ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

DREPT ADMINISTRATIV

- Suport de curs -

Prof. univ. dr. ION POPESCU

BUCUREŞTI

2

CUPRINS MODULUL 1 – FUNCŢIA PUBLICĂ ŞI FUNCŢIONARUL PUBLIC ..... 5 Noţiunea şi trăsăturile funcţiei publice .......................................................... 5 Gestiunea funcţiei publice.............................................................................. 6 Noţiunea şi trăsăturile funcţionarului public.................................................. 7 Condiţiile de acces la ocuparea funcţiilor publice ......................................... 7 Drepturile funcţionarilor publici .................................................................... 8 Obligaţiile funcţionarilor publici ................................................................... 9 MODULUL 2 – RĂSPUNDEREA FUNŢIONARILOR PUBLICI ŞI MODIFICAREA, SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA RAPORTULUI DE SERVICIU......... 13 Formele de răspundere a funcţionarilor publici ........................................... 13 Modificarea raportului de serviciu............................................................... 14 Suspendarea raportului de serviciu .............................................................. 17 Încetarea raportului de serviciu.................................................................... 18 MODULUL 3 – NOŢIUNEA, TRĂSĂTURILE ŞI CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE ................................................................................... 20 Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative..................................... 21 MODULUL 4 - EFECTELE JURIDICE, SUSPENDAREA, MODIFICAREA, RETRAGEREA ŞI DESFIINŢAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE .................................. 25 Suspendarea, modificarea, retragerea şi desfiinţarea actelor administrative26 MODULUL 5 – CONTRACTELE ADMINISTRATIVE........................... 30 Consideraţii generale.................................................................................... 30 Trăsăturile şi clasificarea contractelor administrative în perioada actuală .. 31 Tipuri de contracte administrative ............................................................... 31 MODULUL 6 - CONTROLUL ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE...................................................................................................................... 33 Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului..................................................... 33 Formele de control exercitat asupra administraţiei publice ......................... 35 Controlul parlamentar .................................................................................. 35 Controlul administrativ ................................................................................ 37 Controlul ierarhic ......................................................................................... 37 Controlul de tutelă administrativă................................................................ 39 Controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative speciale ....................... 39

MODULUL 7 - RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV .....41 Consideraţii generale.................................................................................... 41 Răspunderea administrativ-disciplinară........................................................77Răspunderea administrativ -contravenţională…………………………...... 79Răspunderea administrativ-patrimonială ..................................................... 53

3

Calendarul disciplinei este adus la cunoştinţa studentului şi cuprinde datele celor două întâlniri care vor fi anunţate in timp util pe site-ul facultăţii şi termenele la care trebuie transmise

• Date de identificare a cursului

Date de contact ale titularului de curs: Nume: Popescu Ion Birou: str. Povernei, nr. 6 Telefon: 021/3180897 Consultaţii: Marţi 16-18, RAAPPS

Date de identificare curs Drept administrativ Anul II, Semestrul III Tipul cursului: obligatoriu

• Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite

Cursul de faţă condiţionează parcurgerea si promovarea cu succes a disciplinelor Elemente de teoria generală a statului şi dreptului, drept civil şi drept constituţional. • Descrierea cursului Cursul Drept administrativ îşi propune familiarizarea studenţilor cu noţiunile de bază cu privire la funcţia publică şi funcţionarii publici, la activitatea autorităţilor administraţiei publice, controlul aceste activităţi, precum şi la principalele forme de răspundere. • Organizarea temelor în cadrul cursului

Temele cursului de drept administrativ sunt prezentate în şapte module. Nivelul de înţelegere si, implicit, utilitatea informaţiilor pe care le regăsiţi in fiecare lecţie vor fi

sensibil optimizate dacă, in timpul parcurgerii suportului de curs, veţi consulta sursele bibliografice recomandate. De altfel, rezolvarea tuturor lucrărilor de verificare precum si promovarea examenului final impune, cel puţin, parcurgerea referinţelor obligatorii, menţionate la finalul fiecărei lecţii. In situaţia in care nu veţi reuşi să accesaţi anumite materialele bibliografice, aveţi posibilitatea să contactaţi tutorii disciplinei.

• Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs

Parcurgerea celor şapte module în care este structurat cursul va presupune atat intalniri faţă in faţă (consultaţii), cat si muncă individuală.

Consultaţiile, pentru care prezenţa este facultativă, reprezintă un sprijin direct acordat dumneavoastră din partea titularului si a tutorilor.

Avand in vedere particularităţile invăţămantului la distanţă, dar si reglementările interne, parcurgerea si promovarea acestei discipline presupune antrenarea studenţilor in următoarele tipuri de activităţi:

a. consultaţii – pe parcursul semestrului vor fi organizate două intalniri de consultaţii faţă în faţă; b. realizarea unui proiect de semestru cu o temă si un set de sarcini anunţate cu cel puţin 30 de zile

inaintea datei de depunere a acestuia. c. lucrări de evaluare care vor fi rezolvate si, respectiv trimise tutorilor in conformitate cu

precizările din calendarul disciplinei. • Materiale bibliografice obligatorii Suportul de curs conţine, la finele fiecărei lecţii, atat referinţele bibliografice obligatorii cat si cele facultative. Sursele bibliografice au fost astfel stabilite incat să ofere posibilitatea adancirii nivelului de analiză si, implicit, comprehensiunea fiecărei teme. • Materiale şi instrumente necesare pentru curs

Optimizarea secvenţelor de formare reclama accesul studenţilor la următoarele resurse: - calculator conectat la internet - imprimantă (pentru tipărirea materialelor suport sau a temelor redactate) - acces la resursele bibliografice (ex: abonament la Biblioteca Centrală Universitară)

- acces la echipamente de fotocopiere • Calendar al cursului

4

lucrările de verificare aferente fiecărei lecţii, precum si data limită pentru trimiterea proiectului de semestru.

• Politica de evaluare şi notare

Evaluarea finală se va realiza pe bază unui examen scris desfăşurat in sesiunea de la finalul semestrului III. Nota finală se compune din: a. punctajul obţinut la acest examen, b. Aprecierea lucrărilor de evaluare pe parcurs; c. evaluarea proiectului de semestru

Elemente de deontologie academică Se vor avea in vedere următoarele detalii de natură organizatorică: - Orice material elaborat de către studenţi pe parcursul activităţilor va face dovada originalităţii.

Studenţii ale căror lucrări se dovedesc a fi plagiate nu vor fi acceptaţi la examinarea finală. - Orice tentativă de fraudă sau fraudă depistată va fi sancţionată prin acordarea notei minime sau,

in anumite condiţii, prin exmatriculare. - Rezultatele finale vor fi puse la dispoziţia studenţilor prin afisaj electronic.

• Studenţi cu dizabilităţi

Titularul cursului si echipa de tutori isi exprima disponibilitatea, in limita constrangerilor tehnice si de timp, de a adapta conţinutul si metodele de transmitere a informaţiilor, precum si modalităţile de evaluare (examen oral, examen on line etc), in funcţie de tipul dizabilităţii cursantului. Altfel spus, avem in vedere, ca o prioritate, facilitarea accesului egal al tuturor cursanţilor la activităţile didactice si de evaluare. • Strategii de studiu recomandate

Având în vedere caracteristicile invăţămantului la distanţă, se recomandă studenţilor o planificare foarte riguroasa a secvenţelor de studiu individual, coroborată cu secvenţe de dialog, mediate de tutorii si respectiv titularul de disciplină. Lectura fiecărei lecţii si rezolvarea la timp a lucrărilor de evaluare garantează nivele inalte de inţelegere a conţinutului tematic si totodată sporesc sansele promovării cu succes a acestei discipline.

5

MODULUL 1 – FUNCŢIA PUBLICĂ ŞI FUNCŢIONARUL PUBLIC

Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu noţiuni generale despre funcţia publică şi funcţionarul public

Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:

Să cunoască noţiunile de funcţie publică şi funcţionar public Să prezinte drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici Să cunoască elementele carierei funcţionarilor publici

Noţiunea şi trăsăturile funcţiei publice

Potrivit prevederilor art. 2 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare1, funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome.

Funcţia publică mai poate fi definită ca fiind un complex de atribuţii specifice, prestabilite legal, cu care sunt dotate serviciile publice, atribuţii exercitate în mod continuu de către persoane fizice legal învestite, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome. Categorii de funcţii publice

Funcţiile publice se clasifică după cum urmează: a) Funcţii publice generale şi funcţii publice specifice;

Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun, tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor generale.

Funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, în vederea realizării competenţelor lor specifice.

b) Funcţii publice de stat şi funcţii publice teritoriale; Funcţiile publice de stat sunt funcţiile publice stabilite în cadrul autorităţilor şi instituţiilor

administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul prefecturilor şi serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale altor organe ale administraţiei publice centrale din cadrul unităţilor administrativ-teritoriale.

Funcţiile publice teritoriale sunt funcţiile publice stabilite în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale şi instituţiilor publice aflate sub autoritate acestora.

c) Funcţii publice din clasa I, funcţii publice din clasa a II-a şi funcţii publice din clasa a III-a, definite în raport cu nivelul studiilor necesare ocupării funcţiei publice;

Clasa I cuprinde funcţionarii publici care au absolvit studii superioare de lungă durată cu diplomă de licenţă sau echivalentă.

Clasa a II-a cuprinde funcţionarii publici care au absolvit studii superioare de scurtă durată cu diplomă.

Clasa a III-a cuprinde funcţionarii publici care au absolvit studii medii liceale cu diplomă. d) Conform dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi

completările ulterioare, funcţiile publice se mai pot clasifica după gradul de acces la funcţia publică, în funcţii ocupate de funcţionari debutanţi sau de funcţionari definitivi;

1 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007

6

Funcţionari publici debutanţi sunt persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice de debutant.

Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici debutanţi, precum şi cunoaşterea de către aceştia a specificului administraţiei publice şi a exigenţelor acesteia.

Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcţionarii publici de execuţie din clasa I – studii superioare de lungă durată, 8 luni pentru cei din clasa a II-a – studii superioare de scurtă durată şi 6 luni pentru cei din clasa a III-a – studii medii.

Funcţionarii publici definitivi sunt funcţionarii publici care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege şi au obţinut rezultate corespunzătoare la evaluare, persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au vechimea în specialitatea corespunzătoare funcţiei publice, de minim 12 luni, 8 luni şi respectiv 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor absolvite, precum şi persoanele care au promovat programe de formare specializată în administraţia publică pentru numirea într-o funcţie publică definitivă.

e) Cel mai important criteriu de clasificare a funcţiilor publice este după natura atribuţiilor stabilite în realizarea competenţei unei autorităţi sau instituţii publice .

Sub acest aspect, funcţiile publice se împart în trei categorii: funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici, funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de conducere şi funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de execuţie. Gestiunea funcţiei publice

Conceptul de gestiune a funcţiei publice poate fi analizat într-un sens material-funcţional şi într-

unul formal-organic, aşa cum de altfel sunt analizate şi conceptele de administraţie publică, sistemul administraţiei publice, serviciu public.

În sens material-funcţional prin gestiunea funcţiei publice se înţeleg actele juridice şi operaţiunile administrative şi tehnico-materiale prin care se recrutează funcţionarii publici şi se materializează situaţia lor profesională (notări, avansări, etc.) de către structurile organizate în acest scop.

În sens formal-organizatoric se au în vedere autorităţile, organismele implicate în derularea operaţiunilor de gestionare a funcţiei publice de stat sau a celei din cadrul autorităţilor administrative autonome2.

Astăzi, gestiunea funcţiei publice are în vedere că această importantă instituţie, care este funcţia publică, reprezintă un ansamblu de atribuţii legale, pe care funcţionarul trebuie să le exercite în interes public şi că acestea nu constituie drepturi ale sale patrimoniale, aşa cum în trecut ofiţerul se considera proprietarul gradului său.

Pentru crearea şi dezvoltarea în cadrul instituţiilor publice a unui corp de profesionişti, conform unor standarde comune, trebuie organizată cariera funcţionarului de la debut până la înalt funcţionar public sau la încetarea raportului de funcţie publică prin pensionare. Această activitate de organizare a carierei este cunoscută sub denumirea de gestiunea funcţiei publice. Potrivit prevederilor art. 2 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici3, cariera în funcţia publică cuprinde ansamblul situaţiilor juridice şi efectele produse, care intervin de la data naşterii raportului de serviciu al funcţionarului public până în momentul încetării acestui raport, în condiţiile legii..

Aşa cum s-a arătat în literatura juridică străină ,4 în prezent, gestiunea funcţiei publice are la bază două principii ce sunt aparent opuse şi care trebuie armonizate.

Este vorba de principiul autorităţii sau ierarhiei, care-l plasează pe funcţionarul public sub autoritatea superiorului ierarhic, în ceea ce priveşte dirijarea activităţii şi hotărârile în privinţa situaţiei lui profesionale.

În acest caz, funcţionarul public nu poate interveni, permiţându-i-se doar să conteste la organele jurisdicţionale competente, deciziile pe care le consideră abuzive luate faţă de el.

Astăzi, în mai toate ţările problema subordonării, care este de esenţă pentru instituţia funcţiei publice, este concepută ca o subordonare atenuată, atât în sensul limitării prerogativelor şefilor ierarhici,

2 A se vedea Jean-Marie Auby, Robert Ducos Ader, Droit administratif, VII-čme édition, Dalloz, Paris, 1986, capitolul “Gestiunea funcţiei publice” 3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 530 din 14 iulie 2008 4 Jean Marie Auby, Robert Ducos Ader, op. cit., Capitolul “Gestiunea funcţiei publice”

7

cât şi în sensul acordării unor garanţii pentru funcţionarul public, pentru a fi eliminat pe cât posibil arbitrariul din partea şefilor ierarhici.

Cel de-al doilea principiu este cel al democratizării funcţiei publice. Fără a se renunţa la ierarhie, care este considerată de natura funcţiei publice, prin democratizarea

funcţiei publice se armonizează dreptul superiorului ierarhic de a decide soarta profesională a subordonatului cu dreptul acestuia din urma de a influenţa destinul său profesional printr-o implicare efectivă în gestionarea carierei sale.

Astfel, funcţionarul se implică în activitatea de stabilire a condiţiilor de muncă, în modul în care sunt prevăzute şi respectate drepturile şi obligaţiile sale etc.

Pentru o mai bună gestionare a funcţiei publice s-au impus mai multe categorii de autorităţi cu competenţă diferită, la nivel statal, teritorial, la nivelul diferitelor instituţii sau la nivelul unor structuri private autorizate să presteze diferite servicii publice.

În România, gestiunea funcţiei publice, din perspectivă material-funcţională, se realizează prin patru importante mijloace manageriale deduse din lege, şi anume: 1) planul naţional de ocupare a funcţiei publice, 2) recrutarea, 3) promovarea şi dezvoltarea cariere şi 4) managementul perfecţionării continue la nivelul întregului sistem.

Potrivit reglementărilor art. 23 din Legea nr. 188/1999, republicată, Planul de ocupare funcţiilor publice stabileşte:

a) numărul maxim al funcţiilor publice rezervate promovării funcţionarilor publici; b) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi rezervate în scopul promovării rapide; c) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi ocupate prin recrutare; d) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi înfiinţate; e) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi supuse reorganizării; f) numărul maxim de funcţii publice pe fiecare clasă, categorie şi pe grade profesionale;

g) numărul maxim al funcţiilor publice de conducere şi al funcţiilor publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici.

Noţiunea şi trăsăturile funcţionarului public

Pornind de la conţinutul funcţiei publice, funcţionarul public a fost definit în literatura juridică de

dată recentă5 “ca reprezentând persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate sau instituţie publică aflată în raporturi ierarhice şi care a fost legal învestită cu exerciţiul unei funcţii publice executive, de regulă pentru o perioadă de timp nedeterminată, fiind salarizată pentru activitatea depusă6“.

Sub imperiul dispoziţiilor art. 2 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, putem spune că funcţionarul public este cetăţeanul numit în condiţiile legii într-o funcţie publică, în serviciul unei autorităţi publice centrale sau locale, ori, după caz, într-o instituţie publică aflată sub autoritatea organelor centrale ale administraţiei publice sau a consiliilor judeţene ori locale7.

Persoana căreia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă al funcţionarilor publici.

S-a mai arătat că funcţionarii publici desfăşoară activităţi ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică.

Condiţiile de acces la ocuparea funcţiilor publice

Având în vedere tradiţia legislativă românească în materia învestirii în funcţia publică prevăzută în

statutele funcţionarilor publici adoptate în 1923, 1940, 1946, 1999 şi alte dispoziţii legale în vigoare, putem învedera mai întâi, următoarele principii privind accesul la funcţia publică:

5 I. Santai, op. cit. p. 98. Înainte de a preciza elementele ce definesc funcţionarul public administrativ, în sensul amintit facem precizarea că în prezent, pentru funcţia publică ce a fost cunoscută tradiţional ca “executivă”, este preferabil termenul de funcţie publică administrativă, iar locul “autorităţii de stat”, trebuie luat de noţiunea de “autoritate publică”, folosită de Constituţie şi care este acoperitoare şi pentru autorităţile administraţiei publice locale autonome . 6 Pentru alte definiţii A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Partea introductivă. Funcţia publică din administraţia de stat, Tipografia Universităţii din Bucureşti, 1986 p. 224 7 Înainte de apariţia Legii nr. 188/1999, Al. Negoiţă a arătat că întotdeauna directorii şi contabilii şefi ai oricăror regii autonome şi societăţi comerciale cu capital de stat sunt funcţionari publici (op. cit., 1996, p. 89, 90).

8

1. Principiul accesului egal la funcţia publică, în sensul că orice persoana care îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege poate ocupa o funcţie publică.

Doctrina occidentală a stabilit că pentru îndeplinirea acestei condiţii sunt interzise discriminările politice, religioase sau rasiale.

De la acest principiu fac excepţie titularii funcţiilor care se află la limita dintre politică şi administraţie.

O menţiune aparte în legislaţia şi practica ţărilor occidentale o constituie condiţia egalităţii sexelor, la ocuparea unei funcţii publice.

Manifestând un spirit avansat pentru acele vremuri, Regulamentul din 1924 de aplicare a Legii privind statutul funcţionarilor publici din 1923, prevedea că pot fi numiţi funcţionari publici cetăţenii români fără deosebire de sex.

În ţara noastră, în art. 4 din Constituţie este ridicată la nivel de principiu egalitatea între cetăţenii României, neadmiţându-se vreo deosebire de rasă, de naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială.

Coroborând acest principiu cu cel al egalităţii şanselor din art. 16 alin. 1 şi 2 din Constituţie se poate trage uşor concluzia că sexul nu constituie un impediment sau o favoare pentru ocuparea unei funcţii publice.

Evident că de la regula egalităţii cetăţenilor indiferent de sex, cât priveşte ocuparea unei funcţii publice există unele excepţii în raport de specificul profesiunii, excepţii prevăzute în lege.

2. Un alt principiu este cel al egalităţii şanselor de admisibilitate într-o funcţie publică şi derivă din principiul egalităţii şanselor consacrat pentru prima dată în art. 6 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi Cetăţeanului din 1789.

Ulterior, acest principiu a fost consacrat în majoritatea Constituţiilor şi aşezat la baza funcţionării statelor moderne.

Constituţia României din 1991 îl prevede în art. 16 alin. 1 şi 2 sub forma “cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări”. “Nimeni nu este mai presus de lege”.

Acest principiu fundamental într-un stat de drept exprimă, în problema analizată, tratamentul nediscriminator din partea legii şi a autorităţilor publice, faţă de cei care candidează la o funcţie publică şi îndeplinesc condiţiile impuse de lege, studii, vechime, vârstă etc., pentru ocuparea respectivei funcţii.

În procesul ocupării unei funcţii publice pentru a se preveni ocuparea de către persoane incompetente, principiul egalităţii de şanse se împleteşte cu principiul meritului în sensul că va ocupa funcţia doar cel care reuşeşte la concursul organizat pentru ocuparea ei.

Cât priveşte condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească o persoană fizică pentru a ocupa o funcţie publică, acestea sunt prevăzute în art. 54 din Statut. Astfel, Poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii: a) are cetăţenia română şi domiciliul în România; b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit; c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi; d) are capacitate deplină de exerciţiu; e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate; f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani; j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.

Drepturile funcţionarilor publici

Din categoria drepturilor cu caracter general ale funcţionarilor publici în legătură cu exercitarea

funcţiei publice fac parte: 1.Dreptul la exercitarea funcţiei publice:

• Dreptul de alegere a profesiei şi a locului de muncă; • Dreptul la pregătire profesională şi perfecţionare continuă;

2. Dreptul la continuitate, la carieră în exercitarea funcţiilor pe care le

9

îndeplinesc: • Stabilitatea; • Inamovibilitatea;

3. Dreptul la promovarea în funcţii superioare; 4. Dreptul de a beneficia, în exercitarea atribuţiilor, de protecţia legii (art. 41 alin. 1 din Legea nr.

