I. AUTONOMIA LOCAL-FUNDAMENTUL COOPERRII INTERNAIONALE A AUTORITILOR I COLECTIVITILOR TERITORIALE

1. Apariia, evoluia i manifestarea principiului autonomiei locale

1.1. Apariia i evoluia principiului autonomiei locale

1.1.1. Consideraii generale privind administraia public local i unitile administrativ - teritoriale

Procesul constituirii unor organe ale administraiei locale este la fel de vechi ca i procesul de constituire a statelor, uneori fiind chiar mai vechi dect acesta, deoarece primele colectiviti au fost acelea care au grupat oameni constituii n comune, sate, mici aezri care se bucurau de o deplin autonomie.

Forma de stat este un concept politico-juridic care exprim modul de constituire i exercitare a puterii, de organizare a societii prin stat, iar structura de stat desemneaz organizarea puterii de stat pe un anumit teritoriu, raporturile specifice ce se constituie ntre elementele alctuitoare ale ansamblului statal (uniti administrativ teritoriale sau formaiuni statale), precum i legturile specifice dintre ntreg i prile lui componente.

Organizarea administraiei de stat apare, firete, odat cu statul; teoriile tiinifice despre aceast organizare se contureaz ns mult mai trziu, odat cu apariia tiinei administraiei i a tiinei dreptului administrativ, deci prin secolul al XIX-lea. Este vorba de cercetarea sistematic a acestui fenomen, care ncepe s se realizeze odat cu conturarea tiinelor respective, pentru c teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraiei la guvernare n general s-au formulat nc din antichitate. Avem n vedere nu numai pe marii filozofi, dar chiar pe unii tribuni ai republicii sclavagiste sau pe unii mprai, oameni luminai, care au elaborat teorii bine structurate, dup care au nfptuit sau au dorit s nfptuiasc guvernarea. Este suficient s-i citm pe Marcus Aurelius i Diocleian.( Domnia lui Marcus Aurelius, ca de altfel i a lui Titus Antoniu Pius sunt, poate singurele perioade din istorie n care fericirea unui mare popor a fost unicul scop al guvernrii; Diocleian a lsat lumii cteva principii de guvernare, mai ales de deontologie a guvernrii, care i-au inspirat pe marii gnditori din Evul Mediu ori pe iluminiti. A devenit legendar aciunea sa cu privire la izolarea celui care are prima responsabilitate n guvernare, la manipularea sa de ctre cei din anturaj, colaboratori, sfetnici etc.).

Desigur, nu ntotdeauna guvernarea i organizarea administraiei au avut la baz idei filozofice, pentru c de-a lungul istoriei antichitii (inclusiv n imperiul roman), ca de altfel i n evul mediu, regii i mpraii nu puini la numr - nu tiau nici mcar s citeasc.

Desigur c evoluia organizrii administrative este legat de evoluia organizrii armatei; nsi ideea de ierarhie vine de la ideea subordonrii specifice fenomenului militar. Este de necontestat c i geografia a avut rolul ei, dar aici trebuie inclui muli, foarte muli factori de ordin economic, politic, religios, cultural, lingvistic etc., iar apoi o serie de factori subiectivi cum ar fi patimile conductorilor, bolile conductorilor, intrigile metreselor sau concubinelor oficiale, capriciile i interesele curtenilor i ale minitrilor (au aprut n istorie chiar state pentru aranjamentul sau pentru satisfacerea orgoliului unui mprat).

Cum nu putem vorbi despre o organizare de stat n general, ci vorbim despre organizarea unui anume stat, este logic s vorbim despre organizarea administrativ a unui anume stat, nu despre o organizare administrativ abstract. Putem afirma c fiecrui tip de stat i-a fost proprie o anumit organizare administrativ, aspecte de natur geografic, psihologic (capriciile mprailor, regilor); dialectic vorbind, sunt elemente care, fr ndoial, au influenat organizarea administraiei de-a lungul istoriei omenirii, dar care nu pot fi apreciate drept cauze ale organizrii administraiei de stat; adevratele cauze se identific cu cele ale puterii i ale necesitii instituionalizrii acesteia.

Statul a fost, este i va rmne mult timp n viitorul previzibil astzi, cel mai important subiect de drept att din punct de vedere al dreptului intern, ct i al dreptului internaional, pentru dreptul public, dar i pentru dreptul privat.

Adus la esena lui, statul reprezint o societate omeneasc aezat pe un teritoriu determinat i supus unei puteri organizate politic i juridic, cu caracter suveran. Prin urmare, statul este reunirea a trei elemente: poporul sau naiunea, teritoriul (elementul material) i puterea de stat sau puterea politic (elementul formal).

Principala trstur a puterii de stat este suveranitatea. Problema suveranitii reprezint una dintre cele mai importante i mai cercetate n literatura juridic n general, n dreptul public, intern sau internaional. Opiniile exprimate n legtur cu suveranitatea statului au fost i sunt dintre cele mai diverse, mergndu-se de la absolutizarea acesteia pn la negarea ei complet.

Dei societatea internaional evolueaz rapid i sufer transformri de esen, statele rmn ataate puternic suveranitilor. Este suveran statul care dispune, respectnd normele dreptului internaional, de conducerea politicii sale interne i externe, adic dispune de putere de comand asupra teritoriului su i a cetenilor si, aceast conducere conferindu-i i dreptul de a se autolimita i chiar de a transfera exerciiul unei pri din competenele sale unui alt subiect de drept.

Doctrina arat c este imposibil de aderat la concepia absolut a suveranitii, dup cum este imposibil de negat noiunea de suveranitate, aceasta reprezentnd criteriul nsui al statului.

Statul, singurul subiect purttor de suveranitate, este o instituie unic n genul su.

n primul rnd, toate celelalte instituii naionale sunt incluse n el i, prin el, acestea (n special colectivitile teritoriale locale) sunt create, organizate i suprimate, fie pe cale instituional, fie potrivit dispoziiilor constituiei, ele nedispunnd de alte competene dect cele pe care constituia i legile le atribuie.

n al doilea rnd, statul nu este numai o instituie administrativ, ci este n special o instituie public, dispunnd de prerogative legislative, guvernamentale, administrative i judiciare, n timp ce colectivitile teritoriale sau locale nu au dect competene administrative.

Mai trebuie amintit - chiar pe scurt c sub aspectul organizrii politice a puterii, doctrina de drept public opereaz cu dou noiuni de baz: statul unitar i uniunea de state.

Orice stat, pentru a fi bine condus i administrat, i mparte teritoriul n uniti administrative, crora le confer personalitate juridic, dndu-le totodat att atribuii de ordin public ct i de ordin privat.

Ca atare, elementele componente ale personalitii juridice a statului populaia (organizat ca o colectivitate cu conducere proprie), patrimoniul (teritoriu i alte bunuri mobile i imobile care alctuiesc domeniul public sau privat al unitilor administrativteritoriale) i scopul cruia i este afectat acest patrimoniu (realizarea intereselor populaiei din unitatea administrativteritorial) le ntlnim la fiecare din aceste uniti administrative ale teritoriului statului. Prin urmare, fiecare dintre acestea constituie o persoan juridic distinct, cu statut juridic propriu conferit de stat.

n Romnia unitile administrativ-teritoriale sunt: comuna, oraul, municipiul i judeul.

Delimitarea unitilor administrativ-teritoriale comun, ora, jude presupune stabilirea limitelor teritoriale nuntrul crora fiineaz i i exercit competenele autoritile publice recunoscute de lege. Aceste limite definesc totodat domiciliul persoanelor care triesc pe acest teritoriu i constituie suportul material principal pe care se afl patrimoniul acestei colectiviti. Cu alte cuvinte, fiecare unitate administrativ - teritorial cuprinde, ca elemente definitorii, cte o prticic din elementele constitutive ale statului.

Unitile administrativ-teritoriale sunt, de regul, creaii artificiale ale autoritilor statale investite cu aceast competen; de aceea, numrul acestora a variat de la o perioad la alta i este diferit de la ar la ar. Trebuie reinut faptul c unele uniti administrativ-teritoriale sunt constituite ca atare n mod natural, aa cum este cazul comunei, format dintr-un singur sat i a oraului. Unitile administrativ-teritoriale, oricare ar fi acestea (comun, ora, jude), trebuie s fie viabile, s aib un potenial material i uman puternic, care s asigure satisfacerea corespunztoare a cerinelor ndreptite ale locuitorilor, dezvoltarea lor continu.

Pe de alt parte, n condiiile n care Romnia depune eforturi pentru integrarea n Uniunea European i pentru armonizarea structurilor sale i a legislaiei cu cele existente n aceasta, trebuie avut n vedere i faptul c pe planul organizrii administrativ-teritoriale n rile occidentale dezvoltate se tinde nu spre crearea unor uniti administrative mici, ci a unora care dispun de un potenial material, financiar i uman puternic, n stare s susin n condiii optime dezvoltarea economico-social i autonomia local, precum i colaborarea pe picior de egalitate cu uniti administrativ-teritoriale similare din alte ri.

1.1.2. Corelaii ntre sintagmele unitate administrativ-teritorial i colectivitate local

Teritoriul statului unitar (sau federal) este mprit, din punct de vedere administrativ, n uniti administrativ-teritoriale.

Sintagma unitate administrativ-teritorial are dou sensuri distincte:

- de colectivitate teritorial local i

- de circumscripie administrativ-teritorial,

care se utilizeaz n funcie de natura regimului administrativ al statului, fie ntr-un regim de descentralizare fie unul de deconcentrare.

1.1.2.1. Noiunea de colectivitate local. Noiunea de colectivitate local, n doctrina romneasc i n cea francez, are mai multe semnificaii.

Astfel, n doctrina romneasc ea reprezint o populaiune prezent i viitoare, stabilit pe o poriune anumit din teritoriul statului, cu interese colective i permanente deosebite de cele ale statului.

Colectivitatea local mai este privit i drept grupri omeneti din localitate sau ca locuitori dintr-o fraciune geografic ce reprezint o poriune din teritoriul unui stat, ori grupuri de populaie organizate pe teritoriu.

n doctrina francez noiunile de colectivitate local i colectivitate teritorial sunt utilizate uneori n mod distinct, iar alteori fr a se face nici o diferen ntre ele i noiunea de comunitate teritorial. Pentru unii autori noiunea de colectivitate local este mult mai larg, ea nglobeaz att colectivitile teritoriale ct i ntreprinderile publice de la nivel local. Dar cei mai muli autori sunt de acord, n prezent, s utilizeze cele dou noiuni n mod analog, ntruct Consiliul Constituional le-a considerat interschimbabile i sinonime.

