Cuprins:CAPITOLUL I-EXCEPŢIA DE NELEGALITATE..................................................................2

1.1 Trăsăturile caracteristice ale excepţiei de nelegalitate...…...........………….…….……….3

1.2 Condiţiile în care poate fi invocată excepţia de nelegalitate………………………................….……6

1.3 Obiectul excepţiei de nelegalitate .......................................................................................10

1.4 Instanţa competentă………………………………………………………………..............…………..................13

1.5 Soluţionarea excepţiei de nelegalitate………………………………………..............…………...…...........14

1.6 Efectele soluţiei pronunţate pe calea excepţiei de nelegalitate asupra acţiunii principale…15

CAPITOLUL II –PRACTICA JUDICIARĂ ÎN MATERIA EXCEPŢIEI DE

NELEGALITATE…………………………………………………………………………...............17

CAPITOLUL III – CONCLUZII ŞI PROPUNERI………………………………………………………………………….23

BIBLIOGRAFIE…………………………………………………………………………………………………………………….25

1

Excepţia de nelegalitate:Noţiune şi natură juridică

In timp ce acţiunea în anularea unui act administrativ este o cale principală si directă

prin care se urmăreşte ca instanţa de contencios administrativ să pronunţe desfiinţarea

efectelor juridice ale actului administrativ respectiv,excepţia de nelegalitate este doar un

mijloc de apărare.

Posibilitatea folosirii exceptiei de nelegalitate ca mijloc de aparare in favoarea părţii

împotriva căreia se opune un act administrativ nelegal,a fost relevată de doctrina

administrativa veche,temeiul juridic fiind art.35 din Lega 1912 a Înaltei Curţi de Casţie şi

Justiţie.

Asfel,potrivit art.35 alin(7) din această lege tribunalele ordinare nu se puteau pronunţa

asupra ilegalităţii unui act administrativ decât pe cale de excepţie.

De asemena,prof.Paul Negulescu arată că,sub imperiul Legii din 1925 Înalta Curte de

Casaţie,în recursul făcut de comuba Rosiorii de Vede,proclamă că partea vătămată,într-un dret

al său printr-un act administrativ de autoritate,se poate adresa direct instantelor ordinare

conform dreptului comun,iar soluţia Înaltei Curţi este juridică,căci actul administrativ nu

devine legal prin faptul că nu a fost atacat în termen înaintea contenciosului.Prin crearea

contenciosului administrativ s-a dat particularului un mijloc rapid de a înlătura actul

administrativ de autoritate făcut contra legii,dar nici Legea din 1925,nici legile urmatoare nu

au înţeles să restrângă drepturile particularilor,privitoare la daunele ce ei le puteau urmari

conform dreptului comun.

Aşa cum s-a remarcat,Legea nr.554/2004 este prima lege care a reglementat in mod

expres excepţia de nelegalitate a actului administrativ.

Referitor la natura sa juridică,putem afirma ca excepţia de nelegalitate este, pe de o

parte, un mijloc de aparare sui generis,dar,pe de altă parte,este şi o cale accesorie distinctă de

verificare a legalităţii unui act administrativ cu procedura si condiţii proprii de exercitare.

Îm jurisprudenţa Instanţei Supreme,s-a reţinut că excepţia de nelegalitate este:

-o nouă procedură în raport cu prevederile anterioare ale Legii nr 29/1990 şi prin

derogare de la principiul general consacrat de art.17 din Codul de procedură civilă.

2

-un mijloc de apărare într-un proces şi având ca scop soluţionarea cauzei fără a se ţine

seama de actul vizat,în măsura în care se constată că acesta este ilegal.

-o nouă procedură privind excepţia de nelegalitate,prin derogare de la reglementarea

cadru a art.17 din Codul de procedură civilă,potrivit căreia cererile accesorii si incidentale

sunt în competenţa instanţei sesizate cu judecarea cererii principale.1

1.1 Trăsăturile caracteristice ale excepţiei de nelegalitate, în temeiul noii legi a

contenciosului administrativ, sunt următoarele:

a) este o „apărare”, prin urmare nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar

constatarea nelegalităţii şi înlăturarea lui din cauză. De aceea, faptul că termenul de exercitare

a acţiunii directe în anularea actului a expirat şi că acţiunea s-a prescris este irelevant pentru

admiterea excepţiei de nelegalitate.

b) poate fi ridicată oricând (este imprescriptibilă), şi pe tot parcursul procesului

judiciar (fond sau recurs). Astfel, în cazul în care nu a fost ridicată în faţa instanţei de fond,

sau dacă a fost ridicată şi respinsă, excepţia poate fi ridicată din nou în recurs, prin cererea de

recurs, fie ulterior, deoarece legea precizează „oricând în cadrul unui proces” (art.4 alin.1).

c) vizează numai actele administrative tipice, nu şi actele administrative asimilate.

Dacă ne raportăm la art.2 alin.2, care asimilează refuzul nejustificat şi tăcerea administrativă

actului administrativ, am putea concluziona că şi aceste manifestări de voinţă exprese sau

tacite ale administraţiei publice pot fi cercetate pe calea excepţiei de nelegalitate; concluzia nu

poate însă fi acceptată, deoarece excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare a părţii de

un act existent, nu de un act ce nu a fost emis (1); partea care invocă actul în instanţă nu poate

invoca faptul că nu a răspuns unei cereri sau a respins-o, iar partea care invocă excepţia are ca

scop înlăturarea actului din proces, nu obţinerea unui răspuns la o cerere, fapt ce ar presupune

obligarea autorităţii publice la a acţiona într-un anumit fel, or nu aceasta este raţiunea de a fi a

acestui mijloc procedural.

d) poate fi ridicată de oricare parte a procesului, sau de instanţă din oficiu.

e) instanţa de drept comun poate refuza sesizarea instanţei de contencios administrativ

numai în cazul în care de actul administrativ cercetat nu depinde soluţioarea în fond a pricinii,

fapt ce va fi reflectat ulterior de considerentele hotărârii.

f) natura juridică a excepţiei este aceea a unei excepţii procesuale de ordine publică,

chiar dacă are efecte doar inter partes.

g) poate fi ridicată în orice proces de competenţa instanţelor judecătoreşti - civil,

1 Emanuel Albu,Dreptul contenciosului administrativ,Editura Universul Juridic,Bucuresti,2008,p264-266

3

comercial, de dreptul muncii, penal, precum şi în procese de contencios administrativ - însă

nu şi în cazul procedurilor administrativ-jurisdicţionale, deoarece acestea rămân căi

administrative de atac, specie a recursului administrativ, chiar dacă împrumută caracteristici

jurisdicţionale.

h) competenţa soluţionării pe fond a excepţiei de nelegalitate aparţine instanţei de

contencios administrativ, sesizată fiind de instanţa în faţa căreia a fost ridicată, prin încheiere

motivată; pe tot parcursul judecării excepţiei de nelegalitate, cauza principală va fi

suspendată.

i) în urma constatării nelegalităţii sale, actul administrativ continuă să producă efecte

juridice, atât faţă de destinatar, cât şi faţă de terţe persoane, singurul efect al declarării

nelegalităţii lui constând în faptul că instanţa de judecată, chemată să soluţioneze cauza, îl

consideră inopozabil în cadrul acesteia. Într-o altă cauză, între aceleaşi părţi sau între alte

părţi, legalitatea actului administrativ va trebui pusă din nou în discuţie, însă ea va beneficia

de autoritatea lucrului judecat, invocată de părţi sau de instanţă din oficiu.

j) pe calea acţiunii directe în contencios administrativ, actul este anulat de instanţă,

acest lucru fiind trecut în dispozitivul hotărârii; în cazul excepţiei de nelegalitate, constatarea

nelegalităţii actului se face de către instanţa de contencios administrativ printr-o hotărâre, iar

de către instanţa în faţa căreia a fost ridicată, în considerentele hotărârii, unde va fi reluat

dispozitivul hotărârii de contencios administrativ.

k) excepţia de nelegalitate este admisibilă indiferent de faptul că actul în discuţie mai

poate fi contestat pe cale directă sau nu, deoarece legea nu face această distincţie.

l) excepţia de nelegalitate şi actele exceptate de la acţiunea directă în contencios

administrativ.

