CUPRINS

I. Cadrul general al politicii regionale.................................................A. O privire de ansamblu asupra politicii de coeziune economic i

social promovat de UE ....................................................................1. Evoluia politicii de coeziune economic i social ............................2. Instrumente i principii ale politicii regionale .....................................B. Opinii privind viitorul politicii de coeziune n perspectiva

extinderii UE .......................................................................................

II. Experiena rilor membre ale UE n gestionarea programelorfinanate prin intermediul Instrumentelor Structurale..................

A. Subsidiaritate i parteneriat................................................................1. Parteneriat i Fonduri Structurale ........................................................2. Factori restrictivi n procesul de implementare a noilor proceduri

privind parteneriatul n unele ri membre ale UE ..............................B. Evoluii specifice managementului FS n unele state membre ale UE1. Irlanda ..................................................................................................2. Germania ..............................................................................................

III. Despre managementul FS n rile candidate .................................A. Etape n managementul Fondurilor Structurale...............................1. Stabilirea cadrului legal, instituional i bugetar ...............................2. Pregtirea planurilor naionale de dezvoltare ....................................3. Negocierea CSC ...................................................................................4. Implementarea programelor FS ..........................................................5. Monitorizarea i evaluarea programelor ............................................B. Despre proiectare, funcionare i performan n managementul FS

IV. Situaia Romniei privind managementul Instrumentelor StructuraleA. Caracteristicile sistemului administrativ-teritorial romnesc...........B. Capacitatea administrativ a Romniei privind managementul

Instrumentelor Structurale .................................................................

Concluzii........................................................................................................

Anexe .............................................................................................................

Bibliografie....................................................................................................

5

Lista de abrevieri

AI Autoritate de implementareAM Autoritate de managementANOFM Agenia naional pentru ocuparea forei de muncAP Autoritate de platCSC Cadrul de sprijin comunitarDUP Document unic de programareFC Fondul de coeziuneFEDER Fondul european pentru dezvoltare regionalaFEOGA Fondul european pentru orientare i garantare

n agriculturFS Fonduri structuraleFSE Fondul social europeanIFOP Instrumentul financiar de orientare piscicolIS Instrumente structuraleISPA (Instrument for Structural Instrumentul pentru politici structuralePolicies for Pre-accession)MAPM Ministerul Apelor i Proteciei MediuluiMDP Ministerul Dezvoltrii i PrognozeiMFP Ministerul Finanelor PubliceMIE Ministerul Integrrii EuropeneMLPTL Ministerul Lucrrilor Publice, Transporturilor i

LocuineiNUTS Nomenclatorul unitilor teritorial statisticeOPCP Oficiul de pli i contractare PharePC Programul complementPCES Politica de coeziune economic i socialPND Planul naional de dezvoltarePO Programe operaionalePOS Program operaional sectorialSAPARD (Special Accession Instrument de susinere a msurilor luate pentru Programme for Agriculture and Rural agricultur i dezvoltare ruralDevelopment)TECE Tarile din Europa Central i de EstTEEC Tratatul privind crearea Comunitii Economice

Europene (1957)TEU Tratatul asupra UE (Tratatul de la Maastricht)

6

I. Cadrul general al politicii regionaleA. O privire de ansamblu asupra politicii de coeziune economic isocial promovat de UE

1. Evoluia politicii de coeziune economic i social

7

1 Vezi studiile realizate de Cecchini (1988) i Smith i Venables (1991), conform crora realizarea pieeiunice va duce la creterea PIB n statele membre cu peste de 5%. Vezi i Ramn Maria-Dolores, Jos GarciaSolanes, The Impact of European Structural Funds on Economic Convergence in European Countries andRegions, la adresa www.celpe.unisa.it/DP/paper_ramon.pdf

Conform principiilor de baz ale teorieiintegrrii economice, creterea gradului deintegrare va conduce la creterea PIB lanivel comunitar i a veniturilor pe cap delocuitor n fiecare din statele membre.Elementul catalizator n acest caz lreprezint creterea concurenei ntre firmetot mai eficiente, care acioneaz pe o piatot mai extins.

Trebuie ns menionat faptul c nliteratura economic exist abordri diferiteprivind repartizarea acestor efecte1. Astfel,pe de o parte, exist autori precumKrugman (1991) sau Romer (1986 i1990), care consider c procesul integrriieconomice va duce la creterea discre-panelor economice dintre ri i regiuni, nprincipal, urmare a faptului c factorul deproducie capital va tinde astfel s seconcentreze n regiunile cele maidezvoltate. Pe de alt parte, modeleneoclasice privind creterea economic iavantajul comparativ consider c, atttimp ct mobilitatea factorilor de produciei difuziunea informaiilor tehnologice nusunt restricionate, se va nregistra o

tendin de cretere a convergeneieconomice, fr a mai fi necesare alteintervenii din afar. Ca atare, conformacestor ultime teorii, diferenele deproductivitate a muncii i de venit pelocuitor, existente ntre diferitele ri iregiuni sunt determinate de faptul cfactorii de producie sunt insuficient demobili (sau chiar imobili) i/sau preurilesunt determinate artificial.

Cele dou abordri duc la formulareaunor alternative diferite n cazul politiciiregionale comunitare (Solanes i Ramon,2000). Astfel, prima abordare, asumat i deComisia European, este cea conform creiaforele pieei nu pot rezolva singureinegalitile regionale i, ca atare, un sistemde susinere a regiunilor i rilor rmase nurm este absolut necesar. Coeziuneaeconomic i social (CES), respectivreducerea disparitilor economice isociale dintre statele / regiunile cele maibogate i cele mai srace, reprezint unobiectiv fundamental al UE i asta nunumai pentru c se consider c existenaacestor decalaje pune n pericol inte-gritatea pieei interne i a UEM dar i

pentru c prezena lor este incompatibilcu principiul solidaritii, principiu pecare-l presupune procesul integrriieuropene. A doua abordare susinut nprincipal de Marea Britanie2 este partizanarealizrii unui proces automat deconvergen i, ca atare, consider csistemul comunitar de intervenie estenefolositor sau chiar duntor, de vreme cereduce mobilitatea factorilor de producie impiedic procesul de ajustare economic3.

Pe de alt parte, exist i autori(D.Tarschys, 2003) care acord prioritatedimensiunii politice a interveniilorstructurale, subliniind faptul c politicilestructurale nu reprezint altceva dectnsoitorul flexibil al altor inflexibilepolitici comunitare4 (precum, de pild,politica agricol). Ca atare, ori de cte ori,pe parcursul negocierilor ntre statelemembre, s-a ajuns ntr-un moment deimpas i a trebuit cutat altceva pentrua fi depite situaiile critice, acestalceva a fost de cele mai multe orireprezentat de politicile structurale,menite s compenseze renunrile fcuten cazul altor politici.

Politica de coeziune economic isocial (PCES) incluznd att politicaregional (orientat ctre reducereadisparitilor teritoriale, regenerareazonelor industriale n declin, acordarea deasisten pentru dezvoltarea rural), aspectelegate de politica social (precumcombaterea omajului pe termen lung isprijinirea procesului educaional i deformare continu), precum i o parte a

Politicii Agricole Comune (asistenaacordat dezvoltrii rurale) a devenit orealitate n procesul integrrii europeneabia n anii 80. Astfel, dei Tratatul de laRoma meniona n preambul sunecesitatea reducerii discrepanelorregionale, el nu fcea trimitere, n acestscop, i la diferite mecanisme concrete deredistribuie. Cu toate acestea, la aceavreme, Tratatul crea Fondul SocialEuropean (FSE) i Banca European deInvestiii (BEI), fr a meniona ns, caobiectiv esenial, promovarea CES. Deasemenea trebuie fcut observaia c, nplus, Articolul 92.3 al Tratatului de laRoma (actualul 87.3) specifica faptul csubveniile naionale (ajutoarele de stat)puteau fi considerate compatibile cu piaaintern numai n msura n care promovaudezvoltarea economic a acelor zone ncare standardele de via erau foarte sczutei n care se nregistra un omaj ridicat.

La nceputul procesului de integrare,cu excepia notabil a sudului Italiei,disparitile regionale ntre cei ase nuerau att de importante pe ct vor deveniulterior, ntr-o Europ cu nou, zece,doisprezece i apoi cincisprezecemembri. Lrgirile succesive au dus lacreterea decalajelor dintre regiuni, att nceea ce privete veniturile, ct iproductivitatea, calitatea infrastructurii,etc. Harta discrepanelor regionale n UEevidenia o discrepan evident ntreNord i Sud5 (Sud n care temporar a fostinclus i Irlanda).

8

2 Vezi Government of the United Kingdom: An EU framework for a devolved regional policy, London,March 2003.

3 Vezi studiile semnate de Obsfeld i Peri (1988) sau Boldrin i Canova (2000)4 Daniel Tarschys, Reinventing Cohesion. The Future of European Structural Policy, Swedish Institute

for European Policy Studies, September 2003, p.195 Caracteristicile spaiale ale dezechilibrelor regionale confirmau teoria centrului i a periferiei,

utilizat de analitii economici i de sociologi pentru a analiza inegalitile dintre regiuni. Ca atare, politicastructural a UE a fost construit pe premisa existenei unei periferii srace (Scoia, Irlanda, Portugalia,centrul i sudul Spaniei, Corsica, sudul Italiei, Grecia, dup 90, Germania de Est) i a unui centru bogat(sudul Marii Britanii, nord-estul Franei, rile din centrul Europei, nord-vestul Germaniei i nordul Italiei).

Dei Protocolul 30 al Tratatului deaderare al Irlandei (1972) a subliniatnevoia de a pune capt disparitilorregionale din interiorul Comunitii,Fondul European pentru DezvoltareRegional(FEDER) a fost creat abia n1975, n principal, pentru a compensapoziia Marii Britanii n cadrul PAC.Dup aderarea Greciei n 1981 i a Spanieii Portugaliei n 1986 nevoia de ainterveni n cazul disparitilor regionale adevenit i mai acut. Contient de faptulc regiunile dezavantajate din Grecia isudul Italiei erau primele afectate delrgirea din 1986, J.Delors, noulpreedinte al Comisiei la acel moment, aatras atenia asupra importanei inecesitii unor politici structuralecoerente. Programul Comisiei pentru1985 semnala faptul c disparitile potdeveni o surs permanent de confruntripolitice, precum i faptul c Suduluitrebuie s i se ofere posibilitatea uneirepartiii echitabile a beneficiilor carederiv din dezvoltarea economic6. nmartie 1985, J.Delors avertizaParlamentul European c negocierile deaderare cu Grecia, Spania i Portugaliadezvluie o stare de ncordare, care,trebuie s-o spunem deschis, reflecttensiunea dintre Sud i Nord. Aceasttensiune este generat nu att deproblemele financiare ct de o lips denelegere, de o ciocnire a civilizaiilor,atitudine care pare a fi promovat de uneleri ce nu doresc s susin conceptul desolidaritate, concept care trebuie s devinunul din pilonii Comunitii; solidaritateatrebuie privit nu n termeni de asisten

ci, mai degrab, ca o expresie a bunstriigenerale, contribuind la ntrireaidentitii europene7.

Ca atare, nu este ntmpltor faptul cn Actul Unic (1987), a fost introdus unnou capitol intitulat Coeziuneaeconomic i social, pentru a subliniaimportana tot mai mare acordatpoliticii de coeziune. n cadrul acestuicapitol se menioneaz faptul c FEDERreprezint principalul instrumentcomunitar utilizat pentru reducereadisparitilor ntre nivelul de dezvoltareal diferitelor regiuni.

