Traducere neoficială

Comisia Europeană

Strasbourg, 22 aprilie 2003 RCRED/DGI/EXP (2002) 30 RevRestrîns

Comentariul la Legea Republicii Moldovaprivind contenciosul administrativ

Efectuat de către

Dl Theodore FORTSAKISProfesor al Universităţii Naţionale şi Capodistriene la Atena

Grecia

Dna Mirelle HEERSVice-preşedintele Curţii Administrative la Bordeaux

Franţa

Comentariile experţilor nu reflectă în mod necesar opiniile Consiliului Europei sau ale autorităţilor pentru care lucrează experţii.

Raportul asupra Legii Republicii Moldova privind contenciosul administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 (Monitorul Oficial al republicii Moldova nr. 57-58 din 18-2-2000)

Dl Theodore FORTSAKISProfesor al Universităţii Naţionale şi Capodistriene la Atena__________________________________________________________________

Obiectul prezentului raport este evaluarea legii Republicii Moldova privind contenciosul administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 57-58 din 18-2-2000), tradus în limba engleză după cum mi s-a comunicat de Consiliul Europei. Am luat în consideraţie, textul Constituţiei Republicii Moldova adoptate la 29 iulie 1994 (modificată recent de legea constituţională nr. 1115-XIV în anul 2000 şi de legea constituţională nr. 351-XV în anul 2001). De asemenea, am luat în consideraţie informaţia colectată în urma vizitei mele în Moldova la 4, 5 iunie anul trecut, împreună cu dl Kojemiakof şi dna Heers. Pe parcursul acestei vizite am avut posibilitatea de a avea cîteva întrevederi la nivel foarte înalt cu reprezentanţii Ministerului Justiţiei, Preşedinţiei Republicii, Curţii Constituţionale, ai Curţii Supreme de Justiţie, Curţii de Apel şi Tribunal (instanţa de judecată de primul nivel) din Chişinău. Aceste întrevederi au fost axate pe legea abordată şi totodată în perspectivă mai generală, pe nivelul de protecţie judiciară acordată cetăţenilor Republicii Moldova de către instanţele de judecată administrativă.

Unele alineate merită o atenţie specială: accesul liber la justiţie (1), în special, în ceea ce ţine de proporţiile protecţiei judiciare în domeniul dreptului administrativ (1.1); şi obligativitatea cererii prealabile (1.2); efectul controlului administrativ-judecătoresc (2), în special, prin examinarea efectului de anulare a unui act ilicit (2.1) şi repararea pagubei (2.2); independenţa justiţiei administrative (3), în special, prin organizarea unor comisii administrative speciale (3.1), prin acordarea unor garanţii juridice suplimentare (3.2), care trebuie să fie respectate (3.3).

1. Accesul liber la justiţie.

1.1. Proporţiile protecţiei judecătoreşti în domeniul dreptului administrativ.

Potrivit articolului 20 al Constituţiei Republicii Moldova, toţi cetăţeni au acces liber la justiţie. Orice cetăţean are dreptul să obţină o protecţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente de contencios administrativ împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie (vezi, de asemenea, articolul 119 al Constituţiei, potrivit căruia părţile interesate şi autorităţile de stat pot exercita căile de atac împotriva hotărîrilor judecătoreşti, în condiţiile legii).

Necătînd la această prevedere, articolul 4 al legii privind contenciosul administrativ exclude de sub controlul judecătoresc numeroase acte administrative. În special, printre altele, sunt excluse de sub acest control:- actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului, precum şi actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Preşedintele Republicii Moldova şi de Guvern în exerciţiul atribuţiilor prevăzute expres

3

de normele constituţionale sau legislative, ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţiile publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit (alin. a)),- actele de comandament cu caracter militar, inclusiv actele de aplicare a sancţiunilor disciplinare şi de destituire din funcţie a militarilor şi persoanelor cu statut militar (alin. d)),- actele administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor şi altor fenomene de aceeaşi natură (alin. e)) ,- actele de gestiune emise de autoritatea publică în calitate de persoană juridică, în legătură cu administrarea şi folosirea bunurilor ce aparţin domeniului său privat, inclusiv a bunurilor de proprietate colectivă (alin. g)),- actele administrative emise pentru executarea hotărîrilor judecătoreşti irevocabile (alin. h)).

