii se face distincia ntre operaiunile curente i operaiunile de capital. Criteriul funcional pornete de la concepia c veniturile i cheltuielile bugetare sunt instrumente de realizare a politicii economico-financiare i sociale a guvernului. n acest scop, clasificaia bugetar funcional cuprinde pri, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe i articole. Aceast clasificaie este obligatorie pentru toate organismele i instituiile publice (ministere i alte organe centrale ale administraiei publice, instituii publice centrale i locale). Pe de o parte, clasificaia bugetar trebuie s fie simpl, concis i clar, pentru a putea fi neleas de cei chemai s examineze bugetul, iar pe de alt parte, trebuie s fac posibil analiza economic a veniturilor i a cheltuielilor bugetare. 6. Neafectarea veniturilor bugetare este un principiu complementar celui al universalitii, n virtutea cruia veniturile prelevate la fondul bugetar trebuie s se depersonalizeze i s serveasc la acoperirea cheltuielilor publice privite n ansamblul lor. Aceasta nseamn c nu este permis folosirea unui anumit venit bugetar pentru finanarea unei anumite cheltuieli bugetare. Prin aplicarea acestui principiu se urmrete evitarea cheltuirii cu orice pre a eventualelor fonduri disponibile, atunci cnd sumele care ar proveni din veniturile cu afectaie special ar depi necesitile privind finanarea aciunii considerate. De asemenea, se are n vedere faptul c nu trebuie s se condiioneze efectuarea unei anumite cheltuieli de realizarea efectiv a unui anumit venit bugetar. Cheltuielile publice se stabilesc pe baza nevoilor sociale identificate, n funcie de utilitatea lor, de oportunitatea i eficiena acestora. Existena resurselor financiare este o condiie general a acoperirii cheltuielilor publice pe ansamblu. Majorrile de cheltuieli n cursul anului bugetar se pot efectua cu condiia ca iniiatorii s prevad i resursele necesare acoperirii acestora. n principiu, nu se poate realiza o concordan deplin ntre mrimea unui venit i nivelul cheltuielilor ce urmeaz a fi finanate pe seama venitului special afectat.

41

n practic se nregistreaz frecvente abateri de la acest principiu, fapt determinat de nerespectarea altor principii, cum ar fi universalitatea i unitatea bugetar. Astfel, pentru finanarea unor servicii ale statului sunt scoase n afara bugetului ordinar diverse venituri i cuprinderea lor n cadrul unor bugete extraordinare, anex sau autonome. De asemenea, este cunoscut practica afectrii unor venituri ordinare n scopul restituirii anumitor mprumuturi de stat. 7. Publicitatea bugetului presupune respectarea procedurii dezbaterii publice a proiectului bugetului public naional n cadrul Parlamentului i al consiliilor locale, n cazul bugetelor locale, precum i a ducerea acestora la cunotina cetenilor. Dup adoptarea de ctre Parlament a legii bugetului public i promulgarea sa de ctre Preedinte, aceast lege se public n Monitorul Oficial, dup care devine obligatorie pentru a fi aplicat i respectat de toate persoanele fizice i juridice. Cu acest prilej, se d publicitii i contul de ncheiere a exerciiului bugetar pe anul anterior, care a fost aprobat, n prealabil, de ctre Parlament. Pentru bugetele locale exist aceleai cerine, publicarea lor i a conturilor de ncheiere realizndu-se n documente sau n publicaii oficiale ale consiliilor judeene i locale. Publicitatea bugetului se impune ca necesitate i n contextul participrii fiecrei ri la relaiile economice, financiare i monetare internaionale, n cadrul crora statele partenere solicit informaii cu privire la urmtoarele aspecte: situaia finanelor publice; evoluia veniturilor i a cheltuielilor bugetare;

starea de echilibru sau dezechilibru bugetar;

nivelul fiscalitii; evoluia serviciului datoriei publice. Pe baza acestor date, ct i a altora (de natur economic, politic), se stabilete gradul de bonitate i de risc al rii respective de ctre organismele financiare internaionale.

42

Exist puncte de vedere n literatura de specialitate, care susin nc un principiu bugetar, alturi de cele menionate, i anume, principiul unitii monetare, care decurge din faptul c toate operaiunile bugetare derulate pe teritoriul rii se efectueaz n moneda naional.