188/1999, republicată); 5. Dreptul la opinie. Din categoria drepturilor cu caracter general8 ale funcţionarilor publici de natură personală9 fac

parte: 1. Dreptul la asociere sindicală, la contractele colective de muncă şi la grevă şi care constituie aşa-zise drepturi ce se exercită în colectiv; 2. Dreptul la încheierea de acorduri colective de muncă; 3. Dreptul la salariu; 4. Dreptul de a li se restitui cheltuielile de transport şi cazare şi de a li se plăti diurnă; 5. Alocaţii familiale; 6. Dreptul la concedii de odihnă anuale, la concedii medicale, iar pentru femei şi la concedii de maternitate şi pentru creşterea şi îngrijirea copilului, plătite; 7. Dreptul la asigurări sociale de stat; 8. Dreptul la pensie; 9. Dreptul la asigurarea unor condiţii normale de muncă şi igienă; Dreptul la morală

profesională.

Obligaţiile funcţionarilor publici Aşa cum am arătat în paragraful privind drepturile funcţionarilor publici, precizăm că şi obligaţiile

acestora sunt de două categorii: unele cu caracter general pe care le au şi salariaţii angajaţi cu contract individual de muncă, iar altele cu caracter specific pentru funcţionarii publici din autorităţile şi instituţiile administraţiei publice10.

Apreciem că este preferabil termenul de obligaţii şi nu cel de îndatoriri, întrucât acesta din urmă nu are cu adevărat o semnificaţie juridică, ci mai mult o încărcătură etică.

Competenţa funcţiei publice, având un caracter general, impersonal, exercitarea ei de către funcţionarul public legal învestit transformă drepturile sale în cadrul serviciului public în obligaţii, a căror nerespectare atrage sancţionarea sa.

Obligaţiile care-i revin se împart în trei categorii: 1. obligaţii comune atât funcţionarului, cât şi salariatului; 2. unele care sunt comune cu ale salariatului, dar care prezintă unele particularităţi; 3. unele care sunt proprii funcţionarilor publici 11

Obligaţiile funcţionarilor referitoare la funcţia pe care o exercită pun, de altfel, în evidenţă particularităţile funcţiei publice.

Obligaţia de a-şi consacra întreaga activitate profesională realizării sarcinilor de serviciu poate fi considerată prima în ierarhia obligaţiilor şi la ea se raportează admisibilitatea sau nu a cumulului.

În acest sens, legea impune funcţionarilor publici obligaţia de a exercita funcţia publică în realizarea prerogativelor de autoritate publică, în scopul realizări competenţelor administraţiei publice centrale şi locale. Fiind persoană legal numită într-o funcţie publică, funcţionarul preia regimul juridic aplicabil funcţiei publice ocupate şi este participant activ al raportului de serviciu.

Drepturile şi obligaţiile corelative ce compun conţinutul raportului de funcţie publică nu se pot realiza independent unele de altele. Astfel, dreptul la exercitarea funcţiei publice reprezintă în acelaşi timp şi obligaţia de a exercita funcţia publică.

Pentru ca funcţionarul public să-şi poată îndeplini cât mai bine sarcinile, este preferabil ca el să locuiască pe teritoriul localităţii în care îşi va exercita profesia pentru a fi alături de cetăţenii pe care îi slujeşte 12.

8 V. Prisăcaru, op. cit., p. 297 9 Al. Negoiţă, op. cit. (1996), p. 102 şi urm. 10 Al. Negoiţă, op. cit.(1996), p. 103 11 V. Vedinaş, op. cit, p. 158 şi urm., identifică şi analizează două mari categorii de obligaţii ale funcţionarului public şi anume: a) unele legate de îndeplinirea funcţiei şi b) altele pe care trebuie să le respecte în viata sa privată

10

În conformitate cu disp. art. 25 alin. 2 din Constituţie, fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţă în orice localitate din ţară.

Faţă de această dispoziţie, rezultă că instituirea unei obligaţii de rezidenţă în legislaţia românească ar fi neconstituţională, şi de aceea rămâne la latitudinea fiecărui funcţionar public posibilitatea de a-şi stabili locuinţa cât mai aproape de locul unde îşi exercită funcţia.

Oricum, conţinutul obligaţiei de rezidenţă într-un sens care să nu fie neconstituţional ar putea fi menţionat într-o anumita formă în statutele speciale, ea impunându-se pentru anumite categorii profesionale formate din cei pe care îi cuprindem în sfera funcţionarilor publici.

Alte obligaţii legate de cea privind realizarea sarcinilor sunt şi cele referitoare la respectarea programului de lucru de 8 ore pe zi sau 40 de ore pe săptămână, aşa cum se prevede în dispoziţiile art. 41 alin. 3 din Constituţie. Cu alte cuvinte, funcţionarul public trebuie să-şi îndeplinească în mod corect sarcinile de serviciu şi să nu săvârşească vreo faptă ilicită, de orice natură, pentru că îi va fi atrasă răspunderea specifică faptei săvârşite.

Corelativ drepturilor, mai ales celor de ordin general menţionate în lege, s-au impus funcţionarilor publici şi obligaţii care sunt de natură să restrângă nu fondul, ci exerciţiul drepturilor pe care le au în calitatea lor de oameni şi cetăţeni, pe perioada cât sunt funcţionari publici.

Pentru cumulul de funcţii, spre exemplu, prin unele restrângeri legiuitorul a voit ca funcţionarul să se dedice în totalitate serviciului public din care face parte, iar pe de alta parte, să nu folosească situaţia şi funcţia sa în afaceri şi interese particulare.

Astfel, în art. 94 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, din Titlul IV referitor la conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, se reglementează incompatibilitatea calităţii de funcţionar public cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

O altă obligaţie din această categorie este cea de subordonare, reglementată în art. 45 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, republicată.

După cum se cunoaşte, în sistemul administraţiei publice există o subordonare a organelor inferioare faţă de cele superioare, conform ordinii lor de succesiune şi la fel o ierarhie, o subordonare a funcţiilor inferioare faţă de cele superioare din cadrul diferitelor organe ale administraţiei publice.

Această subordonare ierarhică, generată de organizarea funcţiei publice, este necesară pentru a asigura o unitate de acţiune pentru domeniile şi ramurile de activitate ale administraţiei publice şi pentru a orienta acţiunea funcţionarilor publici subordonaţi, pentru aplicarea legii şi a dispoziţiilor funcţiilor superioare, date în baza şi în executarea legii.

Principiul ierarhiei, al subordonării este generat de două principii importante din domeniul ştiinţelor sociale şi administrative care stau la baza organizării statului şi administraţiei, şi anume:

Principiul delegării şi al reprezentării prin care, din cele mai vechi timpuri, colectivităţile delegau diriguirea treburilor publice unor persoane care trebuiau să administreze proprietatea comună (a tribului sau ginţii) sau să organizeze aplicarea regulilor juridice şi aplicare unitară a pedepselor prin activitatea înţelepţilor comunităţii.

Funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este vădit ilegală. Funcţionarul public are îndatorirea să aducă la cunoştinţă superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziţia astfel de situaţii.

Este pentru prima dată când legea prevede, în mod expres, posibilitatea inversării sensului iniţiativei în fluxul ierarhic pe verticală, ceea ce este important pentru reforma administraţiei publice, în eliminarea atitudinile discreţionare ale superiorilor şi asigurarea, prin efectul legii, a mecanismele interne ale administraţiei pentru îmbunătăţirea calităţii activităţii acesteia.

În legătura cu obligaţia de subordonare, trebuie subliniat că legea adaugă un element care nu se regăsea în legislaţia anterioară, anume obligaţia funcţionarului public de a aduce la cunoştinţa superiorului ierarhic al celui care a emis dispoziţia situaţiile create atunci când consideră dispoziţia superiorului vădit ilegală. Este o dispoziţie a cărei aplicare va crea stări neplăcute, tensionate, dat fiind

12 Tribunalul elveţian a admis existenţa obligaţiei de rezidenţă, anume ca funcţionarul să-şi stabilească domiciliul pe teritoriul colectivităţii în care îşi exercită funcţia, a se vedea Pierre Moor, op. cit., p. 228

11

faptul că pune funcţionarul „subordonat” în situaţia de a “reclama” practic superiorul ierarhic la şeful acestuia. din urmă.

Credem că, în acest fel, nu se va produce şi o afectare a raportului de ierarhie care este de esenţa administraţiei şi trebuie să rămână astfel, deoarece este vorba de o situaţie de excepţie, iar, pe de altă parte, într-un sistem rigid cum este administraţia românească actuală, ce se cere a fi profund reformat, utilizarea managementului participativ este absolut necesară. Mai mult, faptul că, în acest caz, funcţionarul public „reclamă” superiorul ierarhic la şeful acestuia pate fi interpretat tot ca o respectare a principiului ierarhiei.

Observăm deci că un alt aspect al obligaţiei de subordonare, este obligaţia de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii ierarhici lucrările repartizate.

În legătură cu acest aspect, considerăm că şi în modul de repartizare a lucrărilor este necesar ca şeful să identifice rolurile membrilor compartimentului ce trebuie să funcţioneze ca o echipă, pentru ca diferitele sarcinile să fie repartizate funcţionari publici în funcţie de abilităţile şi competenţele acestora.

Regăsim şi interdicţia pentru funcţionarii publici de a primi, în mod direct, cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii, cu excepţia celor cărora le sunt stabilite asemenea atribuţii, precum şi să intervină pentru soluţionarea acestor cereri. În mod cert, legiuitorul a dorit ca prin această dispoziţie, să elimine traficul de influenţă la care ar putea fi tentaţi funcţionarii de execuţie şi care nu ar putea viza decât lucrări care sunt repartizate altor funcţionari de execuţie.

În ceea ce priveşte funcţionarii „cărora le sunt stabilite asemenea atribuţii”, aceştia sunt cei însărcinaţi cu ţinerea audientelor şi specialiştii în relaţiile cu publicul.

O a doua obligaţie în legătură cu funcţia publică pe care o vom analiza este aceea de a păstra secretul de serviciu, dat fiind că cea privind apărarea secretului de stat are caracter general şi priveşte pe toţi cetăţenii, inclusiv funcţionarii publici şi salariaţii cu contract de muncă.

Pentru buna realizare a funcţiei publice este necesar ca funcţionarul public să păstreze secretul de serviciu, atât în interiorul instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea, cât şi în afara acesteia.

Legea privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, prevede în art. 46 că funcţionarii publici au obligaţia să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice, în condiţiile legii, cu excepţia informaţiilor de interes public. O altă obligaţie importantă este cea de fidelitate.

Atât în România, cât şi în ţările Uniunii Europene, obligaţia de fidelitate faţă de ţară, de ordinea de drept, de instituţiile democratice ale acesteia, şi nu în ultimul rând de instituţia din care face parte, este o obligaţie fundamentală care trebuie onorată cu credinţă. Această obligaţie este prevăzută de Constituţia României în art. 54.

Statutul funcţionarilor publici prevede obligaţia tuturor funcţionarilor publici de a depune jurământul în termen de maxim 3 zile de la numirea în funcţia publică sub sancţiunea revocării actului de numire.

Astfel, obligaţia de fidelitate este indisolubil legată de caracterul funcţiei publice, de exercitare a prerogativelor de putere publică şi de condiţia de a avea cetăţenia română.

În literatura de specialitate13, s-a arătat că ocuparea unor funcţii publice de către persoane ce ar avea dublă cetăţenie apare ca o imposibilitate juridică, cumulul de fidelitate fiind prin natura sa o simpla ipocrizie, contrară imperativului moral ce constituie esenţa dreptului.

S-a susţinut astfel că, în calitate de funcţionar public, o persoana nu poate “aparţine” decât unui singur stat, iar participarea sa la luarea unor măsuri sau decizii este, ab initio, în favoarea exclusivă a acestui stat şi a comunităţii sale naţionale.

În prezent, conform dispoziţiilor art. 16 alin. 3 din Constituţia revizuită, poate fi funcţionar public şi persoana care, alături de cetăţenia română, mai are o altă cetăţenie, dar trebuie să aibă domiciliul în ţară.

O altă obligaţie legată de exercitarea funcţiei publice este cea referitoare la declararea averii şi a cadourilor primite, precum şi interdicţia pentru funcţionarii publici de a solicita sau a accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje.

În legătură cu dreptul de opinie trebuie arătat că fiecare funcţionar poate avea opinia sa, libertatea de opinie fiind inviolabilă, însă libertatea de manifestare a opiniilor este limitată în raport cu natura funcţiei şi gradul de răspundere ale funcţionarilor publici.

13 I. Muraru, Gh. Iancu, op. cit., vol. III, p. 20-21

12

A nu respecta obligaţia de reţinere în manifestarea opiniilor, în special a opiniilor politice, înseamnă grave prejudicii aduse serviciului public, autorităţii ierarhice şi considerarea că administraţia nu respectă obligaţia de neutralitate.

Astfel, se prevede că funcţionarii publici sunt obligaţi ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului de lucru.

De asemenea, pentru a nu restrânge dreptul în sine de afiliere politică, legiuitorul a preferat o limitare a acestuia în sensul prevederilor art. 44, anume că funcţionarilor publici le este interzis să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice.

Cât priveşte obligaţia de neutralitate şi de imparţialitate, aceasta are o determinare constituţională întrucât în art. 16 din legea fundamentală se prevede că “cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări”, iar în art. 4 se arată, de asemenea, că nu sunt admise discriminări între cetăţenii României, pe diverse criterii.

Teme de control: 1. Notiunea de funţie publică 2. Cariera funcţionarilor publici 3. Enumeraţi drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici

Bibliografie de referinţă Obligatorie Ion POPESCU-SLĂNICEANU, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitară „Danubius”, Galaţi, 2009 Opţională Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007

13

MODULUL 2 – RĂSPUNDEREA FUNŢIONARILOR PUBLICI ŞI MODIFICAREA, SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA RAPORTULUI DE SERVICIU

Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu formele de răspundere a funcţionarilor publici şi

aspectele privind modificarea raportului de serviciu Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:

Să cunoască formele de răspundere a funcţionarilor publici Să detalieze cazurile de modificare, suspendare şi încetare a raportului de serviciu

Formele de răspundere a funcţionarilor publici

Cât priveşte formele (tipurile) de răspundere a funcţionarilor publici în doctrina străină14 se au în

vedere, în principal, răspunderea disciplinară şi cea materială, mai rar cea penală, considerându-se că cea penală se studiază la dreptul penal, răspunderea civilă delictuală se studiază la dreptul civil, iar cea contravenţională la dreptul administrativ.

Cât priveşte doctrina românească interbelică, aceasta, aproape în majoritate, a analizat răspunderea funcţionarului public, cu referire specială la răspunderea disciplinară15.

În perioada postbelică majoritatea autorilor, sub influenţa regimului legal din acea perioadă, au identificat, de regulă, următoarele forme de răspundere a funcţionarilor publici: disciplinară, contravenţională, materială, civilă şi penală 16.

În doctrina actuală, raportându-se la funcţionarul public supus regimului statutar, autorii stabilesc, de regulă, patru forme ale răspunderii funcţionarului public, anume: disciplinară, contravenţională, penală şi patrimonială17.

Conform opiniei V. Vedinaş,18 pot fi deosebite cinci forme ale răspunderii funcţionarului public, pornind de la faptul că obligaţiile încălcate prin fapta comisă pot izvorî din raportul de funcţie publică sau din afara acestuia, iar faptele pot fi săvârşite în timpul exercitării funcţiei, în legătură cu exercitarea funcţiei sau fără să aibă vreo legătură directă cu funcţia, însă afectează prestigiul funcţionarului public, consideraţia şi încrederea pe care i le acordă cetăţenii ca beneficiari ai respectivului serviciu public.

În raport de aceste aspecte şi cu prevederile din Constituţie, V. Vedinaş a menţionat următoarele forme de răspundere, cu motivarea corespunzătoare a acestora, astfel:

1. Răspunderea disciplinară, bazată pe încălcarea normelor de disciplină specifice raportului de funcţie publică;

2. Răspunderea contravenţională, pentru săvârşirea de către funcţionarul public a unor fapte antisociale, calificate de lege a fi contravenţii;

3. Răspunderea patrimonială fundamentată pe dispoziţiile art. 48 (în prezent art. 52 – s.n.) din Constituţie şi pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;

4. Răspunderea civilă, care derivă din faptele personale ale funcţionarului public, datorate slăbiciunilor şi imperfecţiunilor inerente fiinţei umane, prin care se produc prejudicii terţilor, fără ca aceste fapte să aibă legătură cu exerciţiul funcţiei publice.

Este astfel cazul atragerii răspunderii civile, de drept comun care, după opinia noastră operează şi în cazul faptelor ilegale ale funcţionarului public, pentru că răspunderea patrimonială, conform disp. art. 52 din Constituţie şi dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 se referă doar la prejudiciile produse prin acte administrative ilegale;

5. Răspunderea penală, care intervine atunci când funcţionarul public a săvârşit fapte prevăzute ca infracţiuni de Codul penal sau de legi speciale.

14 A se vedea V. Vedinaş, op. cit. p. 179 care citează pe Blaise Knapp, Serge Salon, Rene Chapus, Jean Marie Auby şi Jean Bernard Auby 15 A se vedea J. Vermeulen, op. cit. (Statut…), p. 99, E. Tarangul, op. cit. p. 299 şi urm. şi A. Teodorescu, op. cit. (1929), p. 302-315 16 A se vedea Al. Negoiţă, op. cit. (1981), p. 184-192; A. Iorgovan, Valentina Gilescu, op. cit., p. 299; Ilie Iovănaş, op. cit., p. 195 şi urm., Romulus Ionescu, op. cit. p. 196-204 17 A se vedea A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 225 şi urm., V. Prisăcaru, op. cit., p. 196-199, M. Preda op. cit., p. 96 şi urm. 18 V. Vedinaş, op. cit., p. 181-182

14

În Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată, completată şi republicată în art. 64 şi urm. sunt reţinute patru forme ale răspunderii funcţionarilor publici, anume: răspunderea disciplinară, răspunderea contravenţională, răspunderea civilă şi răspunderea penală. Modificarea raportului de serviciu

Un drept esenţial al persoanei ce desfăşoară o activitate utilă, fie în baza unui raport juridic de

muncă, fie în baza unui raport de serviciu (de funcţie publică) este stabilitatea. În cazul salariatului, fiind vorba despre un raport juridic având la bază contractul individual de

muncă, deci de o convenţie, regula o reprezintă modificarea prin acordul părţilor, modificarea unilaterală putând interveni numai în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege19.

Inadmisibilitatea modificării unilaterale, cu valoare de principiu, are în vedere că un contract de muncă are cele trei elemente esenţiale (felul muncii, locul muncii şi salariul) şi că stabilitatea în muncă vizează, chiar şi numai unul dintre cele trei elemente.

Cât priveşte situaţia funcţionarului public, acesta se bucură de stabilitate în exercitarea funcţiei, cu un regim special faţă de cazul salariatului şi chiar de inamovibilitate, în condiţiile legii.

Drept urmare, dacă se impune modificarea raportului de funcţie publică, numit de legiuitor raport de serviciu, inclusiv încetarea lui, datorită mai bunei organizări a activităţii dintr-o autoritate sau instituţie publică raportat la interesele generale pe care le slujeşte, aceste măsuri se pot lua doar în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege.

În ceea ce priveşte modificarea raportului de serviciu, aceasta presupune trecerea funcţionarului public de pe un post pe altul în aceeaşi autoritate sau instituţie publică, sau în alta, din aceeaşi sau din altă localitate, în mod temporar sau definitiv.

Dacă modificarea raportului de muncă are loc, de regulă, prin acordul părţilor, în sensul unei convenţii producătoare prin ea însăşi de consecinţe juridice, modificarea raportului de serviciu are loc numai prin act unilateral.

Potrivit prevederilor art. 87 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 republicată, modificarea raportului de serviciu are loc prin: delegare, detaşare, transfer, mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere.

Desigur, modificarea raportului de serviciu presupune o acceptare din partea funcţionarului public a situaţiei juridice prevăzută în actul unilateral, aşa cum se întâmplă şi la naşterea raportului de funcţie publică, excepţie făcând situaţiile când, fie datorită caracterului definitiv, fie datorită importanţei modificării raportului de serviciu, drepturile funcţionarului public sunt protejate prin condiţia acordului scris al acestuia.

În prezent, în situaţia juridică a funcţionarului public, vom întâlni formele de modificare, temporare şi definitive, cunoscute şi pentru salariaţi, însă cu unele particularităţi ce vor fi evidenţiate.

În conformitate cu dispoziţiile art. 88 şi 89 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, funcţionarii publici, pot fi delegaţi sau detaşaţi de conducerea autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, să realizeze anumite activităţi sau să exercite prerogativele de funcţie publică în alte autorităţi sau instituţii, din aceeaşi localitate sau altă localitate, în condiţiile prevăzute de lege.

