CONTRACTUL ADMINISTRATIV DE ACHIZITIE PUBLICA

Capitolul 5 - Contractele administrative

5CONTRACTELE ADMINISTRATIVESeciunea 1. Noiunea de contract administrativ i evoluia teoriei contractului administrativSeciunea 2. Regimul juridic al contractelor administrativeSeciunea 3. Caracteristicile generale ale contractelor administrative. Principalele contracte administrativeA.Seciunea 4. ncheierea contractelor administrativeSeciunea 1.Noiunea de contract administrativ si evoluia teoriei contractului administrativ1. Teoria contractului administrativ a aprut n Frana n secolul 19, ea fiind preluat i n alte ri europene, inclusiv n Romnia, dup primul rzboi mondial, cu unele particulariti. Asupra acestei modaliti de activitate a administraiei n perioada interbelic s-au emis mai multe teorii, unii autori le denumesc contracte de drept public sau contracte administrative[footnoteRef:2] [footnoteRef:3], dnd ca exemplu concesiunea serviciului public, contractul de lucrri publice, concesiunea de lucrri publice, etc. Se susine ca regimul juridic special aplicabil contractelor administrative se caracterizeaz prin forme speciale necesare pentru ncheierea lor, cum ar fi, caietele de sarcini, licitaiile, aprobrile din partea unor autoriti superioare. Caietul de sarcini - este considerat parte integrant a contractului administrativ. Un alt autor din perioada interbelic, evideniaz unele aspecte specifice contractelor administrative care le deosebesc de contractele civile, printre care: [2: Jean Vermeulen - Contractul de concesiune de serviciu public, n Revista de drept public, 1928-citat n A.Iorgovan, op.cit.p.358] [3: Valentina Gilescu, Natura juridic a contractului de specializare universitar n Revista romn de drept nr.7/1970, pg.122 i urmt.]

particularul care a ncheiat un contract cu administraia nu va putea s-l cedeze ntreg sau n parte altei persoane, dect cu aprobarea administraiei; unele clauze contractuale sunt de natur reglementar; administraia poate s-i rezerve dreptul de a cere oricnd concesionarului care nu i-a ndeplinit obligaiile nscrise n contract s poat rezilia contractul, direct, prin act administrativ, dac interesul general o cere; contractelor administrative li se aplic teoria impreviziunii care nu se aplic contractelor civilen acest sens art.1085, 1086 c.civil).Dup anul 1948 n doctrina romneasc s-au manifestat rezerve n acceptarea teoriilorcontractului administrativ, a existenei unor asemenea acte n activitatea administraiei, dei au ,S. ,,2,fost i autori care au susinut existena contractelor administrative".2. Noiunea contractului administrativContractul administrativ reprezint un mod de activitate a administraiei publice, concretizat n ncheierea unor acte juridice bilaterale, n care una dintre pri este ntotdeauna un organ al administraiei publice.Contractul administrativ poate fr definit ca o convenie ncheiat ntre administraia public prin autoritile i organele sale competente cu un particular n vederea realizrii unui serviciu public, a unor lucrri publice sau folosirii unor bunuri ce aparin domeniului public sau privat al statului ori al autoritilor administrative teritoriale. Deci scopul contractului administrativ poate fi de gestiunea unui serviciu public sau de realizare a unei lucrri publice.Seciunea 2.Regimul juridic al contractelor administrativeFiind un contract cu ajutorul cruia administraia i realizeaz o parte din sarcinile sale regimul juridic aplicabil contractelor administrative este unul exorbitant de drept public, n special, avnd i clauze negociate ceea ce i confer un regim mixt de drept public i de drept privat. Prerogativele de drept public la ndemna administraiei constau n faptul c administraia ncheie contractul pentru realizarea unor sarcini ale interesului public ceea ce o pune n situaie privilegiat cu posibilitatea de a impune clauze exorbitante n contract, de a controla modul de executare a contractului i nu n ultimul rnd de a dispune unilateral rezilierea contractului. Voina administraiei ca parte contractant este subordonat realizrii interesului general, de aceea dup ntocmirea caietului de sarcini, parte integrant a contractului administrativ, administraia nu mai poate reveni sau negocia anumite clauze impuse prin acest caiet. Contractelor administrative, comparativ cu cele de drept privat li se aplic reguli mai tehnice, administraia are limite de aciune, are o competen legat fiind inut de dispoziiile legale i de satisfacerea interesului general, iar particularul este inut de cauzele exorbitanteoderogatoriu propuse i impuse de administraie .Seciunea 3.Caracteristicile generale ale contractelor administrative.Principalele contracte administrative1. Caracteristicile generalea) Prile contractului administrativ. Contractul se ncheie ntre un organ al administraiei publice i un particular. De regul, particularul este un agent economic(comercial), deoarece obiectul contractului administrativ este de prestarea unor activiti cu caracter civil sau comercialb) Obiectul contractului - Administraia i ndeplinete serviciile sale cu ajutorul serviciului public , obiectul contractului fiind astfel o prestaie, a facec) Clauzele contractului administrativContractul administrativ trebuie interpretat n raport cu clauzele sale. Administraiancheie i alte categorii de contracte dar, individualizarea contractului administrativ se poatenfptui prin dou ci: dac obiectul contractului privete exploatarea unui serviciu public, sau, a unei lucrri publice ori [footnoteRef:4] [footnoteRef:5] [4: Jean Michel de Forges, Droit administrativ, PUF Paris, 1991-pag.71; Mihai T.Oroveanu, op.cit.pag.102,103] [5: Vezi Paul Negulescu, op.citpag.123 i urmt.]

