1

DREPTUL URBANISMULUI - suport de curs -

UNIVERSITATEA ECOLOGIC DIN BUCURETI 2012

2

INTRODUCERE

Obiectivele acestui curs constau n dobndirea de ctre studeni a cunotinelor de baz n domeniul dreptului urbanismului, subramur a dreptului administrativ, care se ocup cu reglementarea amenajrii i ocuprii spaiilor urbane i rurale.

Dup parcurgerea acestui curs, studentul va stpni noiunile fundamentale al problematicii urbanistice, va nelege modalitile n care aceast ramur de drept s-a desprins de ctre trunchiul comun al dreptului adminstrativ, va putea identifica normele specifice acesteia i va fi capabil s analizeze actele de regelementare n materie. n acelai timp, cursul ofer o privire de ansamblu asupra infrastructurii administrative aferente domeniului, va nelege funcionarea acestui sistem i va dobndi cunotinele de baz eseniale desfurrii activitii profesionale n acest domeniu. n vedere nelegerii teoretice a problematicii cursului, vom recurge la anumite modele de acte de reglementare, certificate, autorizaii, ct i de planuri urbanistice, n vederea facilitrii perceperii unor chestiuni care, altfel, ar necesita un efor sporit de nelegere i asimilare.

Cursul este structurat pe 7 capitole, fiecare avnd afectate, n principiu, cte dou ore de curs. Acest examen va consta n 2 ntrebri alese dintre subiectele expuse la sfritul cursului, iar timpul de soluionare al acestora va fi de 30 de minute.

Bibliografie:

M. Duu, Dreptul urbanismului, ediia a V-a, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2010;

M. Duu, A. Duu, Dreptul de proprietate i exigenele proteciei mediului, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2011;

H. Jacquot, F. Priet, Droit de lurbanisme, coll. Prcis, Dalloz, 6e d., 2008;

J. Morand-Deviller, Droit de lurbanisme, 8e dition, coll. Mementos Dalloz, Ed. Dalloz, Paris, 2008;

3

CAPITOLUL 1

INTRODUCERE

1. DEFINIIE

Dreptul urbanismului reprezint ansamblul regulilor, procedurilor, tehnicilor i instituiilor juridice care contribuie la reglementarea, amenajarea i controlul terenurilor i spaiului localitilor, conform exigenelor de interes general exprimate n condiiile legii.

Avnd ca scop permiterea realizrii obiectivelor autoritilor publice n domeniu, el are o finalitate de interes general. Aceasta i confer numeroase prerogative de putere public (dreptul de reglementare, de preempiune, de expropriere, lipsa indemnizrii servituilor de urbanism etc.) pentru a putea face s prevaleze acest interes general asupra intereselor particulare ale proprietarilor funciari. Dreptul urbanismului constituie, astfel, o ramur a dreptului public i, n cadrul acestuia, apropiat n esen dreptului administrativ.

n concepia legii-cadru n materie (Lege nr. 350/2001), urbanismul reprezint unul din cele dou instrumente (alturi de amenajarea teritoriului) prin intermediul crora se realizeaz gestionarea spaial a teritoriului i constituie un ansamblu de activiti complexe de interes general ce contribuie la dezvoltarea spaial echilibrat, la protecia patrimoniului natural i construit, la mbuntirea condiiilor de via n localitile urbane i rurale, precum i la asigurarea coeziunii teritoriale la nivel regional, naional i european (art. 2 alin. 3). De asemenea, potrivit aceluiai act normativ, el trebuie s reprezinte o activitate: a) operaional, prin detalierea i delimitarea n teren a prevederilor planurilor de amenajare a teritoriului; b) integrat, prin sintetizarea politicilor sectoriale privind gestionarea teritoriului localitilor; c) normativ, prin precizarea modalitilor de utilizare a terenurilor, definirea destinaiilor i gabaritelor de cldiri, inclusiv infrastructura, amenajrile i plantaii (art. 4).

2. OBIECTUL DREPTULUI URBANISMULUI

Obiectul dreptului urbanismului const n determinarea cadrului de intervenie i a modalitilor de reglementare a oricrei ocupri a solului i a spaiului. Potrivit art. 12 din Legea nr. 350/2001, Urbanismul urmrete stabilirea direciilor dezvoltrii spaiale a localitilor (urbane i rurale), n acord cu potenialul acestora i cu aspiraiile locuitorilor. Acelai act normativ (art. 13) stabilete ca principale obiective ale activitii de urbanism:

mbuntirea condiiilor de via prin eliminarea disfuncionalitilor, asigurarea accesului la infrastructuri, servicii publice i locuine convenabile

4

pentru toi locuitorii; crearea condiiilor pentru satisfacerea cerinelor speciale ale copiilor,

vrstnicilor i ale persoanelor cu handicap; utilizarea eficient a terenurilor, n acord cu funciunile urbanistice

adecvate; extinderea controlat a zonelor construite; protejarea i punerea n valoare a patrimoniului cultural construit i

natural; asigurarea calitii cadrului construit, amenajat i plantat din toate

localitile urbane i rurale; protejarea localitilor mpotriva dezastrelor naturale.

3. SCOPUL DREPTULUI URBANISMULUI

Urbanismul are ca principal scop stimularea evoluiei complexe a localitilor, prin realizarea strategiilor de dezvoltare pe termen scurt, mediu i lung (art. 10 din Legea nr. 350/2001).

Aadar, legislaia de urbanism se distinge de celelalte legislaii care ncadreaz ocuparea i utilizarea solurilor prin finalitatea sa: ea are ca scop amenajarea armonioas a ansamblurilor urbane. Cu acest titlu, ea ia n calcul o serie de interese care au dat natere la legislaii specifice, precum cele referitoare la securitate, la salubritate, la estetic, n mod simultan, n vederea obinerii unei amenajri i dezvoltri urbane armonioase.

4. INDICII URBANISTICI

Ca expresie a tehnicitii accentuate a dreptului urbanismului, legislaiile n materie utilizeaz aa-ziii indici urbanistici, definii drept instrumente urbanistice specifice de lucru pentru controlul proiectrii i al dezvoltrii durabile a zonelor urbane. n acest sens, Legea nr. 350/2001 stabilete nelesul conferit acestora i modul de calcul, dup cum urmeaz:

- coeficient de utilizare a terenului (CUT) - raportul dintre suprafaa construit desfurat (suprafaa desfurat a tuturor planeelor) i suprafaa parcelei. Nu se ia n calculul suprafeei construite desfurate: suprafaa subsolurilor cu nlimea liber pn la 1,80 m, suprafaa subsolurilor cu destinaie strict pentru gararea autovehiculelor, spaiile tehnice sau spaiile destinate proteciei civile, suprafaa balcoanelor, logiilor, teraselor deschise i neacoperite, teraselor i copertinelor necirculabile, precum i a podurilor neamenajabile, aleilor de acces pietonal/carosabil din incint, scrile exterioare, trotuarele de protecie;

- procent de ocupare a terenului (POT) - raportul dintre suprafaa construit (amprenta la sol a cldirii) i suprafaa parcelei. Suprafaa construit este suprafaa construit la nivelul solului, cu excepia teraselor descoperite ale

5

parterului care depesc planul faadei, a platformelor, scrilor de acces. Proiecia la sol a balcoanelor a cror cot de nivel este sub 3,00 m de la nivelul solului amenajat i a logiilor nchise ale etajelor se include n suprafaa construit.

De la calcularea CUT i POT, legea prevede urmtoarele excepii: - dac o construcie nou este edificat pe un teren care conine o cldire care

nu este destinat demolrii, indicatorii urbanistici (POT i CUT) se calculeaz adugndu-se suprafaa planeelor existente la cele ale construciilor noi. - dac o construcie este edificat pe o parte de teren dezmembrat dintr-un teren deja construit, indicii urbanistici se calculeaz n raport cu ansamblul terenului iniial, adugndu-se suprafaa planeelor existente la cele ale noii construcii.

5. TEHNICILE DREPTULUI URBANISMULUI

Dreptul urbanismului este considerat a fi un drept administrativ specializat, cu toate consecinele care decurg dintr-o asemenea calificare. Din aceast perspectiv, regulile, principiile i tehnicile dreptului administrativ se particularizeaz n materie, asumndu-i ca obiect definitoriu amenajarea urban i genernd figuri juridice circumstaniate precum:

- actul administrativ de urbanism; - contractul administrativ; - msurile de poliie urbanistic; - contenciosul de urbanism; - rspunderea administrativ de urbanism. Desigur, nu este vorba de o simpl transpunere mecanic a tehnicilor

administrative n materia urbanismului, ci de o operaiune de adaptare permanent i dezvoltare inovatoare a acestora, pn la afirmarea unor aspecte sau chiar elemente originale. n primul rnd, dispunnd de msuri de poliie (administrativ) specifice, dreptul urbanismului dezvolt n mod corespunztor i mijloace adaptate obiectivelor sale; pe lng reglementare, se aplic tehnicile de planificare strategic, de ocupare funciar ori amenajare a spaiului, iar, n anumite situaii, poate implica utilizarea tehnicilor contractuale inclusiv negocierea.

n acelai timp, n virtutea obiectului i scopului su, dreptul urbanismului poate dezvolta efecte conexe i poate utiliza tehnici specifice altor ramuri de drept, precum dreptul civil (mai ales n privina dreptului de proprietate), iar referitor la aspectul represiv, sunt aplicabile particularitile dreptului penal i /sau contravenional.

6. CMPUL DE APLICARE AL DREPTULUI URBANISMULUI

Pentru determinarea specificului su, se impune o precizare a cmpului de aplicare a dreptului urbanismului, care poate fi perceput din mai multe puncte de

6

vedere.

Cmpul spaial de aplicare

Dreptul urbanismului nu se aplic numai spaiilor urbane. Nscut din probleme ridicate de amenajarea intern a oraelor, el acoper astzi ansamblul spaiului naional, indiferent c acesta este urban sau rural; el a devenit dreptul comun al amenajrii fizice a spaiului.

Cmpul material de aplicare

Este extrem de ntins; dreptul urbanismului permite reglementarea a tuturor modurile de utilizare i ocupare a solului, altele dect producia agricol. Este vorba, bineneles, de construcii, dar i de lotizri, de demolri, instalaii i lucrri diverse (zone de staionare, pentru petrecere a timpului liber i sport, .a.), camping, cariere etc.

Controlul aplicrii legislaiilor nvecinate

Dreptul urbanismului este utilizat pentru a controla aplicarea legislaiilor sectoriale care au inciden asupra ocuprii solurilor. n principiu, acestea au un caracter autonom i raportul lor cu legislaia de urbanism este generat, de principiul independenei legislative. Potrivit acestui principiu, aplicarea fiecrei legislaii este controlat n mod distinct, o autorizaie dat n virtutea uneia neavnd valoare de autorizaie n domeniul alteia, chiar dac amndou privesc aceeai operaie. Totui, pentru a se evita incoerene prea grave n utilizarea spaiului, adesea s-au stabilit legturi mai mult sau mai puin strnse ntre legislaia urbanismului i multe dintre legislaiile particulare.