În literatura juridică20 s-au reţinut, ca trăsături ale delegării, caracterul obligatoriu, temporar, faptul că are ca obiect modificarea locului obişnuit de muncă al funcţionarului şi că presupune acordarea, persoanei delegate, a unor drepturi de delegare (indemnizaţie, transport, cazare).

Potrivit dispoziţiilor art. 88 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat funcţionarul public, pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an.

Funcţionarul public poate refuza delegarea pentru următoarele cazuri: graviditate, funcţionarul public îşi creşte singur copilul minor, precum şi în situaţia în care starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical, face contraindicată delegarea.

Delegarea pe o perioadă mai mare de 60 de zile calendaristice în cursul unui an se poate dispune numai cu acordul scris al funcţionarului public.

19 S. Ghimpu, Al. Ţiclea, op. cit., p. 225 20 S. Ghimpu, Al. Ţiclea, op. cit., p. 226-227 şi Ion Traian Ştefănescu, op. cit., p. 150

15

Pe timpul delegării, funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul, iar autoritatea sau instituţia publică care îl deleagă este obligată să suporte costul integral al transportului, cazării şi al indemnizaţiei de delegare.

Totodată, funcţionarii delegaţi vor respecta ordinea şi disciplina de la autoritatea sau instituţia unde au fost delegaţi. Abaterile disciplinare se sancţionează de autoritatea sau instituţia care a dispus delegarea şi, tot de către aceasta, se stabileşte şi răspunderea pentru daune. Pentru prejudiciul suferit, instituţia unde a fost delegat funcţionarul public se îndreaptă cu acţiune civilă împotriva instituţiei care l-a delegat, iar aceasta din urmă va recupera suma, potrivit legislaţiei muncii, de la funcţionarul vinovat.

În perioada interbelică, s-a dezvoltat o întreagă teorie în jurul a ceea ce se numea categoria funcţionarilor prin delegaţie, iar în practica judiciară s-au şi evidenţiat cazuri în care delegarea, care nu a respectat trăsăturile amintite, a fost considerată o transferare deghizată.

Cât priveşte cealaltă modalitate de modificare a raportului de funcţie publică, anume detaşarea funcţionarilor publici, aceasta se poate dispune pe o perioadă de cel mult 6 luni şi se poate prelungi, cu acordul scris al funcţionarului public.

Spre deosebire de delegare, la detaşare, funcţionarul public este “dislocat”, temporar din autoritatea sau instituţia unde îşi desfăşoară în mod curent activitatea şi este integrat pe o perioadă de timp în altă autoritate sau instituţie publică.

Detaşarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să îşi desfăşoare activitatea funcţionarul public, pe o perioadă de cel mult 6 luni.

Detaşarea se face pe o funcţie vacantă sau temporar neocupată. Detaşarea se poate dispune doar dacă pregătirea profesională a funcţionarului public corespunde

atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice pe care urmează să fie detaşat. Funcţionarul public poate refuza detaşarea în următoarele cazuri: graviditate, dacă detaşarea se

face într-o localitate în care nu i se asigură condiţii corespunzătoare de cazare, în situaţia în care starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical, face contraindicată detaşarea, dacă funcţionarul public îşi creşte singur copilul minor sau este singurul întreţinător de familie, precum şi în situaţia în care motive familiale temeinice justifică refuzul de a da curs detaşării.

Pe perioada detaşării, postul titularului nu poate fi ocupat decât cu caracter temporar de o altă persoană, păstrarea postului fiind o garanţie pentru funcţionarul public, a păstrării stabilităţii sale în funcţie.

Funcţionarul detaşat îşi păstrează funcţia publică şi salariul avute anterior, iar dacă detaşarea se face pe o funcţie cu un salariu mai mare, are dreptul să primească acest salariu.

El va beneficia de la instituţia la care este detaşat de rambursarea cheltuielilor de transport, dus şi întors, cel puţin o dată pe lună, al cazării şi al indemnizaţiei de detaşare.

În cazul în care la noul loc de muncă sunt prevăzute şi alte drepturi pentru funcţia respectivă va beneficia şi de acestea, dat fiind că detaşarea se efectuează în interesul instituţiei publice în care funcţionarul urmează să-şi desfăşoare activitatea.

Cât priveşte sancţiunile pentru abaterile disciplinare, precizăm că mustrarea scrisă se aplică de persoanele competente din instituţia unde funcţionarul a fost detaşat, iar celelalte, mai puţin destituirea din funcţia publică, se pot aplica de instituţia unde lucrează, cu acordul instituţiei de care aparţine funcţionarul, fără a putea depăşi durata detaşării.

Sancţiunea disciplinară a destituirii funcţionarului public poate fi luată doar de conducerea instituţiei care a dispus detaşarea.

Funcţionarii publici detaşaţi răspund material faţă de instituţia căreia i-au cauzat prejudicii. Detaşarea poate lua sfârşit fie la expirarea termenului, fie înaintea expirării lui, instituţia fiind

obligată să-l reintegreze pe funcţionar în postul deţinut anterior sau în unul care să corespundă postului deţinut anterior.

Cât priveşte posibilitatea de prelungire a perioadei de detaşare, se poate face numai cu acordul scris al funcţionarului public.

Transferul reprezintă cea mai importantă formă de modificare a raportului de funcţie publică, prin efectele sale definitive.

Transferul la cererea funcţionarului public sau în interesul serviciului este reglementat de art. 90 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.

Transferul se poate face pe o funcţie publică pentru care sunt îndeplinite condiţiile specifice prevăzute în fişa postului.

Transferul la cerere se face în urma aprobării cererii de transfer a funcţionarului public, de către

16

conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se solicită transferul. Transferul la cererea funcţionarului se poate realiza numai cu acordul instituţiei de la care pleacă,

în condiţii bine justificate, cum ar fi apropierea de familie, trecerea într-o muncă corespunzătoare pregătirii sale etc.

Transferul în interesul serviciului se acordă la cererea instituţiei unde va lucra funcţionarul, respectiv, de către conducerea instituţiei de la care pleacă, cu acordul scris al funcţionarului public ce urmează a fi transferat.

Transferul în interesul serviciului se face pe o funcţie publică echivalentă cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public.

În literatura juridică21 s-a apreciat că mai sunt şi alte cazuri de modificare definitivă a raportului de muncă.

Un asemenea caz este mutarea în cadrul aceleiaşi instituţii, în altă localitate. Este vorba de cazul în care funcţionarul este mutat la o filială, sucursală etc. a instituţiei situată într-o altă localitate.

Această mutare vizează elementul "locul de muncă", ceea ce o apropie de delegare şi detaşare, deosebind-o însă prin caracterul ei permanent.

Datorită mai multor aspecte comune cu transferul în interesul serviciului, considerăm că această mutare nu trebuie tratată ca un caz separat, mai ales că generează aceleaşi drepturi ca şi transferul în interesul serviciului.

S-a apreciat, de asemenea, că şi promovarea, des întâlnită sub titulatura de avansare, ca drept la carieră al funcţionarului public, reprezintă o trecere cu caracter permanent a funcţionarului public, într-o funcţie superioară în grad celei deţinută anterior şi care atrage un plus de responsabilitate pentru funcţionarul promovat. De esenţa promovării este, aşa cum am mai arătat, schimbarea felului muncii.

Când promovarea se face într-o funcţie a altei instituţii, efectele ei se combină cu cele ale transferului.

Tot o formă de modificare a raporturilor dintre funcţionarul public şi serviciul public, în afara de delegare şi detaşare este şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante .

Aşa cum se precizează şi în art. 92 din Statutul funcţionarilor publici, această formă de modificare a raportului de serviciu reprezintă o promovarea temporară.

Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante se realizează prin promovarea temporară, a unui funcţionar public care îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea acestei funcţii publice.

Măsura se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pe o perioadă de maximum 6 luni, cu avizul conform al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Trebuie să menţionăm faptul că exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere al cărei titular este suspendat în condiţiile respectivei legi, se realizează prin promovarea temporară, pe durata suspendării titularului, a unui funcţionar public care îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea acestei funcţii publice.

Ca şi în cazul detaşării, dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe care este delegat să o exercite este mai mare, funcţionarul public are dreptul la acest salariu.

Putem spune că această exercitare cu caracter temporar reprezintă o modificare, pe o perioadă determinată, a felului muncii, urmare trecerii într-o altă funcţie, în cadrul aceleiaşi instituţii, pentru care îndeplineşte anumite cerinţe de pregătire profesională22 .

În literatura de specialitate23, s-a arătat că pentru determinarea felului muncii, criteriul fundamental îl constituie calificarea profesională şi că felul muncii se determină prin funcţia prevăzută în actul de numire.

S-a precizat astfel că funcţia determină felul muncii şi că schimbarea funcţiei echivalează cu trecerea în altă muncă.

Cu excepţia funcţiilor de conducere, când funcţia se suprapune cu postul ocupat, în restul cazurilor, când aceleiaşi funcţii îi corespund mai multe posturi, s-a apreciat deseori în practica judiciară că, în situaţia în care, funcţia rămâne neschimbată, trecerea dintr-un post în altul nu echivalează cu trecerea în altă muncă, deşi compartimentele sunt diferite (mutarea temporară sau definitivă în cadrul altui compartiment)24.

21 Sanda Ghimpu şi Al. Ţiclea, op. cit., p. 238 şi urm. 22 V. Prisăcaru, op. cit., p. 316 23 Sanda Ghimpu şi alţii, op. cit (1978), vol. I, p.323 24 Tribunalul Suprem Col. Civil, decizia nr. 137/1962, în C.D. pe anul 1962, p. 184

17

Schimbarea dintr-un post în altul sau dintr-un loc concret de muncă în altul, constituie o mutare în cadrul altui compartiment, în cazul în care condiţia postului sau locului de muncă a fost esenţială la numirea funcţionarului şi pentru exercitarea funcţiei respective.

Se poate aprecia astfel că elementul determinant al felului activităţii îl constituie funcţia indicată în actul de numire, constituită dintr-o totalitate de atribuţii, ce îi conferă un conţinut specific şi care necesită o anumită pregătire profesională.

Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere sau mutarea în cadrul altui compartiment a funcţionarului reprezintă, aşadar, o modificare a raportului de funcţie, în virtutea căreia funcţionarul public îndeplineşte, pe o perioadă de timp determinată (sau chiar permanent, în cazul mutării), în raport cu necesitatea care a impus această măsură, o altă funcţie care trebuie să corespundă, cu unele excepţii prevăzute de lege, pregătirii sale profesionale.

Prin modificarea felului muncii, funcţionarul public are obligaţia să îndeplinească atribuţiile funcţiei ce i s-a încredinţat temporar sau definitiv.

Mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice poate fi definitivă sau temporară.

Mutarea definitivă, se poate realiza doar cu acordul funcţionarului public, fiind aprobată de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public.

Mutarea temporară în cadrul altui compartiment se dispune motivat, în interesul autorităţii sau instituţiei publice, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an, cu respectarea pregătirii profesionale şi a salariului pe care îl are funcţionarul public.

Mutarea într-un alt compartiment, în această ipoteză, este justificată doar când este necesar să se facă faţă unor împrejurări excepţionale, cum ar fi cazul unor fenomene care au caracterul unor calamităţi naturale (inundaţii, cutremure, etc.) sau evenimente care produc efecte numai asupra instituţiei respective (incendiu, avarie, etc.).

Oricum, stabilirea în concret dacă împrejurările pentru care s-a dispus mutarea în alt compartiment au un caracter deosebit, este o chestiune de fapt.

Trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului, ca urmare a sancţiunii disciplinare a retrogradării (art. 65 alin. 3 lit. d), poate fi interpretată şi ca o modificare implicită şi obligatorie, cu caracter temporar a raporturilor de serviciu.

Condiţiile, limitele şi efectele sancţiunii disciplinare constând în retrogradarea în funcţie determinată de interesul general al respectării disciplinei, cu consecinţe directe asupra bunei organizări şi funcţionări a instituţiei au fost arătate într-o altă parte a lucrării.

Un alt caz de trecere definitivă în altă muncă este considerată cea care are loc din motive de sănătate.

Bineînţeles, că trecerea în altă muncă mai uşoară nu poate interveni în acele cazuri în care funcţionarul public şi-a pierdut total sau în cea mai mare parte capacitatea de muncă, deoarece în aceste situaţii se impune pensionarea pentru invaliditate de gradul I sau II, după caz şi, drept urmare, încetarea raportului de funcţie.

Cum trecerea într-o altă muncă mai uşoară are un caracter de protecţie, ea nu poate duce la imposibilitatea revenirii la activitatea anterioară şi la sprijin al instituţiei în acest sens, dacă în noile condiţii funcţionarul poate efectua activitatea iniţială.

Prin aceasta se urmăreşte atât apărarea dreptului la muncă, stabilitatea în exercitarea funcţiei publice, cât şi utilizarea judicioasă a personalului.

Suspendarea raportului de serviciu

Suspendarea raportului de serviciu reprezintă o instituţie distinctă de instituţia juridică a

modificării raportului de serviciu, ce se regăseşte şi în statutul salariatului. Această suspendare a raportului de serviciu constă, de fapt, în suspendarea efectelor sale

referitoare la prestarea activităţii şi plata salariului. Suspendarea este de două feluri, în funcţie de interesul şi de natura raţiunii pentru care se impune: suspendarea de drept şi suspendarea la cerere.

Conform prevederilor art. 94 alin. 1 din Statutul funcţionarului public, raportul de serviciu se suspendă de drept atunci când funcţionarul public se află într-una din următoarele situaţii :

a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă; b) este încadrat la cabinetul demnitarului;

18

c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice ale României sau în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, pentru perioada respectivă;

d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în condiţiile legii; e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv;

Măsura suspendării din funcţie în acest caz nu este o măsură disciplinară, ci una administrativă, cu rol de siguranţă25 şi care trebuie luată de urgenţă faţă de un funcţionar public asupra căruia planează suspiciunea că a săvârşit o faptă penală.

Prin măsura suspendării în acest caz se apără interesele serviciului public din care face parte funcţionarul public respectiv, imaginea, credibilitatea acestuia în faţa cetăţenilor şi nu în ultimă instanţă interesele cetăţenilor faţă de un funcţionar public ce ar putea comite şi alte fapte antisociale grave;

g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă funcţionarul public nu se află în concediu medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul II inclusiv, în condiţiile legii;

h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, în condiţiile legii; i) carantină, în condiţiile legii; j) este în concediu de maternitate, în condiţiile legii; k) este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre judecătorească irevocabilă; l) forţă majoră; m) în alte cazuri expres prevăzute de lege.

Conform dispoziţiilor art. 95 alin. 1 din Statut, raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public, în următoarele situaţii:

a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau în cazul copilului cu handicap în vârstă de până la 3 ani, în condiţiile legii;

b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente, până la împlinirea vârstei de 18 ani;

c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, în alte situaţii decât cele prevăzute la art. 94 alin.1 lit. c; d) pentru participare la campania electorală26; e) pentru participare la grevă , în condiţiile legii. În baza art. 95 alin. 2 din Statut, raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivată a

funcţionarului public. Încetarea raportului de serviciu

Raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici pot înceta în condiţiile şi modurile limitativ stabilite de lege.

Cu privire la cauza care determină încetarea, aceasta poate fi un fapt material (exemplu, decesul funcţionarului public) sau un act juridic.

Potrivit prevederilor art. 97 din Statutul funcţionarilor publici, republicat, încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici are loc în următoarele condiţii:

a) de drept; b) prin acordul părţilor, consemnat în scris; c) prin eliberare din funcţia publică; d) prin destituire din funcţia publică; e) prin demisie.

Încetarea de drept a raportului de funcţie publică are loc în următoarele situaţii expres prevăzute de lege : a) la data decesului funcţionarului public; b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii funcţionarului public; c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una dintre condiţiile prevăzute la art. 54 lit. a), d), f);

25 Asupra acestor măsuri a se vedea A. Iorgovan, op. cit.(1996), vol. II, p. 233 26 Adrian Budescu, Raporturile dintre funcţionarii publici şi exponenţii puterii, Economistul nr.1309(2335)/28 februarie-1martie 2003, p. 7

19

d) la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă ori invaliditate a funcţionarului public;

e) ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţia publică, de la data la care nulitatea a fost constatată prin hotărâre judecătorească definitivă;

f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă pentru o faptă prevăzută la art. 54 lit. h) sau prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative de libertate, de la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare;

g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca măsură de siguranţă ori ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus interdicţia;

h) la data expirării termenului pe care a fost exercitată, cu caracter temporar, funcţia publică. Teme de control: 1. Enumeraţi formele răspunderii funţionarilor publci

2. Prezentaţi instituţia transferului funcţionarilor publici 3. Prezentaţi cazurile de modificare, suspendare şi încetare a raportului de serviciu. Bibliografie de referinţă Obligatorie Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitară „Danubius”, Galaţi, 2009 Opţională Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007

20

MODULUL 3 – NOŢIUNEA, TRĂSĂTURILE ŞI CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspectele privind actele administrative Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:

Să cunoască importanţa, noţiunea şi trăsăturile actelor administrative Să prezinte condiţiile de valabilitate ale actelor administrative

Noţiunea de act provine de la latinescul actum care înseamnă: a lucra, a face, a acţiona. De-a lungul timpului, în literatura juridică, s-au utilizat mai multe noţiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale autorităţilor administraţiei publice.

Astfel, unii autori, printre care Tudor Drăganu, Ilie Iovănaş, folosesc termenul de act de drept administrativ, alţii pe cel de act administrativ.

În prezent, majoritatea autorilor literaturii de specialitate, dar şi Constituţia României în art. 52, utilizează termenul de act administrativ, termen pe care îl vom folosi şi noi în continuare. Pentru a fi valabil, actul administrativ trebuie să se bazeze pe un text de lege, de regulament şi să fie imbrăcat cu toate formele legale deoarece are drept scop înfăptuirea si bunul mers al serviciilor publice, exercitându-se şi asupra unor funcţionari, instituţiuni, particulari sau bunuri, care - potrivit unei terminologii din trecut - purtau numele de materii administrative27. Din cauza diversităţii de definiţii cu privire la administraţia publică şi implicit la noţiunea de act administrativ, în doctrina administrativă nu există unanimitate de opinii în ce priveşte numărul, denumirea şi conţinutul trăsăturilor actului administrativ. Trăsăturile actelor administrative reprezintă acel ansamblu de însuşiri care determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi concomitent le diferenţiază de alte specii de acte juridice ce aparţin diverselor ramuri de drept28. Anumite elemente comune, cu unele diferenţe nesemnificative de formulare, se regăsesc la toţi autorii, şi anume: sunt acte juridice, sunt manifestări unilaterale de voinţă, sunt emise in realizarea puterii publice29. Sub aspect formal - material sunt evidenţiate următoarele trăsături ale actului, şi anume: este forma juridică principală a activităţii autorităţilor administraţiei publice, este o voinţă juridică unilaterală, este emis numai în realizarea puterii publice şi are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ30.

Actul administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a activităţii administraţiei publice producătoare de efecte juridice. Când spunem că o formă concretă de activitate dă naştere la efecte juridice, înţelegem că aceasta dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. În această categorie mai pot fi incluse şi contractele administrative.

A doua categorie o constituie formele de activitate ale administraţiei publice care nu produc efecte juridice proprii, în care se cuprind operaţiunile tehnico-administrative precum şi actele exclusiv politice ale acesteia31.

Cât priveşte actul adminstrativ, acesta este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice32.

Prin urmare, trăsăturile actului administrativ sunt următoarele: 1) Actul administrativ este act juridic. 2)Actul administrativ este o manifestare de voinţă unilaterală.

3)Actul este emis în temeiul şi pentru realizarea puterii publice

27 Marin Văraru, op.cit, p.182 28 Ioan Santai, op.cit, p18 29 A. Iorgovan, op.cit, 2002, p.25 30 Ibidem, p.27 31 A se vedea şi I. Iovănaş, op. cit., p. 9 şi urm 32 Art. 2 lit. c al Legii nr. 554/2004

21

4)Voinţa juridică este supusă unui regim juridic specific. 5)Actele administrative sunt executorii.

Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative

Actele administrative pentru a fi valabile şi a produce efecte juridice trebuie să îndeplineasă anumite condiţii: să fie emise de către autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale; să fie emise în forma şi potrivit procedurii stabilite de lege; să fie conforme cu Constituţia şi cu celelalte acte normative în vigoare; să corespundă scopului urmărit de lege.

În doctrină diferiţi autori au analizat condiţile de valabilitate sau legalitate în diferite moduri. Astfel, Paul Negulescu33 a analizat condiţiile de valabilitate ale actului administrativ în cadrul teoriei nulităţii, cu accent pe sancţiunile nerespectării principiului legalităţii. Constantin G. Rarincescu a cercetat cauzele de ilegalitate ale actului administrativ în cadrul motivelor recursului pentru exces de putere (considerate cazuri de ilegalitate a actelor administrative) sau a excepţiei de ilegalitate (considerată doar un mijloc de apărare)34.

Antonie Iorgovan apreciază ca fiind condiţii generale de legalitate a actului administrativ: actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei; actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor; actul să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent; actul să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenţei sale; actul să fie emis în forma şi procedura prevăzute de lege35.