1.1.2.2. Unitile administrativ-teritoriale - circumscripii administrative ale teritoriului de stat. Unitile administrativ-teritoriale reprezint circumscripii administrative ale teritoriului de stat, adic sfera de competen teritorial a organelor deconcentrate ale statului. n Romnia se vorbete de circumscripie administrativ - judeean n cazul prefectului, a direciei judeene pentru munc i solidaritate social sau al direciei generale judeene a finanelor publice i, respectiv, de circumscripie comunal sau oreneasc n cazul postului comunal de poliie au al poliiei oreneti.

Mai trebuie precizat c exist circumscripii teritoriale nu numai pentru autoritile administraiei publice, dar i pentru instanele judectoreti, existnd n Romnia circumscripii ale judectoriilor, ale tribunalelor i ale curilor de apel. n cazul Parlamentului nu se poate vorbi de circumscripii teritoriale.

1.1.2.3. Unitile administrativ-teritoriale - colectiviti teritoriale locale. Unitile administrativ-teritoriale reprezint, n alt ordine de idei, colectivitile teritoriale locale, adic cetenii, populaia, care triete pe o anumit poriune a teritoriului de stat, existnd o organizare juridic administrativ i interese publice locale proprii, distincte. Colectivitile teritoriale locale definesc regimul de descentralizare administrativ sau de autonomie local.

n general se prefer termenul de colectivitate teritorial local, iar nu pe cele - utilizate i ele de colectivitate teritorial sau de colectivitate local.

Aceste ultime dou sintagme sunt incomplete, prima referindu-se i la stat (colectivitatea teritorial naional), iar a doua omind s evidenieze criteriul teritorial, esenial pentru definirea acestora. Bineneles, sintagma comunitate teritorial local este sinonim, chiar dac poate sugera un grad sporit de coeziune.

Colectivitile teritoriale locale reprezint cea de a doua categorie de colectiviti teritoriale, prima fiind statul (colectivitatea teritorial naional). Evident, cel puin n actualul stadiu de dezvoltare al societii internaionale, nu se poate vorbi de o colectivitate teritorial internaional (nici la nivel universal, nici la niveluri regionale, cum ar fi nivelul regional european).

Statul i colectivitile teritoriale locale reprezint subiecte de drept public politico-teritoriale (persoanele morale de drept public politico-teritoriale, ntr-o terminologie mai veche), adic subiecte colective de drept, dispunnd de puterea de comand asupra populaiei aezate pe un anumit teritoriu. Colectivitile teritoriale au sarcina s administreze o populaie trind pe un anumit teritoriu naional sau pe un teritoriu comunal, departamental, regional etc.

Relaia naional/local nu este o relaie constant, ci una specific ce se fundamenteaz pe nsi diversitatea local. n acest sens, colectivitatea local reprezint o specificitate de raporturi economice, de relaii de putere, de reprezentare ce evolueaz n mod autonom, n funcie de o dinamic aparte fiecrei colectiviti n parte, precum i de o anumit relaie de interdependen n contextul creia se poate vorbi de o expresie de solidaritate local. n doctrin aceast specificitate este sintetizat prin noiunile de identitate local i de sistem local.

Exist n general multe similitudini de statut juridic ntre cele dou categorii de subiecte de drept public politico-teritoriale.

Trebuie s fie foarte clar distincia dintre cele dou sensuri radical diferite ale sintagmei de unitate administrativ-teritorial, adic de circumscripie administrativ a teritoriului de stat, i de colectivitate teritorial local. Dup cum arat unii specialiti, primul sens are n vedere deconcentrarea administrativ, cel de-al doilea descentralizarea administrativ, care sunt regimuri juridice total diferite aplicabile raporturilor administrative dintre centru i teritoriu.

n egal msur trebuie precizat c unitatea administrativ-teritorial este subiect de drept numai cnd are accepiunea de colectivitate teritorial local, iar nu cnd reprezint o circumscripie administrativ-teritorial, simpl poriune a teritoriului de stat, simpl raz teritorial a competenei organelor statului.

Confuzia care poate exista ntre cele dou sensuri ale sintagmei unitate administrativ-teritorial provine din faptul c, circumscripiile administrative ale teritoriului statului i teritoriile colectivitilor locale coincid, c ele au aceeai aezare teritorial; altfel spus, circumscripia administrativ a judeului, oraului, comunei, coincide cu teritoriul judeului, oraului, comunei, colectiviti teritoriale locale.

Este vorba de o dedublare funcional, aceleai cadre teritoriale avnd dou finaliti: ntinderea teritorial a unei colectiviti teritoriale locale autonome, subiect distinct de drept public i circumscripie fr capacitate juridic utilizat de administraia de stat deconcentrat. Aceast dedublare funcional are evidente avantaje pentru eficiena activitii administrative.

Dar nu exist ntotdeauna o suprapunere perfect ntre harta circumscripiilor administrativ-teritoriale i harta colectivitilor teritoriale locale, deoarece exist i servicii publice ale statului deconcentrate n alte circumscripii administrative dect cele ce corespund teritoriului colectivitilor teritoriale locale, ntruct cadrele locale ale colectivitilor teritoriale locale nu sunt adecvate, exemple fiind: armata, grnicerii sau cile ferate.

n principiu, suma circumscripiilor administrativ-teritoriale ale statului formeaz ansamblul teritoriului naional. Acelai rezultat este valabil i pentru suma teritoriilor colectivitilor teritoriale locale, cu excepia eventual a unor zone nelocuite plasate sub administraia direct a autoritilor statului. Este vorba de totalul circumscripiilor administrative ale teritoriului de stat i, respectiv, al colectivitilor teritoriale locale aflate la acelai nivel.

Teritoriul unei colectiviti teritoriale locale trebuie s fie egal cu suma teritoriilor colectivitilor teritoriale locale de nivel inferior. n plus, nu trebuie s aib loc nici o suprapunere a teritoriilor a dou colectiviti teritoriale locale (o comun) n teritoriile a dou colectiviti teritoriale locale superioare (dou judee sau departamente). Regula este valabil i pentru circumscripiile administrative ale teritoriului de stat.

1.1.2.4. Organizarea administrativ-teritorial. Necesitatea organizrii administrative a teritoriului este dat de faptul c funciile statului, de administrator al societii, nu pot fi realizate pe ntreaga ntindere a teritoriului su numai cu ajutorul organelor centrale. Acestea nu pot, n mod obiectiv, s ndeplineasc singure, direct i operativ, competenele lor cu satisfacerea nevoilor tot mai complexe ale unui numr tot mai mare de ceteni. De aceea apare ca justificat organizarea administrativ a teritoriului pentru o mai bun organizare i exercitare a puterii de stat.

Literatura de specialitate a reinut mai multe definiii date organizrii administrative a teritoriului, una dintre acestea reliefnd c organizarea administrativ a teritoriului reprezint delimitarea teritoriului n uniti administrative fcut n scopul ndeplinirii pe teren a sarcinilor statului sau mai bine zis pentru realizarea unitar a puterii dec stat.

Organizarea administrativ-teritorial mai este definit i ca reprezentnd delimitarea administrativ a teritoriului de stat n uniti administrativ-teritoriale. Doctrina francez utilizeaz expresia de decupaj administrativ al teritoriului.

Comparativ, la nivel european, regsim state n care nu exist nivel intermediar, ci numai nivelul de baz i cel naional. O alt categorie de state este format din state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri administrative - de baz, intermediar i naional - denumit convenional sistemul departamental. Ultima categorie de state include state cu dou niveluri de administraie intermediar, deci cu patru niveluri totale - sistemul regional. Se poate observa aadar, c discuia se poart numai pentru statele unitare, n cazul statelor federale organizarea teritorial nefiind exclusiv administrativ, ci i politic.

Denumirile de sistem departamental i sistem regional sunt pur convenionale i sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorial a Franei, unde departamentul este prima verig intermediar, iar regiunea a doua.

Exceptnd statele foarte mici (unde un nivel intermediar ar fi greu de conceput datorit inutilitii lui), statele cunosc nivelul intermediar de administraie, atandu-se fie modelului departamental, fie celui regional. Opiunea pentru unul dintre cele dou sisteme nu ine numai de tiina administraiei i a organizrii teritoriului, ci de considerente politice, de tradiii i de mentaliti.

Motivul alegerii n general a sistemului departamental se datoreaz, n principal, tradiionalelor departamente, foarte puternice i unanim acceptate, dar i fricii inspirate de regiuni, privite ca o ameninare pentru statul unitar.

Astzi ns sistemul regional, sub forme diferite, s-a impus n spaiul regional european ca un adevrat model de administraie, avnd pe lng nivelul intermediar inferior un nivel intermediar superior, de dimensiuni mari, cu o populaie i pondere economic nsemnate, care preia o parte din atribuiile statului.

Strns legat cu problema nivelurilor intermediare de administraie (deci de alegerea ntre sistemul departamental i sistemul regional) este i chestiunea dimensiunilor unitilor administrativ-teritoriale. Exist i astzi state n care harta administrativ este pstrat neschimbat nc din secolul trecut sau chiar mai de mult, dovedindu-se o frn pentru o administraie modern, eficient. Tendina actual este de a mri dimensiunile unitilor administrativ-teritoriale, asigurndu-le o for sporit att n vederea eficienei activitii administrative, ct i ca factor de dezvoltare a autonomiei locale.

Pe lng problemele legate de dimensiunile unitilor administrativteritoriale i de numrul de categorii, organizarea administrativ a teritoriului trebuie s rspund i unei delimitri judicioase a limitelor teritoriale, att n raport de tradiii i mentaliti, ct i de nevoile de bun administraie i de criteriile democratice. Legat de aceast chestiune se mai poate pune i problema unor zone cu statut special, datorate unor factori diveri (prezena minoritilor naionale, statut de foste colonii sau teritorii de peste mri, aezare geografic special, zon de frontier, subdezvoltare economic etc.). n caz contrar, se poate ajunge la diferene extrem de nsemnate de dezvoltare ntre diferitele zone sau chiar ntre o singur zon i restul rii, fiind clasic formula Parisul i deertul francez (Jean-Franois Gravier).

1.1.3. Unitile administrativ-teritoriale ca persoane juridice

Calificarea unitilor administrativ-teritoriale i a autoritilor administraiei publice locale ca persoane juridice de drept public i de drept privat are o importan deosebit att n ceea ce privete activitatea intern a acestora, ct i referitor la posibilitatea lor de a aciona pe plan internaional.

Legea nr.215/2001 stipuleaz la art.19 alin.1 urmtoarele: Unitile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de nregistrare fiscal i ale conturilor deschise la unitile teritoriale de trezorerie, precum i la unitile bancare. Unitile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor i obligaiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparin domeniului public i privat n care acestea sunt parte, precum i din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, n condiiile legii.

Calificarea unitii administrativ-teritoriale ca persoan de drept public nu exclude, ci dimpotriv presupune calitatea comunei, a oraului (municipiului) sau judeului, dup caz, i de persoan de drept privat, n virtutea creia acestea ncheie acte juridice civile, firete prin organul nominalizat de lege.