7. CARACTERISTICILE DREPTULUI URBANISMULUI

1. Un drept n micare

Aceast trstur se datoreaz la cel puin dou fenomene. Primul, este acela c problemele ridicate de amenajarea oraelor i soluionarea lor au evoluat i difer n timp. Pentru a face fa acestei evoluii a faptelor i ideilor, puterea public a fost determinat s schimbe frecvent reglementrile din domeniul urbanismului. Al doilea, privete regulile de fond, instituite prin documentele de urbanism local. Prin natura lor, aceste reguli au un caracter temporar. Ele sunt, ca atare, stabilite n cadrul unui demers planificator care intereseaz i depinde de factorul timp.

Adaptarea permanent a legii la cerinele realitii sociale constituie un imperativ al dreptului urbanismului. Este deci un drept mictor, care ezit ntre

7

flexibilitate i stabilitate. n acest scop, reglementrile n materie prevd, pe de o parte, proceduri, n scopul de a permite modificarea, revizuirea i aducerea la zi a acestora, iar pe de alt parte, pentru a accelera aceast adaptare, se confer efecte juridice regulilor noi, n curs de elaborare i definitivare (pe calea efectelor provizorii, un fel de aplicare anticipat).

2. Un drept (aparent) discriminatoriu Dreptul urbanismului are ca obiectiv principal atribuirea de afectaii ale

spaiului; i cum aceste afectaii nu pot fi aceleai peste tot, apare evident un caracter discriminatoriu. Aceste discriminri, avnd ca efect interzicerea ori limitarea dreptului de a construi, pot avea o influen important asupra valorii terenurilor i pot fi generatoare de grave inegaliti ntre proprietarii funciari.

Servituile (regulile) de urbanism, care sunt la originea acestor inegaliti, nu fac, n principiu, obiectul niciunei indemnizaii. Acest principiu se explic prin imposibilitatea autoritilor publice de a suporta sarcina financiar a operaiei.

Dar el se justific, de asemenea, prin faptul c prejudiciul suferit de ctre proprietar se prezint mai puin ca o pierdere i mai ales ca o nerealizare a unei sperane ori ca o mbogire, adesea fr o just cauz. Ca atare, autoritile locale sunt cele care, prin echipamentele lor, fac terenurile construibile i sunt, cel puin n parte, la originea sporirii valorii lor. Ar fi deci anormal ca tot ele s trebuiasc s indemnizeze proprietarul, care, din cauza prioritii interesului general, nu poate s profite de aceast posibilitate de mbogire.

Dar aceast justificare nu are valoare dect n raporturile dintre colectivitile publice i proprietari: ea nu opereaz n cadrul relaiilor dintre proprietari ori dintre acetia i cei care, sub o form sau alta, se simt inui de asemenea reguli.

De aceea, pentru atenuarea inegalitilor, se caut instituirea unei proceduri de recuperare a plusvalorii de urbanism i de compensare, ntre proprietile supraevaluate i proprietile subevaluate datorit servituilor de urbanism. Aceste mecanisme, avnd un caracter marginal, nu pot nlocui un regim general de indemnizare.

3. Un drept teritorializat

Dac procedurile de urbanism sunt n principiu aceleai pentru ansamblul teritoriului naional, acest lucru nu este valabil i pentru regulile de fond. Dreptul urbanismului a anticipat, n larg msur, tendina actual de spaializare i teritorializare a dreptului, care permite adaptarea regulii la un spaiu determinat. Amenajarea urban presupune, n consecin, o specializare mai mult sau mai puin accentuat a spaiilor, bazndu-se pe tehnica zonajului, care const n a decupa spaiul n zone afectate de utilizri diferite; regulile de urbanism edictate pentru respectarea acestor afectri sunt elaborate pentru fiecare zon. Cmpul lor de aplicare nu este deci foarte ntins i ansamblul este

8

foarte mrunit. n cazul regulilor de urbanism generale, valabile pentru ansamblul teritoriului naional, acestea au adesea un caracter permisiv, cuprind derogri, care le permit adaptarea la fiecare parcel ori operaie.

4. Un drept exploziv

Dac procedurile de urbanism sunt, n principiu, aceleai pentru ntregul teritoriu naional, ele vizeaz unele reguli cu aplicare relativ diferit. Amenajarea urban necesit o specializare, mai mult sau mai puin accentuat, a spaiilor. Ea se sprijin pe tehnici de zonare care const n decuparea spaiului n zone afectate unor folosine diferite.

Regulile de urbanism edictate pentru a face s fie respectate aceste afectaii sunt elaborate pentru fiecare zon n parte. Cmpul lor de aplicare nu este, astfel, foarte ntins, iar ansamblul este foarte fragmentat. i cum acest particularism spaial nu ar fi suficient, pentru a permite autoritilor nsrcinate cu eliberarea autorizaiilor de ocupare a terenurilor de a adapta regulile la caracterul specific al operaiei preconizate, acestea sunt adesea formulate de o manier alternativ, chiar dac posibilitile de derogare i adaptare minore sunt prevzute. Dac, n mod excepional, regulile de urbanism general valabile pentru teritoriul naional sunt aplicate, fie c au numai un caracter permisiv, fie c posibilitile derogatorii permit adaptarea lor la situaia fiecrei parcele i fiecrei operaii concrete.

Dreptul urbanismului este deci un drept foarte suplu, care poate s se adapteze la situaiile cele mai diverse.

5. Un drept complex

La trsturile i factorii prezentai mai sus se adaug cel puin alte dou elemente de natur s amplifice complexitatea acestui drept. Este vorba, mai nti, de suprapunerea regulilor de urbanism aplicabile n spaiu. Acelai teren poate fi, n consecin, supus deopotriv legilor naionale, regionale i locale care pot fi, la rndul lor, mai mult sau mai puin numeroase. n teorie, ansamblul trebuie s fie coerent. Dar, elaborate la momente diferite i de ctre autoriti distincte, se ajunge adesea la distorsiuni ntre diversele reglementri, ceea ce nu favorizeaz aplicarea lor. O a doua dificultate rezult din coexistena dintre regulile de urbanism i cele rezultate din alte sectoare privind, de asemenea, recuperarea i utilizarea terenurilor.

n principiu, aceste reguli ar trebui s poat s se combine armonios cu regulile de urbanism. Dar, adesea nu se ntmpl aa, judectorul aplicnd mai ales aa-zisul principiu al independenei legislaiilor.

6. Un drept conflictiv, care pune fa n fa diveri actori i adesea n situaii conflictuale: serviciile statului, proprietarii solului, constructorii, terii,

9

asociaiile neguvernamentale etc. Ca atare, se ridic problema stabilirii de mecanisme de concertare prealabil a lurii deciziilor, n cadrul crora diferiii parteneri s-i poat prezenta punctele de vedere i gsi ci de nelegere, iar n plan mai larg se ridic problema participrii publicului prin informarea i consultarea adecvate, n cadrul unor proceduri specifice.

7. Un drept patrimonial, n cadrul cruia se confrunt dou moduri, dou ipostaze de manifestare a proprietii: n interesul comun i, respectiv, n interesul particular. Totodat, interesul economic care impune gestiunea raional i rentabil a spaiului, contravine adesea interesului proteciei mediului, calitii vieii, aspectului estetic care impun limite amenajrii.

Din acest punct de vedere, dreptul urbanismului tinde s fie un drept de armonie i conciliere, al justului posibil, n absena unui just ideal.

8. PRINCIPIILE DREPTULUI URBANISMULUI

Legea-cadru n materie (Legea nr. 350/2001) precizeaz c activitatea de urbanism trebuie s se desfoare cu respectarea autonomiei locale, pe baza principiului parteneriatului, transparenei, descentralizrii serviciilor publice, participrii populaiei n procesul de luare a deciziilor, precum i al dezvoltrii durabile, conform crora deciziile generaiei prezente trebuie s asigure dezvoltarea, fr a compromite dreptul generaiilor viitoare la existen i dezvoltare proprie (art. 5). De asemenea, n elaborarea Strategiei de dezvoltare teritorial a Romniei trebuie urmrite o serie de principii strategice (art. 141).

1. Principiul-obiectiv al dezvoltrii durabile

n accepia legii-cadru privind urbanismul, dezvoltarea durabil reprezint satisfacerea necesitilor prezentului, fr a se compromite dreptul generaiilor viitoare la existen i dezvoltare. Teritoriul Romniei constituie spaiul necesar procesului de dezvoltare durabil (art. 1), iar activitile principale de urbanism constau n transpunerea la nivelul ntregului teritoriu naional a strategiilor, politicilor i programelor de dezvoltare durabil n profil teritorial, precum i urmrirea aplicrii acestora n conformitate cu documentaiile de specialitate legal aprobate (art. 14 alin. 1). Strategiile, politicile i programele de dezvoltare durabil n profil teritorial se fundamenteaz pe Strategia de dezvoltare teritorial a Romniei [art. 14(2)]. Raiunile de dezvoltare urbanistic durabil stau la baza interdiciei de construire, care regul urbanistic.

Un element al acestui principiu n plan urbanistic l reprezint dezvoltarea spaial echilibrat. Fr ndoial, un asemenea obiectiv presupune i o gestionare durabil spaial a teritoriului.

10

2. Principiile autonomiei locale, parteneriatului i descentralizrii serviciilor publice

Prelund principiile constituionale de baz ale administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale (art. 120 alin. 1 din Constituia Romniei) legislaia urbanismului le particularizeaz ntructva, mai ales prin adugarea principiului parteneriatului.

Acesta din urm presupune concertarea tuturor actorilor participani la efectuarea actului de urbanism servicii publice descentralizate, alei locali i judeeni, proprietari de terenuri, constructori .a. n vederea realizrii exigenelor legale n materie.

3. Principiul realizrii echilibrului ntre cerinele de urbanism i protecia drepturilor persoanelor

Prin diversele finaliti pe care le urmresc, reglementrile de urbanism impun n numele i pentru promovarea interesului general o serie de restricii i chiar constrngeri drepturilor particularilor i intereselor private.

Legea nr. 350/2001 calific urbanismul ca o activitate complex, de interes general i stipuleaz c gestionarea spaial a teritoriului se desfoar n interesul colectivitilor pe care l folosesc, iar potrivit art. 44 alin. 7 din Constituie, dreptul de proprietate oblig la respectarea, printre altele, a sarcinilor care, potrivit legii, revin proprietarului, printre care se numr i regulile de urbanism. Pe calea exproprierii, a dreptului de preempiune ori a cerinelor de urbanism, se aduc evidente limitri atributelor dreptului de proprietate ori intereselor particulare. Dreptului urbanismului i revine astfel rolul de a concilia interesul general cu interesele particulare ale proprietarilor terenului i ale constructorilor, de a armoniza preocuprile pe termen scurt cu necesitile pe termen lung, precum i a intereselor locale cu preocuprile naionale de amenajare a teritoriului.