În dreptul administrativ, prin competenţă se înţelege ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care revin unei autorităţi a administraţiei publice sau unui funcţionar public, acordate de lege, şi limitele exercitării lor, în scopul emiterii unor acte administrative36.

Competenţa poate fi materială, teritorială, personală şi temporală. Competenţa materială este forma care determină specificul atribuţiilor unei autorităţi ale

administraţiei publice. Competenţa teritorială desemnează cadrul teritorial în care se execută atribuţiile de către o

autoritate publică. Spre exemplu, utilizarea competenţei teritoriale drept criteriu de clasificare, permite distincţia între autorităţile centrale ale administraţiei publice (cu o competenţă teritorială extinsă la întreg teritoriul naţional) şi autorităţile locale (competente a-şi exercita atribuţiile la nivelul unităţii administrativ-teritoriale – comună, oraş, municipiu, judeţ);

Competenţa personală evocă ansamblul atribuţiilor ce revin unei persoane care ocupă o anumită funcţie. În acest sens, o anumită competenţă revine primarului şi o alta preşedintelui consiliului judeţean.

Competenţa temporală desemnează limitele în timp în care o autoritate a administraţiei publice îşi exercită competenţa.

Fiind un act secundum legem, actul administrativ va trebui să fie întotdeauna conform cu conţinutul legii şi a celorlalte acte normative pe care le pune în aplicare.

Această condiţie ţine cont de aplicarea principiului supremaţiei legii în dreptul românesc şi de specificul activităţii executive de a fi o activitate secundum legem. Cu alte cuvinte, actul administrativ intervenind în cadrul şi în vederea realizării activităţii executive, trebuie să fie conform cu legea pe care o pune în aplicare şi cu toate celelalte acte normative.

Actele administrative care privesc organizarea executării şi executarea legii sunt întotdeauna în raport de subordonare faţă de lege. Ele trebuie să aibă o bază legală, legalitatea actelor administrative fiind o condiţie esenţială pentru valabilitatea acestora.

În principiu, actele administrative cu caracter normativ nu formulează valori politice, acesta fiind atributul legii, ci se limitează la stabilirea modalităţilor de punere în executare a legii.

Legea nu are întotdeauna posibilitatea să prestabilească în detaliu condiţiile şi modalităţile de intervenţie a autorităţilor administraţiei publice prin acte administrative.

33 P. Negulescu, op. cit., p. 425 34 C. G. Rarincescu, op. cit., p. 339 35 A. Iorgovan, op. cit., p. 49 36 A se vedea I. Iovănaş, op. cit., p. 36

22

De altfel, dacă legea ar prestabili întotdeauna modalităţile de executare a ei, autorităţile administraţiei publice s-ar transforma în nişte organisme automate care nu s-ar putea adapta sarcinilor aşa de variate şi mereu în schimbare pe care le prezintă viaţa socială.

De aceea autorităţile administraţiei publice trebuie să dispună de o anumită iniţiativă şi să aibă posibilitatea de a aprecia situaţiile în care vor emite acte administrative, oportunitatea emiterii acestor acte.

Referitor la legalitatea actelor administrative, putem spune că atunci când prin lege se prestabilesc condiţiile necesare pentru emiterea acestor acte, suntem în prezenţa aşa-zisei competenţe a autorităţilor administraţiei publice, denumită “competenţă legată”.

În cazul în care prin lege se creează posibilitatea mai largă, sau mai restrânsă a autorităţilor administraţiei publice de a aprecia condiţiile în care se vor emite actele administrative, suntem în prezenţa unei competenţe ce presupune un drept de apreciere din partea autorităţilor administraţiei publice asupra emiterii acestor acte. În aceste caz este vorba de aşa-zisa competenţă de apreciere a autorităţilor administraţiei publice.

Luând exemplul, emiterii unui permis de conducere, observăm că legea prevede o serie de condiţii pe care trebuie să le îndeplinească persoanele cărora li se vor elibera astfel de permise. Unele din aceste condiţii vor fi constatate de organele administraţiei publice competente să emită actul, precum limita de vârstă, plata unei taxe (competenţă legată), iar alte condiţii precum capacitatea de a conduce un autovehicul pe drumurile publice, sunt lăsate la aprecierea organului de poliţie (competenţa de apreciere sau discreţionară).

În măsura în care este necesar să se realizeze anumite activităţi, autorităţilor administraţiei publice trebuie să emită acte administrative bazate pe lege (este aşa-zisul comportament administrativ pozitiv).

În alte împrejurări prevăzute de lege, interesul general impune autorităţilor administraţiei publice să se abţină de la efectuarea anumitor activităţi (este vorba de aşa-zisul comportament administrativ negativ).

În practică, conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii şi a celorlalte acte normative este considerată o condiţie de fond a acestuia. Atunci când legalitatea actului este analizată prin prisma îndeplinirii acestei condiţii, se verifică de fapt concordanţa dintre conţinutul actului şi ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept aplicabile în cauză.

Pentru ca actul administrativ să fie legal, el trebuie, în primul rând, să fie emis de către autoritatea administrativă competentă, adică de către autoritatea căreia legea îi conferă dreptul şi, totodată, în anumite cazuri, obligaţia de a emite acel act administrativ. Problema competenţei în emiterea actelor administrative, priveşte nu numai autoritatea de la care emană actul, ci şi persoana din cadrul acelei autorităţi, funcţionarul care emite actul.

Totodată, actul administrativ trebuie să fie în conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza şi în vederea executării legii. Termenul de lege, în acest context, trebuie privit în sensul său larg. În afară de legea adoptată de către Parlament, actele administrative trebuie să respecte şi să execute dispoziţiile conţinute în toate actele date în baza legii.

De asemenea, la emiterea actelor administrative trebuie respectate condiţiile de formă şi de procedură prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor condiţii duce la neluarea în considerare a acelor acte. Aşa de exemplu, dacă un act administrativ nu poartă semnătura persoanei competente sau ştampila organului emitent, acel act nu este considerat valabil.

În ceea ce priveşte forma lor, actele administrative pot fi scrise, în situaţiile cele mai frecvente, orale şi implicite (tăcerea autorităţii), adică nerezolvarea în termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unei autorităţi a administraţiei publice37. Formele procedurale de elaborare a actelor normative pot fi stabilite în funcţie de momentul emiterii actului în trei categorii: anterioară, concomitentă şi posterioară.

Formele procedurale anterioare sunt activităţi care nu produc ele însele efecte juridice (ex. referatele, studiile, expertizele, dările de seamă). Dintre formele prealabile, avizul şi acordul sunt întâlnite cel mai des în activitatea elaborării unui act administrativ. S-a arătat că avizele sunt opinii pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită altei autorităţi a administraţiei publice în una sau mai multe probleme dintr-un anumit domeniu de activitate, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză38.

37 Al. Negoiţă, op. cit.(1996), p. 155 şi urm. 38 R. N. Petrescu, op. cit., p. 300

23

În opinia altui autor avizele reprezintă concretizarea părerilor altui organ decât cel care urmează să emită actul administrativ, nu produc ele însele efecte juridice şi nu sunt acte administrative de sine stătătoare, chiar dacă reprezintă manifestări unilaterale de voinţă, care condiţionează sau fundamentează manifestarea unilaterală de voinţă a organului administrativ39.

Avizele pot fi: facultative, consultative şi conforme. Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea care emite actul administrativ este liberă să le ceară sau nu unei alte autorităţi şi este liberă să se conformeze. Avizele consultative se caracterizează prin faptul că autoritatea administraţiei publice competentă să emită un act administrativ este obligată să le ceară altei autorităţi determinată de lege, dar nu este obligată să li se conformeze. Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea administraţiei publice competente să emită actul administrativ este obligată nu numai să le ceară altei autorităţi dar şi să li se conformeze.

Acordul reprezintă o manifestare de voinţă a unei autorităţi determinată de lege prin care aceasta îşi exprimă consimţământul la emiterea unui act administrativ de către o altă autoritate publică40.

Acordul poate fi: prealabil, concomitent şi posterior. Emiterea acordului nu obligă autoritatea să elaboreze actul condiţionat de acord dar lipsa acordului determină revocabilitatea actului administrativ. Acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar dacă se cere anularea acestuia în litigiu calitatea de pârât o are autoritatea emitentă a actului nu cea care şi-a dat acordul. Formele procedurale concomitente reprezintă acele forme care trebuie respectate în momentul manifestării de voinţă care produce efecte juridice, cum sunt: cvorumul, majoritatea necesară pentru aprobarea şi semnarea actului, motivarea actului. Cvorumul reprezintă numărul de membri raportat la totalul membrilor unei autorităţi pluripersonală care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestei autorităţi să fie valabile. Majoritatea cerută pentru adoptarea actului priveşte numărul de membri care trebuie să voteze ca actul să fie valabil şi obligatoriu. Majoritatea poate fi absolută, simplă şi calificată. Majoritatea absolută reprezintă adoptarea unui act cu votul majorităţii membrilor autorităţii, care este mai mare decât jumătate din totalul membrilor care constituie autoritatea. Majoritatea simplă reprezintă adoptarea unui act cu majoritatea membrilor autorităţii pluripersonale prezenţi la şedinţă (jumătate plus unul din cei prezenţi). Majoritatea calificată reprezintă adoptarea unui act cu votul a două treimi din numărul membrilor care compun autoritatea pluripersonală. Cvorumul nu poate fi confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act administrativ întrucât primul priveşte numărul necesar pentru ca o autoritate administrativă pluripersonală să lucreze valabil, pe când a doua are în vedere numărul de membri necesar pentru ca un act administrativ să fie adoptat în mod valabil. Motivarea - în dreptul nostru există obligativitatea motivării actelor administrative normative sub forma notei de fundamentare sau expunerea de motive. Obligaţia motivării există şi pentru actele administrative jurisdicţionale. Formele procedurale posterioare sunt : comunicarea, publicarea, aprobarea şi confirmarea. Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă emitentă aduce la cunoştinţă celui interesat un act administrativ, fie predându-l direct acestuia sau unei persoane din familie, fie prin afişarea la uşa locuinţei sale sau prin alte mijloace. Publicarea reprezintă operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişarea într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare. Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie pentru actele administrative normative. În art. 108 alin. 4 din Constituţie se prevede că hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se publică în Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei. Hotărârile cu caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.

39 A. Iorgovan, op. cit., p. 56 40 Rozalia Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 135

24

Aprobarea reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi ierarhic superioare, stabilită de lege, prin care aceasta se declară de acord cu un act emis de o autoritate inferioară, act fără de care această manifestare de voinţă posterioară lui nu ar putea produce efecte juridice. Aprobările constituie o condiţie de formă fără de care actele administrative ale autorităţii ierarhic inferioare nu sunt valabile. Confirmarea reprezintă o formă procedurală posterioară emiterii actului; are mai multe sensuri: de aprobarea dată de autoritatea administrativă superioară fără de care actul administrativ emis anterior nu va putea fi pus în executare; într-un alt sens, prin confirmare se poate înţelege actul prin care o autoritate administrativă informează subiectul de drept interesat că înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior.

Teme de control: Ce reprezintă actul administrativ ? Care sunt trăsăturile actelor administrative ? Care sunt condiţiile de valabilitatea ale actelor administrative ? Bibliografie de referinţă Obligatorie Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitară „Danubius”, Galaţi, 2009 Opţională Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007

25

MODULUL 4 - EFECTELE JURIDICE, SUSPENDAREA, MODIFICAREA, RETRAGEREA ŞI DESFIINŢAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Scopul modulului: Familiarizarea studentului cu efectele juridice ale actului administrativ Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:

Să cunoască principalele efecte juridice ale actelor administrative Să explice aspectele privind suspendarea, modificarea, retragerea şi desfiinţarea actelor administrative

Actele administrative sunt emise în scopul de a produce efecte juridice, adică în vederea creării, modificării sau stingerii anumitor raporturi juridice. Ele încep să producă efecte juridice din momentul publicării, în cazul actelor administrative normative şi cel al comunicării, în cazul actelor administrative individuale41.

Efectele juridice se produc de la intrarea în vigoare a actelor administrative. În privinţa intrării în vigoare a actelor administrative, aceasta reprezintă momentul din care actul

administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice şi a fi pus în executare. Cu privire la aplicarea actelor administrative în doctrină42 au fost analizate două aspecte: 1. Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice. Aceasta reprezintă momentul intrării în vigoare a unui act administrativ şi se referă la aplicarea

pentru viitor a actului administrativ. Actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt active şi nu retroactive43.

Actele administrative trebuie emise şi mai ales aplicate în funcţie de circumstanţele prezente pe care le cunosc autorităţile publice emitente şi respectiv persoanele fizice şi juridice cărora urmează a li se aplica efectele actelor administrative respective.

Sunt unele acte administrative de stare civilă, cu caracter declarativ, prin care se constată anumite evenimente (naştere, deces) şi care sunt numite în literatura de specialitate acte declarative sau recognitive. Drepturile şi obligaţiile consfinţite prin aceste acte administrative, se situează în timp înainte de emiterea lor44.

De aceea cazul actelor declarative a fost considerat o excepţie de la principiul neretroactivităţii. Tot o astfel de excepţie este considerată şi situaţia actelor administrative cu caracter jurisdicţional prin care se rezolvă un litigiu, pentru că se face referire la drepturi şi obligaţii existente la momentul ivirii litigiului privitor la acele acte.

2. Susceptibilitatea de executare a actelor administrative45. Actele administrative fiind susceptibile de executare, trebuie aduse la îndeplinire atât de

autorităţile publice competente să facă acest lucru, cât şi de persoanele fizice şi juridice care trebuie să se subordoneze, să se conformeze dispoziţiilor acestor acte.

Pentru a putea fi puse în executare, actele administrative trebuie să fie aduse la cunoştinţa celor competenţi să le execute.

Pentru persoanele fizice sau juridice care trebuie să se conformeze acestor acte, momentul intrării în vigoare este acela la care le-a fost făcut cunoscut actul respectiv, moment din care actul le este opozabil.

Pentru actele administrative cu caracter normativ se prevede că aducerea lor la cunoştinţă se face prin publicitate în Monitorul Oficial, în diferite ziare, la Radio, la Televiziune, prin afişare, şi în acest caz, autorităţile administraţiei publice nu au posibilitatea de a alege alte modalităţi de publicare, decât cele prevăzute de lege.

În schimb, actele administrative cu caracter individual sunt notificate celor interesaţi prin diferite mijloace lăsate la aprecierea autorităţilor publice competente(de exemplu prin înmânare directă sau prin afişare la domiciliu).

41 Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 334 42 I. Alexandru ş.a., op. cit.(2003), p. 273 şi urm. 43 A. Iorgovan, op. cit.(2002), vol. II, p. 67 44 C. Manda, op. cit., p. 334 45 Ibidem

26

În cazul în care actul administrativ cu caracter individual se adresează unui număr mai mare de persoane, notificarea se face, de regulă, printr-un anunţ care se afişează sau este publicat în presa scrisă ori vorbită. Prin urmare, suntem în situaţia unor persoane determinate, chiar dacă sunt mai multe. Altfel nu am fi în faţa unui act administrativ cu caracter individual, ci cu caracter normativ.

Conformarea faţă de prescripţiile actului administrativ se întemeiază pe o anumită forţă juridică pe care o au aceste acte şi care rezultă din ele însele, din faptul că sunt emise de autorităţi publice investite prin normele juridice cu aptitudinea de a face aceste acte şi de a avea valoare obligatorie pentru orice persoană căreia i se adresează.

Astfel, prin voinţa juridică pe care o conţin actele administrative creează drepturi şi obligaţii care privesc persoanele fizice şi juridice. Prin aceste acte, persoanele respective devin debitorii sau creditorii autorităţilor publice.

Persoanele fizice şi juridice conformându-se prescripţiilor actelor administrative, nu fac un act graţios la adresa administraţiei publice, ci îndeplinesc o datorie juridică de respectare a unor obligaţii care decurg, fie din calitatea lor de cetăţean, fie din aceea că persoana respectivă îşi are domiciliul sau reşedinţa pe teritoriul pe care autoritatea administrativă îşi exercită competenţa, fie din împrejurarea că bunurile imobile ale persoanelor se găsesc pe acel teritoriu etc..

Consecinţa forţei juridice a actelor administrative constă în aceea că ele produc efecte juridice fără a fi necesar consimţământul celor cărora actele se adresează.

Forţa juridică a actelor administrative le impune o prezumţie de autenticitate şi una de veridicitate. Prin prezumţia de autenticitate se înţelege calitatea pe care o au actele administrative de a fi

considerate ca provenind de la acele autorităţi ale administraţiei publice care pretind că sunt autorii lor (originalitatea actelor).

Prezumţia de veridicitate înseamnă calitatea pe care o au actele administrative de a exprima adevărul în ceea ce priveşte conţinutul lor.

Cele două prezumţii au caracter relativ, iar răsturnarea lor, prin proba contrară, este supusă unei proceduri speciale, numita procedura înscrierii în fals, şi este instituită pentru a asigura autoritatea actului administrativ46.

Totodată, cele două prezumţii se bazează pe obligaţia profesională de onestitate, de sinceritate a celor care emit sau adoptă aceste acte juridice.

În majoritatea cazurilor, persoanele fizice şi juridice se conformează dispoziţiilor actelor administrative şi execută de bunăvoie obligaţiile ce le revin potrivit acestor acte.

Sunt însă situaţii în care persoanele refuză îndeplinirea obligaţiilor stabilite prin actele administrative şi în acest caz administraţia publică este obligată să recurgă la executarea silită a acestor acte, ca modalitate de constângere administrativă.

Executarea silită este supusă unui regim juridic deosebit care trebuie să garanteze utilizarea ei doar în cazuri extreme. În acest scop se cer îndeplinite următoarele condiţii47:

a) să fie vorba de opunerea celui care trebuie să execute obligaţia prevăzută în actul administrativ; b) să existe o abilitare legală a autorităţii administraţiei publice de a trece la executarea silită; c) să nu existe nici o altă cale de drept care să asigure executarea obligaţiei prevăzută în actul

administrativ. Rezultă astfel că în cazul în care normele de drept prevăd o sancţiune contravenţională, penală

sau de altă natură pentru cel care nu execută obligaţia prevăzută în actul administrativ, executarea silită a actului nu este admisă.

Prin urmare, executarea silită nu trebuie privită ca o sancţiune, ci ca o modalitate extremă de executare a actelor administrative.

Suspendarea, modificarea, retragerea şi desfiinţarea actelor administrative

Suspendarea actelor administrative

Suspendarea actelor administrative presupune întreruperea vremelnică a efectelor juridice ale

acestor acte şi apare necesară pentru garantarea respectării legii în emiterea şi executarea lor sau dacă există dubii în ceea ce priveşte legalitatea sau oportunitatea aceastora48.

46 Pentru detalii a se vedea Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 41 şi urm. 47 A. Negoiţă, op. cit., p. 157 48 A. Trăilescu, op. cit., p. 208

27

S-a apreciat ca suspendarea actelor administrative poate interveni în mai multe situaţii: de drept, în baza unei legi; în baza unui ordin al unei autorităţi ierarhic superioare; în baza hotărârii de retractare vremelinica de catre autoritatea emitentă; în baza unei hotărâri judecătoreşti49.

Suspendarea poate avea loc într-o primă situaţie ca efect al dispoziţiilor exprese ale legii. Este, spre exemplu, cazul prevăzut de art. 32 alin 3 din O.G. nr. 2/2001 privind stabilirea şi

sancţionarea contravenţiilor, în care se menţionează că introducerea contestaţiei (plângerii) împotriva procesului verbal de contravenţie suspendă executarea acestui act.

În alte cazuri, în care legea le conferă această competenţă şi instanţele judecătoreşti pot suspenda actele administrative.

Un astfel de caz este cel prevăzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care stabileşte competenţa instanţelor judecătoreşti de a pronunţa suspendarea actelor administrative la cererea celor care se pretind vătămaţi în drepturile lor şi pentru a se preveni o pagubă iminentă.

Un alt caz îl reprezintă suspendarea actelor administrative prin hotărârea autorităţilor publice ierarhic superioare, celor care au emis actele.

În această situaţie suspendarea este pronunţată ca urmare a efectelor ierarhiei ce se stabileşte între autoritatea care a emis actul şi cea care are controlul activităţii acesteia potrivit poziţiei sale ierarhice.

Controlul vizează asigurarea conformităţii actelor administrative cu prevederile legii şi atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ emis de autoritatea inferioară, superiorul ierarhic poate hotărî suspendarea acestui act.

Alteori, suspendarea poate fi pronunţată de autorităţi ale administraţiei publice care nu se află în raporturi ierahice cu autoritatea care a emis actul. O astfel de suspendare este admisă doar în cazul în care legea conferă acelei autorităţi competenţa suspendării.

