1

UNIVERSITATEA DIN BUCUREȘTI FACULTATEA DE DREPT

TEZĂ DE DOCTORAT

ACTUL ADMINISTRATIV ASIMILAT ÎN

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

(REZUMAT)

Coordonator științific:

Prof. univ. dr. Verginia Vedinaș

Doctorand:

Emilia Lucia Cătană (Chiorean)

București

2016

2

3

Cuvinte cheie: contencios administrativ, act

administrativ asimilat, refuz nejustificat de a

soluționa o cerere, nesoluţionarea în termenul legal a

unei cereri (tăcerea administrației), autoritate

publică, omisiunea de a acționa, contract

administrativ, contract de achiziție publică, contract

de concesiune, contract sectorial.

ARGUMENT, OBIECTIVE, METODOLOGIE

Problematica actului administrativ este amplu

analizată în doctrina de specialitate, ceea ce este firesc în

contextul în care acesta reprezintă forma esențială de

materializare a întregii activități a administrației publice.

Există însă manifestări de voință ale

administrației publice care nu se concretizează în acte

administrative în forma lor clasică, ci în contracte sau

refuzuri explicite de a da curs unor solicitări, iar uneori

lipsește însăși manifestarea de voință explicită,

administrația dovedind pasivitate, respectiv inacțiune.

Cel mai ilustrativ exemplu îl constituie tăcerea

administrației (abordare conceptuală pe care o vom mai

folosi în lucrare, întrucât, deși în actualul context

4

legislativ român nu se regăsește, este folosită de doctrina

clasică pentru a ilustra ceea ce în prezent legea

denumește faptul de a nu răspunde în termenul legal).

Tăcerea, care în sfera dreptului penal este un veritabil

drept al suspectului sau inculpatului, își pierde total

această semnificație în dreptul administrativ, unde

administrația are obligația de a răspunde particularilor

prin prisma misiunii sale de interes general. Această

obligație are ca și consecință necesitatea recunoașterii

posibilității pentru cetățean de a putea efectua demersuri

pe cale administrativă și judiciară împotriva unei astfel

de atitudini manifestate prin indiferență și pasivitate, la

fel ca și în cazul în care se confruntă cu un refuz explicit

pe care îl consideră nejustificat.

În aceeași idee, se cuvine să poată fi atrasă

răspunderea administrației sau ambelor părți contractante

în cazul contractelor administrației, care, deși lipsite de

caracterul unilateral clasic al actului administrativ, în

marea lor pondere aparțin sferei dreptului public.

În contextul enunțat, se remarcă extinderea

conceptului de act administrativ în sensul larg al

contenciosului administrativ, care are ca fundament

5

dispozițiile art. 52 alin. (1) și (2) din Constituția

revizuită.

Pornind de la prevederile constituționale, ipotezei

nesoluționării în termenul legal a unei cereri s-a

adăugat prin Legea nr. 554/2004 o nouă ipoteză și anume

cea a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere

referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Natura juridică de acte administrative asimilate

a acestora este expres menționată la art. 2 alin. (2) din

Legea nr. 554/2004, potrivit căruia aceste ipoteze se

asimilează actelor administrative unilaterale, la fel ca și

în cazul contractelor administrative ce sunt asimilate

actului administrativ prin art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a

din lege, text de lege care permite calificarea ca atare și a

altor categorii de contracte supuse legii contenciosului

administrativ.

Mai mult, în cazul contractelor administrative

remarcăm că în anul 2016 a fost adoptat un nou cadru

normativ în materia unei tipologii importante a

acestora (contractele de achiziții publice, contractele

sectoriale, contractele de concesiune respectiv

contractele de servicii).

6

În pofida tentației de a extinde cercetarea pe

analiza legilor speciale în materia contractelor

administrative enunțate, tentație de înțeles în contextul

importanței și noutății acestui cadru normativ, riguros

impulsionați de a menține cercetarea în realizarea

obiectivului principal al lucrării determinat de tema

științifică aleasă și anume cea a actelor administrative

asimilate în contenciosul administrativ, lucrarea se

limitează la a analiza cadrul normativ incident în materie

cu o îndreptare a atenției pe analiza contenciosului

administrativ special reglementat prin una dintre legile

nou intrate în vigoare și anume Legea remediilor și căilor

de atac nr. 101/2016, respectiv prin analiza

contenciosului administrativ privitor și la alte contracte

importante ale administrației publice.

Un prim obiectiv al cercetării l-a reprezentat

fundamentarea legislativă, doctrinară și

jurisprudențială a actelor administrative asimilate. În

cadrul acestuia au fost propuse spre analiză aspecte cum

sunt: actul administrativ asimilat în contextul teoriei

actului administrativ; evoluția istorică a refuzului

nejustificat și tăcerii administrației respectiv contractele

administrative.

7

Al doilea obiectiv al cercetării, obiectiv major și

care ocupă ponderea acestei lucrări având în vedere

tema principală de cercetare, l-a constituit analiza

regimului juridic al acțiunilor în contencios

administrativ având ca obiect acte administrative

asimilate. Acest obiectiv a avut în vedere analiza unor

aspecte cum sunt: conceptul de contencios administrativ

ca formă de control a activității administrației publice

respectiv dimensiuni ale contenciosului actelor

administrative asimilate cum sunt: condiţiile de

admisibilitate a acţiunii în contenciosul administrativ,

specificitatea excepțiilor de la controlul exercitat de

instanțele de contencios administrativ în cazul acestora,

subiectele de sesizare a instanţei judecătorești în

contenciosul actelor administrative asimilate, excepţia de

nelegalitate în cazul actului administrativ asimilat,

judecarea acţiunilor directe în contenciosul administrativ

al actelor administrative asimilate.

Al treilea obiectiv al cercetării îl reprezintă

specificitatea regimului juridic și contenciosul actelor

administrative asimilate în Uniunea Europeană.

Realizarea lui implică două componente importante și

anume: contenciosul actelor administrative asimilate în

8

dreptul Uniunii Europene și regimul juridic și

contenciosul actelor administrative asimilate în unele

state membre ale Uniunii Europene.

Amploarea temei de cercetare dar și dezideratul

de a aduce contribuții științifice prin acest demers au

determinat ca, metodologic, să se analizeze în primul

rând stadiul actual al cercetării ștințifice în materie, la

nivel doctrinar și jurisprudențial, cu analiza evoluției

cadrului legislativ. Fundamentul acestei cercetări l-a

constituit autoritatea sursei, sens în care, spre exemplu,

ne-au fost de un real folos programele legislative

recunoscute și care actualizează periodic legislația,

contribuțiile științifice cuprinse în literatura juridică, cu

precizarea că, în cazul resurselor on line cercetarea are în

vedere numai site-urile instituțiilor și autorităților publice

sau ale publicațiilor on line recunoscute. În plus, sursele

jurisprudenței o constituie fie site-urile oficiale ale

instanțelor judecătorești, fie publicațiile oficiale ale

acestora sau culegeri doctrinare.

