ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 6/2006

Descrierea Reformei Managementului Financiar Public – Despre greseala comună de a supraestima Reforma ca Remediu Universal si cum să eviŃi acest lucru

8

Descrierea Reformei Managementului Financiar Public –

Despre greseala comuna de a supraestima Reforma

ca Remediu Universal si cum sa eviti acest lucru

Prof. dr. Christina SCHAEFER

Facultatea de Economie / Management Public

Universitatea de Stiinte Aplicate

FHTW Berlin, Germania

1. Stadiul actual al Reformei Managementului Public

La prima vedere, procesul de reforma a mangementului financiar public pare sa fie clar si

consecvent (la nivel international). Scopul sau este fie de a inlocui contributia traditionala si sistemul de contabilitate si intocmire a bugetului pe baza numerarului cu unul pe baza de angajamente si de debit, sau cel putin de modificare a primului. Cu toate acestea, studiile comparative atesta ca abordarile individuale difera foarte mult. Acest lucru este adevarat pentru comparatiile internationale, cat si pentru cele intranationale, ultimele in special fiind cazul statelor federale, ca de exemplu Germania. De exemplu, denumirea Contabilitate pe baza de Angajamente da posibilitatea unei intregi game de abordari a reformei in domeniul managementului financiar. De exemplu, au fost indentificate diferente majore in ceee ce priveste structura si continutul sistmelor de contabilitate, regulile de determinare si cerintele privind aducerea la cunostinta publicului (a se vedea Lüder/Jones, 2003).

Divergenta internationala si intranationala din ce in ce mai mare a procesului de refoma se confrunta in momentul de fata cu o severa critica. Potrivit acestor voci critice, scopul major ar trebui sa fie o armonizare a sistemelor de contabilitate la nivel mondial pentru a permite comparatii universale si in cursul acestui proces de benchmarking international, cat si intranational a informatiilor bugetare si contabile. Este mult mai important acest lucru intr-o lume de interdependente politice, economice si financiare in crestere, spun mai departe criticile.

2. Cateva studii cu privire la divergentele in practica si efectul acestora

asupra potentialului de realizare a reformei

Cu toate acestea, de fapt, in practica, divergentele mentionate nu sunt deloc surprinzatoare.

Sunt mai degraba rezultatul previzibil al implicarii diferitelor grupuri de interese si al asteptarilor corespunzatoare ale acestora cu privire la reforma managementului financiar public. Astfel, rezultatele dorite ale reformei mangementului financiar public vor varia in functie de discutarea acestora in cadrul unui context global, national sau regional context, de exemplu la diferite niveluri guvernamentale si/sau in diferite scopuri.

Ca o consecinta logica, problemele si potentialele solutii care sunt discutate sub aspectul Reformei Managementului Financiar Public sunt multiple si trateaza, de regula, diverse aspecte specifice. Dupa parerea mea, sintetizarea unei game prea largi de aspecte sub o singura si aceeasi denumire are riscul de a pierde din vedere sau cel putin de a estompa, potentialul real si original al reformei. Astfel, pare indoielnic daca necesitatea de abordare universala a reformei managmentului financiar public in favoarea unei armonizari internationale a sistemelor de contabilitate este intr-adevar

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 6/2006

Descrierea Reformei Managementului Financiar Public – Despre greseala comună de a supraestima Reforma ca Remediu Universal si cum să eviŃi acest lucru

9

un pas pe calea cea buna. Mai degraba cautarea de sisteme, reguli si standarde general acceptate distrage atentia de la chestiuni mai urgente.

2.1 Standardele Internationale de Contabilitate din Sectorul Public (IPSAS) –

Probleme majore in calea standardelor de contabilitate acceptate

la nivel mondial in sectorul public

A se vedea, de exemplu, discutiile neintrerupte intre membrii consiliului IPSAS referitoare la