În temeiul vechilor reglementări ale contenciosului administrativ şi în condiţiile în

care Constituţia din 2003, varianta iniţială, nu consacra excepţii de la contenciosul

administrativ, unii autori au fost de părere că excepţia de nelegalitate era inadmisibilă în cazul

actelor exceptate de la controlul direct de contencios administrativ, cu excepţia cauzelor

penale, atunci când actul respectiv condiţionează vinovăţia persoanei trimise în judecată.

Dimpotrivă, alţi doctrinari au considerat că în condiţiile sistemului constituţional din 1991, şi

actele exceptate pot fi înlăturate din soluţia procesului pe această cale procedurală .

În prezent, discuţia se poartă pe fondul existenţei unor excepţii de la contenciosul

administrativ în textul legii fundamentale (art.126 alin.6), însă şi raportată numai la legea

contenciosului administrativ, soluţia ar fi aceeaşi: în cazul actelor exceptate de la controlul

4

judecătoresc al instanţelor de contencios administrativ prin Constituţie şi legea contenciosului

administrativ, cum sunt actele care privesc raporturile cu Parlamentul şi actele de

comandament cu caracter militar - excepţia de nelegalitate este admisibilă, pentru că actul nu

este atacat direct şi anulat, ci doar ignorat în judecarea unei alte cauze, pentru a permite, spre

exemplu, acordarea despăgubirilor; la fel, în cazul actelor exceptate pe temeiul recursului

paralel, excepţia este admisibilă, intenţia legiuitorului nefiind aceea de a scoate aceste acte de

sub controlul justiţiei, ci de a le da în competenţă unei alte instanţe decât cea de contencios

administrativ.

● Exemple practice în care se poate folosi excepţia de nelegalitate2:

a) atunci când se doreşte obţinerea anulării unui act administrativ individual, însă nu şi

a actului administrativ normativ pe baza căruia a fost emis acel act (acesta declanşând o altă

competenţă); în acest caz, actul individual este atacat direct, prin acţiune, iar actul normativ,

indirect, prin ridicarea excepţiei de nelegalitate. Poate fi chiar o succesiune de acte, doar

primul justificându-se a fi atacat cu acţiune directă în anulare.

b) în cazul în care acţiunea directă în contencios administrativ s-a prescris prin

expirarea termenului de contestare, iar în baza actului administrativ astfel definitivat a fost

emis un alt act administrativ, atacabil cu acţiune directă; nelegalitatea actului atacat direct

derivă din cea a actului anterior, prin urmare ea poate fi dovedită prin ridicarea excepţiei de

nelegalitate a actului anterior, cel definitivat. Această modalitate este aplicabilă şi refuzurilor

explicite sau tacite; astfel, refuzul de a emite autorizaţie de construcţie pe motivul că planul

urbanistic zonal nu permite, în condiţiile în care acest plan este ilegal.

c) în cazul în care actul ce impune anumite obligaţii nu este respectat de către

destinatar şi, ca urmare a acestei nerespectări, se trece la executarea silită, persoana fizică sau

juridică poate ridica excepţia de nelegalitate a actului cu prilejul contestării actului de

executare silită.

d) se pot solicita despăgubiri, pe calea dreptului comun, odată cu ridicarea excepţiei de

nelegalitate a unui act administrativ epuizat material (cum ar fi o autorizaţie de demolare

executată).

e) de asemenea, se pot solicita despăgubiri pe calea dreptului comun, odată cu

ridicarea excepţiei de nelegalitate a actului administrativ, atunci când acesta s-a definitivat, şi

nu mai poate fi atacat pe cale directă.

2 D.Lupaşcu, L.Vişan, D.I.Pasăre, Culegere de practică judiciară, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2005,p 354

5

1.2 Condiţiile în care poate fi invocată excepţia de nelegalitate3

Legea contenciosului administrativ reprezintă noul cadru juridic general în temeiul

căruia instanţele judecătoreşti sunt competente să cenzureze activitatea acelor organe ale

puterii executive care prin actele şi faptele lor vătăma drepturi recunoscute de lege

persoanelor fizice şi juridice. În literatura de specialitate, sub imperiul Legii nr. 1/1967 şi a

Legii nr. 29/1990, în prezent abrogată, au fost enunţate şi analizate condiţiile introducerii

acţiunii împotriva actelor administrative ilegale şi care, se regăsesc, în parte dar cu unele

schimbări, şi în cazul noii reglementări şi anume4: condiţia ca actul atacat în justiţie să fie un

act administrativ; prin respectivul act să se vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes

legitim; actul să provină de la o autoritate administrativă; anterior introducerii acţiunii în

justiţie să se fi împlinit procedura administrativă prealabilă; acţiunea să fie introdusă în

termen; precum şi două condiţii negative constând în faptul că actul atacat în justiţie să nu fie

exceptat de la controlul judiciar, iar pentru declanşarea acestei forme de verificare nu trebuie

să se prevadă expres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios administrativ în

activitatea instanţelor de judecată.

Excepţia de nelegalitate (sau de "ilegalitate" – acelaşi lucru) este o noţiune tradiţională

a dreptului administrativ, dar, paradoxal, nici o lege a contenciosului administrativ nu a

reglementat-o în mod expres, până la Legea nr. 554/2004. În mod constant s-a admis că

excepţia de nelegalitate este o apărare pe care o parte într-un proces o face împotriva unui

act administrativ ilegal ce are incidenţă cu cauza (speţa) respectivă. Tocmai de aceea,

excepţia de nelegalitate poate fi ridicată în orice proces de competenţa instanţelor

judecătoreşti (atât în cauzele civile, cât şi în cauzele penale) şi de orice parte din proces,

precum şi, din oficiu, de instanţa judecătorească. S-a susţinut de asemenea în doctrină că

existenţa finelor de neprimire specifice contenciosului administrativ nu reprezintă un

impediment în invocarea excepţiei de nelegalitate, pentru că nu este vorba despre o acţiune în

desfiinţarea actului ci doar un mijloc de apărare pentru a face actul neoperant într-o anumită

cauză şi numai între părţile respective.