Reacia favorabil la provocareareprezentat de lrgirea spre sud icreterea discrepanelor economice lanivel comunitar s-a materializat n primareform a FS, prin care s-a ncercatintegrarea i coordonarea tuturorfondurilor structurale (FEDER, FSE iFEOGA-O) la nivel comunitar, ntr-uncadru unic, pentru o perioad de 5 ani(1989-1993). Alocarea fondurilor serealiza prin intermediul a 5 obiectivegenerale. Obiectivele 1,2 i 5b erau, nmod explicit, de natur regional i seadresau regiunilor mai puin dezvoltate,regiunilor aflate n procesul restructurriiindustriale i zonelor rurale.

Deoarece statele mai srace, aflate laperiferia sudic a Europei, nu erau pede-a-ntregul satisfcute de efecteleredistributive ale PCES, negocierileprivind Tratatul asupra UE (TUE) i,respectiv, realizarea UEM, au fostprivite ca fiind, n principal, navantajul statelor mai bogate. Ca atare,la cererea statelor mai puin dezvoltate,

9

6 Commission Program for 1985, Bulletin EC S/1 1985, p.157 Idem, p.5

TUE (Art.130 a) menioneaz faptul cobiectivul Comisiei este de reducedisparitile dintre nivelul de dezvoltareal diferitelor regiuni i rmnerea nurm a celor mai puin dezvoltate dintreacestea i introduce un nou instrument

financiar, Fondul de Coeziune(Art. 130, d), care urma s contribuie lasusinerea proiectelor de transport iprotecie a mediului. Fondul se adresanumai statelor srace ale UE, respectivSpaniei, Portugaliei, Greciei i Irlandei.

10

Principalele momente n procesul integrrii Dezvoltarea politicii de coeziune europene a UE

1957 Tratatul privind crearea CEE Prevederi generale n preambulul (TCEE)

nceputul Prima extindere: Danemarca, Irlanda Crearea FEDER anilor 70 i Marea BritanieMijlocul Extinderea sudic: Spania i Portugalia Programele Integrate anilor 80 Mediteraneene ale anilor 80Sfritul Actul Unic European crearea, pn n 1992, a Pachetul Delors I i reforma FS anilor 80 Pieei Unice din 19881993 Tratatul asupra UE: crearea UEM Pachetul Delors II i crearea FC1995 Aderarea Finlandei, Suediei i Austriei Introducerea Obiectivului 6 al FS1997-1999 Agenda 2000 i procesul de extindere Viitoarea reform a FS

spre Centru i Est

Tabelul nr. 1 Principale momente ale procesului de integrare economic n paralel cuevoluiile nregistrate n cazul politicii de coeziune

Reglementrile privind FS, precum izonele eligibile, au mai fost revzutenc o dat, n 1993, de ast dat pentruperioada 19941999. Negocierilepurtate la nceputul anilor 90 cu statelenordice (Suedia, Finlanda, Norvegia,Finlanda) i cu Austria, au influenat iele evoluia politicii structurale. Statelenordice (chiar i Norvegia, care, n cele

din urm, va decide s nu mai intre nUE) au realizat c de vreme cenegocierile se realizeaz la mijloculperioadei de programare, ar putea ducela modificarea actualului sistem iastfel, a fost creat un nou obiectiv,Obiectivul 6, special destinat regiunilorslab populate, periferice i rurale, dinSuedia i Finlanda.

Sursa: F.Bollen,I.Hartwig, P.Nicolaides, EU Structural Funds beyond Agenda 2000. Reformand Implication for Current and Future Membre States, European Institute of PublicAdministration, 2000

Tabelul nr. 2 Ponderea statelor membre n totalul fondurilor structurale nperioada 1994-1999, comparativ cu perioada 1975-77 (%)

11

Dup cum rezult i din Tabelul nr. 2,n intervalul 1994-1999, mai bine dejumtate din bugetul alocat interveniilorstructurale a fost orientat ctre trei statemembre, respectiv Spania, Italia iGermania. n cazul n care pe list maiincludem Portugalia, Grecia i Frana,ponderea crete la 81%. Ponderea rilorde coeziune (Spania, Portugalia, Greciai Irlanda) a fost i ea semnificativ,respectiv 47% din buget.

Pachetul financiar implicat deextinderea UE spre Est a fost inclus ndocumentul intitulat Agenda 2000, diniulie 1997 (completat n cadrul

Consiliului European de la Berlin iaprobat ulterior, n martie 1999). Prinacest document, Comisia European apropus o nou perspectiv financiar peo perioad de apte ani, 2000-2006.Bugetul operaiunilor structurale(incluznd asistena pre i post-aderare)se ridic la 286 miliarde euro, respectiv36% din ntregul buget. Din aceastsum, circa 84% vor fi alocai actualelorstate membre, cea mai mare parte fiindorientat ctre regiunile aflate subObiectivul 1. Pentru statele candidateeste prevzut un buget de 46.9 miliardeeuro.

Sursa: CEC 1996, Jan Maarten de Vet, Eu Enlargement and Preaccession. Reflectionconcerning Central and Eastern Europe, p.3

1975-1977 1994-1999

Statele membre iniiale 64,5% 41,2%Belgia 1,5 1,3Germania 6,3 14,2Italia 40,0 14,1Frana 14,9 9,8Luxemburg 0,1 0,1Olanda 1,7 1,7Prima lrgire 35,6% 13,0%Danemarca 1,3 0,5Irlanda 6,5 4,0Marea Britanie 27,8 8,5A doua largire 9,9%Grecia 9,9A treia lrgire 32,4%Spania 22,6Portugalia 9,8A patra lrgire 2,8%Austria 1,0Finlanda 1,0Suedia 0,8TOTAL 100% 100%

Statul candidat Phare programe naionale Ispa (nivel minim/maxim) SapardBulgaria 100 83,2 / 124,8 52,1Cehia 79 57,2 / 83,2 22,1Estonia 24 20,8 / 36,4 12,1Ungaria 96 72,8 / 104,0 38,1Letonia 30 36,4 / 57,2 21,8Lituania 42 41,6 / 62,4 29,8Polonia 398 312,0 / 384,8 168,7Romnia 242 208,0 / 270,4 150,6Slovacia 49 36,4 / 57,2 18,3Slovenia 25 10,4 / 20,8 6,3TOTAL 1085 1040 520

Sursa: Second Progress Report on Economic and Social Cohesion, COM (20003)34 final,Brusseles, 30 January 2003

Tabelul nr. 4 Nivelul alocrilor anuale n cazul instrumentelor de pre-aderare n perioada2000-2006 (milioane euro)

Tabelul nr. 3 Nivelul alocrilor destinate aciunilor structurale n perioada 2000-2006(miliarde euro)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Msuri structurale 32,045 31,455 30,865 30,285 29,595 29,595 29,170Fonduri Structurale 29,430 28,840 28,250 27,670 27,080 27,080 26,660Fondul de Coeziune 2,615 2,615 2,615 2,615 2,515 2,515 2,510Instrumente de pre-aderare 3,12 3,12 3,12 3,12 3,12 3,12 3,12PHARE 1,56 1,56 1,56 1,56 1,56 1,56 1,56SAPARD 0,52 0,52 0,52 0,52 0,52 0,52 0,52ISPA 1,04 1,04 1,04 1,04 1,04 1,04 1,04

Sursa: Second Progress Report on Economic and Social Cohesion, COM (20003)34 final,Brusseles, 30 January 2003

12

8 Acordul Interinstituional a fost semnat la 6 mai 1999, ntre Parlamentul European, Consiliu iComisie.

Pe de alt parte, sumele destinaterilor candidate ntre 2000-2006, prinacelai Acord Interinstituional8, au foststabilite la 10,92 miliarde n cazulprogramului Phare, 7,28 miliarde pentruIspa i 3,64 pentru Sapard. Dup aderare,programele financiare de asisten dinperioada de pre-aderare vor fi nlocuite

de Instrumentele Structurale, fiecare noustat membru urmnd a avea acces laaceste fonduri n funcie de gradul deeligibilitate atins. La nivelul tuturorstatelor candidate, nivelul planificat alalocrilor anuale, prin intermediulinstrumentelor de pre-aderare, pentruperioada 2000-2006, este urmtorul:

n cazul celor 10 ri candidate, carevor deveni state membre ncepnd cu2004, s-a realizat o nou alocare a

sumelor de care vor beneficia, de astdat prin intermediul instrumentelorstructurale.

Tara FC FS% din total O1 O2 O3 IFOP IC Total

Interreg EqualCipru 0.43-0.84 0 24.9 19.5 3.0 3.8 1.6 52.8Cehia 9.76-12.28 1286.4 63.3 52.2 0 60.9 28.4 1491.2Estonia 2.88-4.39 328.6 0 0 0 9.4 3.6 341.6Ungaria 11.58-14.61 1765.4 0 0 0 60.9 26.8 1853.1Lituania 6.15-8.17 792.1 0 0 0 19.9 10.5 822.5Letonia 5.07-7.08 554.2 0 0 0 13.5 7.1 574.8Malta 0.16-0.36 55.9 0 0 0 2.1 1.1 59.1Polonia 45.65-52.72 7320.7 0 0 0 196.1 118.5 7653.3Slovenia 1.72-2.73 210.1 0 0 0 21.0 5.7 236.8Slovacia 5.71-7.72 920.9 33.0 39.9 0 36.8 19.7 1050.3TOTAL 7590.5 13234.3 121.2 111.6 3.0 424.4 223.0 14117.5

Tabelul nr. 5 Defalcarea sumelor alocate prin intermediul instrumentelor structurale ntrecele 10 noi state membre pentru perioada 2004-2006

13

Sursa: Second Progress Report on Economic and Social Cohesion, COM (20003)34 final,Brusseles, 30 January 2003

Prin intermediul sumelor alocate, seurmrete atingerea obiectivelor privindcreterea gradului de convergen i acoeziunii economico-financiare lanivelul ntregii Uniuni, astfel nctdiferenele, nc semnificative, dintreviitoarele state membre i restul UE sse reduc rapid. Pentru aceasta,administrarea corespunztoare a FSdevine extrem de important.

2. Instrumente i principii alepoliticii regionale

Conform Articolelor 2 i 3 aleTratatului CE, una din sarcinileComunitii Europene este de apromova pe ntreg teritoriul comunitaro dezvoltare armonioas, echilibrat idurabil a activitilor economice, ungrad ridicat de ocupare a forei demunc i a proteciei sociale, (...)

creterea nivelului de via, asolidaritii i coeziunii economico-sociale n rndul statelor membre.

Introdus prin Actul Unic (1986/1987),actualul Titlu XVII al Tratatului UE(Articolele 158162) privind Coeziuneaeconomic i social subliniaz faptul cuna din prioritile Comunitii este de areduce disparitile ntre dezvoltareadiferitelor regiuni i rmnerea n urm acelor mai puin favorizate regiuni sauinsule, inclusiv zonele rurale. Susinereaoferit de Comunitate se va realiza prinintermediul IS. Executivul, respectivComisia European, are obligaia sraporteze la fiecare trei ani progreselerealizate n planul coeziunii economice isociale, rapoartele urmnd a fi nsoite depropuneri adecvate privind interveniileviitoare din cadrul politicii regionalecomunitare.

Procedura de luare a deciziilor n cazul politicii de coeziune economic i social

14

Conform Articolului 161 al Tratatului CE, Consiliul este cel care decide n unanimitateasupra propunerilor fcute de Comisie, dup ce a obinut acordul Parlamentului European ia consultat Comitetul Economic i Social i Comitetul Regiunilor. Deciziile Consiliuluiprivesc att FS, ct i Fondul de Coeziune, respectiv: a) Sarcinile, obiectivele prioritare imodul de organizare al FS; b)Regulile generale privind aplicarea acestor fonduri;c)Prevederile necesare pentru a asigura eficiena i coordonarea Fondurilor ntre ele dar icu alte instrumente financiare existente.