2.4. Procesul bugetar 2.4.1. Coninutul i caracteristicile procesului bugetar Procesul bugetar reprezint un ansamblu de operaiuni care se succed pe o anumit perioad de timp (de-a lungul a doi ani i jumtate) i care privesc elaborarea i aprobarea proiectului legii bugetare anuale, execuia curent a bugetului, ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar, precum i controlul bugetar. Deci, etapele consecutive ale procesului bugetar sunt urmtoarele: a) elaborarea proiectului de buget; b) aprobarea bugetului; c) execuia bugetului; d) ncheierea execuiei bugetului; e) controlul execuiei bugetului; f) aprobarea execuiei bugetului. Operaiunile ce compun procesul bugetar poart amprenta specificului naional al cadrului legal i administrativ n care se deruleaz, dar prezint i o seam de trsturi comune i anume:

43

este un proces de decizie, deoarece autoritile competente

hotrsc n privina ordonrii prioritilor i n alocarea resurselor publice. Decizia este important, ntruct resursele mobilizate sunt limitate i se situeaz, n toate cazurile, sub nivelul necesitilor publice ale perioadei;

este un proces predominant politic, datorit faptului c deciziile

privind alocarea resurselor sunt determinate de gndirea doctrinar i interesele politice ale formaiunilor aflate la putere;

este un proces complex viznd un foarte mare numr de

participani, cu probleme multiple i diverse. Procesul bugetar are un impact public larg, cu implicaii la nivel macro i microeconomic, care se manifest att n plan economic, ct i social;

este un proces ciclic, derulndu-se pe o perioad calendaristic

bine determinat, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi specifice. Sub aspectul realizrii sale n timp, procesul bugetar dureaz circa 2 ani i jumtate, ntinzndu-se pe 3 ani calendaristici consecutivi. Astfel, n a doua jumtate a fiecrui an bugetar are loc ntocmirea proiectului de buget, care se aprob de ctre Parlament, n anul urmtor se realizeaz execuia bugetar curent, iar n anul al treilea se ncheie contul de execuie bugetar, care este supus controlului Curii de Conturi i apoi aprobrii Parlamentului.

2.4.2. Etapele procesului bugetar 1. Elaborarea proiectului de buget Proiectul de buget este elaborat de Guvern prin intermediul Ministerului Finanelor care, mpreun cu instituiile de prognoz, Banca Naional i celelalte

44

ministere, stabilete, pe baza Programului de guvernare aprobat de Parlament, premisele de la care se pornete n elaborarea proiectului de buget. Aceste premise se refer la principalii parametri macroeconomici care condiioneaz fundamentarea proiectului de buget, i anume: evoluia economic); rata inflaiei; gradul de fiscalitate sau presiunea fiscal; evoluia creditului intern sau a datoriei publice; creterea sau reducerea soldului rezervei valutare; evoluia datoriei externe etc. Aceti parametri macroeconomici permit determinarea limitei pn la care se pot dimensiona cheltuielile bugetare n raport cu posibilitile de finanare a unui deficit bugetar, pstrndu-se, totodat, echilibrul financiar, monetar i economic. Totodat, are loc elaborarea unor criterii de performan pe baza analizei eficienei, eficacitii i economicitii cu care sunt utilizate resursele. Elaborarea proiectului de buget presupune un flux informaional dublu. n prima faz, Ministerul Finanelor, dup consultarea cu primul ministru, transmite niveluri orientative pentru cheltuielile fiecrui sector public finanat de buget (ministere, organisme neguvernamentale centrale altele dect ministerele, judee). Ordonatorii principali de credite defalc, la rndul lor, plafoanele orientative de cheltuieli pe fiecare din instituiile bugetare din subordine, solicitndu-le, n limita acestor niveluri orientative, propriile propuneri, detaliate n funcie de natura economic a cheltuielilor. n faza a doua, instituiile publice formuleaz propuneri de credite bugetare pentru anul viitor, pe baza unui buget al obiectivelor, pe seama analizei cheltuielilor publice prin indicatori de eficacitate. n aceast concepie nou, bugetul statului nceteaz de a mai fi un buget al mijloacelor [15;64] cu finalitate anual de la care nu derog dect cheltuielile de investiii. Excepia de pn acum devine regul o dat cu anul 2002. produsului intern brut (cretere sau recesiune

45

Ansamblul cheltuielilor relev un buget al programelor ale crui trane de execuie sunt repartizate n limite anuale de credit, adic sunt bugetizate. n acest caz, orizontul de calcul economic este dezvoltat prin luarea n considerare a unei perioade mai mari: cea a unui program pe termen mediu i lung deci programri plurianuale nscrise n scadene anuale. Un loc aparte n proiectul de buget l au prevederile referitoare la investiiile publice. Cheltuielile pentru investiiile publice i alte cheltuieli de investiii finanate din fonduri publice se cuprind n proiectul de buget, n baza programelor de investiii publice, care se prezint ca anex la bugetul fiecrui ordonator principal de credite. Ordonatorii principali de credite vor transmite pentru fiecare obiectiv de investiii inclus n programul de investiii informaii financiare i nefinanciare, n felul urmtor: a) informaii financiare: 1) valoarea total a proiectului; 2) creditele de angajament; 3) creditele bugetare; 4) graficul de finanare, pe surse i ani, corelat cu graficul de execuie; 5) analiza cost-beneficiu a proiectului; 6) costurile de funcionare i de ntreinere dup punerea n funciune; b) informaii nefinanciare: 1) strategia n domeniul investiiilor, cu referire la prioritile investiionale i legtura dintre diferite proiecte, ct i criteriile de analiz care au determinat selecia n program a obiectivelor respective; 2) descrierea proiectului; 3) stadiul fizic al obiectivelor; Documentaiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiii noi care se finaneaz din fonduri publice se aprob de ctre: a) Guvern, pentru valori mai mari de 130 miliarde lei; b) ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse ntre 18 miliarde lei i 130 miliarde lei;