De principiu, capacitatea de drept civil este absorbit de capacitatea de drept public, ori de cte ori aceasta din urm este prevzut expres pentru o anumit autoritate.

De regul, odat ce unei autoriti publice i sunt stabilite drepturi i obligaii i care intr, n virtutea acestor drepturi i obligaii, n raporturi juridice, proprio nomine, adoptnd - cum este cazul consiliilor locale i al consiliilor judeene - acte administrative, este de la sine neles c normele respective i confer autoritii n cauz i capacitatea de a figura, ca parte n justiie atunci cnd sunt atacate actele juridice adoptate.

Trebuie admis c respectiva autoritate dobndete o personalitate de drept public restrns, care foarte bine poate fi denumit personalitate de drept administrativ. Cnd legea calific un subiect de drept ca fiind persoan juridic de drept public, se va nelege c ne aflm n prezena unei personaliti juridice depline, iar cnd legea stabilete pentru un subiect de drept atribuii n realizarea puterii publice, fr a-l califica persoan juridic de drept public sau, simplu, persoan juridic, se va nelege c este vorba de o personalitate de drept public restrns, care presupune i calitatea de prt n litigiile de contencios administrativ.

1.2. Regimuri administrative

1.2.1. Regimul administrativ centralizat

Regimul administrativ centralizat recunoate existena unei singure persoane morale de drept public politico-teritorial, adic statul, deci o singur colectivitate teritorial i o singur categorie de interese publice, cele ale statului (naionale). Exist o singur categorie de organe ale administraiei publice, administraia de stat. n teritoriu exist structuri ale administraiei de stat: organizate, numite, rspunztoare, revocabile i subordonate fa de centru.

Structurile administrative teritoriale ale administraiei statului reprezint doar simpli ageni ai centrului, supui puterii ierarhice, iar nu autoritii administrative distincte, neavnd atribuii proprii. Agenii administrativi teritoriali au doar rolul de a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa n teritoriu ordinele primite de la centru, fr nici un fel de iniiativ personal. n acelai timp, aparatul local este supus controlului ierarhic al centrului.

Unitatea i uniformitatea sunt totale, dar specificul local este total sacrificat. De asemenea, se ajunge, dup o formul celebr, la paralizia extremitilor i la apoplexia centrului. Agenii teritoriali sunt paralizai prin faptul c nu pot lua nici o decizie, iar centrul se blocheaz pentru c i cea mai mic problem local trebuie analizat i rezolvat la nivel central.

Aadar, statul i asum singur sarcina administrrii (a realizrii funciei executive), fiind organizat prioritar ierarhizat i promovnd interesul naional. Acestui sistem i sunt specifice exerciiul de ctre stat a activitii executive n domenii ce presupun promovarea interesului general: justiie, aprare naional, externe, fr ca n peisajul juridic astfel creat persoanele juridice de drept public altele dect statul s se bucure de autonomie, acestea fiind, dimpotriv, pri dintr-o ierarhie numit de la centru.

O structur statal unitar conceput pe metode stricte de centralizare nu poate fi pus n aplicare n condiiile statului modern. Aceasta deoarece orice structur unitar rigid, supercentralizat, presupune prin definiie lipsa unor verigi intermediare, parial autonome, ntre puterea central i destinatarii deciziilor luate de guvernani. Astfel, n nici un stat modern nu se poate concepe ca membrii guvernului s se poat ocupa personal i nemijlocit de soluionarea tuturor problemelor guvernrii ivite pe ntreaga cuprindere a statului. O parte a acestor probleme este ncredinat unor ageni aflai n legtur cu guvernul crora le sunt conferite atribuii de administrare pe plan local.

1.2.2. Regimul administrativ deconcentrat

Inconvenientele centralizrii administrative sub aspectul eficienei activitii administrative sunt rezolvate n regimul administrativ deconcentrat.

Caracteristicile centralizrii administrative se menin, cu excepia faptului c n teritoriu nu mai exist ageni ai centrului, ci autoriti administrative propriu-zise, care dispun de competene proprii. Ele rmn structuri numite i revocabile de la centru, subordonate acestuia i rspunztoare n faa lui, servind interesele unice ale statului, dar dobndesc putere de decizie proprie, cel puin pentru unele din chestiunile de interes local, cele mai importante rmnnd ns rezervate centrului.

Partajul ntre atribuiile dobndite de autoritile administrative deconcentrate i cele rezervate centrului reflect gradul de deconcentrare administrativ. Structurile teritoriale deconcentrate pstreaz rolul de a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa ordinele centrului.

Deconcentrarea poate fi pe vertical (competenele serviciilor exterioare ale administraiei ministeriale sunt sporite) sau pe orizontal (competenele conductorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripie administrativ prefectul sunt sporite).

Se menine astfel o administraie unitar, dar care nu mai pctuiete prin uniformitate, autoritile deconcentrate adaptnd la particularitile locale msurile i ordinele generale ale autoritii centrale. O alt formul celebr spune despre deconcentrare c: este acelai ciocan care bate, doar c i s-a scurtat mnerul.

Esenial pentru deconcentrarea administrativ este meninerea puterii ierarhice. Deconcentrarea nu anuleaz autoritatea puterii centrale. Aadar, deconcentrarea administrativ este considerat ca fiind forma intermediar ntre organizarea centralizat i cea descentralizat, fiind caracterizat printr-o oarecare independen, bineneles formal, a organelor locale, n fruntea crora sunt funcionarii numii de organele centrale.

1.2.3. Regimul administrativ descentralizat (de autonomie local)

Dac sub aspectul eficienei administrative regimul deconcentrat poate s se dovedeasc adecvat (cu avantajele i dezavantajele sale), din punct de vedere al criteriilor democratice el sufer, ns. Acestora din urm le d rspuns, ncercnd s nu prejudicieze eficiena i raionalitatea activitii administrative, regimul administrativ de autonomie local.

Ceea ce n limba romn se numete descentralizare administrativ sau autonomie local n limba francez este desemnat prin descentralisation administrative i auto-administration, n limba englez prin self-government sau local government, iar n limba german prin selbstverwaltung.

Statul nu mai este singura colectivitate teritorial recunoscut; alturi de acesta colectivitile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, cu capacitate de drept public proprie i interese publice proprii, distincte ale statului. Ele dispun de autoriti administrative proprii pentru satisfacerea acestor interese publice, precum i de mijloacele materiale, financiare i umane necesare.

Autoritile administrative ale colectivitilor teritoriale locale sunt alese de cetenii acestora i rspund n faa lor, ele deinnd puterea nu de la autoritatea central, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere, numai prin alegere fiind asigurat autonomia. Ele nu sunt numite, nu se subordoneaz i nu pot fi revocate de administraia statului. Prin urmare, administraia public i pierde caracterul unitar, fiind format din administraia statului i administraia colectivitilor teritoriale locale (administraia local autonom).

Autonomia local se manifest pe mai multe planuri:

pe planul capacitii juridice, colectivitile locale sunt subiecte de drept distincte, avnd propriile interese publice;

pe plan instituional, aceste colectiviti locale dispun de autoriti administrative proprii, exterioare aparatului administrativ statal;

pe planul autonomiei decizionale, aceste autoriti proprii au competene proprii i iau decizii n interesul colectivitilor pe care le administreaz.

Aadar, autonomia nu poate fi real, efectiv, fr prezena autonomiei n planul mijloacelor umane, materiale i financiare, colectivitile locale dispunnd de funcionari publici proprii, de domeniu propriu (public i privat), de autonomie financiar (stabilesc i ncaseaz impozite i taxe proprii, au buget propriu).

Exist, n principiu, dou modaliti de recunoatere a autonomiei locale:

- ca regim unic i general;

- ca regim juridic excepional i particular.

Autoritile administrative locale sunt autonome, dar nu suverane, adic autonomia este exclusiv la nivel administrativ i financiar i nu legislativ, de guvernare sau judiciar, ea nefiind o autonomie politic (descentralizare politic).

Pe de alt parte, autoritile administrative locale autonome, dei nesubordonate autoritilor administraiei de stat, sunt supuse unui control administrativ specific controlul de tutel administrativ din partea administraiei de stat centrale sau teritoriale. Acest control vizeaz protejarea intereselor publice ale statului, respectarea legilor fiind n general un control de legalitate, nu de oportunitate.

n absena subordonrii, controlul de tutel administrativ este un control special care se poate exercita numai dac legea l instituie expres i numai n formele, cu procedurile i cu efectele stabilite expres de lege.

Tutela administrativ se exercit pe dou aspecte: 1) tutela asupra existenei organelor tutelate; 2) tutela asupra activitii acestora.

Tutela asupra existenei organelor tutelate cunoate o form dur, n care organul de tutel are dreptul s dispun demiterea sau dizolvarea organului tutelat, i o form liberal, n care organul de tutel nu dispune dect de o aciune disciplinar, adic de dreptul de a sesiza o jurisdicie n vederea demiterii sau dizolvrii organului tutelat, decizia revenind judectorului.

Tutela asupra activitii organului tutelat privete actele n regim de putere public ale autoritilor autonome i anume actele i contractele administrative. Se exclud actele n regim de drept privat pe care colectivitile teritoriale locale le fac exclusiv n temeiul capacitii de drept privat, fr utilizarea prerogativelor de putere public, pentru care acest control special nu s-ar justifica.

Tutela asupra activitii organului tutelat mbrac mai multe forme (dur, atenuat, liberal), observndu-se c nici n forma cea mai dur (cnd practic autonomia dispare) nu exist dreptul de injonciune, fiind de esena autonomiei posibilitatea autoritii autonome de a emite cnd i cum vrea un anumit act, indiferent de poziia ulterioar a organului de tutel.

Tutela administrativ se poate exercita de un organ al administraiei de stat centrale: Guvernul, Ministerul Administraiei i Internelor; sau teritoriale (prefectul). De exemplu, prefectul n calitate de reprezentant al Guvernului verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului. n Marea Britanie controlul de tutel este exercitat de ctre judectori.

n cazul regimului administrativ de autonomie local, statul rmne un stat unitar, dar un stat unitar complex, recunoscnd existena i a altor subiecte de drept public investite cu putere de comand asupra populaiei de pe un anumit teritoriu i dispunnd de propriile autoriti administrative.

Este de remarcat c doctrina subliniaz - att n Frana, ct i n Romnia - c organizarea de baz comun cu autonomia ei este anterioar statului, ea fiind plasat la intersecia dintre stat i societatea civil.

Autonomia local exist att ntre colectivitile teritoriale locale i stat, ct i ntre colectivitile teritoriale locale ntre ele, indiferent de nivelul la care sunt situate; tutela administrativ nu exist dect n raporturile dintre stat i colectivitile teritoriale locale. O colectivitate teritorial local situat la un nivel superior nu poate s exercite nici un fel de tutel administrativ asupra celor inferioare aflate pe teritoriul su. n Frana, tutela ntre colectivitile teritoriale locale este interzis expres prin lege, n realitate existnd uneori relaii de dependen care pot ajunge pn la o veritabil tutel, mai ales din punct de vedere financiar i tehnic.