3 Antonie Iorgovan,Liliana Vişan,Alexandru Sorin Ciobanu,Diana Iuliana Pasăre,Legea contenciosului administrativ cu modificarile si completarile la zi,Editura Universul Juridic,Bucuresti,2008,p 1364 I. Santai, „Condiţiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ” în „Dreptul” nr. 6/1991, p. 14 şi urm.

6

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, îndepărtându-se de tradiţia acestei

instituţii juridice, aduce o nouă concepţie, reglementând excepţia de nelegalitate pe

"matricea" oferită de Titlul V al Constituţiei României, consacrat Curţii Constituţionale, care

reglementează şi regimul juridic al excepţiei de neconstituţionalitate. S-a afirmat în doctrina

recentă că ne aflăm în prezenţa unei situaţii similare în cazul excepţiei de nelegalitate, ce

presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege şi că soluţia legiuitorului

constituant în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, în sensul sesizării pentru judecarea

excepţiei a "instanţelor specializate", se impune în baza principiului analogiei legii.

Prin dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a prevăzut că:

"Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa,

constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin

încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza 5’’.

Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă

publică, cu citarea părţilor.

Prin noua reglementare această competenţă revine exclusiv instanţelor specializate, de

contencios administrativ, instanţele de drept comun având doar dreptul de a le sesiza pe cele

dintâi. Astfel controlul indirect devine un control direct, desfăşurat în cadrul unui proces

separat, prin derogare de la principiul de drept procesual potrivit căruia judecătorul acţiunii

este şi judecătorul excepţiei.

Soluţia legislativă aleasă, de atribuire în competenţa exclusivă a instanţelor de

contencios administrativ a excepţiei de nelegalitate, este criticabilă şi pentru faptul că ignoră

împrejurarea că soluţionarea completă şi unitară a unei cauze civile, comerciale, penale sau de

altă natură nu se poate realiza în condiţii optime fără examinarea, de către acelaşi judecător, a

tuturor problemelor de fapt şi de drept ridicate, inclusiv a unor excepţii aflate într-o relaţie

indisolubilă cu fondul procesului. Ridicarea excepţiei de nelegalitate conduce la o scindare

artificiala a cauzei în două cauze, deduse judecăţii unor instanţe diferite, respectiv una de

drept comun – care se suspendă – şi cealaltă de contencios administrativ, ceea ce conduce, în

mod cert, la o prelungire inutilă a litigiului.

Se mai apreciază că sfera controlului jurisdicţional indirect al legalităţii actelor

administrative, aşa cum este delimitată de art. 4 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, a fost redusă

excesiv, doar la actele administrative unilaterale pe care una din părţi îşi sprijină apărarea şi

5 Alexandru Ioan, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, , Drept administrativ, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina

Lex, Bucureşti, 2007., p.573

7

de care depinde soluţionarea în fond a cauzei, pe când doctrina anterioară avea în vedere atât

actele administrative individuale, cât şi actele administrative normative şi operaţiunilor

materiale tehnice.

Pe de altă parte, în ipoteza admiterii excepţiei de nelegalitate, actele administrative de

autoritate (individuale sau normative) îşi continuau existenţa, dar aplicabilitatea lor era

înlăturată în privinţa participanţilor la proces, faţă de care rămâneau ineficiente.

Cu alte cuvinte, hotărârile judecătoreşti pronunţate în astfel de situaţii produceau

efecte juridice numai faţă de părţi (inter partes litigantes), ceea ce înseamnă că era posibil ca

acelaşi act administrativ de autoritate sau faptele asimilate lui, declarate nelegale de către

instanţa de judecată de drept comun, să fie considerate legale în cadrul altui proces civil sau

penal.

Din formularea textului legal nu rezultă ce soluţie va pronunţa instanţa de contencios

administrativ (care nu a fost sesizată cu o acţiune directă în anulare a actului administrativ),

ţinând seama, desigur, de soluţiile posibile conform art. 18 din lege. De asemenea, nu se fac

nici un fel de precizări referitoare la calitatea părţilor şi la necesitatea citării autorităţii publice

emitente, interesată să-şi susţină propriul act administrativ şi să participe la judecată spre a-şi

valorifica dreptul legitim la apărare, în contradictoriu cu celelalte părţi.

Se consideră că aplicarea noului regim juridic al excepţiei de nelegalitate, prin care

este suprimată o prerogativă esenţială a instanţelor judecătoreşti de drept comun, recunoscută

în mod tradiţional de doctrina şi jurisprudenţa română, chiar şi în perioadele de reglementare

legislativă a instituţiei contenciosului administrativ, nu va contribui la înregistrarea unor

rezultate notabile pe linia unei protecţii juridice eficace a drepturilor şi intereselor legitime ale

persoanelor.

În realitate, prin noua reglementare a excepţiei se va ajunge la aceeaşi finalitate, adică

la înlăturarea actului administrativ nelegal din soluţionarea cauzei, pe baza unei hotărâri

irevocabile pronunţată de instanţa de contencios administrativ, ceea ce implică, indiscutabil,

prelungirea nejustificată a procesului, în detrimentul părţii interesate, ale cărei drepturi

subiective şi interese legitime ar putea fi satisfăcute mai operativ prin examinarea incidentului

de către aceeaşi instanţă de drept comun.

Condiţiile invocării excepţiei sunt următoarele:

1) În primul rând, poate fi invocată, pe calea excepţiei, ilegalitatea actelor şi faptelor

supuse controlului pe calea acţiunii directe, precum şi ilegalitatea actelor normative pe care

acestea se întemeiază. De aceea aceste acte şi fapte, pentru a putea fi invocate în mod

8

incidental, trebuie să întrunească aceleaşi condiţii care le sunt necesare şi în cazul acţiunii

directe.

În literatura de specialitate6 s-a susţinut ideea că actele exceptate de la controlul

judecătoresc pe cale directă, în baza Legii contenciosului administrativ, nu pot fi invocate, în

condiţiile aceleaşi legi, pe calea excepţiei de ilegalitate, întrucât s-ar ajunge pe cale indirectă

la eludarea procesuală a unor dispoziţii prohibitive categorice. Dacă însă totuşi un act

administrativ ilegal, din categoria celor exceptate de la controlul judecătoresc, a produs o

vătămare, iar ulterior organul de stat competent l-a desfiinţat, cel păgubit se va putea adresa

instanţei de judecată în condiţiile dreptului comun pentru a cere înlăturarea vătămării sale,

considerată a fi produsă printr-un simplu fapt material (deoarece actul administrativ nu mai

există), fapt însă ilicit şi a cărui ilegalitate invocată în instanţă se probează prin chiar

desfiinţarea administrativă a actului juridic.

2) În al doilea rând, invocarea excepţiei de ilegalitate7 se poate face numai în condiţiile

procedurale ale Legii nr. 554/2004 pentru acţiunea directă, în afara condiţiei procedurii

administrative prealabile şi a termenului de introducere a acţiunii. Ambele condiţii nu se

justifică a fi îndeplinite întrucât prin acţiunea principală nu se pretinde verificarea legalităţii

unei măsuri administrative, ori în acest caz nu mai subzistă nici cerinţa adresării prealabile la

organul administrativ, iar termenul de introducere al acţiunii este cel din dreptul comun, nu

cel prevăzut în Legea nr. 554/2004, în afara cazului în care excepţia din legalitate s-a invocat

chiar într-un litigiu de contencios administrativ, ca de exemplu, excepţia ilegalităţii

reglementării administrative în cadrul procesului privind anularea unui act administrativ

individual. În ce priveşte excepţia de ilegalitate ea nu este supusă nici unui termen de

prescripţie putând fi invocată oricând în cadrul litigiului pentru care acţiunea principală nu

este prescrisă.