Un rol important l-a avut metoda istorică pe care

am utilizat-o într-un mod critic ca dimensiune a

cercetării epistemologice, fondată pe analiza evoluției

actelor administrative asimilate, sub aspect legislativ,

9

doctrinar și jurisprudențial. Din această perspectivă, pe

plan doctrinar am avut privilegiul de a deține, distinct de

operele marilor noștri autori de drept administrativ, o

valoroasă teză de doctorat publicată în anul 1939 sub

egida Facultății de Drept din cadrul Universității

București, având ca autor pe dl. Ioan Penteșș, cu tema

Recursul în contencios creat prin tăcerea

administrațiunii, editată de Universitatea București-

Facultatea de Drept.

O mare parte din demersul de cercetare are în

vedere un cadru normativ nou în materia contenciosului

special al contractelor administrative, încă insuficient

tratat în literatura de specialitate, cu accent deosebit

asupra înțelegerii conceptelor și procedurilor

administrative și judiciare nou create, a naturii juridice,

trăsăturii și efectelor acestora (spre exemplu la analiza

notificării prealabile în accepțiunea Legii nr. 101/2016).

O altă metodă avută în vedere pentru realizarea

obiectivelor propuse este metoda exegetică interpretativă

fondată pe interpretarea logică a textului de lege prin

raportare la voința legiuitorului (metodă folosită, spre

exemplu, la analiza excepției de nelegalitate în cazul

actelor administrative asimilate constând în refuzul

10

nejustificat respectiv tăcerea administrației, în cazul

căreia anumite prevederi legale, deși în sens strict literal

ar sugera o normă permisivă, nu converg cu voința

legiuitorului rezultată din interpretarea tuturor

dispozițiilor în materie cuprinse în Legea nr. 554/2004).

În concordanță cu tema de cercetare ca obiectiv

fundamental care considerăm că în mod firesc trebuie să

reprezinte misiunea cercetătorului, au fost folosite în

permanență metodele de cercetare a conceptelor și

dimensiunilor procedurii contenciosului actelor

administrativ asimilate, raportarea la modul în care

acestea se reflectă în jurisprudența instanțelor de

contencios administrativ, cu predilecție a celei

superioare la nivel național, atât pronunțată în procedura

comună a contenciosului administrativ, cât și în

proceduri speciale cum sunt dezlegarea unor chestiuni

de drept sau recursul în interesul legii.

Mai mult, chiar dacă este dedicată o întreagă parte

din lucrare – Partea a III-a –tratării unor aspecte de drept

al U.E. și drept comparat, demersul științific a fost

fundamentat pe metoda comparativă în toate cele trei

părți ale acesteia, fie prin raportare la dreptul comparat

sau la jurisprudența instanțelor europene și din statele

11

membre, fie prin folosirea acestei metode prin

compararea diferitelor concepte juridice (spre

exemplu în materia emitentului contractelor

administrative în contenciosul special reglementat de

Legea nr. 101/2016), având menirea de a ne sprijini într-o

mai bună înțelegere a conceptelor.

Facem de asemenea precizarea că, pentru o

riguroasă evidențiere a rezultatelor cercetării, fiecare

parte a lucrării are la final concluzii parțiale detaliate, în

concluziile generale rezumându-ne la evidențierea

contribuțiilor relevante la nivel doctrinar și legislativ.

De asemenea, în realizarea demersului de

cercetare am valorificat propria experiență profesională

dobândită ca funcționar public de execuție și de

conducere în administrația publică locală, evoluând de la

funcția publică de consilier juridic la cea de director al

direcției juridice în aparatul propriu al primarului unui

municipiu reședință de județ, respectiv experiența pe care

o acumulează deja de câțiva ani ca avocat dar și

organizator al unor evenimente științifice în domeniul

problemelor practice și actuale ale administrației publice

locale.

În plus, în teza de doctorat am valorificat

12

experiența și rezultatele activității academice a

profesorilor din cadrul Școlii doctorale a Facultății de

Drept Universității București, membrilor comisiei de

doctorat și celei care mi-a fost călăuză în acest demers

științific, doamna prof. univ. dr. Verginia Vedinaș.

STRUCTURA TEZEI DE DOCTORAT

Teza de doctorat este structurată pe trei părți,

fiecare parte fiind alcătuită din capitole, subcapitol,

secțiuni și subsecțiuni.

PARTEA I, denumită “Fundamentarea

legislativă, doctrinară și jurisprudențială a actelor

administrative asimilate”, este structurată pe trei

capitole.

În Capitolul I este analizat actul administrativ

asimilat în contextul teoriei actului administrativ, cu

evidențierea abordărilor conceptuale în accepțiunea

dreptului intern și a dreptului comparat.

Remarcăm astfel că, atât pe plan legislativ, cât și

în abordările doctrinare recente, conceptul de act

administrativ comportă o extindere pe care o

13

apreciem ca firească, luând în considerare și dreptul

comparat, extindere la care obligă inclusiv tema tezei

noastre de cercetare. Astfel, din perspectiva de

cercetare a temei actului administrativ asimilat, o analiză

a prevederilor constituționale și legale conduce la

concluzia adaptării doctrinare a conceptului de act

administrativ, în sens larg, cu luarea în considerare a

unei realități juridice, și anume că prin Constituția

României și Legea nr. 554/2004 au fost asimilate

actului administrativ tipic și alte acte sau fapte

administrative cum sunt tăcerea administrației și

refuzul nejustificat, respectiv contractele

administrative. În plus, la necesitatea adaptării

conceptului de act administrativ la realitățile juridice

existente conduce și procedura aprobării tacite, care

beneficiază de o reglementare specială în dreptul nostru

intern, în accepțiunea căreia refuzul nejustificat în

cazurile expres prevăzute de lege valorează aprobarea

cererii.

Astfel, valorificând atât constantele exprimate în

doctrina administrativă cât și abordările recente în

materie din dreptul și doctrina română, în dreptul Uniunii

Europene și dreptul comparat, prin raportare la

14

prevederile legale dar și la jurisprudență, la acest capitol

ne-am îngăduit să propunem și o definiție proprie a

actului administrativ în sens larg, al contenciosului

actelor administrative asimilate care reprezintă tema

noastră de cercetare, prin prisma căreia am desprins și

trăsăturile actului administrativ.

În Capitolul II este analizat evoluția istorică a

refuzului nejustificat și nesoluţionării în termenul

legal a unei cereri din perspectivă constituțională,

legală, doctrinară și jurisprudențială, cu evidențierea unor

aspecte de drept comparat.

Astfel, este abordat refuzul nejustificat și

nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri (tăcerea

administrației) în secolul al XIX-lea și în perioada

antebelică, în contextul teoriilor conturate pe temă în

această etapă a evoluției istorice, cum sunt: teoria

deciziunii prealabile, teoria ministrului judecător, teoria

acceptării instanței sau a legării contenciosului

administrativ printr-o deciziune prealabilă, respectiv

teoria funcțiunii publice.