4. Principiul echilibrului ntre amenajare urbanistic i protecia mediului Exprim cerina realizrii unui echilibru optim ntre imperativul amenajrii

raionale a teritoriului (inclusiv a celui urban) i exigenele proteciei mediului. Principiul este consacrat expres de Ordonana de urgen nr. 195/2005 privind protecia mediului [art. 4 lit. c)] ca modalitate de implementare a principiilor i elementelor strategice sub forma exigenei de corelarea planificrii de amenajare a teritoriului i urbanism cu cea de mediu. La nivel concret este

11

vorba de realizarea unui echilibru pro-mediu, prin luarea n consideraie a tuturor intereselor concrete cu ocazia afectrii spaiului urban, n condiiile urmririi unei dezvoltri durabile a aezrilor umane.

5. Participarea publicului la luarea deciziilor n materie de urbanism

Activitatea de urbanism trebuie s se desfoare, printre altele, pe baza principiului participrii publicului n procesul de luare a deciziilor (art. 5 din Legea nr. 350/2001). El este exprimat procedural prin ansamblul de reguli componente regimului juridic al participrii populaiei la activitile de amenajare a teritoriului i de urbanism. Potrivit art. 57 din Legea nr. 350/2001, participarea publicului la activitile de amenajare a teritoriului i de urbanism const n implicarea acestuia n toate etapele procesului decizional referitor la activitile de amenajare a teritoriului i urbanism. Aceast participare se asigur prin: dreptul la informare, consultare i acces la justiie, referitor la activitile respective pe tot parcursul elaborrii strategiilor i documentaiilor de urbanism i amenajare a teritoriului, conform unei metodologii specifice, n corelare cu procedurile ce decurg din legislaia de mediu. Responsabilitatea organizrii, desfurrii i finanrii procesului de participare a publicului revine autoritilor administrative publice centrale i locale implicate. Informarea publicului este definit (art. 59 din Legea nr. 350/2001) ca fiind activitatea prin care autoritile administrative fac publice: a) obiectivele dezvoltrii economico-sociale privind amenajarea teritoriului i dezvoltarea urbanistic a localitilor; b) coninutul strategiilor de dezvoltare teritorial i a documentaiilor de urbanism care urmeaz a fi supuse aprobrii, precum i al documentaiilor aprobate, potrivit legii; c) rezultatele consultrii publicului; d) deciziile adoptate; e) modul de implementare a deciziilor.

n nelesul legii, consultarea publicului este procesul prin care autoritile administrative publice centrale i locale colecteaz i iau n considerare opiunile i opiniile publicului privind obiectivele dezvoltrii economico-sociale privind amenajarea teritoriului i dezvoltarea urbanistic a localitilor, prevederile strategiilor de dezvoltare teritorial i ale programelor de amenajare a teritoriului i de dezvoltare urbanistic a localitilor (art. 60 din Legea nr. 350/2001).

Cetenii pot participa la activitatea de urbanism, individual sau prin asociere, n condiiile legii.

Informarea i consultarea publicului se desfoar difereniat, n funcie de amploarea i de importana documentaiei de urbanism, potrivit metodologiei stabilite de ministerul de resort.

12

CAPITOLUL 2

PLANIFICAREA I REGULAMENTELE DE URBANISM

Planificarea teritorial (spaial) reprezint activitatea de armonizare a structurilor teritoriale, prin managementul dezvoltrii teritoriale i coordonarea impactului teritorial al politicilor sectoriale.

Legea nr. 350/2001 distinge ntre documentaiile de amenajare a teritoriului, care cuprind propuneri cu caracter director i documentaiile de urbanism care cuprind reglementri operaionale, ce se exprim n planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism, Regulamentul-cadru de urbanism pentru Rezervaia Biosferei Delta Dunrii i regulamentele locale de urbanism.

Documentaiile de urbanism se refer la localitile urbane i rurale i reglementeaz utilizarea terenurilor i condiiile de ocupare a acestora cu construcii. Ele transpun la nivelul localitilor propunerile cuprinse n planurile de amenajare a teritoriului naional, zonal i judeean. Legea prevede expres c documentaiile de urbanism au caracter de reglementare specific i stabilesc reguli ce se aplic direct asupra localitilor i pri din acestea pn la nivelul parcelelor cadastrale.

Caracterul tehnic al planurilor i regulamentelor, nevoia asigurrii unor cerine minime de calitate i interoperabilitate, lipsa de experien n materie i/sau numrul relativ redus de specialiti n domeniu au impus adoptarea de ctre autoriti a unor reglementri tehnice sub forma unor ghiduri metodologice i coninut cadru pentru principalele documente de urbanism. n prezent constituie documentaii de urbanism: a) Planul urbanistic general (PUG) i regulamentul local aferent acestuia; b) Planul urbanistic zonal (PUZ) i regulamentul local aferent acestuia; Planul urbanistic de detaliu (PUD).

1. Planificarea de urbanism

Planurile urbanistice reprezint instrumentul principal de planificare a utilizrii terenurilor i ocuprii acestora n localitile rurale i urbane.

1.1. Planul urbanistic general (PUG) are deopotriv un caracter director

13

(specific documentaiilor de amenajare a teritoriului) i unul de reglementare (operaional) (specific documentaiilor de urbanism) ceea ce arat rolul su de intermediar, de preluare direct i transpunere la nivelul celorlalte planuri urbanistice a obiectivelor planurilor de amenajare a teritoriului naional, zonal i judeean. El reprezint principalul instrument de planificare raional, constituind baza legal pentru realizarea programelor i aciunilor de dezvoltare [art. 46(1)].

Fiecare unitate administrativ-teritorial are obligaia s i ntocmeasc i s i aprobe Planul urbanistic general, care se actualizeaz periodic la cel mult 10 ani. PUG cuprinde reglementri pe termen scurt, mediu i lung la nivelul ntregii uniti administrativ-teritoriale de baz. Din prima categorie fac parte cele privind: stabilirea i delimitarea teritoriului intravilan n relaie cu teritoriul administrativ al localitilor, stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan, zonificarea funcional n corelaie cu organizarea reelei de circulaie, delimitarea zonelor afectate de servitui publice, modernizarea i dezvoltarea infrastructurii tehnico-edilitare, stabilirea zonelor protejate i de protecie a monumentelor istorice i a siturilor arheologice reperate, zonele care au instituit un regim special de protecie, prevzut de legislaia n vigoare, formele de proprietate i circulaia juridic a terenurilor, precizarea condiiilor de amplasare i conformare a volumelor construite, amenajate i plantate, zonele de risc natural delimitate i declarate astfel, zone de risc datorate unor depozitri istorice de deeuri. Pe termen mediu i lung prevederile sale vizeaz aspecte precum: evoluia n perspectiv a localitii, direciile de dezvoltare funcional n teritoriu, traseele coridoarelor de circulaie i de echipare prevzute n planurile de amenajare a teritoriului naional, zonal i judeean, zonele de risc natural delimitate i declarate, lista principalelor proiecte de dezvoltare i restructurare, stabilirea i delimitarea zonelor de interdicie temporar i definitiv de construire, delimitarea zonelor n care se preconizeaz operaiuni urbanistice de regenerare urban.

PUG se elaboreaz n baza strategiei de dezvoltare a localitii i se coreleaz cu bugetul i programele de investiii publice ale localitii, n vederea implementrii prevederilor obiectivelor de utilitate public. Prin plan se identific zone pentru care se pot institui reglementri ce nu pot fi modificate prin planuri urbanistice zonale sau planuri urbanistice de detaliu i de la care nu se pot acorda derogri, dintre care fac parte, n mod obligatoriu, zonele asupra crora este instituit un regim special de protecie prevzut n legislaia n vigoare. Aceste reglementri se formuleaz cu claritate n Regulamentul local de urbanism aferent PUG.

n vederea unei utilizri coerente i raionale a teritoriului localitilor, zonele sau parcelele cu coeficieni de utilizare a terenului (CUT) cu valoare mai mare de 4 se stabilesc numai prin PUG i regulamentul local aferent.

Legea prevede condiii speciale n vederea realizrii PUG pentru intravilan; astfel, el se ntocmete n format digital, pe suport grafic, la scri 1/1.000

14

1/5.000, dup caz, iar n format analogic, la scara 1/5.000. Suportul topografic al planului de ansamblu al unitii administrativ-teritoriale este la scara 1/25.000, furnizat de oficiile de cadastru i publicitate imobiliar. Actualizarea suportului se poate face de ctre autoritile administraiei publice locale interesate, cu condiia avizrii acestuia de ctre oficiile de cadastru i publicitate imobiliar, pe baza msurtorilor sau pe baza ortofotoplanurilor.

n acelai context al regimului Planului urbanistic general, se cuvine menionat c, ncepnd cu data de 1 ianuarie 2011, localitile cu statut de municipiu sau de ora au obligaia s dein Planul de amenajare a teritoriului zonal periurban ca documentaie de fundamentare a ntocmirii PUG [art. 43(2) din Legea nr. 350/2001].

1.2. Planul urbanistic zonal (PUZ) n consens cu funcia pe care o ndeplinete, are caracter de reglementare specific detaliat i asigur corelarea dezvoltrii urbanistice complexe cu prevederile PUG a unei zone delimitate din teritoriul localitii.

Legea l definete drept instrumentul de planificare urban de reglementare specific, prin care coordoneaz dezvoltarea urbanistic integrat a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamic urban accentuat [art. 47(1)]. PUZ asigur corelarea programelor de dezvoltare urban integrat a zonei cu PUG i reglementeaz condiiile de amplasare a investiiilor, indiferent de natura lor sau de beneficiar.

El cuprinde reglementri asupra zonei referitoare la organizarea reelei stradale, organizarea arhitectural-urbanistic n funcie de caracteristicile structurii urbane, modul de utilizare a terenurilor, dezvoltarea infrastructurii edilitare, protejarea monumentelor istorice i servitui n zonele de protecie ale acestora .a.

Stabilirea zonelor pentru care se ntocmesc planuri urbanistice zonale obligatorii se face de regul n PUG; n orice caz, elaborarea PUZ este obligatorie pentru zonele centrale ale localitilor, zonele protejate i de protecie a monumentelor, a complexelor de odihn i agrement, a parcurilor industriale, a parcelrilor. Aadar, cel puin implicit, legea distinge ntre PUZ obligatorii i altele facultative. Ca o reacie mpotriva excesului de urbanism derogatoriu, n urma modificrilor aduse Legii nr. 350/2001 prin O.G. nr 27/2008, s-au stipulat dou interdicii: a) cea de a nu modifica PUZ pentru zone protejate prin alte planuri urbanistice zonale care trateaz pri din acestea, fiind admise numai modificri care pot fi stabilite prin PUD i care nu modific caracterul general al zonei [art. 47(5)] i b) cea de promovare a PUZ cu scop declarat de promovare a unui anumit proiect de investiii [art. 37(6)].

1.3. Planul urbanistic de detaliu (PUD), are exclusiv caracter de reglementare specific, prin care se asigur condiiile de amplasare, dimensionare, conformare i servire edilitar a unuia sau mai multor obiective,

15

pe una sau mai multe parcele adiacente, n corelare cu vecintile imediate. El cuprinde reglementri cu privire la asigurarea accesibilitii i racordarea

la reelele edilitare, permisivitii i constrngerii urbanistice privind volumele construite i amenajrile, relaiile funcionale i estetice cu vecintatea, compatibilitatea funciunilor i conformarea construciilor, amenajrilor i plantaiilor .a.