Din dreptul constituţional la acces liber la justiţie rezultă că, în principiu, toate actele administrative sînt supuse controlului judecătoresc. Cu toate acestea, potrivit majorităţii sistemelor europene de drept administrativ (inspirate din sistemul francez), se admite că în mod excepţional, unele acte emise de autorităţile administrative (care în mod normal constituie “actele administrative”) sînt scutite de la posibilitatea de a fi obiectul recursului în anulare. Lista acestor acte, care sînt clasificate ca “actele cibernetice” sau “actele guvernului”, este limitată. Se aplică, de asemenea, condiţiile speciale:- normal, “actele guvernului” se emit de către autorităţile administrative în baza competenţelor sau atribuţiilor sale, care rezultă din constituţie sau legi şi se referă la chestiuni legate de aşa numită “puterea politică” sau “funcţia cibernetică”. Trebuie de remarcat că din punct de vedere teoretic conţinutul acestei “funcţii cibernetice” este foarte discutabil. În orice caz, limitele acestei “funcţii cibernetice” sînt definite de judecător şi nu de lege, adică, chiar dacă legea defineşte un act ca aparţinînd “funcţiei cibernetice” şi, astfel, fiind eliberat de la posibilitatea de a fi atacat de recurs judecătoresc în anulare, controlul aparţine instanţei competente de judecată, dacă un astfel de act trebuie calificat ca “un act de guvern”. Instanţa judecătorească trebuie să decidă asupra acestei probleme în baza dreptului constituţional de acces liber la protecţia judecătorească, necătînd la prevederea unei legi specifice care interzice controlul asupra acestui act.

În mod normal, aparţin categoriei “actele guvernului” acele ce se referă la:- relaţiile internaţionale ale ţării. Cum sînt, de exemplu, actele emise de autorităţile administrative legate de semnarea şi executarea tratatelor internaţionale; acte administrative legate de protecţia consulară acordată cetăţenilor statelor străine; actele administrative prin care apatrizilor ce au intrat în ţară nu li se permite să prelungească sejurul lor; act administrativ de extrădare;- relaţiile între executiv şi legislativ, cum este, de exemplu, decretul prezidenţial prin care ultimul pronunţă dizolvarea Parlamentului în vederea alegerilor, sau decretul prezidenţial prin care se organizează alegerile sau un plebiscit, sau decretul prezidenţial prin care se acceptă demiterea a unui ministru sau a guvernului, sau un act prin care Preşedintele Republicii dă un ordin unei persoane să formeze un guvern;- actul administrativ prin care se pronunţă mobilizarea militară;- actul administrativ prin care se acordă graţiere unei persoane condamnate.

4

Ar trebui de subliniat că chiar dacă un act emis de către o autoritate administrativă este considerat drept “act guvernamental” de jurisprudenţă (sau lege, aprobată de jurisprudenţă), acest act nu este absolut scutit de domeniul legalităţii. Dacă este inadmisibilă atacarea directă a acestui act prin recurs în anulare, este întotdeauna posibil ca persoana să prezinte la o instanţă de judecată un recurs contra statului pentru repararea prejudiciului ce rezultă din emiterea actului, desigur dacă actul a fost emis fără a respecta constituţia sau legea care prevede emiterea acestuia. Plus la aceasta, preşedintele republicii sau miniştrii care au semnat un asemenea act îşi asumă responsabilitate.

Din aceste restricţii admise în general referitor la “actele guvernului” rezultă că articolul 4 lit. a), d), e), g) şi h) (sus-menţionate) al legii privind contenciosul administrativ contravină dreptului constituţional de acces liber la justiţie. Potrivit informaţiei colectate pe loc, problema abordată se examinează de Curtea Constituţională a Republicii Moldova.

1.2. Cererile prealabile

Conform articolului 14 al legii în cauză, se prevede că pentru a avea protecţie judecătorească trebuie respectată o procedură obligatorie care constă din cererea prealabilă. Mai specific, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabilă, autorităţii publice emitente sau organului ierarhic superior în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, în cazul în care legea nu dispune altfel (alin. 1 şi 2). Potrivit articolului 15, cererea prealabilă trebuie să fie examinată în termen de 30 de zile de la data înregistrării ei, şi decizia urmînd a fi comunicată de îndată petiţionarului. În cazul în care obiectul recursului este anularea actului, se pare excesivă prevederea unei premise atît de largi în ceea ce priveşte eficienţa protecţiei judiciare. O cerere prealabilă poate fi prevăzută excepţional pentru unele cazuri specifice. Dreptul de a se adresa la administraţie şi de a-i prezenta oricăror tipuri de cereri nu trebuie în mod normal să fie o imixtiune în dreptul la acces liber la justiţie.