finalizarea unui document de pozitie asupra Obligatiilor Politicii Sociale. Acestea ilustreaza intr-un mod impresionant dificultatile inerente oricarei incercari de armonizare. In primul rand, un standard de contabilitate pentru sectorul public trebuie sa ia in considerare caracteristicile distincte ale sectorului public si, din acest motiv, nu se poate baza pe ceea ce s-a realizat deja in contextul IAS/IFRS. Cu atat mai mult este un punct critic, tinand cont de faptul ca IPSAS foloseste cadrul IAS si prin urmare nu poseda propria baza conceptuala specifica sectorului public. In al doilea rand, acesta trebuie sa ia in considerare diferentele de cadru legal, de sisteme de securitate sociala etc., din tari din intreaga lume. Un alt exemplu concret sunt declaratiile facute de diferite tari si stakeholders, ca raspuns la invitatia Comitetului pentru Sectorul Public (PSC) de a comenta pe tema definirii si recunoasterii veniturilor de tip non-schimb (inclusiv impozite si transferuri). Intrucat standardul IAS 18 (Venituri) recomanda in mod exclusiv tratament contabil pentru veniturile ce decurg din vanzarea de bunuri, inchirierea de servicii si folosirea de catre altii a bunurilor purtatoare de dobanda, redevente si dividende, pe baza pricincipiului imbinarii, evolutia standardului IPSAS 9 (Venituri din Tranzactii de Schimb) a decurs foarte bine. In momentul de fata, intrucat majoritatea veniturilor entitatilor din sectorul public deriva din tranzactii de tip non-schimb, incluzand impozite (directe si indirecte), din granturi de la guvernele nationale, de la alte niveluri guvernmentale si agentii internationale, din amenzi, penalitati si confiscari, taxe si tarife (anumite comisioane si tarife pot fi considerate venituri de schimb), cadouri si donatii, de exemplu, nu a fost posibila adoptarea modificata a standardelor IAS existente si a trebuit sa fie creat un standard de sine statator. Procesul de discutie care sa conduca la emiterea unui document de pozitie a necesitat mai mult timp, cu mult mai multe conflicte ce trebuiau aplanate, in comparatie cu alte standarde IPSAS. Intotdeauna exista riscul aducerii standardelor la un numitor comun pentru a putea obtine consens. Astfel, de exemplu, oferirea de alternative cu privire la aplicarea regulilor de determinare, in special neindeplinirea asteptarilor cetatenilor de a obtine o perspectiva transparenta si corecta a informatiilor financiare guvernamentale.

2.2 Definirea principiilor de consolidare

Un alt prim exemplu se refera la problema definirii serviciilor publice in general, sau mai

specifice a competentelor publice de baza. Aceste chestiuni apar de obicei atunci cand trebuie luate decizii cu privire la posibile privatizari. Raspunsurile la aceste intrebari pot varia nu numai de la o tara la alta, ci si de la nivel federal la alt nivel federal in cadrul aceleiasi tari. Si partidele politice pot avea pareri divergente cu privire la acest subiect. Astfel, devine evident inca o data ca clasificarile general valabile sunt foarte greu de obtinut.

De exemplu, inainte ca Managementul Financiar Public sa fie capabil sa cuprinda potentialul sau de oferire a unei perspective reale si corecte a situatiei financiare a unei autoritati locale, regionale sau nationale, trebuie luata o decizie cu privire la entitatile care vor fi incluse si cele care nu vor fi incluse in procesul de consolidare. Aceasta nu este o intrebare la care sa se raspunda cu usurinta, luand in considerare faptul ca vechea dihotomie intre entitati publice vs. entitati private nu mai este suficienta pentru a descrie o realitate din ce in ce mai complexa. Asa cum Jones spune intr-un mod foarte adecvat: „Dilema fundamentala […] este intre adoptarea criteriului ‘proprietate’, care poate induce o determinare

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 6/2006

Descrierea Reformei Managementului Financiar Public – Despre greseala comună de a supraestima Reforma ca Remediu Universal si cum să eviŃi acest lucru

10

legala, sau a criteriului ‘control’, care poate produce o determinare economica; in practica, o abordare mai radicala ar putea fi aceea de a folosi gradul in care o entitate este finantata prin fiscalitate – care oricum este detinuta si controlata – pentru a emite judecata despre consolidare.” (Jones 2006, p. 9).

Cu cat mai multe servicii publice sunt furnizate de intreprinderi de stat descentralizate sau in grupuri – parteneriate public-privat, creditele externe si garantiile de imprumut cresc. In situatia in care statul inca isi asuma responsabilitatea pentu aceste unitati descentralizate,1 chiar si in cazul actelor inselatoare de tranzactionare care implica riscuri, este evidenta nevoia de consolidare bugetara suplimentara si de o mai mare clarificare a legaturilor. Asa cum Ruffner/Wehner/Witt (2005, p. 53) au scris in lucrarea lor despre Intocmirea Bugetelor in Romania: “Intr-un sistem cu mari imprumuturi externe si garantii de imprumut si cu relatii bugetare implicite si explicite cu intreprinderile de stat, este necesara o mai buna raportare cu privire la eventualele angajamente.”