De menionat c PUD se elaboreaz numai pentru reglementarea amnunit a prevederilor stabilite prin PUG i PUZ sau pentru stabilirea condiiilor de construire.

1.5. Documentaiile de urbanism derogatorii

Elaborarea i adoptarea unor documentaii de urbanism derogatorii sunt permise n legislaia romneasc n anumite condiii, urmndu-se procedura specific i n privina anumitor componente ale acestora.

Scopul unei asemenea intervenii este acela de a se obine noi planuri urbanistice zonale i de detaliu, derogatorii de la regimul urbanistic iniial i care s permit emiterea unei autorizaii de construire n condiiile date.

Astfel, potrivit art. 32 din Legea nr. 350/2001, asemenea derogri (modificri) pot interveni n cazul n care, prin cererea pentru emiterea certificatului de urbanism, se solicit o modificare de la prevederile documentaiilor de urbanism aprobate pentru zona respectiv, sau dac condiiile specifice ale amplasamentului ori natura obiectivelor de investiie o impun, decizia n aceast privin aparinnd autoritii publice locale, exprimate prin certificatul de urbanism. Cererea poate fi respins n mod justificat, iar n caz de admitere, dup caz: a) s solicite elaborarea unui PUZ, numai n baza unui aviz prealabil de oportunitate ntocmit de ctre structura specializat condus de arhitectul-ef i aprobat de ctre consiliul local, prin care se stabilesc: teritoriul care urmeaz s fie reglementat prin PUZ; categoria/categoriile funcional/funcionale a/ale dezvoltrii i eventualele servitui; reglementri obligatorii sau datorii de interes public necesare; b) s solicite elaborarea unui PUD. Dup aprobarea PUZ, sau, dup caz, a PUD, se poate ntocmi documentaia tehnic n vederea obinerii autorizaiei de construire. n ncercarea de a restriciona utilizarea modificrilor i evitarea abuzurilor de acestea n detrimentul interesului urbanistic general, legea stabilete urmtoarele reguli:

noua documentaie de urbanism, cuprinznd intervenia solicitat, poate fi aprobat numai dup o perioad de cel puin 12 luni de la data aprobrii documentaiei de urbanism iniiale [art. 32(3)]; modificrile reglementrilor din PUG admise n situaia n care se solicit

elaborarea unui PUZ sau, dup caz, a unui PUD, sunt: a) prin Planul urbanistic zonal se stabilesc reglementri noi cu privire la:

16

regimul de construire, funciunea zonei, nlimea maxim admis, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea cldirilor fa de aliniament i distanele fa de limitele laterala i posterioare ale parcelei;

b) prin Planul urbanistic de detaliu se stabilesc reglementri noi numai cu privire la distanele fa de limitele laterale i posterioare ale parcelei [art. 32(4)];

c) modificarea, prin planuri urbanistice zonale elaborate pentru zone ale unei uniti teritoriale de referin, a reglementrilor aprobate prin Planul urbanistic general trebuie s asigure unitatea, coerena i confortul urban, att ale zonei de studiu, ct i ale teritoriului nvecinat; coeficientul de utilizare a terenului (CUT) propus de noua reglementare nu l va putea depi pe cel aprobat iniial cu mai mult de 20%, o singur dat [art. 32(5)];

d) n cazul n care, din raiuni de dezvoltare urbanistic temeinic fundamentate, este necesar depirea acestui coeficient de utilizare a terenului, numai din iniiativa autoritii administraiei publice locale competente se va proceda la finanarea i elaborarea unui plan urbanistic zonal pentru ntreaga unitate teritorial de referin n care este inclus zona. n vederea elaborrii i finanrii noii documentaii, autoritatea public poate asocia persoane fizice i/sau juridice interesate [art. 32(6)].

2. Regulamentele de urbanism

Legislaia romneasc n vigoare prevede existena unui Regulament general de urbanism (R.G.U.) sistem de norme tehnice, juridice i economice care st la baza elaborrii planurilor de urbanism, precum i a regulamentelor locale de urbanism , a regulamentelor locale de urbanism: pentru ntreaga unitate administrativ-teritorial, aferente Planului urbanistic general, sau pentru o parte a acesteia, aferente Planului urbanistic zonal, care cuprind i detaliaz prevederile P.U.G. i ale P.U.Z. referitoare la modul concret de utilizare a terenurilor, i de amplasare, dimensionare i realizare a acestora, precum i de amplasare, dimensionare i realizare a volumelor construite, amenajrilor i plantaiilor, precum i a Regulamentului-cadru pentru Rezervaia Biosferei Delta Dunrii, pe baza cruia se ntocmesc regulamentele locale de urbanism pentru localitile rurale din perimetrul Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii.

2.1. Regulamentul general de urbanism (R.G.U.) Conceput ca un sistem unitar de norme tehnice i juridice care st la baza

elaborrii planurilor de amenajare a teritoriului, a planurilor urbanistice, precum i a regulamentelor locale de urbanism, R.G.U. stabilete, n aplicarea legii, regulile de ocupare a terenurilor i de amplasare a construciilor i a amenajrilor aferente acestora. Principalele sale funcii sunt, pe de o parte, aceea

17

de a permite autorizarea direct a construciilor, n sensul c pn la aprobarea planurilor urbanistice generale i a regulamentelor locale de urbanism, autorizarea executrii construciilor se face numai n condiiile stabilite de R.G.U., iar, pe de alta, regulamentele locale de urbanism detaliaz articolele cuprinse n aceasta, conform condiiilor specifice fiecrei localiti i caracteristicile unitilor teritoriale de referin. De asemenea, sunt prevederi aplicabile n mod direct construciilor i amenajrilor pe care documentaiile de urbanism trebuie doar s le transpun i altele care rezult din combinarea cu zonarea oferit de acestea din urm.

Avnd n vedere momentul istoric, din perspectiv urbanistic la care a fost adoptat R.G.U. din 1996 i scopul conferit n acel context, acela de a completa regimul general al construciilor, se distinge ntre rolul conferit unui astfel de document (stabilete, n aplicarea legii, regulile de ocupare a terenurilor i de amplasare a construciilor i amenajrilor aferente acestora) i celui ce revine planurilor urbanistice i regulamentelor locale de urbanism (care cuprind norme obligatorii pentru autorizarea executrii construciilor). Din aceast abordare decurge i stabilirea domeniului de aplicare: Regulamentul general de urbanism se aplic n proiectarea i realizarea tuturor construciilor i amenajrilor, amplasate pe orice categorie de terenuri, att n intravilan, ct i n extravilan, cu excepia construciilor i amenajrilor cu caracter militar i special, care beneficiaz de reglementri particulare (art. 2 din H.G. nr. 525/1996).

n aceast perspectiv, R.G.U. fixeaz reguli de baz privind modul de ocupare a terenurilor cu privire la pstrarea integritii mediului i protejarea patrimoniului natural i construit i, respectiv cu privire la sigurana construciilor i la aprarea interesului public, stabilete condiii de amplasare i conformare a construciilor (reguli de amplasare i retrageri minime obligatorii, reguli cu privire la echiparea tehnico-edilitar, reguli cu privire la forma i dimensiunile terenului i ale construciilor, la amplasarea de parcaje, spaii verzi i mprejurimi).

Funciile R.G.U. i cea a documentaiilor de urbanism sunt strns corelate, primul enunnd prevederile referitoare la utilizarea terenurilor, celelalte determinnd zonele n interiorul crora se aplic regulile de baz stabilite de Regulament i completndu-le pe acestea din urm.

Referitor la coninut, se poate remarca faptul c R.G.U. reglementeaz, n principal, construcia att n ceea ce privete amplasarea sa ntr-un teritoriu dat (cum este cazul n majoritatea drepturilor urbanismului din rile Europei occidentale) dar, de asemenea, i aspecte strine acestei probleme, cum este, de pild chestiunea orientrii n funcie de punctele cardinale a diferitelor categorii de construcii ori a compartimentelor acestora.

Cu privire la caracterul prevederilor R.G.U., acestea sunt, n general, prescripii, iar uneori doar simple recomandri. Elaborat i aprobat ntr-o perioad n care documentaiile de urbanism erau srace i cu 5 ani nainte de adoptarea legii-cadru n materie, Legea nr. 350/2001, Regulamentul general de

18

urbanism trebuie revzut n contextul noului ansamblu legislativ de urbanism, n sensul unei mai bune reflectri a rolului i locului su n cadrul acestuia i s i se confere valoarea juridic a unei legi.

Astfel, aa cum s-a subliniat de specialiti i a reieit din practic, se impun, printre altele, eliminarea unor prevederi depite n raport cu actualele preocupri urbanistice (precum: orientarea cldirilor) sau care ajung la un grad excesiv de precizie i care, n realitate, nu pot fi ntotdeauna asigurate (precum dispoziiile privind procentul de ocupare a terenului sau amplasarea echipamentelor publice), eliminarea din R.G.U. a prevederilor viznd materii de competena legii (precum a celor care afecteaz dreptul de proprietate, reglementeaz dreptul la informarea sau participarea publicului .a.); suprimarea prevederilor care au legtur cu particularitile locale (precum amplasarea construciilor n funcie de drumurile publice) i care sunt mai oportun a fi stabilite de documentaiile de urbanism locale; o mai bun sistematizare i corelare a R.G.U. cu regulamentele locale de urbanism, n sensul delimitrii prevederilor care se aplic pe ntreg teritoriu naional, inclusiv n localitile care au regulament local de urbanism, de cele n care se aplic din cauz c nu exist asemenea documentaii i de cele care fixeaz regulile ce trebuie s fie stabilite de regulamente, n special prin intermediul zonrii.

2.2. Regulamentele locale de urbanism

n privina regimului juridic aplicabil acestora, n afar de definire, legea-cadru se mrginete la a preciza c prevederile lor se difereniaz n funcie de ncadrarea n uniti teritoriale de referin (noiune definit n anexa Legii nr. 350/2001), zone i subzone i c pot fi aplicate numai n condiiile cumulative referitoare la situarea, dimensiunile i geometria parcelelor [art. 49(4)].

3. Iniierea i finanarea activitilor de elaborare a documentaiilor de urbanism

Iniiativa elaborrii documentaiilor de amenajare a teritoriului de urbanism, n ndeplinirea obligaiilor legale ce le revin, aparine comunitilor locale (art. 50 din Legea nr. 350/2001), expresie care, n sistemul nostru juridico-administrativ, corespunde noiunii de autoriti publice locale, prin organele deliberative i executive, Guvernului, precum i persoanelor fizice sau juridice interesate n domeniu.

Odat declanat, procedura cunoate mai multe etape de precizare a coninutului, avizare i aprobare a documentaiilor, care se finalizeaz cu adoptarea planului sau regulamentului de urbanism respectiv.