2. Efectul controlului administrativ-judecătoresc.

2.1. Efectul de anulare a unui act ilicit.

Potrivit articolului 13 alin. 8 şi 9, actele administrative sau unele prevederi ale acestora declarate ilegale îşi pierd puterea juridică la data rămînerii definitive a hotărîrii instanţei de contencios administrativ şi nu pot fi aplicate pe viitor. Consecinţele juridice ale actului administrativ cu caracter normativ declarat ilegal sînt înlăturate de către organul de autoritate care l-a adoptat sau l-a emis.

Pentru ca controlul administrativ-judecătoresc să fie pe deplin eficient el trebuie să fie prevăzut în caz cînd actele administrative sau unele din prevederi ale acestora sînt declarate ilegale, trebuie să-şi piardă puterea lor juridică ex ante şi nu ex post, adică ei trebuie să dispară din ordinul juridic în mod retroactiv de la data emiterii lor şi nu de la data rămînerii definitive a hotărîrii instanţei de contencios administrativ. Altfel, aceste acte cu toate că au fost declarate ilicite de către instanţa judecătorească pot fi considerate

5

valide (fără nici un temei juridic) de la data emiterii acestora pînă la data anulării lor de către instanţa judecătorească.

Pentru eficientizarea controlului administrativ-judecătoresc este, de asemenea, important de prevăzut pentru instanţa judecătorească posibilitatea de a efectua controlul legalităţii unui act administrativ cu caracter normativ, chiar şi după expirarea perioadei pe parcursul căreia un act administrativ poate fi contestat direct prin recurs în anulare, în cazul cînd se emite un act individual bazat pe cel din urmă. În astfel de caz, dacă un act administrativ cu caracter normativ este ilegal, actul individual la fel trebuie să fie anulat, însă, actul normativ, cu toate că este ilicit, nu trebuie să dispară din universul juridic. Desigur, tergiversarea prevăzută pentru prezentarea cererii de recurs în anulare al actului individual trebuie respectată. 2.2. Repararea pagubei.

Potrivit articolului 25 alin.3, în cazul admiterii acţiunii, instanţa de contencios administrativ se pronunţă, la cerere, şi asupra reparării pagubelor materiale cauzate prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea în termen legal a cererii prealabile. Pentru ca conceptul “protecţia juridică” să fie pe deplin eficientă este necesar de prevăzut şi repararea deplină de către instanţa judecătorească competentă oricărei pagube cauzate prin actul ilicit, cît materială, atît şi morală.

3. Independenţa justiţiei administrative.

Cu toate că problema independenţei justiţiei administrative nu face parte din prezenta lege, ar trebui de subliniat că calitatea protecţiei pe care o acordă instanţele judecătoreşti competente în domeniul dreptului administrativ este condiţionată de nivelul independenţei justiţiei administrative. Pot fi formulate trei remarce în jurul acestei probleme:

3.1. Organizarea comitetelor administrative speciale.

Întru garantarea justiţiei administrative independente este evident inutil de a organiza instanţe judecătoreşti separate de contencios administrativ. Totodată, chestiunile ce ţin de administraţie presupun un anumit nivel de cunoaştere a unor reguli specifice orientate spre protecţia cetăţenilor şi, de asemenea, pe de altă parte, necesităţile specifice ale administraţiei însăşi referitor la protecţia serviciului public. Astfel, este extrem de util de a asigura anumite comisii administrative speciale ce ar activa în cadrul instanţelor judecătoreşti existente.

3.2. Garanţiile juridice suplimentare.

Constituţia conţine prevederi ce se referă la garanţii speciale acordate judecătorilor. Astfel, conform articolului 116, judecătorii instanţelor judecătoreşti sînt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii (alin.1). judecătorii instanţelor judecătoreşti se numesc în funcţie de Preşedintele Republicii, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Judecătorii care au susţinut concursul sînt numiţi în funcţie pentru prima dată pe un termen de 5 ani. După expirarea termenului de 5 ani, judecătorii vor fi numiţi în funcţie pînă la atingerea plafonului de vîrstă. Necătînd la aceste prevederi constituţionale, articolul 11 al legii cu privire la statutul judecătorului prevede că după expirarea

6

termenului de 5 ani, urmează numirea pe următorii 10 ani înainte de numire în funcţie pînă la atingerea plafonului de vîrstă. Această prevedere este evident excesivă în ceea ce ţine de independenţa magistraţilor. Trebuie de remarcat că chiar dacă numirea pentru prima dată pe un termen de 5 ani este asigurată de constituţie, ea prezintă o perioadă lungă în comparaţie cu practica majorităţii ţărilor europene, unde perioada de probă de 2 ani se consideră destulă.