În dreptul român, observăm că, preluând modelul

francez, prin Legea nr. 167/1864 s-a înființat Consiliul de

Stat, căruia i s-au conferit atribuții jurisdicționale în

15

materia contenciosului administrativ, lege care oferea

posibilitatea particularilor de a ataca doar actele

administrative tipice, iar nu și refuzul nejustificat sau

tăcerea administrației.

În perioada interbelică se remarcă în dreptul

român Constituţia din 1923 care asimila refuzul de a

soluționa o cerere relei-voinţe, formulare la care face

referire şi art. 1 din Legea pentru contenciosul

administrativ din 23 decembrie 1925.

Regimul juridic al contenciosului administrativ

(inclusiv al contenciosului actelor administrative

asimilate) în perioada postbelică este dominat în

primul rând de centralizarea administrativă care a

caracterizat statul român până în anul 1989. Prin Legea

nr. 1/1967 au fost asimilate actelor administrative

ilegale atât refuzul nejustificat cât și nesoluționarea

unei cereri în termenul legal, sens în care la art. 1

alin. (2) din acest act normativ se socotea “act

administrativ ilegal” și „refuzul nejustificat” de a

satisface cererea privitoare la un drept, respectiv

“nerezolvarea” cererii în termenul legal.

Concluziile cercetării evidențiază că, atât în

dreptul român cât și în dreptul comparat, provocările

16

refuzului și tăcerii administrației sunt departe de a fi

epuizate în perioada postbelică, rolul jurisprudenței și

al doctrinei în clarificarea implicațiilor acestora fiind

major pe fondul reglementărilor lacunare și insuficient

detaliate în materie.

Partea I analizează și abordări actuale ale

refuzului nejustificat și faptul de a nu se răspunde

petiţionarului în termenul legal, asimilate actului

administrativ unilateral prin prisma prevederile

constituționale și ale Legii nr. 554/2004.

În legislația actuală, condiţia ca actul atacat pe

calea acţiunii directe în contencios administrativ să fie un

act administrativ are ca fundament art. 52 alin. (1) şi (2)

din Constituţia României, republicată, potrivit căruia

acţiunea poate fi introdusă atât împotriva unui act

administrativ propriu-zis, cât și împotriva nesoluţionării

în termenul legal a unei cereri.

Legea nr. 554/2004, la care face trimitere textul

constituțional, dezvoltă prevederile art. 52 alin. (1) și

(2) din Constituție, prevăzând la art.1 alin. (1) că, se

poate adresa instanței de contencios administrativ

competente, orice persoană care se consideră vătămată

într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o

17

autoritate publică, inclusiv „prin nesoluţionarea în

termenul legal a unei cereri”, prevedere reiterată în

conținutul art. 2 alin. (1) lit. a) din același act normativ

care definește “persoana vătămată”.

Mai mult, ipoteza nesoluționării în termenul legal

a unei cereri este menționată și la art. 2 alin.(1) lit. f) din

Legea nr. 554/2004 în conceptul de contencios

administrativ, iar, prin acest text de lege, primei ipoteze

a nesoluţionării în termenul legal a unei cereri s-a

adăugat o nouă ipoteză și anume cea a refuzului

nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un

drept sau la un interes legitim.

Natura juridică de acte administrative asimilate

a situațiilor sus-menționate este expres menționată la art.

2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia aceste

ipoteze “se asimilează actelor administrative

unilaterale”.

În acest context, la acest subcapitol al tezei sunt

analizate nu numai din perspectivă legislativă, dar și

doctrinară, respectiv jurisprudențială, aceste dimensiuni

ale actului administrativ asimilat, inclusiv în abordarea

dreptului Uniunii Europene și a dreptului comparat, dar și

a jurisprudenței C.E.D.O.

18

Din perspectiva evoluției instituției juridice a

nesoluționării în termenul legal a unei cereri, prezintă un

deosebit interes modul în care aceste situații întâlnite în

practica administrativă se reflectă în soluțiile instanțelor

judecătorești, ceea ce ne-a determinat să facem în acest

studiu o analiză succintă a Deciziei nr. 30/2015 a

Î.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni

de drept1. Această decizie demonstrează că, în

accepțiunea Înaltei Curți, există cazuri în care tardivitatea

produce efecte chiar și retroactive, creându-se

precendentul judiciar al stabilirii naturii juridice a

acțiunii tardive a administrației de act administrativ

individual declarativ, exceptat de la principiul

neretroactivității consacrat în sistemele naționale de

drept și în dreptul U.E.

De asemenea, în practica administrativă se

constată o situație care, prin frecvența sa, poate risca să

devină un adevărat fenomen al inacțiunii administrației.

1 Rezultatele cercetării efectuate de doctorandă la această secțiune au

fost aprobate spre publicare în publicația Analele Universității

București (indexată BDI), numărul din anul 2016, urmând a se

publica cu acknowledgment sub denumirea “Particularități ale

nesoluționării în termenul legal a unei cereri. Un comentariu asupra

practicii recente a Înaltei Curți de Casație și Justiție”.

19

Este vorba despre inacțiunea administrației

care, distinct de situația clasică reprezentată de

pasivitatea de a răspunde cererilor particularilor, constă

în ceea ce am denumit în conținutul acestei lucrări

omisiunea administrației de a acționa în exercitarea

competenței legale sau impuse de către ea însăși, în

această ultimă situație fiind în discuție o veritabilă

inacțiune/tăcere „din oficiu”. În argumentarea întâlnirii

acestei practici defectuoase la nivelul autorităților

publice, am arătat că situația tinde să devină frecventă în

special la nivelul Guvernului.

În Capitolul II este analizată distinct

nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri ca

aprobare, care are ca și cadru de reglementare în dreptul

român O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobării

tacite. Astfel, de la regula cuprinsă în art. 2 alin. (2) din

Legea nr. 554/2004 există şi o excepţie şi anume

procedura aprobării tacite. Concret, nesoluţionarea în

termenul legal a unei cereri constituie un refuz în sensul

prevederilor Legii nr. 554/2004, dar valorează acceptare

în cazul procedurii aprobării tacite.

Nu în ultimul rând, în cadrul acestui capitol sunt

analizate refuzul nejustificat și tăcerea administrației în

20

materia achizițiilor publice, sub aspect conceptual, al

naturii juridice și al cadrului special de reglementare.

Astfel, prin legislația specială în materie se asimilează

actului administrativ nu numai contractul de achiziție

publică, ci și actele administrative emise în legătură cu o

procedură privind atribuirea unui contract, operaţiunile

administrative care produc sau pot produce efecte

juridice, respectiv neîndeplinirea în termenul legal a

unei obligaţii prevăzute de legislaţia în materie sau

omisiunea ori refuzul emiterii unui act sau efectuării

unei anumite operaţiuni, în legătură cu procedura de

atribuire sau în cadrul acestei proceduri.