Datorit complexitii tehnice i caracterului laborios al elaborrii, o problem important o constituie finanarea activitilor de amenajare a teritoriului i de

19

urbanism. ntr-o formulare general, aceasta se realizeaz din bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale, din bugetul de stat i din venituri proprii constituite, la Ministerul Transporturilor i Infrastructurii, n baza art. 40 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea n construcii, precum i, dup caz, de persoane juridice i fizice interesate n dezvoltarea unei localiti sau a unei zone din cadrul acesteia.

Activitile de amenajare a teritoriului i de urbanism de interes naional i regional, care se finaneaz de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltrii Regionale i Locuinei, aprobate si dup metodologii de finanare aprobate prin hotrre a Guvernului, sunt:

a) elaborarea Strategiei de dezvoltare naional a Romniei; b) elaborarea planurilor de amenajare a teritoriului naional; c) elaborarea planurilor de amenajare a teritoriului zonal regional; d) elaborarea Regulamentului general de urbanism; e) elaborarea documentaiilor de amenajarea teritoriului i urbanism pentru

zonele cu monumente istorice nscrise n Lista patrimoniului mondial; f) elaborarea documentaiilor de amenajarea teritoriului i urbanism, hri de

hazard/risc n vederea prevenirii dezastrelor naturale i industriale; g) programe de susinere a dezvoltrii locale n vederea asigurrii fondului de

documentaii n domeniile: amenajarea teritoriului, urbanism, imobiliar-edilitar i al proiectelor de dezvoltare urban integrat [art. 51(1)1].

Autoritile administraiei publice locale au obligaia s prevad n bugetele anuale fonduri pentru elaborarea sau actualizarea, dup caz, a planurilor de amenajare a teritoriului, a planurilor de urbanism, a hrilor de risc natural, precum i a studiilor de fundamentare necesare n vederea elaborrii acestora.

Pentru desfurarea unor activiti comune de amenajare a teritoriului i de urbanism, ori pentru realizarea unor obiective de interes general, consiliile judeene se pot asocia sau, dup caz, pot colabora, n condiiile legii, cu persoane juridice sau fizice din ar sau din strintate n scopul atragerii de fonduri suplimentare.

Autoritile administraiei publice locale particip la finanarea planurilor de amenajare a teritoriului, a planurilor urbanistice generale care intr n competenele de aprobare, precum i la urmrirea realizrii acestora, potrivit legii; planurile urbanistice zonale i planurile urbanistice de detaliu privind realizarea unor obiective de interes public, precum i pentru zone protejate, se finaneaz din bugetul de stat ori din bugetele locale; alte planuri urbanistice zonale sau de detaliu, n afar de cele precizate, se finaneaz de persoanele juridice sau fizice interesate, cu sprijinul, dup caz, al autoritilor administraiilor publice locale.

Finanarea documentaiilor de amenajare a teritoriului i de urbanism cu caracter deosebit, pentru zone i localiti care necesit cercetri i studii complexe, se face i din fonduri destinate cercetrii, dezvoltrii regionale i altele, n condiiile stabilite de ministere i ali factori implicai; n cazul documentaiilor de urbanism aprobate, entitatea achizitoare poate organiza, n condiiile legii,

20

concurs de soluii pentru ilustrare urbanistic, deschis specialitilor din domeniul arhitecturii i urbanismului, finanat de aceleai fonduri (art. 52-55 din Legea nr. 350/2001).

Prin completarea dispoziiilor legale n materie pe calea O.G. nr. 27/2008, s-a prevzut c, indiferent de iniiativa sau de sursa de finanare, autoritatea administraiei publice locale n competena creia se afl aprobarea documentaiei de amenajarea teritoriului i urbanism este responsabil pentru ntregul coninut al reglementrilor adoptate, cu excepia cazurilor n care legea dispune altfel [art. 54(4)].

21

CAPITOLUL 3

REGULILE DE URBANISM

1. Regulile de urbanism: noiune i caracteristici

Prin reguli de urbanism se neleg acele prescripii a cror respectare se impune oricror persoane fizice sau juridice care utilizeaz, sub o form sau, alta spaiul urban.

Regula de urbanism vine s limiteze dreptul de proprietate, mai precis prerogativele proprietarilor imobiliari, ct privete gestiunea imobiliar a bunurilor lor. De aceea, sarcina pe care acestea o determin este calificat drept servitute de urbanism. Denumirea nu este perfect, dac avem n vedere c, n teoria clasic, servitute este o sarcin care poart asupra unui bun n profitul altuia, asupra unui fond aservit n profitul unui fond dominant.

ntr-adevr, dreptul de servitute este definit ca acel drept real, principal, indivizibil i perpetuu, care ia natere asupra unui imobil (denumit fond aservit), n scopul folosirii unui alt imobil (denumit fond dominant), care are un alt proprietar. Dintre diferitele clasificri ale servituilor reinem, mai nti, pe cea n servitui urbane i servitui rurale. Astfel, cnd servitutea este stabilit n folosul cldirilor, ea este urban, indiferent dac construciile se afl la sat sau n ora, iar cnd este stabilit n folosul pmntului este rural (art. 621 C. civ.).

Servituile (regulile) de urbanism sunt mai degrab restricii de ordin administrativ ale dreptului de proprietate, prescrise n vederea realizrii unui interes general, cel de amenajare urban. De mai mult timp s-a acceptat existena aa-ziselor servitui edilitare, adic msurile luate de diferite legi i regulamente care au ca scop nfrumusearea i salubritatea oraelor, privitoare la alinierea caselor, la nlimea cldirilor i numrul etajelor, la construirea, repararea sau drmarea cldirilor, la canalizare etc., msuri crora trebuie s se conformeze toi proprietarii.1

O alt categorie o constituie servituile naturale (adic cele care izvorsc din situaiunea natural a locurilor) care cuprind: servituile referitoare la ape, servituile referitoare la grniuirea proprietilor ori cele referitoare la ngrdirea

1 C. Hamangiu, I. Rosetti-Blnescu, Al. Bicoianu, Tratat de drept civil romn, vol. II, Ed. ALL, Bucureti,

1998, p. 31.

22

proprietii i, respectiv, servituile legale (adic servituile stabilite de lege care au ca obiect utilitatea public sau a comunelor ori cea a particularilor).

Acestea din urm sunt, la rndul lor, divizate n servitui de interes public i servitui de interes privat.

Servituile de interes public (utilitate public sau comunal) fac obiectul dreptului administrativ i al altor ramuri de drept conexe acestuia, i de aceea art. 587 alin. 2 din Codul civil precizeaz c ele se determin de ctre legile sau regulamentele particulare.

Aceast distincie era important n dreptul roman, astzi ea nu mai are nici o importan, ntruct nu atrage nici o consecin.

Analiza coninutului Regulamentului general de urbanism (aprobat prin H. G. nr. 525/1996) arat c regulile de urbanism sunt formate din regulile de ocupare a terenurilor i de amplasare a construciilor i a amenajrilor aferente acestora. Din prima categorie fac parte regulile cu privire la pstrarea integritii mediului i protejarea patrimoniului natural i construit, reguli cu privire la sigurana construciilor i la aprarea interesului public i condiiile de amplasare i conformare a construciilor.

2. Comparaie ntre servituile de drept privat i servituile de urbanism

A. Asemnri a) Att servituile de drept privat, ct i servituile de urbanism sunt ngrdiri

ale dreptului de proprietate, ale atributelor pe care acesta le confer proprietarului asupra unui bun imobil;

b) Ambele categorii de servitui se constituie numai asupra imobilelor prin natura lor, nu i asupra imobilelor prin destinaie (nsi servitutea fiind un imobil prin obiectul la care se aplic);

c) Sunt drepturi reale; servituile de urbanism, ca orice servitute administrativ, pot fi considerate ca fiind drepturi reale create de lege n favoarea organelor de drept public (utilitate public) n avantajul direct al unui serviciu sau interes public;

d) Att servituile de drept privat, ct i cele de urbanism sunt drepturi reale indivizibile, n sensul c se constituie asupra ntregului imobil, indiferent de forma sa de proprietate;

e) Dreptul de servitute civil, inclusiv servituile de urbanism, greveaz un imobil i nu sunt legate de persoana proprietarului. Aceast situaie determin ca servitutea s nu nceteze la moartea proprietarului su;

f) Dreptul de servitute civil i servitutea de urbanism sunt accesorii proprietii asupra creia poart, neavnd o existen de sine-stttoare. Ca atare, acestea se transmit mpreun cu fondul aservit.

B. Deosebiri Dei ambele tipuri de servitui i pstreaz elementele de structuri comune,

23

aa cum sunt prevzute n dreptul privat, ele prezint o serie de caractere juridice diferite. Acestea decurg, n principal, din faptul c, n timp ce servituile (regulile) de urbanism sunt, prin natura lor, restricii administrative, impuse pentru promovarea unui interes public, cel al gestionrii raionale a spaiului urban, servituile de drept privat provin din faptul c dou proprieti sunt vecine, care nate o stare de fapt din care deriv anumite obligaii ale unui proprietar fa de altul i anumite restricii ale dreptului fiecruia dintre ei. Astfel:

a) dac n dreptul privat ele se creeaz prin voina prilor, ori aceasta are un rol predominant, n dreptul urbanismului apar ca urmare a voinei legiuitorului sau a altei autoriti publice (i tot numai pe aceast cale se poate dispune asupra lor);

b) dreptul de servitute impune existena a dou fonduri vecine, ambele avnd proprietari diferii, un fond dominant i altul aservit, ceea ce nu se ntmpl n cadrul servituilor de urbanism;

c) dreptul de servitute civil este perpetuu, servitutea va exista atta timp ct exist cele dou imobile i o impune situaia care a generat naterea servituii. Proprietarii celor dou fonduri, de comun acord, pot limita servitutea. Dimpotriv, servitutea de urbanism se poate schimba ori modifica n raport cu actul normativ care o exprim, mai exact n funcie de voina legiuitorului n legtur cu interesul public pe care l satisface. Aceasta nu mpiedic faptul ca unele servitui s aib, practic, un caracter permanent, dar cele mai multe sunt temporare;

d) servituile de urbanism sunt scoase din circuitul civil i, n consecin, nu pot face obiectul unor tranzacii i nici unui fel de acte asupra lor;

e) n timp ce titularul fondului aservit este inut numai de obligaia de a nu face, n cazul servituilor de urbanism acestea confer titularului i prerogative care privesc i obligaia de a face;

f) n privina mijloacelor juridice de aprare, titularul unei servitui civile are la dispoziie nu numai aciunea n despgubire, ci i posibilitatea angajrii rspunderii contravenionale sau penale a celui vinovat. Desigur, alturi de sanciunea administrativ sau penal, n caz de respectare a unei servitui, titularii acesteia au dreptul i la daune interese pentru prejudiciile cauzate.

3. Coninutul servituilor de urbanism

Este destul de variat i const, adeseori, n interdicia desfurrii unei anumite activiti pe un teren dat. Dac construcia sau oricare alt form de utilizare a solului a fost autorizat, servituile de urbanism vor putea s se exprime diferit: de exemplu, n materie de construcii, prin limitarea suprafeei, nlimii, reglementnd poziia cldirilor pe terenuri a unora fa de altele .a. Adeseori, regula de urbanism vine s impun contraprestaii de utilizare a solului: instalarea de echipamente, vrsminte etc.