Condiţiile procedurale de invocare a excepţiei sunt următoarele8:

1) excepţia se invocă în faţa instanţei competente să judece9 cauza, iar actul

administrativ astfel contestat, deci după cum este emis de organ central sau teritorial va fi

soluţionat de instanţa de contencios competentă;

2) în litigiul în care se invocă excepţia va putea fi introdus funcţionarul care poartă

6 Antonie Iorgovan. . Noua lege a contenciosului administrativ – geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, Ediţia a II-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006, p. 327 D. C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ – comentarii şi explicaţii, Editura CH Beck, Bucureşti, 2009, p.360 8 Antonie Iorgovan,op cit,p 339 A se vedea Gh. Uglea, „Instanţele competente a se pronunţa pe cale de excepţie asupra legalităţii actelor administrative”, în „Studii şi cercetări juridice”, nr. 3/1980, p. 259 şi urm.

9

răspunderea pentru actul administrativ a cărui ilegalitate a fost invocată precum şi superiorul

său ierarhic din ordinul scris al căruia a fost emis actul ori poate fi introdus chiar organul de

stat emitent al actului dacă acţiunea este îndreptată împotriva funcţionarului;

3) termenul în care se poate pretinde înlăturarea vătămării este cel de drept comun,

înăuntrul căruia se poate invoca şi excepţia.

Se poate întâmpla ca reclamantul care pretinde înlăturarea vătămării, acordarea de

despăgubiri, etc., să nu fi cunoscut existenţa unui act sau fapt administrativ ilegal care să stea

la baza vătămării sale. Dacă pe parcursul soluţionării cauzei şi în urma invocării excepţiei de

ilegalitate instanţa stabileşte cauza reală a litigiului constatând că nu este competentă,

material, să soluţioneze excepţia îşi va declina competenţa în favoarea instanţei care este

competentă să dispună judecarea, conform Legii nr. 554/2004. Din momentul admiterii

excepţiei se vor aplica şi dispoziţiile procedurale ale Legii contenciosului administrativ.

1.3 Obiectul excepţiei de nelegalitate10

Potrivit art.4 alin.( 1) fraza I,din lege,în forma iniţială,legalitatea unui act

administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces,pe cale de excepţie,din

oficiu sau la cererea părţii interesate.

Potrivit art.4 alin.(1) fraza I,din lege,în forma actuală,după intrarea în vigoare a

Legii nr 262/2007,legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,indiferent

de data emiterri acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces,pe cale de

excepţie,din oficiu sau la cererea părţii interesate.

Din punct de vedere al obiectului excepţiei de nelegalitate,Legea nr.262/2007 a

venit cu o precizare în sensul că pot fi vizate actele administrative,indiferent de data emiterii

acestora.

Formularea folosită de lege pentru cicumscrierea obiectului excepţiei de

nelegalitate,aceea de act administrativ unilateral,a avut ca scop demarcarea actelor

administrative unilaterale,care sunt acte de autoritate,de contractele administrative care sunt

acte juridice bilaterale,asimilate de lege cu actele administrative,în general,iar nu cu actele

administrative unilaterale.

Excepţia de nelegalitate are un obiect mai restrâns decât acţiunea directă care

vizează actele administrative,în general,iar nu exclusiv pe cele cu caracter unilateral,precum

10 Iulia Vucmanovici, Discutii cu privire la obiectul exceptiei de nelegalitate,Editura Nemira,Bucuresti,2009,p.267

10

excepţia de nelegalitate.

În ceea ce priveşte delimitarea sferei noţiunii de «act administrativ unilateral »la

care se referă dispoziţiile art.4 alin.( 1) din Legea nr.554/2004 după intrarea în vigoare a Legii

nr.262/2007,s-a prevăzut în mod expres că este vorba de legalitatea unui act administrativ

unilateral cu caracter indivual,ceea ce înseamnă că actul administrativ unilateral cu caracter

normativ este exclus de la controlul de legalitate pe calea excepţiei de nelegalitate.

Pot face obiectul excepţiei de nelegalitate numai actele administrative

unilaterale,nu şi operaţiunile administrative care,neproducând efecte juridice de sine

stătătoare,nu pot fi controlate de către instanţa de contencios administrativ în mod separat,nici

pe calea unei acţiuni directe şi nici pe calea excepţiei de nelegalitate.

Odată cu adoptarea Legii nr.262/2007,s-a prevăzut în mod expres că obiect al

excepţiei de nelegalitate îl vor forma actele administrative unilaterale cu caracter

individual,indiferent de data emiterii acestora,astfel că art.4 din noua lege a contenciosului

administrativ a dobândit următorul conţinut :

( 1)Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,indiferent de

data emiterii acestuia,poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces,pe cale de excepţiei,din

oficiu sau la cererea părţii interesate.În acest caz,instanţa,constatând că de actul administrativ

depinde soluţionarea litigiului pe fond,sesizează,prin încheiere motivată,instanţa de

contencios administrativ competentă şi suspendă cauza.

(2)Instanţa de contencios administrativ se pronunţă,după procedura de urgenţă în

şedinţă publică,cu citarea părţilor şi a emitentului.În cazul în care excepţia de nelegalitate

vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi,cauzele

de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la

momentul emiterii actului administrativ.

Tot referitor la obiectul excepţiei de nelegalitate,Instanţa Supremă a reţinut că :

-poate forma obiectul excepţiei de nelegalitate un act administrativ cu caracter

normativ care este abrogat la data invocării excepţiei,întrucât abrogarea nu produce efecte în

privinţa legalităţii actului,ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte

juridice ;

-abrogarea unei Hotărârii de Guvernpe parcursul procesului nu lipseşte de obiect

recursul,întrucât,pe de-o parte,actul administrativ cu caracter normativ vizat de excepţia de

nelegalitate a produs efecte juridice pe perioada în care a fost în vigoare,iar pe de altă

parte,legalitatea actului se analizează în raport cu normele legale în vigoare la data emiterii

sau adoptării acestuia,asfel că excepţia de nelegalitate a actului aflat în discuţie nu apare ca

11

fiind lipsită de obiect.

-instanţa competentă are obligaţia de a cenzura legalitatea actului administrativ

unilateral abrogat,dacă în temeiul acestuia a fost emis actul care formează obiectul cauzei în

care s-a ridicat excepţia şi de actul contestat pe cale de excepţie depinde soluţionarea litigiului

pe fond.