1.3. Descentralizarea administrativ

Dac regimul de deconcentrare administrativ poate exista singur, regimul de descentralizare administrativ nu apare dect mpreun cu cel de deconcentrare administrativ. Prin urmare, dac ntr-un stat administraia este organizat pe principiul descentralizrii administrative, n mod obligatoriu funcioneaz i regimul de deconcentrare administrativ. Primul privete administraia colectivitilor teritoriale locale autonome, al doilea privete administraia statului. Deci nu exist un regim de descentralizare singur, ci un regim de deconcentrare i descentralizare administrativ, altfel spus un regim de descentralizare administrativ. n acest caz rezult c administraia public este format din administraia statului i administraiile colectivitilor teritoriale locale (autonome), prima mprindu-se n administraia de stat i administraia de stat teritorial.

n prezent, ca regul, principiul descentralizrii sau ideea autonomiei locale comport dou forme:

a) descentralizarea teritorial i

b) descentralizarea tehnic

Nu ar trebui s existe nici o confuzie ntre administraia proprie a colectivitilor teritoriale locale (consiliu local, consiliu judeean, consiliu comunal, consiliu general, consiliu sau adunare regional, primar etc.) i administraia teritorial de stat (serviciile exterioare ale administraiei ministeriale i ale administraiei centrale de stat cu caracter autonom, prefect etc.).

Cu toate acestea, confuziile sunt posibile datorit fenomenului de dedublare funcional, adic ndeplinirea de ctre un organ administrativ de o anumit categorie, pe lng sarcinile sale principale, i a unor atribuii administrative privind interesele publice ale celuilalt tip de colectivitate teritorial; este vorba de o delegare de atribuii care trebuie s fie legal (conform principiului autonomiei).

Exemplul tipic, att n Frana, ct i n Romnia, este primarul, organ administrativ propriu al comunei (oraului) care are i anumite atribuii pe linia administraiei statale. Administraia proprie colectivitilor teritoriale locale poate s aib astfel dou categorii de funcii: cele proprii i cele de administraie statal, delegate prin lege. n trecut a existat i n Frana i n Romnia, dedublare funcional i n cazul prefectului, organ al statului n teritoriu, dar care ndeplinea i rolul de organ executiv al organului deliberativ judeean (departamental), ef al administraiei judeene (departamentale).

Este de remarcat i faptul c deconcentrarea privete administraia statului, ea poate s funcioneze ns i n cazul colectivitilor teritoriale locale autonome, mai ales a celor mari, care i pot mpri teritoriul n circumscripii administrative, unde s organizeze servicii deconcentrate pentru o mai bun administrare. Rezult c, n oricare dintre cazuri, deconcentrarea nu iese din cadrul unei administraii, fie a statului, fie a unei colectiviti teritoriale locale.

O precizare trebuie fcut i ct privete folosirea termenului de delocalizare. El semnific mutarea sediului unor autoriti administrative centrale n afara capitalei rii, spre a evita aglomerarea acesteia i a asigura o administraie mai eficient ntr-un anumit domeniu. Utilizarea termenului demonstreaz c distincia ntre administraia central i administraia teritorial a statului nu se bazeaz pe criteriul geografic al sediului, ci pe criteriul competenei teritoriale. O autoritate aparine administraiei centrale de stat chiar dac delocalizat fiind, nu are sediul n capital i invers, n capital i au sediul organe deconcentrate cu competen teritorial limitat (prefectul capitalei). n acest context, putem aminti c Frana duce o politic de delocalizare, fie i n suburbiile Parisului, fie n provincie, a unor autoriti administrative centrale, inclusiv a serviciilor centrale a unor stabilimente publice i societi naionale.

Indiferent de form, autorii contemporani sunt unanimi n a aprecia descentralizarea ca o problem exclusiv de natur administrativ, spre deosebire de federalism, care este o problem de natur politic, de putere politic, presupunnd Constituie i clasica trinitate a separaiei puterilor. Orict de mare este autonomia local, deci competena autoritilor alese sau, dup caz, a stabilimentelor publice (tehnice) de a rezolva problemele locale, aceste autoriti desfoar o activitate n cadrul unui stat unitar i nu n afara acestuia.

Sunt dou lucruri total distincte, anume natura de autoriti autonome fa de stat a autoritilor prin care se realizeaz descentralizarea administrativ i limita statal a activitii acestora.

Dac nu s-ar admite aceast limit, care este dat de Constituie, de lege i de actele autoritilor centrale specializate, autoritile locale autonome nu numai c s-ar transforma n autoriti politice, ca n cazul federaiei, dar, mai mult, s-ar transforma n veritabile structuri statale independente, cu consecine dintre cele mai dramatice pe plan naional i internaional.

1.4.Carta European a Autonomiei Locale

1.4.1. Originea Cartei Carta european a autonomiei locale a fost elaborat n interiorul Consiliului Europei de un comitet de experi guvernamentali sub autoritatea Comitetului director pentru probleme regionale i municipale i pe baza unui proiect prezentat de Conferina permanent a puterilor locale i regionale din Europa. Carta a fost deschis spre semnare statelor membre ale Consiliului Europei la 15 octombrie 1985.Carta European a Autonomiei Locale este punctul culminant a unei ntregi serii de iniiative i de numeroi ani de deliberare n interiorul Consiliului Europei.

Consiliul Europei, n calitate de aprtor al drepturilor omului i campion al principiilor democraiei, constituia n mod evident cadrul n care putea fi elaborat i adoptat acest instrument, mai ales c dup 1957 a recunoscut importana colectivitilor locale i a instituit, la propunerea acestora, un organ reprezentativ la nivel european denumit Conferina permanent a puterilor locale i regionale din Europa, Conferin care la 14 ianuarie 1994 a devenit Congresul Puterilor Locale i Regionale din Europa (CPLRE), recunoscndu-i-se astfel rolul politic.

Prin urmare, CPLRE n Rezoluia 64 (1968) a propus o Declaraie de principii asupra autonomiei locale i a invitat Comitetul de Minitri al Consiliului Europei s procedeze la adoptarea acesteia. Aceast iniiativ a fost susinut de Adunarea Parlamentar care, n Recomandarea 615 (1970), a prezentat Comitetului de Minitri un text care l urma pe cel al CPLRE i care a fost elaborat mpreun de cele dou organe.

Declaraia propus avea, totui, un caracter mai general i sumar, astfel nct nu se puteau desfura aciuni precise pe baza sa.

Noua iniiativ a CPLRE din 1981 a luat n considerare faptul c guvernele trebuie invitate s-i ia angajamente avnd for obligatorie n ceea ce privete autonomia local.

Trebuia, de asemenea, introdus o suplee a textului pentru a ine cont de diferenele dintre dispoziiile constituionale i tradiiile administrative naionale care trebuiau introduse i fr a se dilua excesiv condiiile impuse de noul instrument.

Ca urmare a acestei concepii privind coninutul documentului elaborat, prin Rezoluia 126 (1981) a CPLRE a fost supus Comitetului de Minitri un proiect de Cart European a Autonomiei Locale, nsoit de propunerea s fie adoptat ca o convenie european.

Comitetul de Minitri a decis s transmit propunerile fcute de CPLRE la Comitetul director pentru chestiuni regionale i municipale (CDRM) pentru a fi discutate la a 5-a Conferin a minitrilor europeni responsabili cu colectivitile locale care s-a desfurat la Lugano n perioada 5-7 octombrie 1982.

Comitetul de Minitri a mandatat de asemenea CDRM s procedeze la o revizuire aprofundat a proiectului de cart.

Textul proiectului cartei, revizuit de CDRM, a fost prezentat la a 6-a Conferin a minitrilor europeni responsabili cu colectivitile locale, care a avut loc la Roma n perioada 6-8 noiembrie 1984. Dup examinarea textului, minitrii i-au exprimat consensul asupra principiilor enunate. n ceea ce privete forma juridic de materializare a cartei, majoritatea minitrilor s-au declarat favorabili unei convenii.

innd cont de opiniile formulate de Adunarea Parlamentar i de Conferina ministerial de la Roma, Comitetul de minitri a adoptat n iunie 1985 Carta European a Autonomiei Locale sub forma unei convenii.

Avnd n vedere c iniiativa adoptrii cartei a fost luat iniial de ctre CPLRE, s-a decis ca respectiva convenie s fie deschis pentru semnare la 15 octombrie 1985 cu ocazia celei de-a 20-a sesiuni plenare a CPLRE.

1.4.2. Domeniul de reglementare a Cartei

Obiectivul cartei consist n a compensa lipsa de norme europene comune n ceea ce privete msurarea i protejarea drepturilor colectivitilor locale, care sunt cele mai apropiate de cetean i s-i dea acestuia din urm posibilitatea s participe efectiv la luarea deciziilor care l privesc.

Carta oblig statele pri s aplice regulile fundamentale garantnd independena politic, administrativ i financiar a colectivitilor locale. Aceasta reprezint o demonstraie la nivel european a voinei politice de a da, la toate nivelele administraiei teritoriale, un coninut principiilor generale promovate de Consiliul Europei.

Carta sintetizeaz ideea c gradul de autonomie de care se bucur colectivitile locale poate fi considerat ca piatra de rezisten a unei democraii veritabile.

Carta este constituit din trei pri.

Prima parte conine dispoziii de fond enunnd principiile autonomiei locale. Ea precizeaz c este nevoie de un fundament constituional i legal al autonomiei locale, definind conceptul i stabilind principiile referitoare la natura i ntinderea puterilor colectivitilor locale.

Alte articole vizeaz s protejeze limitele teritoriale ale colectivitilor locale, s le asigure acestora o autonomie n ceea ce privete structura lor administrativ, precum i posibilitatea s recruteze personal competent, definind, totodat, condiiile de exercitare a unui mandat electiv local.

Dou articole importante au ca obiectiv s limiteze controlul administrativ al actelor colectivitilor locale i s le asigure resurse financiare suficiente n condiii care s nu afecteze n mod fundamental autonomia.

Alte dispoziii ale acestei pri privesc dreptul de care se bucur colectivitile locale de a coopera i de a constitui asociaii, precum i protecia autonomiei locale prin dreptul la recurs jurisdicional.

Partea a doua conine dispoziii diverse privind ntinderea angajamentelor la care au subscris prile semnatare. Este vorba de un compromis ntre, pe de o parte, recunoaterea faptului c autonomia local privete chiar structura i organizarea statului, iar pe de alt parte obiectivul viznd protejarea unui minimum de principii fundamentale pe care ntregul sistem democratic al administraiei locale trebuie s-l respecte. n plus, angajamentele prilor pot fi ulterior extinse dac obstacolele au fost eliminate.

n esen, principiile autonomiei locale enunate n Cart se aplic la toate nivelele sau categoriile de colectiviti locale din fiecare stat membru i, de asemenea, mutatis mutandis, i autoritilor teritoriale de nivel regional.