24

Dac vom pune problema n mod invers, adic de a ti ceea ce servituile de urbanism nu pot impune, constatrile sunt diverse.

Astfel, pe de o parte, regula de urbanism nu impune, n principiu, dect obligaii de a nu face: a nu construi, a nu construi peste o anumit densitate, a nu utiliza pentru zugrvirea unei construcii alte materiale dect cele impuse de un document de urbanism etc.

n dreptul francez se semnaleaz existena unor servitui care au un statut intermediar, ntre cel al servituilor de drept privat i cel al servituilor de urbanism: servitutea de curte comun. Astfel, dac n aplicarea servituilor de urbanism, eliberarea permisului de construire este subordonat, n ce privete distanele care trebuie s separe construciile, crerii, pe teritoriul vecin, de servituile de a nu ridica ori de a nu depi o anumit nlime prin construire. Sus-zisele servitui, zise de curi comune, pot, n caz de absen a acordului amiabil ntre proprietarii interesai, s fie impuse pe cale judiciar. Este vorba deci de o servitute de drept privat, ntruct privete raporturile ntre doi proprietari, dar este, n acelai timp, instituit ntr-un scop de interes general, pentru a garanta respectul regulilor de urbanism. Aceast a doua caracteristic are drept consecin faptul c servitutea de curte comun nu poate s fie suprimat ori modificat de proprietarii respectivi.

Totui, sunt ntlnite i obligaii de a face, o anumit aciune pozitiv, condiia acceptrii unui proiect imobiliar: de exemplu, beneficiarului unei autorizaii de construire ar putea s i se impun realizarea lucrrilor necesare viabilitilor i echipamentelor construciei sau impunerea demolrilor ori modificrilor anumitor construcii.

O problem distinct, cel puin n rile occidentale, este cea a gradului de precizie pe care pot s-l ating, n mod legal, reglementrile locale de urbanism. Unele planuri de ocupare a solului cuprind prescripii arhitecturale care merg foarte n detaliu (de exemplu, de a nu admite dect dou ori trei culori de zugrveal). n acelai timp, textele legale care guverneaz coninutul posibil al diferitelor documente de urbanism nu sunt deosebit de precise, ceea ce favorizeaz uneori diferene notabile.

Un aspect nsemnat privete i chestiunea dac documentele locale de urbanism ar putea aduga formaliti celor pe care le impune legea n materie de autorizaie de construire i alte autorizaii.

n condiiile absenei unor reglementri legale adecvate, suficiente n materie, este de la sine neles c aceast posibilitate este admis, cu condiia respectrii principiilor constituionale i a interesului general.

n sfrit, coninutul servituilor de urbanism este limitat prin repartizarea rolurilor care exist ntre reglementrile de urbanism i alte reglementri care privesc afectarea utilizrii solului.

Particularitile servituilor de urbanism se exprim prin finalitatea lor, traducnd n fapt preocuprile de amenajare a spaiului urban.

Ele au ca obiectiv asigurarea unei repartizri armonioase a implantaiilor

25

imobiliare n spaiul urban ori, mai mult sau mai puin, de a ncadra construciilor i alte forme de utilizare a solului urban astfel nct s se evite disfuncionalitile cele mai grave: vrsmintele, gaspilajul spaiilor naturale, amplificarea necontrolat a nevoilor de echipament.

Obiectivul amenajrii spaiului urban distinge servituile de urbanism de alte aspecte reglementare, presnd asupra utilitii solurilor care decurg din alte legislaii. De exemplu, acolo unde regula de urbanism se preocup de poziia construciilor n spaiu, de volumul lor, aspectul exterior, regulamentul general de construcie pe care constructorii trebuie s-l respecte, de asemenea, dar care este exterior reglementrii de urbanism (raiune pentru care permisul de construire nu le sancioneaz), se preocup de volumul interior, izolarea fonic, protecia mpotriva infiltraiilor de ap, rezistena material, pe scurt se preocup nu de amenajarea spaiului, ci de nsui edificiul de construit.

n privina regimului lor, servituile de urbanism sunt guvernate de principiul non-indemnizrii. Ca regul, aplicarea regulilor de urbanism nu d dreptul la o indemnizaie, adic administraia poate s le instituie, cu condiia s nu o fac de o manier culpabil. Totui, n cadrul vtmrii intereselor titularilor dreptului de proprietate, prin instituirea servituilor de urbanism, acetia se pot adresa instanei judectoreti, pe calea aciunii n contencios administrativ.

Un alt principiu admis n unele ri occidentale, precum n Frana, dar nu i n Romnia este acela al independenei legislaiilor, n sensul c, n raport cu celelalte reglementri care afecteaz utilizarea solurilor, regula de urbanism rmne paralel. Aceasta nseamn i c, dac un text de lege nu dispune altfel, autorizaia acordat n baza unei anumite reglementri nu valoreaz autorizare i n alt domeniu, chiar i atunci cnd ntre ele exist similitudini. n privina dreptului urbanismului, principiul i gsete aplicarea n ceea ce privete regulile de construcie, regulile de drept civil i, inclusiv, regulile de drept public. Totui, aceast independen este relativ din mai multe raiuni. Astfel, chiar dac, n principiu, regulile de urbanism i celelalte reglementri privind folosirea terenurilor nu se preocup de aceleai situaii i nu au aceleai obiective, exist unele interferene. Exemplul tipic l constituie cel al servituilor administrative care, chiar dac exterioare regulii de urbanism, se intersecteaz sub unele aspecte cu cerinele sale.

4. Stingerea servituilor de urbanism

Ca orice servitute administrativ, regula de urbanism i nceteaz valabilitatea i aplicabilitatea n anumite situaii i ca urmare a apariiei anumitor evenimente cu consecine juridice. Astfel, printre cauzele care determin stingerea servituilor de urbanism se pot numra:

abrogarea textului legal prin care a fost instituit servitutea respectiv; desfiinarea actelor juridice prin care a fost stabilit servitutea de

urbanism: este vorba de cazurile n care se face apel la procedeul actelor

26

administrative de autoritate, care pot s fie revocate ori suspendate de autoritile administrative care le-au emis, ori anulate de instanele judectoreti n condiiile procedurii de contencios administrativ;

servituile temporare se sting prin scurgerea termenului stabilit prin actul de instituire. Aa, de exemplu, n actele administrative prin care se autorizeaz preocuparea temporar a unui teren se indic, printre altele, pe lng condiiile de restituire, i termenul de afectare temporar a acestuia;

desfiinarea sau declasarea unor lucrri, sau imobile n favoarea crora s-a constituit servitutea. Astfel, n literatura de specialitate se menioneaz exemplul declasrii unui aerodrom pentru care s-au constituit servitui aeriene (lucrri de protecie fcute asupra terenurilor nvecinate);

confuziunea, reglementat prin art. 638 din Codul civil, care prevede c orice servitute este stins cnd fondul ctre care este datorit i acela care o datorete cad n aceeai mn este aplicabil i servituilor de urbanism.

Spre deosebire de servituile civile, care se sting i prin neexercitarea n curs de 30 de ani, celor de urbanism nu li se aplic aceast modalitate, ntruct, fiind de ordine public, n privina lor nu funcioneaz prescripia extinctiv.

5. Controlul legalitii servituilor de urbanism

Actele administrative de autoritate, prin care se constituie servituile de urbanism, sunt supuse controlului judectoresc n privina legalitii, n condiiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Conform art. 39 din Regulamentul general de urbanism, litigiile dintre solicitanii de autorizaii i autoritile administrative sunt de competena instanelor judectoreti, n condiiile Legii contenciosului administrativ.

6. Clasificarea regulilor de urbanism

n funcie de criteriul amplitudinii lor, regulile de urbanism se pot clasifica n: reguli generale, reguli locale i reguli speciale.

6.1. Regulile generale de urbanism

Sunt stabilite de ctre autoritile centrale i au o valabilitate general pentru ntreaga ar.

Ele sunt de aplicaie direct i independent de regulile operaionale la nivel local, adugndu-se acestora din urm, n virtutea principiului cumulului.

Regulile generale sunt de dou categorii: - reguli care fixeaz prescripii de amenajare a teritoriului i de urbanism, i - reguli care restrng dreptul de construcie.

27

6.1.1. Reguli generale privind amplasarea construciilor

Aparent paradoxal, acestea nu sunt cuprinse n legislaia specific de urbanism, ci n legi conexe domeniului, precum cele privind fondul funciar i locuina.

Astfel, se instituie urmtoarele:

- construciile de locuine se pot amplasa, dup caz, pe terenuri aparinnd persoanelor fizice, persoanelor juridice, pe terenuri aparinnd domeniului public sau privat al statului i/sau al unitilor administrativ-teritoriale, identificate printr-un singur numr cadastral i numr de carte funciar, n condiiile legii (art. 5 alin. 5 din Legea locuinei nr. 114/1996);

- amplasarea noilor construcii se face n intravilanul localitilor; prin excepie, unele construcii care, prin antura lor, pot genera efecte poluante factorilor de mediu, pot fi amplasate n extravilan; n acest caz, amplasamentele se vor stabili pe baz de studii de impact asupra mediului, prealabile, avizate de organele de specialitate, privind protecia mediului (art. 91 alin. 1 i 2 din Legea fondului funciar nr. 18/1991); de asemenea, fac excepie construciile care, prin natura lor, nu se pot amplasa n intravilan, precum i adposturile pentru animale (art. 91 al 3 din Legea nr. 18/1991);

- este interzis amplasarea construciilor de orice fel pe terenuri agricole din extravilan de clasa I i a II-a de calitate, pe cele amenajate cu lucrri de mbuntiri funciare, precum i pe cele plantate cu vii i livezi, parcuri naionale, rezervaii, monumente, ansambluri arheologice i istorice, cu excepia construciilor care servesc activitile agricole, cu destinaie militar, cile ferate, osele de importan deosebit, liniile electrice de nalt tensiune, forarea i echiparea sondelor, lucrrile aferente exploatrii ieiului i gazului, conductele magistrale de transport de gaze sau petrol, lucrri de gospodrire a apelor i realizarea de surse de ap (art. 92 alin. 1 i 2 din Legea nr. 18/1991).

6.1.2. Prescripii de amenajare i urbanism Denumite n Regulamentul general de urbanism reguli de baz privind

modul de ocupare a terenurilor, acestea cuprind reguli cu privire la pstrarea integritii mediului i protejarea patrimoniului natural i construit ori viznd aprarea interesului public. Ele vizeaz, de exemplu, autorizarea executrii construciilor i amenajrilor construciilor pe terenurile agricole din extravilan i intravilan, pe suprafeele mpdurite, n zonele care conin resurse ale subsolului, resurse de ap i platforme meteorologice, zone cu valoare peisagistic i zone naturale protejate, zone construite protejate, pe terenuri care au fost rezervate pentru realizarea de lucrri de utilitate public. Tot n aceast categorie intr i condiiile de amplasare a construciilor exprimate prin reguli precum cele de anulare i retrageri minime obligatorii, cu privire la asigurarea acceselor

28

obligatorii, cu privire la forma i dimensiunea terenului destinat construirii, procentul de ocupare a terenului, regulile de amplasare a parcajelor, spaiilor verzi i mprejmuirilor. Atunci cnd gestiunea amenajrii teritoriilor revine n mod exclusiv autoritilor de stat centrale, de obicei, n plan departamental, prefectul este cel ndreptit s arbitreze n diferendele care ar putea s apar n acest domeniu ntre reglementrile adoptate de colectivitile locale i prescripiile generale.

n ultimul timp ns, n majoritatea statelor s-au recunoscut atribuii diferite n domeniul amenajrii teritoriale administraiilor locale, ceea ce ridic problema conformrii msurilor adoptate de acestea cu prescripiile existente la nivel naional.