Procedura de luare a deciziilor a fost modificat de Tratatul de la Nisa, din decembrie 2000,astfel nct, ncepnd cu 1 ianuarie 2007, Consiliul va lua decizii pe baza unei majoriticalificate n toate problemele legate de FS i de Fondul Coeziune (FC) (art.161). Acest lucrunseamn ns i faptul c asupra viitoarei perioade de programare, respectiv 2007-2013,Consiliul va lua n continuare deciziile prin procedura unanimitii.

n prezent, UE ofer asistenfinanciar n cadrul unor programeregionale multianuale negociate ntreregiuni, statele membre i Comisie, prinintermediul a patru fonduri structurale(FEDER, FSE, FEOGA-O, IFOP), aunui Fond de Coeziune i a patruiniiativele i scheme comunitarespecifice (INTERREG, LEADER,EQUAL i URBAN).

n afara acestor instrumentefinanciare, ncepnd cu perioada finan-ciar 2000 2006 au fost introduse

dou noi instrumente financiare, care seadreseaz exclusiv statelor candidate,ISPA i SAPARD. Cele dou noiinstrumente vin s se alture ajutoruluioferit prin intermediul programuluiPHARE. Instumentele de pre-aderaresunt menite, pe de o parte, s ofereacestor ri suportul financiar necesarperioadei de pre-aderare i, pe de altparte, s obinuiasc viitoarele statemembre cu mecanismele specifice acce-srii i utilizrii instrumentelor struc-turale.

INSTRUMENTE STRUCTURALE

Fondurile structurale Fondul european de dezvoltare regional (FEDER), prin care se finaneaz infrastructura,

investiiile productive, proiectele de dezvoltare i asisten orientate ctre IMM-uri; Fondul social european (FSE) ofer sprijin att persoanelor angajate, ct i omerilor

prin intermediul unor programe de reconversie, formare, etc; Fondul european de orientare i garantare agricol (FEOGA seciunea Garantare)

finaneaz msurile de dezvoltare rural i de asisten acordat fermierilor, n special nacele regiuni rmase n urm din punct de vedere economic, dar i n restul regiunilor UE,prin intermediul politicii agricole comune (PAC);

Instrumentul financiar de orientare a pescuitului (IFOP) finaneaz reformele structuralen sectorul pescuitului.

Fondul de coeziune ncepnd cu anul 1993 (urmare a Tratatului de la Maastricht) a fost creat un fond special,

Fondul de Coeziune (FC), folosit pentru a finana acele proiecte legate de mediu i transportpromovate de statele membre n care PGB/loc este sub 90% din media comunitar, respectivSpania, Portugalia, Irlanda i Grecia.

Iniiativele comunitare INTERREG stimuleaz cooperarea transfrontalier, transnaional, interregional i este

finanat de FEDER; LEADER promoveaz dezvoltarea durabil n zonele rural i este finanaat de FEOGA-

O; EQUAL combaterea oricror forme de discriminare i inegalitilor privind accesul la

munc i este finanat de FSE; URBAN ncurajeaz refacerea economic i social a ariilor urbane confruntate cu

probleme de dezvoltare; finnaat de FEDER.

INSTRUMENTE FINANCIARE DE PRE-ADERARE Cerinele impuse rilor candidate n toate aceste domenii infrastructur, industrie,

servicii, IMM-uri, agricultur, mediu au impus introducerea unor instrumente financiarenoi, specifice perioadei 2000-2006, respectiv ISPA Instrument for Structural Policies forPre-Accession (Instrumentul pentru politici structurale de pre-aderare) i SAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (Programul specialde aderare pentru agricultur i dezvoltare rural), care s-au adugat programului PHAREiniial.

15

ncepnd cu 1988, FS opereaz pebaza a patru principii cheie, respectiv:concentrarea, programarea, partene-riatul i adiionalitatea.

Concentrarea implic faptul c FSsunt concentrate asupra unui numrdefinit de obiective prioritare. Dacpentru perioada 1994-1999, numrul lora fost de apte (O1, O2, O3, O4, O5a iO5b, O6), pentru urmtoarea perioadde programare, 2000-2006, numrul lora fost redus la trei (O1, O2 i O3). Deobservat c, Obiectivul 6 a fost introdusdup aderarea Austriei, Finlandei iSuediei, n 1995, cu scopul de a sprijiniregiunile slab populate din nordulFinlandei i Suediei (regiuni cu maipuin 8 locuitori/km2). Cel maiimportant obiectiv a fost i rmneObiectivul 1 (O1), att din punct devedere financiar, ct i politic. n cadrulacestui obiectiv se acord sprijinfinanciar acelor regiuni n carePIB/locuitor este mai mic de 75% fade media comunitar.

Programarea principiu introdus n1988, marcheaz o diferen semnificativn raport cu perioadele anterioare.Deaoarece, pn la aceast dat fusesern principal finanate proiecte individuale,acest lucru generase suprapuneri iineficien. Ca atare, reforma a introdusprogramarea multianual, menit sasigure o mai bun coordonare la nivelulprogramelor. n practic, acest lucrunsemna faptul c statele membre trebuiau

s depun planuri de dezvoltare, care sformeze baza negocierilor cu ComisiaEuropean i care s se regseasceventual n Cadrul Sprijin Comunitar(CSC). Cel din urm, include strategii dedezvoltare, prioriti de aciune pentru FS,obiective specifice i contribuiilefinanciare necesare atingerii acestorobiective. Ulterior, CSC se implemen-teaz prin intermediul unor ProgrameOperaionale (PO.) ncepnd cu 1994 adevenit posibil pentru un stat membru snegocieze un Document Unic deProgramare (DUP), reprezentnd ofuziune ntre un CSC i diferitele PO, icare necesit doar o aprobare formal dinpartea Comisiei.

Principiul parteneriatului este legatde principiul anterior, al programrii, iare legtur cu principiul subsidiaritii.Parteneriatul i propune s conduc larealizarea unei strnse cooperri ntreautoritile europene, naionale iregionale n pregtirea i implementareaprogramelor FS. Treptat, parteneriatul afost extins, fiind implicai i diferiiparteneri sociali i economici.

n fine, principiul adiionalitii, carea fost confirmat n 1988 ca reprezentndprincipala trstur a FS, oblig statelemembre s ofere cofinanare pentruproiectele i programele eligibilesusinerii prin intermediul FS. Ca atare,statele membre se oblig s meninnivelul cheltuielilor structurale publicecel puin la nivelul perioadei deprogramare anterioare.

16

B. Opinii privind viitorul politicii de coeziune n perspectiva extinderii UE

Extinderea UE, proces care implictransferuri structurale considerabile,impune abordarea cu realism a direcieide aciune privind reforma PDR. Dupcum am artat n prima parte a acestuistudiu, UE utilizeaz FS cu scopul de a

susine dezvoltarea regiunilor mai puincompetitive (definite ca avnd unPIB/loc sub 75% din media comunitar,aceste regiuni primesc ajutor prinObiectivul 1, obiectiv care acopercirca 2/3 din fonduri). De asemenea, FS

sunt destinate i regiunilor care seconfrunt cu modificri structurale(Obiectivul 2, circa 10% din fonduri),precum i programelor care includmsuri privind piaa muncii (Obiectivul3, circa 13%). O alt parte a fondurilor,rmas dup acoperirea celor treiobiective, este orientat ctre iniiativelecomunitare. n plus, politica structuralare n vedere i modul de alocare iutilizare al FC, fond destinat celor maipuin dezvoltate state membre. npractic, aceste fonduri sunt consideratedrept instrumente distributive (deiadesea, criteriile de selecie au fostconsiderate a fi mult prea vagi iarnecesitatea anumitor msuri insuficientjustificat) i/sau de alocare (fiind decimenite s ajute statele membre mai puincompetitive, prin acordarea unor fonduriconstituite la nivel comunitar prin aportultuturor celorlalte state membre).

Aa dup cum se arta ntr-un recentraport al Comisiei9, lrgirea UE la 25 demembri reprezint o provocare frprecedent pentru competitivitatea icoeziunea intern a Uniunii, ceea censeamn c viitoarea politic decoeziune va fi n mod decisiv influenatde evoluii precum: Creterea fr precedent a

disparitilor economice n interiorulUniunii: n cazul PIB/locuitor,decalajul ntre segmentul format din10% din populaia care triete nregiunile cele mai prospere i celformat din 10% din populaia caretriete n regiunile cel mai puin

prospere se va dubla n raport cusituaia actual (a UE -15);

Modificarea geografic a repartizriidisparitilor: ntr-o UE cu 25 membri,aproximativ 25% din populaia total(circa 116 milioane locuitori), va tri nregiuni n care PIB/locuitor va fiinferior limitei de 75% din mediacomunitar (fa de 65 milioane,respectiv 18%, n cazul UE actuale). naceast situaie, patru ceteni din zecevor tri n actualele state membre, nvreme ce ase din ei n actualele statecandidate;

O situaie i mai puin favorabil se vanregistra n cazul utilizrii forei demunc. Astfel, vor trebui create circatrei milioane de noi locuri de muncpentru a alinia gradul de utilizare alforei de munc din actualele statecandidate la cel existent n UE n acestmoment, i asta datorit tendinei decretere nregistrat de rata omajuluii de reducere a gradului de ocupare aforei de munc. Extinderea UE i mutaiile pe care

aceasta le implic n cazul politicii decoeziune au fcut i continu s facobiectul mai multor seminarii, dezba-teri, rapoarte, realizate att cu partici-parea statelor membre ct i a celorcandidate10. Din analizele efectuate dectre Comisie pn n prezent a rezultatc msurile de reform n cazul politiciide coeziune se vor regsi n11: Procesul de redistribuire, care se va

realiza n profitul tuturor statelor

17

9 Communication de la Commission, Deuxieme rapport d etape sur la cohesion economique et sociale,Bruxelles, 30.01.2003, COM(2003) 34 final, p.2

10 Printre altele, vezi i Seminar Financial Management of Structural Funds, European Institute ofPublic Administration (EIPA), Maastricht, June 3-4, 2002,

11 Communication de la Commission, Deuxieme rapport detape sur la cohesion economique et sociale,Bruxelles, 30.01.2003, COM(2003) 34 final, p.5

membre dar i a regiunilor cel maipuin prospere, favorizndu-se astfelrealizarea unei convergene reale;

ntrirea integrrii economice ipolitice (prin dezvoltareainfrastructurii, ameliorareaaccesibilitii la fonduri, aciuni decooperare);

Contribuii importante n atingereaprioritilor comunitare stabilite, nprincipal, n cadrul StrategieiLisabona, completat cu deciziileConsiliului european de la Goteborg,privind restructurea economic isocial a UE n contextul globalizrii;

Contribuii la o mai bun guvernareeuropean (parteneriat, culturaevalurii, etc.)De asemenea, dezbaterile de pn

acum au permis identificarea pro-blemelor eseniale, care vor face obiectulunui al treilea Raport asupra coeziuniieconomice i sociale i care pot figrupate n dou categorii mari: prioritii mijloace. Astfel n ceea ce priveteprioritile, exist un larg consens nceea ce privete orientarea resurselorexistente numai asupra regiunilor cel maipuin dezvoltate i, n special, asupranoilor state membre. O problemsensibil o reprezint ns regiunileaparinnd actualelor state membre, carebeneficiaz de sprijin sub Obiectivul 1, icare, n ciuda faptului c nu au realizatnc procesul de convergen economic,ar putea pierde sprijinul actual urmare areducerii mediei PIB/locuitor ntr-oUniune lrgit (urmare a aa numituluiefect statistic). Astfel, conform dateloranului 2000, 18 regiuni (circa 21

milioane de locuitori) s-ar putea afla naceast situaie. n plus, alte regiuni nuvor mai ndeplini criteriile de eligibilitatepentru a fi considerate mai puindezvoltate, nici n cazul n care nu s-ar firealiza extinderea, pentru c vornregistra un PIB/locuitor superiorpragului de 75% din media comunitar aUE-15. Ca atare, exist numeroaseopinii n favoarea meninerii unui ajutordegresiv n favoarea acestor regiuni.

n legtur cu mijloacele de realizareale PCES, discuiile au scos n evidennecesitatea simplificrii modului degestionare al FS, att pentru actualaperioad de programare ct mai alespentru intervalul urmtor. Statele membres-au pronunat pentru simplificarea idescentralizarea responsabilitilor nmaterie de gestiune financiar i controlal FS. Opinia general este c actualulsistem, cu reguli foarte detaliate i fondatpe un model unic este inadecvat, datoritnevoilor diferite existente n fiecare dinrile beneficiare, categoriilor deintervenii impuse, resurselor disponibile,etc. Lrgirea Uniunii va impunemodificarea actualului sistem, pornind dela necesitatea ntririi capacitiiadministrative n noile state membre.