46

c) ceilali ordonatori de credite (secundari sau teriari), pentru valori pn la 18 miliarde lei, cu avizul prealabil al ordonatorului principal de credite. Documentaiile tehnico-economice aferente investiiilor publice ce se realizeaz din credite externe contractate sau garantate de stat, se aprob de ctre Guvern, indiferent de valoarea lor. Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de realizarea obiectivelor de investiii incluse n programele de investiii. n programele de investiii se nominalizeaz obiectivele de investiii grupate astfel: a) investiii n continuare; b) investiii noi; c) alte cheltuieli de investiii, care cuprind urmtoarele categorii de investiii: 1) achiziii de imobile; 2) dotri independente; 3) cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate i a altor studii aferente obiectivelor de investiii; 4) cheltuieli de expertiz, proiectare i de execuie privind consolidrile i interveniile accidentale la obiectivele de investiii; 5) lucrri de foraj, cartarea terenului, determinri seismologice, consultan, asisten tehnic i alte cheltuieli asimilate investiiilor. Toate propunerile de la instituiile publice se centralizeaz de ctre ordonatorii principali de credite, care le nainteaz Ministerului Finanelor pentru a fi prinse n proiectul de buget. Documentele care se elaboreaz la structurarea i fundamentarea bugetului sunt: expunerea de motive i proiectul de lege pentru aprobarea bugetului. Acestea conin att propuneri referitoare la nivelul veniturilor i cheltuielilor bugetare, ct i prevederi viznd modificarea legislaiei aferente acestora; o situaie coninnd prezentarea strii economico-financiare a rii i perspectivele acesteia pentru anul bugetar urmtor;

47

anexele la proiectul de lege a bugetului, n care sunt reflectate structura veniturilor i a cheltuielilor, pe ordonatorii principali de credite, fondurile speciale extrabugetare i fondul de rezerv; materiale necesare documentrii Parlamentului, n vederea analizei proiectului de buget. 2. Aprobarea proiectului de buget n vederea aprobrii, proiectul bugetului este naintat Parlamentului de ctre Guvern i urmeaz mai multe etape distincte:

a) analiza n comisiile parlamentare de specialitate;b) prezentarea n plenul Parlamentului (al Camerelor reunite: Senat i Camera Deputailor) a proiectului de ctre primul ministru sau ministrul finanelor; c) dezbaterea proiectului i aprobarea lui;

d) promulgarea legii bugetului de ctre Preedintele Romniei, moment n careproiectul devine lege. 3. Execuia bugetului Execuia bugetului are loc pe o perioad de un an i const n ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor aprobate prin buget. Acest proces antreneaz participarea unui numr foarte mare de operatori bugetari, i anume: a) aparatul fiscal, cu toate structurile sale centrale i locale; b) instituiile bugetare centrale i locale; c) uniti administrativ-teritoriale. Responsabilitatea pentru execuia bugetului, n conformitate cu proiectul de buget aprobat de Parlament, revine Guvernului i n special Ministerului Finanelor. Prevederile bugetare privind veniturile reprezint limite minime de realizat, cu excepia veniturilor din mprumuturi care constituie limite maxime de atins. La rndul lor, cheltuielile bugetare aprobate reprezint limite maxime, ce nu pot fi depite, iar instituiile publice care execut bugetul sunt obligate s respecte ntocmai destinaiile stabilite pentru fiecare alocaie bugetar.

48

4. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar Contul de execuie bugetar cuprinde toate operaiunile de ncasare a veniturilor i efectuare a cheltuielilor, precum i determinarea soldului cu care se ncheie anul bugetar: excedent sau deficit. El se ntocmete la finele anului bugetar, de ctre Ministerul Finanelor, pe baza drilor de seam contabile i a conturilor privind execuia de cas a bugetului, elaborate de fiecare instituie public. Contul general de execuie bugetar, mpreun cu proiectul de buget pentru anul urmtor, sunt prezentate de ctre Guvern Parlamentului pentru dezbatere i aprobare. Dup primirea contului privind execuia bugetar, Parlamentul transmite documentul Curii de Conturi, instituia suprem de control a finanelor publice. 5. Controlul bugetar Curtea de conturi efectueaz la fiecare instituie public controlul ulterior, viznd legalitatea i realitatea datelor cuprinse n acest document. Totodat, Curtea de conturi verific eficiena, eficacitatea i economicitatea execuiei bugetare, pronunndu-se i asupra calitii gestiunii banilor publici la nivelul fiecrei instituii i pe ansamblul bugetului. n final, Curtea de conturi prezint Parlamentului Raportul final privind controlul contului de execuie bugetar n vederea dezbaterii i aprobrii acestui cont.