În Capitolul III sunt analizate contractele

administrative, asimilate actelor administrative prin

Legea nr. 554/2004.

În primul rând este abordat conceptul de contract

administrativ şi evoluţia acestuia în contenciosul

administrativ. Esențial din perspectiva de analiză a

contenciosului contractelor administrative este

cuprinderea în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din

Legea nr. 554/2004 în mod expres a contractelor

administrative ca fiind o categorie distinctă de acte

ale administrației publice asimilate actelor

21

administrative. Pe de altă parte, tot ca un factor pozitiv

remarcăm și posibilitatea cuprinsă în norma juridică de la

același articol din lege de a fi calificate juridic ca fiind

contracte administrative și alte categorii de contracte, cu

condiția de a fi prevăzute ca atare prin legi speciale.

De asemenea, sunt analizate în acest capitol

conceptul și natura juridică a contractului de

achiziție publică, contractului de achiziție sectorială și

contractului de concesiune de lucrări și servicii. După

o prealabilă prezentare concisă a evoluției contractului de

achiziție publică, este evidențiată natura juridică a

contractului de achiziție publică, contractului de achiziție

sectorială și contractului de concesiune de lucrări și

servicii potrivit legislației actuale.

Astfel, deși în reglementarea actuală (Legea nr.

98/2016, Legea nr. 99/2016, Legea nr. 100/2016, Legea

nr. 101/2016) aceste tipuri de contracte sunt asimilate

actului administrativ, observăm că prin legislația

specială în materie se perpetuează evitarea definirii

exprese a acestor tipuri de contracte ca fiind

contracte administrative, ceea ce ne-a determinat să

facem și propunere de lege ferenda în sensul consacrării

acestei terminologii în legislația specială.

22

PARTEA a II-a a tezei de doctorat, cu denumirea

“Regimul juridic al acțiunilor în contencios administrativ

având ca obiect acte administrative asimilate”, reprezintă

cea mai consistentă parte din lucrare, fiind structurată pe

șase capitole.

În Capitolul I este fundamentat contenciosul

administrativ, din perspectivă constituțională,

legislativă și doctrinară, ca formă de control a activității

administrației publice, sub aspect conceptual și al

trăsăturilor specifice.

Capitolul II analizează condiţiile de

admisibilitate ale acţiunii în contenciosul

administrativ al actelor administrative asimilate.

Sub aspectul condiției ca actul atacat să fie un

act administrativ asimilat abordată la Secțiunea 2.1.,

prin coroborarea prevederilor constituționale cu cele

cuprinse în Legea nr. 554/2004 rezultă că acțiunea în

contenciosul actelor administrative asimilate poate fi

îndreptată fie împotriva nesoluţionării în termenul legal

ori a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere

referitoare la un drept sau la un interes legitim, fie

împotriva contractelor încheiate de autorităţile publice

23

care au obiectul expres prevăzut de Legea nr. 554/2004

sau a altor tipuri de contracte administrative, prevăzute ca

atare prin legi speciale și care sunt supuse competenţei

instanţelor de contencios administrativ.

La Secțiunea 2.2. este analizată condiția

vătămării într-un drept subiectiv sau interes legitim

printr-un act administrativ asimilat, dintr-o dublă

abordare: potrivit prevederilor constituționale și ale Legii

nr. 554/2004, respectiv din punctul de vedere al

aspectelor specifice privind vătămarea într-un drept sau

interes legitim în contenciosul administrativ al

contractelor de achiziție publică, achizițiilor sectoriale și

contractelor de concesiune de lucrări și servicii.

Linia metodologică a tratării contenciosului

actelor administrative asimilate din perspectiva

contenciosului administrativ general reglementat de

Legea nr. 554/2004, respectiv a contenciosului

administrativ reglementat prin legi speciale, este

continuată și la Secțiunea 2.3. în ceea ce privește analiza

condiţiei ca actul administrativ asimilat să emane de la

o autoritate publică.

Concret, dacă Legea nr. 554/2004 conferă un

înţeles larg noţiunii de autoritate publică ca emitent al

24

actului administrativ unilateral, astfel cum este definită la

art. 2 alin. (1) lit. b) din lege, prin legi speciale se

detaliază emitentul actului în funcție de obiectul de

reglementare al acestor acte normative, contractele

administrative evidențiindu-se și sub acest aspect ca acord

de voință asimilat actului administrativ unilateral potrivit

prevederilor Legii nr. 554/2004 și care are cel puțin doi

emitenți, din care cel puțin unul este autoritate publică.

Cu titlu de exemplu, prezintă interes modul în care

se reglementează emitentul actului administrativ prin

Legea nr. 101/2016, act normativ cu caracter de normă

specială în materia contenciosului administrativ al

remediilor şi căilor de atac privitoare la atribuirea

contractelor de achiziţie publică, contractelor sectoriale şi

contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de

servicii, aspecte tratate pe larg în cadrul Capitolului II.

Astfel, emitentul actului administrativ asimilat

prezintă certe particularități în cazul unor contracte

administrative în reglementarea legislației speciale. În

acest capitol am tratat cu caracter de noutate în materie

conceptul de emitent al actelor administrative asimilate

reprezentate de contractele de achiziţie publică,

contractele sectoriale şi contractele de concesiune de

25

lucrări şi concesiune de servicii. Relevanța acestor tipuri

de contracte administrative în administrația publică în

general și în contenciosul administrativ în particular este

indiscutabilă. Tocmai de aceea, am considerat că analiza

critică a acestora, inclusiv în ceea ce privește emitentul

acestor acte merită o atenție specială. Concluziile

cercetării, bazate pe o analiză a textului de lege, dar și

comparativă între tipurile de contracte administrative

enumerate, demonstrează că legiuitorul a preferat ca

și în acest nou cadru normativ în materie să păstreze

aceleași multiple diferențieri terminologice în ceea ce

privește părțile contractante și modul de definire a

acestora, ceea ce menține dificultatea înțelegerii

materiei achizițiilor publice și concesiunilor și în acest

nou pachet legislativ.

La Secțiunea 4.4. este analizată condiția

îndeplinirii procedurii administrative prealabile în

cazul actelor administrative asimilate potrivit Legii nr.

554/2004 și legislației speciale în materia unor tipuri de

contracte administrative.

La analiza acestei condiții trebuie făcută o

distincție între refuzul nejustificat și tăcerea

administrației, pe de o parte și contractele administrative,

26

pe de altă parte. Remarcăm astfel că regula în materia

refuzului nejustificat și tăcerii administrației este

lipsa obligativității respectării procedurii

administrative prealabile. Cu toate acestea, la art. 7

alin. (6) din Legea nr. 554/2004 ce reglementează

plângerea prealabilă în cazul contractelor administrative

care sunt ele însele asimilate actului administrativ, la lit.

b) se distinge o excepție de la regula lipsei

obligativității plângerii prealabile în cazul refuzului

nejustificat, plângerea prealabilă fiind obligatorie în

situația refuzului cererii de modificare a contractului

făcute de către una dintre părţi, caz în care plângerea

prealabilă se efectuează în termen de 6 luni de la data

acestui refuz, în litigiile legate de modificarea

contractului.