Ultima parte a textului conine dispoziii finale, care corespund celor care figureaz n mod obinuit n conveniile elaborate sub auspiciile Consiliului Europei.

Carta nu prevede un sistem instituional pentru controlul aplicrii sale, n afara obligaiei prilor de a furniza toate informaiile cu privire la dispoziiile legislative i alte msuri luate pentru aplicarea dispoziiilor sale. Este adevrat c a fost luat n considerare posibilitatea de a crea un sistem internaional de control analog celui privind Carta Social European. Cu toate acestea, este puin probabil s se treac la un sistem de supraveghere complex, innd cont de prezena n Consiliul Europei a CPLRE, care are acces direct la Comitetul de Minitri, i care asigur un control politic asupra respectrii de ctre pri a obligaiilor pe care i le-au asumat.

1.5. Manifestarea practic a principiului autonomiei locale

1.5.1. Competenele conferite autoritilor locale de principiul autonomiei locale

1.5.1.1. Autonomia organizatoric

Caracterul eligibil al autoritilor locale

Dorind s sublinieze aceast component a autonomiei organizatorice, Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale recunoate expres existena unui principiu al eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, alturi de principiile autonomei locale, al descentralizrii serviciilor publice, legalitii i al consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit.

n realitate celelalte principii pe care le reglementeaz Legea administraiei publice locale n plus fa de formularea constituional, sunt cuprinse n sfera noiunii de autonomie local, aa cum a fost definit n documentele internaionale.

Att consilierii ce compun consiliile comunale, oreneti i municipale, ct i cei ce compun consiliile judeene sunt alei prin vot universal, egal, secret i liber exprimat (art.28 i 101 alin.2 din Legea nr.215/2001).

Aceleai dispoziii legale consfinesc faptul c alegerea primarilor localitilor se face de ctre populaia cu drept de vot ce domiciliaz n unitatea administrativ-teritorial respectiv, votul fiind exprimat pe baza scrutinului uninominal.

Dispoziiile Legii administraiei publice locale reglementeaz, tot ca o manifestare a caracterului eligibil al autoritilor administraiei publice locale, modul de alegere a viceprimarilor localitilor i a preedintelui i vicepreedinilor consiliilor judeene.

n legtur cu alegerea viceprimarului sau a viceprimarilor localitilor, este necesar a observa c aceast operaiune nu a fost prevzut n cadrul Capitolului II Constituirea consiliilor locale, ci n Capitolul III Primarul i viceprimarul, din Legea nr.215/2001.

Alegerea viceprimarilor nu este prevzut n cadrul procedurii de constituire a consiliilor locale, deoarece viceprimarii i primarii nu sunt membri ai acestora. Dimpotriv, Legea administraiei publice locale face o distincie net ntre autoritile deliberative (consiliile locale) i cele executive (primarii i viceprimarii). Aceast component a autonomiei organizatorice scoate n eviden faptul c n ce privete colectivitile locale, acestea desemneaz ntre ele nsele autoriti care s le reprezinte interesele, fr intervenia altor structuri etatice.

n acelai timp, prin dispoziiile Legii nr.215/2001 s-a introdus interdicia pentru viceprimari de a fi n acelai timp i consilieri.

Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, oreneti, municipale i judeene

Atribuia de a organiza serviciile publice ale comunei, oraului, municipiului i judeului revine consiliilor respective.

Ca o component a autonomiei organizatorice, organizarea serviciilor publice presupune aprecierea interesului localitii n funcionarea unor asemenea servicii i adoptarea regulamentelor de organizare i funcionare a acestora, stabilindu-se atribuiile i salarizarea personalului, cu respectarea dispoziiilor legale.

Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, oreneti, municipale i judeene poate fi abordat din perspectiva Legii nr.215/2001 sau dintr-o perspectiv mai ampl, care cuprinde analiza mai multor acte normative.

1.5.1.2. Autonomia funcional

Inspirndu-se din principiile liberalismului politic, autonomia local are la baz, printre altele, ideea c nsei colectivitile locale sunt cele care pot cunoate cel mai bine propriile necesiti i, drept urmare, sunt cele mai interesate pentru realizarea lor.

Formularea din art.38 alin.1 al Legii nr.215/2001 este cea mai corespunztoare: Consiliul local are iniiativa i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice locale sau centrale.

Legea administraiei publice locale, prin modul de redactare a art.38 ce are ca obiect de reglementare determinarea competenei materiale a consiliilor locale, nu precizeaz ce se nelege prin probleme de interes local. Dimpotriv, n cuprinsul articolului menionat domin normele imperative i nu cele permisive, care s cuprind elementul de apreciere, de opiune, n procesul de satisfacere a unor interese colective.

Se apreciaz c, n general, autonomia funcional are dou componente:

- plenitudinea de competen a consiliilor comunale, oreneti i municipale n soluionarea problemelor locale;

- determinarea consiliului local ca fiind un organism colectiv, ales n mod democratic.

Componentele principale ale autonomiei locale decurg din coninutul art.1 alin.1 combinat cu art.38 alin.1 din Legea administraiei publice locale. Elementul care reprezint coninutul principal al funcionrii administraiei publice comunale, oreneti i municipale este cel al plenitudinii de competen n soluionarea problemelor de interes local. Modul de funcionare a consiliilor comunale, oreneti i municipale este determinat n primul rnd de competena recunoscut acestora i de natura colegial sau unipersonal a autoritilor publice. Cu alte cuvinte, funcionarea oricrui organ este corelat cu competena recunoscut acestuia, respectiv cu mijloacele procedurale i materiale puse la dispoziie pentru realizarea sarcinilor pentru care a fost nfiinat.

n acelai timp, caracterul colegial al unui organ genereaz anumite consecine de ordin funcional, cum ar fi condiia cvorumului i a majoritii necesare pentru adoptarea unei hotrri.

1.5.1.3 Autonomia gestionar

Noiunea de gestionare a intereselor colectivitilor pe care le reprezint autoritile locale este cuprins n art.3 alin.1 din Legea nr.215/2001. Aceast noiune, care este n concordan cu Carta European a Autonomiei Locale, presupune dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii.

Ordonana de Urgen a Guvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale este destinat elaborrii, aprobrii, execuiei i ncheierii execuiei bugetelor locale.

Colectivitile teritoriale locale dispun, n cadrul autonomiei financiare, de autonomie bugetar, consiliile locale i judeene adoptnd bugetele proprii de venituri i cheltuieli ale comunelor, oraelor i judeelor.

Ca venituri proprii, legea prevede impozitele i taxele locale i taxe speciale, mprumuturile i transferurile din bugetul de stat.

Lista impozitelor i taxelor locale este una din cele mai stufoase materii sub aspectul reglementrilor emise, acestea fiind pn la urm condensate n Codul fiscal adoptat n anul 2003.

Consiliile locale i judeene stabilesc, n limitele fixate prin lege, valoarea exact a unor impozite i taxe locale i determin valoarea taxelor speciale.

Sub aspectul mpririi competenei ntre organele fiscale ale Ministerului Finanelor (implicarea acestora reprezentnd o nclcare grav a autonomiei financiare) i consiliile locale i judeene (sau organele proprii ale acestora) legislaia a suferit o evoluie treptat, n sensul creterii - n general - a competenelor celor din urm, deci a autonomiei locale n materie financiar, fr ca implicarea celor dinti s dispar de tot.

Dreptul comparat scoate n eviden faptul c n legislaia special a unor state este reglementat expres autonomia financiar, ca o component fundamental a autonomiei locale, pe cnd n alte state nu se fac referine la acest principiu.

Astfel, n Italia Legea nr.142 din 8 iunie 1990 cu privire la reglementarea autonomiei locale cuprinde n art.2 pct.4 urmtoarele principii:

Comunele i provinciile au autonomie statutar i autonomie financiar n spaiul circumscris de legi i de regulile finanelor publice.

Acelai act normativ recunoate n art.54(1) c organizarea finanelor publice locale este rezervat legii.

Dou idei stau la baza autonomiei financiare a comunelor i provinciilor:

a) autonomia financiar se fondeaz pe sigurana resurselor proprii i transferate - art.54(2);

b) posibilitatea de a stabili autonom impozitele, taxele i tarifele, cu respectarea legislaiei privitoare la impozite - art.54(3).

n schimb, alte legislaii, de exemplu cea francez, dei recunoate dreptul consiliilor locale de a adopta bugete proprii, nu insereaz n dispoziiile normative respective noiunea de autonomie financiar.

1.5.2. Limitri ale autonomiei locale: interzicerea autonomiei administrativ-teritoriale

Recunoaterea valorii teoretice i practice a principiului autonomiei locale i consacrarea sa legislativ ca fundament al organizrii i funcionrii administraiei publice locale, pune n faa analizei tiinifice i problema limitelor autonomiei locale.

n acest context se pune problema dac trstura de stat naional unitar, conferit statului romn de Constituie nu este afectat de recunoaterea n acelai timp a existenei unitilor administrativ-teritoriale? Este evident c cele dou noiuni nu se exclud, tocmai datorit naturii juridice a unitilor administrativ-teritoriale, de a fi decupaje geografice ale teritoriului unui stat unitar realizate cu scopul unei mai bune administrri a intereselor cetenilor ce l compun. Astfel, caracterul de stat naional, unitar, se menine n cazul statului romn, fiind recunoscute un singur tip de organe centrale, o singur constituie, un singur sistem de drept, iar cetenilor - o singur cetenie.

O alt precizare terminologic este aceea ntre actele de guvernmnt i cele administrative, ce se impune a fi fcut cu att mai mult cu ct, n limbajul politic actual, au nceput s se manifeste formulri de genul guvernare local, autoguvernare local.

Legislaia romn actual nu cunoate distincia dintre actele de guvernmnt i cele administrative, ele fiind definite prin noiunea de acte administrative. Noiunea de acte de guvernmnt a fost consacrat de legislaia romn anterioar, respectiv Legea referitoare la Curtea Suprem de Justiie din 1912 i de Legea contenciosului administrativ din 1925 i viza acele acte administrative emise n scopul satisfacerii unui interes general: ordinea i securitatea statului; actele de comandament militar; executarea i interpretarea tratatelor etc.

Utilizarea limbajului politic artat este determinat i de ncercarea de a introduce n limbajul curent noiuni juridice ce reflect realiti consacrate de sistemul de drept anglo-saxon, potrivit cruia autonomia local este desemnat prin sintagma self-government.

Abandonarea acestui limbaj a fost motivat i de lipsa lui de exactitate, ceea ce a determinat n prezent ca el s nu fie utilizat de nici un reprezentant al doctrinei juridice.