Cautarea de raspunsuri detaliate la intrebarile specifice, pe de o parte, leacurile universale prescrise de consultantii in management (de obicei, experti in sectorul privat si nu in cel public) si gradul de libertate in cadrul sistemelor si standardelor (oare un tribut acordat pretinsei necesitati de ajungere la vreun acord cat de cat?) pe de alta parte, ii lasa nemultumiti pe cei (cetateni dar si manageri publici) care, intial, trebuiau sa beneficieze de pe urma reformelor.

3. Stabilirea unei baze teoretice de analiza: Teoria Principal-Agent

Teoria Principal-Agent ofera un cadru teoretic promitator pentru explicarea problemelor de

guvernare care se produc in prezent in sectorul public. Aceste probleme s-au intensificat datorita descentralizarii organizationale crescande si cooperarii cu organizatiile sectorului privat (asa-numite parteneriate public-privat). Teoria Principal-Agent ajuta la intelegerea si explicarea de ce grupurile principal-agent si problemele principal-agent sunt mai complexe in sectorul public decat in cel privat. Avand cetateanul ca principal 1 (P1) care decide sa aleaga acel candidat (Agent 1) care din punct de vedere al lui P1 este cel mai competent pentru satisfacerea dorintelor sale. A1 (respectiv Parlamentul) devine in momentul de fata P2 si deleaga autoritatile publice sa indeplineasca cererile lui P1. In cadrul autoritatilor publice exista diferite grupuri principal-agent pana cand cererea lui P1 ajunge in sfarsit la agentia -institutia care (cu toata speranta) isi indeplineste sarcina asa cum era de dorit. Aceste relatii agent-principal multiple permit asimetrii informationale, care stabilesc astfel posibilitatea riscului moral, caracteristicilor ascunse, actiunilor ascunse, informatiilor ascunse – toate acestea fiind bine cunoscute si analizate de teoria principal-agent. Intrucat problemele de guvernare derivate din lipsa de simetrie informationala, ca urmare a faptului ca grupurile agent-principal sunt mult mai complexe decat sectorul privat, este nevoie de alte instrumente “specifice sectorului public” sau de instrumente suplimentare pentru a face fata acestor probleme. Discutiile serioase de la nivel mondial cu privire la stabilirea un Cod de Guvernare Corporativa pentru sectorul public scot in evidenta problemele anterior mentionate. Aceste discutii trebuie si chiar iau in considerare faptul ca indeosebi mecansimele de sanctionare prin piata de capital functioneaza eficient in sectorul pirvat, dar nu si in sectorul public: cetateanul ca mandatar public care ofera venituri sectorului privat prin plata de impozite pentru finantarea serviciilor publice, rareori are ocazia de a sanctiona autoritatea publica, de exemplu, prin reducerea cuantumului impozitului pentru a-si arata nemultumirea.

1 Exemplu: Peste 50% din creditele angajate de autorităŃile locale germane sunt folosite pentru achitarea datoriilor unităŃilor publice descentralizate.

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 6/2006

Descrierea Reformei Managementului Financiar Public – Despre greseala comună de a supraestima Reforma ca Remediu Universal si cum să eviŃi acest lucru

11

4. Concluzii si perspective

Multe dintre demersurile reformiste care au fost intreprinse pana acum actioneaza de fapt intr-

un mod contraproductiv. Acest lucru poate fi observat in special in datoriile in crestere si problemele guvernarii vizavi de cetatenii care isi pierd tot mai mult increderea in guvernele acestora. Plecand de la aceste constatari, trag concluzia ca o contabilitate guvernamentala armonizata la nivel international nu reprezinta o perspectiva realista pe termen scurt. Eforturile care sunt intreprinse pentru crearea unui sistem contabil guvernamental armonizat la nivel international pot da nastere la probleme de guvernare suplimentare si la crize financiare crescande in cadrul tarilor, datorita alternativelor oferite cu privire la aplicarea regulilor de determinare. De asemenea, si faptul ca limba internationala a contabilitatii este engleza poate genera probleme ulterioare la nivel national, cat si international. In primul rand, acest lucru poate conduce pur si simplu la probleme de comunicare. In orice caz, aceasta reprezinta mai mult decat o chestiune de vocabular. Modurile polarizate de gandire despre sistemele contabile (cu viziunea Anglo-Americana la o extrema si cea European-continentala la cealalta extrema) (Jones 2006, p. 5) sunt mai degraba rezultatul unor traditii culturale diferite.