Suspendarea efectelor actelor administrative poate fi şi opera autorităţii care a emis actul. Măsura suspendării în acest caz este admisă în mod excepţional şi numai atunci când există

îndoieli cu privire la legalitatea actului (când actul a fost emis în cazul unei situaţii îndoielnice). Măsura suspendării actului administrativ de către autoritatea emitentă nu poate fi ridicată la rang

de principiu, pentru că dacă s-ar admite acest lucru, responsabilitatea autorităţii publice în emiterea actelor administrative ar fi serios diminuată.

În acest caz, respectivele autorităţi ar proceda cu uşurinţă la emiterea actelor administrative, iar suspendarea lor ar putea echivala cu însăşi suspendarea executării legii.

Modificarea şi retragerea(revocarea) actelor administrative Modificarea sau retragerea actelor administrative este necesară uneori, şi se justifică prin aceea că

evoluţia societăţii este într-o continuă schimbare şi actele administrative trebuie în anumite situaţii modificate pentru a fi in concordanţă cu situaţia din acel moment.

Cunoaştem, de asemenea, că administraţia este făcută de oameni şi trebuie admis că uneori aceştia greşesc şi este necesar a fi îndreptate erorile respective, pentru a nu se aduce daune interesului public.

De aceea trebuie admisă posibilitatea modificării sau retragerii actelor administrative, principiul revocabilităţii actelor administrative fiind fundamental în regimul juridic al acestor acte.

Modificarea sau retragerea actului poate să fie obligatorie sau facultativă. Atunci când legea stabileşte nelegalitatea acestor acte, modificarea sau retragerea lor de către

administraţia publică este obligatorie. Retragerea este obligatorie şi atunci când aceste acte au fost date printr-o procedură care nu

corespunde normelor juridice în vigoare. De exemplu, o persoană a fost numită într-o funcţie publică fără să se fi respectat procedura concursului prevăzută de H. G. nr. 611 din 4 iunie 2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.

Revocarea( retragerea) reprezintă operaţiunea juridică prin care efectele juridice ale actelor administrative încetează definitive ca urmare a constatării nelegalităţii sau inoportunităţii acestor acte50.

Dacă, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, principiul revocabilităţii (retragerii) actelor administrative nu are limite, în cazul actelor administrative cu caracter individual se impun anumite excepţii.

49 A. Iorgovan, op. cit.(2002), p. 93, D. A. Tofan, op. cit., p. 55 50 A. Trăilescu, op. cit., p. 209

28

Strâns legată de problema modificării sau retragerii actelor administrative este şi problema ordinului de refacere a acestor acte.

Autorităţile superioare au dreptul de a da ordin celor subordonate să emită anumite acte administrative, şi pe cale de consecinţă, au şi dreptul de a ordona refacerea actelor care s-au emis cu nerespectarea ordinelor autorităţilor superioare.

S-ar putea pune problema că prin acest ordin de refacere a actului administrativ, s-ar încălca regulile competenţei cu privire la emiterea şi modificarea sau retragerea actelor administrative.

La o analiză atentă se constată însă, că nu este vorba de o încălcare a regulilor de competenţă, pentru că în cazul în care organul ierarhic inferior nu emite sau nu reface actul administrativ în baza ordinului organului ierarhic superior, nici o procedură nu permite superiorului să acţioneze în locul inferiorului51.

Prin nerespectarea ordinului de emitere sau de refacere a actului administrativ există doar riscul pentru cariera funcţionarilor care nu au acţionat potrivit prevederilor din ordinul organului ierarhic.

Cât priveşte ordinul de reformare a actului pe care îl trasează organul ierarhic, acesta are la bază competenţa de îndrumare şi control a activităţii organului inferior şi este justificat de viziunea, de ansamblu, pe care organul ierarhic superior o are asupra problemei care formează obiectul actului administrativ respectiv.

Organul ierarhic superior procedează la emiterea ordinului de refacere a actului administrativ din oficiu, sau în urma unor reclamaţii sau sesizări.

Anularea şi inexistenţa actelor administrative. Anularea este manifestarea de voinţă a unei anume autorităţi, făcută în scopul de a determina

încetarea definitivă pe viitor şi trecut a efectelor juridice ale unui act administrativ, fie normativ, fie individual, pe considerente de ilegalitate. Anularea nu este altceva decât sancţiunea care se aplică după ce o dispoziţie legală a fost încălcată, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice în vederea cărora a fost emis52. Această sancţiune se aplică numai actelor administrative nu şi faptelor materiale juridice53. Actele administrative pot fi afectate de vicii de ilegalitate grave (de exemplu, nerespectarea unor forme procedurale stabilite în scopul asigurării legalităţii şi oportunităţii actului) sau, mai puţin grave (de exemplu, nerespectarea unor forme procedurale stabilite de lege în vederea asigurării operativităţii activităţii administrative). Ultimele nu atrag anularea actului. Uneori viciile pun în cauză interese generale, alteori interese personale, uneori ele sunt evidente, alteori poartă toate semnele unui act perfect legal54. Nerespectarea condiţiilor de fond şi formă prevăzute de lege cu privire la emiterea sau adoptare unui act administrativ conduce la aplicarea sancţiunii nulităţii actului administrativ respectiv. Condiţia este ca la momentul emiterii actului să se fi încălcat anumite dispoziţii ale legii şi să nu fie vorba de încălcări ulterioare sau de neconformitate a actului cu dispoziţii legale apărute ulterior emiterii actului. În funcţie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative, nulitatea acestora este de două feluri, anume nulitatea absolută şi nulitatea relativă.

Nulitatea absolută urmăreşte protejarea unor interese generale ale societăţii, de aceea ea poate fi invocată de oricine. De exemplu, o persoană a fost numită într-o funcţie fără desfăşurarea concursului, deşi legea prevedea că ocuparea acelei funcţii nu se poate face decât prin concurs. În acest caz, actul de numire este nul absolut55.

Nulitatea relativă are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea ea poate fi invocată numai de către cei interesaţi. De exemplu, dacă desfăşurarea concursului pentru ocuparea unui post în aparatul administrativ s-a făcut fără respectarea anumitor reguli procedurale în favoarea concurentilor, cum ar fi anunţarea probelor de concurs într-un termen precis, dacă nici unul dintre concurenţi nu se plânge, concursul este considerat că s-ar fi desfăşurat în mod legal56.

51 I. Santai, op. cit., p. 116 52 Tudor Drăganu, op.cit., p. 148. 53Ibidem, p. 149. 54 Tudor Drăganu, Nulităţile actelor administrative individuale, în "Studia Napocensia", Editura Academiei, Bucureşti, 1974, p. 55-56. 55 I. Alexandru şi colectivul, op. cit.(1999), p. 378 56 Ibidem

29

Unii autori au apreciat că sunt cazuri în care la întocmirea actului s-au încălcat regulile prevăzute expres de lege, într-un mod atât de grosolan, încât actul administrativ respectiv poate fi considerat ca inexistent57.

Se consideră astfel că sunt cazuri de inexistenţă următoarele : 1. un act administrativ nu poate fi materialmente dovedit, pentru că nu există nici o urmă a lui în

arhive; 2. actul administrativ a fost emis în baza unei legi care a fost abrogată; 3. actul poartă semnătura unei persoane manifest incompetentă; 4. printr-un act administrativ, autoritatea publică rezolvă o problemă care nu intră în competenţa

sa, spre exemplu, rezolvă un litigiu de competenţa instanţelor judecătoreşti58. S-a apreciat că încălcarea legii în ultimele cazuri este atât de evidentă încât nu mai este necesară

invocarea nelegalităţii actelor respective şi pronunţarea nulităţii lor. Aceste acte sunt lovite de vicii atât de vizibile încât nimeni nu le poate atribui caracterul de acte

juridice obligatorii. Pentru aceste acte nu operează prezumţia de legalitate şi nimeni nu poate fi ţinut să se supună prescripţiilor exprimate în astfel de acte.

Punerea în executare de către autorităţile publice a unui astfel de act apare ca o cale de fapt, care atrage răspunderea administraţiei şi a funcţionarilor ei, pentru daunele cauzate.

În cazul actelor administrative, s-ar putea spune că pentru nerespectarea legii, nu putem întâlni decât nulitatea absolută, pe motiv că, întotdeauna administraţia publică acţionează prin actele sale, în vederea satisfacerii intereselor generale, publice.

O asemenea interpretare a normelor juridice care guvernează emiterea actelor administrative ar fi prea excesivă, din moment ce, în toate situaţiile ar trebui să se ajungă la nulitatea absolută a acestora.

De aceea, s-a considerat că pentru anumite încălcări ale normelor juridice, cu ocazia emiterii sau adoptării actelor administrative, să poată fi aplicabilă sancţiunea nulităţii relative.

Iată de ce, s-a apreciat că în acele cazuri în care s-au încălcat regulile juridice, mai ales cele de procedură, dacă nu sunt esenţiale pentru validitatea actului administrativ, să intervină sancţiunea nulităţii relative( anularea) şi nu sancţiunea nulităţii absolute( constatarea nulităţii absolute).

Prevederi care au în vedere inexistenţa actelor administrative se gasesc în dispoziţiile art. 108 alin. 4 din Constituţie: “Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate”. De aceea, unii autori consideră inexistenţa o instituţie de ordin constituţional59. Teme de control:

1. Care sunt efectele juridice ale actelor administrative? 2. Care sunt cazurile de suspendare şi modificare ale actelor administrative ? 3. Ce înţelegeţi prin noţiunea de inexistenţă a actelor administrative ?

Bibliografie de referinţă Obligatorie Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitară „Danubius”, Galaţi, 2009 Opţională Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007

57 Al. Negoiţă Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 169 58 I. Alexandru s.a., op. cit.(2002), p. 140 59 D. A. Tofan, op. cit., p. 72; A. Iorgovan, op. cit.(2002), p. 77

30

MODULUL 5 – CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspectele privind contractele administrative Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie:

Să cunoască trăsaturile contractelor administrative Să facă diferenţa între contractul civil, contractul comercial şi contractul administrativ

Consideraţii generale Teoria contractelor administrative a apărut în Franţa, creaţie a jurisprudenţei Consiliului de Stat,

jurisprudenţă care mai târziu a fost conceptualizată de doctrina administrativă. Primul autor francez care a dezvoltat această teorie a fost Laferriere, dar fondatorul concepţiei clasice a fost profesorul Gaston Jeze60.

Practica Cosiliului de Stat asupra contractelor administrative a fost dezvoltată ca urmare a existenţei în Franţa a instanţelor de contencios administrativ, ca instanţe distincte de instanţele cu competenţă generală şi a existenţei dreptului administrativ, care conţine reglementări juridice aplicabile administraţiei publice, diferite de reglementările din dreptul comun.

Consiliul de Stat şi celelalte instanţe franceze de contencios administrativ au considerat că sunt contracte administrative acele contracte la care una dintre părţi este o autoritate a administraţiei publice, care are ca scop asigurarea funcţionării unui serviciu public şi cărora li se aplică un anumit regim juridic, anume regimul de drept public.

Întreaga doctrină a contractelor administrative are la bază distincţia între contractele încheiate de autorităţile administraţiei publice ca autorităţi publice şi contractele civile sau contractele de drept privat, la care autorităţile administraţiei publice participă în aceleaşi condiţii ca orice persoană particulară ca, de exemplu, în contractele de vânzare, de arendare, de schimb, în general în toate contractele care sunt reglementate de Codul civil francez.

Plecând de la aceste aspecte profesorul Gaston Jeze a precizat că pentru existenţa contractului administrativ sunt necesare mai multe condiţii61:

1) un acord de voinţă între o autoritate a administraţiei publice şi un particular; 2) acordul de voinţă să aibă ca scop crearea unor obligaţii juridice de prestare a unor lucrări sau

servicii în schimbul unei remuneraţii; 3) prestaţia să fie destinată a asigura funcţionarea unui serviciu public; 4) părţile, printr-o clauză expresă, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin orice

manifestare de voinţă, să fi înţeles să se supună regimului de drept public; 5) inegalitatea părţilor; 6) interpretarea extensivă a contractului în favoarea administraţiei, persoana particulară având

obligaţia să-şi sacrifice propriile sale interese, pentru realizarea interesului public al administraţiei, dar sub rezerva dreptului la despăgubiri,

7) dreptul pentru autoritatea administrativă de a lua măsuri executorii în mod unilateral; 8) aplicarea teoriei impreviziunii. În România, teoria contractelor administrative a fost preluată pe măsura dezvoltării raporturilor

juridice dintre organele administraţiei publice şi particulari, în majoritate investitori din alte ţări, ce aveau ca obiect concesionarea unor lucrări de interes public sau a serviciilor publice.

Până la adoptarea Constituţiei din 1948 în doctrina noastră existau trei opinii: - de acceptare a teoriei contractelor administrative, în sens restâns; - de respingere a oricărei teorii a contractelor administrative; - de acceptare a teoriei contractelor administrative, în sens larg62.

Perioada postbelică nu a fost însă un cadru propice pentru dezvoltarea teoriei contractelor administrative, date fiind condiţiile regimului politic şi juridic specific epocii totalitare.

60 G. Jeze, Les contrats administratif citat de A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 363 61 Ibidem 62 Pt. detalii a se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 358

31

Cu toate acestea şi în această perioadă au existat autori care au făcut eforturi pentru salvarea instituţiilor de drept public, printre care şi instituţia contractului administrativ, şi care au tratat-o ca pe o instituţie deplin compatibilă cu sistemul din acea vreme. Trăsăturile şi clasificarea contractelor administrative în perioada actuală

În conformitate cu legislaţia actuală şi cu doctrina63 contractele administrative au următoarele trăsături: 1) reprezintă un acord de voinţă între o autoritate a administraţiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraţiei publice şi un particular; 2) presupune efectuarea unor lucrări, prestări de servicii de către un particular în schimbul unei remuneraţii; 3) este destinat să asigure funcţionarea unui serviciu public a cărui organizare reprezintă o obligaţie legală a autorităţii administraţiei publice contractante sau, după caz, punerii în valoare a unui bun public; 4) părţile trebuie să accepte unele clauze de natură reglementară stabilite prin lege, sau în baza legii, prin hotărâre a Guvernului; 5) autoritatea administraţiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaţiile sale decât altei autorităţi a administraţiei publice, în condiţiile legii, iar particularul le poate ceda oricărei persoane, dar numai cu acordul administraţiei publice; 6) dacă interesul public o cere, când particularul nu si-a îndeplinit din culpă obligaţiile din contract, ori când executarea este împovărătoare pentru particular, autoritatea poate modifica sau rezilia unilateral contractul; 7) părţile prin clauză expresă sau prin simpla acceptare a clauzelor prestablite au înţeles că se vor supune, inclusiv cu privire la soluţionarea litigiilor, unui regim de drept public; 8) soluţionarea litigiilor este de competenţa instanţelor de contencios adminstrativ, dacă legea nu prevede altfel. Contractele administrative se pot clasifica după: a) obiect – în contracte încheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii în valoare a bunurilor din domeniul public şi contracte incheiate pentru realizarea altor servicii publice; b) după procedura prealabilă necesară contractării – în contracte care presupun în prealabil un formalism complex , fiind necesară licitaţia publică şi uneori o negociere directă ceea ce le aproprie de contractele negociate din dreptul civil (ex. contracte de concesiune, de închiriere) şi contracte de utlizare a serviciilor publice, care nu necesită formalităţi prealabile, ele fiind contracte de adeziune (ex. contractul de transport C.F.R., de furnizare a apei, gazului, electricităţii); c) după cum sunt sau nu nominalizate de legislaţie - contracte numite, nominalizate de legislaţie ( ex. contractul de împrumut public, de închiriere) şi contracte nenumite, nereglementate expres de lege şi lipsite de o denumire legală ( ex. contracte de prestări servicii). Tipuri de contracte administrative

Principalele contracte administrative sunt: contractul de transport cu mijloacele de transport în comun; contractul de furnizare de gaze naturale, energie electrică, termică; contractul de împrumut public; contractul de concesiune; contractul de achiziţii publice; contractul de închiriere; contractul de furnituri; contractul de executare de lucrări; contractul de prestări servicii. Teme de control:

1. Care sunt trăsăturile contractelor administrative? 2. Ce contracte administrative cunoaşteţi? 3. Care sunt deosebirile dintre contractul civil şi contractul administrativ?

Bibliografie de referinţă Obligatorie Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitară „Danubius”, Galaţi, 2009

63 A. Iorgovan, op. cit., p. 369-370

32

Opţională Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007

33

MODULUL 6 - CONTROLUL ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspecte privind controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie: Să cunoască noţiunea, necesitatea şi rolul controlului Să cunoască principalele tipuri de control

Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului

Administraţia publică, în sensul de activitate care constă în organizarea executării şi executarea în

concret a legilor, legi în care sunt exprimate valori politice, prin natura sa, necesită supunerea faţă de multiple forme de control.

Aşadar, pentru a asigura conformitatea activităţii autorităţilor administraţiei publice cu exigenţele legii, este nevoie de instituirea unui vast şi complex control asupra acestei activităţi. Într-adevăr, există o gamă amplă şi variată de forme de control al activităţii autorităţilor administraţiei publice, tocmai datorită caracterului subordonat pe care îl are această activitate. Natura diferitelor forme de control diferă în funcţie de particularităţile subordonării.

Garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl constituie controlul asupra modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de lege, control care se exercită fie din proprie iniţiativă, fie la solicitarea celor interesaţi, de către însăşi autorităţile administrative sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului(legislativă sau judecătorească)64.

În primul rând, activitatea autorităţilor administraţiei publice este supusă controlului Parlamentului. Controlul politic al activităţii autorităţilor administraţiei publice este o necesitate firească, datorită faptului că autorităţile administraţiei publice au sarcina realizării politicii statului.

Apoi, pentru că valorile politice, transpuse în legi, pe care le au de îndeplinit autorităţile administraţiei publice se referă la satisfacerea nevoilor societăţii, iar activitatea autorităţilor administraţiei publice este menită, în ultimă analiză, a sluji intereselor cetăţenilor, este necesară instituirea unor forme de control social în care cetăţenii să poată avea o participare eficientă. În acest scop funcţionează un control al opiniei publice asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice, control care se exprimă fie prin presă, fie prin sesizări, reclamaţii şi propuneri pe care le fac cetăţenii.

Deoarece, valorile politice pe care trebuie să le realizeze autorităţile administraţiei publice se exprimă în legi, iar aceste autorităţi acţionează pe baza şi în executarea legii, un criteriu esenţial în aprecierea activităţii autorităţilor administraţiei publice îl constituie legalitatea acestei activităţi.

Desigur, după cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a activităţii autorităţilor publice, dar este unul esenţial care determină instituţionalizarea unor activităţi sociale. Ne referim, în acest sens, la controlul pe care îl realizează instanţele judecătoreşti asupra activităţii autorităţilor publice în cadrul contenciosului administrativ.

Criteriul legalităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice este prezent în orice formă de control, indiferent care ar fi autorul controlului.

Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice nu trebuie să fie limitat numai la cel care se realizează din afara autorităţilor administraţiei publice. Ca orice sistem organizat, administraţia publică realizează ea însăşi o vastă activitate de control asupra felului în care sunt îndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autorităţi ale administraţiei publice. Prin urmare, administraţia îşi autoreglează acţiunile. În această privinţă trebuie notat, mai întâi, autocontrolul pe care îl exercită asupra activităţii proprii fiecare funcţionar.

Există însă diferite forme instituţionalizate de control în cadrul sistemului administraţiei publice prin care este urmărită, cercetată şi reglată acţiunea diferitelor autorităţi ale acestui sistem, pentru ca această acţiune să fie conformă cu exigenţele stabilite prin lege.

64 Mircea Preda, Drept administrativ, Partea generală, Editura Lumina Lex, 2000, p. 225

34

În acest sens, ni se prezintă funcţia controlului ca o componentă esenţială a activităţii de conducere şi de manifestare a ierarhiei administrative în organizarea administraţiei publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice. Esenţa controlului administrativ constă în confruntarea administraţiei publice aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie65.

Referindu-ne la necesitatea controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice, precizăm că nu trebuie să limitat rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a îndruma, orienta şi eventual corecta acţiunea, în vederea realizării politicii statului.

Subliniind rolul pozitiv al controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice, nu trebuie să pierdem însă din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, în cazul în care activitatea de control nu este concepută şi realizată raţional.

Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, îi poate afecta iniţiativa în angajarea diferitelor acţiuni. Pe de altă parte, exercitarea unor multiple activităţi de control este de natură să ducă la perturbarea acţiunilor pe care trebuie să le întreprindă diferitele autorităţi ale administraţiei publice.

Elementele componente ale controlului Oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul controlului, putem să distingem trei elemente

principale ale acestuia. Avem astfel, un obiect al controlului, o bază de referinţă a controlului şi operaţiunile de control propriu-zise66.

Activitatea autorităţilor administraţiei publice se realizează cu ajutorul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale şi financiare, precum şi prin întrebuinţarea unor operaţiuni administrative şi materiale sau a unor acte juridice.

Aşadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum şi mijloacele şi procedeele folosite de autorităţile administraţiei publice pot face obiect al controlului.

Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenţei lor, dar şi sub acela al felului în care sunt întrebuinţate. La fel şi personalul care este supus controlului, în ceea ce priveşte diferitele însuşiri pe care trebuie să le aibă pentru a putea fi folosit în acţiunea autorităţilor administraţiei publice, în vederea realizării sarcinilor care revin acestei administraţii67.

Într-o altă opinie, se arată că în administraţia publică, obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile sau, altfel spus, conduita autorităţii administraţiei publice sau a funcţionarilor acesteia, modul concret în care aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu care au fost învestiţi68.

Baza de referinţă a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmărite în cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referinţă a controlului poate fi mai amplă sau mai restrânsă, după cum se referă la un număr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autorităţilor administraţiei publice.

Astfel, baza de referinţă a controlului poate să cuprindă obiectivele pe care trebuie să le realizeze diferitele autorităţi ale administraţiei publice, având un anumit criteriu de apreciere.

În baza de referinţă se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. În această privinţă, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale şi a celor financiare de care dispun autorităţile administraţiei publice.

În baza de referinţă a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se raportează la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, în primul rând, din punctul de vedere al legalităţii lor. În baza de referinţă se cuprind reglementări prohibitive, sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activităţile autorităţilor administraţiei locale şi pe care aceste autorităţi trebuie să le respecte.

De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunităţii, al rentabilităţii sau al eficienţei lor.

65 Denis Levy, Aspects generaux du contrôle, citat de Liviu Giurgiu în Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 2001, p.168 66 Ioan Alexandru, Alexandru Negoiţă, Ioan Santai, Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Editura Omnia Uni S.A.S.T., Braşov, 1999, p. 619 67 Ibidem, p. 620 68 M. Preda, op. cit., p.142

35

În sfârşit, în baza de referinţă pot intra elemente care privesc calitatea activităţii autorităţii administraţiei publice supusă controlului. Această calitate este apreciată printr-o serie de criterii care vizează eficienţa serviciului, operativitatea, funcţionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea ş.a.

Operaţiunile de control au caracterul unor operaţiuni administrative realizate de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse în baza de referinţă. Rezultatul pozitiv al controlului constă în constatarea realizării cerinţelor din baza de referinţă.

Operaţiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum elementele din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului.

Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea unor autorităţi ale administraţiei publice cuprinde operaţiuni relativ simple care constau în constatarea existenţei acestor obiecte.

Mult mai complexe sunt operaţiunile de control al legalităţii diferitelor acte pe care le fac autorităţile administraţiei publice. Aceste acţiuni sunt mai dificile, pentru că necesită cunoaşterea atât a reglementărilor legale privitoare la activitatea controlată, cât şi a particularităţilor în care acţionează. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializării activităţii de control prin jurisdicţii administrative. Pregătirea juridică de specialitate este necesară, de asemenea, în cadrul controlului exercitat de instanţele judecătoreşti.

Complexe sunt şi acţiunile de control al oportunităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice. Noţiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficienţa, funcţionalitatea, operativitatea, finalitatea69. Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlată. Desigur, operaţiunile de control, din categoria sus-menţionată, necesită o bună cunoaştere a specificului activităţii autorităţilor supuse controlului.

Formele de control exercitat asupra administraţiei publice

Complexitatea activităţii pe care o desfăşoară autorităţile administratiei publice, atât la nivel local,

cat si central, face ca formele de control folosite sa fie multiple, grupandu-se dupa diverse criterii astfel70 :

Dupa natura autoritatii care exercita, controlul poate fi : - control exercitat de autoritatile judecatoresti si de organe cu activitate jurisdictionala ; - control exercitat de autoritatea legislativa si de structuri care tin de aceasta ; - control exercitat de autoritatile administratiei publice si de structuri din sistemul acestora.

Dupa pozitia organului de control fata de cel controlat, controlul poate fi : - control administrativ intern, care se exercita de functionarii publici cu functii de

conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, sau de anumite compartimente ale acestui organ;

- control administrativ extern, care se exercita de autoritati din afara administratiei publice. Acest control poate fi exercitat fie de organe din sistemul autoritatii legislative, fie ale celei executive, fie ale autoritatii judecatoresti. Dupa sfera de cuprindere, controlul poate fi :

- control specializat, intelegand prin aceasta controlul efectuat pe o anumita temă, problema, domeniu de activitate ;

- control complex sau general, care priveste mai multe sectoare de activitate, ori toate atributiile celui controlat.

Controlul parlamentar Potrivit art. 61 din Constituţia României71, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al

poporului român, fapt ce justifică nu atât o preemineţă a acestei instituţii în raport cu celelalte autorităţi statale, cât mai ales prerogativele de control care îi sunt puse la dispoziţie, prin Constituţie, în raport cu

69 Ibidem., p. 143 70 Ibidem, p. 230 71 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003

36

Preşedintele României, Guvernul şi alte autorităţi publice, în vederea asigurării echilibrului puterilor, a înfăptuirii principiilor statului de drept şi garantării funcţionalităţii statului în general72.

Controlul parlamentar vizează, aşadar, întreaga activitate statală şi toate autorităţile publice, realizându-se prin căi şi mijloace adecvate şi având un caracter necesar, plenar şi diferenţiat73.

Parlamentul exercită îndeosebi controlul asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice, în calitatea acestora din urmă de autorităţi executive, a căror misiune este tocmai punerea în aplicare a actelor juridice adoptate de către Parlament.

Controlul parlamentar se înfăptuieşte prin mai multe modalităţi, dintre care amintim: prin intermediul comisiilor permanente şi temporare ale Parlamentului, prin întrebările şi interpelările adresate conducătorilor autorităţilor administraţiei de stat de către deputaţi şi senatori, precum şi prin rapoartele şi informările pe care le prezintă în faţa acestora conducătorii autorităţilor administraţiei publice.

Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competenţei fiecăreia, ascultă rapoarte prezentate de către conducătorii autorităţilor centrale ale administraţiei publice.

Cu ocazia ascultării rapoartelor, comisiile analizează modul în care autorităţile administraţiei publice îşi îndeplinesc sarcinile ce le revin.

Deşi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autorităţilor a căror activitate o analizează şi nici dreptul de a le da dispoziţii obligatorii, ele prezintă Parlamentului, în cadrul cărora funcţionează, rapoarte, avize sau propuneri pe baza cărora acesta va adopta măsurile corespunzătoare faţă de autorităţile administraţiei de stat a căror activitate a fost analizată. De aici şi însemnătatea deosebită şi, totodată, consecinţele juridice ale concluziilor comisiilor permanente faţă de autorităţile administraţiei publice, fără ca între ele să existe relaţii de subordonare directă. Concluziile comisiilor permanente stau la baza măsurilor pe care Parlamentul le ia faţă de autorităţile administraţiei publice.

Controlul asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice se efectuează şi prin intermediul comisiilor temporare create de către Parlament (comisii de anchetă).

O formă importantă de control parlamentar asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice o constituie întrebările şi interpelările pe care deputaţii şi senatorii le adresează conducătorilor acestor autorităţi, în cadrul desfăşurării lucrărilor sesiunilor celor două Camere ale Parlamentului74.

Cei întrebaţi sau interpelaţi au obligaţia de a răspunde imediat sau în termenul ce se va stabili, verbal sau în scris şi, în orice caz, în aceeaşi sesiune.

Întrebările şi interpelările nu sunt simple mijloace de informare a parlamentarilor, ci veritabile instrumente de control din partea Parlamentului asupra activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, hotărârile adoptate de către Parlament în legătură cu acele probleme conţinând obligaţii juridice pentru autorităţile administraţiei publice. Prin aceasta se realizează unul din elementele exercitării puterii de stat, anume controlul general al legalităţii.

O altă importantă formă de control o constituie rapoartele şi informările prezentate celor două Camere ale Parlamentului de către conducătorii autorităţilor centrale ale administraţiei publice, cu privire la activitatea pe care au desfăşurat-o. Pe baza acestora se pot adopta măsuri legislative generate de constatările pe care le fac în urma prezentării în Parlament a rapoartelor şi informărilor respective.

Potrivit principiului separaţiei puterilor în stat, autoritatea legislativă nu poate anula hotărârile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constituţia României nu include şi dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. În raporturile dintre Parlament şi Guvern, singura măsură pe care o poate adopta autoritatea legislativă este moţiunea de cenzură (art. 113 din Constituţie).

Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.

Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului la data depunerii.

Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată în şedinţa comună a celor două Camere.

Dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea.

72 Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Ioan Vida şi Florin Vasilescu, Constituţia României-comentată şi adnotată, R.A. Monitorul Oficial, 1992, p. 134 73 M. Constantinescu, Ioan Muraru, Drept parlamentar, Editura Gramar, Bucureşti, 1994, p. 147 74 Art. 112 din Constitutie

37

Pe lângă acest control parlamentar tradiţional mai există şi controlul parlamentar modern efectuat de autorităţi care depind de Parlament, dar nu îi sunt subordonate: Avocatul Poporului şi Curtea de Conturi.

Controlul administrativ

Controlul realizat de către administraţia publică asupra ei însăşi este considerat în literatura de

specialitate un tip aparte de control, ce poartă denumirea de control administrativ75. Activitatea de autoreglare prin control în cadrul sistemului administraţiei publice se realizează

prin controlul intern exercitat în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice şi prin controlul extern care poate fi control ierarhic, control de tutelă administrativă76 sau controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative speciale.

Aceste forme de control prezintă importanţă din punct de vedere juridic deoarece fiecare dintre ele are legătură cu contenciosul administrativ, denumit şi coloana vertebrală a dreptului administrativ, care pune în mişcare controlul judecătoresc asupra legalităţii acţiunilor sistemului administraţiei publice. Trebuie subliniate însă particularităţile tehnice ale controlului administrativ care se manifestă, în special, la controlul ierarhic, asupra căruia vom insista.

Controlul intern Acest control este realizat ca o componentă a activităţii de conducere a autorităţilor administraţiei

publice de către autorităţile colegiale sau unipersonale care au competenţa conducerii în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice, ca unitate componentă a sistemului autorităţilor administraţiei publice. De asemenea, controlul intern se realizează prin titularii funcţiilor superior ierarhice asupra subordonaţilor lor77.

Acest control este permanent şi cuprinde întreaga activitate şi toate componentele autorităţilor administraţiei publice.

Fiind un autocontrol în sensul cel mai direct al termenului, controlul intern se declanşează din oficiu, dar poate fi pornit şi la sesizarea sau cererea celor interesaţi pe baza unor scrisori sau reclamaţii formulate din afara instituţiei publice. Declanşarea acestui tip de control administrativ printr-o sesizare sau reclamaţie poartă denumirea de recurs graţios.

Aşadar, recursul graţios este plângerea adresată de către un particular autorităţii administrative de la care emană actul administrativ prin care se solicită revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia78. Recursul graţios poate să se refere la orice reper din baza de referinţă a controlului, deci atât la legalitatea cât şi la oportunitatea activităţii organului respectiv. Folosirea acestui recurs nu implică modalităţi procedurale referitoare la termene, sau mijloace de sesizare. Recursul graţios prezintă importanţă juridică deoarece este o condiţie necesară, prealabilă folosirii acţiunii în contencios administrativ.

Eficienţa controlului intern depinde de locul şi rolul controlorului în structura organizatorică a instituţiei şi de gradul de cointeresare personală. Astfel, este necesar ca neregulile existente să nu fie datorate şi celui care efectuează controlul, în acest caz nemaiputând să fie obiectiv şi suficient de exigent. De asemenea, este de preferat ca cel ce controleză să aibă unele avantaje în raport direct proporţional cu cuantumul amenzilor pe care are dreptul să le aplice în exercitarea atribuţiilor de control. Controlul ierarhic

Este denumit aşa pentru că autorul controlului este un organ ierarhic superior celui faţă de care se

exercită controlul. Controlul ierarhic reprezintă o parte esenţială a activităţii de conducere în administraţia publică şi se exercită în cadrul raporturilor de subordonare care există în interiorul diferitelor autorităţi ale administraţiei publice cât şi în cadrul subsistemelor şi a sistemului autorităţilor administraţiei publice.

75 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. I, p. 373 76 I. Alexandru şi colectivul, op. cit.(1999), p.621 77 Ibidem 78 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 1999, vol. II, p. 6

38

Prin urmare, spre deosebire de controlul intern care se realizează din interiorul aceleiaşi instituţii administrative, controlul ierarhic se realizează de către o instituţie superioară ierarhic asupra activităţii unei instituţii subordonate.

Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziţii exprese ale legii care să autorizeze autorul controlului să intervină în activitatea de control.

Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pusă în joc autoritatea ierarhică pe care o au autorităţile superioare faţă de cele subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci când se doreşte o limitare a atribuţiilor de control. Aşa, de exemplu, în cazul în care controlul ierarhic se poate realiza numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea lor sau atunci când nu se atribuie competenţa anulării actelor autorităţilor subordonate, ci numai suspendarea acestora79.

Controlul ierarhic se exercită în cea mai mare parte, din oficiu, dar poate fi declanşat şi pe baza unei sesizări sau a unei reclamaţii, caz în care se numeşte recurs ierarhic.

Recursul ierarhic este plângerea adresată de un particular autorităţii administraţiei publice superioare prin care îi solicită să anuleze actul emis de autoritatea subordonată, act care îi vatămă drepturile sau interesele sau s-o determine pe aceasta să-şi modifice actul ori să îndeplinească o anumită prestaţie80. Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de condiţii care să privească anumite termene sau de capacitatea de exerciţiu sau de folosinţă a dreptului de a te adresa autorităţilor competente să exercite controlul ierarhic.

Recursul ierarhic este o posibilitate oferită de lege pe care cei vătămaţi o pot folosi înainte de a se adresa instanţelor judecătoreşti cu acţiune în contencios administrativ.

Organele ierarhic superioare trebuie să asigure desfăşurarea unei activităţi corespunzătoare exi-genţelor valorilor politice din partea autorităţilor subordonate.

Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea autorităţilor administraţiei publice. Deci, se poate referi atât la mijloacele umane, materiale şi financiare ale autorităţilor publice, cât şi la activitatea acestor autorităţi.

Atunci când se realizează un control exhaustiv, controlul ierarhic poate să se desfăşoare la locul unde funcţionează autorităţile controlate.

De regulă însă, controlul ierarhic priveşte operaţiunile materiale, operaţiunile administrative şi actele juridice pe care le fac aceste autorităţi. În acest caz, controlul poate fi făcut la faţa locului, dar poate fi realizat şi prin cercetarea lucrărilor respective, sau actelor juridice la locul unde îşi desfăşoară activitatea organul de control.

Controlul ierarhic se poate desfăşura în timp, în mod continuu sau discontinuu. În cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supusă controlului organului superior de fiecare dată când această activitate se desfăşoară. Respectivul tip de control se realizează, mai ales, în cadrul ierarhiei interioare, în care funcţionarii superiori ierarhic controlează activitatea subordonaţilor lor.

În cazul controlului ierarhic practicat de autorităţile ierarhic superioare, acţiunea de control poate avea şi caracter discontinuu realizându-se numai în anumite perioade de timp şi cu privire la anumite activităţi.

Privită din punctul de vedere al momentului în care intervine activitatea de control, se poate observa că aceasta poate fi concomitentă cu activitatea controlată, poate fi anterioară sau posterioară acesteia. Controlul concomitent, ca şi cel apriori, necesită intervenţia superiorului ierarhic de fiecare dată când subordonatul realizează o operaţiune materială sau administrativă, ori un act juridic.

Operaţiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorită faptului că ele cuprind întreaga activitate a autorităţilor administraţiei publice.

Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operaţiunile de control de materialitate, operaţiunile de control de legalitate şi de oportunitate. În cadrul operaţiunilor de control de oportunitate sunt apreciate operaţiunile şi actele juridice pe care le fac subordonaţii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficienţa, rentabilitatea, finalitatea, funcţionalitatea.

Datorită acestui fapt autorii controlului trebuie să aibă calităţi profesionale care să le permită îndeplinirea misiunilor pe care le au.

O bună cunoaştere a particularităţilor activităţii controlate asigură autorului controlului reuşita misiunii sale dar, în acelaşi timp, îi conferă şi o anumită autoritate morală care este şi un ascendent asupra celui controlat.

79 I. Alexandru şi colectivul, op. cit., p. 622 80 C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura „Universală” Alcalay and Co. Bucureşti, 1936, p.110

39

Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod individual sau pe echipe (control colegial). Controlul în echipă este recomandabil atunci când se cercetează exhaustiv sau o mare parte a activităţii subordonaţilor. Controlul colegial prezintă avantaje şi din punctul de vedere al calificării autorului controlului şi din acela al obiectivităţii operaţiunilor de control.

Controlul de tutelă administrativă

Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia o autoritate a administraţiei

publice centrale, de regulă Guvernul, ori reprezentanţii locali ai acestuia, au dreptul de a controla activitatea autorităţilor administraţiei publice locale alese.

Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorităţi administrative între care nu există raporturi de subordonare ierarhică, între un subiect din sfera puterii executive şi unul din afara acesteia. Ca atare, nu poate fi vorba de tutelă administrativă între organele centrale ale puterii executive - Guvern, ministere, pe de o parte - şi cele care exercită această putere la nivel judeţean sau local, cum sunt prefectul şi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, pe de altă parte. Raporturile dintre acestea sunt raporturi de subordonare ierarhică, iar controlul organelor centrale asupra celor care îşi desfăşoară activitatea la nivel local este un control ierarhic, cu toate trăsăturile şi efectele ce îl caracterizează.

Controlul de tutelă a fost recent reglementat în legislaţia naţională. Astfel, potrivit art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/200481, ’’tutela administrativă se exercită fie de prefect, fie de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici asupra actelor ilegale ale autorităţilor administraţiei publice locale, cu precizarea că agenţia menţionată exercită această formă de control administrativ numai asupra acelor actelor prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică.

Totuşi, faptul că art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici la actele autorităţilor publice centrale şi locale emise cu nerespectarea legislaţiei privind funcţia publică, a condus la opinia82 calificării acestei forme de control administrativ mai degrabă ca fiind un control specializat, decât un control de tutelă cum este definit de lege.

Controlul de tutelă se exercită de stat prin Guvern sau reprezentantul său – prefectul – asupra autorităţilor83 sau actelor administraţiei publice locale.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 19 alin. 1 lit. e din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului84, prefectul, ca reprezentant al Guvernului, exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene.

Acest control nu este un control ierarhic, deoarece, între prefect, pe de o parte, şi consiliile locale, consiliile judeţene şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare85.

Prefectul controlează numai legalitatea acestor acte, nu şi oportunitatea lor, controlul având ca obiect numai actele administrative.

În exercitarea acestui control, prefectul nu poate lua măsura anulării actului pe care îl consideră nelegal, ci trebuie să sesizeze instanţa de contencios administrativ, singura competentă să se pronunţe asupra ilegalităţii actului.

Controlul exercitat prin jurisdicţiile administrative speciale

Potrivit art. 2 litera e din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin jurisdicţie

administrativă specială se înţelege activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale;

Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite conform disp. 6 alin. 1 din legea amintită.

81 Publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1154 din 7 decembrie 2004 82 Anton Trăilescu, Drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p. 333 83 În ce priveşte controlul asupra autorităţilor administraţiei publice locale putem exemplifica constatarea încetării mandatului primarului de către prefect (a se vedea art. 69 din Legea nr. 215/2001) 84 Republicată în Monitorul Oficial al României nr. 225 din 24 martie 2008 85 Art. 11 din Legea nr. 340/2004

40

În exercitarea atribuţiilor sale, autoritatea administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială, emite acte denumite acte administrativ-jurisdicţionale.

Actele amintite pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac.

Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu mai utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ-jurisdicţional competent.

Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului administrativ-jurisdicţional sesizat, care emite o decizie ce atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială.

Teme de control: 1. Ce înţelegeţi prin controlul exercitat pe calea jurisdicţiilor administrative speciale 2. Ce este controlul de tutelă administrativă? 3. Care sunt deosebirile dintre controlul intern şi cel ierarhic ? Bibliografie de referinţă Obligatorie Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitară „Danubius”, Galaţi, 2009 Opţională Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007

41

MODULUL 7 - RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV Scopul modulului: Familiarizarea studenţilor cu aspecte referitoare la răspunderea în dreptul administrativ Obiectivele modulului: La finalul acestui modul, cursanţii trebuie: Să cunoască principalele forme de răspundere în dreptul administrativ Să explice care sunt elementele răspunderii administrativ-disciplinare, administrativ-contravenţionale şi administrativ-patrimoniale

Consideraţii generale

Răspunderea juridică, instituţie fundamentală a dreptului, este privită ca un ansamblu de norme

prin care statul exercită constrângerea asupra persoanelor care au încălcat ordinea de drept, prin aplicarea unor sancţiuni juridice. Prin aplicarea măsurilor de constrângere, statul vizează restabilirea ordinii normative încălcate, cât şi prevenţia generală în vederea garantării finalităţii prescripţiilor normelor. Răspunderea poate să fie penală, administrativă, civilă, etc, în funcţie de caracterul normei de drept încălcate (penală, administrativă, civilă, etc.). Indiferent de formă, pentru a putea fi stabilită răspunderea juridică se cere existenţa unei fapte ilicite. Fapta ilicită administrativă constituie o încălcare a normelor de drept administrativ fiind numită în doctrină şi abatere administrativă86. Noţiunea de abatere administrativă a fost privită în doctrină sub două aspecte: sub un aspect mai larg, prin care se înţelege orice încălcare a normelor de drept administrativ şi care atrage o răspundere administrativă sau măsuri de executare silită87 şi un aspect mai restrâns, prin care abaterea administrativă este acea încălcare ce atrage după sine măsuri directe de executare silită88.