dac n contract sunt prevzute clauze exorbitante care exced celor de drept comun, sunt obligatorii. De altfel, aceste clauze exorbitante reprezint de cele mai multe ori elementul esenial, decisiv al contractului administrativ[footnoteRef:6]. [6: Jean Michel de Forges, op.cit.pag.24 i urmat.]

2. Diferite categorii de contracte administrativeSarcinile administrative sunt multiple i complexe. Ele se pot realiza n cea mai mare parte cu ajutorul serviciilor publice, ns nu toate sarcinile administraiei a cror executare se face prin servicii publice pot face obiectul unui contract administrativ. Trebuie avut n vedere acea categorie de servicii publice care prin natura lor nu pot fi executate dect de structuri ale statului.Principalele contracte administrative pe care administraia le poate ncheia sunt:a) contractul de concesiune a serviciului publicb) contractul de lucrri publicec) contractul de furniturid) contractul de transportAceste categorii generale de contracte administrative sunt recunoscute att n legislaia romn ct i n legislaia altor state [footnoteRef:7] [footnoteRef:8] [footnoteRef:9]. [7: Vezi Mihai T.Oroveanu, op.cit. pag.101, i Jean Michel de Forges, op.cit.pag.70 i urmt.] [8: Pentru detalii Jean Michel de Forges, op.cit.pag.70 i Mihai T.Oroveanu, op.cit. pag.101] [9: M.T.Oroveanu, idem]