Mai mult, utilizarea n afara politicului a terminologiei de autoguvernare local ar putea acredita ideea c autoritile administraiei publice locale pot lua msuri ce aparin sferei de competen a Guvernului, situaie ce apare ca inexact din punct de vedere juridic.

Avnd n vedere caracterizarea statului romn, definit de art.1 din Constituie, ca fiind un stat naional unitar, Legea administraiei publice locale n art.2 alin.2 stabilete limitele autonomiei locale: Aplicarea principiilor enunate nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei.

Se evideniaz de asemenea c terminologia utilizat de legiuitorul romn este conform cu legislaia avansat a unor ri europene i cu doctrina acestora, potrivit creia autonomia local este un principiu de organizare a administraiei publice locale, ce funcioneaz ntr-un stat unitar.

Principiul autonomiei locale, aa cum a fost consacrat de legiuitorul romn, este strin de orice abordare a sa din perspectiv etnic, ntruct legislaiile europene care l-au inspirat, utilizeaz noiunea de interes local (afaceri locale), comunitate local i nu pe cea de comunitate etnic.

Principalul mecanism prin care se realizeaz armonizarea intereselor naionale cu cele locale, este legat de aplicarea cu strictee a principiului legalitii n activitatea administraiilor locale. De altfel, consacrarea instituiei prefectului a urmrit tocmai un astfel de obiectiv: asigurarea respectrii legalitii i realizarea intereselor naionale.

O alt limit a autonomiei locale este legat de perspectiva definirii acesteia. Atunci cnd Legea administraiei publice locale definete coninutul autonomiei locale, acest concept este legat de comunitatea local, respectiv de comunitatea uman organizat la nivel comunal sau orenesc. De aceea, autoritile reprezentative prin care se realizeaz autonomia local n comune, orae, sunt consiliile locale i primarii, acestea funcionnd ca autoriti administrative autonome.

De altfel, Legea nr.2/1968 privind organizarea administrativ a teritoriului Romniei, definete comuna ca nglobnd populaia rural unit prin comunitate de interese i tradiii, iar oraul este o varietate a comunei un centru cu o populaie mai dezvoltat din punct de vedere economic, social, cultural i edilitar-gospodresc.Atunci cnd autonomia local este definit din perspectiva structurilor administrative judeene - a consiliilor judeene - situaia se prezint diferit. Astfel, la nivel judeean nu ntlnim noiuni ca: autoriti administrative autonome, interes local etc., deoarece autoritile administraiei publice judeene - consilii judeene - recepteaz imediat interesul local i tot astfel ncearc s armonizeze interesele comune ale mai multor localiti n ceea ce privete serviciile publice de interes judeean.

Concepia de mai sus are n vedere reglementarea de principiu a colaborrii dintre consiliile comunale, oreneti, municipale i judeene, astfel nct orice aciune receptat ca fiind de interes judeean s ntruneasc n primul rnd acordul autoritilor locale implicate n realizarea ei.

O alt limit a aplicrii principiului autonomiei locale este aceea care rezult din respectarea drepturilor i libertilor ceteneti prevzute n Constituie. ntr-un plan mai general este vorba de definirea autonomiei locale n cadrul dreptului intern i cu respectarea acestuia. Spre exemplu, o hotrre a consiliului local prin care se ngrdete dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unor posturi de conducere n serviciile primriei persoanelor care nu au domiciliul sau locuina n oraul respectiv contravine principiului constituional al egalitii n drepturi i celui referitor la libera circulaie. n acest caz, competena material a autoritilor autonome locale trebuie exercitat cu respectarea drepturilor i libertilor ceteneti.

Practica judiciar francez recunoate ca limite ale autonomiei locale respectarea principiilor fundamentale constituionale, realiznd chiar o ierarhizare a acestor principii prin aceea c autonomia local nu poate s fie prioritar dreptului fundamental la nvtur, dup cum autoritile autonome nu pot ngrdi libertatea comerului chiar dac justific un interes n acest domeniu.

1.5.3. Protecia juridic a autonomiei locale

Semnificativ pentru atitudinea statelor fa de propriile colectiviti teritoriale locale este dreptul acordat acestora de a-i apra n justiie autonomia local.

Se impune o distincie, ns. Atunci cnd acioneaz n temeiul capacitii lor de drept privat, colectivitile teritoriale locale nu sunt supuse tutelei administrative, ci formelor obinuite de control din partea statului. Ca subiecte de drept privat egale cu celelalte, ele au inclusiv dreptul de a se adresa justiiei pentru aprarea drepturilor lor.

O alt situaie este cea n care statul, prin diverse msuri de putere public, aduce atingere autonomiei locale, aspect care privete capacitatea de drept public a colectivitilor teritoriale locale. n acest caz se pune ntrebarea dac acestea au posibilitatea de a-i apra n justiie autonomia local.

Calea principal care poate fi conceput este contenciosul administrativ, menirea lui primordial fiind de a-i proteja pe particulari mpotriva abuzurilor autoritilor publice. Contenciosul administrativ este, n principiu, o lupt a particularului cu autoritatea public, iar nu o lupt a dou autoriti publice.

De altfel, n Romnia Legea contenciosului administrativ din 1925 insera ntre finele de neprimire n contenciosul administrativ actele emise n exercitarea atribuiilor de tutel administrativ, dispoziie apreciat de o parte a doctrinei drept neconstituional.

Instanele de contencios administrativ ns, printr-o practic avnd caracter constant, au recunoscut colectivitilor teritoriale locale capacitatea procesual activ n litigiile de contencios administrativ i atunci cnd acioneaz ca purttoare de autoritate, ca subiecte de drept public.

Fr a se preocupa de justificarea teoretic a acestei poziii, instanele noastre au dat soluii constante n acest sens, afirmnd astfel implicit capacitatea colectivitilor teritoriale locale de a sta n justiia de contencios administrativ ca reclamant, chiar dac acioneaz ca subiect de drept public.

Carta European a Autonomiei Locale este foarte clar sub acest aspect, consacrnd art.11 proteciei legale a autonomiei locale.

Cum acest tratat internaional a devenit drept intern pentru Romnia, n prezent aprarea prin justiie a autonomiei locale este consacrat expres de dreptul romn n vigoare. Totui, reglementri exprese n acest sens n Legea Administraiei publice locale sunt necesare, pentru a stabili n mod detaliat condiiile i procedurile aferente.

2. Instituii i organisme europene cu competene n reglementarea, aplicarea i controlul respectrii autonomiei locale

2.1. Consiliul Europei

Consiliul Europei, prima organizaie interguvernamental european postbelic, a fost nfiinat la 5 mai 1949 i numr n prezent 46 de state membre i 6 state cu statut de observator la APCE sau Comitetul de Minitri. Monaco este ultimul stat care a fost primit n Organizaie, n cadrul celei de-a doua pri a sesiunii ordinare a APCE din 5 octombrie 2004.

Dei este identificat ca organism de promovare a drepturilor i libertilor fundamentale ale omului, a valorilor democratice n general, Consiliul Europei reprezint, totodat, cadrul instituional de colaborare interguvernamental n toate domeniile de interes ale societii europene, cu excepia celor legate de aprare: cooperare juridic, mass-media, nvmnt, cultur, patrimoniu, tineret i sport, probleme sociale i economice, puteri locale i regionale, protecia mediului. Organele Consiliului EuropeiOrganele Consiliului Europei sunt urmtoarele: Comitetul Minitrilor i Adunarea Parlamentar, asistate de un Secretariat General. Sub coordonarea Secretariatului General i desfoar lucrrile grupuri de lucru pe probleme, formate din experi desemnai de statele membre.

Comitetul Minitrilor (CM) este organul decizional al Consiliului Europei, fiecare stat membru fiind reprezentat de ctre ministrul afacerilor externe. Comitetul se reunete de dou ori pe an n sesiuni ordinare (mai i noiembrie), reprezentnd forumul de dezbatere a aspectelor politice ale cooperrii europene, ct i a problemelor internaionale de interes comun. Preedinia Comitetului Minitrilor este asigurat, prin rotaie, din ase n ase luni, de ctre minitrii de externe ai statelor membre, n ordinea alfabetului englez.

Adunarea Parlamentar (APCE) este organul de deliberare, format din delegaii ale celor 46 de parlamente naionale (numrul de reprezentani ai fiecrei ri este calculat n funcie de populaia acesteia).

Fiecare delegaie naional este alctuit astfel nct s reflecte reprezentarea politic din forul legislativ naional.

APCE se reunete de patru ori pe an n edine plenare i ine, de asemenea, o reuniune de primvar ntr-unul din statele membre.

Instituiile Consiliului Europei

n afara celor dou organe, Consiliul Europei mai are n componen trei instituii, dup cum urmeaz:

- Congresul Puterilor Locale i Regionale Europene (CPLRE) - format din Camera Puterilor Locale i Camera Regiunilor - este un organ consultativ al Consiliului Europei. Este alctuit din reprezentanii alei ai puterilor locale i regionale sau din funcionari direct rspunztori n faa acestora. Delegaiile naionale trebuie s fie reprezentative pentru diferitele tipuri de colectiviti teritoriale ale fiecrui stat membru;- Curtea European a Drepturilor Omului are rolul de a judeca plngerile formulate mpotriva statelor membre ale Consiliului Europei care au nclcat drepturile omului protejate de Convenia European privind Aprarea Drepturilor i Libertilor Fundamentale;

- Comisarul pentru Drepturile Omului acioneaz pentru promovarea n statele membre a educrii i sensibilizrii cu privire la drepturile omului, ncurajarea punerii n valoare a structurilor naionale pentru drepturile omului acolo unde acestea lipsesc i de stimulare a activitii celor existente, identificarea deficienelor n dreptul i practica statelor cu privire la respectarea drepturilor omului i, n sfrit, s contribuie la promovarea respectrii acestora.

2.1.1. Congresul Puterilor Locale i Regionale din Europa - CPLRE

Consiliul Europei a recunoscut ntotdeauna importana decisiv a democraiei la nivel local si regional. Libertatea reprezint att o necesitate a individului ct i o necesitate naional. Autonomia local trebuie s rspund nevoilor fiecrui european de la ora i de la sat, n regiunile centrale i periferice i peste granie. n 1957, Consiliul Europei a fcut primul pas n favoarea reprezentrii puterilor locale. De atunci, activitatea lui s-a extins din Islanda la Federaia Rus i din Norvegia n Balcani. n 1994, Congresul Puterilor Locale si Regionale din Europa (CPLRE) a fost nfiinat ca organ consultativ al Consiliului Europei, nlocuind Conferina puterilor locale si regionale din Europa. Congresul ajut noile state membre ale Organizaiei s-i ndeplineasc sarcinile practice necesare realizrii unei autonomii locale i regionale. Fundamentul juridic al organizrii i funcionrii CPLRE

Congresul Puterilor Locale i Regionale este organizat i funcioneaz n baza Rezoluiei statutare (2000) 1 i a Cartei Congresului, precum i a Regulamentului interior. CPLRE este organul reprezentativ al colectivitilor locale i regionale din Europa, fiind consultat de Comitetul de Minitri i Adunarea Parlamentar asupra problemelor susceptibile de a pune n discuie competenele i interesele eseniale ale colectivitilor locale i/sau regionale pe care le reprezint.