Apare cu eviden faptul c extindereaUE va agrava tensiunile manifestate dejantre, pe de o parte, necesitatea unui sistemdescentralizat la nivelul statelor membrei, pe de alt parte, prezena unui controlcentralizat eficient privind modul definanare, realizat de ctre Comisie. Larndul lor, reprezentanii Comisiei ausubliniat n numeroase rnduri faptul cmodificarea sistemului de gestiune, propusde statele membre, va trebui realizat nlumina Articolului 274 al Tratatului, prin

18

care se confer Comisiei dreptul deexecuie bugetar. Ca atare, o mai largdescentralizare va trebui s fie nsoit deo definire mai exact a responsabilitilor,care s ofere asigurrile necesare n ceeace privete utilizarea resurselorcomunitare12. n ceea ce privetefinanarea politicii CES opinia generalexprimat n dezbaterile care au avut locpn acum, privind propunerea fcut deParlamentul European (noiembrie 2002),prin care se indica cifra de 0,45% din PIBcomunitar ca nivel al alocrii pentrupolitica CES dup 2006, a fost ca acestnivel s fie considerat ca minim.

Pentru autoritile din rile candi-date o alt provocare major a perioadeiimediat urmtoare, o reprezint modul ncare vor implementa PDR. Pentru acesteri, managementul FS implic mutaii latoate nivele administrative astfel nct scorespund cadrului legal existent nUE. n acest sens, vor trebui fcuteeforturi deosebite pentru: Realizarea unui cadru juridic

compatibil cu cel existent n UE, cares permit implementarea PDR;

Stabilirea unui cadru administrativcorespunztor, dup consultareaComisiei, pe structura NUTS;

Dezvoltarea capacit ii de a realiza pro-grame multianuale de dezvoltare regional;

Definirea clar a responsabilitilorpentru toate prile implicate nimplementarea viitoarei PDR din rilecandidate;

Asigurarea compatibilitii cu principiilegenerale ale asistenei structurale:programare, parteneriat, adiionalitate,

management, monitorizare, evaluare,control financiar.n mod evident, extinderea UE, de la

15 la 25 i apoi 27 de membri, princosturile pe care le implic i care se vorreflecta asupra viitoarei perspectivefinanciare (2007-2013), plaseazdezbaterile privind viitorul politicii decoeziune (incluznd aici att instru-mentele structurale ct i pe cele de pre-aderare) n centrul ateniei.

Studii recente13 au adus noi elementeacestor dezbateri. Aa de pild, lantrebarea dac politica de coeziune sedovedete a fi coerent cu alte politicicomunitare, i, n special cu StrategiaLisabona privind creterea competi-tivitii globale a economiei europene,autori precum A. Sapir sau D. Tarschysse arat a fi mai degrab sceptici.Argumentele lor sunt legate de faptul celemente precum flexibilitatea pieeimuncii, promovarea cercetrii, atehnologiei informaiei, nu reprezintinte ale politicii de coeziune, dei sunteseniale pentru creterea compe-titivitii. Propunerea fcut de autoriimenionai i susinut de rile netcontribuitoare la bugetul UE, derenaionalizare a politicii structurale,respectiv de transfer a aspectelorregionale ale politicii de coeziune lanivelul statelor, nu ntrunete nssusinerea Comisiei, care, dimpotriv searat extrem de ostil unor schimbri deaceast manier.

Raportul Sapir subliniaz faptul cobiectivul esenial al UE trebuie s-lreprezinte promovarea creteriieconomice i pentru atingerea acestui

19

12 n acest sens, vezi Seminarul organizat de Comisia European n zilele de 3 i 4 martie 2003.13 Vezi An Agenda for a growing Europe. Making the EU Economic System Deliver, Report of an

Independent Hight-Level Study Group established on the initiative of the President of the EuropeanCommission, Chairman of the Group, Andre Sapir, July 2003, sau Daniel Tarschys, Reinventing Cohesion.The Future of European Structural Policy, Swedish Institute for European Policy Studies, September 2003.

obiectiv, propune, printre altele, ireformarea radical a bugetului UE istructurarea acestuia pe 3 fonduri:1. Fondul de cretere care se va

concentra asupra obiectivelor privindimpulsionarea creterii economice icare va finana, n principal, politicileUE n domeniul cercetrii, educaieii formrii continue a forei demunc, precum i investiiile ninfrastructur.

2. Fondul de convergen va fi menits susin procesul de convergen alnoilor state membre, precum i pe celal regiunilor rmase n urm dinvechile state membre; fondurile vor fiorientate cu precdere ctreconstrucia instituional i investiiin infrastructura fizic i uman.

3. Fondul de restructurare va fi menits sprijine acele segmente ale foreide munc care se confrunt cu

probleme, precum i structurareasectorului agricol.Propunerile fcute n Raportul Sapir

caut s rspund nevoii reale de aconcentra fondurile bugetare peobiective concrete, fr a oferi nsfoarte multe detalii privind structura itipurile de activiti care vor putea fifinanate.

n concluzie, indiferent de sensul pecare reforma politicii structurale l vacunoate, fie n direcia unor simplecorecii la nivel de mecanisme iproceduri, care s nu modifice n faptelementele de baz ale actualei PCES, fien direcia unor transformri radicale (degenul renaionalizrii politicii decoeziune), perioada imediat urmtoare vaaduce n prim plan dezbateri aprinse, incare se vor ciocni argumente pro i contrai care, n final, vor proiecta o nouPCES, diferit de cea pe care ocunoatem astzi.

20

21

II. Experiena rilor membre ale UE n gestionarea programelor finanate

prin intermediul Instrumentelor Structurale

14 Peter Roberts, Partnerships, programmes and the promotion of regional development: an evaluation ofthe operation of the Structural Funds regional programmes, Elsevier Science Ltd, 2000, p.2

n ultimii 15 ani, interveniilerealizate prin intermediul FS au oferit nunumai resurse considerabile regiunilormai puin dezvoltate, cu scopul declaratde a asigura o mai echitabil distribuiea resurselor comunitare, dar au incurajat introducerea de noi modele,metode i modaliti de realizare aplanificrii, implementrii imanagementului strategic i regional.

Principiile i reglementrile careguverneaz operaiile realizate prinintermediul FS, dei proiectate areprezenta un pachet unic de politici ireguli aplicabile pe teritoriul ntregiicomuniti, sunt extrem de flexibile lanivelul statelor membre i regiunilor,att n ceea ce privete proiectarea iplanificarea programelor de dezvoltareregional, ct i n ceea ce privetemodul de implementare i gestionare aacestora. Ca atare, dei folosirea FS estereglementat printr-un set important deprevederi comunitare, modul n care serealizeaz concret fiecare program (dela proiectare la implementare), trebuies reflecte realitile existente n fiecarestat membru la nivel naional iregional. Acest lucru nseamn c, dei,din punct de vedere teoretic pe ntreg

teritoriul comunitar, se aplic o singurpolitic de dezvoltare regional, npractic, exist cel puin 15 sistemenaionale diferite14. Din perspectivaprocesului de cercetare, prezena uneiuniuni i a 15 sisteme devine extrem deutil, deoarece permite evaluareacomparativ a diferitelor modele dedezvoltare regional, a punctelor fortedar i a celor vulnerabile, specificediferitelor sisteme naionale i sub-naionale ale statelor membre.

A. Subsidiaritate i parteneriat

Existena unor diferene semni-ficative ntre statele membre n ceea ceprivete gestionarea FS poate fiexplicat prin existena mai multorfactori, printre care menionm:

1) Aplicarea principiului subsidiaritii(asociat n Tratatul de la Maastrichtprincipiului parteneriatului), conformcruia realizarea anumitor politici,obiective sau funcii va trebui realizatla cel mai de jos nivel de guvernare; ncele mai multe state membre, nivelulcel mai potrivit de realizare a politiciiFS este considerat a fi provincia sauregiunea.

22

2) Existena unor aranjamenteinstituionale asociate cu diferitestructuri guvernamentale, constitu-ionale i procedurale specificefiecrui stat membru; particularitiapar mai ales n acele state n care,prin Constituie, sunt precizateanumite niveluri de guvernarespecifice.

3) Existena unor tradiii i cutume,diferite de la un stat la altul, n ceeace privete rolul i funciile sectoruluipublic, privat i neguvernamental.

Pn la reforma din 1988 a FS, care aredesenat profilul politicii regionale,fondurile respective erau alocate statelormembre pe baza unor cote naionale. naceste condiii, Comisia nu putea decideasupra modului n care urmau a fi utilizateaceste fonduri, responsabilitateaaparinnd integral rilor respective.Reforma din 1988, spre deosebire de celedin 1979 i 1984, care au adus doar unelemodificri minore, a fost realizat cuscopul de a crete impactul pe care FS lau asupra regiunilor mai puin dezvoltate,astfel nct s fie compensatedezechilibrele generate de procesul creriipieei unice. Ca atare, parteneriatul isubsidiaritatea au devenit principii debaz n realizarea politicii regionale i aupermis descentralizarea procesului dedecizie. Transpunerea n practic a celordou principii impunea celor trei nivele dedecizie cooperare i coordonare ngestionarea eforturilor privindconceperea, programarea, implementarea

i evaluarea politicii regionale. Teoretic,acest lucru a permis regiunilor s-iconsolideze poziia n procesul de deciziespecific politicii regionale.

Conform opiniilor exprimate de uniiautori,15 n realitate, n ciuda poziiei clarexprimate de ctre Comisie privindnecesitatea susinerii i stimulriiguvernrii regionale, nu toate regiunile audemonstrat c pot deveni partenericredibili i activi pentru guvernelenaionale i/sau pentru Comisie.Explicaiile sunt diverse i difer n funciede realitile specifice fiecrei regiuni:astfel, pn la momentul reformei din1988, anumite regiuni, fie nu fuseser,implicate n gestionarea politicilorcomunitare, ceea ce nsemn c nici nuintraser n dialog cu instituiilecomunitare, fie, n alte cazuri, nici mcarnu existau ca entiti geografice,administrative i politice, i, ca atare, nuacumulaser experiena necesar unuiasemenea tip de comportament. Prinurmare, la momentul lansrii acesteireforme, Comisia a fost contient defaptul c numai circa 1/3 din statelemembre erau pregtite s aplice efectivnoile proceduri privind alocarea FS dar ide faptul c, de cele mai multe ori,regiunile capabile s fac acest lucru nuerau i regiunile eligibile pentru a beneficiacu prioritate de aceste fonduri. Astfel, nvreme ce Comisia considera16 cPortugalia poate fi regionalizat17 (fr apreciza clar ce nsemna i cnd urma s sepetreac acest fenomen), n cazulDanemarcei, Greciei, Irlandei,Luxemburgului, Olandei i Marii Britanii

15 David Bailey, Lisa De Propris, The 1988 Reform of the European Structural Funds: Entitlement orEmpowerment ?, Journal of European Public Policy, 3 June 2002.