-un act premergător emiterii unui act administrativ,nefiind susceptibil prin el însuşi

să dea naştere,să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii,nu poate face obiectul excepţiei de

nelegalitate,iar legalitatea sa se verifică în condiţiile art.18 alin(2) din Legea nr.554/2004

-ordinul prin care se autorizează efectuarea controlului vamal ulterior este un act

preparator emiterii actului administrativ-procesul-verbal de control,nu este un act

administrativ în sensul art.2 din Legea nr.554/2004 întrucât nu produce efecte juridice prin el

insuşi,ci pregăteşte emiterea actului administrativ fiscal,asfel că nu poate face obiectul

controlului de legalitate în procedura reglementată de art.4 din aceeaşi lege.

-nu pot fi cercetate pe calea excepţiei actele prin care organele adimnistraţiei

publice realizează operaţiuni administrative,în privinţa cărora Legea nr.554/2004 dispune fără

echivoc prin art.18,în sensul că instanţa competentă să verifice legalitatea unui act

administrativ are căderea să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor

administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.11

-refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept nu poate face

obiectul excepţiei de nelegalitate,întrucât în privinţa instituţiei reglementate de art.4 din Legea

nr.554/2004,nu sunt aplicabile dispoziţiile art.2 din lege,potrivit cărora « se asimilează actelor

administrative unilaterale şi refuzul nejustificat da a rezolva o cerere referitoare la un drept

sau la un interes legitim » 

-este inadmisibilă excepţia de nelegalitate a decretului de revocare a graţierii

individuale a unor persoane,decretul de graţiere fiind un act juridic unilateral de drept public

care nu poate fi asimilat unei categorii de acte adminitrative,deoarece este rezultatul unor

raporturi de natură constituţională,pe de o parte,între cei doi sefi ai executivului,şi,pe de altă

parte,cu Parlamentul,care nu este supus controlului judecătoresc pec alea contenciosului

administrativ.

-este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la hotărârea

consiliului de administraţie al unei regii autonome,întrucât această hotărâre nu este un act

admistrativ,nefiind dată pe baza legii şi pentru organizarea executării ori executarea în concret

11 Alexandru Ioan, Cărăuşan Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007

12

a acesteia,ci este un act juridic prin care organul de conducere al unei regii autonome a

adoptat o măsură în cadrul unor raporturi juridice contractuale

-este inadmisibilă acţiunea principală care are ca obiect excepţia de nelegalitate a

unui act administrativ,în filozofia Legii nr.554/2004 este o procedură incidentală care se poate

derula numai în cadrul unui proces.12

1.4Instanţa competentă

Potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, litigiile de competenţa instanţei

de contencios administrativ pot avea ca act de pornire o acţiune directă care să vizeze

legalitatea actului administrativ sau pot avea ca punct de pornire o excepţie de nelegalitate a

actului administrativ, invocată fie în faţa unei instanţe de drept comun, fie în faţa unei instanţe

inferioare de contencios administrativ.

Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale

şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe si impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi

accesorii ale acestora de pana la 500.000 de lei se soluţionează în fond de către tribunalele

administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile

publice centrale, precum şi cele care privesc taxe si impozite, contribuţii, datorii vamale,

precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile

de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se

prevede altfel. Completul de judecată este format din 2 judecatori Recursul împotriva

sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios

administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de

secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia de

contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, dacă prin lege organică

specială nu se prevede altfel.

Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul

pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate

invoca excepţia necompetenţei teritoriale.

12 Emanuel Albu,Dreptul contenciosului administrativ,Editura Universul Juridic,Bucuresti,2008,p267-269

13

1.5 Soluţionarea excepţiei de nelegalitate13

Să respingă excepţia de nelegalitate ca fiind nefondată, caz în care instanţa în faţa

căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza pe baza actului administrativ contestat.

Să constate nelegalitatea actului, caz în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia

va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegaliatate a fost constatată.

Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în

48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu

citarea părţilor prin publicitate.

În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,

instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a

cărui nelegalitate a fost constatată."

Această nouă viziune asupra excepţiei de nelegalitate nu a întârziat să provoace reacţii

critice din partea unor autori care consideră că dezavantajele noii reglementări sunt mai

pronunţate decât aspectele pozitive ce s-au avut în vedere de către legiuitor.Principalele critici

aduse modificărilor instituite de noua lege a contenciosului administrativ cu privire la

excepţia de nelegalitate sunt :

Dacă specific contenciosului administrativ a fost şi este controlul direct de legalitate al

actelor administrative, exercitat de instanţele judecătoreşti competente, trăsătura caracteristică

determinantă a excepţiei de nelegalitate rezida în faptul că aceasta a reprezentat o forma de

control indirect al actelor administrative.

Instanţele judecătoreşti s-au considerat din totdeauna competente să examineze, pe

calea indirectă a excepţiei, legalitatea unor acte în virtutea unor texte legislative exprese sau

ca urmare a aplicării principiilor generale de drept.

13 Gabriela Victoria Bârsan;Bogdan Georgescu,Excepţia de nelegalitate,Editura Hamangiu,Bucureşti 2006 p.7

14

1.6 Efectele soluţiei pronunţate pe calea excepţiei de nelegalitate asupra

acţiunii principale

Cu privire la efectele admiterii excepţiei de nelegalitate, se constată că aceste efecte

limitează numai la părţile din litigiu (inter partes litigantes), ele nu au nici un efect asupra

actului administrativ de autoritate, care este doar înlăturat din soluţionarea procesului,

continuând să subziste şi să producă eventual efecte faţă de alte persoane.

După cum s-a remarcat în mod constant, procedura de soluţionare a excepţiei de

nelegalitate consacrata prin art.4 din Legea nr.554/2004 a fost inspirată din procedura de

soluţionare a excepţiei de neconstituţionalitate numai sub aspect formal, procedural, nu şi sub

aspect material, respectiv al efectelor produse de aceste hotărâri judecătoreşti.

Sesizarea instanţei care va soluţiona excepţia de nelegalitate se va face printr-o

încheiere a instanţei în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate, per a contrario,excepţia

de nelegalitate se va respinge ca inadmisibilă14. Motivarea excepţiei, prin invocarea textelor

de lege, trebuie să se facă prin actul de sesizare a instanţei care soluţionează excepţia de

nelegalitate, în momentul ridicării excepţiei în faţa instanţei de judecată. Invocarea în

susţinerea excepţiei a unei dispoziţii direct în faţa instanţei care soluţionează excepţia, şi nu în

faţa instanţei de judecată care a sesizat instanţa de contencios administrativ, contravine art.4

din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ şi respectiv art.29 alin.1-4 din Legea

47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, în cazul excepţiei de

neconstituţionalitate15.

Deşi hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă doar constată nelegalitatea unui

act administrativ normativ pe calea excepţiei de nelegalitate, fără a dispune şi anularea

acestuia, această autoritate de lucru judecat se ataşează hotărârii indiferent dacă aceasta este

declarativă sau constitutivă de drepturi16, astfel că şi această hotărâre prin care doar se

constată nelegalitatea unui act administrativnormativ, este opozabilă tuturor, chiar dacă ea

produce efecte numai faţă de părţile din proces şi instanţa de judecată.