2.5.Trezoreria finanelor publice 2.5.1. Rolul Trezoreriei n cadrul finanelor publice Trezoreria Statului este conceput ca un sistem unitar i integrat prin care statul asigur efectuarea operaiunilor de ncasri pli privind fondurile publice, inclusiv a celor privind datoria public. Gestionarea acestora se realizeaz, astfel, n condiii de maxim siguran i conformitate cu prevederile legale n vigoare.

49

n ara noastr, Trezoreria statului se nfiineaz n cadrul Ministerului Finanelor prin Legea contabilitii nr. 82/1991 i H.G. nr. 78/1992, ca serviciu public. Trezoreria este organizat i funcioneaz ca un sistem unitar la nivel central, n cadrul Ministerului Finanelor, ct i la nivelul unitilor cuprinznd urmtoarele componente: trezoreriile judeene; trezoreriile municipale i ale sectoarelor municipiului Bucureti; trezoreriile oreneti; trezoreriile percepiilor locale. Principalele acte normative n temeiul crora funcioneaz Trezoreria Statului sunt: 201/2003; HG nr. 208/2005 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor Publice i a Ageniei Naionale de Administrare Fiscal. Administrarea contului curent al Trezoreriei Statului, deschis la BNR, revine M.F.P. Administrarea lui presupune: a) pstrarea permanent a echilibrului ntre ncasrile i plile privind fondurile publice, ct i luarea deciziilor adecvate n acest sens; b) atragerea de mprumuturi de pe piaa financiar n situaia n care resursele existente n soldul contului curent general al Trezoreriei sunt insuficiente pentru efectuarea plilor sectorului public; Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, modificat prin Legea contabilitii, nr. 82/1991 modificat; OUG nr. 146/2002 privind formarea i utilizarea resurselor Legea nr. 314/2003 (Art. 15 din Legea 500); administrativ-teritoriale,

derulate prin Trezoreria Statului, aprobat cu modificri prin Legea nr.

c) deschiderilor

de credite bugetare (n numele ordonatorilor

principali de credite), n limita crora se pot efectua repartizri de credite bugetare i pli. Pe lng ncadrarea n credite bugetare deschise i repartizate, unitile Trezoreriei verific i ncadrarea plilor dispuse n

50

prevederile aprobate n bugetele de venituri i cheltuieli ale instituiilor publice finanate din diverse bugete componente ale bugetului public. Pentru reflectarea pe ordonatori de credite principali, secundari i teriari, respectiv, pe capitole i titluri de cheltuieli. Trezoreria Statului asigur o contabilitate distinct a creditelor bugetare deschise i repartizate. Trezoreria public cuprinde totalitatea resurselor de care dispune statul. Ea nu se limiteaz ns, numai la execuia bugetului de stat. Prin Trezorerie s-au separat finanele sectorului public de resursele comerciale prin conturile distincte deschise la bnci. De asemenea, prin Trezorerie se realizeaz i politica de plasamente financiare din disponibilitile temporare aflate n conturile trezoreriei, asigurnd astfel, pe de o parte, valorificarea disponibilitilor temporare (surplusul de ncasri fa de pli), iar pe de alt parte, sprijinirea prin mecanismele statului a procesului de tranziie spre economia de pia. Contul curent general al trezoreriei statului funcioneaz la Banca Naional a Romniei i este deschis n numele Ministerului Finanelor Publice i al unitilor trezoreriei statului din cadrul direciilor generale ale finanelor publice judeene i al municipiului Bucureti i al administraiilor finanelor publice ale sectoarelor municipiului Bucureti. Transferurile i subveniile alocate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale i de la alte bugete ale regiilor autonome, societilor comerciale, societilor sau companiilor naionale, dup caz, se vireaz n conturi deschise n numele acestora la unitile trezoreriei statului n a cror raz sunt nregistrate fiscal i se utilizeaz numai potrivit destinaiilor aprobate prin lege, neputnd fi executate silit. Pentru disponibilitile rmase n contul curent general al trezoreriei statului la sfritul fiecrei zile, BNR acord o dobnd al crei nivel este situat cel puin la nivelul mediu al ratei dobnzilor la depozitele atrase, valabil n ziua respectiv. Dobnda ncasat reprezint ven