În ceea ce privește contractele administrative,

procedura administrativă prealabilă este obligatorie

în condițiile și termenele prevăzute la art. 7 alin. (6) din

Legea nr. 554/2004. Cu toate acestea, am sesizat o

lacună a Legii nr. 554/2004 în ceea ce privește lipsa de

reglementare a situației atipice dar des întâlnite în care,

dată fiind natura juridică de act administrativ ca acord de

voință a contractului administrativ și responsabilitatea

27

care revine autorităților publice în respectare principiului

bunei gestiuni financiare, autoritatea publică însăși are

inițiativa plângerii prealabile în cazurile în care

partenerul contractual nu își execută obligațiile

conform prevederilor contractuale, ceea ce ne-a

determinat să facem și o propunere de lege ferenda

pentru remedierea acestei lacune legislative.

Bineînțeles, propunerea are în vedere situațiile în

care problematica abordată nu beneficiază de un cadru

normativ cu caracter de normă specială care se aplică cu

prioritate, sens în care este analizată cu titlu

exemplificativ procedura notificării prealabile în cazul

contractelor de achiziție publică.

La Secțiunea 2.5. este analizată condiţia ca

acţiunea să fie introdusă într-un anumit termen, în

reglementarea Legii nr. 554/2004 și a contenciosului

special reglementat prin Legea nr. 101/2016 în materia

unor tipuri de contracte administrative. Astfel, distinct de

termenele de introducere a acțiunii în contenciosul

actelor administrative asimilate reglementate prin Legea

nr. 554/2004, prin Legea nr. 101/2016 sunt instituite

termene speciale care diferă în funcție de categoriile

de litigii cu care pot fi sesizate instanțele judecătorești

28

în temeiul acestei legi, analizate pe larg la această

secțiune a Capitolului II.

În Capitolul III este analizată specificitatea

excepțiilor de la controlul exercitat de instanțele de

contencios administrativ în cazul actelor administrative

asimilate, problematică abordată în cadrul a trei secțiuni

distincte.

La Secțiunea 3.1. sunt analizate actele

administrative exceptate de la controlul în contencios

administrativ, cu evidențierea aspectelor generale, dar și

a celor specifice actelor administrative asimilate. Astfel,

ne-am exprimat opinia potrivit căreia actele care emană

de la autoritățile militare și care nu aparțin celor definite

la art. 2 lit. l) din Legea nr. 554/2004 ca fiind excepții de

la controlul pe calea contenciosului administrativ vor

putea fi putea fi atacate în fața instanțelor de

contencios administrativ și în situațiile în care

îmbracă forma actelor administrative asimilate

potrivit Legii nr. 554/2004, indiferent că în discuție

este refuzul nejustificat, tăcerea administrației

respectiv contractele administrative încheiate de

autoritățile militare.

29

La Secțiunea 3.2. sunt abordate particularitățile

recursului paralel exercitat asupra actelor

administrative asimilate potrivit dispozițiilor Legii

nr. 119/1996 privind actele de stare civilă,

republicată. În opinia noastră, argumentele expuse în

lucrare încadrează cererile prevăzute la art. 9 din Legea

nr. 119/1996, cereri având ca obiect refuzul de a întocmi

actul de stare civilă, ca fiind o formă de exercitare a

recursului paralel/finelui de neprimire reglementat prin

Legea nr. 554/2004.

La Secțiunea 3.3. sunt analizate actele

administrative care pot fi atacate în contencios

administrativ doar pentru exces de putere, cu

evidențierea aspectelor specifice actelor administrative

asimilate.

Această problematică este analizată dintr-o dublă

perspectivă: cea a limitelor controlului asupra

anumitor categorii de acte administrative potrivit

Constituției și Legii nr. 554/2004 (atacarea unor acte

administrative numai pentru exces de putere), respectiv

cea privitoare la exercitarea nelimitată a libertății de

apreciere– expresie a excesului de putere al

30

autorităților contractante în atribuirea contractului

de achiziție publică2.

Această a doua perspectivă de abordare a

problematicii analizate evidențiază aspecte legislative și

doctrinare cu caracter de noutate și mare importanță în

practica administrativă, cum sunt: criteriile “cel mai bun

raport calitate-preț” și „cel mai bun raport calitate-cost”

ca expresie a libertății de apreciere limitate a autorității

contractante în atribuirea contractului de achiziție

publică; limitările libertății de apreciere a autorității

contractante în aplicarea criteriilor menționate de

atribuire a cotnractului de achiziție publică constând în

asigurarea concurenței reale între operatorii economici și

verificarea efectivă a informațiilor și dovezilor furnizate

de ofertanți; excesul de putere al autorității contractante

în atribuirea contractului de achiziție publică prin

aplicarea acestor criterii; contenciosul contravențional în

materia excesului de putere al autorității contractante în

2 Rezultatele acestei cercetări au fost publicate de doctorandă cu

acknowledgment în revistă indexată BDI-a se vedea, E. L. Cătană,

Exercitarea nelimitată a libertății de apreciere– expresie a excesului

de putere al autorităților contractante în atribuirea contractului de

achiziție publică. Cenzurabilitatea acesteia în contenciosul

achizițiilor publice, în Revista de Drept Public, nr. 2/2016, pp.94-

110.

31

atribuirea contractului de achiziție publică prin aplicarea

celor două criterii expuse (sens în care analiza se

concretizează și în propunere de lege ferenda) respectiv

contenciosul administrativ în materie.

La Capitolul IV sunt analizate subiectele de

sesizare a instanţei judecătorești în contenciosul actelor

administrative asimilate, problematică analizată în cadrul

a șase secțiuni distincte.

După o prealabilă prezentare în Secțiunea 4.1. a

unor aspecte generale privitoare la contenciosul

subiectiv şi contenciosul obiectiv, în Secțiunea 4.2. se

analizează persoana vătămată ca subiect de sesizare în

contenciosul actelor administrative asimilate în

reglementarea Legii nr. 554/2004 și a legislației speciale.

Observăm astfel că, prevederile legale cuprinse la art. 2

alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 definesc

„persoana vătămată” doar sub aspectul posibilității de a

ataca un anumit tip de acte administrative asimilate și

anume tăcerea administrației, iar nu și refuzul

nejustificat respectiv contractele administrative,

asimilate de asemenea actelor administrative conform

prevederilor art. 2 alin. (2) și ale art. 2 alin. (1) lit. c)

din Legea nr. 554/2004.

32

În ceea ce privește refuzul nejustificat, sesizăm

că în norma juridică cuprinsă la teza a doua a art. 8 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 se definește persoana

vătămată și prin prisma dimensiunii de a ataca în

contencios administrativ refuzul nejustificat de

soluţionare a unei cereri ca act administrativ

asimilat, ceea ce se evidențiază prin folosirea în textul

de lege a sintagmei „cel care se consideră vătămat”.