16 European Commission, 1992, Reform of the Structural Funds: A Tool to Promote Economic andSocial Cohesion, Luxembourg.

17 Termenul utilizat n Raport a fost regionalizable

23

se recunotea faptul c, la acel moment,aceste state erau ne-regionalizate18.Utiliznd un jargon specific, n AnnualReport on the Implementation of theReform of the Structural Funds19,Comisia recunotea c, n ansamblu,regiunile beneficiau de o dotare precar nceea ce privete capitolul regionalizriiadministrative, c reforma FS necesit oconsiderabil modificare de atitudine ic, n consecin, implementarea acesteireforme va reprezenta un proces gradual.

Ca atare, s-a nregistrat o evidentincompatibilitate ntre obiectivelereformei din 1989 i mijloaceleexistente pentru atingerea acestora,deoarece, principalul obiectiv alreformei FS, de ncurajare a celor maipuin dezvoltate regiuni, intra ncontradicie cu necesitatea utilizriiprincipiului parteneriatului isubsidiaritii n alocarea fondurilor,care impunea anumite constrngeri greude depit tocmai celor mai sraceregiuni (pe fondul slbiciunii sau chiarinexistenei unei guvernri regionaleefective). Cu alte cuvinte, regiunile celemai srace s-au confruntat fie cuinexistena unui cadru instituionaladecvat, fie cu unul insuficient conturat(cazul Greciei, Portugaliei, regiuniiMezzogiorno din Italia sau a Spaniei).Prin urmare, problema bunei gestionria FS, de maxim actualitate i n cazulstatelor membre, devine, n modevident, mult mai acut n cazul rilorcandidate.

1. Parteneriat i FonduriStructurale

Parteneriatul a fost descris careprezentnd unul dintre cuvintele deordine ale timpurilor noastre n domeniulpoliticilor publice, n general, i aldezvoltrii economice, n particular(Mackintosh, 1992: 210). Sub aceastumbrel se includ elemente diferiteprecum: promovarea muncii n colectivntre organizaii din domenii diferite,urmrirea unui set de obiective elaboratei agreate de comun acord, precum ipremiza c realizrile ntregului exerciiupot fi mai mari dect cele la care ajungefiecare partener n mod separat(principiul sinergiei). n prezent, acestmodel partenerial este considerat careprezentnd metoda preferat derealizare a dezvoltrii locale i regionale.

Dei parteneriatul reprezint o trsturcheie a programelor regionale promovateprin intermediul Fondurilor Structurale,nu exist foarte multe prevederi legaleprivind modul specific n care trebuie sopereze aceste parteneriate. Dreptconsecin, n multe state membre au fostdezvoltate modele naionale de parteneriati modaliti de funcionare a acestora nfuncie de diferitele etape ale unuiprogram regional20.

Astfel, parteneriatul reprezintprocedura de baz n pregtireapropunerii privind elaborareaDocumentului Unic de Programare(DUP), prin care se stabilesc aciunile iresursele necesare abordrii problemelorregionale i care reprezint primulprodus al parteneriatului regional.

18 Termenul utilizat n Raport a fost non-regionalized19 European Commission, Annual Report on the Implementation of the Reform of the Structural Funds,

1989, Luxembourg.20 Astfel, ntr-o regiune britanic, de pild, o strategie de dezvoltare regional este pregtit n urma unui

parteneriat al ageniilor regionale i locale cu autoritile locale, care dein deseori un rol de conducere.

24

Proiectul DUP devine apoi obiect denegociere n Comisie, n acest moment,rolul autoritilor centrale devenind foarteimportant. n procesul negocierii seutilizeaz informaii oferite de evalurile ex-ante, realizate n numele Comisiei i careintroduc punctele de vedere ale partenerilorlocali i regionali, oferind n acelai timp unelement suplimentar de analiz.

Odat ce se aprob un program dedezvoltare regional, se trece la faza deimplementare. Aici, principiul partene-riatului se aplic pe tot parcursulprocesului de implementare. Structuracomitetului mputernicit s ndeplineascfunciile de conducere include reprezen-tani din partea partenerilor locali iregionali, mpreun cu reprezentani dinpartea guvernului sau a Comisiei. Printreresponsabilitile acestor structuri se includsupravegherea strategiilor i selectarea

proiectelor care vor primi asisten prinintermediul Fondurilor Structurale. Multedin proiectele asistate vor fi ulteriorimplementate pe o baz partenerial.

Elementele cheie ale structuriiparteneriatului n etapa de implementarea programelor Fondurilor Structuralesunt prezentate n Figura nr.1, careindic drept organ central Comitetul deMonitorizare al Programelor (CMP),constituit din reprezentani ai tuturorpartenerilor, inclusiv ai Comisiei,guvernului naional, organismelorregionale i locale i a altor priinteresate. CMP este asistat de unul saumai multe grupuri consultative, existndfrecvent i un numr de sub-grupuri carese ocup de probleme specifice.Structura formal este de asemeneasprijinit de o reea extensiv, cu rolinformal i de consultare.

Comitetul de Monitorizare al Programelor

Reprezentani ai parteneriatului organismul strategic

Grup consultativNumr limitat de membri furnizeaz o prim impresie asupra proiectelor

SubgrupuriConcentrare pe subiecte sau teritorial prezint veriga de legtur la nivel local

Organismul executiv sau

Secretariatul

Furnizeaz o serie de funcii de conducere i de suport; de asemenea, are rolul de amonitoriza i de a evalua evoluia programelor

Grupuri informaleFurnizeaz legturi, consultri i informaiiatt n interiorul, ct i n exteriorul uneiregiuni

Figura nr. 1 Aranjamente inter-instituionale n etapa implementrii programelor regionale

25

Dup cum s-a specificat deja, pe lngreprezentanii Comisiei i ai guvernelorstatelor membre, n cadrul unui CMPpartenerii provin din diferite organizaiiregionale i locale, precum i din ageniispecializate pe probleme de dezvoltareeconomic, asisten social i protecie amediului. n timp ce toi parteneriifurnizeaz parteneriatului resurseinformaionale, motivaia principal amultora este s obin acces la FondurileStructurale, fie pentru a sprijini proiectepromovate de ei, fie pentru proiectecomplementare. Aadar, parteneriatelesunt n mare parte compuse din organizaiicare au un interes pecuniar n acesteprograme, iar factorul care contribuie lacalificarea acestor organizaii ca membreale unui parteneriat este faptul c acesteareprezint candidai mai mult sau maipuin experimentai n utilizarea asisteneifinanciare oferite prin intermediulFondurilor Structurale sau a altorprograme europene.

Dup cum a observat i Comisiaparteneriatele s-au lrgit progresiv nperioadele succesive de programare,ncepnd cu includerea autoritilor localei regionale ntre 1989 i 1993 i apartenerilor sociali ntre 1994 i 1999 iterminnd cu includerea planificat areprezentanilor diferitelor ONG-uri ntre2000 i 2006, iar aceast dezvoltare aparteneriatelor reflect ctigurile deeficien acumulate n ultimele douperioade de programare.21 Aceast relaiepoate fi interpretat ca exercitnd oinfluen major asupra pregtiriiplanurilor regionale, abordrii ndrumriistrategice, managementului programelor i

procesului de monitorizare i evaluare. ngeneral, dei experiena de pn acum nderularea programelor FondurilorStructurale ar sugera c mai exist ncnumeroase beneficii poteniale care pot firealizate de pe urma parteneriatelor, lanivelul multor regiunilor ale UE se poatedeja constata c s-au realizat progrese, printrecerea de la alianele temporare,conjuncturale, n obinerea fondurilor,caracteristice etapelor de nceput nprogramarea Fondurilor Structurale, lacrearea unor parteneriate locale iregionale capabile s ofere beneficiisinergice durabile la nivel local i regional.

2. Factori restrictivi n procesul de implementare a noilor

proceduri privind parteneriatul n unele ri membre ale UE

Un aspect important, vizibil n maitoate statele membre, privetedificultatea implementrii noilorproceduri privind parteneriatul. Aa depild, unii autori22 au scos n evidenfaptul c n unele state membre, precumSpania de exemplu, au depus eforturisuplimentare n implicarea anumitorregiuni tocmai datorit lipsei decunotine tehnice i administrative nlegtur cu ce nsemn s fii un bunpartener. n acelai timp, ineficiena inerespectarea termenelor contractuale aufcut ca, n cazul Italiei, de pild, srmn nefinalizate (la nivelul anului1996), proiecte care fuseser finanate ncadrul bugetului pentru perioada19891993 iar capacitatea de absorbie afondurilor s fie destul de redus (56% n

21 Comisia European, 2001a: 152.22 Hooghe, L., 1998, EU cohesion policy and competiting models of European capitalism, Journal of

Common Market Studies 36(4): 457-77

26

Sicilia i 50,3% n Calabria23). Aa cumau i subliniat diferii autori24, n cazulItaliei de sud s-a nregistrat un adevratparadox. Astfel, dei regiunile sudice aucea mai mare nevoie de FS, ele nureuesc s implementeze politicilecomunitare i sfresc, de cele mai multeori, prin a pierde fondurile alocate pentruele de ctre Comunitate. Acest lucru sentmpl i pentru c, spre deosebire deregiunile nordice i centrale, cele sudicesufer de lipsa unui personal specializati a unor agenii regionale eficiente iarprogramele nu sunt pe de-a ntreguldiscutate n cadrul acestor departamenteregionale.25

La ntrebarea care sunt condiiilenecesare crerii unor instituii puternice,responsabile i eficiente, capabile sgestioneze eficient fondurile comunitare,un posibil rspuns a fost oferit deR.Putman care, pornind de la analizaexperimentului regional italian, a ajunsla concluzia c, att contextul socialct i istoria condiioneaz puterniceficacitatea instituiilor. Acolo undesolul a fost fertil, regiunea respectiv i-a extras puterea din tradiiile regionale,iar acolo unde solul a fost srac, noileinstituii s-au ofilit .[...] Tocquevilleavea dreptate: un guvern democraticiese ntrit i nu slbit de confruntareacu o societate civil puternic26.

n contrast, dei regiunile greceti aufost capabile s nregistreze un nivel

bun si chiar foarte bun al absorbiei,distorsiunile i deficienele nregistratepe parcursul implementrii FS ausubminat eficiena utilizrii acestora.Dat fiind faptul c, pe de o parte s-anregistrat o guvernare local slab,combinat cu prezenta guvernului latoate nivele, i, c, pe de alt parte,ntreg teritoriul grecesc a fost clasificatca regiune sub Obiectivul 1, Guvernul aputut controla uor procesul aplicrii,alocrii i monitorizrii FS. In cazulacestei tari, principale deficiene iden-tificate vizau27: 1) centralizarea guver-namental, 2) segmentarea i supra-punerea atribuiilor ministerelor greceti,3) participarea regional inadecvat i4) monitorizare ineficient a alocriifondurilor.

Cazul Irlandei este complet diferit,Irlanda reprezentnd povestea desucces n domeniul politicii regionale.n fapt, Irlanda, datorit dimensiunii sale(circa 3,6 mil.loc), poate fi consideratatt o regiune ct i o ar. Spredeosebire de Italia i Spania, n cazulIrlandei nu a existat niciodat nevoiapolitic sau cultural de a crea regiuni inici de a vorbi despre identitateregional, ceea ce nu ar fi avut nici unsens. Irlanda reprezint o regiune/un statcu o bun funcionare a guvernuluiregional/naional, care a folosit eficientatt instrumentele structurale ct iinvestiiile strine directe.