3.3. Respectarea reală a independenţei puterii judecătoreşti administrative

Potrivit informaţiei colectate pe loc, numirea sau avansarea judecătorilor de Preşedintele Republicii a fost refuzată într-un şir de cazuri. Acest refuz, dacă nu are un temei specific controlat de către instanţele judecătoreşti, poate fi considerată drept încălcare serioasă a independenţei judecătorilor. S-a mai raportat că în unele cazuri s-au înregistrat imixtiuni în numirea sau avansarea în funcţie a unui magistrat fără hotărîrea respectivă a Consiliului Superior al Magistraturii. N-am avut posibilitate să verific această informaţie. În mod normal, numirea de către Preşedintele Republicii trebuie să fie formală şi să urmeze strict decizia Consiliului Superior al Magistraturii.

7

Comentarii la Legea Republicii Moldova cu privire la contenciosul administrativ

Nr. 793-XIV din 10.02.2000, modificată prin legea nr. 726-XV din 07.12.2001 şi prin legea nr. 833-XV din 07.02.2002

Dna Mireille HEERSVice-preşedintele Curţii Administrative din Bordeaux, Franţa_______________________________________________________________

Comentariile mele se bazează pe textul transmis de Consiliul Europei şi se referă la cele de mai sus. Aş vrea, de asemenea, să amintesc unele comentarii la acest subiect prezentate în raportul meu privind vizita de evaluare, efectuată la Chişinău în perioada 4 –5 iunie 2002.

Din motive de eficienţă, nu voi repeta comentariile prezentate de dl profesor FORTSAKIS în raportul său referitor la aceeaşi lege, realizat după vizita noastră de evaluare şi cu care eu sînt totalmente de acord. Mă voi limita doar la adăugarea unor idei noi sau la introducerea unor nuanţe.

Observaţii generale:

Legea adoptată la 10 februarie 2000 pare să fie completamente elaborată. Este de remarcat faptul că prin intermediul unor modificări ulterioare au fost introduse restricţii importante asupra dreptului de acces la judecată.

Structura generală a legii nu necesită observaţii speciale.

Capitolul I Dispoziţii Generale

Articolul 2. Semnificaţia unor termeni. La acest nivel se poate de subliniat că în corespundere cu definiţia dată, pentru persoanele de drept privat, asimilate autorităţilor publice, toate deciziile luate de ei vor fi supuse controlului din partea instanţelor de contencios administrativ. Ar fi bine de clarificat acest punct, deoarece nu este necesar de a supune controlului din partea unei legi publice, deciziile adoptate de astfel de organe; uneori ele pot fi analizate fiind supuse controlului din partea unei legi ordinare. Înseamnă oare aceasta că instanţele de contencios administrativ vor aplica uneori legi ordinare?

Ar fi, de asemenea util de clarificat care sînt funcţiile precise ale unei “instanţe de contencios administrativ”, abilitată prin lege cu puteri judecătoreşti. În conformitate cu legea dată, aceasta pare să se deosebească de un organ ierarhic superior, dar care este specificul ei în comparaţie cu jurisdicţiile? Care sînt legăturile care pot apărea, în mod eventual, între acestea două? Prezenta lege oferă o definiţie pentru un organ care nu pare să fie menţionat în continuare.

Capitolul II. Obiectul şi subiectul acţiunii în contenciosul administrativ

Articolul 3. Obiectul acţiunii: această lege stabileşte o diferenţă dintre actele administrative emise de autorităţile publice şi cele emise de funcţionarii acestor organe. O astfel de distincţie ar fi dificil de înţeles, deoarece funcţionarii trebuie întotdeauna să fie

8

priviţi ca persoane ce nu acţionează din propriul nume, dar numai din numele unui organ administrativ în cadrul căruia ei activează. Aceasta poate duce la apariţia dificultăţilor, în special în ceea ce priveşte problema responsabilităţii publice, după cum vom vedea în continuare în textul acestei legi. Eu aş semna cu greu astfel de specificări ale actelor emise de funcţionarii publici.