În ceea ce privește definirea persoanei vătămate

prin prisma dimensiunii de a ataca în contencios

administrativ un contract administrativ, considerăm ca

relevante prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr.

554/2004 care dispun asupra dreptului oricărei persoane

ce se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes

legitim printr-un „act administrativ”, de către o

autoritate publică, de a se adresa instanței competente, or

la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege sunt asimilate actelor

administrative, în sensul acestei legi, şi contractele care

sunt încheiate de autorităţile publice având obiectul

determinat prin lege respectiv alte categorii de contracte

administrative prevăzute prin legi speciale și sunt supuse

competenţei instanţei de contencios administrativ.

33

Un caracter de noutate îl reprezintă tratarea în

cadrul Secțiunii IV.2. a aspectelor specifice privind

conceptul de „persoană vătămată” în contenciosul

administrativ special al contractelor administrative

reglementat prin Legea nr. 101/2016, dar și în abordarea

legislației speciale în materia achizițiilor publice,

achizițiilor sectoriale și concesiunii de lucrări și servicii,

respectiv a închirierii pajiștilor proprietatea unităților

administrativ-teritoriale. Astfel, sunt evidențiate

concepte cum sunt „autoritățile contractante”, „entitățile

contractante” și „unitățile administrativ-teritoriale” ca

subiecte de sesizare a instanței de contencios

administrativ.

La Secțiunea 4.3. este analizată problematica

Avocatului Poporului ca subiect de sesizare în

contenciosul actelor administrative asimilate.

Astfel, prin Legea nr. 554/2004 se reglementează

calitatea procesuală activă a Avocatului Poporului de a

promova acțiuni în contencios administrativ subiectiv în

situația în care, în urma controlului realizat, potrivit legii

organice care îi reglementează activitatea, apreciază că

nu numai ilegalitatea actului ci și “refuzul autorităţii

34

administrative de a-şi realiza atribuţiile legale” nu pot fi

înlăturate decât prin justiţie.

Am apreciat că refuzul autorităţii administrative

de a-şi realiza atribuţiile legale este un act administrativ

asimilat în sensul dispozițiilor legii contenciosului

administrativ, aducând argumente în acest sens, cum este

considerentul că legitimarea procesulă activă a

Avocatului Poporului are în vedere situațiile în care

autoritatea administrativă refuză să își realizeze

atribuțiile legale, context în care refuzul poate fi doar

nejustificat.

Ca element distinctiv și de noutate în materia

analizată, am remarcat că prin norma legală cuprinsă la

art. 21 alin. (2) din Legea nr. 35/1997 atât tăcerea

administrativă cât și tardivitatea sunt asimilate

actelor administrative iar nu faptelor administrative.

Astfel, legea specială în materie conține o excepție de la

regula reglementată prin Legea nr. 554/2004 a tăcerii

administrative ca fapt asimilat actului administrativ.

La Secțiunea 4.4. este analizat Ministerul Public

ca subiect de sesizare în contenciosul actelor

administrative asimilate. Astfel, apreciem că prin

coroborarea prevederilor art. 1 alin. (4) cu prevederile art.

35

2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, Ministerul Public are

calitatea de subiect de sesizare a instanței de

contencios administrativ în ceea ce privește actele

administrative asimilate ale autorităților publice

constând în refuzul nejustificat de a soluționa o cerere

respectiv faptul de a nu răspunde solicitantului în

termenul legal (tăcerea administrației), cu respectarea

condițiilor expres prevăzute de lege.

Totodată, dispozițiile art. 1 alin. (4) din Legea nr.

554/2004 făcând referire la actele administrative

unilaterale individuale, rezultă că Ministerul Public nu

are competența de a fi subiect de sesizare a instanței

în ceea ce privește contractele administrative.

La Secțiunea 4.5. sunt analizate Prefectul şi

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ca

subiecte de sesizare în contenciosul actelor

administrative asimilate3. La această secțiune, după o

3 Rezultatele cercetării efectuate la acest subcapitol al lucrării de

către autoare au fost prezentate în cadrul dezbaterilor Sesiunii

științifice a Institutului de Științe al României Paul Negulescu, ediția

2016, derulată la Sibiu în perioada 27-28 mai 2016, cu tema

„Administrația și justiția în sec. XXI. Realități, perspective,

provocări”, lucrarea fiind prezentată la Secțiunea I „Administraţia în

secolul XXI – realităţi, perspective, provocări”; totodată lucrarea a

fost acceptată spre publicare cu acknowledgment în Revista de

Drept Public, revistă indexată BDI.

36

prezentare succintă a instituției juridice a tutelei

administrative, sunt tratate paricularitățile exercitării de

către prefect a controlului de tutelă administrativă asupra

actelor administrative asimilate. Această analiză este

efectuată dintr-o dublă perspectivă: cea a ipotezei

exercitării de către prefect a tutelei administrative asupra

contractelor administrative, respectiv cea a ipotezei

exercitării de către prefect a tutelei administrative asupra

refuzului nejustificat de a soluționa o cerere privitoare la

un drept sau la un interes legitim, respectiv asupra

faptului de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Concluziile sunt în sensul că prefectul nu poate

exercita controlul de tutelă administrativă asupra

acestor acte asimilate, din considerentele de ordin

constituțional, legal și jurisprudențial expuse pe larg în

conținutul tezei. În plus, apreciem că, la sesizarea

Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, prefectul

poate exercita tutela administrativă asupra actelor

prin care autoritățile sau instituțiile publice încalcă

legislația referitoare la funcția publică și funcționarii

publici, constatate ca urmare a activității proprii de

control, iar nu și asupra actelor administrative

asimilate constând în refuzul autorităților și

37

instituțiilor publice de a aplica prevederile legale în

domeniul funcției publice și al funcționarilor publici.

În ceea ce privește autoritatea publică emitentă

a actului administrativ nelegal, după cum am arătat la

Secțiunea 4.6., constatăm că textul de lege cuprins la art.

1 alin. (6) teza I din Legea nr. 554/2004 nu este aplicabil

actelor administrative asimilate. Astfel, pe de o parte,

contractul administrativ nu este un act administrativ

unilateral, iar, pe de altă parte, refuzul nejustificat și

tăcerea administrației nu sunt manifestări exprese de

voință producătoare de efecte juridice, de manieră a intra

în circuitul civil și de a produce efecte juridice.

În Capitolul V este analizată excepţia de

nelegalitate în cazul actului administrativ asimilat,

problematică abordată pe două secțiuni distincte.

Astfel, după ce în Secțiunea 5.1. am prezentat

unele considerente generale privind excepția de

nelegalitate, sub aspect conceptual respectiv al

trăsăturilor și condițiilor de admisibilitate, la Secțiunea

5.2. este exprimată opinia personală privitoare la

neaplicabilitatea excepției de nelegalitate în ceea ce

privește actele administrative asimilate prin raportare

38

la tipologia actului și la efectele acestei excepții, opinie

argumentată legal, doctrinar și jurisprudențial.