23 Monti, L., 1996, I Fondi Structturali per la Coesione Europea, Roma, Ed.Seam24 Vezi Desideri, C., 1995, Italian regions in the European Comunity, n B.Jones i M.Keating (coord),

The European Union and the Regions, Oxford, Clarendon Press i R.D.Putnam, R.Leodardi, R.Nanetti, Cumfuncioneaz democraia ?, Ed.Polirom, 2001

25 Desideri, op.cit, p.8526 R.Putman, op.cit, p.20527 Papageorgiou, Verney, 1993, Regional Planing and the Integrated Mediterranean Programmes in

Greece, n R.Leonardi (ed), The Regions and the EC, London, se arat c Guvernul grec pare s doreascs pstreze controlul politic exclusiv asupra tuturor relaiilor cu UE.

27

B. Evoluii specifice managementului IS n unele state membre ale UE

Acest capitol i propune s ofere odescriere ceva mai detaliat aactivitilor i structurilor instituionale

asociate cu elaborarea i implementareaprogramelor regionale privind fondurilestructurale n Germania i Irlanda.

1. Irlanda

Irlanda reprezint una din acele povetide succes, la care se face ntotdeaunatrimitere atunci cand se discut despreefectele pozitive generate de IS. Irlanda,una din rile mici ale UE, cu un teritoriude 68.895 km2 i o populaie de 3.5milioane locuitori, avea n 1989, unPIB/loc care reprezenta 66% din mediaUE. n mod spectaculos n 1996 elajunsese la 96% iar n 2001 atingeanivelul de 118% n raport cu mediaeuropean.

Politica de dezvoltarea economicregional n Republica Irlanda, s-aconcentrat, nc din anii 50, pediversificarea i modernizarea bazeiinstituionale i regionale, pedezvoltarea unor activiti variateorientate ctre export i pe iniierea unorprograme de educare i formare a foreide munc dar i de mbuntire ainfrastructurii. n timp ce politicileintroduse n anii 60 i 70 preau saib succes, PIB nregistrnd pn n1980 o rat medie de cretere de 4%, nanii 80 s-a nregistrat o puternicrecesiune, pe fondul unei rate reduse acreterii economice, a unei rate aomajului n cretere i a unui nivelridicat al migraiei. n acest context, artrebui analizat succesul, aparentspectaculos, al politicilor economice dinanii 90 Anii Tigrului Celtic,neuitnd totodat c Irlanda, mpreun

cu Grecia, Spania i Portugalia, aubeneficiat nu numai de suport financiarcomunitar prin intermediul FondurilorStructurale, dar i de asistena financiaroferit prin Fondul de Coeziune.

Nu ar fi corect totui s considerm crevirimentul economiei irlandeze s-abazat numai pe suportul oferit deFondurile Structurale. Ceea ce numeroiautori au cutat s sublinieze (Bollen,Hartwig, Nicolaides, 2000) este faptul crolul jucat de FS nu trebuie nici diminuatdar nici supraevaluat. Cu siguran,cheia succesului se regsete n necesarasinergie dintre msurile interne depolitic economic i susinereafinanciar comunitar, realizat prinintermediul IS. ntr-adevr succeseledin anii 60 -70 au anticipat rezultatelede mai trziu, reuita acestei faze iniialede dezvoltare, reflectnd succesulprogramelor implementate de guvernulnaional irlandez i/sau de ctre o seriede organisme publice autonome, precumIndustrial Development Authority sauShannon Development Company.

n raport cu alte state europene,Irlanda are o structur a administraieipublice mai curnd centralizat,majoritatea autoritilor politice iadministrative aflndu-se n Dublin.Comisia a considerat c lipsa unui nivelregional ar putea avea efecte negativeasupra modului n care sunt gestionateFS i a ncurajat toate statele membre s

28

descentralizeze responsabilitaileprivind managementul FS ctrenivelurile sub-guvernamentale. Astfel,n cazul Irlandei, n cadrul perioadei deprogramare 1989-1993, Departamentulde Finane a mprit ara n apteregiuni administrative diferite (Dublin,South-East, South-West, Mid-West,West, North-West, Midlans-East).Probabil, sub presiunea Comisiei,guvernul irlandez a nfiinat, lanceputul anilor 90, un comitet deexperi, care a analizat posibilitateareformrii i reorganizrii administraieilocale. Ca atare, n conformitate cuLocal Government Act (1991) Section43, au fost create 8 noi autoritiregionale, respectiv: Dublin, South-East, South-West, Mid-West, West,Border, Midlands i Mid-East. FiecareAutoritate regional a nfiinat unComitet Operaional, responsabil cumonitorizarea progreselor realizate lanivel regional (NUTS III), n cadruldiferitelor Programe Operaionale. UnComitet Operaional include membriialei ai Autoritilor Naionale,desemnai fie de autoritile locale, fiede departamentele guvernamentale iageniile de stat implicate nimplementarea PND. Cele 8 autoritiregionale au fost formal create nianuarie 1994, odat cu nceperea uneinoi perioade de programare pentru FS(1994-1999).

De la introducerea iniial a FEDERpn la sfritul celei de a doua runde aprogramelor Structurale, Irlanda a fostconsiderat drept regiune unic pentrudesemnarea ariilor teritoriale deeligibilitate pentru asisten din parteaFondurilor Structurale. n plus, din 1993,Irlanda, mpreun cu alte trei state

membre cu un PIB/cap de locuitor sub90% din media CE, a fost aleas sprimeasc sprijin prin Fondul deCoeziune. n practic, aceast acoperirenaional a Fondurilor de Coeziune iStructurale a condus la administrareantregului pachet de finanare ca unprogram naional de msuri cu impactsemnificativ asupra economiei naionale(Honahan, 1997). Dac, n cazul primelordou runde de finanare structural, ntregteritoriul Irlandei, asemeni Greciei iPortugaliei, a fost desemnat drept regiunesub Obiectivul 1, n cea de-a treiaperioad de programare, 2000-2006, doaro parte a rii a mai rmas eligibil pentrustatutul de Obiectiv 1 (Border, Midlandsi Western), celelalte regiuni irlandezebeneficiind de statutul de regiuni ntranziie.

ntorcndu-ne la perioada 19891993,subliniem faptul c pentru acel interval,Irlanda a identificat prin PND, douobiective fundamentale: (1) redresareadeficienelor structurale din economie i(2) crearea unui mediu favorabilcreterii investiiilor n producie idezvoltrii unor sectoare cheie aleeconomiei. Acest PND a devenit CSFpentru prima perioad de programare.CSF a enunat dezvoltarea a 4 arii deprioriti: (1) agricultura, pescuitul,domeniul forestier, turismul idezvoltarea rural; (2) industria iserviciile, (3) msuri de ndeprtare aperiferalitii i (4) dezvoltarearesurselor umane. Iniiativele Comu-nitare au fost folosite n mod extensiv nIrlanda, n special pentru susinereacapacitii instituionale regionale ilocale, concepndu-se n acest sens unprogram desemnat s promoveze

29

dezvoltarea integrat rural i care a fostfinanat prin iniiativa LEADER.

Planul Naional de Dezvoltarecorespunztor celei de a doua etape deprogramare a oferit un grad decontinuitate ntre perioada de finanareprezent i trecut. Astfel, pentruperioada 1994-1999, prin CSF au foststabilite patru prioriti de dezvoltare,respectiv: investiii n sectorul productiv, mbuntirea infrastructurii econo-

mice, susinerea resurselor umane, i dezvoltarea local, rural i urban.

Aceste prioriti au fostimplementate ca programe operaionale(nou la numr), care acopereau diversedomenii precum dezvoltarea industrial,turismul, transportul, dezvoltarea rurali serviciile destinate protecieimediului. Toate FS erau alocate prinintermediul departamentelor guverna-mentale. Astfel, Departamentul deFinane era responsabil de imple-mentarea CSC, n vreme ce respon-sabilitatea PO individuale reveneadepatamentelor guvernamentale rele-vante (de exemplu, n cazulProgramului Operaional pentru pescuit,responsabilitatea revine Departa-mentului pentru resurse naturale imarine). n plus, au fost create Comitetede Monitorizare, att pentru CSC (nresponsabilitatea departamentului deFinane) ct i pentru cele 9 PO(organizate la nivelul departamentelorcorespunztoare din Guvern), formatedin reprezentani ai departamentelorguvernamentale, partenerilor sociali,ageniilor de implementare, autoritilorregionale i Comisiei Europene.

n contextul Agendei 2000, teritoriulrii a fost mprit n dou regiuniNUTS II, respectiv: regiunea BorderMidland i Western Region, subObiectivul 1, pentru intervalul 2000-2006 i regiunea Southern i EasternRegion, calificat, n cadrul unui regimde tranziie, sub Obiectivul 1 pn lafinele lui 2005. Urmare a desemnriicelor dou regiuni, ncepnd cu 21 iulie1999, au fost create i dou Parlamenteregionale, formate din reprezentanialei ai Autoritilor Regionale dinfiecare zon. Aceste ParlamenteRegionale au sarcina ca, n perioada2000-2006, s administreze ProgrameleOperaionale Regionale din cadrul PND,s monitorizeze impactul programelorcomunitare derulate conform PND /CSC i s promoveze coordonareaserviciilor publice n cadrul celor douregiuni. Pentru perioada 2000-2006,noul PND a fost naintat Comisiei nnoiembrie 1999, dup aprobarea sa dectre Guvern. PND reprezint baza denegociere a CSC pentru Irlanda. PNDimplic o investiie total (public iprivat) de peste 57 miliarde euro,pentru intervalul 2000-2006, contribuiaFS fiind de peste 3.8 miliarde.Obiectivele noului PND sunt: continuarea creterii economicedurabile consolidarea i mbuntireacompetitivitii Irlandei ntrirea dezvoltrii regionale promovarea incluziunii sociale

n concluzie, pe fondul reformei FSla nivel comunitar, s-au produs i nIrlanda mutaii profunde, care au permiso real mobilizare a actorilor locali iregionali. Cu toate acestea, trebuie

30

Contribuii (a) Pli (b) Beneficii nete Beneficii nete (b a) pe locuitor

Mil. Ecu % Mil ecu % Mil ecu Ecu1981 158.9 0.9 717.0 4.6 558.1 162.11986 343.8 1.0 1573.9 5.2 1230.1 347.41988 328.2 0.8 1487.5 4.1 1159.3 327.91993 567.4 0.9 2939.3 4.6 2371.9 666.31994 638.9 1.0 2390.9 4.0 1572.0 490.91995 664.8 1.0 2551.7 4.0 1886.9 527.11996 710.2 1.0 2970.5 4.1 2260.3 631.4

recunoscut faptul c, nu este ncvizibil o modificare esenial n balaaputerii dintre autoritile centrale i celelocale. n legtur cu acest aspect, uniiautori (Holmes and Reese) noteazfaptul c Ministerul de Finane i-ameninut poziia central. Controlulrealizat de acesta asupra cheltuielilorpublice influeneaz rolul pe careminitrii irlandezi l joac la nivelulforurilor comunitare. n special, acestminister are sarcina dificil de a seasigura c beneficiile Irlandei, carederiv din calitatea de membru al UE,nu sunt depite de costuri, n special ndomeniul politicii regionale.

nc de la intrarea sa n comunitate,n 1973, Irlanda a fost una dinprincipalele suportere ale politiciiregionale comunitare, ceea ce,aparent, contrasteaz cu caracterulcentralizat al sistemului su adminis-trativ. n realitate, ateptrile privindfluxurile financiare comunitare careurmau s se orienteze spre Irlanda aureprezentat una din importantelemotivaii ale aderrii la UE i, ulte-rior, a susinerii constante acordatereformrii FS. Tabelul urmtordemonstraz c ateptrile au fost pedeplin rspltite.