A. Contractul de concesiune a serviciului publicEste cel mai utilizat tip de contract administrativ. Prin acest contract autoritile administraiei publice i ncredineaz unui particular misiunea de a executa, de a pune n funciune o activitate public (serviciu) contra unei remuneraii denumit redeven, taxanncasat de la beneficiarii (utilizatorii) acestui serviciu . Concesionarul (executantul serviciului public) primete sarcina s realizeze i lucrrile publice necesare realizrii serviciului public cruia i va asigura funcionarea (ex: o linie de tramvai, troleibuz) i n acest caz. Contractul este de concesiune de serviciu public .Elementele eseniale ale contractului de concesiune ale serviciului public sunt: libera alegere a concesionarului cu respectarea dispoziiilor legale n materie, natura reglementar, nu contractual a clauzelor privitoare la organizarea serviciului public (acesta se justific prin faptul c responsabilitatea administraiei pentru calitatea serviciului nu se transfer asupra concesionarului, rmne asupra administraiei), dreptul de control al administraiei (concedente) asupra concesionarului care execut serviciul. De asemenea, n temeiul celor afirmate anterior responsabilitatea administraiei (autoritatea administrativ poate dicta sanciuni unilaterale).B. Contractul de lucrri publiceEste acel contract administrativ prin care organele administraiei publice ncredineaz unui antreprenor particular edificarea unei construcii, realizarea unei autostrzi, ci ferate etc., a unor imobile n principiu, n interesul public, general. Astfel de contracte sunt determinate de legiuitor: exemplificnd n acest sens urmtoarele situaii: potrivit legii 129 din 1996[footnoteRef:10], art.17 se pot concesiona poriuni ale infrastructurii feroviare cu avizul Ministerului Aprrii Naionale. Lucrrile publice sunt de regul finanate prin bugetul public. n anumite momente, ntre nevoia social pentru satisfacerea unui interes public i posibilitile reale ale bugetului sau dintr-o opiune politic, se recurge la modalitatea ncheierii unor contracte administrative. n momentul de fa exist mai multe decizii guvernamentale privind concesionarea lucrrilor de executare, reabilitare sau ajustare a unor drumuri europene de pe teritoriul Romniei, ex: Autostrada Transeuropean, Autostrada Bucureti-Piteti, Autostrada Bucureti-Constana executare care, pentru stat este deosebit de costisitoare i impune ncheierea unor contracte administrative de lucrri publice i exploatare ulterioar tar grevarea bugetului naional, dup caz. [10: Legea 129/1996 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I nr.286 din 30 oct.1996]

C. Contractul de furnituriAre ca obiect achiziionarea de ctre administraie a diferitelor bunuri mobile[footnoteRef:11]. n cadrul contractelor de furnituri prile poart denumirea de persoan juridic achizitoare (beneficiar) - adic autoritatea administrativ i ofertant - acceptant care poate fi un productor sau un comerciant romn sau strin[footnoteRef:12] [footnoteRef:13] [footnoteRef:14] [footnoteRef:15]. [11: Mihai T. Oroveanu, op.cit.pag. 101] [12: Vezi Regulamentul privind licitaiile pentru achiziiile publice de bunuri i servicii, aprobat prin H.G. 63/1994 publicat n M.O. nr.149 din 11 iulie 1997, partea I n temeiul H.G. 163/5 mai 1997 publicat n M.O. partea I nr.83 din 7 mai 1997] [13: Legea 129/1996 s-a publicat n M.O. partea I, nr. 269 din 30 oct.1996] [14: Ordonana 29/1997 a fost publicat n M.O partea I nr. 208/1997] [15: Mihai T.Oroveanu op.cit.pag.105; Jean Michel de Forges, op.cit.pag.73]