Articolul 4: acte exceptate de la controlul judecătoresc. Legea trebuie să fie în special prudentă atunci, cînd se pun restricţii pentru dreptul de acces la instanţa judecătorească. Acest articol acţionează asupra unui număr prea mare de legi care pot fi exceptate de la controlul judecătoresc. Despre acest fapt s-a discutat frecvent în timpul vizitei noastre de evaluare. În raportul precedent deja am făcut comentarii asupra acestor prevederi, şi, de aceea le repet aici:

Problema sferei de acţiune al controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

Datele statistice nu sînt valabile, dar în timpul diferitor întrevederi, s-a conturat faptul că un număr relativ de mic de acte normative au fost recuzate la instanţele judecătoreşti.

Articolul 4 al legii privind contenciosul administrativ a fost supus multor discuţii în timpul vizitei noastre, din cauza sferei restrictive de control asupra unui număr mare de acte. Acesta este rezultatul amendamentelor introduse în special de Parlament la 7 decembrie 2001. (Iniţial legea a fost adoptată la 10 februarie 2000). Pare să fie destul de clar că complezenţa unei astfel de noţiuni restrictive cu Articolul 6 al ECHR este îndoielnică.(…)Trebuie de spus că noul Articol 4 este în prezent recuzat de către ombudsmeni în faţa Curţii Constituţionale, care trebuie să ia o decizie referitor la acest subiect în decurs de cîteva luni.

Chiar dacă Ministerul Justiţiei a luat deja o decizie şi aceasta este într-o măsură oarecare critică faţă de modificările realizate în lege fără acordul lor, s-ar putea de sugerat ca noul text al legii să fie supus unei expertize din partea unor parteneri străini.

Mentalităţile dintre judecători trebuie, de asemenea, să se pronunţe în ceea ce priveşte apropierea restrictivă a controlului judecătoresc asupra actelor administrative. Referitor la acest subiect au fost întreţinute discuţii interesante, în special la Tribunalul Chişinău şi s-ar putea de sugerat că stagiul peste hotare, dacă ar fi destul de lung, ar putea fi o metodă eficientă de extindere a punctelor de vedere a judecătorilor asupra controlului valorilor acestor acte.

Pot doar să adaug la această etapă că sînt completamente de acord cu comentariile profesorului Fortsakis în ceea ce priveşte acest punct. Este unul dintre cele mai delicate puncte din prezenta lege.

Articolul 5. Subiecţii cu drept de sesizare în contenciosul administrativ

Procurorul este abilitat să facă aceasta în conformitate cu litera c). Am menţionat deja necesitatea clarificării rolului acestei autorităţi, deoarece rolul său ca parte la discuţiile

9

administrative nu este chiar evident, în special în ceea ce priveşte standardele Consiliului Europei, în timp ce independenţa lui este încă supusă reflectării.

Capitolul III. Competenţa jurisdicţională în contenciosul administrativ

Trebuie să-mi limitez comentariile doar la cîteva observaţii:

- Articolul 10: referitor la Curtea Supremă de Justiţie, se poate de înţeles că legile care specifică ce recursuri nu sînt în competenţa ei. Trebuie, cu toate acestea să fim foarte prudenţi cînd aveam de a face cu astfel de excepţii de la regula generală, în conformitate cu care fiecare cetăţean trebuie în mod normal să posede dreptul la un nivel dublu de control judecătoresc. Astfel de exceptări ar trebui limitate, în mod strict la ceea ce este necesar într-adevăr.

- Articolul 13: Excepţia de ilegalitate. Dacă am înţeles corect, aceste prevederi acţionează numai asupra excepţiilor ce apar în timpul unui proces judiciar în legătură cu o problemă ce ţine de o lege ordinară şi asupra legalităţii unui act normativ. Dar astfel de excepţii pot apărea în mod necesar de asemenea, împotriva legalităţii, uneori a unui act individual. Din această cauză consider necesar de a completa acest capitol cu un articol ce acţionează în mod specific cu acest subiect. În ceea ce priveşte excepţia de ilegalitate apărută în timpul unei discuţii în cadrul instanţei de contencios administrativ, îmi voi permite să completez ceea ce a scris dl profesor Fortsakis la acest subiect, subliniind că astfel de prevederi sînt prezentate în Articolul 25 al prezentei legi.