Tabelul nr. 6 Bugetul UE Contribuiile dinspre i plile ctre Irlanda

n concluzie, ceea ce merit subliniatnc o dat este faptul c succesulIrlandei a reprezentat rezultatulmbinrii fericite ntre utilizarea efici-ent a instrumentelor structuralecomunitare i conceperea i imple-mentarea unor politici interne, eco-nomice i sociale solide, bazate pe

ntrunirea unui larg consens ntrepartenerii politici i sociali implicai.

2. Germanian conformitate cu Constituia

german (Art.28 i 30), politicaregional cade n responsabilitateaLandurilor i a autoritilor locale, rolul

Sursa: Annual Reports of the European Court of Auditors, Eurostat (for population figures)

31

Federaiei fiind numai acela de a ofericadrul adecvat activitii acestora. Prinaplicarea principiului subsidiaritii,landurile ncearc s rezolve la acestnivel toate problemele de naturstructural care apar la nivel regional,astfel nct, la nivelul Federaiei trecspre soluionare numai problemele carenu pot fi rezolvate la nivele inferioareprecum i cele care privesc ntreagaeconomie naional.

Instrumentul utilizat att la nivelLandurilor ct i al Federaiei ncoordonarea diferitelor activitistructurale l reprezint Common Task,(Sarcina comun, respectivGemeinschaftsaufgabe28). Conformacestei sarcini comune, Landurile iFederaia elaboreay mpreun un plancadru, care este revzut anual. Eforturilefinanciare proprii fcute de Landuri iFederaie n cadrul Sarcinii comunesunt suplimentate de fondurile europene(n special FEDER). Sarcina redactriiacestui plan revine unui Comitet deplanificare (Planungunsausschuss),format din reprezentani ai MinisteruluiFederal de Finane, ai MinisteruluiFederal al Afacerilor Economice i dinminitri ai economiei reprezentnddiferitele Landuri implicate n politica dedezvoltare regional. Condiia de aasigura paritatea n cadrul acestui Comitetde planificare impune respectarea uneiproceduri bazate pe consens. Cu toate

acestea, n cazul procedurii de vot,Ministerul Federal de Finane acioneazca primus inter pares, de vreme ce eleste cel care determin nivelul fondurilordisponibile pentru realizarea Sarciniicomune. Cum nici o decizie nu poate filuat fr votul Ministerului de Finane,de facto, nivelul federal deine un drept deveto n cadrul acestui Comitet deplanificare. Bundestag-ul fixeaz nprealabil nivelul contribuiei globale carerevine statului federal i care va fi ulteriorcompletat prin contribuia Landurilor.Ulterior, Comitetul de planificare vadecide repartizarea sumei ntre diferiteleLanduri.

n momentul unificrii, ntrelandurile germane a existat un consensn ceea ce privete modul de alocare afondurilor disponibile pentru Sarcinacomun, astfel nct acestea s fieorientate cu prioritate ctre noileLanduri. Spre finele deceniului trecut,pe fondul deteriorrii situaieieconomice din vechile Landuri,fondurile solicitate de ctre acestea aucrescut i, ca atare, volumul fondurilordisponibile pentru noile Landuri din Ests-a redus, fapt care a dus la tensionareatemporar a relaiilor din cadrulComitetului de planificare. Soluia aleasa fost de a evalua separat noile i vechilelanduri, astfel nct s se evite situaia ncare vechile landuri i-ar pierdeeligibilitatea29.

28 Baza legal pentru Common Task /Sarcina comun a fost stabilit n 1969, printr-o lege privindmbuntirea structurii economice regionale(Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der RegionalenWirtschaftsstruktur)

29 Populaia noilor Landuri, eligibil sub programele misiunii comune, reprezint 17,16% din populaiaGermaniei iar cea din vechile Landuri 17,73% (cifre la 31.12.1997), Ute Guder, Lamenagement du territoireet la politique regionale en Allemagne, Notre Europe, Octobre 2003, p.21

32

Parlamentul Federal i ParlamenteleLandurilor iau i ele parte la procesul deelaborare a planului general. n plus,planul general este subiectul controluluiprivind ajutoarele de stat realizat deComisie i, ca atare, trebuie aprobat dectre aceasta.

Planul cadru impune delimitareazonelor eligibile, a obiectivelor globale,a listei de msuri i a mijloacelorfinanciare alocate fiecrui Land, nfiecare an. In prezent se deruleaz al 31-lea plan cadru, care a fost aprobat nnoiembrie 2001 i privete perioada2002-2005.

Tratatul de unificare (Art.28) a stabilitfaptul c Sarcina comun va fi extinsi pe teritoriul fostei Germanii de Est.Dei iniial, sub presiunea timpului,obiectivele specifice Landurilor vesticeau fost extinse i celor estice, treptat, s-adezvoltat un concept specific privindreconstrucia zonelor estice, care s-abazat pe trei piloni: restructurarea i meninerea centrelor

industriale competitive, politic activ de promovare a forei

de munc (prin calificare, scheme decreare a noi locuri de munc, ageniipentru formarea forei de munc),

politic regional activ, care smbunteasc condiiile locale i screeze condiii competitive pentrufora de munc.n ciuda omogenitii existente la

nivelul sistemelor juridice, monetare,financiare, cele dou pri aleGermaniei nc se confrunt cu

probleme socio-economice de naturdiferit. Nu trebuie uitat faptul c lanceputul anilor 90, landurile estice aupornit de la un nivel mediu alPIB/locuitor care reprezenta circa 2/3din nivelul nregistrat n Vest. Din cauzalipsei de competitivitate, n perioada1989-1993, n zona estic una din treislujbe a disprut. n plus, populaianoilor landuri este n scdere, pe fondulatt al scderii numrului de nateri cti datorit unei migraii considerabilectre landurile vestice. Ca atare, noilelanduri sunt puse n faa unor problemespecifice, crora trebuie s le fac fa,precum: existena unei baze industriale

fragile; costuri salariale ridicate, mana-

gement i marketing defectuos; rat a omajului ridicat i probleme

speciale pe piaa muncii n cazulfemeilor, persoanelor vrsnice i acelor aflate n cutarea primului locde munc;

investiii private insuficiente; stocuri de capital propriu insu-

ficiente, dificulti n accesul lacapitalul strin;

necesitatea restructurrii sectoruluirural;

deteriorarea mediului n anumitezone;

instabilitatea sectorului serviciilor pefondul unei baze industrialeinsuficiente;

reducerea potenialului de cercetare,activiti inovative insuficiente.

33

n cadrul Germaniei de Est, landul Sachsen-Anhalt are o poziie particular. Cu o suprafade circa 20.000 km2 i o populaie de circa 3 milioane locuitori, acesta avea n 1991 unPIB/locuitor care reprezenta 31% din PIB-ul Germaniei i circa 34% din cel al UE. Produciaindustrial era concentrat n patru importante sectoare: chimie, metalurgie, electrotehnic,minerit (n 1993, sectorul industrial ocupa circa 40% din fora de munc).

Analiza nevoilor specifice zonei, necesare pregtirii perioadei de programare 1994-1999, adus la delimitarea urmtoarelor prioriti pentru asistena comunitar: Pe fondul procesulului de restructurare, care a afectat industriile de baz ale landului,

ducnd la creterea ratei omajului, o prim prioritate a reprezentat-o promovareainvestiiilor productive, att la nivelul IMM ct i a ntreprinderilor mari. n plus,investiiile au vizat i infrastructura.

Deoarece 27% din populaie triete n comuniti avnd sub 2000 locuitori, accentulprincipal a fost pus pe dezvoltarea zonelor rurale. Aceast prioritate acoperea attproiectele de reconstrucie a satelor, ct i pe cele de revitalizare economic i dedezvoltare a turismului rural;

n ceea ce privete politica resurselor umane, asistena trebuie s se concentreze attasupra programelor de calificare ct i a celor de formare a forei de munc.

30 Council Regulation (EEC) no 3575/90, Art.3(1)

n ceea ce privete modul n care noilelanduri au reuit s implementeze FS,trebuie spus c acest lucru s-a realizatrelativ uor. Printre factorii care aupermis aceast integrare, fr problemerelativ deosebite, a Germaniei de Est npolitica de coeziune economic i sociala UE, pe primul loc se plaseaz sprijinulacordat de Germania de Vest. Trebuiesubliniat nc o dat, c rata de succes nimplementarea FS depinde n maremsur de existena unor expericalificai n acest domeniu, a unorfuncionari publici familiarizai att curegulile ct i cu procedurile implicate.n plus, existena unui concept privinddezvoltarea regional i a unei structuriadministrative adecvate n landurile dinVest (menite s permit implementareaSarcinii comune) au permis realizareacu rapiditate a elementelor de baz

implicate de existena unei structuriadministrative regionale.

De asemenea, nu trebuie uitat faptulc abordarea Comisiei n ceea ceprivete implementarea FS n Germaniade Est a fost una flexibil, menit sofere ct mai multe elemente posibile desprijin. Astfel, dei exista obligaia de aaplica n totalitate legislaia comunitarpe ntreg teritoriul Germaniei ncepndcu prima zi dup unificare, n cazul FSau fost prevzute unele derogri imsuri tranzitorii, care vizau n specialurmtoarele aspecte: Resurse suplimentare, peste cele deja

planificate, pentru interveniilestructurale. Astfel, printr-oreglementare comunitar30 s-a stabilitfaptul c interveniile realizate prinintermediul FS n noile landuri vor

34

beneficia, n intervalul 1991-1993, de3.000 milioane ecu;

Flexibilitate, respectiv o abordarepragmatic n clasificarea regiunilorn funcie de obiectivele regionale.Acest lucru a avut n vedere nspecial partajarea teritoriului nconformitate cu sistemul NUTS. Caatare, n absena unor informaii

statistice corespunztoare, msurileimplicate de FS au fost implementatefr o clasificare prealabil aregiunilor din fosta RDG;

O procedur simplificat n analizaplanului de dezvoltare regional,baz pentru adoparea CSC i a PO,astfel nct s permit o intervenierapid a FS.

n cadrul primei perioade de programare, 1990 - 1993, n cazul landuluiSachsen-Anhalt s-au nregistrat unele probleme practice privind implementareaFS, n principal legate de respectarea principiului co-finanrii. Cel mai adeseaautoritile locale nu au acordat suficient atenie obligaiei de a genera propriileresurse, astfel nct s poat beneficia de fondurile oferite prin intermediul FS.Ca atare, n unele situaii s-au nregistrat situaii bugetare dificile la nivelulcomunelor i municipiilor.

n general, capacitatea limitat deabsorbiie a autoritilor locale poate fiatribuit unor slbiciuni structurale,precum: Schimbrile economice fundamentale

petrecute n noile Landuri; Existena unei administraii publice

care nu era nc familiarizat cuprocedurile implicate de FS;

Insuficiena datelor statistice, cea cenu a permis realizarea unor analizecost-beneficiu realiste n cazulproiectelor n derulare i a unorevaluari corecte privind veniturileanticipate a se obine n cazulproiectelor planificate.n consecin, pentru urmtoarea

perioad de programare, autoritileimplicate n procesul de planificare auacordat o atenie deosebit respon-

sabilitilor financiare i administrative cerevin autoritilor locale.

n cadrul celui de-a doua perioade deprogramare, 1994-1999, n redactareaPND s-a inut cont de sarcinile uriae,legate de procesul restructurrii, croraGermania de Est trebuie s le fac fa.Ministerul nsrcinat cu redactarea PNDa fost Ministerul Federal al Economiei,susinut de unele ministere implicate nimplementarea FS, precum MinisterulFederal al Agriculturii i MinisterulFederal al Muncii. Fr a intra n foartemulte detalii legate de modul n care afost redactat i apoi implementat PND,s mai amintim totui faptul c, pornindde la prioritile identificate n cadrulCSC, s-a decis ca 50% din fonduri s fiealocate pentru FEDER, 30% pentru FSEi 20% pentru FEOGA seciuneaOrientare. Aceast defalcare, care fusese

35

deja utilizat n cadrul primei perioadede programare (1991-1993), a reflectatconsensul dintre Federaie i Landuri.