D. Contractul de transportAre ca obiect transportul de persoane sau bunuri cu caracter public, n beneficiul i contul statului. Legislaia prezent ce reglementeaz aceast categorie de contract administrativ este format din: legea 129/16 oct. 1996 privind transportul pe cile ferate romne care n art.44 i urmtoarele prevede ncheierea unui contract de activitate a societii naionale a Cilor Ferate Romne, ntre Ministerului Transportului - n calitate de reprezentant al Guvernului i S.N.C.F.R. Contractul de activitate se ncheie pe o perioad de patru ani, se aprob de Guvern i se actualizeaz anual, dup aprobarea bugetului de stat (art.46), iar art.47 prevede posibilitatea ca S.N.C.F.R. s ncheie convenii cu autoritile administraiei publice locale. Prin ordonana nr.29/1997 privind codul aerian romn, dup ce art.48 reglementeaz categoriile de transporturi aeriene publice, modul de efectuare a acestora pe baze contractuale, civile sau comerciale, n art.49 se specific transporturile aeriene publice, altele dect cele prevzute la art.48 se efectueaz prin curse neregulate ceea ce n opinia noastr reprezint cadrul juridic pe baza cruia instituiile administraiei publice pot ncheia contracte de transport cu caracter administrativ - cu operatorii de zbor autorizai. Aceste patru tipuri de contracte administrative nu sunt singurele ce pot fi ncheiate de autoritile administraiei publice, acestea din urm putnd ncheia nenumrate alte categorii de contracte.Seciunea 4./vncheierea contractelor administrative1. Capacitatea de a contracta. n toate situaiile cnd administraia ncheie un contract administrativ, ea nu face de fapt dect s pun n valoare o competen a sa, dar, competena administraiei este o condiie de a putea ncheia contractul ceea ce nu d i dreptul administraiei de a dicta condiiile contractului, n ntregime n mod direcionar. Este necesar ca administraia s se supun pe de-o parte propriilor competene de a contracta i n acelai timp dispoziiilor legale ce stabilesc condiiile de contractare, fiindc, n toate categoriile de contracte administrative, administraia d via realizrii unui interes public, iar n multe dintre acestea angajeaz i fondurile publice. Capacitatea de a contracta a organelor administraiei publice este legat de personalitatea juridic a acestora, pentru ca numai persoanele juridice pot contracta, iar atunci cnd un serviciu public ncheie diferite contracte, se angajeaz statul, nu serviciul public . Legea poate ncuviina persoanelor juridice dreptul de a opta asupra naturii juridice a contractelor ce le ncheie-de drept comun, sau administrativ, ori, poate s impun c, anumitor categorii de activiti ce revin n sarcina administraiei s li se aplice norme de drept administrativ sau de drept comun, dup caz. De asemenea, pot fi determinate i autoritile ce pot angaja diferite persoane juridice. Astfel, potrivit legii administraiei publice locale, primarul localitii, art.44 alin. 1, lit.f exercit drepturile i asigur ndeplinirea obligaiilor ce revin comunei sau oraului n calitate de persoan juridic civil, iar la lit.g. exercit funcia de ordonator principal de credite.2. Alegerea prii cu care se va ncheia contractul (cocontractantul)Legea nu stabilete totdeauna modalitatea de alegere a concesionarului, executantului, operatorului, cu care administraia urmeaz s ncheie contractul, ns nu se las organelor administraiei publice libertate deplin fixndu-se anumite limite. Dintre procedeele utilizate amintim:a) adjudecarea public - varietatea cea mai des practicat, operaiune prin care administraia lanseaz oferte de a ncheia un contract avnd un anumit obiect, prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri, achiziionarea unor furnituri etc., dndu-se posibilitatea unui numr ct mai mare de particulari s participe la selecie, fiecare dintre cei interesai avnd posibilitatea s prezinte oferta sa care se depune n scris. Adjudecarea poate fi deschis - cnd toi cei interesai, care ndeplinesc condiiile legale se pot nscrie i participa la selecia de adjudecare sau restrns - cnd administraia se adreseaz unui numr restrns de persoane.Adjudecarea poate fi decis de ctre administraie unora dintre cei care s-au plasat pe o poziie profitabil pentru administraie.b) prin chemare sau concurs - n acest caz se recurge la o concuren deschis sau restrns dar atribuirea contractului, se face de administraie dup criterii subiective, lundu-se n calcul o serie de elemente oferite de cel ales.c) prin nelegere direct - cnd administraia ncepe tratative de la nceput cu unul sau mai muli particulari consacrai n domeniul n care se ncheie contractul.3. Elaborarea clauzelor contractului administrativ.Fiind ncheiat n vederea realizrii unei competene a administraiei publice, contractul administrativ se deosebete de la nceput de contractul de drept comun, privat, el avnd o natur juridic preponderent de adeziune i mai puine clauze negociate. Contractul administrativ are dou categorii de clauze: clauze impuse de administraie care se gsesc n caietul de sarcini-parte integrant a contractului i din clauze negociate, puine ca numr i ca importan. Caietul de sarcini poate cuprinde-clauze administrative generale- care se aplic tuturor contractelor administrative, clauze comune prin care se stabilesc regulile tehnice aplicabile contractelor administrative de acelai gen i clauze speciale[footnoteRef:16]- ce individualizeaz fiecare contract. De asemenea sunt clauzele negociate, pe care prile neleg, pe poziie juridic egal s le ncheie. [16: Mihai T.Oroveanu, op.cit.pag. 107 unde l citeaz pe G.Vedel, Droit administratif, ed, a V-a, Paris 1973, pag.219]