În ceea ce priveşte efectul anulării unui act administrativ sau a unei declaraţii din cauza lipsei de legalitate, sînt completamente de acord cu comentariu profesorului Fortsakis: în conformitate cu majoritatea “instanţelor de contencios administrativ” europene, actele ilegale îşi pierd puterea legală “ab initio”. Cineva poate să discute toate opţiunile pro şi contra a unor astfel de legi, deoarece aceasta duce la lipsă de securitate legală; pe de altă parte, de obicei se consideră că principiul legalităţii trebuie să prevaleze în astfel de situaţii.

Capitolul IV Procedura examinării acţiunii în contenciosul administrativ

- Articolul 16: în ceea ce priveşte dreptul de a depune o cerere la instanţa de judecată, ar trebui de pus în discuţie dacă taxa de stat prezentată în alin. 3 nu este prea mare pentru a garanta eficacitatea acestui drept.

- Articolul 18: ar fi mai logic de înaintat la instanţele de contencios administrativ toate cererile ce ţin de acţiunile administrative, chiar dacă repararea pagubei cauzate n-a fost solicitată simultan cu abrogarea actului administrativ: instanţa de contencios administrativ, care este specializată în domeniul acţiunilor publice, ar trebui să fie mai bine pregătită pentru a stabili cazurile în care autorităţile publice poartă responsabilitate juridică pentru repararea pagubei.

- Articolul 20: cea mai mare îngrijorare în acest capitol şi, probabil, în această lege, trezeşte articolul dat. Îmi amintesc că el a fost discutat în timpul vizitei de evaluare şi încă nu sînt convinsă că acesta poate fi considerat convenabil. Acest punct poate să se refere la Articolul 3 al prezentei legi. După cum am spus deja, funcţionarul public nu trebuie

10

considerat drept autoritate, dar ca o persoană concretă care activează în cadrul unui organ administrativ. Unica autoritate care poate prezenta un recurs înaintea curţii ar trebui să fie acest organ administrativ, excluzînd persoanele individuale. Acesta este organul administrativ abstract care emite un act ilegal sau cauzează o pagubă. În plus, aceasta pare prea ireal pentru a declara că funcţionarul public ar trebui să plătească reparările. El, probabil, niciodată nu va fi suficient de bogat … Şi, cu astfel de reglementări severe, nu vor mai fi candidaţi pentru posturile de funcţionari publici … De asemenea, s-ar putea de subliniat că posibilitatea oferită funcţionarilor publici de a chema în calitate de garant superiorul său ierarhic, dacă aceasta poate fi înţeles dintr-un oarecare punct de vedere din motive de egalitate, poate conduce la un proces foarte complicat: cum de găsit dovadă că a fost un ordin oficial sau specific?

Ar trebui să mă refer aici la prevederea prezentată în Articolul 32 (3), în care se spune că în cazul cînd hotărîrea judecătorească nu este aplicată la timp, trebuie să fie sancţionat conducătorul autorităţii publice. Observaţii similare pot fi făcute şi în legătură cu Articolul 33.

Unicul caz în care poate fi acceptată introducerea directă a disputei împotriva funcţionarului public este cazul cînd el personal încalcă o lege civilă sau penală. La acest stadiu, este necesar de reamintit principiile generale ce ţin de responsabilitatea publică şi personală pe de o parte, şi principiile ce ţin de acţiunile disciplinare, pe de altă parte.

Ar fi, de asemenea, util de a se referi la Recomandarea nr. R (84) 15 a Consiliului Europei privind responsabilitatea publică, adoptată la 18 septembrie 1984.

În final, s-ar putea de accentuat că, în conformitate cu această recomandare, reparaţiile trebuie să acopere nu numai pagubele materiale, dar toate pagubele ce sînt legate direct de actul sau acţiunea administrativă, inclusiv, dacă este necesar, pagubele morale (a se vedea Articolul 25 (3) al acestei legi).

- Articolul 21 trebuie să ofere motive legale pentru suspendarea aplicării actului recuzat. Alin. (2) ar putea fi completat din acest punct de vedere.

- Articolul 26 ar putea spune ce fel de control va avea instanţa de contencios administrativ asupra legalităţii unui act în cazul puterilor discreţionare acordate de lege unei autorităţi administrative. La acest nivel trebuie numai să reamintesc Recomandarea nr. R (80) 2 a Consiliului Europei privind exercitarea puterilor discreţionare de către autorităţile administrative, adoptată la 11 martie 1980.

- Articolul 29: alin. (2) constituie, după părerea mea, un subiect pentru discuţii: ar trebui de clarificat ce fel de circumstanţe pot oferi motive pentru o astfel de excepţie importantă de la principiu legalităţii.

11