Prin Cadrul de Sprijin Comunitar(CSC) au fost identificate apteprioriti pentru regiunile aflate subObiectivul 1, respectiv: Susinerea investiiilor productive i

a celor n infrastructura pentruproducie. Aceasta a fost considerata fi prima prioritate deoarececontribuia direct la cretereaeconomic i la mbuntireacompetitivitii.

Susinerea IMM, prin stimulareainvestiiilor i a ofertei de serviciictre acest sector;

Promovarea cercetrii, dezvoltriitehnologice i a inovaiilor. Msuraurmrea susinerea economieigermane n competiia internaionaldin domeniul cercetrii -dezvoltrii ial noilor tehnologii;

Msuri menite s protejeze i smbunteasc calitatea mediului;

Msuri de combatere a omajului,promovare a utilizrii forei demunc, formrii i perfecionrii.

Msuri de promovare a agriculturii, adezvoltrii rurale i pescuitului.Msura a fost consideratcomplementar altor politici ale UE,precum politica agricol comun saupolitica comun n domeniulmediului.

Asisten tehnic. n perioadaanterioar de programare, asistenatehnic a jucat un rol important nimplementarea CSC i n creareaunor noi structuri politice iadministrative n noile landuri.

n acelai timp, CSC a oferit i o seriede indicatori menii s evalueze gradulde implementare al acestor prioriti.Astfel, pentru indicatorii urmtori aufost stabilite obiective concrete, care sfie atinse la finele perioadei deprogramare, respectiv: PIB/locuitor,gradul ocupare al forei de munc (petotal), gradul de ocupare n sectorulproductiv i n sectorul serviciilor,ponderea populaiei ocupate nsectorului productiv, n sectorulserviciilor, valoarea adugat/locuitor nsectorul productiv i n sectorulserviciilor.

Categorii de intervenii ce pot firealizate n cadrul sarcinii comune

Sarcina comun presupune exis-tena a dou tipuri de aciuni:1. ajutoare directe acordate firmelor

care investesc n zonele eligibile, subform de subvenii la investiii,mprumuturi, dobnzi reduse,garanii la mprumut.

2. ajutoare indirecte, pentru finanareainfrastructurii necesare dezvoltriifirmelor.Indiferent de tipul de ajutor, acestea

trebuie s urmreasc atingereaurmtoarelor obiective eseniale:1. obiectivul creterii: susinerea

creterii economice;2. obiectivul stabilitii: dezvoltarea

potenialului endogen al regiunilor;3. obiectivul dezvoltrii echilibrate:

reducerea decalajelor regionale, nspecial privind nivelul veniturilor ial dotrii tehnice.

36

Acestea categorii de ajutoare nu potfi acordate dect regiunilor care se aflsub media federal (excepie facajutoarele indirecte, care pot fi acordatei n afara acestor zone). Harta zoneloreligibile este refcut la perioade de 3-4ani, ultima delimitare fiind realizat n 1ianuarie 2000.

Ajutoarele acordate n numelepoliticii regionale trebuie s fieconforme cu reglementrile specificepieei unice i politicii din domeniulconcurenei. Ca atare, statele membre auobligaia s informeze Comisia nlegtur cu orice modificare care seproduce n programele negociate, nici omsur ne putnd fi luat fr acordulComisiei.

n principiu, Germania (la nivelulFederaiei dar i al Landurilor) este deacord cu abordarea comunitar. Cu toateacestea, Germania critic modul rigid ncare sunt acordate ajutoarele i, nprincipal, plafonul de eligibilitate impusde Comisie statelor membre, de 42,7%

din populaia UE, ceea ce nseamn c ocretere a procentului ntr-un statmembru, nseamn o reducere a acestuian altul, n cazul Germaniei, fiindafectate vechile Landuri.

n ceea ce privete reforma fondurilorstructurale pentru perioada de dup2006, propunerea german favorizeazun sistem de echilibrare financiar(Nettofonds), bazat pe criterii deeligibilitate calculate n funcie de PIB-ul naional i nu de cel regional31. De unasemenea model ar beneficia n specialstatele membre cele mai srace. ncontrapartid, Germania solicit ca omarj de manevr mult mai larg s fiela ndemna statelor membre, n numelepoliticii regionale naionale. Acestmodel al echilibrrii financiare arantrena o reducere a contribuiei nete aGermaniei n bugetul UE, motiv pentrucare propunerea este susinut att destatul federal, ct i de Landurilebogate32.

31 Emmerling, Thea: Von der Strukturpolitik zum Europaischen Finanzausgleich ?, Centrum furangewandte politikforschung, Munchen, 2002, n Ute Guder, Lamenagement..., p.22

32 Arnaud, Jean-Louis/Guder, Ute, Comte rendu du seminare, Quel avenir pour les fonds structurels et lapolitiques de cohesion, Notre Europe, febr.2002

37

III. Despre managementul instrumentelor structurale n rile candidate

33 Vezi NEI (2003), Administrative Capacity Study Phare Region.

n perioada de programare 2000-2006, statele membre vor avearesponsabiliti sporite n ceea ceprivete implementarea programelorcare implic IS, tendina dedescentralizare a managementului ISfiind extrem de important nu doarpentru actualele state membre ci ipentru rile candidate. Pe acest fond, oatenie tot mai mare este acordat roluluijucat de capacitatea administrativ ngestionarea eficient a IS.

Experiena rilor membre privindbuna gestionare a fondurilor structuraledemonstreaz importana deosebit caretrebuie acordat capacitii de absorbiea viitoarelor state membre. Capacitateade absorbie poate fi definit careprezentnd gradul n care o armembr este capabil s utilizezeresursele financiare alocate prinintermediul FS/FC, n mod efectiv ieficient33. Regulamentul 1260/1999,Art.7.8, specific faptul c limitasuperioar a acestei capaciti deabsorbie este fixat la 4% din PIB alrespectivei ri (inclusiv FC).

Factorii care influeneaz n moddirect capacitatea de absorbie sunt:1. capacitatea de absorbie macro-

economic (determinat de situaiamacro-economic general), carepoate fi definit i msurat n funciede nivelul PIB;

2. capacitatea financiar de absorbie,care poate fi definit ca abilitatea de aco-finana programe i proiecte aleUE, de a planifica i garanta acestecontribuii prin intermediul bugetelormulti-anuale, de a colecta acestecontribuii de la diferiii parteneriinteresai n derularea programelorsau proiectelor;

3. capacitatea administrativ, carepoate fi definit ca abilitatea ipriceperea autoritilor centrale ilocale de a pregti planuri, programei proiecte corespunztoare i, ntimpul alocat, de a decide asupraprogramelor i proiectelor, de aasigura co-ordonarea principalilorparteneri, de a rspunde cerineloradministrative i de raportare i de afinana i superviza n mod eficientmodul de implementare, evitnd, pect posibil, apariia dedisfuncionaliti.

Dac primii doi factori nu potreprezenta dect consecina fireasc acreterii gradului de dezvoltareeconomic a rii, asupra capacitiiadministrative se poate interveni direct,prin aciuni n direcia reformriiacesteia. Ne vom opri n continuarenumai asupra acelor aspecte legatedirect de gestionarea instrumentelorstructurale, care presupun nu doarmodificri instituionale, dar itransformri procedurale i de personal.

38

Cadrul legislativ Legislaia din domeniul politicii regionale, a dezvoltrii economice Criterii de selecie pentru zonele prioritare Compatibilitatea cu legislaia i politicile comunitare (de exemplu, n

domeniul mediului, reglementri privind achiziiile publice, egalitateadintre brbai i femei, etc)

Cadrul instituional Identificarea autoritilor responsabile Divizarea orizontal a responsabilitilor (de exemplu, alocarea

responsabilitilor ntre ministere) Mecanisme de coordonare inter-ministerial Divizarea vertical a responsabilitilor (de exemplu, alocarea

responsabilitilor ntre diferitele niveluri de administraie (central,regional i local)

Sistemul de monitorizare i evaluare a cheltuielilor structurale Msuri de informare i publicitate privind FS.

Cadrul bugetar Identificarea cheltuielilor legate de investiii publice Procedurile bugetare n vigoare privind cheltuielile cu investiiile

(angajamente i pli) Mecanisme care s asigure co-finanarea Sisteme de control financiar privind cheltuielile structurale; audit

intern i extern Proceduri i responsabiliti n managementul fraudelor i neregulilor

Principalele aspecte pe care statelecandidate trebuie s le aib n vederepentru a se pregti n vederea buneiutilizri a FS sunt urmtoarele: Stabilirea cadrului legal, insti-

tuional, i bugetar;

Pregtirea PND; Negocierea CSC i a PO; Implementarea programelor care

implic utilizarea FS; Monitorizarea i evaluarea

programelor.

34 Frank Bollen, Managing EU Structural Funds. Effective Capacity for Implementation as aPrerequisite, EIPA, Maastricht, 2001, p.12

A. Etape n managementul Fondurilor Structurale

1. Stabilirea cadrului legal, instituional i bugetar

n ultimii ani, TECE au fost implicatentr-un important proces de reform aadministraiei publice, n paralel cuprocesul de pregtire pentru viitorulmanagement al FS. Se consider34 c

principalele probleme crora rilecandidate trebuie s le fac fa sunt denatur legislativ, instituional ibugetar (vezi Tabelul nr. 7).

Tabelul nr.7 Principalele probleme de natur legislativ, instituional, bugetar, croratrebuie s le fac fa rile candidate pentru a asigura buna gestionare a FondurilorStructurale

Sursa: F.Bollen, Managing...., p.12

39

n legtur cu aspectele asupra crorastatele candidate trebuie s insiste,Raportul periodic al Comisiei din 1999,scoate n eviden necesitatea de a firealizate progrese rapide n domeniiprecum: Eligibilitatea respectiv, prin

clasificarea regiunilor n raport cuNomenclatorul Unitilor TeritorialStatistice (NUTS = Nomenclature ofTerritorial Statistical Units), creareaunei baze de date disponibile la nivelsub-naional pentru determinareaPIB/locuitor;

Capacitatea administrativ respectiv, defalcarea responsa-bilitilor, asigurarea unei mai bunecoordonri interministeriale;

Buget prin realizarea deangajamente multianuale isusinerea co-finanrii;

Evaluarea prin acumularea deexperien i expertiz n apreciereai evaluarea programelor.Fr a insista prea mult asupra rolului

pe care trebuie s-l joace regiunile nprocesul de utilizare al FS, merit totuisubliniat faptul c se menin nc destulde multe confuzii n ceea ce priveteseminificaia acestora. n cazul rilorcandidate de dimensiuni medii i mari,trebuie fcut distincia ntre rile careau creat regiuni NUTS II numai din

considerente de programare i statistice(Cehia, Ungaria, Romnia, Bulgaria) iri precum Polonia, unde, la nivelNUTS II, au fost create structuriadministrative i politice puternice. Cutoate acestea, pentru ambele categorii deri nu este nc foarte clar rolul pe caretrebuie s-l joace regiunile n raport cuactivitatea de programare i mana-gement a FS.

n rile candidate, Consiliile deDezvoltare Regional (CDR) iAgeniile de Dezvoltare Regional(ADR) trebuie s joace un rol maiimportant n privina programrii,parteneriatului, implementrii i/sauselectrii proiectelor la nivel NUTS II.Dincolo de capacitatea de a realizaanalize regionale i de a pregti planuride dezvoltare regi