Între răspunderea juridică, constrângerea juridică şi sancţiunea juridică există o foarte strânsă legătură, toate având ca scop asigurarea ordinii de drept89.

Constrângerea juridică se realizează, în principal, prin aplicarea de sancţiuni juridice, iar aplicarea sancţiunii este o consecinţă a angajării răspunderii.

Trebuie menţionat însă faptul că, în statele democratice, în care normele juridice exprimă voinţa poporului şi îi promovează interesele, ordinea de drept se asigură, în primul rând, prin convingere, prin acţiunea conjugată a tuturor factorilor educaţionali în scopul determinării membrilor societăţii la respectarea de bunăvoie a normele juridice.

Constrângerea juridică intervine, aşadar, numai în situaţiile extreme, când activitatea de convingere nu dă rezultatele aşteptate, fiind nevoie de aplicarea unor măsuri speciale, măsuri de constrângere, pentru asigurarea unei conduite civice corespunzătoare.

Normele juridice, de regulă, conţin şi sancţiunile care se pot aplica. Cu alte cuvinte, nerespectarea acestor norme atrage răspunderea juridică a persoanelor care le încalcă.

În raport cu gravitatea încălcării, cu consecinţele faptei antisociale, există mai multe forme de răspundere juridică.

Astfel, există o răspundere penală, în cazul săvârşirii unor infracţiuni, fapte deosebit de grave din punct de vedere al valorilor ocrotite.

Pentru fapte având un pericol social mai redus, denumite abateri administrative, a fost instituită răspunderea administrativă.

Nerespectarea îndatoririlor de serviciu antrenează pentru salariaţi răspunderea disciplinară. În sfârşit, există şi o răspundere civilă, în situaţia în care prin fapta săvârşită s-au produs şi

prejudicii materiale şi/sau morale în dauna unei persoane fizice sau juridice. Săvârşirea unei fapte antisociale poate să antreneze o singură formă de răspundere sau mai multe

forme, în raport de consecinţele acelei fapte.

86 Rodica N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, vol.II, p. 136 87 I. Iovănaş, op.cit., p. 327 88 Ibidem, p. 329. 89 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 111

42

De exemplu, dacă prin săvârşirea unei infracţiuni sau a unei contravenţii sunt cauzate şi pagube materiale, alături de răspunderea penală sau contravenţională, după caz, va exista şi o răspundere civilă.

Pe de altă parte, o sancţiune patrimonială, constând, de exemplu, în plata unei sume de bani, poate fi consecinţa unor răspunderi diferite, în raport de felul cum este încadrată fapta pentru săvârşirea căreia trebuie plătită acea sumă. Astfel, obligaţia de a plăti o sumă de bani poate constitui o sancţiune penală, o sancţiune contravenţională sau o sancţiune civilă.

Pentru a exista răspundere juridică, este necesar ca fapta săvârşită să fie prevăzută de normele juridice, persoana în cauză să săvârşească fapta cu vinovăţie şi să existe o legătură cauzală între faptă şi consecinţele antisociale produse.

Stabilirea unei anumite forme de răspundere juridică pentru săvârşirea unor fapte antisociale depinde de voinţa şi interesele celor aflaţi la conducerea statului în acel moment, de importanţa valorilor sociale ce trebuie ocrotite, potrivit evaluării date de guvernanţi, în scopul deplinei apărări a acestor valori90.

În cadrul formelor răspunderii juridice, un loc important îl ocupă răspunderea administrativă. Acest fapt se explică prin aceea că printre cele mai frecvente fapte antisociale se numără şi abaterile administrative, în primul rând săvârşirea de contravenţii91.

Răspunderea administrativă constă într-o privaţiune represivă (de natură materială sau morală) care intervine când au fost încălcate raporturile de drept administrativ şi al cărei regim juridic este reglementat de normele dreptului administrativ92.

S-a subliniat faptul că răspunderea administrativă(propriu-zisă) nu trebuie confundată cu răspunderea contravenţională, nu trebuie redusă la aceasta din urmă. Răspunderea contravenţională este o formă a răspunderii administrative, neîndoielnic, cea mai des întâlnită şi cea mai importantă93.

Mai există însă şi alte fapte care antrenează răspunderea administrativă, fără ca acestea să constituie contravenţii.

S-a menţionat, de exemplu, fapta de neplată la termen a impozitelor şi taxelor care se sancţionează cu majorări de întârziere sau anularea unei autorizaţii în cazul încălcării unor norme juridice, fără ca aceste încălcări să fie contravenţii. Săvârşirea unor asemenea fapte antrenează răspunderea administrativ-disciplinară, iar nu o răspundere contravenţională. Faptele respective nu sunt calificate drept contravenţii, iar sancţiunile aplicate sunt sancţiuni administrativ-disciplinare, altele decât sancţiunile contravenţionale, acestea din urmă fiind doar o parte din sancţiunile administrative94.

Constrângerea administrativă totalitatea măsurilor dispuse de organele administraţiei publice, în temeiul legii şi cu folosirea puterii publice, în scopul de a preveni săvârşirea de fapte sociale, de a sancţiona comiterea unor asemenea fapte, de a apăra drepturile şi libertăţile cetăţenilor, de a executa obligaţiile acestora sau de a pune în executare obligaţii dispuse de autorităţi publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere95.

Constrângerea administrativă se poate realiza prin mai multe modalităţi şi anume: - măsuri de siguranţă sau fără character sancţionator, ca, de exemplu, carantina, vaccinarea

obligatorie, reţinerea sau arestarea de persoane etc., - măsuri de executare silită, cum ar fi sechestrul şi vânzarea la licitaţie a unor bunuri, tratamentul

medical forţat etc., - măsuri de sancţionare, în legătură cu săvârşirea de abateri administrative, printre care plata de

amenzi contravenţionale96. Între aceste modalităţi există o anume legătură. Astfel, în unele cazuri, anumite măsuri de siguranţă pot avea şi caracterul unor măsuri de

sancţionare, ca de exemplu, confiscarea de bunuri a căror deţinere este interzisă sau interzicerea practicării unei profesii.

Alteori, măsurile de siguranţă pot fi, totodată, şi măsuri de executare silită. Un exemplu în acest sens îl constituie aplicarea de tratamente medicale forţate sau reţinerea ori arestarea unor persoane. 90 V. Dongoroz şi alţii, Înlocuirea răspunderii penale pentru unele infracţiuni cu răspunderea administrativă sau disciplinară,

Ed. Academiei, Bucureşti, 1975, p. 9. 91 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 92 Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 328 93 A. Iorgovan, op. cit., p. 360 94 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 113 95 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 234 96 D. Brezoianu, M. Oprican, op. cit., p. 113; V. Vedinaş, op. cit., p. 234-235

43

Caracterizarea măsurilor de constrângere administrativă trebuie făcută, aşadar, în funcţie de împrejurările concrete în care sunt aplicate, de normele juridice încălcate prin faptele antisociale care au determinat aplicarea acelor măsuri de constrângere administrativă, de scopul urmărit prin acele măsuri.

Răspunderea administrativ-disciplinară Răspunderea administrativ-disciplinară reprezintă situaţia juridică care constă într-un ansamblu de drepturi şi obligaţii conexe, conţinut al raporturilor juridice sacţionatorii, stabilite de regulă între un organ al administraţiei publice, sau, după caz, un funcţionar public şi autorul unei abateri administrative(organ de stat, funcţionar public, structură nestatală, persoană fizică) ce nu este contravenţională97.

Trăsăturile principale ale răspunderii administrativ-disciplinare sunt: - se întemeiază , în general, pe încălcarea unui raport de drept administrativ, dar poate fi atrasă şi

de abaterile administrative rezultate din încălcarea legii penale; - autorul abaterii poate fi: o autoritate a administraţiei publice; un funcţionar public; un organism

nestatal; o persoană fizică. - subiectul activ al raportului juridic de tragere la răspundere este întotdeauna o autoritate publică; - se întemeiază pe vinovăţia (culpa) subiectului pasiv98. Sancţiunile pentru abaterile administrativ-disciplinare pot fi : - amenda, ca în situaţia încălcării unor dispoziţii ale Legii nr. 26/1990 privind Registrul

Comerţului99; - majorări de întârziere pentru neplata la timp a obligaţiilor bugetare privind impozite, taxe,

contribuţii etc.; - dizolvarea autorităţii alese: ex. Consiliul local care a adoptat, în mod repetat, hotărâri anulate de

instanţă ca nelegale; - demiterea primarului etc. Procedura de aplicare a sancţiunilor administrativ-disciplinare trebuie să fie una contencioasă.

Aceasta cuprinde norme cu privire la : - constatarea faptei, a legăturii de cauzalitate dintre faptă şi rezultatul vătămător; - termenele de constatare a faptei sau de aplicare a sacţiunii care pot fi de prescripţie sau de

decădere; - stabilirea autorităţii administraţiei publice competente să constate săvârşirea abaterii şi conţinutul

actului de constatare; - exercitarea căilor de atac; - modalităţi de executare etc. Această forma de răspundere, ce are la bază ilicitul administrativ propriu-zis a fost identificată

până la apariţia Constituţiei, în 1991, şi chiar până la apariţia Statutului funcţionarilor publici, adoptat prin Legea nr. 188/1999, cu răspunderea disciplinară specifică dreptului muncii, dat fiind că statutul juridic al funcţionarului public era identificat cu statutul juridic al salariatului, respectiv de drept al muncii şi nu de drept administrativ.

S-a apreciat100 astfel, că forma răspunderii administrativ-disciplinară, a fost prefigurată prin dispoziţiile art. 73 alin. 3 lit. j din Constituţie care a prevede că Statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică, prin disp. art. 95 din Constituţie, care prevede suspendarea din funcţie a Preşedintelui României, ca răspundere administrativ-disciplinară a şefului statului şi prin art. 109 alin. 2 din Constituţie, care prevede suspendarea din funcţie a miniştrilor, ca formă de răspundere administrativ-disciplinară a miniştrilor.

În ceea ce ne priveşte, ne raliem la definiţia pe care A. Iorgovan101 a dat-o răspunderii administrativ-disciplinare, anume de situaţie juridică prin care se concretizează raportul sancţionator fără caracter contravenţional, stabilit între subiectul activ al faptei care săvârşeşte cu vinovăţie o abatere administrativ-disciplinară şi subiectul activ al răspunderii, anume autoritatea care aplică sancţiunea.

97 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p. 362 98 Ibidem, p. 365 99 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 15 din 19 ianuarie 1998 100 V. Vedinaş, op. cit., p. 236 şi urm. 101 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996, vol. II, p. 225

44

Din aceasta definiţie rezultă că răspunderea administrativ-disciplinară prezintă următoarele trăsături: este o situaţie juridică, anume un complex de drepturi şi obligaţii corelative, care formează conţinutul unui raport juridic sancţionator fără caracter contravenţional, iar părţile răspunderii administrativ-disciplinare sunt subiectul activ şi pasiv.

Subiectul activ este autoritatea publică în a cărei competetenţă cade sancţionarea ilicitului administrativ săvârşit de făptuitor putând fi vorba despre un organ administrativ, un alt organ public sau un funcţionar public102.

Referitor la subiectul pasiv al răspunderii administrativ-disciplinare, acesta poate fi un organ de stat, pentru care interesează calitatea de persoană de drept public, nu neapărat de persoană juridică, ce are personalitate juridică; o organizaţie nestatală sau o persoană fizică, funcţionar public sau fără această calitate;

Temeiul obiectiv al răspunderii este dat de abaterea administrativ-disciplinară prin care se încalcă, în principal, o normă de drept administrativ şi prin excepţie, o normă de drept penal, care priveşte fapta cu caracter administrativ care, conform dispoziţiilor art. 18^1 din Codul penal, nu prezintă gradul de pericol social al unei infracţiuni.

Cât priveşte temeiul subiectiv al răspunderii administrativ-disciplinare, acesta este constituit de vinovăţie, în lipsa acesteia neexistând răspunderea amintită.

Specific răspunderii administrativ-disciplinare este faptul că sancţiunile sale nu sunt privative de libertate.

Aceste sancţiuni administrativ-disciplinare au denumiri diferite şi sunt cuprinse în acte normative diferite, cu forţă juridică diferită, anume legi, decrete ale fostului Consiliu de Stat, ordonanţe, hotărâri de Guvern, ordine ale miniştrilor, hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale, regulamente de ordine interioară, şi alte acte adoptate în baza legii103. Răspunderea administrativ-contravenţională

Conceptul de abatere contravenţională

Potrivit dispoziţiilor art.1 din O.G. nr. 2/2001104 legea contravenţională apără valorile sociale, care

nu sunt ocrotite prin legea penală. Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Aşa cum rezultă din definiţie, trăsăturile contravenţiei sunt: a) fapta săvârşită cu vinovăţie; b) fapta prevăzută şi sancţionată prin lege, prin ordonanţă sau hotărâre a Guvernului sau, după caz,

prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Contravenţia se poate săvârşi fie printr-o acţiune, fie printr-o inacţiune, prin care se pune în pericol o anumită valoare socială ca, de exemplu, ordinea publică, viaţa şi sănătatea oamenilor, mediul ambiant etc.

Acţiunea ilicită poate să constea în săvârşirea unei fapte interzise prin normele juridice. Astfel, potrivit art. 26 lit. a din Legea nr. 60/1991 privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice105, constituie contravenţie organizarea unei adunări publice nedeclarate.

Contravenţia poate fi săvârşită şi prin neîndeplinirea obligaţiilor stabilite prin norme juridice ca, de pildă, nerespectarea orelor de desfăşurare a unei adunări publice (Legea nr. 60/1991, art. 26 lit. b).

Deşi nu se mai menţionează expres în O.G. nr. 2/2001, aşa cum se prevedea în Legea nr. 32/1968 cu privire la stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor, contravenţia prezintă un grad de pericol social mai

102 V. Vedinaş, op. cit., p. 239 103 A se vedea diferite tipuri de sancţiuni administrativ-disciplinare în Legea administraţiei publice locale, în Legea nr. 96 din 21 aprilie 2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 12 noiembrie 2008 104 O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, modificată prin Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002 105 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 888 din 29 septembrie 2004

45

redus decât infracţiunea, fapt care determină ca şi sancţiunile care se aplică în cazul contravenţiilor să fie mai puţin aspre decât în cazul infracţiunilor.

Severitatea mai scăzută a sancţiunilor contravenţionale, se referă mai ales, la faptul că, în cazul săvârşirii de contravenţii nu se aplică măsuri privative de libertate, ci sancţiuni de altă natură, de regulă plata unor amenzi.

Uneori, prin săvârşirea de fapte antisociale se aduc prejudicii mari valorilor sociale ocrotite. Dacă, în astfel de cazuri, faptele respective nu întrunesc elementele unor infracţiuni, fiind socotite contravenţii, nu este exclus ca amenzile contravenţionale aplicate persoanelor vinovate de săvârşirea acelor fapte să depăşească cu mult amenzile penale. În astfel de împrejurări credem că aplicarea de amenzi foarte mari este mult mai eficientă decât sancţiunea contravenţională a închisorii privative de libertate, întrucât ar lipsi societatea de aportul unor persoane utile vieţii economico-sociale.

Gradul de pericol social al unei fapte este determinat de importanţa şi rolul relaţiilor sociale care au fost prejudiciate prin acea faptă.

Ţinând seama de aceast lucru, fapte care într-o anumită etapă sunt socotite infracţiuni, pot fi considerate, într-o altă etapă, contravenţii sau invers.

Periculozitatea socială a unei fapte trebuie cercetată şi apreciată într-un context dat de mai mulţi factori, printre care obiectul încălcării, anume norma juridică încălcată, relaţia socială prejudiciată, împrejurările concrete în care a fost săvârşită, felul şi intensitatea vinovăţiei, urmările faptei, considerentele cu privire la persoana care a săvârşit fapta etc.

Elementele contravenţiei

Elementele contravenţiei sunt: vinovăţia, obiectul şi subiectul contravenţiei. Vinovăţia este starea subiectivă a autorului faptei illicite, în momentul încălcării ordinii de drept,

exprimând atitutidea psihică, negativă a acestuia faţă de interesele şi valorile sociale ocrotite de normele juridice106.

Mai trebuie subliniat că pentru existenţa unei contravenţii este necesară vinovăţia, adică acţiunea sau inacţiunea prin care a fost săvârşită contravenţia să se întemeieze pe intenţie sau pe culpă.

Fapta este săvârşită cu intenţie, în situaţia în care persoana în cauză prevede şi urmăreşte sau acceptă, chiar dacă nu urmăreşte, rezultatele faptei sale.

Culpa există atunci când o persoană socoteşte, cu uşurinţă, că rezultatele faptei sale nu se vor produce sau nu le prevede, deşi ar fi trebuit să le prevadă.

Obiectul contravenţiei este constituit din valorile, relaţiile sociale, bunurile sau interesele legitime, apărate prin normele de drept administrativ cărora li se aduce atingere sau sunt puse în pericol de fapta săvârşită107. Fiecare contravenţie însă are şi un obiect specific, ce rezultă din norma juridică ce o prevede108.

Latura obiectivă a contravenţiei este formată din acţiunea sau inacţiunea producătoare a urmărilor sociale periculoase, sau care ameninţă, pun în pericol, anumite valori şi este prevăzută ca ilicită în norma juridică. Subiectul contravenţiei poate fi o persoană fizică sau o persoană juridică. În ceea ce priveşte persoana fizică, este de reţinut că poate să fie subiect al unei contravenţii numai o persoană care a împlinit vârsta de 14 ani respectiv 16 ani în cazul contravenţiilor sancţionate cu prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (art. 11 alin. 4 din O.G. nr. 2/2001). Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se poate aplica numai contravenienţilor persoane fizice (art. 5 din O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii109), iar avertismentul sau amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică. Ca o condiţie a răspunderii, se cere ca subiectul contravenţiei să se bucure de responsabilitate (să aibă discernământ) iar în caz de iresponsabilitate, aceasta trebuie dovedită.

O altă condiţie legată de subiectul contravenţiei este ca acesta să aibă libertatea de decizie şi de acţiune, pentru că expres, se prevede în art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, fapta săvârşită prin constrângere nu constituie contravenţie.

106 Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 290 107 Alexandru Ţiclea, Reglementarea contravenţiilor, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 9-10 108 Ibidem, p. 10 109 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 642 din 30 august 2002

46

Pentru unele contravenţii subiectul mai trebuie să aibă şi o anume calitate: conducător auto, posesor de armă, gestionar, etc.

Participaţia în cazul contravenţiei este sancţionată ca atare, cum ar fi de exemplu instigarea la săvârşirea unei contravenţii. Astfel, în Legea nr. 61/1991 privind sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice110, se prevede că “îndemnul sub orice formă al minorilor la săvârşirea de contravenţii” se pedepseşte cu amenda (art. 2 pct. 35)111. În Legea nr. 60/1991 privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice, se dispune că “instigarea prin orice mijloace, iniţierea sau recurgerea la acţiuni violente sau alte manifestări cu intenţia de zădărnicire ori tulburare în orice mod a adunărilor publice” se pedepseşte cu amendă (art. 26 lit. e).

În cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au luat parte mai multe persoane – coautorat -sancţiunea se aplică fiecărui participant, separat (art. 10 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001).

Persoana juridică poate fi subiect al contravenţiei (art. 3 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001), mai mult, chiar prin diferite acte normative sunt stabilite contravenţii care nu pot fi săvârşite decât de acestea.

Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei

Există unele situaţii când, deşi o persoană săvârşeşte o contravenţie, nu este pasibilă de sancţiune, cu alte cuvinte, este exonerată de răspundere contravenţională.

În cazul răspunderii contravenţionale, cauzele care exonerează de răspundere prevăzute de O.G. nr. 2/2001 sunt aceleaşi ca şi în cazul răspunderii penale112.

Potrivit dispoziţiilor art. 11 alin.1 din O.G. nr. 2/2001 caracterul contravenţional al faptei este înlăturat şi pe cale de consecinţă este înlăturată răspunderea contravenţională în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are legatură cu fapta savarsită.

De asemenea, nu constituie contravenţie fapta săvârşită de minorul sub 14 ani. Totodată, aşa cum vom mai arăta într-un alt paragraf, după expirarea termenului113 în care

sancţiunea contravenţională putea fi aplicată sau executată, făptuitorul nu mai poate fi tras la răspundere. Prescripţia are, aşadar, ca efect exonerarea de răspundere.