În Capitolul VI este analizată judecarea

acţiunilor directe în contenciosul administrativ al

actelor administrative asimilate, în abordarea Legii

nr. 554/2004, problematică complexă care este tratată în

cadrul a zece secțiuni distincte.

În Secțiunea 6.1. este abordată problematica

instanțelor de contencios administrativ competente să

judece contenciosul actelor administrative asimilate,

acestea fiind secțiile de contencios administrativ și fiscal

ale tribunalelor (cu precizarea că legea face referire la

tribunalele administrativ-fiscale, care nu sunt înființate

până în prezent), curților de apel și Înaltei Curți de

Casație și Justiție.

În Secțiunea 6.2. sunt analizate atât cerințele pe

care trebuie să le întrunească cererea de chemare în

judecată, cât şi documente necesare în susținerea

acesteia, astfel cum sunt prevăzute prin Legea nr.

554/2004. Astfel, dacă cerințele procedurale privind

cererea de chemare în judecată şi documentele necesare

nu comportă discuții deosebite în ceea ce privește

contractele administrative, în ceea ce privește refuzul

39

nejustificat și tăcerea administrației există anumite

particularități și neconcordanțe legislative care ne-au

determinat să facem și propuneri de lege ferenda pentru

corectarea neconcordanțelor legislative sesizate.

În Secțiunea 6.3. este analizată specificitatea

obiectului cererii de chemare în judecată în contenciosul

administrativ al actelor administrative asimilate, cu

evidențiere unor aspecte legislative, doctrinare și

jurisprudențiale (instanțele române, C.E.D.O., C.J.U.E.).

În cadrul acestei secțiuni este analizat în primul

rând obiectul cererii în cazul nesoluţionării în termen

sau al refuzului nejustificat de soluţionare a unei

cereri, precum şi prin refuzul efectuării unei anumite

operaţiuni administrative, din această perspectivă

prezentând interes norma juridică reglementată la art. 8

alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, conform

căreia poate formula o acțiune în contencios

administrativ şi cel ce se consideră vătămat într-un drept

sau interes legitim prin nesoluţionarea în termenul legal

sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii,

precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite

operaţiuni administrative care este necesară în scopul

exercitării sau protejării dreptului sau interesului legitim.

40

Astfel, pe fondul lacunelor legislative cuprinse și

în Legea nr. 554/2004 în ceea ce privește lipsa unei

indicări exprese la art. 8 alin. (1) din lege a obiectului

cererii de chemare în judecată în cazul tăcerii

administrației sau prin refuzul nejustificat, nu putem

afirma că problema unei doctrine și jurisprudențe unitare

în materie a fost tranșată, deși opiniile doctrinare sunt în

sensul consacrării unui control judecătoresc de plină

jurisdicție în actuala lege a contenciosului administrativ.

Aceste lacune legislative ne-au determinat să facem o

analiză complexă a problematicii în discuție, un rol

determinant avându-l jurisprudența instanțelor

judecătorești române, prin raportare la jurisprudența

C.E.D.O. și a C.J.U.E., astfel cum este evidențiată și în

deciziile Curții Constituționale.

Având în vedere contribuțiile doctrinare aduse în

Partea I cu privire la ipoteza întâlnită în practica

administrației publice a omisiunii administrației de a

acționa în exercitarea competenței legale sau a celei

stabilite „din oficiu”, în Secțiunea 6.4. a Părții a II-a ne-

am exprimat opinia privind admisibilitatea și obiectul

acțiunii în contenciosul omisiunii administrației de a

acționa în exercitarea competenței legale sau a celei

41

stabilite „din oficiu”, opinie concretizată și în propunere

de lege ferenda pe această temă.

În Secțiunea 6.5. este continuată analiza de la

Capitolul VI cu problematica amenzii judiciare

reglementate prin Legea nr. 554/2004 inclusiv în

contenciosul actelor administrative assimilate, iar în

Secțiunea 6.6. este analizată suspendarea actelor

administrative asimilate în reglementarea acestei legi.

Legat de acest aspect, considerăm că instituția juridică a

suspendării actului administrativ de către instanțele de

contencios administrativ nu se aplică în cazul actelor

administrative asimilate în accepțiunea Legii nr.

554/2004, sens în care în conținutul tezei am invocat

mai multe argumente.

În Secțiunea 6.7. este analizată ipoteza

introducerii în cauză a funcţionarului în contenciosul

actelor administrative asimilate reglementat de Legea

nr. 554/2004, iar aspectele privitoare la timbrajul,

judecarea cererii și căile de atac sunt evidențiate la

Secțiunea 6.8. a Capitolului VI. Astfel, la această

secțiune sunt analizate prevederile art. 17 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, în special în ceea ce privește efectele

judecării “de urgenţă” si „cu precădere” a acestor litigii,

42

în completul prevăzut de lege. Sub aspectul timbrajului

cererii, ca regulă, pentru cererile formulate în baza Legii

nr. 554/2004 se percep taxele de timbru prevăzute de

O.U.G. nr. 80/2013, pentru cauzele neevaluabile în bani,

cu excepţia celor având ca obiect contracte

administrative, taxate la valoare.

În ceea ce privește căile de atac împotriva

hotărârilor judecătorești pronunțate în primă instanță de

instanțele de contencios administrativ, potrivit

dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

hotărârea pronunţată în prima instanţă poate fi

atacată cu recurs, care se va exercita în termen de 15

zile de la comunicarea hotărârii, principiul dublului

grad de jurisdicție fiind regula generală în materia

exercitării recursului în litigiile de contencios

administrativ, inclusiv în cele având ca obiect acte

administrative asimilate. În acest sens, s-a făcut referire

și la jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

pronunțată recent pe calea recursului în interesul legii.

În Secțiunea 6.9. este analizată specificitatea

executării hotărârilor judecătorești pronunțate în

contenciosul actelor administrative asimilate. O primă

problematică analizată în cadrul acestei secțiuni este cea

43

referitoare la procedura de executare a hotărârilor

judecătorești reglementată la art. 24 din Legea nr.

554/2004 respectiv la instanța de executare. A doua

chestiune analizată în cadrul acestei secțiuni are în vedere

efectele în timp ale legii de procedură aplicabile, cu

evidențierea dezlegării unor chestiuni de drept prin

Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3 din 29

februarie 2016.

Tot în cadrul acestei secțiuni sunt analizate

exemple jurisprudențiale, cum ar fi cel referitor la

executarea unei hotărâri judecătorești privind

obligarea la emiterea unui act ca urmare a refuzului

nejustificat și consecințele neexecutării acestei

hotărâri judecătorești. Metodologic această chestiune

este abordată prin raportare comparativă cu practica

C.E.D.O.