Obiectivele CPLRE

Obiectivele CPLR sunt stabilite de ctre Statut i Cart, fiind axate pe:

- asigurarea participrii colectivitilor locale i regionale la realizarea idealului de unitate a Europei, precum i reprezentarea i angajarea acestora n activitile Consiliului Europei;

- formularea ctre Comitetul de Minitri de propuneri n vederea promovrii democraiei locale i regionale;

- promovarea cooperrii ntre colectivitile locale i regionale;

- meninerea, n domeniile sale de competen, de contacte cu organizaiile internaionale, n cadrul politicii generale de relaii externe a Consiliului Europei;

- cooperarea strns, pe de o parte, cu asociaiile democratice naionale ale colectivitilor locale i regionale iar pe de alt parte, cu organizaiile europene reprezentative ale colectivitilor locale i regionale din statele membre ale Consiliului Europei.

Componena CPLRECPLRE este compus din reprezentani dispunnd de un mandat electiv n structura unei colectiviti locale sau regionale din statele membre ale Consiliului Europei. Membrii sunt desemnai dup criteriile i o procedur stabilite de ctre Cart.

Fiecare stat membru are dreptul, n cadrul CPLRE, la un numr de locuri egal cu cel deinut n cadrul Adunrii Parlamentare. Fiecare stat membru poate trimite un numr de supleani egal cu numrul reprezentanilor, desemnai dup aceleai criterii i procedur.

Reprezentanii i supleanii lor sunt desemnai dup o procedur oficial proprie fiecrui stat membru.

Aceast procedur trebuie s prevad n special consultarea structurilor asociative i/sau instituionale proprii fiecrui stat membru i elaborarea regulilor care trebuie respectate pentru repartizarea membrilor n cele dou Camere. Fiecare guvern informeaz Secretarul general n legtur cu procedura adoptat la nivel naional. Aceast procedur trebuie s garanteze c puterile locale i regionale precum i partidele politice ale statelor membre acord ntreaga lor ncredere membrilor delegaiei rii la CPLRE i c acetia i vor reprezenta cel mai bine.

Reprezentanii i supleanii sunt desemnai pentru durata a dou sesiuni ordinare ale CPLRE.

Carta prevede i o excepie de la calitatea de ales local sau regional, n sensul c persoanele nealese, dar care dispun de un mandat responsabil n faa unui organ local sau regional ales, pot fi reprezentani la Congres, cu condiia ca acestea s poat fi revocate individual prin sau ca urmare a unei decizii a acestui organ direct ales, i ca aceast putere de revocare s fie prevzut n legislaie.

Structura organizatoric a CPLRE

CPLRE i exercit atribuiile cu concursul a dou Camere: una reprezentnd autoritile locale, denumit Camera Puterilor Locale i alta reprezentnd autoritile regionale denumit Camera Regiunilor. Adunarea bicameral cuprinde 315 membri titulari i 315 membri supleani, fiecare dintre acetia reprezentnd alesul uneia dintre cele peste 200 000 colectiviti locale i regionale ale statelor membre ale Consiliului Europei. Camerele alterneaz n alegerea preedintelui Congresului pentru un mandat de doi ani.CPLR poate crea n cadrul resurselor bugetare care i sunt alocate i n funcie de prioritile Consiliului Europei urmtoarele organe: Biroul, Comisia permanent, comisii statutare i dac este necesar grupuri de lucru ad-hoc necesare pentru ndeplinirea sarcinilor sale.

n ceea ce privete Camera Regiunilor, reprezentanii trebuie s provin din cadrul entitilor situate ntre stat i colectivitile locale i care dispun fie de prerogative de autoadministrare, fie de prerogative de ordin statal, avnd capacitatea efectiv de a lua n sarcina lor, sub propria responsabilitate i n interesul populaiei proprii, o parte important a afacerilor de interes public n conformitate cu principiul subsidiaritii.

n situaia rilor unde colectivitile teritoriale acoper un teritoriu vast i care exercit competene comune pentru municipaliti i regiuni, reprezentanii acestora vor avea calitatea de membri n Camera Regiunilor. Statele membre care nu dispun de colectiviti teritoriale regionale n sensul celor precizate anterior vor putea s trimit reprezentai cu vot consultativ la Camera Regiunilor.

Documente elaborate de ctre CPLRE

La nivelul CPLR se elaboreaz documente publice, documente cu difuzare restrns i documente confideniale.

a) n categoria documentelor publice elaborate la nivelul CPLRE intr:

1. calendarele sesiunilor Congresului i Camerelor;

2. procesele-verbale ale edinelor;

3. recenziile dezbaterilor;

4. rapoartele Congresului i cererile de aviz;

5. propunerile prezentate de reprezentani i supleani;

6. rezoluiile CPLRE;

7. avizele CPLRE;

8. recomandrile CPLRE;

9. amendamentele propuse la proiectele de rezoluii, de avize i recomandri;

11. declaraiile scrise;

12. memoriile prezentate de delegaiile avnd statutul de invitat special;

13.orice alte documente considerate ca documente publice de ctre preedintele congresului.

b) documente cu difuzare restrns sunt documentele de lucru ale Comisiei permanente, ale Biroului, ale comisiilor statutare i ale grupurilor de lucru, inclusiv procesele verbale ale acestora, cu excepia celor care sunt clasificate confideniale.

Documentele cu difuzare restrns sunt distribuite membrilor organelor interesate i secretarilor delegaiilor naionale, inclusiv celor care au statut de invitat special, preedinilor de grupuri politice, organizaiilor cu statut de observator pe lng CPLRE, precum i organizaiilor sau persoanelor invitate pentru audieri.

c) documente confideniale, n categoria crora intr anumite documente de lucru i procese verbale pe care fiecare comisie statutar, grup de lucru sau Biroul le confer aceast clasificare. Documentele confideniale sunt distribuite membrilor organelor interesate i, n msura n care sunt necesare activitii proprii, altor persoane sau organizaii.

2.1.2. Comitetul Director asupra Democraiei Locale i Regionale

Necesitatea constituirii

Democraia local i regional este o component esenial a democraiei secolului 21 n Europa. Existena i vitalitatea sa sunt recunoscute ca factori clari de stabilitate democratic. Autonomia local trebuie s rspund nevoilor tuturor europenilor, din orae i comune, din regiuni centrale i periferice sau de la frontiere.

Consiliul Europei are drept obiectiv ntrirea i consolidarea democraiei locale i regionale n statele membre, elaborarea i punerea n practic a unui cadru normativ pentru funcionarea statului, a instituiilor i structurilor intermediare din comune, provincii i regiuni i ncurajarea partajrii experienei i a celor mai bune practici privind evoluiile majore la nivel local.

Democraia local reclam, conform Cartei Europene a Autonomiei Locale, o departajare clar a competenelor ntre stat i colectivitile locale, alocarea de resurse proprii colectivitilor locale, conform sarcinilor pentru care acestea i asum responsabilitatea.

innd cont de coordonatele prioritare ale cooperrii interguvernamentale definite n Declaraia asupra rolului viitor al Consiliului Europei i a Rezoluiei (89) 40 adoptate de ctre Comitetul de Minitri la 5 mai 1989, de Declaraia de la Viena din 9 octombrie 1993 i Declaraia de la Strasbourg din 11 noiembrie 1997, la nivelul Consiliului Europei a fost nfiinat Comitetul Director asupra Democraiei Locale i Regionale-CDLR.

CDLR este organul interguvernamental al Consiliului Europei n domeniul democraiei locale i regionale. El examineaz chestiunile referitoare la democraia local i regional, stabilind principii, norme i linii directoare permind statelor democratice s se doteze cu un cadru juridic la nivelele local i regional i s pun n practic conveniile adoptate la nivelul Consiliului.

Lucrrile acestui organ interguvernamental sunt axate n general pe publicarea de rapoarte i linii directoare i adoptarea de ctre Comitetul de Minitri al Consiliului Europei de recomandri i convenii. Cooperarea interguvernamental, deschis tuturor statelor membre ale Consiliului Europei, este completat de activiti specifice care vizeaz oferirea de consultan legislativ, susinerea reformelor i ntrirea capacitii de gestiune i participarea democratic, la cooperarea transfrontalier, n rile membre i nemembre.

Modaliti de aciune

1. studierea tuturor chestiunilor referitoare la autoritile locale i regionale la cererea Comitetului de Minitri, cu accent pe:

- dezvoltarea ceteniei democratice;

- studierea cadrului instituional, a structurii i funcionrii democraiei locale i regionale;

- examinarea finanelor locale, a gestiunii financiare i a rolului economic al colectivitilor teritoriale.

2. dezvoltarea, la nivel interguvernamental, de propuneri referitoare la cooperarea transfrontalier i interteritorial ntre colectivitile i autoritile teritoriale, schimbul de vederi asupra experienei practice n materie, promovarea i ncurajarea iniiativelor concrete de cooperare transfrontalier i interteritorial i informarea Comitetului de Minitri asupra problemelor pertinente din acest domeniu.

3. pregtirea conferinelor minitrilor europeni responsabili cu colectivitile locale i regionale i asigurarea aplicrii concluziilor acestora, innd cont de deciziile Comitetului de Minitri luate n acest sens.

4. urmrirea aplicrii Cartei Europene a Autonomiei Locale, a Conveniei cadru europene asupra cooperrii transfrontaliere a colectivitilor sau autoritilor teritoriale i a Conveniei privind participarea strinilor la viaa public la nivel local.

5. identificarea i strngerea celor mai bune experiene practice, n care sens colecteaz informaii asupra practicii statelor membre n diferite domenii care trateaz democraia local i regional i elaboreaz rapoarte tematice pe aceste subiecte, nsoite de liniile directoare n materie de bune practici;

6. definirea de norme: pe baza bunelor practici identificate, CDLR pregtete proiecte de instrumente juridice (recomandri i ocazional convenii) pentru a fi adoptate de ctre Comitetul de Minitri;

7. urmrete punerea n aplicare a normelor europene, sens n care elaboreaz rapoarte naionale asupra structurii i funcionrii democraiei locale i regionale n statele membre i culege informaii asupra punerii n practic a conveniilor din acest domeniu.