Procedura judiciară în materia faptelor ilegale este aproape identică cu cea a verificării

pe aceeaşi cale a actelor administrative deoarece în ambele cazuri suntem în prezenţa unei

acţiuni judiciare directe. Totuşi acţiunea împotriva faptelor ilegale nu este o acţiune judiciară

14 Puie Ovidiu, Exceptia de nelegalitate in contextul modificarilor aduse Legii contenciosului administrativ,Editura Universul juridic,Bucuresti,2008,p.12415

16 Atonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Editura Rentrop&Straton, Bucureşti, 2005,p.324

15

în anulare, deoarece nu se tinde la desfiinţarea unor acte, a unor măsuri sau a unor manifestări

de voinţă executivă făcute cu intenţia de a produce efecte juridice ci, dimpotrivă, este o

acţiune contrară şi anume în obligarea la măsuri administrative. Spre deosebire de acţiunea în

anulare, în cazul acţiunii în obligare reclamantul va trebui nu numai să dovedească existenţa

dreptului subiectiv recunoscut de lege sau interes legitim ci şi a vătămării produse prin refuzul

nejustificat sau nerezolvarea în termen. Făcându-se dovada dreptului subiectiv existent sau a

unui interes legitim şi a vătămării produse se deduce implicit şi caracterul nejustificat al

refuzului.17

17 Lucia Uţă,Legislaţie privind contenciosul administrativ,Editura Universul Juridic,Bucureşi 2006 p.143

16

C A P I T O L U L II

PRACTICA JUDICIARĂ ÎN MATERIA EXCEPŢIEI DE NELEGALITATE

I. Excepţia de nelegalitate. Condiţia existenţei unei legături

între fondul pricinii şi excepţia de nelegalitate. Nemotivarea excepţiei.

Respingere.

Lege Nr. 554/2004, art. 4. Drept administrativ. Excepţia de nelegalitate

În conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 excepţia de

nelegalitate poate fi invocată doar în cazul în care soluţionarea pe fond a unei acţiuni depinde

de actul administrativ a cărui legalitate se cere a fi cercetată. Pentru a putea fi admisă,

excepţia de nelegalitate trebuie să fie motivată. Analizând motivele invocate, instanţa în faţa

căreia a fost invocată excepţia, în situaţia în care le găseşte întemeiate, pronunţă o încheiere,

de asemenea motivată, prin care sesizează instanţa de contencios administrativ şi dispune

suspendarea judecării cauzei până la soluţionarea excepţiei.

În lipsa încheierii de sesizare motivată în sensul stabilirii unei legături intre fondul

pricinii şi excepţia de nelegalitate, instanţa de contencios administrativ este nelegal investită

iar hotărârea este pronunţată cu depăşirea limitelor în care a fost reglementat controlul

judecătoresc al actelor administrative pe cale de excepţie.

Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

                                       Decizia nr. 461 din 8 februarie 2006

În cadrul litigiului aflat pe rolul Tribunalului Braşov – Secţia Civilă, având ca obiect

revendicarea formulată de către reclamantul Judeţul Braşov în contradictoriu cu pârâţii

Universitatea „T”,  CSC  şi Ministerul Educaţiei şi Cercetării, a unui imobil compus din teren

şi clădire situat în municipiul Braşov, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a

Ordinului nr. 5683/15.12.2005 emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării, ordin prin care a

fost atestat dreptul de proprietate asupra imobilului în cauză, în favoarea Universităţii „T”.

Sesizată în temeiul art. 4 din Legea 554/2004 prin încheierea din 16.12.2005 a Tribunalului

Braşov, Curtea de Apel Braşov a admis excepţia şi a constatat nelegalitatea Ordinului nr.

5683/15.12.2005 emis de MEC.

 Împotriva acestei sentinţe, pârâţii au declarat recurs, recursurile lor fiind admise

17

pentru următoarele considerente: În litigiul de drept civil în cadrul căruia a fost invocată

excepţia de nelegalitate a Ordinului nr.5683/15.12.2005, pârâta Universitatea „T” a invocat

dreptul său de proprietate asupra imobilului, dobândit prin lege ca mod originar de dobândire

a proprietăţii, şi anume prin îndeplinirea condiţiilor  prevăzute de art. 166 din Legea nr.

84/1995, aşa cum s-a constatat prin decizia civilă nr. 138/A/05.02.2003 a Tribunalului Braşov,

menţinută ca legală şi temeinică prin decizia nr. 6458/18.11.2004, pronunţată  de Înalta Curte

de Casaţie şi Justiţie – Secţia civilă şi de proprietate intelectuală.

Excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 care a atestat acest drept de

proprietate, ridicată de către reclamant nu a fost motivată, în sensul că nu au fost arătate acele

motive de nelegalitate a respectivului act administrativ pe care partea le consideră susceptibile

să influenţeze soluţionarea fondului în cauza de drept civil dedusă judecăţii.

Datorită neîndeplinirii acestei condiţii de contestare în justiţie a unui act administrativ,

pe cale directă sau pe cale incidentă, Tribunalul Braşov nu a verificat dacă între fondul

pricinii pentru care a fost investit şi ordinul emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării pe

parcursul judecării cauzei există o legătură juridică, suficientă pentru a face necesară

cenzurarea nelegalităţii ordinului în procedura cu caracter accesoriu prevăzută de art.4 din

Legea nr. 554/2004. La rândul său, Curtea de Apel Braşov, ca instanţă de contencios

administrativ, nu a examinat dacă erau îndeplinite condiţiile legale pentru a se pronunţa

asupra excepţiei de nelegalitate, deşi încheierea de sesizare a sa nu a fost motivată de tribunal

şi a acordat un termen pentru ca  reclamantul să motiveze în fapt şi în drept excepţia invocată.

Motivarea depusă ulterior, nu îndeplineşte cerinţa procedurală impusă de art.4 alin.1

din Legea nr. 554/2004, pentru că reclamantul a justificat invocarea excepţiei printr-o simplă

enunţare a normei cuprinsă în textul de lege susmenţionat, nearătând elementele de fapt şi de

drept care să determine aplicarea ei în cauză. Nefiind stabilită existenţa legăturii dintre fondul

pricinii şi excepţia de nelegalitate, instanţa de contencios administrativ a apreciat greşit că a

fost legal sesizată să cenzureze în temeiul art.4 din Legea nr. 554/2004 nelegalitatea Ordinului

nr. 5683/15.12.2005 şi din acest motiv, hotărârea a fost pronunţată cu depăşirea limitelor în

care a fost reglementat controlul judecătoresc al actelor administrative pe cale de excepţie.

Această concluzie rezultă din faptul că actul administrativ cu caracter individual, a

cărui nelegalitate a fost invocată de reclamant, nu produce efecte juridice proprii cu privire la

dreptul de proprietate al universităţii pârâte asupra imobilului în cauză, întrucât conţinutul său

atestă regimul juridic al bunului constatat cu autoritate de lucru de lucru judecat în decizia

civilă nr.138 A/5.02.2003 pronunţată de Tribunalul Braşov – Secţia civilă.