Sancţiunile contravenţionale Sancţiunile contravenţionale sunt principale şi complementare114. Sancţiunile contravenţionale principale sunt: avertismentul, amenda contravenţională şi prestarea

unei activităţi în folosul comunităţii. Sancţiunile contravenţionale complementare sunt:

• confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii; • suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a

unei activităţi; • închiderea unităţii; • blocarea contului bancar; • suspendarea activităţii agentului economic; • retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ

exterior, temporar sau definitiv; • desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

Prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare. Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite. Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi

una sau mai multe sancţiuni complementare. 110 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 387 din 18 august 2000 111 Prin art. III din O.U.G. nr. 108/2003 s-a modificat O.G. nr. 55/2003. 112 A se vedea art. 44-51 din Codul penal 113 Potrivit art. 13 din O.G. nr. 2/2001 aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei. 114 A. Trăilescu, op. cit., p.350; V. Prisăcaru, op. cit. (2002), p. 708 şi urm.

47

Avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient persoană fizică sau juridică.

Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se poate aplica numai contravenienţilor persoane fizice.

Avertismentul Cea mai blândă sancţiune contravenţională este avertismentul. Avertismentul constă în atenţionarea

verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. (art. 7 alin. 1 din O. G. nr. 2/2001)

Avertismentul este, aşadar, o sancţiune fără efecte juridice, asemănător unei sancţiuni morale. Avertismentul se aplică în cazul unor fapte de mică gravitate şi când se apreciază că persoana în

cauză, chiar şi fără aplicarea altei sancţiuni mai aspre, nu va mai săvârşi alte contravenţii. Avertismentul se poate aplica chiar şi atunci când actul normativ prin care a fost stabilită acea

contravenţie nu prevede o asemenea sancţiune, lăsându-se, deci, la aprecierea celui ce constată contravenţia aplicarea acestei sancţiuni (art.7 alin.3).

În general, avertismentul se prezintă sub formă verbală. Există însă unele situaţii când este necesară şi întocmirea unui înscris. De exemplu, în cazul unei coliziuni uşoare între autovehicule, odată cu avertismentul verbal, se va

încheia şi un proces-verbal, acesta fiind necesar în raporturile cu organul de asigurări şi cu atelierul de reparaţii în vederea remedierii stricăciunilor produse ca urmare a coliziunii.

Avertismentul sub formă orală (verbală) se aplică în situaţia în care contravenientul este de faţă atunci când se constată săvârşirea contravenţiei.

Prin avertisment, agentul constatator face cunoscut contravenientului ce dispoziţie legală a încălcat, care este pericolul social al faptei sale, cu recomandarea ca pe viitor să nu mai săvârşească asemenea fapte.

Avertismentul se aplică, în mod obligatoriu, în scris, în următoarele cazuri: - actul normativ prin care se stabileşte contravenţia respectivă prevede expres obligativitatea

formei scrise; - contravenientul nu este de faţă în momentul constatării contravenţiei; - au fost produse pagube prin săvârşirea contravenţiei. În acest caz, se va menţiona şi despăgubirea

civilă pe baza modelului de evaluare anexat la actul normativ sau prin metodele generale de evaluare, dacă actul normativ respectiv nu prevede modul de evaluare;

- în urma săvârşirii contravenţiei există bunuri supuse confiscării. Bunurile sunt descrise în mod detaliat, menţionându-se, totodată, şi ce măsuri au fost luate în legătură cu acele bunuri, cui au fost predate şi pe ce bază.

3.3.6.2. Amenda Cea mai frecventă sancţiune contravenţională este amenda. Amenda constă în plata unei sume de bani, care variază în funcţie de natura şi gravitatea faptei. De regulă, actele normative prevăd, pentru fiecare contravenţie în parte, o limită minimă şi una

maximă, pentru ca amenda să poată fi aplicată ţinându-se seama de împrejurările concrete în care a fost săvârşită contravenţia, cu alte cuvinte, sancţiunea să poată fi individualizată.

În mod excepţional, unele acte normative nu prevăd limite minime şi maxime ale amenzilor, ci calcularea şi aplicarea lor pe baza anumitor criterii.

Potrivit dispoziţiilor art. 8, amenda contravenţională are caracter administrativ. Limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 lei, iar limita maximă nu poate depăşi: a) 100.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă; b) 50.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului; c) 5.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti; d) 2.500 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti. Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate, potrivit legii, de autorităţile

48

administraţiei publice locale şi amenzilor privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale. Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral la bugetele locale.

În ceea ce priveşte aplicarea amenzii contravenţionale, agentul constatator va ţine seama de limita minimă şi limita maximă prevăzute de actul normativ care stabileşte acea contravenţie, de frecvenţa acelei contravenţii în zona respectivă, mergându-se spre limita maximă dacă frecvenţa este mare, de gravitatea faptei, de împrejurările în care a fost săvârşită, de situaţia materială a contravenientului, de veniturile şi obligaţiile de întreţinere care îi revin etc.

Conform dispoziţiilor art. 28 din O. G. nr. 2/2001, contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ, agentul constatator făcând menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal. În actul normativ de stabilire a contravenţiilor această posibilitate trebuie menţionată în mod expres. Termenele statornicite pe ore încep să curgă de la miezul nopţii zilei următoare, iar termenul care se sfârşeşte într-o zi de sărbătoare legală sau când serviciul este suspendat se va prelungi până la sfârşitul primei zile de lucru următoare.

Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii şi Consemnaţiuni - C.E.C. - S.A. sau la unităţile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achită la Casa de Economii şi Consemnaţiuni - C.E.C. - S.A. sau la casieriile autorităţilor administraţiei publice locale ori ale altor instituţii publice abilitate să administreze veniturile bugetelor locale, indiferent de localitatea pe a cărei rază acestea funcţionează, de cetăţenia, domiciliul sau de reşedinţa contravenientului ori de locul săvârşirii contravenţiei, precum şi la ghişeul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a României. O copie de pe chitanţă se predă de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face parte.

Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul instrumentelor de plată electronică în cadrul Ghişeului virtual de plăţi. În acest caz:

• achitarea unei amenzi contravenţionale se dovedeşte prin prezentarea extrasului de cont al plătitorului sau a dovezii de plată emise de Ghişeul virtual de plăţi, aceasta specificând data şi ora efectuării plăţii;

• se elimină obligativitatea pentru plătitor de a preda o copie de pe extrasul de cont sau de pe dovada de plată emisă de Ghişeul virtual de plăţi către agentul constatator sau organul din care acesta face parte. În cazul în care termenul de 48 de ore nu este respectat, contravenientul va plăti amenda integral,

iar dacă a plătit jumătate din minim, dar după expirarea termenului, va plăti şi restul din amenda aplicată. Este posibil ca suma să fie plătită în cadrul celor 48 de ore, dar contravenientul nu trimite chitanţa. În acest caz, când va primi procesul-verbal şi înştiinţarea de plată, contravenientul se va prezenta

la organul din care face parte agentul constatator şi va prezenta chitanţa de plată a jumătate din minimul amenzii.

Dovedindu-se că plata s-a făcut în termenul legal, procesul-verbal şi înştiinţarea de plată a amenzii integrale vor fi anulate.

Amenda, având un caracter personal, nu este transmisibilă, astfel încât moştenitorii contravenientului decedat nu pot fi urmăriţi. După părerea noastră, în cazul în care amenda nu a fost executată în timpul vieţii contravenientului, deoarece ea constituie o sursă de alimentare a bugetului de stat, deci prezintă un interes social general, ar trebui să fie recuperată din masa succesorală a defunctului.

Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii Potrivit dispoziţiilor art. 9 din O. G. nr. 2/2001, prestarea unei activităţi în folosul comunităţii

poate fi stabilită numai prin lege şi numai pe o durată ce nu poate depăşi 300 de ore. Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se stabileşte alternativ cu amenda. Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii poate fi aplicată numai dacă există

consimţământul contravenientului. Conform dispoziţiilor art. 2 al O. G. 55/2002, activitatea în folosul comunităţii se prestează în

domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte social-culturale.

49

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută după programul de muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o durată cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi, iar în zilele nelucrătoare de 6 - 8 ore pe zi.

În cazul în care contravenientul are posibilitatea să execute sancţiunea în fiecare zi din cursul săptămânii, iar autorităţile publice locale, prin persoanele împuternicite, pot asigura supravegherea activităţii contravenientului, durata maximă de lucru nu poate depăşi 8 ore pe zi. În cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, organul din care face parte agentul constatator va sesiza instanţa de judecată pe a cărei rază teritorială s-a săvârşit contravenţia, în vederea înlocuirii amenzii cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, ţinându-se seama de partea din amendă care a fost achitată. La primul termen de judecată, instanţa, cu citarea contravenientului, poate acorda acestuia, la cerere, un termen de 30 de zile, în vederea achitării integrale a amenzii. În cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termenul de 30 de zile, instanţa procedează la înlocuirea amenzii cu sancţiunea obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, cu acordul acestuia. Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii este supusă recursului.

Stabilirea şi constatarea contravenţiei Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate

domeniile de activitate115. Prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se

sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului.

Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în următoarele domenii: salubritate; activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a terenurilor virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere.

Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.

Hotărârile consiliilor locale sau judeţene ori, după caz, ale sectoarelor municipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit contravenţii cu nesocotirea principiilor prevăzute mai sus sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanţa de contencios administrativ competentă, la cererea oricărei persoane interesate116.

Conform dispoziţiilor art. 15 din O. G. nr. 2/2001, contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori.

Pot fi agenţi constatatori: primarii, ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale.

Ofiţerii şi subofiţerii de poliţie constată contravenţii privind: apărarea ordinii publice; circulaţia pe drumurile publice; regulile generale de comerţ; vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului. Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu117:

- data şi locul unde este încheiat;

115 V. Prisăcaru, op. cit. (2002), p. 701 şi urm. 116 Art. 2 din O.G. nr. 2/2001 117 Art. 16 din O. G. nr. 2/2001

50

- numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; - datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de

muncă ale contravenientului; - descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită,

precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite;

- indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; - indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui

accident de circulaţie; - posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul

normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; - termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea.

În cazul contravenienţilor cetăţeni străini, persoane fără cetăţenie sau cetăţeni români cu domiciliul în străinătate, în procesul-verbal vor fi cuprinse şi următoarele date: seria şi numărul paşaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberării acestuia şi statul emitent.

În cazul în care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia.

În situaţia în care contravenientul este persoană juridică în procesul-verbal se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă.

În momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat să aducă la cunoştinţă contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare. Obiecţiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica "Alte menţiuni", sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal.

Potrivit art. 17 din O.G. nr. 2/2001, lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.

Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori alte documentele în baza cărora se fac menţiunile din procesul-verbal de constatare a contravenţiei. În caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofiţeri şi subofiţeri de poliţie, jandarmi sau gardieni publici.

În conformitate cu dispoziţiile art. 19, procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor. În acest caz procesul-verbal va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia.

Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. În lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea

procesului-verbal în acest mod. Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp de acelaşi agent

constatator, se încheie un singur proces-verbal. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale Potrivit dispoziţiilor art. 21 din O.G. nr. 2/2001, în cazul în care prin actul normativ de stabilire şi

sancţionare a contravenţiei nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică şi sancţiunea.

Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.

Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.

51

Conform dispoziţiilor art. 23 al O. G. nr. 2/2001, în cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia, persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal.

Dacă nu există tarif de evaluare a pagubei persoana vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun.

Persoana împuternicită să aplice sancţiunea dispune şi confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii. În toate situaţiile agentul constatator va descrie în procesul-verbal bunurile supuse confiscării şi va lua în privinţa lor măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute de lege, făcând menţiunile corespunzătoare în procesul-verbal.

În cazul în care bunurile nu se găsesc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor în lei. Agentul constatator are obligaţia să stabilească cine este proprietarul bunurilor confiscate şi, dacă

acestea aparţin unei alte persoane decât contravenientul, în procesul-verbal se vor menţiona, dacă este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibilă.

Potrivit dispoziţiilor art. 25 din O.G. nr. 2/2001 procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în copie, contravenientului şi, dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia.

În situaţia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal, acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată. În înştiinţarea de plată se va face menţiunea cu privire la obligativitatea achitării amenzii la instituţiile abilitate să o încaseze, potrivit legislaţiei în vigoare şi, după caz, a despăgubirii, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită.

Dacă agentul constatator aplică şi sancţiunea, iar contravenientul este prezent la încheierea procesului-verbal, se înmânează contravenientului copia de pe procesul- verbal şi înştiinţarea de plată şi se face menţiune în acest sens în procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire.

În cazul în care contravenientul nu este prezent sau, deşi prezent, refuză să semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum şi a înştiinţării de plată se face de către agentul constatator în termen de cel mult o lună de la data încheierii.

Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării de plată se face prin poştă, cu aviz de primire, sau prin afişare la domiciliul sau la sediul contravenientului. Operaţiunea de afişare se consemnează într-un proces-verbal semnat de cel puţin un martor.

Dacă persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că fapta a fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie infracţiune, sesizează organul de urmărire penală competent.

În cazul în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de către procuror sau de către instanţă că ea ar putea constitui contravenţie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţia, ordonanţa sau, după caz, de pe hotărârea judecătorească, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenţia, pentru a lua măsurile ce se impun conform legii.

Sancţiunile prevăzute în O. G. nr. 2/2001 nu se aplică în cazul contravenţiilor săvârşite de militarii în termen. În cazul acestora procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica măsuri disciplinare, dacă se constată ca acesta este intemeiat.

Dacă prin contravenţia săvârşită de militarul în termen s-a produs o paguba sau dacă sunt bunuri supuse confiscării, organul competent potrivit legii va stabili despagubirea pe baza de tarif şi va dispune asupra confiscării118.

Căile de atac împotriva actelor de aplicare a sancţiunilor contravenţionale

Potrivit dispoziţiilor art. 31 din O.G. nr. 2/2001, împotriva procesului-verbal de constatare a

contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.

Partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce priveşte despăgubirea, iar cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, numai în ceea ce priveşte măsura confiscării.

118 Art. 44 din O. G. nr. 2/2001

52

Conform dispoziţiilor art. 32 alin. 2 din O. G. nr. 2/2001, plângerea împreună cu dosarul cauzei se trimit de îndată judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia. Plângerea suspendă executarea.

Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile şi va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei.

În cazul în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie, judecătoria va cita şi societatea de asigurări menţionată în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

Potrivit dispoziţiilor art. 34 din O.G. nr. 2/2001, instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării.

Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Recursul suspendă executarea hotărârii.

Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere.

Plângerea împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, recursul formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea, precum şi orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

Executarea sancţiunilor contravenţionale

În conformitate cu dispoziţiile art. 37 din O. G. nr. 2/2001, procesul-verbal neatacat în termenul de

15 zile, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate.

Aşa cum am mai arătat, avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de agentul constatator.

În celelalte cazuri avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare.

Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, în cadrul soluţionării plângerii, comunicarea acestei sancţiuni se face prin încunoştinţare scrisă.

Potrivit dispoziţiilor art. 39 al O. G. nr. 2/2001, punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face astfel: a) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei în termenul prevăzut de lege; b) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri. În vederea executării amenzii, organele prevăzute mai sus vor comunica din oficiu procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, neatacat cu plângere în termenul legal, în termen de 30 de zile de la data expirării acestui termen, ori, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti irevocabile prin care s-a soluţionat plângerea, în termen de 30 de zile de la data la care hotărârea a devenit irevocabilă, astfel: a) pentru sumele care se fac venit integral la bugetele locale, organelor de specialitate ale unităţilor administrativ-teritoriale în a căror rază teritorială domiciliază contravenientul persoană fizică sau, după caz, îşi are domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică; b) pentru sumele care se fac venit integral la bugetul de stat, organelor de specialitate ale unităţilor subordonate Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în a căror rază teritorială îşi are domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică. Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea silită a creanţelor fiscale. Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile legii. În cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea

53

definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, acesta va sesiza instanţa în circumscripţia căreia s-a săvârşit contravenţia, în vederea înlocuirii amenzii cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, ţinându-se seama, după caz, şi de partea din amendă care a fost achitată.

În cazul în care contravenientul, citat de instanţă, nu a achitat amenda în termenul de 30 de zile, instanţa procedează, dacă există acordul expres al acestuia, la înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii pe o durată maximă de 50 de ore, iar pentru minori începând cu vârsta de 16 ani, de 25 de ore. Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii este supusă recursului. Urmărirea punerii în executare a sentinţelor se realizează de către serviciul de executări civile de pe lângă judecătoria în a cărei rază s-a săvârşit contravenţia, în colaborare cu serviciile specializate din primării. Executarea sancţiunilor contravenţionale complementare se face potrivit dispoziţiilor legale.

Răspunderea administrativ-patrimonială Prin art. 52 din Constituţie şi art. 14 şi 16 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ s-

a instituit o răspundere administrativ-patrimonială a administraţiei şi a funcţionarilor ei, supusă unui regim de drept administrativ119.

De altfel, prin art. 52 alin. 1 din Constituţia din 1991 republicată în 2003, această formă de răspundere a fost extinsă pentru toate autorităţile publice. Aceste autorităţi publice pot fi obligate la repararea prejudiciilor materiale şi morale provocate.

Cât priveşte condiţiile şi limitele exercitării dreptului la despăgubiri, urmare a pagubelor provocate prin acte administrative ilegale, s-a prevăzut în art. 52 alin. 2 din Constituţie, că acest lucru se va face printr-o lege organică, în prezent existând Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

O prevedere deosebită este şi cea cuprinsă în disp. art. 52 alin. 3 din Constituţie, care consacră o formă specială a răspunderii administrativ-patrimoniale, anume răspunderea patrimonială a statului, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.

Prin urmare, pe baza prevederilor constituţionale şi legale actuale identificăm o formă obiectivă a răspunderii administrativ-patrimoniale pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale120 şi o răspundere bazată pe vinovăţie, pe culpă, pentru cazul prejudiciilor produse prin acte administrative.

Oricum, răspunderea administrativ-patrimonială pentru categoriile de prejudicii amintite este supusă unui regim juridic administrativ, diferit de regulile consacrate de dreptul civil ca drept comun.

În baza dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 la care fac trimitere disp. art. 52 alin. 2 din Constituţie, angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale se poate face în trei moduri:

a) prin acţiune îndreptată numai împotriva autorităţii; b) prin acţiune îndreptată exclusiv împotriva funcţionarului public; c) prin acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii şi a funcţionarului public. Acest ultim tip de acţiune este cea mai folosită în practică, pentru că ocroteşte cel mai bine

interesele celui vătămat. Prin consacrarea, pe planul răspunderii administrativ-patrimoniale, a principiului solidarităţii

juridice dintre funcţionari şi autoritate, în procesul executării hotărârii, cel vătămat se va îndrepta, în primul rând, împotriva autorităţii care, de principiu, este solvabilă, şi deci sunt create şansele realizării creanţei reclamantului.

Cât priveşte actele juridice avute în vedere pentru răspunderea administrativ-patrimonială, reglementată de disp. art. 52 din Constituţie şi Legea nr. 554/2004, acestea sunt cele despre care vom arăta, că sunt atacabile pe calea contenciosului administrativ.

Referitor la competenţa de soluţionare a acţiunilor privind răspunderea administrativ-patrimonială, aceasta aparţine, conform dispoziţiilor Constituţiei şi Legii nr. 554/2004 tribunalelor administrativ-fiscale,

119 Această formă de răspundere va fi analizată pe larg în capitolul consacrat contenciosului administrativ 120 A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 324-336

54

secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Aceste instanţe urmează a se pronunţa cu privire la prejudiciile rezultate atât din nelegalitatea121, cât şi din neconstituţionalitatea actelor administrative, în acest din urmă caz, cu excepţia ordonanţelor de Guvern care se atacă atât pentru nelegalitate, cât şi pentru neconstituţionalitate la Curtea Constituţională, conform disp. art. 146 lit. d din Constituţie122. Teme de control: 1. Care sunt formele de răspundere în dreptul administrativ? 2. Analizati formele de răspundere în dreptul administrativ. Bibliografie de referinţă Obligatorie Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, Editura Universitară „Danubius”, Galaţi, 2009 Opţională Vedinas, Verginia - Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007

121 A se vedea V. Vedinaş, op. cit., p. 145 122 Prin Decizia nr. 37/1993, Curtea Constituţională a statuat că actele normative şi individuale ale Guvernului şi celorlalte autorităţi ale administratiei publice, fie centrale, fie locale, sunt controlate, sub aspectul legalităţii lor, de instanţele de contencios administrativ. Tot instanţele de contencios administrativ sunt competente şi în situaţia în care ilegalitatea priveşte chiar nerespectarea de către autorităţile amintite a Constituţiei, prin exces de putere sau prin depăşirea limitelor şi condiţiilor de exercitare a competenţei de către organul emitent al actului administrativ ilegal.