Astfel, n Romnia, prin Legea nr. 215/2001, s-a stabilit drept competen a consiliilor locale aprobarea i asigurarea executrii programelor de organizare i dezvoltare urbanistic a localitilor, precum i amenajarea teritoriilor.

Prescripiile generale de amenajare i urbanism pot s fie aplicate la nivelul ntregului teritoriu sau la o anumit parte a acestuia (aplicare regional).

6.1.3. Reglementarea dreptului de a construi

Pentru a se evita o serie de contradicii i a se asigura un minim de regim legal comun, reglementrile n materie stabilesc unele dispoziii cu aplicabilitate general, inclusiv n regiunile cu reguli locale bine dezvoltate. Este, prin excelen, cazul celor ce afecteaz dreptul de construire, n sensul c trebuie s fie relevate atunci cnd se solicit eliberarea unui certificat de urbanism. Sunt reguli limitativ prevzute i pot fi grupate n funcie de obiectivul lor n:

reguli viznd politica general a construciilor; reguli privind asigurarea unui minim de ordine estetic la nivel naional. Unele dintre aceste reguli pot s condiioneze recunoaterea dreptului de

construcie de respectarea cerinelor legale privind protecia mediului sau de sntate public.

Regulamentul general de urbanism n vigoare cuprinde i reguli cu privire la sigurana construciilor care, tot pe calea autorizrii executrii construciilor sau a amenajrilor, urmresc atingerea acestui obiectiv n privina expunerii la riscuri naturale, la riscuri tehnologice, construcii cu funciuni generatoare de riscuri tehnologice, asigurarea echiprii edilitare, compatibilitii funciunilor etc., sau condiii de conformare a construciilor (reguli cu privire la echiparea tehnologico-edilitar, reguli cu privire la forma i dimensiunile construciilor, nlimea, aspectul exterior .a.).

6.1.4. Reguli locale de urbanism

Aceste reguli permit cel mai bine adaptarea exigenelor de urbanism, la necesitile concrete ale teritoriului. Datorit amplorii lor, regulile locale de

29

urbanism acoper toate aspectele utilizrii solului i sunt cuprinse mai ales n regulamentele locale de urbanism, adoptate de consiliile locale.

6.2. Reguli speciale de urbanism

Adjectivul special calific regulile de urbanism care nu se aplic dect n cazurile particulare, cu un obiect bine determinat. Aceast categorie de reguli nu este supus unui regim juridic determinat. Este vorba, de exemplu, de planul de salvare a unor sectoare urbane cu o valoare istorico-arhitectural deosebit, reguli minimale de urbanism n mediul rural i servitui speciale care afecteaz utilizarea terenurilor. De asemenea, intr n aceast categorie i regulile de urbanism referitoare la condiiile de autorizare a construciilor cu caracter militar.

Ca exemplu de planuri de salvare i punere n valoare a unor valori urbanistice reprezentative amintim legea francez Mallraux din 4 august 1962.

Regulile minimale de urbanism aplicabile n spaiul rural se exprim prin unele prescripii asemntoare cu limitrile care guverneaz acordarea autorizaiei de construire n mediul rural.

Prin obiectul lor, aceste reguli minimale nu sunt reguli de urbanism propriu-zise, ci dispoziii disparate, relative la materii variate i care au inciden asupra utilizrii terenurilor. Regulile nu-i gsesc izvorul n actele normative sau n documentele de urbanism. n ciuda originii lor distincte, instituirea acestor servitui poate antrena, de multe ori, consecine foarte apropiate de regulile de urbanism. Cazul cel mai cunoscut este cel al principiilor referitoare la mediu, care, dei stabilite prin acte separate, au un regim juridic propriu, coinciznd adesea cu regulile de urbanism.

Toate aceste caracteristici fac necesar o coordonare ntre regulile generale, locale i speciale de urbanism, lucru ce se ntmpl mai ales cu ocazia eliberrii diverselor autorizaii n materie.

7. Opozabilitatea regulii de urbanism

Dreptul urbanismului a dezvoltat o serie de soluii originale n ce privete efectele regulilor, autoritatea lor juridic, i aceasta din cel puin trei puncte de vedere: cel al destinatarilor regulii, obligaiilor pe care aceasta le impune i cel al aplicrii sale n timp.

7.1. Destinatarii regulilor de urbanism

n unele cazuri, regulile de urbanism nu sunt opozabile dect administraiei, nu i particularilor. Acest fapt nseamn c aceste reguli nu vor putea servi ca baz pentru refuzul acordrii unei autorizaii de utilizare a terenurilor.

30

Dimpotriv, administraia este inut s le respecte, iar particularii vor putea solicita sancionarea violrii lor n justiie. Totui, de cele mai multe ori, documentele n materie nu reclam dect reflectarea acestora n documentele de urbanism subsecvente.

7.2. Obligaiile care rezult din regulile de urbanism

i n aceast privin, regulile de urbanism prezint unele particulariti. ntr-o prim situaie, destinatarii regulii sunt inui la o obligaie de

conformare cu cerinele sale. Regulile din planurile de ocupaie a terenurilor, cele din Regulamentul

general de urbanism .a. sunt nsoite de o obligaie de conformare n privina operaiunilor de construcie, n timp ce pentru altele nu exist dect o obligaie de compatibilitate. Rigoarea obligaiei de conformitate este afectat de formularea regulii.

De obicei, norma de ocupare a terenurilor are un caracter, mai mult sau mai puin, imperativ ori permisiv, adic, dup caz, ea las administraiei o putere de apreciere a situaiei sau facultatea de a acorda ori nu autorizaia, ori i indic cu rigoare decizia de luat. Uneori, regula de urbanism poate face obiectul unor derogri ori adaptri minore, ceea ce nseamn c autoritatea competent s elibereze autorizaia de utilizare a terenurilor poate, uneori, s nlture regula ori s fac mai suplu coninutul su n favoarea solicitantului autorizaiei. O a doua situaie este cea n care regula de urbanism este nsoit nu de o obligaie de conformitate, ci de una de compatibilitate. Exemple de acest gen ofer prescripiile de amenajare i de urbanism, n special n ce privete planurile de expunere la zgomotul de vecintate al aerodromurilor. n acest gen de ipoteze nu se cere ca destinatarii regulii s i se conformeze n mod riguros, ci numai s nu contravin unor aspecte eseniale ale acesteia.

n sfrit, s mai menionm i cazurile n care caracterul obligatoriu este minim, regula de urbanism cernd numai ca aceasta s fie luat n considerare n adoptarea anumitor decizii.

7.3. Aplicarea n timp a regulilor de urbanism

O serie de particulariti ale regulii de urbanism sunt legate de aplicarea sa n timp. Este vorba, mai nti, de data de intrare n vigoare a acestor reguli. Astfel, un aspect interesant al dreptului urbanismului decurge din faptul aplicrii anticipate a regulilor care nu a fost nc formal adoptate de autorii lor, dar care sunt n pregtire. Aa, de pild, dac o localitate a decis s-i revizuiasc planul de ocupare a terenurilor, ea poate decide, ntr-un fel cu titlu conservatoriu, de a face aplicarea regulilor viitorului plan, nainte ca acesta s fie adoptat.

n ce privete data aprecierii conformitii actelor la regul, dreptul urbanismului adopt, n general, principiul obinuit n dreptul administrativ,

31

potrivit cruia legalitatea unui act se apreciaz fa de regulile existente la momentul emiterii sale.

Tot aa, atunci cnd o autorizaie este anulat, ori refuzul de acordare a sa este anulat, decizia ulterioar de acordare ori de refuz este condiionat de regula la momentul n care ea intervine. n acelai timp, regula dup care legalitatea unui act se apreciaz la momentul emiterii sale este nlturat ntr-o ipotez foarte important: cea a autorizrii care urmeaz unui certificat de urbanism pozitiv. n acest caz, decizia administraiei trebuie s se conformeze, cel puin parial, regulilor existente n momentul eliberrii certificatului, care are ca efect de a nghea dreptul pentru o anumit perioad.

Se cuvine menionat, totodat, gradul mare de instabilitate a regulilor de urbanism. Acest fenomen se datoreaz mai multor factori. Primul rezid n numrul i supleea modalitilor de revizuire a regulamentelor de urbanism. Al doilea se refer la jocul ierarhiei normelor i la complexitatea aparatului normativ. Dreptul aplicabil unui teren anume, dintr-o zon dat, poate, n consecin, s se gseasc afectat de nenumrate modificri n piramida normativ. Alte atingeri la stabilitatea dreptului pot veni de la existena mecanismelor conservatoare i de la posibilitatea de derogare i adoptare relativ minor.

8. Efectivitatea regulilor de urbanism

Problema efectivitii acestora prezint o importan deosebit, ntruct practica arat c se manifest un numr ridicat de cazuri de nerespectare a regulilor de urbanism. De aceea, identificarea mecanismelor care pot asigura aplicarea deplin i efectiv a acestora rmne o preocupare prioritar a factorilor interesai.

O prim garanie a efectivitii dreptului urbanismului o reprezint rspunderea penal, dar aceasta privete mai ales funcia disuasiv i mai puin pe cea reparatorie. Nu numai c infraciunile la regimul regulilor de urbanism nu sunt ntotdeauna urmrite i pedepsite, apelndu-se mai ales la sanciunile contravenionale, dar i incriminrile propriu-zise par inadecvate. Fr ndoial, n consonan cu predominana normelor de poliie de urbanism i natura acestora, rspunderea contravenional rmne cea mai rspndit, adaptat i mai eficient n materie.

Principala problem a domeniului o reprezint, pe de o parte, o dozare corespunztoare a cuantumului i naturii sanciunilor, iar pe de alta a afirmrii specificitii lor. Referitor la rspunderea civil, autorul unei operaiuni imobiliare poate, conform mecanismelor de drept comun, s-i angajeze rspunderea prin aplicarea noiunii de tulburare de vecintate.

De asemenea, rspunderea civil poate aprea i atunci cnd prin respectarea regulilor de urbanism se cauzeaz un prejudiciu direct i personal altor persoane. Antrenarea acestui tip de rspundere se face printr-o aciune petitorie i nu

32

printr-una posesorie, i este subordonat ndeplinirii anumitor condiii. Prima, const n existena unei veritabile violri a unei reguli de fond; de exemplu, simplul fapt de a fi construit fr autorizaie de construire nu este suficient, ori cel de a nu fi fost respectate cerinele unui asemenea document. O alt situaie privete cazul n care operaiunea contestat este o construcie ridicat conform unei autorizaii de construire; n aceast ipotez, proprietarul ar putea fi condamnat numai dac, n prealabil, autorizaia a fost anulat pentru exces de putere ori ilegalitatea sa a fost contestat de instana de contencios administrativ.

n sfrit, este necesar ca solicitantul s poat dovedi c a suferit un prejudiciu personal i care rezult n mod direct din neregularitatea comis. Dac aceste condiii sunt ntrunite, instana poate dispune nu numai acordarea de daune interese, ci s ordone demolarea.