4. Executarea contractelor administrativen dreptul administrativ exist regula ca relaiile dintre cocontractani sunt relative, c administraia avnd obligaia general de a aciona n raport cu nevoile sociale, n concordan cu acestea trebuie s-i adapteze aciunea dinamicii relaiilor sociale, nseamn c administraia i rezerv dreptul de a interveni n desfurarea i executarea contractelor administrative avnd prerogative speciale. De aici, dreptul administraiei de a cere executantului contractului executarea obligaiilor aa cum au fost stabilite prin contract. Obligaia de executare este personal. Numai fora major l poate elibera pe cocontractant. Administraia i rezerv dreptul de a controla operaiunile de execuie, de a conduce aceste operaiuni, drept ce se poate materializa prin modificarea unilateral a obligaiilor cocontractantului, amplificndu-le sau diminundu-le.n caz de culp la execuie prerogativele administraiei constau n posibilitatea de: a dispune sanciuni privitoare la repararea prejudiciului dar i la obligarea cocontractantului s execute efectiv obligaiile ce-i revin. Sanciunea exist deplin drept i poate fi aplicat fr s fi fost prevzut expres s sesizeze instana jurisdicional pentru a constata decderea cocontractantului n culpi cocontractantul poate sesiza instana jurisdicional dac sanciunea este considerat nejustificat. El poate primi o indemnizaie, compensaie (pentru lipsirea de posibilitatea de desfurare a activitii).Sanciunile cocontractantului pot fi:a) de ordin pecuniar - pentru neexecutarea corespunztoare a obligaiilor contractuale sau pentru acoperirea cheltuielilor efectuate de administraie care, dup decderea cocontractantului s-a substituit acestuia, ndeplinind ea, administraia, obligaiile de executare ale cocontractantuluib) sanciunea de reziliere din culp sau decdere din executarea serviciului public, fr despgubire5. Principiul echilibrului financiar i aplicarea teoriei impreviziuniia) Echilibrul financiar presupune ca sub aspectul remuneraiei dispoziiile contractului s nu poat fi modificate unilateral de ctre administraie. Elementul de legtur dintre administraie i particularul - care ntotdeauna urmrete un profit, reprezint o caracteristic i n contractele administrative. Aceasta implic obligaia administraiei pe de-o parte de a nu modifica preul prestaiei i n alt ordine de idei, dac a modificat preul s-l recompenseze pe particular, fie prin alocaii bugetare directe fie prin scutiri de taxe, impozite, etc. pentru a nu-1 pune n dificultate financiar, situaie n care acesta poate ajunge la imposibilitatea obiectiv de continuare a executrii contractului.b) Teoria impreviziunii are scopul de a asigura continuitatea aciunii n cazul n care n relaiile financiare, intervin deprecieri ale monedei de referin. Evenimente excepionale i anormale pot impune prilor o suprasarcin ruintoare. Spre exemplu, dac preul fixat la momentul ncheierii contractului era de o sut lei, care reprezenta un dolar S.U.A. i are loc o depreciere a leului de aa natur nct particularul este pus ntr-o situaie de dificultate financiar, fr ca administraia s influeneze direct acest fenomen, atunci, particularul are dreptul de reconsiderare a preului meninnd raportul leu-dolar de la data ncheierii contractului. Aceste cauze trebuie s nu poat fi prevzute-, criz economic, inflaie galopant, deci cauze strine voinei prilor i prin ele s afecteze buna desfurare a executrii contractului i cauza contractului privit din punctul de vedere al ambelor pri./v6. ncetarea contractelor administrativea) expirarea termenului pentru care a fost ncheiat, iar una din pri sau ambele nu mai doresc continuarea acestuia i nu exist clauze de tacit relocaiune.b) rezilierea de ctre autoritatea administrativ, cu titlul de sanciune sau, pe motiv c interesul general cere, ori a intervenit un act normativ cu for juridic superioar care dispune ncetarea unor astfel de contractec) rezilierea pronunat de instana judectoreasc care poate interveni la cererea - administraiei sau a particularului.7. Contenciosul contractelor administrativeRezolvarea problemelor litigioase, interpretarea i executarea contractelor administrative constituie elemente eseniale ale contenciosului de plin jurisdicie[footnoteRef:17]. Deci contractelor administrative li se aplic Legea 29/1990. [17: Constantin G.Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, op.cit.pag.37, 40, 193 i urmt.]