In ultimii zece ani, accentul Reformei Managementului Financiar Public a fost orientat mai mult catre partea tehnica, concentrandu-se asupra tehnicilor de intocmire a bugetelor, a dezvoltarii masurilor de productivitate, decat asupra schimbarilor in structura si procesele organizatorice si de personal (Lüder 1998, p. 126). Elaborarile ulterioare vor trebui discutate in special intr-un context cultural si nu unul orientat-tehnic al reformei managementului financiar. Prin urmare, urmatoarele aspectele vor fi extrem de importante pentru viitorul si calitatea rezultatelor reformei, cu privire la rezultat si masurile de impact:

(1) Invatarea organizationala (invatarea prin experiente – intre tari, precum si intre diferite niveluri federale ale aceleiasi tari) nu mai trebuie sa fie neglijata in domeniul reformelor managementului financiar public. Daca ar fi fost avuta in vedere de la inceput, ar fi dus imediat la identificarea diferentelor in organizarea reformelor, care sunt atribuite diferentelor culturale. Ar fi deschis posibilitatea beneficierii de experiente reciproce. Ar fi putut fi economisite timp si bani in cadrul procesului de reforma, si nu in ultimul rand invatarea organizationala ar fi pavat calea spre armonizare. De aceea, invatarea organizationala trebuie sa aiba un rol major in procesul continuu de reforma.

(2) Accentul exclusiv asupra aspectelor tehnice ale reformei este insuficient. A lasa neschimbate structurile organizatorice si de personal, precum si a lasa functionarii publici sa fie depasiti de sistemele contabile complicate din punct de vedere tehnic ce sunt implementate de companii de consultanta si de software, reprezinta o sursa majora de esec. Prin urmare, atentia trebuie sa fie transferata de la aspectele tehnice catre aspectele culturale.

(3) In randul aspectelor principale care vor fi discutate se va afla si nevoia de schimbare a cadrelor legale pentru a da posibilitatea sistemelor pur tehnice pana acum sa-si demobnstreze eficacitatea. Acesta este un punct important intrucat cadrul legal reflecta si stabileste diferitele viziuni ale statului si institutiilor sale.

Bibliografie:

1. BAETGE, JÖRG; ZÜLCH, HENNING (2004), Rechnungslegungsgrundsätze nach HGB und IFRS, Köln

2. COGHILL, KEN; WOODWARD, DENNIS (2005), Political Issues of Public-Private Partnerships, in: Hodge, Graeme/Greve, Carsten (eds.), The Challenge of Public-Private Partnerships. Learning from International Experience, Cheltenham/Northampton, pp. 81-94

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 6/2006

Descrierea Reformei Managementului Financiar Public – Despre greseala comună de a supraestima Reforma ca Remediu Universal si cum să eviŃi acest lucru

12

3. HODGE, GRAEME; GREVE, CARSTEN (eds.) (2005), The Challenge of Public-Private Partnerships. Learning from International Experience, Cheltenham/Northampton

4. LÜDER, KLAUS (1998), Towards a New Financial Management System for Germany’s Public Sector: Local Governments Lead the Way, in: Olson, Olov/Guthrie, James/Humphrey, Christopher (eds.), Global Warning: Debating International Developments in New Public Financial Management, Oslo, pp. 114-129

5. JONES, ROWAN (2006), Public Finance and Accounting in Europe, Microsoft Dynamics Discussion Paper

6. OECD Journal on Budgeting, Vol. 4, No. 3 (2004), Executive Summary, pp. 13-22

7. OLSON, OLOV; GUTHRIE, JAMES; HUMPHREY, CHRISTOPHER (1998), International Experience With ‘New’ Public Financial Management (NPFM) Reforms: New World? Small

World? Better World?, in: Olson, Olov/Guthrie, James/Humphrey, Christopher (eds.), Global Warning: Debating International Developments in New Public Financial Management, Oslo, pp. 17-48

8. RUFFNER, MICHAEL; WEHNER, JOACHIM; WITT, MATTHIAS (2005), Budgeting in Romania, in: OECD Journal on Budgeting, Vol. 4, No. 3, pp. 27-54.