Prin această hotărâre judecătorească, menţinută ca legală şi temeinică prin decizia

18

nr.6458/18.11.2004 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia civilă şi de proprietate

intelectuală, s-a constatat că Universitatea „T” este, prin lege, titulara dreptului de proprietate

asupra imobilului. Dreptul de proprietate al universităţii pârâte a fost constatat în baza art.166

din Legea nr. 84/1995 republicată, reţinându-se îndeplinirea condiţiilor prevăzute de acest text

de lege, întrucât imobilul face parte din baza materială a învăţământului şi a fost realizat din

fondurile statului, prin cumpărare  cu venituri publice. Dreptul de proprietate astfel constatat a

fost opus de universitatea pârâtă în acţiunea de revendicare formulată de Judeţul Braşov şi

deci apărarea sa a fost întemeiată pe o hotărâre judecătorească irevocabilă.

În atare situaţie, Ordinul nr. 5683/15.12.2005 de atestare a dreptului respectiv este un

act de executare a hotărârii judecătoreşti irevocabile cu privire la îndeplinirea cerinţelor

prevăzute de art.166 din Legea nr.84/1995 republicată şi deci nu constituie un act juridic

distinct de aplicare a acestei norme legale. Constatând că Ordinul nr. 5683/15.12.2005 este

nelegal18 faţă de dispoziţiile art.166 din Legea nr. 84/1995, cu motivarea că această

reglementare nu este aplicabilă universităţii pârâte, instanţa de contencios administrativ s-a

pronunţat implicit asupra fondului litigiului privind dreptul de proprietate, depăşind astfel

cadrul procesual prevăzut de art.4 din Legea nr. 554/2004, întrucât a încălcat competenţa

materială a tribunalului investit cu acţiunea în revendicare, dar şi autoritatea de lucru de

judecat a deciziei civile nr.138/A/5.02.2003. Ordinul nr.5683/15.12.2003 nu atestă o altă

situaţie juridică decât cea constatată prin hotărârea judecătorească irevocabilă menţionată

anterior şi nu produce alte consecinţe asupra aprecierii dreptului propriu invocat de

universitatea pârâtă în cadrul acţiunii în revendicare.

 Prin motivele de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 invocate pe cale de

excepţie de către Judeţul Braşov, se contestă în realitate dreptul de proprietate al Universităţii

„T” constatat în mod irevocabil într-un alt litigiu civil, ceea ce aduce atingere principiului

autorităţii de lucru judecat. Din acest motiv, nu au fost examinate în cauză susţinerile

formulate de părţi pe fondul pricinii şi asupra cărora s-a pronunţat greşit instanţa de fond pe

calea excepţiei de nelegalitate, cum sunt apărările referitoare la lege, ca mod originar de

dobândire a dreptului real de proprietate sau prezumţia de proprietate.

De asemenea, instanţa de fond s-a pronunţat greşit asupra unor motive de nelegalitate

care vizează condiţiile de formă ale Ordinului nr. 5683/15.12.2005 deşi acestea, prin natura

lor, nu pot avea o incidenţă asupra soluţiei din litigiul de drept civil şi nici nu au fost invocate

de reclamant în susţinerea excepţiei. Astfel, instanţa de contencios administrativ a constatat

18 Emanuel Albu, ’’Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie”-Contencios administrativ şi fiscal-2005, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2006, pg.532-537

19

greşit nelegalitatea Ordinului nr.5683/15.12.2005 faţă de denumirea dată actului, de lipsa din

conţinutul său a unor dispoziţii proprii actului administrativ de autoritate şi emiterea lui

anterior încheierii unui protocol de predare – primire a imobilului, deşi nu s-a contestat că

universitatea pârâtă are posesia bunului. Toate aceste motive de nelegalitate sunt lipsite de

relevanţă la soluţionarea acţiunii în revendicare şi pot fi invocate pe calea unei acţiuni directe

de persoana care se consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege ori într-un

interes legitim.

Pentru considerentele expuse, Curtea a admis recursurile, a casat hotărârea atacată şi

constatând că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, a

respins excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 invocată de Judeţul Braşov în

dosarul nr. 821/C/2005 al Tribunalului Braşov – Secţia civilă.

  II. Excepţie de nelegalitate privind un act administrativ cu caracter

normativ. Admisibilitate.

Legea nr. 554/2004, art. 4. Act administrativ normativ. Excepţia de nelegalitate.

Este greşită interpretarea potrivit căreia un act administrativ cu caracter normativ nu

poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, considerând că în condiţiile art. 11 alin. (4) din

legea contenciosului administrativ, acesta ar putea fi atacat oricând pe calea acţiunii directe.

Textul art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu face nici o distincţie între actul cu caracter

individual şi actul cu caracter normativ, singura cerinţă expresă a legii pentru admisibilitatea

excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ  fiind cea privind caracterul unilateral al

acestuia.. Aşadar, excepţia de nelegalitate a H.G.  nr. 884/2004, privind concesiunea unor

spaţii cu destinaţia de cabinete medicale, act administrativ unilateral cu caracter normativ,

este pe deplin admisibilă. 

Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal

                                            Decizia nr. 633 din 22 februarie 2006

  În litigiul aflat pe rolul Tribunalului Târgu Mureş, având ca părţi pe reclamanta VE şi

pârâtul Consiliul Judeţean Mureş, iar ca  obiect obligarea autorităţii administrative judeţene la

încheierea contractului de concesiune privind un spaţiu din Târgu Mureş în care funcţionează

un cabinet medical, înfiinţat de reclamantă în baza Ordonanţei Guvernului nr.124/1998, a fost

invocată excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 884/2004. Investită cu soluţionarea excepţiei,

20

Curtea de Apel Târgu Mureş – Secţia comercială şi de contencios administrativ a respins-o ca

inadmisibilă.

Pentru a pronunţa această sentinţă instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art.4 din

Legea nr.554/2004 privitoare la excepţia de nelegalitate care poate fi cercetată oricând în

cadrul unui proces, au în vedere doar actele administrative cu caracter individual şi care nu ar

mai putea fi atacate cu acţiune directă prin împlinirea termenelor de 6 luni, respectiv de un an

de la data emiterii actului conform art.11 din lege. Or, hotărârea de guvern ce se atacă este un

act administrativ cu caracter  normativ şi care potrivit art.11 alin.4 din lege, poate fi oricând

atacată pe calea acţiunii directe la instanţa competentă de contencios administrativ. Pe de altă

parte se reţine că la data sesizării instanţei, H.G. nr. 884/2004 era intrată în circuitul civil,

producând efecte juridice în privinţa concesionării spaţiilor cu destinaţia de cabinete medicale

înfiinţate potrivit O.G. nr.124/1998 aprobată prin Legea nr.629/2001, hotărârea fiind emisă

chiar în aplicarea acestei ultime legi, având din acest punct de vedere  putere de lege.