Structura Comitetului

Membrii Comitetului au urmtoarea provenien:

a) guvernele tuturor statelor membre au facultatea de a desemna unul sau mai muli experi calificai n domeniile care fac obiectul mandatului Comitetului director. Bugetul Consiliului Europei suport cheltuielile pentru un reprezentant din fiecare ar membr (doi - n cazul n care expertul a fost numit Preedinte al Comitetului);

b) Adunarea Parlamentar i Congresul puterilor locale i Regionale pot s trimit reprezentani la reuniunile Comitetului;

c) statele nemembre pot s trimit reprezentani la reuniunile Comitetului, fr drept de vot i fr rambursarea cheltuielilor;

d) Comisia european poate trimite reprezentani la reuniunile Comitetului, fr drept de vot i fr rambursarea cheltuielilor;

e) observatorii de pe lng Consiliul Europei pot trimite un reprezentant la reuniunile Comitetului, fr drept de vot i fr rambursarea cheltuielilor.

2.2. Categorii de documente privind autonomia local i cooperarea internaional a autoritilor i colectivitilor 2.2.1. Documente elaborate de structurile Consiliului Europei

La nivelul Consiliului Europei se elaboreaz, de ctre organele sau instituiile din structura sa, mai multe categorii de documente referitoare la autonomia local i care au regim juridic diferit, att n ceea ce privete obligativitatea acestora pentru cei crora le sunt adresate ct i n legtur cu pluralitatea de beneficiari.

La nivelul Comitetului de Minitri

a) adoptarea de convenii i acorduri

Conform art.15, lit.c) din Statutul Consiliului Europei, Comitetul de Minitri examineaz msurile proprii pentru realizarea scopului Consiliului Europei i adopt convenii i acorduri.

Textul unui tratat este finalizat atunci cnd este adoptat de ctre Comitetul de Minitri, adoptare care impune o majoritate de dou treimi din voturile exprimate i ca majoritatea reprezentanilor s aib drept de vot.

Conveniile sunt obligatorii doar pentru statele care le ratific.

b) adoptarea de recomandri destinate statelor membreArticolul 15 lit.b) din statut stipuleaz c n exercitarea competenelor Comitetul de Minitri poate face recomandri statelor membre asupra chestiunilor unde s-a decis o politic comun

Adoptarea unei recomandri necesit unanimitatea voturilor exprimate, iar majoritatea reprezentanilor s aib drept de vot.

Recomandrile nu sunt obligatorii pentru statele membre.

La nivelul Adunrii Parlamentare

Adunarea parlamentar adopt recomandri, rezoluii, avize i directive.

a) recomandrilesunt propuneri adresate Comitetului de Minitri, a cror rezolvare este de resortul guvernelor statelor membre;

b) rezoluiile reflect deciziile Adunrii asupra chestiunilor pe care este abilitat s le regleze sau exprimarea de opinii care angajeaz doar responsabilitatea sa.

c) avizele sunt formulate asupra problemelor care i sunt supuse spre analiz de Comitetul de Minitri, cum sunt cele referitoare la aderarea de noi membri la Consiliul Europei, dar i proiecte de convenii, bugetul, punerea n practic a Cartei sociale etc.

d) directivele sunt instruciuni adresate de Adunarea Parlamentar uneia sau mai multora dintre comisiile sale.

La nivelul CPLRE

Congresul Puterilor Locale i Regionale adopt n principal recomandri, rezoluii, avize i rapoarte de ar.

a) Recomandrile i avizele sunt adresate, dup caz, Adunrii Parlamentare i/sau Comitetului de Minitri;

b) Rezoluiile i alte texte adoptate care nu implic o eventual aciune din partea Adunrii i/sau a Comitetului de Minitri sunt comunicate ctre acetia pentru informare;

c) rapoartele de ar privind respectarea autonomiei i democraiei locale i regionale n statele membre i cele n curs de aderare sunt adoptate n edinele plenare ale Congresului, statele fiind inute s remedieze deficienele constatate de ctre raportori.

2.2.2. Documente elaborate de Comitetul Regiunilor din cadrul Uniunii Europene

2.2.2.1. Constituirea Comitetului Regiunilor. La nivelul Uniunii Europene a fost constituit n 1994 Comitetul Regiunilor, organ politic prin intermediul cruia autoritile teritoriale i pot expune punctele de vedere n domeniile care le intereseaz.

nfiinarea comitetului a fost generat de existena a dou mari probleme n consolidarea construciei europene.

Pe de o parte, aproape trei sferturi din legislaia comunitar este pus n practic la nivel local sau regional, astfel nct este logic ca reprezentanii comunitilor locale i regionale s aib un cuvnt de spus la elaborarea noilor acte normative comunitare.

n al doilea rnd, la momentul respectiv se aprecia c cetenii nu sunt cooptai la procesul de construcie a Uniunii.

Tratatele au obligat Comisia i Consiliul european s consulte Comitetul Regiunilor pentru toate propunerile formulate ntr-un domeniu avnd repercusiuni la nivel local i regional. Tratatul de la Maastricht definete cinci domenii de consultare coeziune economic i social, reelele infrastructurii transeuropene, sntate, educaie i cultur. Tratatul de la Amsterdam a adugat la acestea altele cinci suplimentare: politica forei de munc, politica social, mediu, formare profesional i transport, care acoper o bun parte din cmpul de aciune comunitar.

2.2.2.2. Membrii Comitetului Regiunilor i mandatul lor. Comitetul Regiunilor este compus din 317 membri i dintr-un numr egal de supleani. Toi sunt numii pentru patru ani de ctre Consiliu, la propunerea statelor membre. Fiecare ar i alege membrii n Comitet dup o procedur proprie, dar delegaii trebuie s reflecte echilibrul politic, geografic i regional/local al statului respectiv. Membrii Comitetului sunt fie alei locali sau regionali, fie actori cheie ai colectivitilor locale i regionale din regiunile lor de origine.

Comitetul i organizeaz lucrrile pe ase comisii specializate, compuse din membrii si, care examineaz n detaliu propunerile asupra crora Comitetul este chestionat i care elaboreaz un proiect de aviz. Acest proiect de aviz evideniaz punctele de convergen cu propunerile Comisiei europene i propune modificri viznd ameliorarea documentului.

Proiectul de aviz este ulterior examinat n una din cele cinci sesiuni plenare anuale. Dac acesta este aprobat cu majoritate, proiectul de aviz este adoptat i devine atunci un aviz al Comitetului Regiunilor, fiind transmis de ndat Comisiei, Parlamentului i Consiliului.

Comitetul Regiunilor adopt, de asemenea, rezoluii cu privire la probleme de actualitate politic.

Patru grupuri politice, reprezentnd principalele familii politice europene, sunt reprezentate n cadrul Comitetului Regiunilor: grupul partidului socialist european (PSE), cel al Partidului Popular european (PPE), cel al Partidului European al Liberalilor, Democrailor i Reformatorilor (ELDR) i cel al Alianei Europene (AE).

Participarea Comitetului la procesul legislativ reprezint majoritatea lucrrilor permanente, dar membrii si i desfoar activitatea zilnic n regiunile de origine i continu s-i asume responsabiliti n cadrul colectivitilor locale sau regionale, n general n calitate de preedini de regiuni sau primari de mari orae.

II. COOPERAREA TRANSFRONTALIER A AUTORITILOR I COLECTIVITILOR TERITORIALE

1. Motive pentru cooperarea transfrontalier

1.1. Consideraii generale privind cooperarea transfrontalier

Efectul de barier al frontierelor naionale a luat natere ca urmare a evoluiilor istorice n ultimele trei secole i a fost amplificat prin politica militar, administrativ, social i economic. De aici au rezultat nsemnate dezavantaje pentru indivizi, comuniti regionale/locale i parteneri sociali din zonele de frontier.

- Din 1950, grupurile de pionierat din regiunile de frontier, cu precdere la frontierele Norvegia/Suedia/Finlanda, Olanda/Germania i Germania/Frana/Elveia, au iniiat i dezvoltat cooperarea transfrontalier pentru a depi aceste bariere istorice i de a nltura diferenele, dezechilibrele precum i problemele legate de poziia periferic, probleme care au luat natere pentru efectul de barier al frontierelor naionale. Aceste regiuni au nceput nc de pe atunci s se ocupe de rezolvarea problemelor induse de multitudinea de investiii prost plasate i de frecventele absurditi cotidiene rezultate din activitile necoordonate ale autoritilor naionale i s gseasc soluii concrete la aceste probleme concrete.

- Structurile regionale i locale transfrontaliere care se ocup de domenii, sarcini i probleme specifice ale locuitorilor de pe ambele pri ale frontierei au constituit cea mai veche form a structurilor de cooperare transfrontalier. Acestea au condus n anii '60 i '70 la formarea de asociaii transfrontaliere multifuncionale de tip umbrel, cu activiti din cele mai diferite domenii.

- Noile condiii de la sfritul anilor 1980 i cele aprute n cursul anilor '90, realizarea pieei europene unice, schimbrile politice n interiorul statelor din Europa Central i de Est i procesul tot mai intens de apropiere i asociere a lor la UE au extins i aprofundat cooperarea transfrontalier. Politica regional a UE a accelerat n mod deosebit, prin iniiative INTERREG i mai trziu prin PHARE CBC (la care s-au adugat TACIS CBC i MEDA), evoluia transfrontalier i a sprijinit conceperea acelor programe transfrontaliere care s contracareze problemele care mpiedic integrarea european. n acelai timp, au fost formate structuri transfrontaliere pe plan regional ca organizaii lucrative pe termen lung, practic la toate frontierele din interiorul UE i n afara ei, n toate statele asociate dar i dincolo de ele.

1.1.1. Fondul istoric

Europa este caracterizat nu numai prin cultura sa divers i istoria comun a popoarelor sale, dar i printr-o multitudine de frontiere. Peisajele istorice cu aspecte de covor crpit, care au nceput s ia fiin n Evul Mediu, au evoluat n secolul al 19-lea i 20-lea spre structura caracteristic statelor europene.

Majoritatea acestor state exist i astzi, fiecare dispunnd de dezvoltarea sa individual. Numai cteva dintre state au frontiere cu existen ndelungat, cum ar fi frontiera portughezo-spaniol, care este cea mai veche frontier teritorial din Europa.

Frontierele nou aprute n Europa n ultimele trei secole separ adesea regiuni i grupuri etnice care, de fapt, mprtesc o identitate comun. Astfel, au luat natere frontiere ne-naturale aprute din teama interveniilor militare, ceea ce a favorizat slaba populare a zonelor de frontier. Activitile economice, comerul i populaia aveau tendina de a migra de la frontiere spre centrul statelor naionale. Arterele de circulaie se desfurau adesea numai paralel cu frontierele, nainte de toate din motive militare. n regiunile de frontier cu bogii subterane cum ar fi crbunele i minereul de fier s-a dezvoltat o industrie nsemnat asociat cu o densitate crescut a populaiei i cu un nivel ridicat de trai, ceea ce