La Secțiunea 6.10. sunt analizate proceduri

speciale aplicabile contenciosului administrativ al

actelor administrative asimilate. Astfel, dacă Legea nr.

554/2004 conține prevederile legale generale în materia

contenciosului administrativ, prin alte acte normative

sunt reglementate proceduri speciale în materia

contenciosului administrativ, printre care se evidențiază

44

prin amploare și importanță achizițiile publice și

concesiunile de lucrări și servicii.

Ca urmare, în cadrul acestei secțiuni sunt

analizate în primul rând procedurile speciale aplicabile

contenciosului administrativ al contractelor

reglementate de Legea nr. 101/2016. Astfel, cererile de

chemare în judecată în contenciosul administrativ special

reglementat prin Legea nr. 101/2016 prezintă o tipologie

specifică, sub aspectul instanței competente, a obiectului

cererii, a procedurilor și căilor de atac, toate aceste

aspecte fiind analizate în cadrul acestei secțiuni.

Specificitatea contenciosului special reglementat prin

Legea nr. 101/2016 se evidențiază și prin reglementarea

suspendării procedurii de atribuire şi/sau a executării

contractului dar și prin timbrajul cererilor și

executarea sentințelor judecătorești, problemele

sesizate determinându-ne să facem și unele propuneri de

lege ferenda.

În cadrul Secțiunii 6.10. este analizată

nesoluționarea în termenul legal a contestației

împotriva actelor administrativ-fiscale.

45

PARTEA a III-a a tezei de doctorat, denumită

“Contenciosul actelor administrative asimilate în

Uniunea Europeană și în unele state membre”, este

structurată pe două capitole.

În Capitolul I este analizat în cinci secțiuni

distincte contenciosul actelor administrative asimilate

în dreptul Uniunii Europene.

Astfel, după o prealabilă și firească analiză a

dreptului administrativ al U.E. ca ramură a dreptului

Uniunii Europene, în Secțiunea 1.1. a acestui capitol prin

comparație cu dreptul administrativ global, am continuat

la Secțiunea 1.2. prin a clarifica aspectele legate de

conceptul și tipologia actelor non-legislative adoptate

în activitatea administrației publice în U.E..

În Secțiunea 1.3. am analizat tăcerea

administrativă, refuzul nejustificat și contractele

administrative în contextul codificării procedurii

administrative în U.E., cu privire specială asupra

contractelor de achiziție publică. În plus, tăcerea

administrativă este în atenția Parlamentului European

care, în Raportul conținând recomandări adresate

Comisiei privind dreptul de procedură administrativă al

U.E., definește conceptul de tăcere administrativă, prin

46

raportare la dreptul oricărei persoane de a beneficia, în

ce privește problemele sale, de un tratament într-un

“termen rezonabil” din partea administrației Uniunii,

astfel cum este reglementat la art. 41 din Carta

Drepturilor Fundamentale a U.E. și în Codul Bunei

Conduite Administrative.

La Secțiunea 1.4. sunt analizate unele aspecte

privind controlul administrativ și jurisdicțional exercitat

în cazul neîndeplinirii obligațiilor de către statele

membre ale U.E. Astfel, în contextul exercitării

dreptului de petiționare al cetățenilor europeni se

conturează tăcerea administrației care constă în

„absența unei măsuri”, concretizată în cazul

neîndeplinirii de către state a obligațiilor, după o

prealabilă procedură specifică exercitării acestui drept.

Nu în ultimul rând, în cadrul acestei secțiuni este

analizată decizia implicită de respingere a cererii și

atacarea acesteia în contenciosul administrativ al funcției

publice a U.E.

La Secțiunea 1.5. sunt analizate particularitățile

controlului jurisdicțional exercitat de Curtea de

Justiție a Uniunii Europene asupra tăcerii

administrației, printre particularitățile esențiale sesizate

47

remarcându-se consacrarea legislativă în dreptul U.E.

a inacțiunii administrației Uniunii.

În Capitolul II al Părții a III-a este analizat

regimul juridic și contenciosul actelor administrative

asimilate în unele state membre ale U.E., problematică

abordată în cadrul a patru secțiuni.

La Secțiunea 2.1. sunt analizate modalitățile de

reflectare a refuzului nejustificat și tăcerii administrației

în dreptul francez, de la tăcere ca act implicit de

respingere a cererii la tăcere ca act de aprobare a

cererii. Astfel, asistăm în Franța la o regândire

“revoluționară” a instituției juridice a tăcerii

administrației, astfel cum susține doctrina franceză

actuală, cu implicații asupra contenciosului

administrativ. Sunt abordate aspecte ale procedurii

contenciosului actelor administrative asimilate,

inclusiv în ceea ce privește contractele administrative,

aspecte privitoare la competență, obiectul cererii sau

plângerea prealabilă.

La Secțiunea 2.3. sunt analizate particularități ale

regimului juridic și contenciosului administrativ al tăcerii

administrației și contractelor administrative în Spania,

care au fost de un real sprijin în conturarea unor

48

contribuții doctrinare și legislative în conținutul lucrării.

În plus, la Secțiunea 2.4. sunt analizate refuzul

sau inacțiunea administrației în contenciosul

administrativ german, cu evidențierea jurisprudenței

Curții de Justiție a Uniunii Europene privitoare la

raportul dintre dreptul german și dreptul U.E. în

aprecierea “încălcării unui drept” și subordonării căii de

atac unui “interes suficient” în contenciosul administrativ

al refuzului și inacțiunii administrației.

La finalul fiecărei părți din teza de doctorat am

evidențiat sub denumirea CONCLUZII PARȚIALE,

care cuprind opinii, propuneri doctrinare și de lege

ferenda . Cea mai însemnată parte a tezei de doctorat este

reprezentată însă de CONCLUZIILE GENERALE care

sunt prezentate la finalul acesteia.

Aceste concluzii punctează contribuțiile pe care le

apreciem ca având o relevanță deosebită în cercetarea

temei analizate, cu luarea în considerare a demersului

științific efectuat în ansamblul tuturor celor trei părți

ale lucrării. Am optat pentru o atare prezentare întrucât

contribuțiile relevante au în vedere aprecierea tuturor

aspectelor analizate, atât la nivelul conceptelor și

evoluției istorice a problematicii analizate astfel cum sunt

49

tratate în Partea I, cât și la nivelul contenciosului actelor

administrative asimilate tratat în Partea a II-a, respectiv al

elementelor de drept comparat care sunt tratate în Partea

a III-a a lucrării.

Contribuțiile relevante sunt împărțite pe două

categorii: contribuții doctrinare și propuneri de lege

ferenda. Astfel, sunt eviențiate cel puțin patru

contribuții doctrinare relevante și zece propuneri

argumentate de lege ferenda, care au în vedere

îmbunătățirea cadrului legislativ în materia

contenciosului actelor administrative asimilate,

respectiv modificarea și/sau completarea Legii nr.

554/2004, a Legii nr. 188/1999, republicată, respectiv

a Legii nr. 101/2016.

50