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Consiliul Judeţean Mureş, susţinând că

prin respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate invocată, instanţa de fond a dat o

interpretare greşită textului de lege – art.4 din Legea nr.554/2004 acesta referindu-se la „actul

administrativ unilateral a cărei legalitate poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe

cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, înţelegând prin aceasta atât actele

administrative individuale cât şi cele cu caracter normativ. Hotărârea de guvern atacată,

dispune în mod imperativ privitor la bunuri aparţinând domeniului public local, cu privire la

regimul juridic al acestora dar şi cu privire la un preţ impus, al redevenţei în primii 5 ani de

concesiune, precum şi la durata acesteia, ceea ce echivalează cu o îngrădire a dreptului de

proprietate reglementat de Legea nr.213/1998 şi o încălcare gravă a principiului autonomiei

locale, principiu formulat expres în art.120 alin.1 din Constituţia României cât şi în

dispoziţiile Legii administraţiei publice locale nr.215/2001. Recursul este fondat. Obiectul

excepţiei de nelegalitate îl constituie H.G. nr. 884/2004, privind concesionarea unor spaţii cu

destinaţia de cabinete medicale, emisă în vederea aplicării dispoziţiilor art.10 din Legea

nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Având în vedere

definiţia dată noţiunii de act administrativ prin art.2 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004, a

contenciosului administrativ, se constată că Hotărârea de Guvern atacată este într-adevăr, un

act administrativ unilateral cu caracter normativ, aşa cum reţine corect şi instanţa de fond.

În mod eronat însă, prima instanţă reţine că aceasta nu poate face obiectul excepţiei de

nelegalitate, tocmai datorită caracterului său de act normativ, legalitatea ei putând fi cercetată

21

oricând pe calea unei acţiuni separate, în condiţiile art.11 alin.4 din legea contenciosului

administrativ. Art.4 din Legea nr.554/2004, nu face nici o distincţie între act unilateral cu

caracter individual şi act unilateral cu caracter normativ, textul de lege referindu-se pur şi

simplu la faptul că „legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în

cadrul unui proces pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”. Aşadar,

excepţia de nelegalitate a H.G.nr.884/2004 privind concesiunea unor spaţii cu destinaţia de

cabinete medicale, act administrativ unilateral cu caracter normativ, este pe deplin admisibilă

Constatând deci că instanţa de fond a pronunţat o sentinţă nelegală şi netemeinică,

recursul declarat a fost admis, sentinţa atacată casată, iar cauza a fost trimisă aceleiaşi instanţe

spre rejudecare.19

C A P I TO L U L III

CONCLUZII ŞI POSIBILE DIRECŢII DE LEGE FERENDA

19 Morosan Vasile,Contenciosul administrativ,Editura Morosan,Bucureşti 2007 p 164

22

Excepţia de ilegalitate este considerată utilă,în dreptul comparat,atunci când ea vizează

acte normative,care fie sunt contestabile un anumit termen de la publicare(cum a fost cazul

sub imperiul Legii nr.29/1990 la noi),dar produc vătămarea unor drepturi si ulterior expirării

termenului de contestare,fie nu sunt contestabile direct de persoane fizice sau juridice.În

contextul Legii nr 554/2004,actele normative pot fi contestate oricând şi de orice persoană

interesată,prin urmare efectul util al excepţiei de ilegalitate este pus sub semnul întrebării.

Excepţia permite analiza legalităţii actului administrativ pe cale incidentală,de către

instanţa care soluţionează procesul în care este ridicată,fiind,din nou,utilă sub aspectul

celerităţii judecăţii,deoarece nu implică suspendarea procesului şi începerea unui proces

separat de contencios administrativ.La noi,acest efect util este anulat de faptul că nu instanţa

în faţa căreia este ridicată excepţia o soluţionează,ci tot instanţa de contencios administrativ

competentă,prin urmare ne aflăm într-o situaţie identică cu cea în care s-ar porni o acţiune

directă de contencios administrativ,cu singura precizare că în acest caz instanţa care

soluţionează procesul este implicată în iniţierea acţiunii de contencios administrativ.

În cazul actelor individuale,excepţia ar fi utilă,respectând în acelaşi timp şi principiul

securităţii juridice,dacă legea prevede termene scurte de contestare prin acţiune

directă.Acum,însă termenele sunt destul de generoase pentru ca cei interesaţi să conteste

direct actele vătămătoare şi, în acelaşi timp,să accepte faptul că necontestarea în termen

semnifică definitivitatea actului administrativ.20

Propuneri de lege ferenda :

-Dacă în cursul unui proces se pune problema aplicării unui act administrativ

pe care partea îl consideră ilegal,instanţa poate pune în discuţia părţii posibilitatea de a sesiza

cu acţiune directă instanţa de contencios administrativ competentă,care va anula actul sau

respinge acţiunea,timp în care procesul pe rol va fi suspendat.Singurele diferenţe faţă de

20 Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003 p 170

23

excepţia de ilegalitate ale acestei proceduri sunt :

a)actul este anulat şi nu doar înlăturat din proces pentru beneficul părţii interesate şi

b)acţiunea directă este admisibilă numai dacă termenul nu a expirat,ceea ce respectă principiul

securităţii juridice.

-Păstrarea excepţiei de ilegalitate,cu două corelative :judecarea ei de către instanţa în

faţa căreia a fost ridicată şi admisibilitatea ei doar atâta vreme cât actul nu s-a definitivat prin

expirare termenului de atacare directă în aşa fel avanatajul celerităţii judecăţii ar fi utilizat. 21

Bibliografie:

1. Alexandru Ioan, Drept administrativ comparat, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită,

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003

21 Dacian Cosmin Dragoş,Legea contenciosului administrativ,Editura CH Beck,Bucureşti 2009,p.171-173

24

2.Alexandru Ioan, Cărăuşan Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ, Ediţia a II-a

revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007

3.Albu Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ ,Editura CH

Beck,Bucureşti,2008

4. Albu Emanuel, Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Contencios

administrativ şi fiscal 2005, Bucureşti, 2006

5..Bârsan Gabriela Victoria,Georgescu Bogdan,Excepţia de nelegalitate,Editura

Hamangiu 2006

6.Bogasiu Gabriela,Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată cu

legislaţie,jurisprudenţă şi doctrină,Editura Universul JuridiC,Bucureşti,2008

7.. Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi

explicaţii, Editura CH Beck, Bucureşti, 2009

8. Iorgovan Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ, Editura

Rentrop&Straton, Bucureşti, 2005

9.Iorgovan Antonie,Ciobanu Sorin,Pasăre Diana,Vişan Liliana,Legea contenciosului

administrativ cu modificările şi completările la zi,Editura Universul Juridic,Bucureşti,2008

10. Lupaşcu.D, Vişan.L, D.I.Pasăre, Culegere de practică judiciară, Editura Universul

Juridic, Bucureşti, 2005

11.Moroşan Vasile,Contenciosul administrativ,Editura Moroşan,Bucureşti,2007

12.Puie Ovidiu,Excepţia de nelegalitate în contextul modificărilor aduse Legii

contenciosului administrativ,Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007

13.Uţă Lucia,Legislaţie privind contenciosul administrativ,Editura Universul Juridic

Bucureşti 2006

Vucmanovici Iulia,Discuţii cu privire la obiectul excepţiei de nelegalitate,Editura

Universul Juridic,Bucureşti,2009

LEGISLAŢIE

1.Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, publicată in Monitorul Oficial

al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, completată şi modificată prin Legea

nr.262 din 19.07.2007, Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.510 din 30.07.

2.Legea nr 262 din 19 iulie 2007 pentru modificarea şi completarea Legii

25

contenciosului administrativ nr.554/2004;

3.Legea nr. 29/1990 - Legea contenciosului administrativ (publicata in Monitorul

Oficial nr. 122 din 8 noiembrie 1990);

26