Desigur, respectarea regulilor de urbanism poate antrena i aplicarea altor tipuri de sanciuni, mai mult sau mai puin indirecte, prevzute de textele legale ori reinute de jurispruden.

33

CAPITOLUL 4

REGIMUL GENERAL AL AUTORIZRII DE URBANISM

1. Principiile autorizrii de urbanism

Regimul legal al autorizrii lucrrilor de construcii este dominat de o serie de principii, ce se degaj din legislaia n materie i confer unitate, coeren i finaliti specifice reglementrilor n domeniu.

1.1. Obligativitatea autorizrii publice a lucrrilor de construcii

Protejarea interesului public pe care l reprezint urbanismul determin caracterul obligatoriu al autorizrii prealabile a lucrrilor de construcii, exprimat legislativ astfel: Executarea lucrrilor de construcie este permis numai pe baza unei autorizaii de construire (...) (art. 1 alin. 1 din Legea nr. 50/1991).

1.2. Autonomia local, descentralizare i parteneriat

n domeniul autorizrii executrii lucrrilor de construcii principiul autonomiei locale se exprim prin descentralizarea atribuiilor i se asigur prin acordarea de competene de autorizare sporite unitilor administrativ-teritoriale de baz, respectiv comunelor, oraelor, municipiilor i sectoarelor municipiului Bucureti.

n vederea asigurrii nivelului de competen tehnic n domeniul autorizrii, inclusiv la nivelurile administraiei publice locale care nu i pot constitui structuri de specialitate din cauza lipsei specialitilor pe plan local, potrivit prevederilor legii se instituie, pe ntreg parcursul procesului de autorizare, un parteneriat tehnic ntre consiliile judeene prin structurile de specialitate constituite la nivelul acestora i autoritile administraiei publice locale (comune, orae, municipii, dup caz) care nu dispun de competen tehnic pe plan local.

1.3. Transparena procesului de autorizare

Transparena procesului de autorizare att la nivelul certificatului de urbanism, ct i al autorizaiei de construire/desfiinare se realizeaz prin

34

asigurarea caracterului public al acestuia, respectiv prin aducerea la cunotina publicului a listei actelor emise de ctre autoritile administraiei publice, precum i prin asigurarea accesului solicitanilor la informaii privind emiterea acestora.

1.4. Asigurarea disciplinei autorizrii i execuiei lucrrilor de construcii

Potrivit legii, disciplina autorizrii i execuiei construciilor se asigur: a) la nivelul administraiei publice locale prin: individualizarea rspunderii

personalului cu atribuii tehnice n administraia public local, ntrirea rolului instituiei arhitectului-ef, la toate nivelurile unitilor administrativ-teritoriale, precum i prin stabilirea competenelor de control ale organelor cu atribuii din cadrul aparatului propriu al administraiei publice judeene i locale;

b) la nivelul Inspectoratului de Stat n Construcii n toate fazele autorizrii i execuiei lucrrilor.

1.5. Celeritatea autorizrii lucrrilor de construcii

Desfurarea cu celeritate a procedurii de autorizare, cu respectarea strict a exigenelor asigurrii legalitii este asigurat prin stabilirea unor termene de eliberare a autorizaiilor de urbanism i de sanciuni pentru nerespectarea lor, precum i prin instituirea unor proceduri simplificate de emitere.

2. Atribuii principale ale structurilor de specialitate

Potrivit prevederilor art. 45 alin. 1 din Legea nr. 50/1991, structurile de specialitate constituite n cadrul aparatului propriu al consiliilor judeene, Consiliului General al Municipiului Bucureti, precum i consiliilor locale, municipale, oreneti i ale sectoarelor Municipiului Bucureti au urmtoarele atribuii principale:

a) avizarea documentaiilor de amenajare a teritoriului i urbanism, precum i eliberarea certificatelor de urbanism;

b) organizarea i exercitarea controlului propriu privind disciplina n construcii.

3. Competenele de emitere a autorizaiilor de urbanism

Potrivit art. 4 raportat la art. 6 alin. 2 din Legea nr. 50/1991, autorizaiile de construire i certificatele de urbanism se emit de preedinii consiliilor judeene, de primarul general al municipiului Bucureti, de primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, ai oraelor i comunelor dup cum urmeaz:

a) de preedinii consiliilor judeene, cu avizul primarilor, pentru lucrrile care se execut:

1. pe terenuri care depesc limita unei uniti administrativ-teritoriale;

35

2. n extravilanul comunelor; b) de primarii municipiilor, pentru lucrrile care se execut n teritoriul

administrativ al acestora; c) de primarul general al municipiului Bucureti, cu avizul primarilor

sectoarelor municipiului Bucureti pentru lucrrile care se execut: 1. pe terenuri care depesc limita administrativ-teritorial a unui sector i

cele din extravilan; 2. la construcii reprezentnd monumente istorice, clasate sau n procedur

de clasare potrivit legii; 3. lucrri de modernizri, reabilitri, extinderi de reele edilitare municipale,

de transport urban subteran sau de suprafa, de transport i de distribuie, pentru: ap/canal, gaze, electrice, termoficare, comunicaii inclusiv fibr optic, precum i lucrri de modernizare i/sau reabilitri pentru strzile care sunt n administrarea primriei Municipiului Bucureti;

e) de primarii oraelor, pentru lucrrile care se execut: 1. n teritoriul administrativ al acestora; 2. la construciile reprezentnd monumente istorice clasate sau aflate n

procedur de clasare potrivit legii, aflate pe teritoriul administrativ; f) de primarii comunelor, pentru lucrrile care se execut: 1. n intravilanul localitilor componente, n vederea realizrii de locuine

individuale i a anexelor gospodreti ale acestora, precum i cu avizul structurilor de specialitate din cadrul consiliilor judeene;

2. la construciile reprezentnd monumente istorice clasate sau aflate n procedur de clasare potrivit legii, aflate pe teritoriul administrativ;

3. n extravilanul comunelor pentru construcii reprezentnd anexe gospodreti, pn la 100 m2;

4. n extravilanul comunelor, pentru construciile reprezentnd anexe gospodreti ale exploatrilor agricole, a cror suprafa construit desfurat este de maxim 5000 m2.

Prin excepie, preedinii consiliilor judeene pot emite autorizaii de construire pentru lucrri din aria de competen a primarilor comunelor i oraelor care nc nu au constituite structurile de specialitate, pe termen limitat, la solicitarea consiliilor locale interesate [art. 45(31) din Legea nr. 50/1991].

Pentru lucrrile care se realizeaz pe amplasamente ce depesc limitele judeelor, respectiv ale municipiului Bucureti, n vederea armonizrii condiiilor de autorizare pentru ntreaga investiie, Ministerul Dezvoltrii, Lucrrilor Publice i Locuinei va emite un aviz coordonator n vaza cruia preedinii consiliilor judeene implicate, respectiv primarul general al municipiului Bucureti, vor emite autorizaii de construire pentru lucrrile amplasate n unitile administrativ-teritoriale din aria lor de competen; respectivele autorizaii de construire produc efecte la data intrrii n vigoare a ultimei autorizaii de construire emise n condiiile legii.

36

Pentru lucrrile aferente infrastructurii de transport rutier de interes naional, autorizaia de construire se elibereaz de ctre preedinii consiliilor judeene respective, n baza avizului coordonator emis de Ministerul Transporturilor i Infrastructurii.

CAPITOLUL 5

AUTORIZAIA DE CONSTRUIRE

1. Noiune i natur juridic. Obiect Potrivit art. 1(1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii

lucrrilor de construcii: executarea lucrrilor de construcii este permis numai pe baza unei autorizaii de construire sau de desfiinare, emis n condiiile prezentei legi (...). Din aceast perspectiv, autorizaia de construire constituie actul final de autoritate al administraiei publice locale pe baza cruia este permis executarea lucrrilor de construcii corespunztor msurilor prevzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea i postutilizarea construciilor [art. 2(1)].

Din perspectiva regimului administrativ clasic, autorizaia de construire este o autorizaie simpl, punctual (referitoare la o anumit operaie) i reglementat. Este o autorizaie administrativ simpl, ntruct obiectivul su unic este acela de a controla activitatea reglementat i a-i defini limitele concrete. Ca act administrativ punctual, pentru o operaiune determinat nu creeaz o legtur stabil ntre administraia public care o emite i subiectul care l primete, toate efectele sale concentrndu-se asupra activitii la care se refer i epuizndu-se o dat cu realizarea acesteia.

n sfrit, este o autorizaie reglementat (impus), n sensul c administraia public este inut s verifice ndeplinirea condiiilor cerute de lege respectiv, respectarea regulilor de urbanism i a celor de constructibilitate (proiectare, executarea i funcionarea construciilor) i obligat, dac rspunsul este pozitiv, s elibereze actul administrativ. n cazul refuzului administraiei de a elibera autorizaia de construire, aceast apreciere este fcut de instana judectoreasc de contencios administrativ, care poate obliga astfel la eliberarea actului administrativ.

Statutul specific de act administrativ de urbanism i este conferit prin obiectul su, care este acela de a permite administraiei publice locale s asigure respectarea anumitor reguli privind ocuparea i utilizarea terenurilor i a o serie de reguli tehnice de construcie.

Obiectul generic al autorizaiei l constituie realizarea construciilor civile, industriale, agricole, cele pentru susinerea instalaiilor i utilajelor tehnologice,

37

pentru infrastructur de orice fel sau de orice alt natur, iar cel concret, al fiecrei autorizaii:

a) lucrri de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reabilitare, schimbare de destinaie sau de reparare a construciilor de orice fel, precum i a instalaiilor aferente acestora, cu excepia celor prevzute la art. 11;

b) lucrri de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum i orice alte lucrri, indiferent de valoarea lor, care urmeaz s fie efectuate la construcii reprezentnd monumente istorice, stabilite potrivit legii;

c) lucrri de construire, reconstruire, modificare, extindere, reparare, modernizare i reabilitare privind cile de comunicaie de orice fel, drumurile forestiere, lucrrile de art, reelele i dotrile tehnico-edilitare, lucrrile hidrotehnice, amenajrile de albii, lucrrile de mbuntiri funciare, lucrrile de instalaii de infrastructur, lucrrile pentru noi capaciti de producere, transport, distribuie a energiei electrice i/sau termice, precum i de reabilitare i retehnologizare a celor existente;

d) mprejmuiri i mobilier urban, amenajri de spaii verzi, parcuri, piee i alte lucrri de amenajare a spaiilor publice;

e) lucrri de foraje i excavri necesare pentru efectuarea studiilor geotehnice i a prospec